규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 57 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 김성준 * 하선권 ** 한국정치에서로그롤링 (logrolling) 은매우보편적인현상임에도불구하고이에대한연구는찾아보기어렵다. 이연구는의원발의규제법률안의네트워크분석을통해입법과정에서나타나는로그롤링을실증적으로분석하는것이목적이다. 발의된규제법률안을크게주요유형별 ( 정당, 당선횟수, 지역구 ) 네트워크와개별의원간네트워크로구분하고, 중심성분석과호혜성분석을적용하였다. 유형별분석결과, 첫째, 의원간의친밀도가높은동일정당의내부에서, 그리고정치적이해관계가유사한정당들간에로그롤링이활발하게나타났다. 둘째, 다선의원에비해초 재선의원들의법안발의가더많았으며, 전자에비해후자간에로그롤링이빈번한것으로나타났다. 셋째, 공동발의를통해유사한투표성향을보이는서울 경기지역의의원과비례대표의원간로그롤링이상대적으로많았다. 의원별분석결과, 전반적으로새누리당의원에비해새정치민주연합의원의로그롤링이더활발한것으로나타났다. 우선, 새정치민주연합의원의공동발의참여가높게나타나의원간의정책공조가활발하게이루어지는것으로보인다. 반면, 새누리당의경우규제법률안을발의하는데통제 매개하는경향이더큰것으로나타나, 소수의원의선호나정당의정강이규제법률안 * 제 1 저자, 경북대학교행정학부부교수, 대구광역시북구대학로 80, 경북대학교행정학부 (songjune@knu.ac.kr) ** 교신저자, 경북대학교행정학과박사수료, 대구광역시북구대학로 80, 경북대학교행정학부 (hsg666@nate.com) *** 이논문은 2013 학년도경북대학교전임교원연구년교수연구비에의하여연구되었습니다. 제출일 : 2015/11/3, 심사일 : 2015/11/16, 게재확정일 : 2015/11/16
58 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 발의에영향을미치는것으로추정된다. 둘째, 로그롤링의빈도가높은새정치민주연합의 경우공동발의에필요한외부비용과의안이통과되지못했을때발생하는손실을보상받으 려는성향이새누리당에비해높은것으로나타났다. 핵심용어 : 로그롤링, 규제법률안, 네트워크분석
I. 서론 공공선택론에따르면로그롤링 (logrolling, 투표거래 ) 은민주주의국가에서매우보편적인현상이지만일반적으로사람들은정부가투표거래에관여하고있다는사실을인식하지못하고있다 (Tullock et. al, 2000: 55-56). 실제로로그롤링은정치적이념과지향을넘어매우광범위하게이루어지고있으며, 한국정치에서도매우보편적인현상이다 ( 황수연, 1998: 12). 가까운예로, 2014년말여당인새누리당과야당인새정치민주연합은복지재원마련을위한담뱃세와법인세인상을놓고갈등이있었다. 갈등이지속되면서새정치민주연합은새누리당의담뱃세인상을위한논의의전제조건으로법인세인상을정치적거래의한방편으로삼으려했으며, 이를통해두법률안모두를통과시키려하였다. 1) 현실정치에서의원들의법안발의과정은기본적으로로그롤링의성격을가지고있다 ( 박상운, 2015). 왜냐하면현국회법에서법률안발의시최소 10명의의원이구성되어야가능하도록규정하고있기때문이다. 2) 따라서현시스템하에서개별의원은자신의정치적역량을동원하여법률발의에필요한최소인원을충족시키고, 발의한법률이상임위원회와본회의를통과할수있도록다른의원과의관계에노력해야한다. 결국의원들은다양한이익이나선호를법률에적절히반영하고법안이채택될수있도록다른의원을설득하고협상해야하며, 가능한폭넓은지지기반을조성하고자노력해야한다 ( 유은지 이정욱, 2015). 특히한국국회의경우대부분상임위원회에서법안의확정유무가결정된다는점에서, 개별의원은공동발의의원수를가능한늘려상임위원회를통과할가능성을높이려는유인을갖게된다 ( 가상준, 2009; 박윤희 박명호, 2013). 1) 해럴드경제, 2014 년 11 월 26 일자 2) 국회법제 79 조
60 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 공공선택론은정치인도일반보통사람들과마찬가지로자신의효용과이익을추구하는존재이며, 선거에서의승리가이들에게는가장큰편익으로작용한다고지적한다 ( 김성준, 2012). 국회는공익을목적으로입법활동이이루어져야하지만, 재선 (re-election) 을목표로하는국회의원들은인기영합적이기쉽다. 결국, 국가전체의정책목표를고려하지않고개별적특수성과이해관계를반영한법률이지나치게많이제출되고있다는비판을받는다 ( 김수용, 2010). 이같은현상은법률발의가관련이해관계자에게신호 (signal) 를발송하는수단일뿐만아니라의원개인의정치적목적을달성하기위한수단이되기때문이다 ( 박경미, 2009). 정치인들의사익추구성향과로그롤링은 ( 의원발의 ) 규제입법의과정에서도예외가아니다. 현실적으로국회의원은자신과이해관계에있는이익집단, 민원인등의요구에대응하는일이일차적으로중요하기때문에자신이발의한규제법률안이국가적규제개혁의방향과일치되어야할필요성을크게느끼지못한다 ( 전영평, 2009). 또한규제는기본적으로법률에근거를두고있어 3), 의원입법을통해규제가제정되더라도전반적으로법률제정절차와동일한과정을거치기때문에 ( 이혁우외, 2011) 규제입법과정에서도로그롤링이발생하게된다. 이연구의목적은의원발의규제법률안의네트워크분석을통해입법과정에서나타나는로그롤링을실증적으로분석하는것이다. 이를위해 2014년한국규제학회의 의원입법규제모니터링 에서사용된 740건의규제법률안을분석자료로사용하였으며, 발의에참여한의원정보를보완하기위해국회홈페이지를통해의원의소속정당과당선횟수, 지역구를추가하였다. 4) 이자료를바탕으로규제법률안을크게주요유형별 ( 정당, 당선횟수, 지역구 ) 네트워크와개별의원간네트워크로구분하고, 중심성분석과호혜성분석을적용하였다. 3) 행정규제기본법제 4 조 4) 2014 년총 758 건의규제법률안중재명의원이발의한 18 건은재명의원의주요유형 ( 정당, 지역구, 당선횟수 ) 을확인하기어려워이를제외한 740 건을대상으로분석하였다.
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 61 1. 로그롤링의이론과실제 II. 이론적논의 로그롤링 (logrolling) 이란입법과정에서정치적지원의교환혹은간단하게표의거래를의미한다 (Johnson, 1991; Miller, 1999). 이는 정치인들상호간의투표교환 으로자신이발의한의안에지원을확보하기위해다른의원이발의한의안을지원하는것이다 (Tullock, 2000: 55). 즉, 집합적의사결정상황에서표의거래를통해각자가원하는대안을상호지지함으로써서로의효용을증가시키는것이다. 로그롤링은엄밀히상호지지하는의안을하나로묶어투표하는것을의미하기때문에개별의안에대해따로지지를보내는투표거래 (vote trading) 와는다소차이가있지만, 학문적으로는두개념을엄격하게구분하지않는다 ( 김행범, 2008: 302). 또한로그롤링은입법과정에서뿐만아니라일반사회생활에서서로도움을주고받는경우까지확대하여적용할수있다 ( 황수연, 1998: 12). 로그롤링은명시적로그롤링 (explicit logrolling) 과암묵적로그롤링 (implicit logrolling), 이슈별로그롤링과포괄적로그롤링으로구분할수있다. 먼저, 명시적로그롤링과암묵적로그롤링은거래하는법률안의구성에따라구분된다. 명시적로그롤링의경우의회의입법과정에서 A 의원이 B 의원이발의한법률안에찬성해주는대가로, B 의원역시 A 의원이발의한의안에찬성해주는것을말한다. 암묵적로그롤링은여러법률안을단일투표로결정하는경우이다. 이는명시적으로다른의원의법안을지지하지않았지만, 자신이입법한법률안을통과시키기위해투표를함으로써다른의원의법률안역시통과될수있도록지지해준결과를가져온다 (Buchanan & Tullock, 2004; 황수연, 2008). 다음으로이슈별로그롤링과포괄적로그롤링은거래의기한과관련된다. 이슈별로그롤링의경우정책사안이변화할때마다로그롤링의파트너가새롭게구성된다. 반면포괄적로그롤링의경우이슈가변화하더라도로그롤링의파트너는변화하지않는다. 따라서로그롤링파트너간상당기간지속되는거래협약을맺고, 일정한방향으로표를거래한다 ( 김행범, 2008: 303). 로그롤링이나타나는상황은다양하다. 이론적으로 Stratmann(1992) 은상호독립적인이슈인 x, y, z, w에대해 x가 y보다선호되고, z가 w보다선호되는사회에서, 상대적으로열세에있는 y와 z를선호하는 ( 지지하는 ) 사람들이결합하여이익을추구하는경우로그롤링이
62 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 발생한다고보았다. 5) 실제사례에서로그롤링이발생하는상황역시다양하게연구되었다. 먼저로그롤링은다중이슈 (multi-issue) 상황에서협상이이루어질경우발생할가능성이높다 (Aksoy, 2011; Tajima & Fraser, 2001). 또한정책형성과정의협의, 협력, 공동결정과정에서나타나며 (Crombez, 1999), 의원자신의경제적편익에보탬이될경우로그롤링에참여한다 (Irwin & Kroszner, 1996). 따라서일반적으로로그롤링은로그롤링참여자의편익이공통적으로증대되는경향을보인다. 하지만정치적으로안정된상태 (equilibrium) 인경우자신의편익과는무관한경우에도정치적지원이이루어지는경우가있다 (Hortala-Vallve, 2009). 마지막으로 Enelow(1986) 은미래사건에대해어떻게결정을내릴지모르는위험회피자 (risk-averse) 의투표가지속적으로이루어질때로그롤링역시지속될것이라보았다. 로그롤링이궁극적으로사회적효용혹은복지 (social welfare) 를증가시키는지의여부에대해서는여전히찬반논쟁이진행중이다. 사회적효용을증가시키는경우는로그롤링을통해통과된의안의편익이통과되지못했을경우보다큰경우를말한다. 이경우는특정집단의편익이감소할수있으나사회전체적으로는편익이증가한다. 황수연 (2008: 15) 은사회적으로비효율적인법안이통과되는원인을로그롤링보다는의원들이사용하는투표규칙에서찾았다. 이로인해사회적후생을감소시키는비효율적인법안이통과되며, 오히려지역구의원들의로그롤링이제한될경우지역주민은더큰손해를입는다고보았다. 반대로사회적효용이감소하는경우는로그롤링을통해의안이통과되더라도의안을시행하기위한비용이더커서, 다수집단의편익이감소하고일부집단의편익만이 (+) 인경우를의미한다. 전자의경우파레토최적상태를달성할수있는반면, 후자의경우정부의지출이사회적필요이상으로지출되거나투표의승리집단에포함되지못한투표자들에게오히려소득을이전받을수있다 ( 김행범, 2008: 306). 2. 선행연구 일반적으로네트워크분석은정치적 조직적관계를설명하는데효과적인것으로평가받 는다. 대표적으로 Heaney & McClurg(2009) 는네트워크분석이정치제도와정치적행동에 5) 사회의선호가 xpy 이고, zpw 이지만, ywpxz 인상황을의미한다.
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 63 대한네트워크관계를설명하고정보의흐름, 조정, 협력또는신뢰관계를증명하고비공식조직의정치적과정과다양한계층으로구성된조직의행태를이해하는데유용하다고보았다. Porter(2005) 의경우, 미하원의기명투표 (roll-call vote) 네트워크분석을통해미하원위원회의조직구조를규명하였다. 국내에서는네트워크분석의유용성을살려주로특정위원회나법률을중심으로의원간네트워크를분석하였다. 염유식 (2007) 은 16대국회보건복지위원회의법안가결에중개자의역할이얼마나작용하는지를확인하고자네트워크분석으로도출한중개자 (brokerage) 점수를다시이항회귀분석을활용해이들의영향을파악하였다. 민기채 김영미 (2012) 는사회복지법안을공동발의한 18대의원들을분석하여, 의원간네트워크형태를파악하고의안발의에서핵심혹은매개역할을한의원과, 법률안입법과정에영향을미친정당, 당선횟수, 상임위원회의영향을파악하였다. 한편, 김경식 장미란 (2014) 은 17, 18대의원이공동발의한체육법안을중심으로동일한정당의원간의공동발의가많으며, 시간이지나면서스포츠에대한관심증가로관련법률의발의가증가하는경향을입증하였다. 장덕진 (2011: 157-182) 의연구는 17대국회에서공동발의한모든법안을대상으로 2004년조선일보가시행한친분네트워크자료를활용하여개별의원의중심성과네트워크를분석함으로써, 정당의권력관계와정치전략, 진보정치시행집단의부재와다선의원의소홀한참여실태를밝혔다. 지금까지국내 외에서법률안을대상으로몇가지주제가연구되었지만, 법률안을분석대상으로로그롤링에대해네트워크분석을적용한연구는찾기어렵다. 예외적으로 Mauerberg Jr. 외 (2013) 는개별위원회와위원회전체를대상으로브라질의원들의로그롤링을분석하고로그롤링에가장많이참여한의원을식별하였다. 또한김행범 (2008: 301-319) 은로그롤링에대한이론적소개와함께노태우정부에서부터노무현정부까지정당간로그롤링과국회와정부간의대표적인로그롤링사례를보여주었다. 이처럼로그롤링에대한실증적인선행연구는국내뿐만아니라해외에서도많지않았다. 특히국내에서로그롤링연구는개념적, 이론적수준에머물고실제데이터분석을통한실증적연구는거의이루어지지않았다. 또한, 과거특정위원회나법률의공동발의를분석대상으로한연구는소수있었으나규제법률안을대상으로분석한연구는이번이처음이다.
64 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 1. 유형별대표발의 6) III. 규제법률안발의현황 2014년규제법률안을대표발의한의원을정당, 당선횟수, 상임위원회, 지역구에따라기술적으로분석하였다. 정당별로는새정치민주연합소속의원이 409건으로전체법률안의 55.3%, 새누리당이 320건으로 43.2% 의규제법률안을대표발의하였다. 두정당에서발의한법률안은총 740건중약 98.5% 에해당하여, 양당을통해대부분의규제법률안이발의되고있다. 의원의당선횟수별로보면, 초선의원이 442건 (59.7%) 을발의하였으며, 다음으로재선의원이 169건 (22.8%) 의규제법률안을발의하여초 재선의원을합하여약 82.5% 의규제법률안이발의되었다. 당선횟수가증가할수록발의안은감소추세로나타났고, 6선이상의원 (3명) 의경우에는규제법률안을대표발의한경우가없었다. 상임위원회별로는가장많은규제법률안을발의한곳은보건복지위원회로 114건의규제를발의하였고, 다음으로국토교통위원회 106건, 농림축산식품해양수산위원회 90건, 안전행정위원회 89건, 교육문화체육관광위원회 76건등의순으로뒤를이었다. 비례대표의원들 (168건) 을제외하고지역구별로는경기에지역구를둔의원이 123건, 서울이지역구인의원이 117건이었다. 이들이발의한규제법률안은총 240건으로전체지역구대비약 32.4% 에해당하며, 다른지역구의평균 23.7 건과비교할때약 5.1배많은것이다. 6) 유형별분석은대표발의현황만을분석하였다. 공동발의의경우각규제법률안마다공동발의에참여하는의원수가달라규제법률안의분야별분포를파악하는것이어렵다.
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 65 < 그림 1> 유형별대표발의현황 ( 단위 : 건 )
66 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 2. 의원별규제법률안 (1) 대표발의 분석대상규제법률안 740 건가운데대표발의한의원은전체의원의약 68.5% 인 204 명으 로 1 건이상을대표로발의하였다. 가장많은규제법률안을대표발의한의원은윤명희의원 으로 20 건을발의하였으며, 이어서이노근의원 19 건, 이찬열의원이 17 건으로그뒤를이었 다. 전체대표발의의원중약 1.5% 에해당하는 3 명의의원이전체규제법률안의약 7.6% 를 발의한셈이다. 하지만약 79.9% 에해당하는 163 명의의원은전체의원의대표발의평균건 수보다적은 2.4 건의의안을발의하는것으로나타나, 규제법률안발의는일부의원들에게 집중되는경향을보였다. < 표 1> 의원의대표발의현황 구분 의원수대표발의규제법률안수 1인당명비중 (%) 건비중 (%) 대표발의수 16건 ~20건 3 1.5 56 7.6 18.7 11건 ~15건 5 2.5 62 8.4 12.4 6건 ~10건 33 16.2 238 32.2 7.2 1건 ~5건 163 79.9 384 51.9 2.4 전체 204 100.0 740 100.0 3.6 다음으로규제법률안을대표발의한개별의원들의당선횟수와규제법률안이발의된상임위원회를중심으로살펴보았다. 그결과의원들의당선횟수에따라규제법률안을많이발의한상임위원회가다르게나타나, 초선의원과다선의원간관심을가지는규제분야가다소다름을알수있었다. 초선의원의경우보건복지위원회에서 72건 (16.2%), 농림축산식품해양수산위원회에서 61건 (13.8%), 국토교통위원회에서 59건 (13.3%) 의규제법률안을발의하였다. 재선의원의경우국토교통위원회에서 31건 (18.3%) 으로가장많은규제법률안을발의하였고, 뒤이어보건복지위원회와안전행정위원회에서 20건 (11.8%) 을발의하였다. 3선의원의경우보건복지위원회, 안전행정위원회, 농림축산식품해양수산위원회에서각각 19건 (18.3%), 16건
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 67 (15.4%), 14건 (13.5%) 의규제법률안을발의하였다. 당선횟수별로규제법률안을많이발의한상위 3개위원회중하나인보건복지위원회는초선의원부터 4선의원이모두포함되어가장많은관심을받는위원회였으며, 다음으로안전행정위원회 (3회), 국토교통위원회 농림축산식품해양수산위원회 (2회) 순으로높은관심을받았다. 마지막으로규제법률안대표발의를전체의원 7) 들의당선횟수를중심으로살펴보았다. 분석결과의원들은당선횟수가많을수록대표발의건수가줄어드는경향을보였다. 초선의원의경우 148명의의원이총 442건의법률안을발의하여평균 3.0건을발의하였다. 재선의원은 65명의의원이 169건의법률안을발의하여평균 2.6건을발의하였으며, 3선의원은평균 2.3건, 4선의원과 5선의원은각각 1.3건과 0.8건을평균적으로발의하였다. < 표 2> 당선횟수별평균대표발의수 ( 단위 : 명, 건 ) 구분 초선 재선 3선 4선 5선 6선 7선 의원수 148 65 45 16 6 2 1 총발의건수 442 169 104 20 5 0 0 평균발의건수 3.0 2.6 2.3 1.3 0.8 0 0 (2) 공동발의 규제법률안의공동발의에참여한의원은총 283명으로대다수의의원들이공동발의에참여하고있는것으로나타났다. 공동발의에참여한의원중약 76.1% 에해당하는 217명의의원은공동발의에참여한횟수가 40건미만이었다. 공동발의현황은 40건을기준으로공동발의에많이참여한의원의소속정당이다른것으로나타났는데, 40건미만인경우새누리당이 130명으로 82명인새정치민주연합에비해많았지만, 40건이상인경우에는새정치민주연합이 39명으로새누리당 19명에비해다수를차지했다. 대표발의경우와마찬가지로당선횟수가증가할수록공동발의에참여하는정도가감소하는경향을발견할수있었다. 특히새누리당은 4선이상되는의원의경우 20건이상공동발 7) 전체의원은 2014 년규제법률안대표발의, 공동발의에참여한 283 명을기준으로하였다.
68 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 < 표 3> 의원의공동발의참여현황 ( 단위 : 명, 건 ) 참여수정당초선재선 3 선 4 선 5 선 6 선 7 선총합계 20 미만 20 이상 40 미만 40 이상 60 미만 60 이상 80 미만 80 이상 100 미만 100 이상 새누리당 40 24 12 8 2 1 1 88 새정치민주연합 16 10 13 5 1 1-46 소계 56 34 25 13 3 2 1 134 무소속 1 - - - - - - 1 새누리당 29 9 4 - - - - 42 새정치민주연합 19 9 4 2 2 - - 36 정의당 3 1 - - - - - 4 소계 52 19 8 2 2 - - 83 새누리당 11 1 2 - - - - 14 새정치민주연합 12 5 8-1 - - 26 정의당 1 - - - - - - 1 소계 24 6 10-1 - - 41 무소속 - - 1 - - - - 1 새누리당 2 2 - - - - - 4 새정치민주연합 6 2 1 - - - - 9 소계 8 4 2 - - - - 14 새누리당 - 1 - - - - - 1 새정치민주연합 4 - - - - - - 4 소계 4 1 - - - - - 5 새누리당 1 - - - - - - 1 새정치민주연합 3 1-1 - - - 5 소계 4 1-1 - - - 6 공동발의의원수 148 65 45 16 6 2 1 283 공동발의의안수 4,703 1,653 1,130 272 121 27 6 7,912 평균공동발의의안수 31.8 25.4 25.1 17.0 20.2 13.5 6.0 19.9 의에참여하는의원이없었으며, 새정치민주연합역시당선횟수가증가할수록공동발의에참여하는경향이현저히낮아졌다. 당선횟수별평균공동발의법률안의수역시전반적으로낮아지는경향을보인다. 초선의원의경우가장많은 31.8건의의안에공동발의형태로참여하고있었으며, 재선의원과 3
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 69 선의원은각각 25.4건과 25.1건의의안에참여했다. 5선의원의경우 20.2건으로 4선의원에비해공동발의에많이참여하는경향을보였다. 이는 5선의원의수가 6명에불과하지만, 이미경의원, 이석현의원, 정세균의원이평균 19.9회보다많은 52회, 28회, 22회의공동발의에참여했기때문이다. 그외 6선의원과 7선의원의경우공동발의에참여한수는다른의원들에비해낮게나타났으며, 초선의원과 7선의원은최대 5.3배의차이를보이고있다. 개별의원을중심으로살펴보면, 가장많은공동발의에참여한의원은모두새정치민주연합의원들로공동발의에많이참여한상위 10명의의원중 1위부터 6위까지 6명모두가새정치민주연합소속의원으로나타났다. 그중부좌현의원이 133건으로공동발의에가장많이참여하였으며, 뒤를이어장하나의원, 김광진의원, 정성호의원이각각 126건, 117건, 116건으로공동발의에많이참여하였다. 1. 분석대상및방법 IV. 규제법률안의네트워크분석 이연구는 2014년발의된 758건의규제법률안중재명의원이대표발의한 18건을제외한나머지 740건을대상으로로그롤링을분석하였다. 규제법률안은한국규제학회에서시행중인 의원입법규제모니터링 에서사용된규제명과대표발의의원, 의안번호를통해 국회의안정보시스템 8) 홈페이지에서공동발의의원을확인하였다. 또한 대한민국국회 9) 홈페이지를통해의원개인의당선횟수, 지역구의정보를분석에추가하였다. 로그롤링의분석은주요유형별 ( 의원들의정당, 당선횟수, 지역구 ) 10) 네트워크와개별의원의네트워크로나누어살펴보았으며, 분석방법은중심성분석과호혜성분석을적용하였 8) 의안검색 : http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchdetail.jsp 9) 국회의원현황 : http://www.assembly.go.kr/assm/memact/congressman/memcond/memcond.do 10) 네트워크분석에서의원의소속상임위원회별분석은생략하였다. 의원들은다수의상임위원회에참여하는경우가많아그중대표적으로참가하는상임위원회를선정할기준을마련하기가어려웠으며, 또한소속상임위원회를통해서만규제법률안을발의하는것이아닌다른상임위원회를통해서도발의하는경우가많기때문이다.
70 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 다. 우선, 중심성분석은네트워크상에서어느의원이규제안발의에중심적인역할을하는지를알아내기위한분석으로, 연결중심성, 근접중심성, 매개중심성, 위세중심성을살펴본다. 이가운데연결중심성, 근접중심성, 위세중심성의경우대표발의와공동발의의방향성을고려하여, 외향, 내향분석을구분하여실시하였다. 중심성분석은의원간규제법률안의로그롤링을직접적으로보여주지는못하지만, 네트워크내에서의안발의와관련된의원들의행태를파악할수있기때문에로그롤링이발생한이유를설명하는데도움이된다. 호혜성 (reciprocity) 분석은의원간로그롤링을파악하기위한목적으로활용하였다. 호혜성은 서로에대한의존도가상호대칭인교환관계 를의미한다 ( 박형준 장현주, 2009). 따라서규제법률안의로그롤링과유사한구조를가지고있다. 로그롤링의경우 A 의원이대표발의한규제법률안에대해 B 의원이공동발의하는형식으로참여하게되어연결관계에일정한방향성이형성된다. 또한 B 의원이대표발의한규제법률안에대해 A 의원이참여하게되는경우역시 B에서 A를향한방향성이형성된다. 따라서 A의원과 B의원간로그롤링은일정한방향성을가진상호간연결관계로표시할수있기때문에호혜성분석의적용이가능하다. 따라서이호혜성분석은로그롤링을표현하는데효과적으로활용할수있다. 2. 유형별 ( 로그롤링 ) 분석 정당별분석결과로그롤링은같은정당내소속의원들간많이발생하고다른정당과는상대적으로약한경향을보였다. 정당내에서로그롤링이많이발생하는이유는소속정당이의원간친구관계 (friend relationship) 에가장큰영향을미치며 ( 김효동 박한우, 2007), 정당내부의응집성이높게나타나기때문이다 ( 전진영, 2010). 특히한국의경우정당일체감이내각제국가의수준에비견될만큼높게나타나고있다 ( 정상호, 2014). Thillaye(2014) 역시의원의투표성향은소속정당에따라달라진다고지적하였다. 이렇듯소속정당의원간높은유대관계는로그롤링을보다쉽게요청할수있는기회가된다. 다른정당과의로그롤링은정당별로상이한모습을보였는데, 새정치민주연합은소수의원으로구성된정의당과공동발의를요청 수용하여로그롤링이이루어지고있었지만, 무소속의원과는공동발의를요청하는경우만있어상호간의로그롤링은이루어지지않았다. 반면, 새누리당은새정치민주연합과는반대로무소속의원과는로그롤링관계에있었지만, 정의당의원과는없었다. 이같은
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 71 결과는로그롤링이결국당사자간정치적유대관계와밀접한관계가있다는점을보여주는것이다. 한국의정당구조를보면, 크게보수대진보, 우파대좌파, 복지에대한강도, 반공헤게모니에따라정당간경쟁이이루어졌으며, 이러한대립관계에따라정당간연합이이루어져왔다 ( 박찬표, 2008). 정당별로그롤링분석으로, 새정치민주연합과정의당, 새누리당과무소속의원간정치적성향이유사함을확인할수있었다. 당선횟수별로분석한결과동일한당선횟수를가진의원끼리로그롤링이이루어지는경향이강하고, 당선횟수가다른의원들간에가장많은로그롤링이이루어지는경우는초선과재선의원인것으로나타났다. 이들의원간로그롤링이많은것은이들에게의안발의가집중되어있으며, 의안발의에필요한의원수를충족시키기위해서는상대적으로잦은로그롤링이발생할수밖에없기때문으로보인다. 11) 여기에는 3선이상의원의경우직접의안을발의하기보다는당내요직을맡거나, 대선출마등전국정치에관심을두는경우가많기때문에 ( 장덕진, 2011: 180) 초선의원과재선의원에비해발의하는의안수가적은것도이유가될수있다. 그결과 3선이상의의원들과는로그롤링의횟수가크게줄어들고있으며, 6선과 7선의원의경우는아예로그롤링이이루어지지않았다. 이렇듯초 재선의원이규제법률안을많이발의함으로써국민의정책수요에민감하게반응하는것은결국다음선거에서당선되는데긍정적인영향을미치고 ( 지병근외, 2014), 사회에서제기되고있는특정이슈만을가지고도정치적인관심을받아정치적영향력을발휘할수있기때문으로추정할수있다 ( 장선화, 2012). 한편, 서울과경기지역의원과비례대표의원간에가장많은로그롤링이이루어지고있었다. 이이유는같은지역에소속된의원의경우유사한투표경향을보이기때문이다 (Jakulin, et. al., 2009). 그동안정치권은사회적이슈의변화를반영하여선거강령을마련하는등선거에서승리하기위한행태를보여왔다 ( 현재호, 2004). 따라서국회의원의입장에서는자신이속한지역구의편익이나관심을도모할수있는규제를입안하는것이다음선거에서유리한고지를차지할수있는전략중하나가된다 ( 전진영, 2014). 수도권은다른지역구에비해인구가많이분포한지역으로정치권의향배에큰영향을미치기때문에 ( 김영필, 2012) 이지역구의원들은보다활발히규제법률안을발의했을것으로판단할수있 11) 간단한예로전체 758 건의규제발의에필요한의원은최소 7,580 명이된다. 이는국회의원 300 명을기준으로의원 1 인당평균약 25 건의공동발의에참여해야한다는것을의미한다.
72 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 < 그림 2> 분야별사회네트워크분석 주 : 1) 정당별 ( 상 ), 당선횟수별 ( 중 ), 지역구별 ( 하 ) 분석결과임. 2) 절삭값은정당별분석의경우 1, 당선횟수는 3, 지역구별분석은 9 이상으로설정함.
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 73 다. 또한수도권과로그롤링이많이이루어지는지역구는서울의경우경북지역, 경기의경 우전북지역이었다. 로그롤링이이해관계가밀접할수록손쉽게발생할수있다는점을볼 때이들지역구간유대는다른지역구에비해높음을알수있다. 3. 의원별 ( 로그롤링 ) 분석 (1) 중심성분석 1) 연결중심성연결중심성 (degree centrality) 이란 A 노드에연결된다른노드의수를말하며, A 노드의활동성을나타내는지표로활용된다 ( 곽기영, 2014: 184-185). 12) 연결중심성은 A 노드가선택한다른노드의수 를의미하는외향연결중심성 (out degree centrality), A 노드를선택한다른노드의수 를의미하는내향연결중심성 (in degree centrality) 으로구분할수있다 ( 김성희 장로사, 2010). 이를해석하면, A 의원이대표발의혹은공동발의를통해다른의원과연결된정도를의미하며, 규제법률안을발의하는데다른의원과공조 ( 즉, 로그롤링 ) 가얼마나적극적으로일어나는지확인할수있는지표이다. 즉, 외향연결중심성은 A 의원이대표발의를하면서다른의원이공동발의로참여한정도를의미하며, 내향연결중심성은다른의원이대표발의한의안에 A 의원이공동발의형태로참여했다는의미이다. 분석결과, 외향연결중심성은상위 20명중 15명, 내향연결중심성은 17명의의원이새정치민주연합소속의원이었고, 새누리당소속의원은각각 5명과 3명에불과했다. 가장높은외향연결중심성을가진이미경의원의경우대표발의한규제법률안의수는 3건에불과하지만, 각의안마다 25명, 55명, 14명의의원이공동발의형태로참여하였다. 내향연결중심성의경우김광진의원은 117건의의안에공동발의로참여하여가장높았다. 이는새정치민 12) 연결중심성은아래의수식에따라도출되었다 ( 곽기영, 2014: 185). 노드 의연결중심성 노드의개수 노드 가 개의다른액터와갖는연결관계의수 또는
74 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 주연합의경우규제법안입안시새누리당에비해공동발의를요청하는경우가많거나혹은 공동발의에참여하는의원의수가많음을의미한다. 즉, 규제법안발의시새정치민주연합 이새누리당에비해의원간공조가강하게일어나고있다는의미이다. 2) 근접중심성근접중심성 (closeness centrality) 은 A 노드와다른노드간의거리를보여주며, A 노드의독립성을나타내는지표로활용된다. 독립성이높을수록특정노드에의존하지않고도특정행위를위한자원을동원하거나정보를획득하는데용이함을의미한다 ( 곽기영, 2014: 192-193). 13) 근접중심성역시 A 노드에서다른노드로쉽게도달할수있는정도를의미하는외향근접중심성 (out closeness centrality) 과다른노드에서 A 노드로쉽게도달할수있는정도를의미하는내향근접중심성 (in closeness centrality) 으로구분할수있다 ( 장대흥 이성백, 2011: 1171). 이는규제법률안을발의한의원간네트워크에서 A 의원의의안발의 참여가얼마나용이한지를나타낸다. 즉, 외향근접중심성은 A 의원이얼마나독립적으로의안을발의할수있는지를, 내향근접중심성은다른의원이의안을발의할때 A 의원에게얼마나손쉽게공동발의를요구할수있는지를보여준다. 분석결과외향근접중심성과내향근접중심성은다른양상을나타냈다. 외향근접중심성은새누리당의원이다수를차지한반면, 내향근접중심성은새정치민주연합의원이다수를차지하고있다. 이결과는각소속정당의원의네트워크차이에서발생하는것으로판단된다. 외향근접중심성이높은새누리당의원의경우공동발의를요청한의원이거절하더라도다른의원을선택할수있는대안이많은반면, 새정치민주연합의원의경우상대적으로다른대안을선택할수있는기회가적은것으로볼수있다. 이는외향근접중심성이높을수록독립적으로의안을발의할수있는가능성이커지기때문이다. 반대로새정치민주연합의 13) 근접중심성은아래의수식에따라도출되었다 ( 곽기영, 2014: 193). 노드 의근접중심성 노드의갯수 노드 와액터 간의최단경로거리의합
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 75 내향근접중심성이높은이유는공동발의에참여를독려하는경향이새누리당에비해상대 적으로강하기때문으로볼수있다. 내향근접중심성이커지면다른의원의공동발의요청 이보다수월해지기때문이다. 3) 위세중심성위세중심성 (eigenvector centrality) 14) 은연결중심성과같이 A 노드가다른노드들과연결된정도를의미하지만, 다른노드의연결중심성이가중치로적용된다는차이를가지고있다. 즉, A 노드가연결중심성이높은노드들과얼마나연결되었는지를나타낸다. 위세중심성역시외향위세중심성 (out eigenvector centrality) 과내향위세중심성 (in eigenvector centrality) 으로구분된다. 15) 외향위세중심성은 A 노드가선택한다른노드와의연결정도를의미하며, 내향위세중심성은 A노드를선택한다른노드와의연결정도를의미한다. 여기에다른노드들의중심성이얼마나높은지여부에따라위세중심성의크기가변화한다. 위원발의규제법률안을발의한의원간네트워크에서위세중심성은 A 의원이규제법안을많이발의하거나혹은참여하는의원들과얼마나연결되었는지나타내는지표이다. 외향위세중심성은 A 의원이대표발의한규제법률안에얼마나활동적인의원들이참여하였는지를의미한다. 내향위세중심성은얼마나활동적인의원들의규제법률안발의에 A 의원이공동발의로참여하였는지를나타낸다. 위세중심성분석결과새정치민주연합의원들이상위 20위를모두차지했으며, 새누리당의원의경우한의원도없었다. 이는새정치민주연합의원들의다수가공동발의에참여하고있기때문에높은연결중심성을가지며, 이결과가위세중심성에영향을미친것으로볼수있다. 따라서새정치민주연합의원들은다수의의안을발의하거나혹은공동발의에참여함 14) 위세중심성은아래의수식에따라도출되었다 ( 곽기영, 2014: 213). 노드 의위세중심성 아이겐값 노드의갯수 노드 와 간연결관계의이진값또는계량값 15) 위세중심성은일반적으로대칭적인데이터 (symmetrized data) 에활용되고, 데이터가방향성을가지고있을경우 UCINET을활용하여방향성을고려해분석할수있다.
76 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 으로써의원들간활발하게정책공조가이루어지고있음을확인할수있다. 4) 매개중심성매개중심성 (betweenness centrality) 은 A 노드가직접연결되지않은노드들을중개하는정도를의미한다. 이는네트워크내에서정보의흐름을 A 노드가중개하거나혹은통제할수있으며, A 노드를기점으로정보를확산시킨다면, 전체네트워크로손쉽게확산될수있음을의미한다. 반대로네트워크에위해요소가침입하였을경우네트워크가붕괴되기쉬운취약지점이되기도한다 ( 곽기영, 2014: 199-200) 16). 의원발의규제법률안을발의한의원간네트워크에서매개중심성은 A 의원이규제법률안을발의하는데다른의원들을서로연결시켜주거나혹은연결되지않도록통제하는정도가얼마나되는지를나타낸다. 매개중심성분석결과매개중심성은낮게나타나규제법률안의대표발의나공동발의를통제하거나혹은매개하는역할은크지않음을알수있다. 다만, 새누리당의원들이새정치민주연합의원들에비해상대적으로높은매개중심성을가지고있는데, 이는새누리당의경우의사결정이특정의원에집중되는경향이좀더강함을의미한다. 따라서새누리당의경우일정한정강 ( 政綱 ) 을가지고규제를입안하거나, 혹은특정의원의선호가규제에영향을미칠가능성이높다. 반면새정치민주연합의경우상대적으로규제법률안을발의하는개별의원의판단에따라입안되었을가능성이높다. 5) 기존연구와의비교중심성분석결과새누리당과새정치민주연합의원의규제법률안발의행태는상이했다. 새정치민주연합의원의경우대표발의에상대적으로공동발의에많이참여하고있어정책공조가활발하게이루어지고있는것으로볼수있다. 새누리당의경우새정치민주연합과다소상반되는경향을보인다. 새누리당의원은공동발의에참여하는정도가새정치민주연 16) 매개중심성은아래의수식에따라도출되었다 ( 곽기영, 2014: 200). 노드 의매개중심성 두노드 와 간의최단경로의갯수 두노드 와 간의최단경로가운데노드 를포함하고있는경로의갯수
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 77 합의원에비해낮아, 새정치민주연합에비해정책공조가미약할것으로판단할수있다. 그럼에도의원들의대표발의는상대적으로용이했는데이는공동발의를요청할수있는의원이상대적으로다양했기때문으로판단된다. 중심성분석결과각정당의국회의원입법특성은장덕진 (2011: 171-173) 의중심성분석결과와비교할때연결중심성과근접증심성, 매개중심성은유사한경향을나타냈지만, 위세중심성은반대의결과를보였다. 연결중심성과근접중심성분석결과당시열린우리당의원들은한나라당의원에비해다수의동료들로부터대표발의에따른지원을받을수있어현의원들과유사한모습을보였다. 매개중심성역시당시한나라당은권력의존성이더축적되어있는것으로나타나특정의원의법안발의영향력이상대적으로높은현의원들의규제법률안네트워크분석결과와유사했다. 반면위세중심성은반대결과를보였다. 이전의연구에서는한나라당의위세중심성이높아파급력이크다고보았지만, 현재는새정치민주연합의위세중심성이더높게나타났다. 이는 FTA 타결등으로인해열린우리당이한나라당과정책공조를보이는경향이나타났지만 ( 장덕진, 2011: 77), 규제입법의경우새정치민주연합의발의건수가새누리당에비해많아지면서그만큼주변의원과의공동발의역시증가했기때문으로보인다. 분석결과를통해각정당의원들의로그롤링을유추할수있다. 새누리당의경우대표발의를하더라도, 다른의원을위해공동발의에참여하는경우가적어의원상호간로그롤링의수가적을것으로예상할수있다. 반면새정치민주연합의경우대표발의에다수의의원을접촉하고, 공동발의에도많이참여하는등정당내에서정책공조가활발하게이루어지고있기때문에로그롤링은새누리당에비해빈번하게발생할것으로예상할수있다.
< 표 4> 의원별중심성분석결과 순위 의원명 OutDeg 의원명 Indeg 의원명 OutCls 의원명 InCls 의원명 OutEigen 의원명 InEigen 의원명 Between 1 이미경 0.245 김광진 0.206 윤명희 0.506 정성호 0.336 이미경 1.000 김광진 1.000 이노근 0.041 2 장하나 0.213 정성호 0.195 강은희 0.502 김성곤 0.333 남인순 0.914 박남춘 0.944 이찬열 0.033 3 이노근 0.206 부좌현 0.191 이노근 0.491 김광진 0.332 장하나 0.891 부좌현 0.941 윤명희 0.027 4 남인순 0.202 장하나 0.188 김세연 0.488 이한성 0.325 민병두 0.843 장하나 0.941 정성호 0.026 5 윤명희 0.202 김성곤 0.181 박인숙 0.469 이만우 0.323 김기준 0.837 김성곤 0.886 김세연 0.026 6 은수미 0.199 박남춘 0.174 심윤조 0.469 부좌현 0.323 은수미 0.804 정성호 0.875 부좌현 0.026 7 부좌현 0.184 이한성 0.170 이찬열 0.468 황주홍 0.322 부좌현 0.741 박민수 0.833 이한성 0.022 8 이찬열 0.181 이만우 0.167 김희정 0.468 박민수 0.321 진선미 0.714 전순옥 0.832 김태원 0.021 9 민병두 0.174 배재정 0.163 오제세 0.467 이에리사 0.321 신계륜 0.713 박홍근 0.801 박인숙 0.020 10 신계륜 0.174 박민수 0.160 이장우 0.467 이찬열 0.320 김경협 0.697 이찬열 0.775 전순옥 0.018 11 강은희 0.170 이찬열 0.160 박명재 0.465 김춘진 0.318 인재근 0.680 배재정 0.772 박윤옥 0.018 12 김기준 0.170 전순옥 0.156 조경태 0.465 염동열 0.318 김상희 0.677 윤관석 0.744 장하나 0.018 13 인재근 0.170 윤관석 0.138 김상훈 0.464 이노근 0.316 이언주 0.645 이상직 0.689 이원욱 0.017 14 오제세 0.163 이상직 0.138 경대수 0.462 안홍준 0.315 최민희 0.639 최민희 0.647 이명수 0.017 15 이원욱 0.163 박홍근 0.135 윤재옥 0.456 김태원 0.315 최동익 0.632 남인순 0.617 강동원 0.017 16 최민희 0.160 안민석 0.124 김태원 0.455 이상직 0.315 이원욱 0.623 김재윤 0.614 박명재 0.017 17 김상희 0.156 이에리사 0.121 박윤옥 0.454 장하나 0.315 전순옥 0.610 이학영 0.596 강은희 0.015 18 민홍철 0.152 황주홍 0.121 전순옥 0.452 강동원 0.315 이찬열 0.601 안민석 0.590 이미경 0.015 19 김희정 0.149 남인순 0.117 부좌현 0.451 안민석 0.314 민홍철 0.575 이원욱 0.584 김승남 0.014 20 류지영 0.145 김승남 0.113 강동원 0.450 윤관석 0.314 오제세 0.572 진선미 0.580 조명철 0.014 주 ) 1. Deg 는연결중심성, Cls 는근접중심성, Eigen 은위세중심성, Between 은매개중심성을의미함. 2. 전체의원중중심도가높은상위 20 명의원결과임. 3. 음영처리된셀은새누리당의원을의미함.
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 79 (2) 호혜성분석 규제법률안을발의한개별의원들의네트워크는의안공동발의가 3회이상인연결을중심으로나타냈다. 또한소속정당에따른의원의로그롤링경향을파악하기위해정당별로다른색을부여하였다. 호혜성분석결과총 4,616개의연결 (arc) 중 1,459개의연결이호혜성을가지는것으로나타나공동발의의약 31.6% 가로그롤링으로이루어져있다. 호혜성관계를가지는두의원 (dyads) 을중심으로살펴보면, 전체 3,866건중 729건만이대칭적인관계로나타나약 18.8% 만동일한수의공동발의에참여했으며, 나머지의경우어느한의원이공동발의에더많이참여한것으로나타났다. < 표 5> 호혜성분석결과 Reciprocity Arc Unreciprocity Arc All Arc Arc Reciprocity 1,459 3,157 4,616 0.316 Symmetric Dyads Asymmetric Dyads All Dyads Dyad Reciprocity 729 3,157 3,866 0.188 분석결과새누리당의원과새정치민주연합의원의로그롤링행태는다르게나타났다. 새누리당의경우전체소속의원에비해소수의의원간로그롤링이일어나고있지만, 의원간로그롤링강도 ( 횟수 ) 는높았다. 새누리당에서는이노근, 김태원, 이명수의원이주로로그롤링에참여하는의원으로나타났다. 반면, 새정치민주연합의경우새누리당에비해로그롤링에참여하는의원수가많지만, 로그롤링강도는상대적으로약했다. 호혜성분석결과는중심성분석을통해예상한결과와일치한다. 개별의원의당선횟수, 지역구, 소속정당을통해개별의원간로그롤링관계를살펴보면, 당선횟수는초선과재선에집중되어있으며, 지역구와소속정당은유사한것으로나타났다. 의원들의입법행태는선행연구의결과에서나타난의원들의입법행태를반영하고있다. 먼저한국의원의경우당선횟수가증가할수록입법활동에참여하는비중이낮아진다. 이는곧로그롤링횟수역시감소하게되는것으로, 대다수의로그롤링이초 재선의원에집중되어있는모습에서확인할수있다. 지역구의경우인접지역구의원들과로그롤링이많이이루어졌는데, 이는같은지역의의원일경우유사한투표경향을보인다는점과일치한다.
80 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 < 그림 3> 개별의원의정당에따른로그롤링 주 : 1) 의안공동발의가 3 이상인연결로, 그중로그롤링에참여하지않은의원은제외함. 마지막으로로그롤링은대부분자신이소속된정당의원과로그롤링이이루어지는것을볼수있는데, 같은정당에소속된의원일수록높은유대관계를가지기때문이다. < 표 6> 의사례는 < 그림 3> 에서다른의원과로그롤링이많이일어난의원을선택한후비교한것이다. 예를들어로그롤링이가장빈번했던새정치민주연합의장하나의원은새정치민주연합소속의원들과로그롤링이이루어졌다. 당선횟수에서도대부분초선, 재선의원과이루어졌으며, 예외적으로 5선의원과도로그롤링이있었다. 지역구역시서울, 경기, 비례대표의원이주축이되어로그롤링이이루어지고있었다. 사례에있는다른의원들역시당선횟수는대부분초 재선의원에집중되어있다. 지역구의경우대부분수도권을중심으로이루어졌으며, 새누리당의경우이들지역구와빈번하게로그롤링이발생하는경상지역의원과도로그롤링이이루어졌다. 정당간로그롤링의차이는새정치민주연합과새누리당이규제입안과정에소요되는비용과의원들의위험부담성향을가늠할수있는잣대가된다. 양의원간로그롤링이시행되려면, 상대의원을로그롤링에참여시키기위한협상과정이필요하며, 이과정에서거래비용이소모된다 (Tullock, 2000: 59-60). 따라서상대적으로다수의의원이로그롤링에참여하
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 81 < 표 6> 로그롤링빈도가높은의원사례 사례1 사례2 사례3 사례4 구분 의원명 당선수 지역구 소속정당 대표발의 장하나 초선 비례대표 새정치민주연합 공동발의 (7 명 ) 김경협 초선 경기 새정치민주연합 김광진 초선 비례대표 새정치민주연합 김상희 재선 경기 새정치민주연합 박남춘 초선 인천 새정치민주연합 이미경 5선 서울 새정치민주연합 이인영 재선 서울 새정치민주연합 전순옥 초선 비례대표 새정치민주연합 대표발의이노근초선서울새누리당 공동발의 (6 명 ) 강석호 재선 경북 새누리당 김태원 재선 경기 새누리당 이명수 재선 충남 새누리당 이채익 초선 울산 새누리당 정희수 3선 경북 새누리당 함진규 초선 경기 새누리당 대표발의김태원재선경기새누리당 공동발의 (6 명 ) 강기윤 초선 경남 새누리당 강석호 재선 경북 새누리당 문대성 초선 부산 새누리당 박인숙 초선 서울 새누리당 이노근 초선 서울 새누리당 이명수 재선 충남 새누리당 대표발의부좌현초선경기새정치민주연합 공동발의 (5 명 ) 강창일 3선 제주 새정치민주연합 김광진 초선 비례대표 새정치민주연합 박홍근 초선 서울 새정치민주연합 정청래 재선 서울 새정치민주연합 최민희 초선 비례대표 새정치민주연합 고있는새정치민주연합의경우새누리당에비해규제법률안을발의하기위해소요되는비용이많을것임을알수있다. 또한로그롤링을통해거래가이루어지는것은결국 밀어주기 등을통해선택을하나도못받았을경우발생하는손실을보상받을수있음을의미한다. 당장자신이얻을수있는편익은줄어들더라도, 편익을전혀얻지못하는위험을최소화할수있기때문이다 (Tullock,
82 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 2000: 58-59). 따라서새정치민주연합의로그롤링이새누리당에비해상대적으로활성화되 어있다는점은개별의원들이떠안게될정치적위험부담을최소화하려는성향이새누리당 에비해강할것임을예상할수있다. V. 결론 로그롤링은불필요한예산을지출하고정부규모를확대시키는등부정적인측면이있다. 물론의원입장에서는로그롤링에참여할경우최소한의편익을보장받을수있으며, 소수의편익이보호될수있다는긍정적인측면도있다. 하지만규제법률안의경우예산등직접적인편익이상대적으로작기때문에의원간의친분관계나정치적이념과목적이동일할때로그롤링이이루어지기쉽다. 이논문은의원이발의한규제법률안을중심으로네트워크분석을활용해의원간의로그롤링을분석하였다. 분석결과로그롤링현상은소속정당과당선횟수, 지역구에따라다른모습을보이고있다. 정당별로는같은정당의의원간에높은친밀도로인해정당내에서로그롤링이많이이루어졌으며, 다른정당과의로그롤링은정치적성향 ( 예컨대, 보수혹은진보 ) 이유사한경우에이루어지고있었다. 한편, 당선횟수가적은초 재선의원이규제법률안을발의하는경우가많았고이과정에서이들의원사이에로그롤링이많이이루어졌다. 이는초 재선의원일수록정치적인지도를높이기위한목적으로의안발의를많이하는반면, 다선의원일수록개별법률안발의보다는당내요직을맡거나, 대선출마를준비하는등전국정치에관심을두기때문으로해석될수있다. 또한지역간유사한투표성향을가진다는점에서서울과경기지역의원은강한로그롤링관계가있었지만, 서울 경기를제외한다른지역간의로그롤링은약해수도권과대비를보였다. 개별의원분석결과새정치민주연합의원과새누리당의원의로그롤링행태는다르게나타났다. 새정치민주연합의경우새누리당에비해법안발의시더많은로그롤링이이루어지고있었으며, 공동발의도더많이발생했다. 반면새누리당은상대적으로소속의원간친밀도가높았으며, 규제법률안의제정시특정의원의영향력이크거나혹은일정한정강에따라당이운영될수있음을보여주었다. 또한각정당에서의사결정에소요되는비용과
규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 83 법안추진에따른위험부담에대한성향을비교할수있었다. 로그롤링이활발한새정치민주연합의경우공동발의에참여하는의원수가많아질수록의원들을설득하는비용이새누리당에비해높을것으로보인다. 반면로그롤링에참여하게되면, 의안이통과되지못했을때얻지못하는편익의감소를최소화할수있어새정치민주연합의원은새누리당의원에비해위험부담을최소화하려는성향이상대적으로높을것으로판단할수있다. 규제는본질적으로국민의자유로운활동을제약한다는점에서엄밀한검토및심의과정을거치고신중히제 개정되어야한다. 규제가미치게될영향을면밀히분석하고, 정책의목적달성을위한최소한의범위내에서규제수단이강구되는것이바람직하다. 그러나최근규제법률안을살펴보면일시적인사건과여론에민감하게반응하는경향이있다. 이는공익을위해의정활동을하는의원들의책임감발로로도볼수도있지만, 재선을목적으로국민들에게자신을알리기위한수단으로이용하는경향이강하다. 의원들의로그롤링을통해발의되는규제안은불합리한불량규제들을양산하기쉬우며, 결국규제로인해사회적편익을감소시키는결과를초래할수있기때문이다. 이를반영하듯행정부를중심으로규제개혁이활발하게추진되고있음에도불구하고규제개혁을체감하기어렵다는비판이많다. 따라서성공적인규제개혁을위해서는행정부의노력만이아닌, 입법부차원의규제개혁과규제법률안을관리할수있는제도의개선역시필요하다. 이논문은그동안이론적인소개와사례분석에머물고있는연구에서한걸음나아가실제발의된법안을중심으로의원간의로그롤링을실증적으로분석했다는점에서연구의의의가있다. 그럼에도불구하고이논문은로그롤링을입증하는데초점을두고있기때문에몇몇한계를가진다. 먼저규제법률안이상임위원회나본회의를통과하는데로그롤링이실질적인역할을했는지분석하지못했다. 또한규제법률안으로인한지대 (rent) 가어떻게형성되고, 편익이분산되었는지확인하기가어렵다. 향후후속연구에서는이러한연구의한계를넘어보다많은실증연구가지속적으로진행되기를기대한다.
84 규제연구제 24 권제 2 호 2015 년 12 월 참고문헌 가상준, 국회의원투표행태분석 : 지방교육자치관련법안을중심으로, 의정연구, Vol.15, No.2, 한국의회발전연구회, 2009 곽기영, 소셜네트워크분석, 청람, 2014 김경식 장미란, 17, 18대국회의원의체육법안공동발의와법안가결에관한사회연결망분석, 한국스포츠사회학회지, Vol.27, No.2, 2014 김성준, 공공선택론 - 정치 행정의경제학적분석, 박영사, 2012 김성희 장로사, 사회연결망분석연구동향및정보학분야에서의활용가능성에관한연구, 정보관리학회지, Vol.27, No.4, 2010 김수용, 국회입법과정의현황 문제점 개선방안, 입법학연구, Vol.7, 2010 김영필, 민주통합당은수도권에서승리했는가?, 사람과정책, 2012 김주찬, 의원입법과과잉규제의역설, 해마다 1000여개식늘어나는규제, 이대로둘수는없다, 의원입법에규제영향평가도입 국회법 79조개정안본회의통과촉구대토론회주제발표, 2013 김태윤, 의원입법규제영향평가의개념과대안 : 한국규제학회의분석경험을중심으로, 예산정책연구, Vol.2, No.2, 2013 김태윤, 입법부와규제개혁 - 우리나라규제입법의문제점에대한제도적개선방안의모색을중심으로 -, 규제연구, Vol.23, No. 특집호, 2014 김태윤외, 우리나라의원발의규제입법제도개선방안에관한연구- 선진국의제도적통제과정에대한분석을기반으로-, 한국경제연구원, 2014 김행범, 투표과정에의한예산결정논리, 지방과행정연구, Vol.12, 1998 김행범, 집합적선택상황에서의 Logrolling에관한연구, 사회과학연구, Vol.24, No.4, 2008 김효동 박한우, 제17대국회의원의친구관계망, 스피치와커뮤니케이션, Vol.8, 2007 민기채 김영미, 한국복지정치의연결망분석 : 18대국회의사회보험입법을중심으로, 사회보장연구, Vol.28, No.1, 2012
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규제로그롤링? - 의원발의규제법률안의네트워크분석 89 Journal of Regulation Studies Vol.24 No.2 Regulatory Logrolling? - A Network Analysis for the Proposed Regulations by Korean Lawmakers SongJune Kim SunGwon Ha Logrolling is a virtually universal phenomenon in Korean politics. The purpose of study is to analyze logrolling in the legislation process of regulation bills initiated by members of National Assembly (members, hereafter) through the Network Analysis. The regulation bills are classified into three types (political party, terms of office and constituency) and an individual network of members. The empirical results of the network analysis with three types are: First, logrolling occurs in the same party which has a strong membership and between the parties which have similar political orientation. Second, a newly-elected or re-elected members tend to initiate more bills than the other members. Third, both the Seoul/Gyeonggi-do members and proportional representatives show similar voting tendency. They have more logrolling activities than the members in other constituencies. On the other hand, the network analysis of the individual member of National Assembly shows: First, the logrolling of New Politics Alliance for Democracy (NPAD) members is more common than Saenuri members in view of the high tendency of joint submission and their policy coordination efforts. Second, NPAD members have a higher tendency of compensation for loss than Saenuri members when the bills fail to become a law. Key word: Logrolling, Regulation Bills, Social Network Analysis