<31332E20B1E8BBF3BCF6202D20BFB5B9CCBFACB1B C1FD2DBBE7C8B8B0FAC7D02834B1B3292E687770>

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1 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 -* 1) 김상수차례 Ⅰ. 서론 : 상원개혁의역사적배경 Ⅱ. 1999년의상원개혁 : 세습작위귀족의퇴출 Ⅲ. 보수당-자유민주당연립내각의상원개혁법안 (2011) Ⅳ. 보수당과노동당의반발과법안의실패 Ⅴ. 결론 : 2015년총선의영향 I. 서론 : 상원개혁의역사적배경 중세에왕의자문기관역할을담당하는기관으로시작된영국의의회 (Parliament) 는 14세기중반부터본격적으로작위귀족들 (Peers) 이모이는상원 (Upper Chamber) 과평민들이모이는하원 (Lower Chamber) 으로나뉘었으며 16세기중반부터는정식으로귀족원 (House of Lords) 과평민원 (House of Commons) 이라는명칭으로불리기시작해서현재까지이르고있다. 1) 막강한귀족세력이상원을중심으로국왕의정책 ( 주로전쟁수행 ) 에반대할경우, 국왕은더넓은범위의국민이자신을지지한다는명분을내세워귀족들을견제하고국정에필요한재원을마련하기위해서하원을소집했다. 이후 17세기중반의내전과명예혁명등을거치면서국왕의권한이축소되자하원은독자적인과세권과입법권을확보하게되었고, 왕이소집하지않아 * 이연구는 2014학년도한국외국어대학교교내학술연구비지원에의하여이루어진것임. 1) 본논문은원어명칭의변화와상관없이 귀족원 (House of Lords) 은 상원 으로, 평민원 (House of Commons 은 하원 으로번역하는국내학계의관례를따르기로한다.

2 284 영미연구제 35 집 도몇년에한번씩주기적으로모이기시작했다. 그때마다총선이실시되는것이원칙이었으나 19세기중엽이전에는투표가실제로는실시되지않고각선거구의유력자가별어려움없이하원으로진출하는경우도많았다. 상원은귀족작위를가진특수신분의부유한소수가모여국가에봉사한다는의미로입법활동에참여하는곳이었으므로하원과는달리총선이실시될필요가없었다. 이것은당연히신분에따른특혜이기도했다. 법안 (Bill) 이정식으로법 (Act) 으로제정되기위해서는하원과상원이모두동의한후에국왕의재가를받아야했고이러한절차는현재까지도유효하다. 따라서 19세기에하원을중심으로한대의민주제가정착된이후에도귀족정과왕정의자취는여전히영국정치제도의틀안에서유지되어오고있다고할수있다. 현재영국에서는총선 (general election) 에서하원의석의과반수를획득한정당의대표가총리직을맡아서하원을중심으로각종정책을추진한다. 하지만 19세기만하더라도자유당의글래드스턴 (William Ewart Gladstone) 총리가하원을중심으로개혁정책을추진했던것이오히려예외적인경우로간주될정도로총리또는정당대표들이상원에권력기반을두고활동하는경우가많았다. 이는권력을장악하기위해서는여전히상원을장악할필요가있었다는의미이고, 총선에서패배하여자신의정당이하원에서수적열세에놓이더라도상원에서의권력기반이탄탄하면여당을견제할수있었다는현실을반영한것이다. 이당시엔상원의원의절대다수가보수당소속이거나보수성향이었기때문에주로보수당이총선에서패배해서야당이되는경우이런상황이발생하곤했다. 대표적인경우가글래드스턴의아일랜드자치법안 (Irish Home Rule Bill) 이하원을통과하고나서도상원의거부권 (veto) 행사에막혀법제화에실패한사례이다. 정부나개별의원이하원에서상정한법안은세차례의독회및해당위원회의심의과정을거쳐전체하원의원의과반수가찬성하면상원으로넘겨져동일한과정을반복하게되어있었고이것은현재도비슷한형태로유지되고있다. 2) 상원에서법안의수정을요청하면하원은그것을반영해야했으며양원이모두찬성하는내용이마련되어야만왕의재가를얻을수있 2) 드물긴하지만상원에서법안이상정되는경우도있으며, 상원에서먼저통과된법안은하원에서심의한다.

3 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 었다. 때로는상원이하원에서통과한법안의심의를거부함으로써폐기해버리는것이가능했는데, 아일랜드자치법안의경우엔대지주가많았던보수당의원들의이해관계에해를끼칠수있는것이었으므로상원의심의단계에서폐기되었던것이다. 하지만예산안을비롯해서재정과관련된법안은역사적으로하원의특권으로간주되어왔기때문에상원이이에대해서는거부권을행사하지않는다는관례가 20세기초까지도존중되고있었다. 이러한관례가깨진것은 1909년자유당정부가상정한이른바 인민예산 (People`s Budge) 을보수당이장악하고있던상원이부결시켜버림으로써촉발된헌정위기 (constitutional crisis) 였다. 이사건은결국 1911년의회법 (Parliament Act 1911) 의통과로이어졌는데, 이것이이후진행된일련의상원개혁이시작되는계기가되었다. 3) 19세기말부터빈곤이영국사회의심각한사회문제로제기되었고당시양당체제의두축이었던보수당과자유당은이를해결하기위해어떤식으로든재원을마련해서사회개혁을추진해야한다는점에는동의하고있었다 년에자유당정부의재무부장관이었던데이비드로이드조지 (David Lloyd George) 는사회개혁프로그램에필요한재원을마련하기위해최상위부유층에게부가세 (supertax) 를부과하자는내용을골자로한예산안을하원에상정했다. 이제안은즉각보수당과그지지자들의반발을불러일으켰으나당시보수당은국가재원을사용해서사회개혁을추진하는것자체를반대하는전통적인자유방임론자들과외국으로부터의수입품에관세를부과해서사회개혁에필요한재원을마련하자는관세개혁론자 (tariff reformers) 들사이에내분이발생한상태였기때문에자유당의공세에제대로대응하지못하고있었다. 이러한상황에서자유당은예산안을비교적쉽게하원에서통과시킬수있었다. 상원은이법안에거부권을행사하고싶었지만재정관련법안에대해서는거부권을행사하지않는다는관례가문제였다. 하지만부가세가도입될경우의위험성을더높게판단한보수당은결국상원에서결집하여이예산안을부결시켜버렸던것이다. 4) 3) 1911 년이전의부분적인상원개혁들과본격적인상원개혁의필요성에대한논의들에대해서는다음을참고할것. 김기순, 19 세기말영국의상원개혁론 년 년잡지논설분석, 영국연구 32 (2014),

4 286 영미연구제 35 집 19세기부터상원의거부권행사로인해몇차례중요한정책을수행하는데실패한경험이있던자유당으로서는이번기회에이러한폐단을제거하기로결심했다. 5) 자유당지도부는하원이통과시킨예산안을상원이거부하는것이정당한지의여부를이슈로내세워 1910년 1월에총선을실시하여승리를거둔다. 그들은여기서비록과반수의석의획득하는데는실패했지만아일랜드민족주의자들과연합해재집권에성공한다. 이것이만약현재영국에서발생한상황이었다면국민투표 (referendum) 를통해국민의의사를확인했겠지만당시에는그러한제도가확립되어있지않았기때문에자유당정부는현의회를해산하고총선을실시하는방법을택한것이다. 여하튼 1월총선은국민의뜻을묻는것이었기때문에보수당은결과에승복할수밖에없었고, 인민예산 은비록그내용이대폭수정되긴했지만결국상원을통과했다. 자유당은이를계기로상원이향후에도재정관련법안에거부권을행사하는것을금지하는내용의법을제정하려했지만, 보수당은이러한시도에다시반발했다. 6) 이에자유당은또다시의회를해산하고 12월에총선을실시하여상원의권한축소에대한유권자의의견을물었다. 결과는 1 월총선과크게다르지않아서자유당은또다시아일랜드민족주의자들과의연합을통해서만여당의지위를유지할수있었지만, 이번엔국왕과의협상을통해만약상원개혁에보수당이협조하지않으면그들의상원에서의우위를상쇄할만한인원수의자유당성향작위귀족들을새로창출해서상원의원으로만들겠다는방침이천명되게끔한다. 이에굴복한보수당은결국상원의권한을축소하는법의제정에동의하게되었고, 그결과가 1911년의회법이다. 이법으로인해이제상원은하원에서통과한재정관련법안은겨우한달동안만지체할수있게되어실질적으로는거부권을상실했다. 그밖의일반법안들의경우엔상원이 2년동안만지체시킬수있게되었고, 거부권은행사할수없게되었다. 7) 그런데이원칙은얼핏보기엔상원의거부권을완전히 4) B.K. Murray, The People's Budget 1909/10: Lloyd George and Liberal Politics (Oxford: OUP, 1980). 5) P.F. Clarke, Liberals and Social Democrats (Cambridge: CUP, 1981). 6) E.H.H. Green, The Crisis of Conservatism: The Politics and Ideology of the British Conservative Party, (London: Routledge, 1996).

5 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 소멸시킨것같았지만, 실제로는그렇지않았다. 1911년의의회법은의회가과거처럼 7년이아니라 5년마다열려야한다는새로운규정을포함하고있었다. 어떤정당이총선에서하원의과반수의석을회득하여집권에성공하면 5 년동안만여당의지위를누릴수있고, 5년이지나기전에의회를해산하고총선을실시하여다시집권하든지다른정당에게권력을내줘야하는것이다. 따라서집권한지 3년이지난시점부터는여당이하원에서법안을통과시키더라도만약상원에서이를 2년동안지체시키도록마음먹으면다음총선이실시되기전까지법으로제정되는것이불가능했던것이다. 비록상원의거부권상실이라는상징적인의미를무시할수는없지만상원은여전히상당한수준의권력을보유할수있었고법안의추가심의및수정권고라는공식적이고표면적인역할외에도정당정치에실질적인영향력을행사할수있는여지가남아있었다. 게다가 상원의원이될수있는유일한자격은작위귀족신분의보유 라는원칙은이법으로인해서도전혀변하지않았기때문에상원개혁은이제겨우시작이었을뿐개선할여지를여전히많이갖고있었다. 이러한문제점들은이후 1949년, 1958년, 1963년등의추가적인개혁들에의해조금씩개선되어갔다. 1949년의회법 (Parliament Act 1914) 은재정을제외한일반분야의법안에대한상원의지체권한을 2년에서 1년으로축소함으로써상원이하원을견제할수있는영향력을축소했다. 8) 1958년의개혁 (Admission of Life Peers and Peeresses 1958) 은상원의원이될수있는자격을확대해서기존의세습작위귀족 (hereditary peers) 에더해당대작위귀족 (life peers) 이라는새로운범주를만들어냈다. 9) 이들은혈통에의해서작위, 영지, 상원에출석할자격을상속받는기존의상원의원들과는달리, 법안의세밀한심의에필요한전문지식을갖추거나다양한분야의의견을수렴하기위해서총리나정당대표들이국왕에게추천하는형식을통해상원에진출할수 7) Parliament Act < >. 8) Parliament Act < >. 9) Life Peerages Act < >.

6 288 영미연구제 35 집 있었다. 이들은가장아래단계의세습작위귀족인자작 ( 남성은 baron, 여성은 baroness) 과동일한등급의작위를하사받고 경 ( 남성은 Lord, 여성은 Lady) 이라는존칭으로불리지만그작위는자손에게세습되지않으며영지도하사받지않는다. 반면 1963년에는세습작위귀족이작위를포기하면상원이아닌하원에서활동할자격을부여하는내용의개혁도추진되었다. 10) 1964년부터본격적으로상원에진출하기시작한이들당대작위귀족들의역할은점차확대되어결국엔세습작위귀족들의역량을압도하게되었다. 이러한조치들은결국 1999년노동당정권이추진한, 상원에서대다수의세습작위귀족을몰아내고대부분의상원의원을임명직인당대작위귀족으로교체하는개혁으로이어졌다. 1999년에노동당정권이주도한상원개혁은이후상원도하원과마찬가지로완전히또는부분적으로선출직의원들로구성되도록개혁해야한다는주장으로이어졌다. 그런데이러한주장은각정당이그필요성에대해서는공감하면서도하원을중심으로한총리와여당지도부의국정장악력을약화시킬수있는여지가있기때문에, 막상정권을잡으면그러한개혁을추진하는것을회피하게된다. 영국은법체계의최상위에위치한, 단일법전의형태로구성된헌법이없으므로상원개혁과같은헌정관련사안들도집권세력의의지에따라비교적쉽게추진되거나폐기될수있다. 영국헌법이 정치적헌법 이라고불리는이유이기도하다. 11) 노동당정권이대규모의상원개혁을성공시켰지만상원의원을선거를통해선출하는방식을도입하는데는주저했던것도이러한조치가정권의이해관계또는노동당의미래에별로도움이되지않는다고판단했기때문이다. 본논문은우선, 이러한역사적배경에서비롯된 1999년의상원개혁과정에드러난노동당, 보수당, 자유민주당의이해관계를의회기록과언론보도를통해분석할것이다. 그다음으로는, 2010년에노동당의장기집권을끝내고정권교체에성공한보수당-자유민주당연립내각이상원의추가개혁문제를놓고 10) Peerage Act < >. 11) Anthony Stephen King, Does the United Kingdom Still Have a Constitution? (London: Sweet & Maxwell, 2011).

7 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 내분을일으키는과정에주목하여 선거를통해구성된상원 이라는정치적과제가왜그토록오랫동안별다른진전을이루지못하고있는지를분석할것이다. 이논문은현재까지도진행중인사안에대해정치적으로분석하는지역학연구이다. 따라서역사적배경에대해설명하는서론과는달리본문은기존연구및 2차사료에대한의정리보다는의회관련기록물과언론보도의분석에더욱집중한다. II 년의상원개혁 : 세습작위귀족의퇴출 12) 1997년에집권한토니블레어 (Tony Blair) 의노동당은총선공약집에서약속한대로곧바로상원의개혁을추진했다. 이것은그동안보수당정권이 민주주의의가치를위배하면서방치해두었던기존의낡은정치제도를청소 (clean up) 하여새로운영국을건설하자는노동당정책의일환이었다. 가장시급한과제는세습작위귀족을상원에서모두퇴출시키고당대작위귀족들로그자리를채우는것이었다. 또한특정정당 ( 특히보수당 ) 소속의원들이상원의석의과반수를차지하여하원을통과한법안의법제화를독단적으로연기할수있는가능성을차단하려하였다. 세습작위귀족이상원에출석하여표결에참여할수있는권한은법령에의해폐지될것입니다. 이것은상원을더욱민주적이고대의적 (representative) 으로만드는개혁과정의첫단계가될것입니다. [ 중략 ] 당대작위귀족들을상원에임명하는제도도재검토될것입니다. 우리의목표는각정당에서지명한당대작위귀족들이이전총선에서의득표율을정확히반영하도록점진적으로개혁하는것입니다. 우리는독립적인무소속당대작위귀족들의존재를유지하는데전념하겠습니다. 상원에서는어떠한정당도과반수를추구하지못할 12) House of Lords Act < >.

8 290 영미연구제 35 집 것입니다. 13) 노동당은총선에서워낙압도적인차이로 ( 총 659개의의석중노동당 418, 보수당 165, 자유민주당 46 석획득 ) 과반수의석을차지하며집권했기에상원개혁은이전정권들에서는상상할수없을정도의추진력으로진행되었다. 14) 자유민주당역시상원개혁에호의적인반응을보였다. 자유민주당은총선공약집에서 효율적이고민주적인상원을만들것 이라고약속하면서상원을 모든국민과지역을대변할능력이있는, [ 투표에의해 ] 선출된의원들이지배하는의회로변화시킬것 이라고천명했다. 15) 사실이러한입장은노동당의개혁안보다도한발더나아간것으로서이당시에실현되기에는시기상조였다. 자유민주당은, 전체정당득표율이아무리높아도각선거구의후보가 1위를차지하는데실패하는경우가많으면실제의석수확보에있어서는득표율보다훨씬저조한성적을낼수밖에없는기존의총선투표방식으로인해엄청난정치적손해를입고있었다. 따라서자유민주당으로서는일단상원의석이라도총선에서의득표율이반영된비율로배정되고특정정당이과반수의석을차지하는위험성이방지된다면하원에서의열세를어느정도극복하며정치적영향력을행사할수있을것이라고계산했던것이다. 자유민주당대표였던패디애쉬다운 (Paddy Ashdown) 은노동당이집권하기이전인보수당정권시절부터노동당과의연립내각구성에대해서꾸준히밀담을진행했었다. 1997년총선이노동당의압승으로끝나는바람에연립내각의일원으로서자유민주당의가치가떨어지고후임대표인찰스케네디 (Charles Kennedy) 가다른정당과의연합형성에회의적인태도를견지하면서양당의밀월은끝이났다. 하지만적어도 1990년대말에는정치제도개혁 13) 1997 Labour manifesto. < >. 14) No 68. General Election Results, 1 MAY 1997, ments/commons-information-office/m15.pdf < >. 15) 1997 Liberal Democrats manifesto. /man/ld97man.htm < >.

9 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 에대한양당의공감대가형성되어있었다. 자유민주당의지상과제는총선에서의비례대표제의도입이었는데, 비례대표제없는소선거구제 (first-pastthe-post system) 를통하여압도적인과반수의석을차지한여당은굳이비례대표제를도입하여자신들이누릴수있는막강한권력을약화시킬필요가없었다. 이러한상황에서자유민주당이현실적으로취할수있는정책은유럽연합선거나지방선거등, 하원을중심으로한중앙정치와의연관성이다소떨어지는성격의선거들에서라도비례대표제적요소가가미된투표방식이운영되게하여유권자들이이러한방식에익숙해지게만들려고하는장기적인관점의것이었다. 블레어의노동당정권은하원에서의압도적인힘을바탕으로여러법안들을통과시키고자했는데보수당이지배하는상원이번번이이것들을연기하는바람에정책수행에차질을빚게되었다. 노동당이집권한해인 1997년 1년동안하원을통과한법안중에상원에의해법제화가연기된경우는무려 38회에달했다. 16) 가장대표적인예가 1998년에노동당이제안한유럽의회선거방식의변화였다. 유럽연합회원국대부분이비례대표제를도입한선거제도를통해자신들의대표를유럽의회로보내고있었지만, 영국만총선과마찬가지로비례대표제없는소선거구제를통하여유럽의회의원을선출하고있었다. 이는영국의특정정당소속유럽의회의원들에게몰표를가져다주는효과를발생시켜유럽의회내의세력균형을무너뜨렸기때문에다른회원국들과의보조를맞추기위해서라도비례대표제를도입해야만하는상황이었다. 더군다나블레어는유럽연합에대해비교적친화적인태도를취했기때문에개혁은더욱탄력을받았다. 그런데하원을통과한이법안을상원이심의를중간시켜몇차례씩연기시켜버리자, 블레어는급기야하원에서폭발적인분노를표출하면서보수당과상원을맹렬히비난했다. 3대 1의비율로상원의석의압도적인비율을차지하고있는저붙박이보수당원 (inbuilt Tory) 들은총선결과가어떻게나오든하원의의지를뒤집기위해상원을이용하는데, 이것은민주주의가아닙니다! 16) House of Lords Reform, BBC NEWS (27 March 2001), news/vote2001/hi/english/main_issues/sections/facts/newsid_ / stm < >.

10 292 영미연구제 35 집 자유민주당대표애쉬다운도노동당의분노에공감을표하면서상원개혁의필요성을역설했다. 상원은선출된의원들의의지를좌절시켰으며유권자의 3 분의 2가지지한공정한투표제도의도입을막으려하고있습니다. 17) 여기서유권자의 3분의 2란노동당과자유민주당의득표율에기초해서유추한수치였고, 두정당의공약에유럽의회선거제도의개혁이있었기때문에유권자의지지를받은것으로다소자의적으로해석한것이었다. 상원이법안을지체시킬수있는권한은 1년이었기때문에블레어는동일한법안을다시상정하여결국유럽의회선거제도를개혁하는데성공했지만, 상원의이러한행태는상원개혁에대한노동당의의지를더욱강화시키는효과를불러왔다. 하지만보수당과상원의저항역시만만치않았다. 몇몇상원의원들은만약노동당이세습작위귀족들을몰아내려는계획을계속추진하려한다면정부의다른법안들이상원을통과하는것을계속해서연기시킬것이라고협박했다. 예를들어온슬로우백작 (Michael Onslow, Earl of Onslow) 은다음과같이말했다. 나는스코틀랜드법안 (Scotland Bill) 의모든조항을통과시킬때마다표결이시행되도록밀어붙일것이다. 표결을한번하려면 20분이걸릴것인데, 조항들은 270개도넘는다. 이러한저항은비록그강도에선차이가나지만노동당내에도존재했다. 노동당의당대작위귀족상원의원인랜덜경 (Lord Randall) 은세습작위귀족들을단번에 제거 (wipe out) 하려는시도는 인도주의적인차원에서수용할수없다 고주장하며그대신현재상원의원들의후계자들이의원직을물려받는것을금지시킴으로써그들을 단계적으로폐지 (phase out) 하자고제안했다. 18) 이러한저항에부딪힌블레어는보수당소속상원의원들과타협안을마련하기위한작업에돌입하는한편보수당지도부와이들사이에내분을일으키는정치적수완을발휘한다. 블레어는임시 (interim) 단계로서한정된수의세습작위귀족들을상원에잔류시키겠다는입장을천명했다. 그러자보수당대표인윌리엄헤이그 (William Hague) 는하원연설을통해, 블레어의입장선회는그 17) Blair Attacks Hereditary Peers, BBC NEWS (18 November 1998), s.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/ stm < >. 18) Labour Peer Attacks Degrading Lords Reform, BBC NEWS (13 October 199 8), < >.

11 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 의상원개혁시도가얼마나무원칙적인것인지를보여주는것이라며블레어를맹렬히공격했다. 그는블레어가상원을 귀족원 (House of Lords) 에서 측근들의모임 (House of Cronies) 으로바꾸려한다고비난하면서보수당은그처럼 포괄적인계획도없고원칙도없는 헌정개혁에는결코동의하지않을것임을다짐했다. 19) 그런데헤이그의이러한반응은보수당의상원대표인크랜본자작 (Viscount Cranborne) 이이미노동당의타협안을받아들여서상원개혁을지지하기로결정했다는사실이블레어에의해알려지자조롱거리로전락하고말았다. 20) 헤이그는즉각크랜본자작을보수당상원대표직에서해임했지만, 이러한조치에반발한상원의보수당중진들이주요직책에서자진사퇴하자헤이그도결국엔상원개혁의흐름에동참할수밖에없었다. 21) 압도적인과반수의석을차지한여당과그들을지지하는여론의흐름, 그리고블레어의강력한정치적능력에굴복하고만것이다. 1999년 1월 19일에하원대표인마가렛베켓 (Margaret Beckett) 은그동안위원회등각계의자문을거쳐가다듬은노동당의상원개혁계획을 상원법안 (House of Lords Bill) 으로가다듬어하원에정식으로상정했다 (1차독회 ). 하원은 2차독회, 위원회심의, 보고단계를거쳐 3월 16일의 3차독회표결에서 340 대 132라는압도적인표차이로법안을신속하게통과시켰다. 22) 바로다음날상원에상정된이법안은심의단계에서몇가지수정을거쳤다. 가장중요한수정사항은수정안을제출한상원의원의이름을따서이른바웨더릴수정 (Weatherill Amendment) 이라불렸던것인데, 이것이바로크랜본경과총리사이에맺어졌던밀약을반영한것으로서 92명의세습작위귀족을상원에잔류하도록허용한다는내용이었다. 23) 웨더릴경은상원에서수정안을제출하 19) Hansard, House of Commons Debate (2 December 1998), vol. 321, c ) Ibid. 21) I Require You to Step Down, BBC NEWS (2 December 1998). c.co.uk/2/hi/uk_news/politics/ stm < >. 22) Hansard, House of Commons Debate (16 March 1999), vol. 327, c ) Michael White & Lucy Ward, Suspicious Peers Back Reform, The Guardian (1 2 May 1999). titution < >.

12 294 영미연구제 35 집 면서, 우리의목적은현재의상원을완전히개혁된상원으로변화시키는것을쉽게할수단을제공하는것 이라고하면서, 세습귀족작위를보유하고있다는이유로현재상원의원직을유지하고있는사람들중 92명 을 상원이완전히개혁되기전까지 상원에잔류시키는것이라고밝혔다. 24) 이러한내용을포함한상원의수정안이다시하원에서받아들여지고 11월 11일에국왕의재가를받으면서최종적으로 1999년상원법 (House of Lords Act 1999) 이제정되었다. 이법안의가장큰의의는세습작위귀족들이신분상의특권으로상원의원이되는것을원칙적으로금지시킨것이었다. 비록 92명의잔류를임시로허용했지만추후개혁의출발점을마련했고, 특정정당소속의원이상원의과반수를차지하는것을막는조치가명문화되진않았지만이제대다수의상원의원들이총리와정당대표들의추천으로임명되는당대작위귀족들이었기때문에실질적으로는특정정당이과반수의석을차지하는것을불가능하게만들었던것이다. 국왕의재가를받아서법이제정되기직전에상원은이미 92명의잔류의원을선출하기위한시행령을마련해집행했다. 1999년 10월과 11월에걸쳐노동당 2명, 자유민주당 3명, 무소속 28명, 보수당 42명, 부의장및여타행정업무를담당할의원 15명등 90명을선출했는데, 유권자들 ( 기존의상원의원들 ) 은자신이잔류시키고자희망하는후보들을선호순으로명기했고, 가장많은표를받은사람순으로잔류의원명단에포함되는방식이었다. 25) 왕실의의전을맡은 2명의직책은투표절차없이존속시켰다. 1차로는선호순서와상관없이다득표순으로포함시켰고동점자가나오는경우에만선호순서를적용시켰다. 이런방식은비록전국민을상대로한선거는아니었지만총선투표방식인비례대표제없는소선구제의대안들중하나였으므로자유민주당의입장에서는선거제도개혁에대한홍보로서활용할수있었다. 선출된의원들중결원이발생하면 2002년 11월까지는그다음순위의득표자가보충하기로했으며, 이러한경우는두차례발생했다. 이후에는결원이발생할경우보궐선거가치러지기로결정되어 2003년에 2 24) Hansard, House of Lords Debate (11 May 1999), vol. 600, c ) Hansard, House of Commons Debate (26 July 1999), vol. 604 cc

13 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 회, 2004년에 1회, 2005년에 4회, 2007, 2008, 2009년에각각 1회, 2010년에 2회, 2011년에 4회, 2013년에 2회, 2014년에 4회, 2015년엔현재까지 6회가실시되었다. 보궐선거에서의투표방식도선호투표제를도입했는데이번엔과반수의유권자들로부터 1순위지명표를얻는사람이잔류의원으로당선되는방식이었다. 만약과반수득표자가없을경우엔 1차개표에서 1순위지명표를가장적게받은사람을제외하는동시에그사람을 1순위로지명한유권자들이 2순위로지명한후보자들을찾아일일이배분한다. 계속이런식으로진행해서과반수득표자가나올때까지진행하는방식이었다. 26) 하지만노동당정부가계획하고있던 완전한개혁 이달성되면, 이런방식을통해잔류하고있던 92명의세습작위귀족들도결국에는상원에서퇴출될운명이었다. III. 보수당 - 자유민주당연립내각의상원개혁법안 (2011) 노동당은상원개혁의다음단계로세습작위귀족들을완전히퇴출시키는방안을꾸준히추진했다. 2000년에웨이컴경 (Lord Wakeham) 을책임자로해서구성된왕립위원회 (Royal Commission) 는상원의원의수를대폭축소하고그일부를국민들의투표를통해선출할것을건의했으나실현되지는못했다. 27) 이후에도노동당정부는여러차례의백서발간과여론수렴을통해상원의전체또는일부를선거를통해선출된의원들로구성하는개혁을준비했다. 블레어가사임한후고든브라운 (Gordon Brown) 이총리직을이어받아이끌게된노동당정부는 2009년에현직세습작위귀족상원의원이사망하면그후계자는상원의원이될자격을갖지못하게하는법안을제안하려했다. 하지만상원개혁에대한다른내용들도포한된이법안을 2010년으로예정된총선이전에무사히통과시키기위해서노동당정부는결국이내용을삭제하는전략을취해야만했고, 노동당이 2010년총선에서패배하면서상원개혁의공은보수 26) 01.pdf < >. 27) Royal Commission on the reform of the House of Lords: A House for the Future (January 2000).

14 296 영미연구제 35 집 당-자유민주당연립내각으로넘어가게되었다. 2010년 5월에실시된총선의결과가보수당단독정권의수립으로이어졌더라면상원에대한추가개혁은여기서멈췄을가능성이높다. 왜냐하면상원대하원의대결은실질적으로는보수당대여타정당들의국면으로진행되어왔기때문이다. 물론보수당도이제는상원의일부가선출직의원으로구성되어야한다는내용을골자로한상원개혁계획을공약에포함시키고는있었지만이후실제로전개된상황을근거로보면자유민주당과노동당에비해서는그러한계획을실현할의지도약했을뿐더러당내반대의견도만만치않았던것이확실하다. 하지만총선에서가장많은의석수를획득했음에도과반수획득에는실패한보수당이연립내각의파트너로자유민주당을선택하면서상원개혁의불씨는꺼지지않고명맥을유지할수있게되었다. 총선이후자유민주당이보수당과맺은연립내각구성동의안의내용중에가장중요한것은현행총선의투표방식을바꾸는것이좋을지에대해서국민투표를실시하자는것이었다. 28) 보수당은이러한종류의선거개혁에는무관심하거나반대하는것이당론이었지만, 연립내각을구성해야만하는상황이었기에그에대한찬반여부를묻는국민투표를실시하자는제안까지반대할수는없었다. 연립내각의두정당은따라서국민투표의실시에대해서만합의하고대안의투표방식도입에대해서는각각찬성과반대라는당론을결정하고상반되는내용을캠페인을벌였다. 노동당은당론을결정하지않았다. 2011년 5 월 5일에지방선거와함께실시된국민투표의결과는자유민주당의바람과는달리현행방식의유지를선호하는것으로나왔다. 29) 이러한상황에서자유민주당이취할수있는전략은이제상원개혁에집중하는것이었다. 상원개혁역시비중은낮았지만연립내각구성동의안에포함되어있는내용이었다. 상원의원선거에도입될투표방식은어떤형태로든지비례대표제의성격이가미된것이될것이었기에자유민주당으로서는선거개 28) Conservative-Liberal Democrat Coalition Deal: Full Text, The Guardian (12 May 2010). eal-coalition < >. 29) Vote 2011: UK Rejects Alternative Vote, BBC NEWS (7 May 2011). ww.bbc.com/news/uk-politics < >.

15 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 혁을위한차선책으로추진할가치가있었고, 이런방식을통해구성된상원은높은득표율에도불구하고하원의석수점유율이낮은자유민주당에게정치적활력소를제공할수있을것이었다. 자유민주당은연립내각의파트너로서여당의지위에있었기때문에보수당과의협상을통해자신들의계획을현실화시킬수있는가능성이그어느때보다도높았다. 더군다나노동당역시블레어와고든이이끌던시절부터상원개혁에호의적인태도를보이고있었기때문에자유민주당에게는상원개혁을주도할수있는매우좋은기회가주어진셈이었다. 2012년 6월 27일에부총리 (Deputy Prime Minister) 이자자유민주당대표였던닉클레그 (Nick Clegg) 는하원에상원개혁법안 (House of Lords Reform Bill 2012) 을상정했다. 법안은그동안의조사와여론수렴을바탕으로상원에서의선출직의원의비중을점진적으로높여최종적으로는 360명의선출직, 90명의임명직, 12명의성직귀족 (Lords Spiritual), 그리고상원의행정업무를담당할약간의인원등으로구성되게하자고제안했다. 30) 그런데이러한제안은연립내각구성동의안의내용을바탕으로 2011년 5월에작성된법안초안 (Draft Bill) 과비교하면개혁의속도와강도가다소완화된것이었다. 원래는상원의수를 300명으로대폭줄이고곧바로 80% 이상을선출직의원으로구성하자는내용이었지만상원과보수당을비롯한각계의비판의견에직면해서내용을소폭수정했던것이다. 31) 하지만법안은잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드를아우르는그레이튼브리튼지역의경우엔정당명부식비례대표제를, 북아일랜드의경우엔선호투표제의일종인단기이양투표제도 (single transferable vote system) 를도입하여하원에서와같이정당득표율과의석점유율의편차가크게나타나는것을방지할것을제안했다. 이것은자유민주당의희망에부응하는것이었다. 이렇게선출된의원들은 15년을단기임기로상원에서입법활동을하게되며, 주기적인선거를통해 3분의 1씩교체가될것이었다. 비록노동당이상원전체를선출 30) House of Lords Reform Bill /cbill/ /0052/13052.pdf < >. 31) Lucinda Maer, Reform of the House of Lords: the Coalition Agreement and furt her developments (London: House of Commons Library, 2 June 2011).

16 298 영미연구제 35 집 직의원으로채우고, 성직귀족을모두퇴출하며, 양원의관계를명확히정립하고, 법안의통과여부를반드시국민투표를통해결정해야한다는조건들을내세우며이것이충족될경우에만법안의통과를지지할것이라고밝히면서법안의통과에제동을걸것으로예상됐지만, 상원개혁의큰흐름에는동의하고있었기때문에노동당으로인해큰문제가발생할확률은적어보였다. 32) 이법안이정상적으로의회를통과하여 2013년봄까지법제화되면 2015년에첫상원선거가치러질계획이었다. IV. 보수당과노동당의반발과법안의실패 보수당-자유민주당연립내각의이러한계획은 2012년 7월 11일에제이콥리스-모그 (Jacob Rees-Mogg) 를비롯한 91명의보수당의원들이하원에서여당지도부에반기를들면서부터심상치않은기운이발생하기시작했다. 법안은이제하원의 2차독회단계에접어들어서의원들의심의를거쳐표결을통과하면위원회단계로넘어가는데성공할예정이었지만심의의주제와범위및시간제한등에대해결정하는 프로그램발의 (programme motion) 단계에서 91명의여당의원들이노동당과합세해반대표를던지면서심의를제대로진행하기도전에제동이걸렸던것이다. 여당내 반역 (rebel) 이발생했다는언론보도가퍼져나가기시작했다. 33) 노동당은상원개혁자체에는동의했지만여당이법안을졸속으로처리하려한다는명분을내세우며법안이심의단계에넘어가는것에제동을걸었다. 영국의중앙정치에서는이러한사태가발생하여정당지도부의권위가손상을입으면권력을장악하거나유지하는데매우좋지않은영향을끼치게되므로보수당지도부는상원개혁을추진하는데있어서신중한태도를취하게될수밖에없었다. 문제는당시정권이자유민주당 32) Labour Plans to Side with Tory Rebels to Disrupt Coalition's Lords Reform Bil l, The Guardian (9 May 2012), 09/labour-lords-reform-bill-timetable < >. 33) House of Lords: Rebel MPs, BBC NEWS (11 July 2012). news/uk-politics < >.

17 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 과의연립을통해수립된것이었기때문에이것이보수당내의분열뿐아니라정권의존립자체를위협할수도있다는사실이었다. 이들보수당 반역자 의원들이상원개혁법안에반대했던가장큰이유는만약상원이하원과마찬가지로선거를통해선출된의원들로구성된다면, 왕실 ( 군주정 ), 상원 ( 귀족정 ), 하원 ( 민주정 ) 으로구성된영국정치의세축사이의균형상태가무너질위험이있기때문이었다. 영국에서왕정과귀족정이철폐되지않고지금까지도그형식과기능을유지해올수있었던것은국민으로부터선거를통해통치권을위임받은하원이추진하는민주정을이들이배격하지않고보완해왔기때문인데, 만약상원도선거를통해통치권을위임받게되면하원을중심으로한균형잡힌영국식대의민주제도가큰혼란에빠질수있다고우려했던것이다. 다시말하면연립내각이추진중인방식의상원의개혁은하원의우월성이라는영국정치의철칙에위배된다는것이었다. 이들은또한금유위기등더욱급박한사안들이산재한상황에서정부가상원개혁을너무조급하게처리하려한다는우려도제기하면서더욱충분한시간을갖고천천히추진하자는의견도표명했다. 강경파보수당의원인내더인도리스 (Nadine Dorries) 는캐머런이평의원들의의견에귀를기울이지않고상원개혁과같은중요하지도않은일에집착하다면대표직에서쫓겨날수도있다는협박성발언도서슴지않았다. 34) 사실언론에서는이를보수당지도부에반역하는의견인것으로묘사했지만지도부입장도크게다를바없었던것으로짐작해볼수있다. 연립내각의유지를위해일단상원개혁을의제로삼긴했지만보수당입장에서는별로유리할게없는내용의개혁이었기때문이다. 캐머런총리가하원에서상원개혁안의처리에반대하는동료의원에게고함을쳤다는보도가나오기도했으나, 그것이진심에서우러난것이었는지, 자유민주당과의협조를유지하기위해서꾸며낸행동이었는지는알수없는노릇이다. 35) 반역자 의원들과함께법안 34) Rebel Tory MP Nadine Dorries Warns Cameron of Ousting, Independent, (6 May 2012). ine-dorries-warns-cameron-of-ousting html < >. 35) Cameron in Angry Confrontation with Leader of Tory Revolt on Lords Refor m, The Guardian (11 July 2012). 11/cameron-clashes-with-lords-reform-revolt-leader?newsfeed=true <201

18 300 영미연구제 35 집 에반대하기위해각료에서사퇴하는보수당의원까지발생하고, 표결을강행할경우부결될것이확실해지자보수당은정치적위험을방지하기위해결국법안의추진을중단할것을결정했다. 36) 법안을상정한장본인이었던클레그는법안이폐기될것이라는연립내각의방침을언론에알리면서분노를삭이지못했다. 그는보수당 반역자 의원들의행위가연립내각구성동의안에정면으로위배되는것이라고지적하면서그에상응하는조치로서보수당이적극적으로추진중이던총선선거구의수를감축하는개혁에협조하지않을것이라고밝혔다. 37) 하지만보수당의입장에서는이정책은자유당이요구한총선투표방식변경에대한국민투표의실시와연계된사안이지상원개혁과는무관하다는견해를밝히며반발했다. 보수당은국민투표를실시함으로써이미약속을지켰다는것이다. 2013년 1월에실시된표결에서실제로자유민주당이보수당의법안추진에제동을걸면서연립내각의존속은큰어려움에빠지게되었다. 노동당대표에드밀리밴드 (Ed Miliband) 는자유민주당으로부터법안의통과에협조하지않은것에대해비판을받자상원개혁이노동당의최우선과제는아니지만자신들은항상개혁을지지하며이것이국민투표로결정되길바란다고하면서상원개혁의최대걸림돌은노동당이아니라보수당임을강조했다. 38) >. 36) David Cameron Retreats on House of Lords Reform, The Telegraph (2 August 2012). -Cameron-retreats-on-House-of-Lords-reform.html < >. 37) Nick Clegg: Lords Reform Plans to be Abandoned, BBC NEWS (6 August 201 2). < >. 38) Lib-Dems under Pressure to Abandon Lords Reform, The Guardian (3 August 2012). ds-reform. Traitor Clegg Sparks Civil War in Coalition: Tory Fury as He Acc uses Them of Breaking Deal on Lords Reform, Mail Online, (6 August 2012). Tory-fury-Lib-Dem-leader-delivers-crushing-blow.html < >.

19 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 V. 결론 : 2015 년총선의영향 2015년 5월에실시된총선에서보수당은예상을뒤엎고하원에서과반수의석을획득하면서단독으로정권을잡는데성공했다. 비록 1997년총선직후의노동당처럼엄청난격차의의석수를확보하며집권한것은아니지만이제적어도자유민주당의눈치를보며정책의우선순위를조정해야할필요는없게되었다. 39) 실제로보수당은집권이후상원개혁에대해별다른관심을표명하지않았는데, 이는자유당과의연립내각때추진했던상원개혁이어떤목적에서비롯되었는지를잘보여주는것이다. 최근보수당은오히려노동당과자유당이추진했던상원개혁의흐름에역행하려는모습을보이고있다. 보수당이추진중인유럽연합국민투표법안이나세금공제삭감법안에대해노동당과자유당이상원에서연합하여제동을거는사례들이발생하자, 캐머런은보수당성향의상원의원들을추가로임명하는조치를고려하고있다. 40) 캐머런은다음과같이불만을표시했다. 상원이어떤식으로든하원에서의상황을반영하는것은중요합니다. 그런데현재는그것과거리가멉니다. 단번에그렇게하자는얘기는아닙니다. 단지상원이하원의상황을좀더정확하게반영해야한다는것이지요. 이것은총리들이아주, 아주오랫동안매우합당하고공정한이유로취해왔던입장입니다. 41) 연립내각시절에상원을선출직의원들로채워야한다고열변을토하던그의모습과는너무나도거리가멀다. 39) 2015년총선이후보수당의정책수행방식이여러분야에서훨씬더과감해지기시작한점에주목한국내연구로다음과같은것들이있다. 김상수, 국내정치전략으로서의 유럽연합국민투표법안 ( ) : 영국보수당의유럽회의주의를중심으로, EU연구 41 (2015), , 김용민, 홍재우, 유럽회의주의의심화와내부민족주의의발호 : 2015년영국총선거결과를중심으로, 영국연구 33 (2015), ) David Cameron Threatens Peers over Tax Credits, The Telegraph (21 Octobe r 2015), ds-poised-to-back-down-over-bid-to-kill-off-tax-credit-cuts.html < >. 41) David Cameron to Appoint More Tory Peers to the House of Lords, The Gua rdian (28 July 2015). meron-to-appoint-more-tory-peers-to-the-house-of-lords < >.

20 302 영미연구제 35 집 서론에서살펴봤듯이, 영국의상원개혁은 1911년의자유당과 1997년의노동당총리들이보수당이상원을장악하여국민이선출한대표들이정책을추진하는것을방해하는데대한분노에서시작된것이다. 그런데 2015년에는보수당총리가보수당이장악하지못한상원에대해불만을터뜨리고있다. 이러한상황은그동안점진적으로진행되어온상원개혁의범위를보여주는동시에, 이개혁이정당들의당리당략에의해얼마나많은영향을받는것인지를보여주기도한다. 현재보수당이상원개혁에대해취하고있는태도가유권자들에게어떤영향을끼칠지에대해서는예측하기가쉽지않지만, 그동안의흐름을거스르고있다는것만은분명해보인다.

21 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 인용문헌 김기순. 19세기말영국의상원개혁론 년 년잡지논설분석. 영국연구 32 (2014): 김상수. 국내정치전략으로서의 유럽연합국민투표법안 ( ) : 영국보수당의유럽회의주의를중심으로. EU연구 41 (2015): 김용민, 홍재우. 유럽회의주의의심화와내부민족주의의발호 : 2015년영국총선거결과를중심으로. 영국연구 33 (2015): Labour manifesto. < > Liberal Democrats manifesto. < >. Blair Attacks Hereditary Peers. BBC NEWS (18 November 1998), < >. Cameron in Angry Confrontation with Leader of Tory Revolt on Lords Reform. The Guardian (11 July 2012). < >. Clarke, P.F. Liberals and Social Democrats. Cambridge: Cambridge UP, Conservative-Liberal Democrat Coalition Deal: Full Text. The Guardian (12 May 2010). al-coalition < >. David Cameron Retreats on House of Lords Reform. The Telegraph (2 August 2012).

22 304 영미연구제 35 집 avid-cameron-retreats-on-house-of-lords-reform.html < >. David Cameron Threatens Peers over Tax Credits. The Telegraph (21 October 2015). ords-poised-to-back-down-over-bid-to-kill-off-tax-credit-c uts.html < >. David Cameron to Appoint More Tory Peers to the House of Lords. The Guardian (28 July 2015). point-more-tory-peers-to-the-house-of-lords < >. Green, E.H.H. The Crisis of Conservatism: The Politics and Ideology of the British Conservative Party, London: Routledge, Hansard, House of Commons Debate (16 March 1999) 327, c Hansard, House of Commons Debate (2 December 1998) 321, c Hansard, House of Commons Debate (26 July 1999) 604 cc Hansard, House of Lords Debate (11 May 1999), vol. 600, c House of Lords Act < >. House of Lords Reform. BBC NEWS (27 March 2001), /facts/newsid_ / stm House of Lords Reform Bill pdf < >. House of Lords: Rebel MPs. BBC NEWS (11 July 2012). < >. I Require You to Step Down. BBC NEWS (2 December 1998).

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24 306 영미연구제 35 집 11. 9>. Parliament Act < >. Peerage Act < >. Rebel Tory MP Nadine Dorries Warns Cameron of Ousting. Independent, (6 May 2012). < >. Royal Commission on the reform of the House of Lords: A House for the Future (January 2000). Traitor Clegg Sparks Civil War in Coalition: Tory Fury as He Accuses Them of Breaking Deal on Lords Reform. Mail Online (6 August 2012). s-reform-tory-fury-lib-dem-leader-delivers-crushing-blow. html < >. Vote 2011: UK Rejects Alternative Vote. BBC NEWS (7 May 2011). < >. White, Michael & Lucy Ward. Suspicious Peers Back Reform. The Guardian (12 May 1999). ution < >.

25 영국보수당 - 자유민주당연립정권의상원개혁시도 - 입법실패과정에드러난정치적함의를중심으로 Abstract The UK Conservative-Liberal Democrat Coalition s Attempt at Lords Reform - Focusing on Political Implications of Its Failure - Kim, Sangsoo (Hankuk University of Foreign Studies) This article deals with the historical process of Lords reform of the UK, which began with the Parliament Act The People`s Budget proposed by the Liberal Party in 1909 provoked the Conservative Party to break the convention that Money Bills supported by the Commons should not be vetoed by the Lords. This was followed by the Liberals political manoeuvre to weaken the power of the Lords, which had been dominated by the Conservatives and frequently thwarted the Liberals reform policies throughout the nineteenth century. The Parliament Act 1911 prohibited the Lords veto over Money Bills and restricted its power to delay the Bills passed by the Commons within two years. Another series of Lords reforms was initiated by Tony Blair s new Labour government in Encouraged by the landslide general election victory in 1997, the Labour Party succeeded in removing most of the hereditary peers from the House of Lords. Although the Conservatives fiercly resisted this reform, Blair made the reform Bill passed by both Houses of Parliament. The Labour continued to pursue further reforms of the Lords and the Liberal Democrats supported this process because they wanted to exert political powers through the reformed Lords in the situation that it was very difficult to send enough candidates to the House of Commons due to the first-past-the-post system.

26 308 영미연구제 35 집 The Conservative-Lib Dem Coalition government wanted to reform the House of Lords by making its composition to include more than 80% of elected members. As the Liberal Democrats had already failed to displace the first-past-the-the-post system with an alternative voting system, they began to focus on reforming the Lords in Their effort was, however, faced with Tory rebel s resistance in the second reading of the House of Commons, and the House of Lords Reform Bill was abandoned. This triggered political conflict between the Conservatives and the Liberal Democrats. Since winning the majority of the seats of the Commons in the general election 1915, the Conservatives have not paid enough attention to the Lords reform, while attempting to appoint more peers to the Lords, who take favourable attitudes toward the Conservatives. Key Words: The Conservative Party, The Liberal Democratic Party, The Labour Party, The Colation government, Lords reform 영국보수당, 영국자유민주당, 영국노동당, 연립정부, 상원개혁 논문접수일 : 심사완료일 : 게재확정일 : 이름 : 김상수소속 : 한국외국어대학교통번역대학영어통번역학부주소 : (17035) 경기도용인시처인구모현면외대길 47 이메일 : terence@hufs.ac.uk