2 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 에서 일반화되고 있다. 다당제와 제도적 맥락의 친화력을 가지고 있는 내각제 국가에서 제1당이 안정적 과반을 획득하지 못했을 경우 의석수 기준이나 이념적 성향에 따른 다른 야당과의 연정이 보편적인 연합정치이다. 그러나

대한정치학회보 22집 3호, 2014년 8월: 25~48 민주화 이후의 연합정치의 함의* 1) 최 창 렬 용인대학교 요 약 연합정치는 내각제 권력구조에서 일반화되었으나 대통령제와도 일정부분 친화력을 갖는다. 이념적 스펙트럼을 공유하는 정치세력간의 연대는 물론이고 이념적 간극이 큰 정치세력간의 연합도 선거승리를 위한 변수가 되고 있다. 정당의 합당이나 연대, 후보 단일화 등 연합정치는 선거구도를 바꾸기도 하고, 정계개편의 단초가 되기도 한다. 민 주화 이후 총선, 대선, 지방선거 등 각종 선거를 전후하여 보편화되고 있는 연합정치 중에서 특히 진보 성향의 후보 단일화가 선거의 쟁점이 되고 있다. 정치적 유불리에 따른 정치공방의 성격이 짙으나 현실적으로 정치적 현상으로 주목하지 않을 수 없다. 또한 연합정치가 정당체제의 변화와 연결되는 접점은 중요하다. 그러나 한국의 연합정 치는 선거승리와 정권획득 차원의 현실적 측면을 인정하더라도 정당체제의 개편이나 시민사회의 균열을 반영하는 정당체제의 개편으로 연결되지 못했다. 따라서 본고에서 는 연합정치의 현실정치적 측면과 정당체제의 발전의 측면을 아울러 살핌으로써 연합 정치의 올바른 방향을 제시하고자 한다. 주제어 : 연합정치, 선거연합, 연대, 후보단일화, 정당체제 I. 서 론 선거경쟁을 기본으로 하는 선거민주주의에서 빼 놓을 수 없는 것이 정당간 경쟁이다. 간접 민주주의의 형태를 띠고 있는 대의제 민주주의의 민심 왜곡 현상을 보완하기 위한 참여정치가 다양한 형태로 실험 확대되고 있으나, 민주주의는 정당정치를 기본으로 한다. 정당은 정치적 의사와 이념을 공유하며 권력획득을 목표로 하는 정치적 결사체이므로 공 직 후보를 추천함으로써 각종 선거에 임한다. 정당이나 정치세력은 연대나 연합 등을 통 하여 선거승리를 도모한다. 이러한 연합정치 (coalition politics) 는 주로 내각제 권력구조 * 이 논문은 2013년도 용인대학교 학술연구조성비 재원으로 수행된 연구임 - 25 -

2 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 에서 일반화되고 있다. 다당제와 제도적 맥락의 친화력을 가지고 있는 내각제 국가에서 제1당이 안정적 과반을 획득하지 못했을 경우 의석수 기준이나 이념적 성향에 따른 다른 야당과의 연정이 보편적인 연합정치이다. 그러나 대통령제에서 연합정치가 존재하지 않 는 것은 아니다. 내각제에서 선거 후 연정의 형태로 나타나는 연합은 아니나 선거 전 후 보 단일화나 정책 연대를 통한 연합, 정당의 합당, 정책 공조 등의 경우에서 보듯이 대통 령제에서도 연합정치는 보편적으로 나타나는 현상이다. 한국에서도 연합정치는 낯설지 않은 정치현상이다. 정당의 이합집산을 통한 합당, 정당 간의 공식적인 정책 연대나 단일 후보 선정 등 연합의 형태는 다양하다. 보수 성향의 정 치집단간, 진보 성향의 이념적 스펙트럼을 공유하는 정치세력간의 연대는 물론이고, 이념 적 성향에서 친화적이지 않은 정치집단간의 지역연합 등을 통한 연합도 선거 승패를 좌 우하는 정치적 변수이다. 유럽에서도 정치적 이념을 달리 하는 정당간 연정도 드문 현상 은 아니다. 독일의 기민- 기사 연합이라든지, 메르켈 총리가 이끄는 기민당과 사민당 연합 이 좋은 예이다. 1990 년의 민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당의 3당 합당과 1997년 의 DJP 연합 도 이념적 색채가 다른 정치세력간의 연합이었다. 정당의 연합과 연대, 후보 단일화는 선거구도를 바꾸기도 하고 정계개편의 단초나 촉 매가 되기도 하며 일거에 정치지형을 변화시키면서 지지율의 변화를 동반하기도 한다. 이렇듯 연합정치가 정치 메카니즘이라고 볼 수 있으나 정치세력간 이해관계의 상충으로 인한 대립의 심화를 가져오기도 함으로써 정치적 쟁점을 왜곡하거나 주요 정치적 의제 (agenda) 를 분산시키기도 한다. 따라서 연합정치를 보는 관점은 정치적 입장과 이념에 따라 첨예하게 엇갈린다. 시대적 상황과 선거 프레임이라는 정치공학적 차원에서도 논쟁 의 대상이 될 수 밖에 없다. 선거승패를 좌우하고 정치적 지각 변동을 초래할 개연성이 높은 연합은 선거나 정치공학적 관점에서의 분석 뿐만 아니라 실제 유권자의 선택을 인 위적으로 일거에 변경시킬 수 있다는 점에서 정치적 관심의 대상이다. 이 글에서는 각종 선거때마다 거의 예외없이 정당간 정치적 공방의 대상이 되고 있는 연합정치의 경험을 현실적 측면에서 살피고자 한다. 이는 연합정치가 한국정치에서 차지 하는 비중, 정치발전과 정당의 대표성, 책임성의 차원에서 어떤 의미를 지니고 있고, 당 위적 관점에서 어떠해야 하는가에 대한 문제의식과 맞닿아 있다. 특히 2009년의 재보궐 선거와 2010 년 지방선거에서의 야권의 연합정치와, 2014년 민주당과 새정치연합의 연합 의 예를 통하여 선거에 끼친 영향도 살핀다. 그리고 연합정치와 정당체제 변화와의 관계, 바람직한 연합정치의 상황적 요인, 연합정치가 한국에서 보수진영과 진보진영에 각각 어 떻게 투영되고 있는지와 향후 연합정치의 전망과 과제를 알아보는 순서로 진행하고자 한 - 26 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 3 다. 민주화 이전에는 연합정치가 작동될 수 있는 현실적 여건 자체가 부재했기 때문에 민주화 이후의 각 정치세력들의 연대 및 연합에 대한 분석을 기본틀로 한다. II. 연합정치의 개념과 이론적 탐구 연합정치를 한 마디로 정의내리기는 어려우나 일반적으로 통치연합 (government coaltion) 과 선거연합 (electoral coalition) 을 포괄하는 개념 으로 볼 수 있다( 정병기, 2012: 68). 또는 단순한 선거연합을 넘는 연립정부 구성과 연관있는 정치적 연대와 공동행동 ( 조성 대 홍재우, 2012: 26) 이라는 개념이 받아들여질 수 있다. 선거연합은 공동정부의 구성을 위해 선거 이후에 구성되는 통치연합과 달리 선거 승리를 위해 선거 전에 성립되는 연합 을 의미한다 (Goldermk, 2005). 본고에서는 연합정치를 선거전후의 시기와는 무관하게 정당이나 정치세력이 선거승리나 공동정부를 구성하기 위해 행하는 정당간 합당, 정책연 합과 후보 단일화 등으로 정의한다. 이 과정에서 분당이나 정당의 이합집산은 포괄적인 의미에서 연합정치의 일환을 구성하는 정치행위로 본다. 연합정치는 대통령제보다는 의원내각제와 친화력을 갖는다. 그러나 연합정치는 다양한 형태를 상정할 수 있기 때문에 대통령제에서도 빈번하게 일어난다. 연합정치는 정당의 합당과 다당제와 내각제에서의 연립정부 등의 범위를 넘어 연합의 형태에 따라 정책연합 (policy coalition), 정부연합 (goverment coalition), 선거연합 (election coalition) 등을 생 각할 수 있다(Dodd, 1976). 특히 연합정치의 가장 기본적인 행태인 연립정권 (coalition government) 에 대한 분석이 주로 이루어져 왔다. 연립정권에 대한 연구는 내각제하의 다 당제 유럽 국가들의 사례에 집중되어 왔다. 정치연합이론 (The Theory of Political Coalitions) 이라는 저서를 낸 라이커 (William Riker) 를 비롯한 게임이론적 관점은 선거후 배분되는 공직을 기준으로 한다(Riker, 1962; Leiserson, 1968). 즉 연합의 당사자들간의 합의 과정과 선거후의 보상(payoff) 의 성격을 규명하기 위한 일반이론을 도출하기 위한 시도이다.( 김기석, 2003: 155) 이러한 시도는 가설을 도출해 놓고 이를 검증하기 위해 유럽 정권들에 관심을 기울였다 (Laver and Schofield, 1990). 연립정권에 대한 관심은 연 립을 위한 조건에 집중되는 경향이 강했다 ( 박찬욱, 1993). 어떠한 정치적 조건에서 연립 이 가능한가에 대한 관심이다. 또 한 흐름은 연합정치가 다당제와 내각제를 실시하고 있 는 유럽 국가들에서 발달했다는 점에 주목하여 유럽 국가들간의 비교정치적 맥락에서 연 립정권과 연합정치를 분석하는 흐름이다. 주로 로칸(Stein Rokkan) 과 레이파트 (Arendt - 27 -

4 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) Lijphart) 등을 중심으로 국가간의 비교연구의 맥락에서 이루어졌다. 게임이론적 전통이 가설을 세우고 이를 입증하는 연역적 방법이라면 비교정부적 연구는 주로 2 차대전 이후의 유럽 정치과정의 경험들을 귀납적으로 연구하는 방법이라고 할 수 있다( 김기석, 2003: 155). 한국은 내각제 국가가 아니므로 대통령제와 연합정치라는 관점에서 살펴 볼 필요가 있 다. 연립정권에 대한 논의가 연합정치와 일치하는 것은 아니나 큰 흐름에서 연합정치라 는 관점에서 살필 수 있다. 연합정치가 내각제에서의 연정으로 보편화 되어 있고, 대통령 제와 연정이 친화적이지 않더라도 대통령제는 연합정치와 친화적일수도 있다. 이는 선거 연합을 포함한 연합정치의 목적이 공직의 획득이나 정책과 이념의 실현에 있다는 점이 대통령제와 내각제가 크게 다르지 않은 것과 무관하지 않다. 반면 대통령제가 가지고 있 는 제도적 특성이 대통령제에서 연합정치가 실현되기 어려운 측면도 간과할 수 없다. 그 렇다면 대통령제의 어떠한 면이 상반되는 면을 노정시키는 것일까. 대통령제의 단점으로 꼽히는 것 중 가장 대표적인 것이 행정부와 의회의 충돌 가능성 이다. 대통령이 속한 정당이 의회에서 과반을 획득하지 못 할 경우 발생할 가능성이 높 다. 대통령제와 다당제가 결합하는 경우 구심력보다 원심력이 작용하여 정당연합이 성되더라도 내각제의 경우보다 안정성이 낮아서 행정부와 의회 간 교착상태 (gridrock) 가 발생하며 (Scott Mainwaring, 1993), 분점정부 (divided government) 로 불리는 상황은 행 정부 권력과 의회 권력의 소재가 다를 경우인데 그만큼 연합정치의 가능성은 높아진다. 의회에서 가장 많은 의석을 차지한 정당이 대통령을 배출한 집권당이라도 과반을 확보하 지 못할 경우 발생하는 여소야대 정국에서는 집권세력이 국정 운영에 상당한 제약을 받 을 개연성이 높아진다. 야당들의 정책연합이 정국의 불안정을 초래할 가능성이 커진다. 이를 타개하기 위해서 여당은 야당 중 연합의 대상을 선택하여 합당이나 연대를 통하여 여소야대 정국을 타개하려고 할 것이다. 이는 대통령제가 내각제와 달리 이원적 정통성 (dual legitimacy) 에 기반하고 있기 때문이다. 국민의 선출을 받은 대통령이 정통성을 확 보하고 있으나, 역시 국민의 선택에 의해 구성된 의회도 국민으로부터 권력을 위임1)받았 다. 두 권력이 충돌했을 때 이를 타개할 장치가 없다는 것이 대통령제의 단점으로 지적 되곤 하는 이유이다. 2) 또한 대통령제는 내각제와 달리 승자독식 (winner takes all) 의 구 조를 갖는다. 대통령 선거에서 근소한 차로 패한 후보는 아무 권력을 가질 수 없다. 이는 1) 위임(mandate) 은 선거과정에서 자신들이 제공한 공약을 실천할 수 있는 권위를 유권자가 부여한 것이라 고 주장하는 것을 말한다 ( 최장집, 2006: 155) 2) 이러한 논리를 근거로 린쯔(J. Juan Linz) 는 대통령제보다 내각제가 우월하다고 주장했다.(Linz, 1990a; 1990b) 구 - 28 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 5 단순다수제를 채택하고 있는 나라에서 더 극명하게 나타난다. 3) 승자독식은 민주주의의 기본 원리인 대표성 (representation) 을 위협할 수 있다. 민주주의는 대표성과 책임성 (accountability) 을 기본으로 한다. 책임성은 국민이 선출한 대표가 국민이 위임한 권한을 행사하고 의무를 이행할 때 주권자가 요구하는 물음에 답해야 하고, 선거에 패배했을 때 나 권한을 남용하였을 때 국민에게 책임을 져야 한다는 것을 말한다.(Przeworski, 1995) 이와 함께 반응성 (responsiveness) 도 민주주의의 중요한 개념이다. 대표성과 책임성의 개 념은 슈미터 (Philippe C. Schmitter) 와 칼(Terry L. Karl) 에 의해 개념화되었다.(Philippe C. Schmitter and Terry L. Karl, 1993)과반 득표를 하지 못할 경우에도 대통령으로 당 선되는 경우가 많기 때문이다. 여소야대 정국으로 인한 분점정부의 경우와 대통령 선거에서 당선자에게 근소한 차이 로 패배했음에도 불구하고 권력 지분을 인정받지 못하는 경우, 반대로 과반을 획득하지 못해도 행정 권력의 전부를 소유하는 승자독식 등의 대통령제의 특징적 요소는 4) 여당이 나 야당 모두에게 연합정치에의 필요성을 느끼게 하는 요소로 작용한다 ( 조성대 홍재우, 2012). 결국 대통령제에서 연합정치로 볼 수 있는 연립정권의 성립이 가능한 것은 다당 제이기 때문인 것으로 보인다. 전형적인 대통령제를 채택하고 있는 미국은 양당제를 채 택하고 있으므로 연립정부나 연합정치와 결합할 가능성은 떨어진다. 이는 내각제가 아니 라도 다당제와 결합한 대통령제에서는 연합정치가 가능하다는 것을 보여준다고 하겠다. 5) 위에서 살펴 본 분점정부의 교착상태를 타개하기 위한 연합정치의 방안으로 의회에서 과반 이상을 확보하기 위한 정당간의 합당과 사안별로 정책 지향이 유사한 정당과의 정 책연합이 있다. 합당과 정책연합 이외에 무소속 의원을 입당시켜 의석을 늘리는 방안과 정당간의 연합을 통한 정부 구성도 생각할 수 있다( 김용호, 2001). 연합정치는 주로 선거 연합으로 이루어진다. 선거때 정당 간 제휴를 통하여 후보와 지역에 따라 연합의 대상인 정당간에 후보를 공천하지 않는 경우를 의미할 수도 있고, 선거 승리를 위한 선거전 연 합(pre-electoral coalition) 6) 과 공동정부 또는 연합정부 구성을 위한 선거후 연합(post- 3) 내각제는 의회에서 다수당이 되지 않더라도 연립정부를 구성하여 정국 운영에 참여할 수 있으며, 대통령 제는 권력을 일정 부분 공유할 수 있는 내각제와 다르다. 4) 영합게임 (zero-sum game) 의 성격을 강하게 내포한다. 이는 소수가 대표되지 못함으로써 다수의 횡포 (tyranny of majorty) 를 초래할 수 있다. 5) 물론 한국이 대통령제이지만 내각제적 성격을 가지고 있는 변형된 대통령제라는 사실도 주목할 필요가 있다. 6) 한국에서 선거전 연합은 특정 후보와 지역적 특성에 따라 제휴 정당이 후보를 내지 않거나 정당 후보간 경선을 통하여 단일 후보를 결정하는 초보적 형태의 선거연합과 정당이 아닌 정치세력과 정당간의 통합 을 통한 연합의 경우도 포함된다. 따라서 합당이 선거 후 분점정부를 타개하기 위한 방안으로서 이루어 지면 선거후 연합이 될 수도 있고, 선거 승리를 위해 이루어지면 선거전 연합으로 분류할 수도 있다. - 29 -

6 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) electoral coalition) 도 모두 선거연합으로 보는 견해도 있다( 한상익, 2012: 56). 정당 간 연합은 선거 전 연합으로 본다. 그리고 선거 전 연합을 선거연합, 선거 후 연합을 연정연 합으로 구분할 수 있는데, 선거 후에도 정당 간 연합은 이루어질 수 있고, DJP연합은 선 거 전에 이루어졌으나, 선거 후의 공동정부를 구성하기 위한 것이었다. 따라서 선거연합 을 특정한 기준에 의해 작위적으로 나누는 것은 분석의 혼란을 초래할 수 있다. 선거연 합은 연정연합과 대비될 수 있다. 연정이 내각제 국가에서 빈번히 이루어지는 반면에 선 거연합은 대통령제 국가에서 상대적으로 많이 나타난다. 물론 내각제 국가에서도 선거연 합이 드문 것은 아니다. 선거연합과 연정연합은 모두 연합정치에 포함되는 것이다 ( 한상 익, 2012: 56-60). 정당 또는 정치세력간의 합당 내지 통합, 선거연합의 방법론으로 정책연합, 후보 단일 화, 선거 후 공직 배분과 공동정부 (joint government) 구성을 전제로 한 연합 등이 있다. 정책연합은 두 가지 경우를 상정할 수 있다. 첫째, 특정 정책이 선거전에서 선거쟁점으로 부상할 때 이를 매개로 하여 선거에서 공동 캠페인을 벌일 수 있다는 점에서 광의의 선 거연합에 포함시킬 수 있다. 둘째, 목전의 선거와는 무관하게 법안이나 정책을 둘러 싼 연대를 통하여 정당간 연합을 모색할 수도 있다. 물론 이 경우의 정책연합을 선거연합이 라고 할 수는 없을 것이다. 따라서 법안이나 정책을 둘러 싼 정책연합이나 연대도 광의 의 연합정치의 일환이라고 할 수 있다. 또한 연합정치는 시민사회와 유권자 연대에 기반 하여 이루어지는 아래로부터의 연합과 상층부의 정치엘리트 사이의 협상과 공직과 관직 배분, 권력의 획득을 위해 나타나는 위로부터의 연합 등으로 구분할 수도 있다. 그러나 이 두 구분은 완전히 분리되어 생각할 수 없다. 유권자의 지지에 근거해서 이루어지는 것이 선거이고 선거승리를 위해 경쟁하는 체제가 정당체제이기 때문이다. 아래와 위로부터의 연합, 공히 선거연합의 측면에서 접근할 수 있다. 선거연합은 대통 령 선거에서 공동정부를 구성할 것을 전제로 특정 정당이 후보를 내지 않거나 후보 단일 화(nomination agrement) 를 시도하는 것을 말한다. 대통령선거가 아닌 총선이나 지방선 거 차원에서도 선거연합은 빈번하게 이루어진다. 대체로 선거연합은 공직배분에서 효율 성을 제고하거나 관직배당을 극대화하기 위한 목적으로 이루어지는 경우가 있다. 이를 최소승리연합 (minimal winning coalition) 이라고 부르기도 하는데 승리를 위해 과반을 구성하는 것을 말하는 것으로서 최소 비용으로 연합의 효과를 극대화한다는 특징이 있다. (Gamson, 1961; Riker, 1962). 이는 공동정부 구성과 연계되어 있다. 최소승리연합은 이념과 정책에서 친화력이 있을때 성립되기 용이하지만, 정책적으로 친화적이지 않거나 이념적 거리가 있어도 공동정부 구성을 위한 연합일 경우에는 이념적으로 융합하기 어려 - 30 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 7 워도 성립될 수 있다. 또 다른 선거연합의 형태로 정책과 이념의 동질성에 기반하여 이 루어지는 연합을 상정할 수 있다(Axelrod, 1970; Swaan, 1973). 7) 선거연합에 주목하는 두 가지 접근법은 공직 배분에 목적을 두는 접근과 유권자의 지지를 받아야 하는 접근법 에 대한 유용성 논쟁이 있으나, 두 측면이 이론적으로 완전히 상충된다고 보기는 어렵다 ( 한상익, 2012: 61-2). 그렇다면 선거연합을 비롯한 연합정치를 촉진시키는 제도적 요인은 무엇인가. 정당득 표율이 당선의 기준인 비례대표제의 비중이 적은 경우, 즉 단순다수제를 채택하는 경우 선거연합의 가능성은 높아진다. 정당 간 경선은 아니지만 당내 경선의 경우 여러 명의 후보가 난립할 경우 이른바 컷 오프(cut off) 를 통과한 후보들의 연대와 지지율에서 압도 적으로 앞서가는 후보들을 제외한 군소후보들의 단일화도 연합의 예라 볼 수 있다. 한국 에서 연합정치가 빈번하게 이루어지는 원인 중의 하나로 볼 수 있다. 결선투표제의 경우 더 빈번한 연합이 형성될 수 있으나 결선투표가 없어도 단순다수제는 한 명의 후보만 선 출하기 때문에 연합이 쉽게 이루어질 수 있는 요인이 된다. 또한 정강 정책과 이념의 간 극이 크지 않은 정당간의 연합이 용이하고, 경쟁 정당과 이념적 간극이 클수록 선거연합 이 촉진된다고 한다(Golder, 2006). 한국정치에서 연합을 보는 몇 개의 관점이 있다. 우선 아래로 부터의 연합인가, 위로부 터의 연합인지를 구분하는 것이 필요하다. 아래로부터 추동력을 얻어서 이루어지는 유권 자 연합의 성격과 상층 정치엘리트들의 정치적 이해관계에 기반한 연합의 성격을 들 수 있다. 둘째, 연합이 선거 승리를 위한 정당간의 이합집산에 머물지 않고 정치개편으로 이 어졌는지의 여부이다. 셋째, 연합의 고리가 특정 정책에 근거한 것인가, 지역 또는 이념 적 동질성에 근거한 것인가. 나아가 정서적 유대감에 기반한 것인지의 차이도 중요하다. 이상에서 살펴 본 바와 같이 연합정치는 국가와 제도에 따라 다양한 형태로 나타난다. 목적과 동기와는 무관하게 결과 또한 예기치 않은 방향으로 나타난다. 이러한 연합의 특 성에도 불구하고 한국에서는 연합정치를 현실정치 공간에서 나타나는 정치현상 이라기보 다 비판적 관점에서 이합집산과 일시적 거품현상으로서 보는 시각이 우세했다. 게다가 이념적 성향에 따른 진영논리가 작용하면서 민주화 이후 빈번하며 다양하게 나타나는 현 상을 편향적으로 보는 시각이 우세했다. 이는 진보 성향의 정치세력간의 연합이 지배적 이었다는 것과 무관치 않다. 한국에서 연합정치에 대한 연구가 상대적으로 저조한 것도 7) 연합 당사자들의 정책적 거리가 좌우의 큰 편차를 보이는 브릿지 연합이 드문 논거가 되지만, 정당 간 연 합은 브릿지 연합의 경우 처럼 이념적 편차가 클 때도 성립되는 경우는 많다. 한국에서 3당 합당이나 DJP 연합의 경우가 대표적 사례이다. - 31 -

8 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 현실정치적 관점보다 규범적 정치관이 지배적으로 작동하고 있기 때문이기도 하다. III. 민주화 이후의 연합정치 1990년 1월의 3당 합당과 1997년의 DJP 연합, 2002 년의 노무현, 정몽주의 단일화 시 도는 유권자들의 동의와 합의에 의한 연합이 아니었다는 점에서 공통점이 있다. 또한 이 념적 거리가 있는 정당, 또는 후보들 간의 연대였다는 점에서 공통분모를 가지고 있다. 그러나 2003년 노무현 정권 출범 이후 온건 자유주의 계열의 정당과 이념정당들의 연합 은 이념적 정체성과 수평적 유대감에 기초한 면이 강하다는 측면에 주목할 필요가 있다. 14대와 15대의 대선의 김영삼과 김대중의 당선이 이념적 지향이 다른 세력의 연합이었 고, 이후의 연합이 이념적 유대에 입각하고 있다는 점에서 16대 대선을 기준으로 시기를 나눈다. 1. 16대 대선 이전의 연합정치의 특징 민주화 이후 치러진 대선, 총선, 지방선거 등 전국규모의 선거에서 선거연합, 후보단일 화, 지역연합, 합당 등 다양한 형태의 연합정치가 이루어졌다. DJP 연합, 2002 년의 대선, 2010 년 지방선거 등에서 합당의 형태가 아닌 선거연합도 나타났다. 연합을 같은 층위와 관점에서 비교하는 것은 용이하지도 않을 뿐 아니라 큰 의미를 가지지 않는다. 각 연합 의 당위적 측면과 현실적 측면을 동시에 고려해야 하기 때문이다. 규범적 측면에서 각 연합이 옳은 것이었는지, 이후 정당체제 개편과 정치발전에 어떠한 영향을 끼쳤는지를 알아보고 향후 연합정치가 정치의 기능을 순기능적으로 제고할 수 있는 방향으로 기능할 수 있는지를 고찰하는 것이 중요하다. 1987 년의 대통령 직선제를 골자로 하는 민주화 이전에는 군사권위주의 정권, 재벌과 군부, 관료의 기득권 세력과 이에 저항하는 저항적 시민사회의 대결구도였다. 이러한 사 회정치적 배경은 구체적 현실정치 공간에서 군부를 세력의 기반으로 한 민주공화당 ( 이하 공화당 ) 과 민주정의당 ( 이하 민정당 ) 이 정치권력을 독점하는 권위주의 8)로 나타난다. 5 16 쿠데타 이전의 이승만의 자유당과 장면 정권의 민주당은 군부 세력은 아니나 이승만의 8) 권위주의에 대한 다양한 논의가 있으나 이는 본보의 주된 관심이 아니므로 논의하지 않는다. 권위주의에 대해서는 최장집 (2006: 81-6: 104-23) 참조. - 32 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 9 자유당이 권위주의 정당이고, 장면의 민주당이 단명했다는 사실이 정당간 제휴를 통한 연합의 기제가 작동할 수 없음을 보여준다. 따라서 연합정치는 한국정치에서 민주화와 불가분의 관계를 갖는다. 한국에서 연합정치의 모습은 1987년 김영삼 김대중 양김의 대선 후보 단일화 시도부 터 출발한다. 이는 직선제 개헌이 이루어지고 난 민주화 9) 이후의 권위주의 정권에서는 볼 수 없었던 다양한 정치세력의 출현에 기인한 바가 크다. 후보 단일화에 대한 민주개 혁진영의 요구가 거셌으나 양김은 단일화에 실패하고 이는 대선 패배로 이어졌다. 1987 년 직선제 대통령이 탄생한 이후 소선거제와 단순다수제가 결합한 제도에서 다당제의 정 당체제는 국회에서의 의석 확보와 각종 선거 승리를 위해 연합정치의 빈번한 출현을 가 져오는 요인으로 작용했다. 1988년 13 대 총선의 결과 한국정치사에서 처음으로 여소야대 정부가 출현하면서, 정 국의 교착상태 (gridrock) 는 현실화됐다. 이러한 정국교착을 타개하기 위한 시도는 1990년 1월의 3 당 합당으로 나타난다. 1987년 양김 단일화 시도가 대선 승리를 위한 선거 전 연 합의 시도의 성격을 띠고 있다면 3당 합당은 선거 후 연합으로 각 정파가 정치적 셈법의 차이에 입각한 연합으로 볼 수 있다. 3당 합당은 국민에게 이해를 구하는 절차가 생략된 인위적 정계개편이었다. 이는 1997년 15 대 대선때 김대중과 김종필이 공동정부 (joint government) 구성을 전제로 한 DJP 연합과는 다르다. 공동정부는 개별정당이 합당하여 통 합된 정치세력으로서 정부를 구성하는 것과는 다른 것으로서 각 정당이 정당의 형태를 유지하면서 정치적 담판이나 협상에 의해서 내각 구성에 참여함으로써 국정 운영에 공동 으로 참여하는 것을 말한다. 또한 정치권력을 획득하기 위하여 정당 간 제휴를 형성하고 대선에서 승리하면 공동으로 정부를 구성하여 정치권력을 공유하면서 국정을 운영하는 공조체제 라고 정의할 수도 있다( 홍득표, 2001). DJP연합은 공동정부를 구성하고 내각제를 추진하기로 국민앞에 약속했다는 점에서 일 정 부분 절차적 정당성을 확립했다고 볼 수 있다. 그리고 내각제 추진은 대선 공약의 성 격을 띠고 있었기 때문에 지역연합의 퇴행적 면을 고려하더라도 3당 합당과는 성격이 다 르다고 하겠으나, 이념적 지향이 다른 정치세력과의 연대라는 점에서 여전히 연합의 규 범적 타당성은 떨어진다고 볼 수 있다. 김대중 대통령 당선 이후의 내각제 약속은 지켜 지지 않았고, 공동정부와 DJP 연합은 파기된다. 이념적 정책적 기반의 취약함에서 오는 연합의 정치공학적인 한계를 드러낸 것이다. 9) 최소정의적 관점에서의 절차적 민주주의 (procedural democracy) 를 가리키는 것으로서, 실질적 민주주의 (substantive democracy) 를 의미하지 않는다. - 33 -

10 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 이후 면에선 2002년 대선을 앞두고 이루어진 노무현과 정몽준의 연합도 선거 전 연합이란 측 DJP 연합과 공통점을 가지고 있다. 노무현과 정몽준의 연합은 야권의 승리를 위해 이념적 성향이 다른 두 후보가 연대한 기계적 단일화 시도였다. 이념적으로 공유할 수 있는 부분이 협소한 연대의 구조적 취약성을 단적으로 보여주는 것이라 하겠다. 또한 연 합의 긍정과 부정적 측면은 권력구조와 구체적 정치상황, 사회정치적 배경 등 거시적 변 수와 미시적 변수가 여하히 조화를 이루느냐에 따라 달라질 것이다. 2002년 대선을 앞두 고 성사되었다 무산된 노무현과 정몽준의 연합은 정책에 대해 공유하는 부분도, 이념적 공감대도 발견하기 어려운 급조된 연합 시도라는 점에서 려운 연대였다. DJP연합보다도 명분을 찾기 어 3 당합당의 경우, 통일민주당이 보수야당 10)이라 하더라도 민정당과는 정치세력으로서의 성장 과정이나 정책지향이 다르다. 그럼에도 불구하고 3당합당은 보수세력을 결집시켜 다음 대선에서 승리할 수 있었던 반면, DJP연합은 호남과 충청 유권자들에게 강력한 유 인으로 작용했다는 점에서 유권자의 지역 연합이 어느 정도 충족되었다고 볼 수 있다. 3 당 합당시 민정당과 통일민주당의 정책적 이념적 거리보다 김대중과 김종필의 차이는 더 크다고 봐야 하기 때문이다. 세 연합이 연합의 당사자들의 이념적 유대나 정서적 동질감의 면에서 차이가 있다는 면에서 연합정치가 이념과 정책의 동질성의 정도에 결정적인 영향을 받지 않는다는 것을 알 수 있다. 이는 연합정치가 정치의 이상이나 이념의 구현이 아니라 선거경쟁에서 이기 기 위한 현실정치적 목적에서 이루어지는 경향이 크다는 것을 보여준다. 이는 주로 내각 제를 채택하고 있는 서구 국가들에서 연합정치가 일반화되어 있고, 정치의 일상으로 여 겨지며 긍정적 효과를 내고 있는 것과 다르다. 우리의 연합정치는 타협과 절충이라는 정치의 본령의 일환으로서 작동되지 않고, 정치 인들의 이해관계에만 집착함으로써 민심과 유권자의 표심을 왜곡하는 야합 의 수단으로 만 작동되고 있다는 형식논리가 설득력을 얻을 수 있는 것을 보여준다. 이는 일반적으로 연합정치가 안정적인 국정운영과 선거승리를 위해 공동의 정책 추진을 원활히 하기 위한 정당의 합당 및 통합, 정치세력간의 연대 등이라는 보편적 연합의 개념과는 부합하지 않 는다. 연합정치의 형태가 다양하지만 대선과 총선, 지방선거 등 각종 선거에서 빈번하게 나 10) 한국에서 상대적으로 진보적 성향으로 분류되는 정당들도 이념정당을 제외하곤 진보 정당으로 볼 수 없 다. 17대 총선때 정당명부식 비례대표의 도입에 힘입어 처음으로 원내에 진출한 민주노동당이나 2011년 민주노동당에서 진보 진영의 분화로 탄생한 통합진보당, 19대 국회때의 정의당 등을 제외하곤 민주 대 반민주 구도에서의 신민당이나 민주당 등은 진보 정당으로 분류할 수 없다. - 34 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 11 타나는 것은 선거연합이다. 위에서 살펴 본 연합이 합당과 내각제를 고리로 한 연합, 후 보 단일화 (nomination agreement) 등이었지만 합당을 제외한 두 가지 경우는 선거연합 의 형태이다. 합당과 선거연합이 연합정치의 일환이지만 정치현실에 반영되는 결과는 차 이가 있다. 합당은 정계개편을 동반한다. 그러나 합당이 아닌 연합정치의 유형들이 정당 체제를 변화시킨다고 보기는 어렵다. 2. 노무현 이후의 연합정치의 함의 선거연합이 공동정부 구성을 위한 것일 경우 정당엘리트들의 결단에 의해서 이루어지 는 경우가 현실적으로 실현가능성이 높다고 본다면 이는 유권자 연합이라는 아래로부터 의 연합으로 보기는 어렵다. 그러나 선거연합은 기본적으로 연합의 주체가 되는 정당을 지지하는 유권자들의 동의에 전적으로 근거하지 않더라도 정치적 의사나 공론에 의한 직 간접적이거나 암묵적인 지지가 전제되지 않으면 성립되기 어렵다는 점에서 그것이 지역 적 연합의 성격을 띠거나 이념 및 정책 중심의 유대감의 형성이 되거나 어느 쪽이 우월 하더라도 아래로부터의 연합의 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다. 따라서 2003년 이후의 정치세력간의 연합은 위로부터의 연합과 아래로부터의 연합의 두 측면이 혼재하고 있다 고 보아야 한다. 3당합당과 DJP연합 등이 보수와 진보가 혼재된 전형적인 선거공학적 연대였다면 2002 년 노무현 후보가 당선된 이후의 연합정치는 진보진영이 보수진영에 맞대응하기 위한 연 합의 성격이 컸다는 점에서 진영논리가 작동된 연합으로 볼 수 있다. 2003년 노무현 정 권 이후의 연대는 이전의 연대와 기본적 차이가 있다. 물론 연합과 연대의 속성상 선거 승리와 권력획득을 위한 연합이란 면에서는 공통점이 있으나 이념적 성향의 균질화에 기 반한 연대가 일상적으로 이루어졌다는 점과 진보진영을 위주로 연합이 이루어졌다는 점 에도 주목해야 한다. 서구에서 발달한 보수와 진보의 이분법적 구분이 일정 부분 한국사 회에서도 관철되지만 정치적 의미의 자유주의와 경제적 의미의 신자유주의의 함의가 다 른 것 처럼 한국의 이데올로기 지형은 분단 상황을 전제로 한 변수들로 지극히 진영논리 적 측면이 강하다. 기본적으로 한국의 진보와 보수는 서구의 전통적 의미의 경제적 차원 에서의 쟁점과는 거리가 있다고 볼 수 있다( 정진민, 2003). 이러한 대치가 진보성향의 연합정치에도 강하게 투영된다. 따라서 진보진영의 연합은 권력의 획득을 위한 선거연합의 성격을 강하게 띠면서도 이념적 동질성과 내부에서의 이 념적 분화가 기본적 동인으로 작용한다. 따라서 2010년 지방선거를 전후해 형성되기 시 - 35 -

12 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 작한 진보진영의 통합은 보기에 따라서 전형적인 이합집산으로 볼 수 있으나, 보수와 진 보의 진영 논리가 일상적으로 관철되는 한국정치의 구조적 측면과 정치공학적 연대의 전 형을 보여주고 있다는 점에서도 특이하다고 하겠다. 2000년 1 월에 창당된 민주노동당 ( 이하 민노당 ) 은 2004년 17대 총선 때 정당득표율 13% 를 획득하고 의석수 10석 11) 을 확보함으로써 한국 진보정당으로선 처음으로 원내진 출에 성공한다. 민노당 내부의 이념적 갈등은 민노당과 진보신당의 분열로 표면화한다. 2008년 3월에 진보신당이 창당하였으나 민노당은 정당득표율 5.68%, 의석수 5석으로 당 세는 현저히 위축되고, 진보신당은 정당득표율 2.94%, 의석은 한 석도 확보하지 못했다. 두 정당의 득표율을 합쳐도 17 대 총선 당시 민노당의 득표율에 미치지 못한다. 이러한 결과로 진보정당들의 통합의 필요성이 대두되고, 2011 년 통합진보당이 탄생한다. 2012년 19대 총선 때 통합진보당은 13석을 얻음으로써 17대 총선때 민노당이 얻었던 의석을 능 가하는 것이었으며 통합 효과의 극대화로 볼 수 있다. 12) 그러나 여전히 진보신당과 녹색 당은 의석을 얻지 못한다. 이념정당의 주류가 민노당에 있음을 보여준다고 하겠다. 그러 나 2012년 총선 때 통합진보당의 비례대표 경선 부정 등 내부의 문제점이 노출되면서 2012년 9 월 통합진보당은 분당을 맞게 된다. 통합진보당 등 이념정당은 아니지만 민주 대 반민주 구도에서부터 권력에 저항한 대표 적 야당 계열 정당들, 즉 민주당 계열 정당들의 당명 변경과 변천사는 연합정치의 주요 한 연구 대상이다. 당의 명칭을 변경한다는 것은 단순히 이름만 바꾸는 것이 아니고 정 당 지지도와 합당, 분당, 통합 등의 연합정치적 측면을 내포하고 있기 때문이다. 박정희 정권 때 제도권내에서 독재권력에 대한 저항에 앞장섰던 신민당에 연원을 두고 있다고 할 수 있는 야당 13) 들의 변천사는 통합과 연합의 주요한 과정들이었다. 1987 년 김영삼과 김대중이 고문으로 참여한 통일민주당의 창당 이후 야당은 통합, 합 당, 분당을 거듭했다. 1990년 1 월 민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당과 합당한 민주 자유당으로의 합류를 거부하여 통일민주당을 탈당한 의원들이 속칭 꼬마민주당 을 만든 11) 지역구 2 석, 비례대표 8 석을 확보했다. 정당명부식 비례대표 제도가 민주노동당의 10석 확보에 결정적 역할을 하였다. 그러나 정당명부식 비례대표제는 지역정당체제를 불식시키는 데는 역부족이었다.( 강명세, 2005) 12) 통합진보당은 민노당 창당 때부터 내연했던 내부의 이념의 분화와 지향점의 차이로 유권자들이 지향하는 진보적 가치를 체화해내지 못하는 한계를 노출했다. 특히 2012년 19대 총선 때 불거진 비례대표 경선 부 정선거와 이석기 의원 내란 음모 사건, 통합진보당 정당해산심판 청구 등으로 진보정당의 맥을 잇지 못 하고, 이른바 종북논란 의 중심에 서면서 이념정당의 존재 자체가 위협받는 상태에 직면했다. 13) 물론 김대중과 노무현 정권 때 여당의 지위였으나 두 번을 제외하고는 현재와 과거, 모두 야당의 위치에 있었던 것이 지배적이었기 때문에 야당으로 표기하였다. - 36 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 13 이후 1988년 13대 총선 결과 제1야당이었던 평화민주당이 당명을 바꾼 신민주연합당과 합당하여, 민주당을 창당한다. 김대중이 14대 대선 패배 후 1995년 정계에 복귀하면서 창당한 새정치국민회의로 동교동계 의원들이 합류하면서, 합류하지 않은 과거 꼬마민주 당 의원들이 통합민주당을 창당한다. 15대 총선 때 불과 15석 확보의 참패로 노무현을 비롯한 일부는 새정치국민회의로, 제정구를 비롯한 나머지는 신한국당과 합당하여 한나 라당을 창당한다. 1995 년 새정치국민회의 창당, 1997년 새정치국민회의 김대중 후보 15 대 대통령 당선, 2000 년 새정치국민회의를 새천년민주당으로 당명 변경, 새천년민주당의 노무현 후보 16 대 대통령 당선, 2003 년 노 대통령의 열린우리당 창당 등의 정당 변천을 겪는다. 2005년 새천년민주당은 민주당으로 다시 당명을 바꾼다. 2007년 8월 5 일 대통합민주신당 창당, 같은 해 8월 18 일 대통합민주신당과 열린우리당 합당, 불과 몇 달 후인 2008년 2월 17 일, 대통합민주신당과 민주당이 합당하여 통합민주당이 탄생한다. 그리고 2008년 7월 6 일, 통합민주당은 다시 민주당으로 당명을 변경한다. 2011년 야권은 민주당과 시민통합 당, 한국노총이 통합하여 민주통합당을 출범시킨다. 민주통합당은 2012년의 18대 대선 패배 후 민주당으로 당명을 변경하고, 2014년 3월 26 일, 안철수 의원이 주도한 새정치 연합과 통합하여 새정치민주연합으로 출범한다. 민주 대 반민주 구도에서 권위주의 정권에 투쟁했던 이른바 민주개혁 세력 계통의 정 당의 변천은 유권자의 동의에 기반했다고 보기 어렵다. 정당의 이합집산이란 측면과 정 당의 생명이 짧다는 것은 정당의 정체성의 부족을 방증하는 것이기 때문이다. 물론 정당 의 분당 및 합당이 다양한 형태로 시도되었다는 자체는 한국정치의 역동성이란 측면에서 볼 수도 있으나, 의원들의 소속 정당의 변화가 이념적 차이보다는 정파적 이해관계와 계 파별 친소관계에 따라 이루어진 면이 크다. 그러나 이를 선거를 전후해서 명멸하는 포말정당의 관점에서 볼 것인지, 연합정치의 측면에서 볼지의 문제는 논쟁적이다. 일반적으로 한국정치에서 연합정치의 측면을 이합 집산이라는 부정적 관점에서 접근하는 시각이 지배적이다. 그러나 정당의 제도화 수준이 낮고, 정당일체감 (party identification) 이 서구의 오래된 정당들에 비해 낮은 한국의 정치 문화를 감안해야 한다. 정당의 변천을 단순히 당위적 측면에서만 접근하는 것은 역설적 으로 정파적 입장을 대변할 수도 있을 뿐만 아니라 정치현상을 존재론적인 면에서보다 규범적 윤리적으로 접근하는 우를 범할 수 있다. 따라서 현실정치 (real politik) 라는 측면 이 고려되어야 한다는 현실론이 아니더라도 정당의 변천 과정을 지나치게 이합집산과 구 태의 전형이라는 관점에서 접근하는 것은 바람직하지 않다. 오히려 유권자에게 반정치 - 37 -

14 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) (anti-politics) 를 조장함으로써 권력을 쥐고 있는 측에 유리하게 작용하고, 전향적인 정 치개혁이나 혁신에 걸림돌로 작용할 수 있는 역설적 현상을 간과할 수 없다. 3. 5회 지방선거와 이후의 연합정치 2003년 이후의 각종 단위의 선거가 있었으나 전국단위의 선거로는 2006년의 지방선 거, 2010년의 5 회 지방선거, 2012년 19대 총선과 18 대 대선, 2014년의 6회 지방선거가 있었다. 그 중에서 특히 연합에 주목할 선거는 2010 년의 지방선거다. 2010년 지방선거의 야권의 연대는 2009년의 재보선에서 단초가 형성되기 시작되었으며 진보정당들의 연대 가 동인이 되었다. 시민의 정치참여를 이끌어냄으로써 유권자들이 투표를 할 수 있는 유 인을 제공하는 것이 정당이지만 정당정치에 대한 불신과 계급 및 계층을 대표하지 못하 는 우리의 정당문화로 볼 때 시민들의 현안에 대한 적극적 의사 표시는 시민정치의 차원 에서 현실정치의 주요한 변인과 추동력이 되고 있다. 14) 2010년 지방선거에서의 야권의 승리는 15) 민주당과 민주노동당, 국민참여당 등의 연대에서 원인을 찾을 수 있다. 물론 친환경 무상급식의 이슈를 선점한 것도 승리의 요인이었으나 이에 못지않게 중요한 것은 여권의 단일대오에 대항할 수 있는 야권의 연대였다. 합당 등의 연합정치의 일상적 형태 는 아니었으나 지역의 특성이나 정당간 세력분포, 후보별 성격에 따른 개별적 연합의 성 격인 후보 단일화를 통한 연합정치는 야당 승리의 주요 요인이 되었다. 시기적으로 이명박 정권이 출범하고 2년 4개월이 지날 즈음이기 때문에 선거구도는 정 권심판론, 또는 정권에 대한 중간평가의 정치적 의미가 부여될 수 있는 시점이었다. 이러 한 관점에서는 여당에게 불리한 구도임에는 분명하지만 정당지지율은 민주당보다 한나라 당이 우위에 있는 경향을 보였다. 어느 한 가지 요인으로 선거의 승패를 분석할 수 없으 나, 서울시장 선거의 경우16)를 역으로 대비해 보면 2010년 5회 지방선거에서 야당의 승 리는 야권 후보 단일화를 주요 요인으로 꼽지 않을 수 없다. 야권에서는 진보신당을 제 14) 시민참여는 직접민주주의의 차원에서 논의될 수 있다. 직접민주주의의 형태로서의 참여민주주의 (participatory democracy) 는 대의제 민주주의를 보완하는 메카니즘으로 대두되고 있다. 심의민주주의와 토론민주주의 등의 개념도 포괄적으로는 참여민주주의의 범주에서 논의될 수 있다. 15) 당시 여당인 한나라당은 서울, 경기, 부산, 대구, 경북, 울산의 6 곳에서 당선자를 냈고, 대전은 자유선진 당, 제주 무소속, 나머지 7 곳은 민주당이 당선됨으로서 여당인 한나라당의 패배로 볼 수 있다. 특히 서울 은 기초단체인 자치구 25 개 중 서초, 강남, 송파의 이른바 강남3 구와 중랑구에서 한나라당 후보가 당선되 고 나머지 자치구에서는 민주당 후보가 당선됐다. 16) 서울시장 선거가 지방선거의 상징성이 있음에도 불구하고, 진보신당의 노회찬 후보가 출마하여 3.3% 를 득표했다. 한나라당 오세훈 후보가 47.4%, 민주당 한명숙 후보 46.8% 로 불과 0.6%, 26,400여 표차로 오 세훈 후보가 신승했다. 노회찬 후보와 야권 단일화가 성사됐다면 민주당 한명숙 후보가 승리할 개연성이 높은 선거였다. - 38 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 15 외하고 민주노동당, 창조한국당, 국민참여당 등이 단일화에 적극적이었다. 2010년의 연합정치의 프레임은 2011년 4월의 분당 을과 김해 을의 국회의원 보궐선 거, 강원도지사 보궐선거, 서울시장 보궐선거에서 이어졌다. 야권연대의 틀 안에서의 후 보단일화 논의는 야권의 선거전략의 주요한 매뉴얼로 자리잡아 갈 정도였다. 주목할 것 은 2011 년의 안철수 현상 이다. 여기서 안철수 현상과 관련한 2011년 이후의 야권의 연 합을 살펴보자. 안철수로 대표되는 안철수 현상도 선거연합의 측면에서 살펴볼 수 있다. 2011년도의 서울시장 보궐선거에서 안철수는 높은 인지도에도 불구하고 야권의 서울시 장 후보를 양보함으로써 정당간 연대는 아니었으나, 결과적으로 후보 단일화를 이루고 한나라당의 나경원 후보를 누르고 승리했다. 17) 2012년 19대 총선은 한나라당에서 새누리당으로 당명을 바꾼 여당의 과반 획득으로 18 대 총선에 이어 여대야소 현상이 지속되었다. 민주통합당과 통합진보당은 야권연대를 통한 여소야대를 노렸으나 결과는 다르게 나타났다. 민주당은 공천에서 야권단일후보 경 선을 통한 후보단일화를 시도했으나 야권연대를 통한 단일후보는 전체 공천의 30% 정도 를 차지하는데 그쳤다. 민주통합당의 다양한 경선 방식 중 야권연대를 통한 후보단일화 지역구의 경우가 당선율이 높은 것으로 나타났으며 ( 박명호, 2012), 이는 야당이 2012년 총선에서 패배했으나 야권연대를 통한 후보단일화의 효과가 높다는 것을 의미한다. 2012 년 대선에서 야권연대는 실패 했다. 민주통합당의 문재인 후보와 안철수 후보의 단 일화는 무위에 그쳤다. 안철수 후보의 전격적인 사퇴로 외형적인 단일화는 이루어졌으나 양측의 합의에 의한 후보단일화라고 볼 수 없다. 연합정치의 실패의 사례다. 18) 또한 후 보단일화 룰에 대한 정치적 유불리에 따른 계산으로 단일화가 실패한 사례다. 18대 대선 에서 야권은 정권창출에 실패했다. IV. 연합정치와 정당체제의 변화 연합정치는 필연적으로 정치지형의 변화를 초래한다. 정치지형은 합당, 분당, 탈당 등 을 통한 의석수의 변화, 의회권력의 교대, 정당내의 역학구도의 변화 등 제도 정치권의 17) 2011 년 박원순의 서울시장 선거 승리를 연합정치의 관점 뿐만 아니라, 이명박 정부에 대한 지지율 하락 과 정권심판의 프레임이 작용한 면도 간과할 수 없다. 18) 이는 형태는 달랐지만 2002년 노무현 후보와 정몽준 후보의 단일화가 성사된 이후 선거 전날 정몽준 후 보가 전격적으로 노무현 후보 지지 의사를 철회함으로써 단일화가 실패한 것과 유사하다. - 39 -

16 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 변화를 의미하는 포괄적인 개념으로 볼 수 있다. 연합정치로 인한 정치지형의 변화는 정 치구도의 변화를 초래할 가능성이 높아진다. 정치구도의 변화는 정당체제 (party system) 의 개편으로 이어질 수 있다. 19) 정당체제의 변화와 관련하여 중대선거(critical election) 를 통한 정당재편성 (realignment) 의 논의(Key, 1955) 이전에 정당의 연합을 통한 정당체 제의 변화를 생각할 수 있다. 정당체제는 정당의 수와 정권교체 가능성, 이념 등에 따른 연구가 주종을 이룬다 (Duberger, 1954; LaPalombara 외 1966; Blondel 1969; Satori 1976). 반면 사회균열 반영에 따른 이론(Lipset 외 1967; Schattschneider 1975) 이나 합리적 선택과 카르텔 이 론(Downs, 1957; Katz 1995) 들도 있으나 어느 하나로 정당체제를 설명하기는 어렵다. 본고에서는 정당체제의 구분을 보수독점적 정당체제와 사회균열을 반영해 내는 정당체제 의 두 가지로 단순화시켜 연합정치와 연결시켜 보고자 한다. 연합정치가 정당체제의 변화에 미치는 영향을 살펴보기 전에 립셋과 로칸(Lipset and Rokkan) 의 이론을 살펴볼 필요가 있다. 연합정치가 립셋과 로칸의 이론에 따른 정당의 재정열과 정당체제의 재편과 연결되는가를 알아보기 위해서다. 립셋과 로칸이 사회균열구 조에 따른 정당체제의 정열과 변화를 설명한 것이 균열구조론이다.(Lipset and Rokkan, 1967) 이는 고전적 가설20)로서 유럽의 사회균열과 정당체제의 형성 및 변화는 구조적이 고 역사적인 연관을 가지고 있다는 것이다. 이후 정당을 둘러싸고 있는 정치환경의 변화라는 관점에서 정당이 시민사회에 적응하 면서 정당의 본연의 역할에 충실하기 위한 정당과 시민사회와의 연계에 초점이 맞춰졌다. (Lane and Ersson, 1999) 1990년대의 유럽정당은 이념적 극단성이나 분절적인 정당체제 의 현상보다는 이념적 스펙트럼이 다양하게 포진하는 다당제의 정당체제를 띠고 있다는 것이다. 이는 유럽사회가 발전해 온 이념적 지향의 변화와 무관하지 않아 보인다. 부르조 아지와 노동자 계급의 대치속에서 이루어진 보통선거의 발달의 역사에서 보듯이 이념적 지향을 강하게 갖는 대중계급정당에서 좌우의 이념이 수렴하면서 사회의 다양한 균열을 대표해 내는 다당체제를 가지고 있는 것이 유럽의 일반적 정당체제라고 볼 수 있다. 유럽정당이 극단적인 이념 대립을 지양하고 중도수렴의 정당으로 발달해 온 역사는 키 르크하이머의 포괄지지정당 (catch all party) 으로 응축해서 설명할 수 있다(O. Kirchheimer, 19) 정치구도란 경쟁하는 정치집단의 갈등 축을 중심으로 형성되는 전선으로 파악할 수 있다. 예를 들어 민 주화 이전의 한국의 기본적 정치구도는 민주 대 반민주 구도라고 할 수 있다. 절차적 민주주의 이후는 민주 대 반민주의 정치구도를 진보 대 보수의 이념적 길항 관계나 지역패권주의에 기반한 정치구도, 환 경, 노동, 삶의 질의 현안집단의 이슈 등이 대체하는 정치구도로 파악할 수 있다. 20) 가설이라고는 하나 유럽의 정당체제를 설명하는 데 폭넓게 인용되는 고전적 이론으로 볼 수 있다. - 40 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 17 1966). 결국 이러한 현상은 이념적으로 본다면 좌우, 보수와 진보 쪽의 특정 이념에 치우 치지 않고 수렴하는 결과를 낳게 된다. 1990년의 3 당 합당과 이후의 연합정치는 정당체제의 변화를 추동하지 못했다. 즉 정권 이 교체되면 집권당은 소멸되고 새로운 정당이 등장하는 전형적 포말정당의 형태가 반복 되었다. 이러한 정당의 이합집산이 일상화되는 구조는 보수와 진보의 정파와 무관하게 이루어졌다. 이는 총선과 대선을 전후한 정당의 분당과 창당, 합당 등이 이념적 차이보다 는 계파와 정파적 이해관계에 기반하여 이루어진 면이 강하다는 것을 의미한다. 이는 한 국의 정당체제가 민주화 이전과 이후와는 무관하게 보수 독점적 카르텔 체제로 형성되어 있다는 것을 의미하기도 한다. 소선거구와 단순다수제, 여야 모두 지역적 기반을 바탕으 로 하는 구조에서 이념정당과 군소정당이 정당체제내에서 영향력을 발휘할 수 없는 거대 카르텔 체제의 형성은 필연적이었다. 이는 중앙선관위가 지급하는 국고보조금 제도와도 무관하지 않다( 장훈, 2003; 곽진영, 2001). 그렇다면 한국에서 연합정치와 정당체제의 변 화는 어떤 연관성을 갖는가 2011 년 안철수 현상 의 대두 이후 서울 시장 선거에서 안철수의 후보 양보, 2012년의 안철수의 대선 후보 사퇴, 2014 년의 새정치연합의 창당, 민주당과 새정치연합의 합당으 로 인한 새정치민주연합의 탄생은 안철수 라는 매개변수의 역할을 배제할 수 없다. 그렇다면 안철수 의원측이 주도했던 새정치연합과 민주당의 합당으로 탄생한 새정치민 주연합이 정당체제의 변화를 가져왔는지를 살펴보기로 한다. 2014년 지방선거를 앞두고 야권의 통합은 연합정치의 성패를 좌우하는 시금석이었다. 안철수 의원이 새정치연합을 만들고, 보수 여야 정당의 거대 기득권 구조를 깨겠다고 선언했으나 새정치연합과 민주 당은 3월 26 일 통합을 선언한다. 선거에서 분열된 진영의 패배는 역사적 경험적으로 입 증되고 있다( 심지연, 2006). 21) 분열된 정치세력의 패배가 예고된 상황에서 안철수 세력 과 민주당의 통합은 정치적으로 예견된 것처럼 보였으나, 이른바 적대적 공존 으로 인식 되고 있는 거대보수정당 구도를 깨겠다는 이른바 안철수 현상 에 따른 새로운 정치에 대 한 기대는 상당 부분 희석되었다. 안철수 의원이 시도했던 거대정당구조를 허무는 제3당 의 출현은 실패했다. 22) 21) 한국정치에서 선거경쟁의 승패를 여러 관점에서 살펴볼 수 있겠으나 가장 중요한 모멘텀은 통합과 분열 이다. 통합된 측은 선거에서 승리했고, 분열된 쪽은 실패한 선거경험이 말해주고 있다.( 심지연, 2006) 분 열과 통합의 정치는 연합정치와 관련하여 중요한 시사점을 주고 있다. 22) 정당정치를 기반으로 하는 대의제 민주주의의 요소가 참여와 책임성, 대표성이라고 볼 때 한국의 정당정 치는 세 요소를 결여하고 있다. 안철수의 실험이 성공했다면 적어도 대표되지 않은 계층을 대표하는 정 당, 사회의 균열구조를 반영하고, 사회의 갈등을 제도권내에 수렴하고, 수렴된 갈등을 제도화하는 정당정 치의 진전된 모습을 지향해 나가는 단초는 열릴 수 있었을 것이다. - 41 -

18 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 한국의 정당체제는 기본적으로 다당제를 채택하고 있다. 일반적으로 대통령제가 양당 제와 친화력을 갖고, 내각제가 다당제적 성격을 가지고 있는 것에 비추어 보면 한국의 대통령제가 내각제적 요소를 가지고 있다 하더라도 한국이 다당제의 정당체제란 사실은 다소 예외적이다. 그러나 총선거 때와는 달리 대통령 선거에서 여당과 제1야당이 실질적 으로 경쟁하는 구도에 비추어봐도 한국의 다당제는 양당제적 성격을 갖는 다당제라고 볼 수 있다. 다당제가 가지고 있는 정치사회적 의미는 사회에 존재하는 다양한 이익체계와 계층을 각 정당이 대표할 수 있다는 데에 있다. 그러나 한국의 다당제는 실질적으로 거 대 의석을 가진 집권당과 제1야당의 경쟁체제이고 이것이 선거때 제1야당을 중심으로 합 당과 분당, 후보 단일화 등의 연대를 통한 연합정치의 가능성을 제고시켜온 기본 요인이 라 할 수 있다. 안철수 의원이 민주당과 연대하지 않겠다는 원칙을 밝혔을 때 정치적 주목을 끌었던 것은 실질적인 다당제, 의미있는 제3 당의 출현 등에 정치적 의미를 부여했기 때문이다. 이는 지역이나 이념에서 비교적 자유로운 중도층과 대표되지 않는 계급과 계층을 지지기 반으로 하는 제3 세력의 출현에 대한 기대 때문이다. 그러나 6 4지방선거를 앞둔 현실정 치공간에서 제3당의 출현이 야권의 분열로 연결되고 이는 여당인 새누리당의 승리와 야 권의 패배를 결과할 것이라는 현실론이 야권에서 대두됐다. 안철수 의원은 선거의 승리 만을 위한 연대에는 줄곧 부정적이었다. 23) 그러나 새정치연합과 민주당은 통합을 선언하 고 새정치민주연합 ( 이하 새정치연합 ) 으로 합당했다. 새정치연합과 민주당의 통합의 명분 은 기초선거에서의 정당의 무공천이었다. 그러나 새누리당은 박근혜 후보의 공약이었던 무공천을 철회함으로써 광역선거와 달리 인지도와 관심도가 떨어지는 기초선거에서 제1 야당이 부여받는 기호2 번 없이 출마한다는 것은 출마자들이나 선거 승리를 목표로 하는 정당의 구성원들로선 수용하기 어려웠다. 이에 대해 공천파와 무공천파가 갈리는 등 우 여곡절 끝에 새정치연합도 기초선거에서의 무공천 약속을 철회했다. 결과적으로 대선 공 약을 여야가 파기한 결과가 되었고, 안철수 측과 민주당 통합이 새정치 의 중요한 바로 미터로 상정했던 기초무공천의 철회는 통합의 명분 자체를 훼손시키는 것으로 해석되었 다. 민주당 김한길 대표와 새정치추진위원회 안철수 위원장이 과도하게 기초무공천에 새 23) 2014년 2월 5 일 전주 방문 때, 국익과 민생을 위한 연대 협력은 마다하지 않겠지만 선거만을 위한 연대 는 하지 않겠다 2013년 4.24 서울 노원병 보궐선거, 정치공학적인 접근은 하지 않을 생각이다 (3월 11 일 귀국기자회견 ) 또 다시 단일화를 앞세운다면 정치변화를 바라는 국민의 요구를 담아내기 힘들다 (3월 28 일 기자간담회 ) 2014 년 신당 창당 과정, 연대론은 스스로 이길 수 있다는 자신감이나 의지가 없는 패배주의적 시각이 다 (1월 24 일, 새정치추진위원회 회의) 국익과 민생을 위한 연대는 하겠다 (2월 3 일, 새정치추진위원회 회의 결과) - 42 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 19 정치의 의미를 부여함으로써 스스로 이른바 새정치 프레임 에 갇히는 모양새가 되었으 며, 제3세력의 출현을 통한 사회이익체계와 균열구조의 반영이라는 유의미한 다당제적 정당체제의 출현 가능성은 무위에 그치고 말았다. 이는 연합정치가 정당체제 개편으로 연결되지 못했다는 방증이기도 했다. 결론적으로 립셋과 로칸의 가설이 한국의 연합정치에 적용되기 어렵다는 점과 키르크하이머의 포괄적 지지 정당의 출현이 가져오는 정당체제의 변화는 한국의 연합정치의 측면보다는 사회경제 적 변화와 이념적 지향의 쇠퇴와 연결지어 보는 것이 논리적 정합성을 갖는다. 결국 한국 정치에서 각 정당의 정치적 정체성은 지역과 이념이라는 두 가지 요소를 동시에 가지고 있으나 ( 강원택, 2004) 여전히 사회균열이 정당체제에 반영되기 어렵다는 것을 보여준다. 또한 안철수의 새정치연합 창당 시도가 사회균열을 일정 부분 반영해 낼 개연성도 민 주당과 통합하여 새정치민주연합이라는 새로운 정당의 창당과 함께 여전히 거대카르텔 독점이라는 정당체제를 확대재생산하는 데 그쳤음을 지적하지 않을 수 없다. 원내정당을 이상적인 정당으로 보는 입장에서 본다면 정당이 사회균열을 반영하고 갈 등을 제도화함으로써 갈등을 최소화하는 정당 본래의 기능이 활성화되면 이념 간극이 심 화되고 정책 정당으로의 기능이 왜소화 될 수 있다는 논리를 가지고 있다( 최장집, 2007). 그래서 이러한 논리에서 본다면 원내지도자들이 유권자들의 요구로부터 자율성을 확보하 는 것을 중요하게 생각한다 ( 정진민, 1998). 이러한 논리적 인과 관계속에서 제기되는 대 안이 국민참여경선제다 ( 임성호, 2006). 이러한 입장은 한국의 정당을 보스에 의한 폐쇄적 정당으로 파악함으로써 정책적 자율 성을 높이기 위한 방안으로서 원내정당화를 강조하는 것으로 보인다. 중앙당 중심의 공 천제도가 갖는 폐쇄성과 당내민주주의의 미성숙 등이 원내정당으로의 변화를 강조하는 논거가 될 수 있다. 또한 정당의 낮은 제도화 수준이 정당의 정체성 부재로 연결되고, 정 당정체성의 부재가 오히려 선거를 전후해서 정당의 이합집산을 부추기고 있는 이유가 될 수 있으며 ( 최장집, 2007) 이는 정당정체성을 유지하는 바탕에서 연정이라는 연합정치의 형태를 띠는 유럽의 정당과 다른 점이라고 할 수 있다. 따라서 원내정당을 강조하는 논리적 맥락에서 국민경선이 지나치게 강조되는 것은 연 합정치를 통한 정당체제의 개편과는 친화력을 갖지 못한다. 한국정치에서 연합정치가 지 나치게 선거전후의 승리나 여소야대 개편 등의 정치공학적 차원에서 이루어진 것은 이와 무관치 않다. 미국의 공화당 일당체제의 종식도 대공황으로 인한 계급균열의 발생 때문이다(Bumham, 1974). 그러나 우리나라에서는 현실적으로 존재하는 계급갈등적 측면이 정당체제에 적절 - 43 -

20 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 하고 유의미하게 반영되지 못했다. 대신 특정지역에서의 지역연고주의에 입각한 투표행 태는 여전히 배타적이고 지배적으로 작용하고 있으며 이는 한국의 정당체제가 이슈집단 (group issue) 나 계급균열을 반영하지 못하는 주요 요인으로 작용해 왔다( 마인섭, 2003; 정진민, 2003). 지역정서에 입각한 심리적 태도와 정치적 정향, 정치적 동원에 힘입어 영 남, 호남, 충청의 세 지역은 3김이라는 정치적 카리스마와 함께 배타적 정치적 대표로서 의 정당을 구성하게 되었고, 이들 지역에서의 정당은 근거지역에서의 압도적 지지를 바 탕으로 정치적 대표를 지속적으로 유지하여 온 것( 장훈, 2001) 도 정당체제가 갈등과 균 열을 반영하는 정당체제로 발전하지 못한 원인으로 작용했다. 안철수의 연합정치적 측면도 새로운 갈등축을 형성하는 의미 있는 다당제로의 변화의 단초가 되지 못했다. 일상적으로 있어 왔던 연합의 모습을 띠게 된 것은 안철수측과 민 주당의 연합정치가 의미있는 변화가 아니라, 또 다른 이합집산의 모습을 띠게 된 것을 의미한다고 하겠다. 사회균열을 무시한채 정치권의 명분없는 이합집산만으로 이루어진 정당체제가 계속 유지되기도 어렵지만 정당이나 정치엘리트들에 의해서 활용되지 않은 사회적 균열구조 역시 의미 있는 균열이 되기 어렵다 ( 정진민, 2003). V. 결 론 정당은 조직으로서의 정당(party as an organiztion), 유권자속의 정당(party in the electorates), 그리고 정부속의 정당(party in government) 이라는 세가지 개념적 요소로 이루어져 있다고 볼 수 있다(Sorauf, 1984). 17대 총선 이후 사회균열을 반영하는 이념 적 차이가 정당체제의 중요한 변화의 축으로 자리잡고 있다는 견해가 있으나 ( 박명호, 2004), 한국정당이 안고 있는 중요한 문제는 역시 유권자속의 정당 으로서의 기능을 하 지 못하고, 민주화 이후에도 사회균열구조를 제대로 반영해 내지 못한 채 매우 파행적인 시민사회 - 정당 간의 연계구조를 형성해 왔다는 점이다. 지역간, 정당간, 보수와 진보의 이념간의 갈등의 간극이 큰 한국의 정치문화에서 진보 성향의 정당들이 거대보수정당과 경쟁하는 가장 효율적인 방법은 선거연합을 통한 연합 정치다. 또한 사회균열을 반영해 내기 위해 이념 지향이 같은 정당내부의 정치세력과 다 른 정당간의 연대나 분화를 통한 연합정치이다. 이는 향후에도 연합정치가 선거를 전후하여 등장할 수 있는 구조적인 근거이다. 연합 정치는 정당의 합당이나 통합의 형태를 띠는 유형과 정당 후보들의 단일화를 통한 선거 - 44 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 21 연합의 형태가 있을 수 있다. 민주화 이후의 선거연합이 전자의 형태임에 비하여 5회 지 방선거는 중앙당 차원의 DJP연합과 노무현 -정몽준과의 단일화와는 달리 선거구 차원의 단일화를 통한 후자의 형태이다 ( 한상익, 2012). 연합정치가 힘을 발휘하려면 정당 또는 정치세력간의 연대에 그쳐서는 안된다. 정치세력을 지지하는 유권자 차원의 연합이 뒷받 침되지 않으면 안된다. 또한 진보성향의 정당이 집권하려면 계급연대도 불가피하다 (Adam Przeworski & John Sprague, 1986). 선거를 전후한 정당의 합당과 분당, 통합 등의 정당의 분화를 선거 승리만을 위한 이 합집산으로 볼 것인가, 새로운 정당체제의 개편을 촉진하는 단초로 볼 것인가의 문제는 논의의 층위를 달리하지만 인과관계로 볼 수 있다. 정당의 합당, 분화 등 연합정치적 측 면이 반드시 정당체제의 변화를 가져오는 것은 아니지만, 정당체제의 개편을 주도할 개 연성은 충분히 있기 때문이다. 또한 정당이 권력획득을 위한 선거 승리를 지향하는 정치 적 결사체라는 선거민주주의적 관점에서 본다면 시민사회의 균열을 반영하는 정당의 분 화와 선거 승리를 위한 선거공학적 연대가 전혀 별개일 수 없기 때문이다. 그럼에도 불구하고 연합정치가 양당제적 다당제의 외형을 가지고 있으나 실질적으로 양당제적 정치사회의 모습을 갖추고 있는 한국의 정당체제를 변화시켰다는 경험을 찾기 어렵다. 민주화 이후 수평적 정권교체도 보수 정당들에 의한 교체였다. 17대 총선 때 이 념정당의 원내진출에도 불구하고 사회의 새로운 갈등축을 반영할 수 있는 의미있는 다당 제로까지 연결됐다고 보기 어렵다. 24) 이와 관련하여 꾸준히 제기되고 있는 문제가 정당이 시민사회의 균열을 대표하지 못하고 있다는 대표성의 위기이다. 대표성 (representation), 책임성 (accountability), 참여성 (participation) 은 대의제 민주주의를 유지하는 기본 원리이 다. 여야 모두 중산층을 위한 정당이라는 정강을 내세우고 있으나 노동자를 대표하는 원 내 의미있는 영향력이 있는 정당의 부재는 아이러니일 수밖에 없다. 이와 관련하여 한국에서 연합정치가 단순히 선거승리나 정치세력간의 이해관계에 입각 한 통합이 되지 않기 위해서는 대표되지 않는 계급이나 계층의 계급연대가 유권자연합으 로 연결되지 않으면 안된다. 대표되지 않은 보통사람들의 의사와 권익을 보다 잘 대표하 는 통치체제 ( 최장집, 2006) 가 민주주의라면 빈부 격차의 심화와 이념적 양극화를 완화 시키고, 집권당과 제1야당의 보수 독점적 정당체제가 민주화 이후에도 기본 골격을 유지 하고 있는 정당체제가 개편될 필요가 있다. 안철수 현상 이 한국정치에 대한 불신의 표 출로 상징되었으나 새로운 정당의 창당이 기존의 보수 야당과의 통합으로 귀결되면서 2014년 6 4지방선거를 위한 선거경쟁적 연합정치의 역할을 할 수 밖에 없었다는 것은 24) 이를 최장집 교수는 이념적 협애성이 한국사회에 일상화되어있다고 한다.( 최장집, 2006) - 45 -

22 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 22輯 3 號 ) 연합정치의 한계를 보여준 것이라 하겠다. 사회적 이해관계를 달리하는 계급들의 갈등과 균열이 정당체제 속에서 수용되고 사회의 극한 대립으로 증폭되지 않기 위해서 다양한 계급의 이해가 대표되는 다당체제로의 발전은 한국정치에서 긴요하다. 요컨대 한국에서 연합정치는 두 가지 측면에서 의미를 찾을 수 있다. 첫째, 선거승리를 위한 정치공간에서의 정당간의 분당 및 통합 등의 이합집산과 둘째, 새로운 균열축을 생 산하기 위한 정당의 분화를 통한 또 다른 연합정치의 모습이다. 그러나 1990년 3당 합당 에 합류하지 않았던 의원들이 새로운 정당을 창당하는 과정을 거친 이후, 1997년 대선을 앞두고 거대정당에 흡수 통합된 사례에서 보듯이 한국정치에서는 연합정치가 선거승리를 위한 통합 이외에 사회경제적 약자나 새로운 갈등축을 표출하고 반영하는 기제로 작용하 기 어려운 것을 알 수 있다. 안철수의원이 시도했던 정당 창당은 유의미한 다당제로의 정당체제로의 발전에 대한 기대를 가지게 하였으나 선거승리를 위한 연합정치의 틀 속에 수용됨으로써 정당체제의 변화를 견인해 내지 못했다. 새로운 정당을 창당하고, 그 정당 에 기존 정당의 비판세력이 합류하는 또 다른 형태의 연합정치를 이끌어내지 못했음을 의미한다고 하겠다. 연합정치가 현실정치 (real politik) 에서 권력의 쟁취나 선거 승리에만 매몰되는 권력정 치(power politics) 적 모습을 보이지 않기 위해서는 통합의 대상이 되는 정치세력간의 가 치와 이념의 일정한 공유가 전제되어야 한다. 이러한 통합이 실질적으로 힘을 가지고 현 실정치의 권력지형의 변화로 나타나기 위해서는 유권자간의 연합 또한 긴요하다. 나아가 서 연합정치가 시민사회에서 시민사회단체의 시민연대를 통해 사회경제적 어젠다 (agenda) 로 표출되어 이슈화되어야 한다. 이러한 시민연대가 정치적 연대와 연결되고 대 표되지 않은 사회경제적 약자들의 투표를 통해 시민의 정치참여로 구체화될때 연합정치 가 비로소 본래의 의미를 찾을 수 있을 것이다. 나아가 단순한 정당간의 통합의 차원을 넘어서 기존의 보수 정당내에서 당내 주류에 비판적인 비주류의 비판세력과 군소 야당의 위상을 벗지 못하는 정당들의 연합을 통한 거대보수정당구조의 혁파도 한국정치가 지향 해야 할 연합정치의 모습이 될 것이다. 본고는 정당체제의 개편과 관련하여 사회균열을 입증할 수 있는 이슈나 현안에 대한 구체적인 통계수치가 제시되지 않은 한계를 가지고 있다. 그러나 각종 선거를 앞두고 보 편화, 일상화 되고 있는 연합정치의 구체적 상황을 적시하고, 의미있는 다당제로 연결되 지 못하는 연합정치의 한계를 밝혔다는 점에서 조그만 의미를 찾고자 한다. 향후 연합정 치가 경험적으로 수량화됨으로써 정당체제의 발전에 도움이 될 수 있게 하는 것 등이 주 요 연구 과제로 남는다. - 46 -

민주화 이후의 연합정치의 함의 ( 최창렬) 23 참고문헌 강명세, 2005, 지역주의 정치와 한국정당체제의 재편, 한국정당학회보, 제4권 2 호. 강원택, 2004, 탄핵정국과 17 대 총선, 2004 한국정치학회 총선분석 특별학술회의. 서울, 6 월. 곽진영, 2001, 한국 정당체계의 민주화 : 정당- 국가간 관계를 중심으로, 의정연구, 제7권 1 호. 김기석, 2003, 대통령제와 내각책임제 하에서의 연립정권 비교연구 : 1990 년대 한국과 일본, 국제논 총, 제43집 2 호. 김용호, 2001, 한국정당정치의 이해, 서울: 나남. 마인섭, 2003, 한국사회균열구조의 변화와 민주주의의 정착, 한국정당학회보, 2권 1 호. 박명호, 2004, 한국 정당정치의 이념적 특성과 변화 전망, 세계지역연구논총, 제22권 2 호. 박명호, 2012, 2012 년 총선에 대한 집합자료 분석, 정치정보 연구, 제15권 1 호. 심지연, 2003, 정당의 이념, 심지연 편저, 현대 정당정치의 이해, 서울: 백산서당. 심지연, 2006, 한국정당정치사 : 위기와 통합의 정치, 서울: 백산서당. 안철수 귀국기자회견, 2013.3.11 안철수 기자간담회, 2013.3.28. 안철수 새정치추진위원회 회의, 2014. 1월 24 일: 2월 3일 임성호, 2006, 당내 경선에서의 전략투표와 대통령선거의 이념적 비편향성, 선거관리 제52 호. 장훈, 2003, 카르텔 정당체제의 형성과 발전: 민주화 이후 한국의 경우, 한국과 국제정치, 제19권 4 호. 장훈, 2001, 한국 대통령제의 불안정성의 기원: 분점정부의 제도적, 사회적, 정치적 기원, 한국정치학 회보, 제35 집. 4 호. 정병기, 2012, 제19 대 총선과 정당체제 전망: 연합정치의 효과, 의정연구, 제18권 2 호. 정진민, 2003, 탈산업사회와 정당정치의 변화, 심지연 편저, 현대정당정치의 이해, 서울: 백산서당. 정진민, 1998, 후기산업사회 정당정치와 한국의 정당발전, 서울: 한울 아카데미. 정진민, 2003, 한국사회의 이념성향과 정당체계의 재편성, 한국정당학회보, 2권 1 호. 중앙선거관리위원회 보도자료, 2009.4.30 조성대 홍재우, 2012, 연합정치의 비교정치적 맥락과 한국적 적용, 역사비평. 역사비평사. 최장집, 2006, 민주화 이후의 민주주의, 서울: 후마니타스. 최장집, 2007, 원내 정당론과 국민경선제가 민주주의 발전에 기여하기 어려운 이유, 최장집 외, 어떤 민주주의인가, 서울: 후마니타스. 한상익, 2012, 제5 회 동시지방선거 선거연합의 특징과 효과에 대한 시론적 연구: 선거구경쟁 조건, 선 거 효과를 중심으로, 한국정치연구, 제21집 1 호. 홍득표, 2001, 공동정부 모형의 실험: 국민회의 - 자민련 공동정부의 경험적 분석, 국제정치논총, 제 40집 2 호. Axelrod, R., 1970, Conflict of Interest: A Theory of Divergent with Application Chicago; Markhan Pub. Co. to Politics. Blondel, Jean., 1969, An Introduction to Comparative Goverment. New York Praeger Publisher. Dodd, Lawrence C., 1976, Colitions in parliamentary government. Princeton, N.J.; Princeton University Press. Downs, Anthony, 1957, An Economic Theory of Democracy. New York; Harper and Row. Duverger, Maurice, 1954, Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. - 47 -

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