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1 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 95 지역개발연구제 47 권제 3 호, 2015 년 12 월, pp 광주도시철도 2호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 정봉현 1) 본연구는광주도시철도 2 호선계획에대한적정성쟁점과장래발전방향을다루고있다. 연구의목적은광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항을연혁측면에서분석하고, 이를토대로광주도시철도 2 호선계획정책의장래발전방향을종합적으로제시하는데있다. 중요한연구내용에는도시철도계획적정성의이론적개요, 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점항목과내용, 광주도시철도 2 호선계획정책의장래발전방향등이포함되어있다. 연구결과, 제도정책측면에서광주도시철도 2 호선계획정책의발전방향에는도시철도계획의공공성합법성연계성유지, 도시철도정책집행의일관성안정성신뢰성강화, 도시철도사업갈등관리체계의구축, 광주도시철도대중교통정책의방향정립, 도시철도 2 호선노면전차도입시법령정비와제반대책등이들어가고있다. 계획시설의입장에서광주도시철도 2 호선계획정책의발전방향에는도시철도 2 호선종합환승체계의구축, 도시철도 2 호선차량시스템과건설방식의확정, 도시철도 2 호선저심도공법의안전성, 푸른길구간도시철도 2 호선의노선결정등이확인되고있다. 운영관리의시각에서도시철도 2 호선계획정책의발전방향들은도시철도 2 호선역의접근성확보, 도시철도첨두시간대교통수요의처리, 도시철도무임승차제도의개선, 도시철도공사재무구조의개선및도시철도연계수익사업의개발로제시할수있다. 주제어 : 광주도시철도 2 호선계획, 광주도시철도계획의적정성쟁점, 광주도시철도 2 호선계획정책의발전방향 Ⅰ. 서론 과거대도시에서승용차대중화시대가도래하여교통의편리성은향상되고도로망이크게확충되었으나, 이로인해교통혼잡의확대, 교통비용의증가, 대기오염의악화및교통사고의증가등많은교통문제를양산하고있다. 대도시교통정책은과거교통소통을촉진하기위한차량중심에서지속가능한녹색교통과대중교통을중시하는보행및공공교통정책으로변모하고있다. 1) 대도시중 * 전남대학교경제학부지역개발학전공교수, Tel: , bhjeong@chonnam.ac.kr 1) 서사범 (2010), p

2 96 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 심지역의도로시설은차량소통의공간에서도시의공공공간으로인식이변화하여도시재생과도시공간구조의입장에서보행, 녹색공공교통의장소로활용되는추세가증가하고있다. 보행교통의활성화와함께도로의재배치를통한경량전철이공존하는공공공간으로변모하는것이다. 도심지역에보행공간을확대하고도심지와외곽지역간승용차이용을최소화시키며공공교통을강화하기위해서는경량전철을건설하고도시공간구조도다핵화시켜야한다. 도시철도는도시권역에서지상, 평면혹은지하에서건설운영되는궤도에의한철도교통시설과교통수단이다. 도시철도는대량수송, 고속성, 정시성, 친환경성, 안전성, 저렴성및쾌적성등의운송특성을가지고있다. 특히경량철도는교통시스템의안전성, 환경성및시민친화적인대중교통수단으로인식되어사회적으로요구되며도시철도사업이지속적으로확대되고있다. 이제도시철도는단순히운영의수익성도고려하지만, 장기적인도시발전, 시민의공공복리증진과도시균형개발의입장에서조망하는것이매우중요하다. 대도시교통정책의방향도공공의대중교통수단을확충하는녹색교통및공공교통수단으로변모해야한다. 이에따라광주광역시도친환경적인도시구조를유지하며에너지절약형인도시철도사업에관심을가져왔다. 광주도시철도공사는총연장 20.1km인동서선으로동구용산동광산구옥동구간에도시철도 1호선을운영하고있으나, 승객수요의부족과운영적자의누적등문제점을갖고있다. 광주도시철도 2호선계획은 2002년 10월승인, 2011년도시철도 2호선노선변경의승인, 2013년 2월기본계획변경의승인, 2014년 12월도시철도2 호선기본계획의결정, 2015년기본계획건설방식의논의등광주도시철도 2호선계획에대한적정성논란이계속되고있다. 광주도시철도 2호선사업은통상적으로노선선정, 재정부담및건설방식과연관하여변경되었으며, 광역시장의지도력과역량에따라서도시철도정책의방향이흔들리고있다. 도시철도사업의논란은도시성장의저해, 공사비의증대, 교통혼잡비용의증가및지역갈등의확대등심각한도시정책문제를양산하고있다. 상기한배경하에, 연구의목적은광주도시철도 2호선계획의적정성쟁점사항을연혁적으로검토하고, 이를바탕으로광주도시철도 2호선계획정책에대한장래발전방향을종합적으로제시하는데있다. 연구의내용적범위는연구의성격상경량전철중심의도시철도계획의적정성에중점을둔다. 공간적인범위는연구의사례대상으로광주도시철도가대상지역의대표성, 자료의접근성및사례지역의상징성측면에서선정되었다. 자료분석을위한시간적범위로통계

3 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 97 자료의분석은 년기간으로한정했다. 중요한연구내용에는도시철도계획적정성의이론적개요, 광주도시철도 2호선계획의적정성쟁점항목과내용, 광주도시철도 2호선계획정책의장래발전방향등이포함되고있다. 본연구는문헌의이론적고찰, 도시철도통계자료와연구보고서의검토, 현장탐방조사와전문가토론회의견수렴의방법으로수행되었다. Ⅱ. 도시철도계획적정성의이론적개요 1. 도시철도 ( 경량전철 ) 의개념과종류 1) 경량전철의개념과필요성경량전철은기존의철도와지하철또는버스의특성을조합하여차량의경량화및무인자동운전방식을추구하는일정궤도상에서고빈도로운행하는새로운대중교통시스템이다. 2) 경량전철은중량철도보다적은수송용량을가진전기철도로서독립혹은공유전용노선을보유하며, 고가지상승차대에서승하차가가능한 1량또는다량연결의교통수단이다. 경량전철은차량의중량이가볍고, 승객의승차대가낮아승하차할경우에매우편리하다. 경량전철은도로위를운행하며다른차량과분리되거나또는분리되지않고공동이용이가능하다. 이것은다른교통수단과의연계체제가용이하며기존도로, 도로변을이용할수있어공사비가저렴하고소음은대형전철보다적다. 대도시는도로교통이혼잡하고교통정체로인한사회적손실비용과대기오염의문제는더욱심각하다. 차량증가에요구되는도로망및주차시설의확충은대도시의정주공간을잠식하며많은비용부담을발생시킨다. 대도시교통상황에서도시철도의정비확충은도시교통문제해결의최적대안으로부각되어있다. 도시철도는에너지효율성측면에서국가의경쟁력을강화시키는최적의교통수단이다. 이러한도시철도는도시환경문제의개선과에너지효율화를위하여건설할필요가있다. 자동차는승객수송량의기준에서보면도시철도보다평균 200배이상오염강도가높다. 도시철도는에너지절약형대중교통수단으로영업용자동차및승용차의수송에너지원단위는도시철도보다각각 2.5배및 5.5배높다. 도시철도는적은공간으로대량수송을하는공간절약적인특성이강하고, 2) 김종기 (2008), pp

4 98 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 도로교통사고를감소시킨다. 교통사고의원단위를비교하면, 영업용자동차및승용차의교통사고는도시철도에비해각각 750배및 1,500배높다. 경량전철사업은공공서비스의성격으로자본의소유, 이용과정보에서공공성이강하다. 이사업에는대규모투자액이필요하고사업의완성에도통상적으로장기간이소요된다. 도시철도계획과정에기술사항의검토가많아기술지향적이며자본의회수기간이길어수익의한계성이존재한다. 경량도시철도는아울러도시발전에필요한기반시설이며도시철도시설과도시에서독점성을확보하고있다. 3) < 표 1> 도시철도사업의필요성과특징 구분필요성중요특성 경량도시철도사업 환경친화적기능, 교통혼잡의완화에너지공간절약적기능정시성, 간선지선교통기능교통사고의감소, 도시균형발전 사업의공공성, 대규모투자성사업의장기성, 기술지향성수익의한계성, 기반시설성시설의독점성 자료 : 광주상공회의소 (2003); 정봉현 (2012) 2) 경량전철의종류와특성경량전철의종류는모노레인, 자기부상, 무인자동운전 (AGT: Automatic Guided Transit), 선형유도시스템 (LIM: Linear Induction Motor) 및노면전차 ( 트램 ) 등이있다. 모노레일은독립된 1개의철로를이용하여운행하는방식과좌식과현수식이존재한다. 자기부상열차는진동, 소음문제의개선과열차속도한계를해결하는전자력을이용하여차량부상을추진한다. AGT는전용궤도를소형경량의바퀴부착차량이가이드웨이를자동으로운행하며고무차륜및철제차륜방식이있다. LIM은선형유도모터를이용하여차량과가이드웨이간궤도와바퀴의접착없이차상과지상상호간자력으로직선운동을발생하여운행한다. 노면전차는인버터제어방식의삼상유도전동기를사용하여전동기로부터기업박스를거쳐차륜을직접구동시킨다. 3) 정봉현 (2010), pp

5 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 99 < 표 2> 도시철도 ( 경량전철 ) 의종류와기술적특성 AGT 구분 모노레일 자기부상 고무차륜 철제차륜 LIM 노면전차 승객정원 / 량 차량수 / 편성 승객수송능력 ( 천 ) 차륜형태 고무 자기판 고무 철제 철제 철제 최고속도 (km/h) 최급구배 (%) 최소회전반경 (m) 운전방식 유인 유인 ( 무 ) 무인 무인 무인 유인 건설지하 부적합 보통 보통 보통 부적합 부적합 건설지상 최적합 적합 적합 적합 적합 최적합 노선적합성 단거리 장거리 단거리 중거리 중거리 단거리 자료 : 한국개발연구원 (2004); 김종기외 2인 (2010); 광주광역시 (2011a) 2. 도시철도계획의수립절차및적정성 1) 도시철도계획의수립절차도시철도사업은일반적으로예비타당성조사, 기본계획수립, 기본계획의승인고시, 기본및실시설계, 용지측량, 환경성검토및교통대책등의절차를거친다. 시도지사는도시교통권역에서도시철도를건설운영하는경우 10년단위의도시철도망구축계획을수립하여국토교통부장관의승인을받는다. 4) 국토교통부장관은제출받은도시철도망계획을검토하여국가교통위원회의심의를거쳐도시철도망구축계획을승인하고게시한다. 시도지사는 5년마다도시철도망구축계획의타당성을재검토하여국토교통부장관의승인을받는다. 시도지사는도시철도망계획의노선중총사업비 500억원이상사업은예비타당성조사요구서및사업구상보고서로국토교통부의 SOC투자사업심의를받는다. 국토교통부장관은예비타당성조사요구서를우선순위를작성하여기획재정부장관에게제출하며, 기재부장관은재정사업평가자문회의를거쳐예비타당 4) 도시철도법제 5 조, 시행령제 3 조.

6 100 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 성조사대상사업을선정한다. 예비타당성조사결과는기재부장관이해당부처에통보및공고하며, 국회소관상임위원회와예산결산특별위원회에제출한다. 5) 계획단계내용기관관련법 도시철도망구축계획수립및승인요청 시도국토교통부도시철도법제 5 조 도시철도망구축계획검토및승인 사업조정내용, 도시철도망구축계획검토관련행정기관협의 국토교통부장관시도 도시철도법제 5 조 예비타당성조사 총사업비관리 시도국토교통부기획재정부 재정법제 38 조 노선별타당성조사기본계획 전략영향평가사전재해영향성검토총사업비관리 시도 국토교통부 도시철도법제5조전기법시행령제56-58조 공사수행방식결정시도전기법시행령제 59 조 건설공사기본설계초안협의시도전기법시행령제 60 조 도시철도사업계획승인신청 본안협의시도국토교통부도시철도법제 7 조 건설공사실시설계총사업비관리시도전기법시행령제 62 조 보상, 이주, 발주, 계약총사업비관리시도 도시철도법제9-16조지방계약법시행령제15조 건설공사시공, 준공총사업비관리시도 도시철도법제18조전기법시행령 65-67조 도시철도사업면허신청운영법인시도도시철도법제 26 조 자료 : 박종헌외 2 인 (2014), p.28. < 그림 1> 도시철도계획의종합적수립절차 : 재정사업 5) 박종헌외 2 인 (2014), pp

7 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 101 시도지사는도시철도망구축계획이확정되고예비타당성조사결과타당성이인정된노선에대한타당성조사를실시한다. 시도지사는국토교통부장관과도시철도차량시스템을협의후에노선별도시철도기본계획을수립한다. 수립한도시철도기본계획안에대한주민과전문가의견을거쳐전년도에국토교통부장관에게도시철도기본계획을제출하여승인받는다. 시도지사는도시철도기본계획을승인받기위하여법적검토사항인전략환경영향평가, 사전재해영향검토, 총사업비관리등절차를마쳐야한다. 국토교통부장관은시도지사가제출한도시철도기본계획을검토하여승인하고관보에고시하며시도지사에통보한다. 시도지사는예비타당성조사, 타당성조사및기본계획을감안하여공사수행방식을결정하고기본설계를하며, 이단계에서환경영향평가, 교통영향분석개선대책, 문화재지표조사, 사전재해영향성검토, 에너지사용계획협의, 총사업비관리의절차를거친다. 6) 기본설계를바탕으로실시설계를하고, 공사발주및계약요청, 공사착공, 기성, 차수준공, 최종준공및시공평가의사업추진절차를거친다. 실시설계는기본설계결과를토대로시설물의규모, 배치, 형태, 공사방법과기간, 공사비, 유지관리등에대한세부조사및분석, 비교검토를통하여최적안을선정하는것이다. 도시철도사업의공사및준공에는보상및착공, 시공상태점검관리, 준공, 정산, 사후평가, 사후평가내용의절차가포함된다. 2) 도시철도계획의적정성항목도시철도는막대한재원이소요되고, 건설기간도장기적인공공의도시기반사업이다. 도시철도사업은도시성장, 토지이용체계, 도시개발및도시철도운영의수익성에많은영향을미친다. 도시철도노선이완공된후에는변경및폐지가불가능하여계획에서노선선정과건설방식의결정은신중한분석과검토가요구된다. 적정성검토는사업이알맞고바른특성을갖고있는가를어떤사실이나내용을분석하여따지는것이다. 현재도시철도는기본계획당시의해당도시의규모를감안하여도시철도시스템을결정하였으나, 당초예상했던수송수요를기록하지못하고있다. 도시철도개통이후의수요부족이발생함에따라기획재정부는수요재검토, 타당성재조사를통하여투자예산을통제한다. 도시철도기본계획의수립단계에서해당도시의특성을감안한계획의적정성검토항목의설정및검토가매우중요하다. 도시철도기본계획의주요기준을토대로도시철도계획의적정성검토항목들은 6) 건설기술관리법 ( 건기법 ) 시행령제 60 조.

8 102 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 수요예측의적정성, 노선계획의적정성및차량시스템선정의적정성으로제시할수있다. 한국에서도시철도계획수립측면의문제점들은주로노선계획의문제, 부적합한차량시스템의선정, 불합리한민간투자방식의적용등으로확인되고있다. 7) 노선계획의문제들은불합리한역사입지, 통행경로와노선경로불일치, 굴곡노선의발생, 환승효율성저하등으로드러나고있다. 도시철도계획평가관련현행제도의한계로말미암아제출된도시철도계획에대한적정성평가미흡, 도시철도시스템선정기준의미비, 도시철도기본계획승인과정의전문성부족, 승인된도시철도기본계획에대한재검토과정미흡등의문제가확인된다. 노선별도시철도기본계획을작성할경우에주요기준들은도시교통권역의특성교통현황분석, 장래교통수요의전망, 도시철도대안노선의작성, 차량시스템선정, 도시철도건설운영계획, 경제적및재무적타당성분석, 자금조달방안, 건설지역의도로교통대책, 연계수송체계검토를포함하고있다. 8) 따라서도시철도계획의적정성은계획내용의알맞고바른특성을의미하며, 이에대한쟁점사항과적정성검토항목을잘설정해야한다. 도시철도건설사업의문제점분석과도시철도기본계획의주요기준을토대로도시철도계획의적정성쟁점항목들은수요예측의적정성, 노선계획의적정성및차량시스템선정의적정성으로제시하고자한다. 9) 지방자치단체의경전철사업을보면, 단체장의리더십이나정부와관계등개인역량이도시철도사업의추진기간, 재원조달및건설방식에큰영향을미치고있다. 10) 지방자치단체의사업변경은도시철도사업의효율적추진을저해하며해당지자체가법정계획으로추진했던사업을지연시켜도시교통정책의공공성, 합리성및책임성을훼손시킨다. 단체장의역량과지도력은도시철도사업의추진에매우중요한결정요인이다. 도시철도건설방식은지자체장의개인역량에따라건설방식, 재원조달, 추진방식등에많은영향을받고있다. 3. 기존연구의문헌적고찰 기존연구를문헌적으로고찰하는것은기본개념의정립, 연구자료와방법론 7) 김훈 김연규 (2013), pp ) 국토교통부 (2014), pp ) 김훈 김연규 (2013), pp ) 김흥철 육동일 (2014), pp

9 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 103 의파악, 연구의차별성및독창성을확보하기위하여필요하다. 이창운 (1999) 은기존의도시철도건설계획을평가하여향후도시철도부문의발전방향을제시하고자도시철도의건설기준과정부의재정지원기준개선방안을도출했다. 오재학 (2005) 은도시철도건설재원조달의적정성평가기준을설정하고중요방향을제시했다. 정봉현 (2007) 은광주도시철도 1호선의운행실태와문제점을분석하여도시철도 2호선의전남대접근성을향상하기위한방안을정책계획적인시각에서제시했다. 국토해양부대한교통학회 (2011) 은도시철도의건설운영과제반법적문제점을분석하고외국사례를검토하여한국실정에적합한도시철도의재정건전성확보방안을강구했다. 김훈김연규 (2013) 는도시철도사업의적정성을검증하고, 도시철도사업의사후관리방안을연구하여현행도시철도사업의문제점을진단하며향후도시철도사업의법과제도를개선하려고했다. 국토교통부 (2014) 는도시철도망구축계획및노선별도시철도기본계획의수립지침을제시하고, 도시철도계획의작성기준 9가지를제시했다. 기존의도시철도관련연구들은도시철도계획의타당성을검증하는과정에주안점이주어졌다. 또한특정지표를활용한도시철도사업의적정성도주로수 < 표 3> 도시철도기존연구의문헌적고찰 저자연구제목연구특성 이창운 (1999) 도시철도건설계획의평가및건설기준의재정립 도시철도계회평가 건설기준의재정립 오재학 (2005) 정봉현 (2007) 대한교통학회외 (2011) 김훈김연규 (2013) 국토교통부 (2014) 본연구의차별성 도시철도건설재원조달의적정성평가기준설정광주시도시철도2 호선노선검토와전남대접근성의향상방안도시철도의재정건전성확보방안연구도시철도사업적정성검증및사후관리방안도시철도망구축계획및노선별도시철도기본계획수립지침도시철도계획의적정성에대한이론적고찰적정성평가분야제시와종합적정책방향제시 정책분석적연구재원조달의평가기준정책제도적특성도시철도노선평가운영관리제도특성재정건전성증대방안도시철도실태분석법과제도의개선중시타당성평가기준제시합리적계획수립지침개별사례의연구사업수행의효율성 자료 : 개별연구참고후저자재작성

10 104 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 요예측과재원조달방안에치중했다. 본연구에서는광주도시철도 2호선사업을중심으로적정성쟁점분야와평가사항을분석하고, 이에따른도시철도사업의효율적집행을위한종합적인발전방향을강구하는연구에치중하여연구의독창성과차별성을확보하고있다. Ⅲ. 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점항목과내용 1. 도시철도 2호선기본계획의연혁과적정성쟁점 1) 최초도시철도2호선기본계획의개요최초광주도시철도 2호선기본계획은 2002년 10월에승인고시되었고, 순환선형태로총연장은 27.4km, 1조 3,375억원을투자하여 2008년착공, 2019년완공할계획이었다. 2호선노선은효천역백운광장광주역종합터미널금호지구풍암지구효천역으로이어지는도시순환선이며, 노선의건설방식은지상고가형태였다. 사업규모는정거장 34개소, 차량기지 1개소이며시스템은경량전철무인자동운전방식 (AGT) 철제차륜으로선정되어있다. 광주도시철도 2호선예비타당성조사는 2005년 5월에기획예산처의주관으로한국개발연구원 (KDI) 이수행했다. 노선은백운광장광주역종합터미널시청백운광장으로총연장은 22.06km 지상고가방식으로건설하는것이었고지선구간은제외되었다. 시스템은경전철 AGT 고무차륜이며, 총사업비는 2002년당초기본계획보다 3,391억원이줄어든 9,444억원으로추정되었고사업기간은 년동안에 2단계건설로제안되었다. 당시지상고가방식의건설에대하여상권위축과미관저해의이유로시민들의반발이예상되었다. 11) 2005년에도광주시가 경전철추진사업에대한타당성검토만반복하다가 12년의시간을낭비하고탁상행정을반복한다 는의견들이제시되었다. 12) 2) 최초도시철도2호선기본계획의변경과쟁점내용 2002년승인된광주도시철도 2호선기본계획은그후 5년이경과되어도시철도법제3조에의거하여확정된기본계획 (2002) 의타당성검토가필요했다 ) 세계일보 ( ) 12) 노컷뉴스 ( )

11 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 105 년건설교통부가확정하여고시한당초순환형도시철도노선은첨단지구를포함하여광주광역시서부와북부지역등신규개발지역이배제되었다. 이것은장기적으로도시여건의변화에따른교통수요를반영하지못하고장래도시발전추세를감안할때새로운노선검토가요구되었다. 13) 노선에대한 5차례의자문회의를거쳐노선을검토하여도시철도 2호선기본계획노선인순환형과대안인남북형노선 ( 효천조선대전남대첨단 ) 에대한토론회를개최했으나, 지역간이해관계가상충되어집단민원이발생했다. 논란이불가피한순환형 ( 당초 2호선 ) 과남북형 ( 당초 3호선일부수정 ) 을절충하여시민공감대를형성할수있는노선변경요구가있었다. 그래서당초도시철도 2호선노선중에서상무구도심 ( 시청백운광장조선대광주역 ) 의연결노선은유지하고, 대규모신규택지개발지구 ( 첨단수완 ) 를연결하는확대순환형으로도시철도노선이결정되었다. < 표 4> 광주도시철도 2 호선당초기본계획의변경연혁 구분 당초기본계획 ( ) 예비타당성조사 (2005.5) 당초기본계획변경 (2010) 노선 백운광장 광주역 종 합터미널 시청 백운 광장 효천역 백운광장광주역종합터미널시청백운광장 백운광장 광주역 첨단 지구 시청 백운광장 효천역 연장 (km) 27.4( 지상, 고가 ) 22.06( 지상, 고가 ) 41.7( 지상, 고가 ) 사업규모 ( 개소 ) 정거장 34, 차량기지 1 정거장 28, 차량기지 1 정거장 44, 차량기지 1 주박기지 1 시스템 경전철 (AGT, 철제차륜 ) 경전철 (AGT, 고무차륜 ) 경전철 (AGT, 고무차륜 ) 사업비 ( 억원 ) 13,375 9,444 17,394(2009년기준 ) 경제성 (B/C) 사업기간 (12), 3단계 (8), 2단계 (12), 3단계 변경이유 기본계획승인 5년경과 도시발전추세반영 변경사항 자료 : 광주광역시 (2011a) 연장축소, 사업규모축소시스템변경, 사업기간축소사업비감소 연장증가, 사업규모확대사업비증가, 기간연장 13) 광주광역시 (2011a), pp

12 106 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 확대순환형은광주시전체를광범위하게순회하는선형으로도시발전에부합되고대량교통수요지역인대학교 ( 전남대, 광주교대, 조선대 ) 와산업단지 ( 첨단, 본촌공단 ) 를경유했다. 이노선은장차나주, 담양, 장성과대도시권광역교통체계및연계성과환승을고려했다. 그당시변경계획은광주하계유니버시아대회운영지원을고려하여주경기장을연결하는시청월드컵경기장광주역을 2015 년 1단계로우선개통하고, 본촌첨단수완을잇는상반선은 2020년, 2023년전구간개통을목표로도시철도2 호선변경계획이수립되었다. 변경된도시철도 2호선변경계획안은당초대비노선연장증가, 건설시기의변화, 수송수요의변동으로사업규모가증대되어사업비가당초기본계획보다 4,019억원이증액되었다. 3) 도시철도2호선변경기본계획 (2010) 의변경쟁점 2010년에승인된광주도시철도 2호선기본계획변경안은총연장 41.7km에걸쳐서노선은백운광장광주역첨단지구시청백운광장효천역을통과하는지상고가방식으로계획되었다. 사업규모를보면, 정거장 44개소, 차량기지 1개소및주박기지 1개소로구성되며, 경전철은 AGT 고무차륜시스템이었고, 사업기간도 년으로연장되었다. 이로인해도시철도 2호선의총사업비도 1조 7,394억원으로증가되었으며, 당초기본계획이광주시의도시발전추세를감안하여확대순환형으로구상되었다. 지상고가방식의경전철은기존도시철도대비건설비가적게소요되나도로공간의축소, 소음진동, 도시미관저해등도시교통과생활환경에악영향이우려되었다. 광주도시철도 2호선은도심과도심외곽의신도심을경유하는순환노선의형태였다. 도시철도가대부분주요간선도로를따라건설되어고가건설시기존노면교통공간축소로심각한교통혼잡, 도시미관저해및생활환경악화로공간의비효율적활용, 도시발전의저해와시민삶의질저하문제들이제기되었다. 이를해결하는건설방식으로지상고가에서저심도방식으로변경되었다. 저심도건설방식은지하 7 8m에선로를구축하는도시철도이다. 저심도건설방식은기존대심도방식의도시철도에비하여사업비절감, 지상고가방식대비도시미관증진등의장점이있는것으로부각되었다. 14) 저심도경량전철은정거장을지하1 층에건설하여이용자접근성의증진, 타교통수단과의연계환승체계구축용이등의장점이있는것으로보였다. 따라서광주도시철도 2호선은 14) 광주광역시 (2014), pp.2-4.

13 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 107 도시공간의활용측면에서발전된신건설방식인저심도경량전철건설방식을채택하여대중교통중심의교통환경개선과생활환경보전개선을도모하고자시도했다. 2014년민선6 기시장이취임한후 2014년 7-11월동안도시철도 2호선계획의추진여부를재검토하여 2014년 12월에는도시철도 2호선원안추진이결정되었다. 광주도시철도 2호선사업은 P시장시절 지상고가경전철 에서출발해 K 시장당시 저심도경전철 로변경되었고, 현 Y시장에서 저심도 + 노면혼합형 이유력하게검토되어도시정책의일관성과책임성이비판받고있다. 광주도시철도 2호선의공사착수이전에건설방식이자주변경되면서정책적혼란을가중시키고시간낭비, 시민분열및도시정책의불안정성을유발하고있다. < 표 5> 광주도시철도 2 호선변경기본계획의재변경연혁 구분 기본계획 1 차변경 (2010) 기본계획 2 차변경 (2013) 기본계획추진여부 (2014) 백운광장광주역첨단 백운광장광주역첨단 백운광장광주역첨 노선 지구시청백운광장 지구시청상무역백 단지구시청상무 효천역 운광장 효천역 역백운광장효천역 연장 (km) 41.7( 지상, 고가 ) 41.9( 지하, 저심도 ) 41.9( 지하, 저심도 ) 사업규모 정거장 44, 차량기지 1, 정거장 44, 차량기지 1, 정거장 44, 차량기지 1, ( 개소 ) 주박기지 1 주박기지 1 주박기지 1 시스템경전철 (AGT, 고무차륜 ) 경전철 (AGT, 고무차륜 ) 경전철 (AGT, 고무차륜 ) 사업비 ( 억원 ) 17,394 (2009 기준 ) 19,053 (2011 년기준 ) 2조 71억원 (2014) + (3,058억원) 경제성 (B/C) 사업기간 (12), 3 단계 (12), 3 단계 (12), 3 단계 변경이유 도시발전추세반영 도시미관, 생활환경의악화 도시미관, 생활환경의악화 변경사항 연장증가, 사업규모확대사업비증가, 기간연장 연장증가, 사업비증가, 기간연장 사업비증가, 추진여부결정 자료 : 광주광역시 (2014)

14 108 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 2. 도시철도 2호선기본계획 (2014) 의내용과쟁점논란 1) 도시철도2호선확정기본계획 (2014) 의세부내용광주도시철도 2호선기본노선은시외곽지역신흥주택지를포함하는확대순환형으로총연장은 41.9 이다. 노선구간은시청월드컵경기장백운광장효천역조선대광주역전남대일곡첨단수완운남시청으로되어있다. 도시철도 2호선의사업기간은 년이며, 차량기지는광주남구송화동효천역과서구유촌동일원이포함된 2곳이다. 도시철도 2호선의총사업비는 1조 9,053억원으로국고 60%(1조 1,432억원 ), 시비 30%, 지방채 10% 로충당된다. 도시철도 2호선표정속도는정거장정차시간을포함해 38.8 /h 가정하면, 첨단에서백운광장까지 30분이내에도착한다. 도시철도 2호선의총정류장수는 44개, 환승장소는운천역, 남광주역, 광주역, 효천역등 4개이다. 도시철도의건설방식은저심도방식으로운행되는무인운행시스템 (AGT) 이고, 차량기지는서구유촌동에 1개, 주박기지는남구임안동에 1개예정되어있다. 도시철도형태는경량전철로서건설비용이중량전철에비해저렴하고무인운전으로유지운영비, 저공해환경친화성등장점을갖고있다. 그러나민선 5기들어광주광역시는지상고가건설방식이도시미관의저해와소음등민원에따라저심도건설방식으로 2013년 12월에변경승인되었다. 저심도건설방식은자동차와주행성능이유사한철도차량을개발하여도로를따라 5m 내외저심도로건설한다. 건설비용은지하철의 40% 소요되며, 저심도는환승용이, 소음저감및도시미관확보등의장점들이존재한다. 민선 6기에도시철도사업의추진여부논란에따라 2014년 12월에원안추진이결정되었다. 2) 도시철도2호선기본계획 (2014) 의검토와재변경쟁점 2013년말 저심도경전철방식 으로기본계획이확정된광주도시철도 2호선은총연장 41.9 의확대순환선으로총사업비 1조 9053억원 (2013년정부승인 ) 을투입, 2016년하반기에착공해 3단계에걸쳐 2025년준공할계획이었다. 하지만총사업비가예비타당성조사를다시받을정도로급증 (4300억추가 ) 하며 2015년 3월에기본설계를중단한상태이다. 2015년에광주도시철도 2호선건설방식을놓고광주시와광주시의회간치열한논리싸움이벌어지고있는가운데저심도방식과공법이최대쟁점이되고있다. 저심도방식은당초예상보다지하깊이가깊어지면서사업비증가논란과함께, 검증되지않은공법으로인해안전성우려가제기되고있다.

15 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 109 < 표 6> 광주시도시철도 2 호선계획과노선도 구분 항목별세부내용 총연장 41.90km ( 정거장 44 개, 차량기지 1 개소, 주박기지 1 개소 ), 1 단계 2 단계 3 단계 시청-상무역- 금호지구-월드컵경기장- 백운광장- 남광주역-조선대- 광주역 ( 정거장 20개, 차량기지 1개 ) 광주역-전남대- 일곡지구- 본촌- 첨단지구- 수완지구-운남지구 -시청 ( 정거장 18개 ) 백운광장-진월-효천역 ( 정거장 6개, 주박기지 1 개 ) L=17.06km, 건설 : , 개통 : 2021 L=20.00km, 건설 : , 개통 : 2023 L=4.84km, 건설 : , 개통 : 2025 기간, 방식 2013 년 년 (3 단계 12 년소요 ), 저심도방식경량전철, 사업비용 1 조 9,053 억원 ( 국비 60%, 시비 30%, 지방채 10%) 자료 : 광주광역시 (2014)

16 110 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 특히, 도시철도2 호선은기존지상고가방식에서저심도방식으로지난 2013 년변경하여추진하고있지만, 사업비증가로난관에봉착해있다. 당초도시철도2호선은전체 41.9 (4.2 노면 ) 구간의지하깊이를 2.5m로잡았으나설계과정에서하수도, 하천, 지장물등으로인해평균토피가 4.3m로깊어져서건설비용상승으로논란이된다. 당 억원으로추산되는건설비용이지하로더들어가서당초보다 억원이증가된것이다. 광주시는건설비용증가분을상쇄하려고지상구간확대를모색하고있다. 일부구간은반지하형식의건설대안도고려하나, 시의회는원안고수를강력하게주장하고있다. 광주시의회일부의원들은 토피가 2.5m에서평균 4.3m가된것은기본설계 1단계구간을가지고 2,3단계구간까지환산한것이다 면서 2.3단계구간은 1 단계구간과달리지형상토피가깊지않다 고반박했다. 광주시가모색하고있는 2단계첨단수완지역의 9 10 반지하구간도토피가 50 정도된다 면서 지장물등에대한전수조사가이뤄져야한다 고주장한다. 전문가는도시철도2 호선이저심도에모듈식신기술을도입하면비용을 50% 줄일수있다고강조한다. 광주시는 신공법인모듈식개착공법이현재신기술등록을신청만한상태로서실제로검증되지않아공법을현장에적용하기는무리가있다 고주장한다. 광주시는 모듈식개착공법은도시철도 2호선의안전성원칙에배치된다 는견해이다. 일부시의원들은 모듈식개착신공법은 2016년 4월께신기술등록여부가결정된다 면서 도시철도 2호선의 2018년착공시점을감안하면, 전략적으로우선채택한후에신공법이검증되지않으면변경할수있다 고주장한다. 3. 도시철도계획의노선대안, 차량시스템건설방식의적정성항목 1) 기본개요도시철도기본계획과연관하여도시철도건설로인한재정부실을사전에방지하고실현가능한도시철도재원조달계획을위하여재원조달방안의적정성평가항목이도입되어있다. 15) 도시철도의건설과지원에관한기준 에서는도시철도건설의타당성판단기준으로도시인구, 교통수요, 재정여건을제시하며, 이기준에의거한차량시스템을선정하도록규정한다. 기존도시철도계획수립의측면에서는노선계획, 부적합한차량시스템, 불합리한민간투자방식등의문제점 15) 국토교통부, 도시철도기본계획수립지침, 2014.

17 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 111 들이노정되어있다. 도시철도사업의타당성평가와연관해서보면, 수요예측의불확실성, 편익추정의불합리의문제가드러나고있다. 도시철도사업사후관리의입장에서도시철도사업비관리체계미비, 사업여건에따른탄력적대응부족, 수요창출노력의한계등의검토문제가드러나고있다. 16) 현실적으로광주도시철도 2호선계획의주요적정선항목은노선대안및차량시스템건설방식등과연관되어있다. 2) 노선대안의평가항목도시철도계획에서노선대안은노면교통수요의전환및대중교통서비스측면에서검토한다. 노선대안은관련계획을중점적으로검토한후에할리적인노선선정과건설공법을제시하고경제적인구조물이적용가능한노선을선정한다. 대도시에서는기존도시철도망과관련계획교통시설과의연계성이확보되는노선을선정하고, 지역주민의이용편리성을증대하면서도시철도부대사업개발이용이한노선을채택한다. 이러한노선대안의기본방향하에서노선대안의평가항목은교통체계, 이용자, 운영자, 기술특성, 투자비및환경측면에서다양하게세부적으로제시되고있다. 17) < 표 7> 도시철도노선대안선정과세부평가항목 구분교통체계이용자운영자기술특성 노선대안설정의세부항목 교통수요공급간조화, 도시철도와노면교통간역할분담 생활권중심지간접근성향상통행시간절감, 이용편의성증진, 중복및우회노선의배제 기존도시철도노선과타교통수단간연계성접근성증대 수송수요의극대화, 노선간환승처리용이, 운영관리의용이성 건설기준 ( 구배, 반경 ) 적합성, 차량및주박기지확보성 투자사업비의절감, 시공의용이성 ( 폭원 25m 이상도로 ) 투자비용지매입비절감 ( 국유지, 도로, 하천선호 ), 보상비절감 ( 지장물, 건물최소지 ) 환경성 도시미관구조물, 환경영향최소화 ( 대기오염, 소음진동, 하천통수단면 ) 생활환경영향최소화 ( 민원지역우회 ) 자료 : 한국개발연구원 (2004); 광주광역시 (2011a) 16) 김훈 김연규 (2013), pp ) 광주광역시 (2011a), pp

18 112 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 3) 차량시스템선정및건설방식의평가항목도시철도계획에서차량시스템의선정은가장중요한평가항목이다. 예비타당성조사에서는차량시스템을승객수요, 도입공간, 차량성능, 운행환경, 공사비용, 운행방식, 유지비용및국내외비교를통하여선정하고있다. 18) 이를토대로해당도시에적용가능한시스템을선정하기위하여기본계획과타당성조사에제 < 표 8> 도시철도차량시스템선정과세부평가항목 기관구분차량시스템선정의세부평가항목 수요 ( 인 / 방향 ) 첨두시최대구간수요 : 시간당탑승인원, 최소운전시격 수요변화, 증가수요급증발생 : 추가편성, 운전시격조정 KDI 예비타당성조사 (2004) 도입공간건설공간 : 지상및고가화 ( 차량크기, 전기공급 ) 차량성능 : 선형노선선형조건 : 최소곡선반경, 최급기울기, 최고속도 운행환경 도시미관과조화, 지상및고가구조소음발생 공사비용 단위공사비 : 적정건설비 ( 차량폭, 차량하중 ) 운행방식운행방식, 안전성 : 무인운전, 승차감, 비상시승객대책 유지비용 유지보수 : 운행중적정유지보수비, 난이도 국내외비교국내외시스템비교분석 ( 국내도입, 해외사레, 문제점분석, 평가 ) 광주광역시 (2011a) 김종기외 2인 (2009) 교통계획환경측면경제측면유지관리정부차원기술측면교통측면교통수요환경측면 수송수요의적합성, 운전시격, 수송수요변화 ( 혼잡, 비혼잡 ) 대응, 선호도 ( 부품조달, 기술수준 ), 수송능력과운전시격소음, 진동수준단위공사비, 인건비, 무인운전성차량검수, 정비여건, 차량부품공급여건, 타경전철과호환성법률적용성, 에너지소비효율성차량성능 ( 수송능력, 1량정원, 운전속도, 운전방식 ) 기술측면 ( 지상지하, 구배, 곡선반경, 노선적합성 ) 도시규모 ( 인구, 인구밀도 ), 교통수요 ( 교통수요, 첨두수요 ) 교통이용성 ( 편리성, 안전성, 접근성, 정시성, 승환성 ) 교통수요, 첨두시교통수요소음 ( 구동방식, 마찰소음 ), 진동 ( 노반구조, 진동흡수 ), 미관 자료 : 한국개발연구원 (2004); 광주광역시 (2011a); 김종기외 2 인 (2009) 18) 한국개발연구원 (2004), pp

19 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 113 시된의견과지자체의견등을수렴하여적정한차량시스템을선정한다. 한편, 당해도시에서도교통계획, 환경측면, 경제측면, 유지관리및정부차원에서부문별로드러난세부평가항목을종합적으로분석하여도시철도에적정한차량시스템을계획단계에서선정하여적용한다. 19) 그리고도시철도의건설방식은차량시스템의선정과밀접하게연관되어있다. 일반적인경량전철은대부분지상고가방식으로건설되며, 다만노면전철은최소한도로폭원이편도 3차선정도확보된노상에건설및운영할수있다. 도시철도시스템의차량선정은도시특성에따라경량도시철도의기술적측면, 교통측면및환경적측면의세부평가항목을종합분석하여도시철도차량시스템과건설규모를정하게된다. 이러한차량시스템의결정에따라도시철도의건설방식인노면, 지상및지가구조물이결정되는것이다. Ⅳ. 광주도시철도 2 호선계획 정책의장래발전방향 1. 제도정책측면의장래발전방향 1) 도시철도계획의공공성, 합법성및연계성유지도시교통계획은도시교통문제에대한해결책을공개적인과정을통하여관련이익집단들이참여에서합의에도달하는과정이다. 20) 도시철도계획은도시교통계획의중요한요소로서도시철도의구상, 건설및운영에대한종합적인교통기반시설계획이다. 도시철도망구축계획은도시철도법제5조에근거하여 10년단위로수립하는법정계획이다. 계획의내용에는해당도시교통권역의특성교통상황및장래의교통수요예측, 도시철도망의중장기건설계획, 타교통수단과연계한교통체계구축, 및재원조달방안과투자우선순위등이포함된다. 도시철도망구축계획은국가기간교통망계획, 중기교통시설투자계획, 대도시권광역교통기본계획, 대도시권광역교통시행계획, 도시교통정비기본계획, 도시교통정비중기계획및대중교통기본계획등각종도시교통계획과조화를이루어야한다. 21) 국토교통부장관은시도지사가제출한도시철도망구축계획을국가교통 19) 광주광역시 (2011a), pp ) 정봉현 (2005), pp ) 도시철도법 (2015), 제5조.

20 114 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 위원회의심의를거쳐승인및공고한다. 시도지사는도시철도망구축계획에포함된도시철도노선을건설하려면노선별도시철도기본계획을수립하여야한다. 대도시에서도시철도의구상, 건설및운영에는통상적으로 10년이상의시간이소요된다. 수립된도시철도계획은장기적으로도시의발전, 운영및관리에영향을주고시민생활에도막대한영향을미친다. 도시철도계획은개인, 단체가아닌도시사회전체에영향을미치는공공성이확보되고법규정에들어맞는합법성이전제되어야한다. 도시철도계획은도시철도부문의계획보다는관련교통계획과조화되는연계성확보가매우중요하다. 상기한도시철도계획의공공성, 합법성및연계성원칙을법집행기관인지방자치단체가준수하는것이절대적으로필요하다. 왜냐하면도시철도계획이당면한도시교통문제의해결방안과도시교통및발전의미래상을제시하는기능을갖고있기때문이다. 22) 도시철도계획은도시대중교통분야의장기적정책방향과골격을제공하며, 교통정책의조정과목표를설정하는계기를마련하다. 도시철도계획은교통투자사업의우선순위를결정하고부문별교통계획간조화를증진시킨다. 도시철도계획은도시철도정책집행에점검하는준거틀을제공하고도시철도부문의교류촉진과사회적인학습분위기조성에기여하고있다. 2) 도시철도정책집행의일관성안정성신뢰성강화미래의도시교통환경은고령화, 도시화, 에너지환경문제의심화, 소비자의식의변화, 세계화, 교통기술의진보로변화하고있다. 23) 이에따라도시교통여건도친환경저탄소교통체계를지향하며인구구조및교통수요의변화에대응해야한다. 도시민들은친환경적이며공간에너지절약적인고급화된대중교통서비스를더욱요구하고있다. 이러한도시교통의환경변화와교통여건속에서도시철도는가장친환경적이며에너지절약적인시민의대중교통수단이며기간교통시설이다. 그래서기획재정부의검토, 국토교통부의승인공고, 관련행정기관과의협의및해당광역시의결정으로수립된도시철도사업은법정계획이며공공정책이다. 도시공공정책의안정성과신뢰성을유지하여확보하는것이매우중요하다. 도시철도정책은교통문제해결및변화를위한활동으로교통환경에따라변동될수있다. 도시철도의정책변동에서환경변화이외에광역시장의변동에 22) 원제무 (1999), p ) 한국교통연구원 (2012), pp

21 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 115 따른제도적인변화가도시철도정책을변화시킨다. 즉광역시장의행태도도시교통정책의변화에영향을미친다. 영국의정책형성은합의에바탕을두어장기간에결정되는특성이강하다. 그래서정부가변동되어도대부분의정책분야에서실제로급격한변동이발생하지않고공공정책의일관성을유지하는경향이있다. 24) 이것은영국정당들이국민위주의중도성향적정당정치에충실하고, 싱크탱크를통한체계적인정책준비가마련된데기인한다. 한국의민선시장들은전임시장의도시정책을승계유지보다는정책적합의가부족한상황에서차별화를위하여무리한정책변동을조장하는경향이다. 그러나도시철도정책은형성, 집행, 평가및재형성에까지약10년정도가소요되므로정책의일관성과안정성유지가무척중요하다. 도시정책도정치적인요인인선거에의한사고방식과정치체제의구조적차이로내용이달라지고있다. 특히선거공약이정책으로수립되기전에타당성조사와같은자동조절장치가없고정실인사와정치인들의선거를통한차별화의시도, 공무원의전문성부족, 수동적행동및눈치보기관행등복합적인요인이도시교통정책을변동시킨다. 25) 광주도시철도정책은민선 6기시장에정책혁신보다는정책종결의형태로부각되었다. 이것은광주도시철도 2호선건설사업을당초부터원안재검토라는시각에서정책변경을추진하는사례에서볼수있다. 26) 2014년에민선 6기시장에의한광주도시철도2 호선타당성검토는결국원안이결정되면서시정목표와전략의부재로행정력을낭비하고시민사회의분열을초래한정책실패로인식되고있다. 27) 광주도시철도2 호선사업은 2002년기본계획이확정된이후, 노선변경 2차례, 건설방식변경 2차례등으로인하여장차광주도시철도 2호선사업의추진여부가불투명하다. 그러나광주도시철도사업은지속가능한도시발전혹은미래의교통복지실현과도시성장을위하여지속적안정적으로집행이필요한분야이다. 정치적요인에의한도시철도정책의변동은시민의생활안정과도시발전에도막대한악영향을미친다. 따라서정치적요인에의한도시철도정책의변화는정책의안정성과신뢰성을저해함은물론공공정책의책임성을저하시킨다. 도시철도사업이원활하게추진되지못하거나일관성이결여되면많은행정의낭비는물론도시 24) 정용남 (2013), p ) 임성은 (2013), pp ) 광남일보 ( ). 27) 오마이뉴스 ); 전남일보 ( ).

22 116 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 발전에미치는부정적인효과들도크다. 도시철도정책의변경은공무원의조직문화와도연관되어있다. 시장의관심분야를세부내용없이우선적으로수용확대했다가시장의관심분야에서사라지면축소종결하는경향이있다. 따라서정치적인요인에의한도시철도정책의변동으로발생하는혼란과행정낭비를감소하고정책의일관성과안정성을강화하는방안을마련해야한다. 28) < 표 9> 민선시장별광주도시철도 2 호선기본계획의변경내용 구분 ( 시장 ) 민선 4 기 (P00) 민선 5 기 (K00) 민선 6 기 (Y00) 건설기간 (12 년 ) (12 년 ) (12 년 ) 기본설계중단상태 총연장 41.7km 41.9km 41.9km 건설방식지상고가경전철저심도경전철 (2.5m) 저심도경전철 (4.3m) 총사업비 1 조 7,394 억원 (2010) 1 조 9,053 억원 (2011) 2조 71억원 (2014) + (3,058억원) 자료 : 광주도시철도건설본부 3) 도시철도사업갈등관리체계의구축도시철도의건설은도시철도법에근거하여예비타당성조사, 기본계획수립승인, 노선망계획승인, 기본설계, 사업면허, 사업계획의승인, 준공및영업개시등의단계로시행되고있다. 29) 이러한제반과정에관계기관협의, 공청회, 주민의견수렴, 의회의견청취, 공람공고, 주민설명회, 전문가심의수단등을통하여의견수렴과갈등을예방하고있다. 통상적으로대도시도시철도사업은노선선정, 건설방식, 환경보호등으로사회적갈등을야기하며, 광주광역시와대전광역시사례에서볼수있다. 이러한갈등은해당도시에서막대한사회적비용의발생, 사업지연과공사비증가, 공공정책의신뢰성상실, 정책의합법성결여및지역분열현상등을유발하고있다. 광주도시철도 2호선사업은기본계획이 2002년 10월에승인되었고, 2011년에는기본계획노선변경에대한승인이있었다. 도시철도 2호선건설방식의변경이 2012년 7월에결정되었고 2013년 2월에기본계획변경승인이이루어졌다 ) 임성은 (2013), pp ) 내용이없습니다 ~~

23 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 117 년에는민선 6기시장이취임하여도시철도 2호선사업추진여부를근본적으로재검토하기시작하여 2014년 12월에도시철도 2호선사업을원안대로추진하기로최종결정했다. 그러나사업의기본설계단계에서공사비가증액되어 2016년 1월현재도시철도건설방식을놓고전체적인검토과정이계속되고있다. 광주도시철도 2호선사업의갈등으로당초착수시점이 2002년에서 2016년으로변경되어무려 14년이나지연되었다. 이로인해도시철도 2호선의공사비도 2002년당초 1조 3,375억원에서 2013년 1조 9,053억원으로증가해서 5,678억원의공사비가증대되었다. 광주도시철도계획의완공시점을당초 2010년에서 2025년으로 15년이상연기하는결과를초래했다. 도시철도사업의갈등은도시성장의저해, 공사비의증대, 교통혼잡비용의증가및지역갈등의확대등심각한도시정책문제를양산한다. 광주도시철도사업의갈등유형은역사적으로보면노선통과방식, 재정부담, 역사신설, 환경파과및건설방식으로요약되고있다. 도시철도사업의갈등이심화되는요인은사업시행절차가합리적종합적으로미비되어있고계획단계에서시민의견을수렴하는기회도부족하기때문이다. 도시철도사업의필요성과타당성에대한정보를제공하는시점도불합리하며시민의견을환류시키는체제도미흡하다. 30) 이를타개하기위해서는광주도시철도사업갈등관리예방체계를시급히구축해야한다. 갈등관리예방은단지도시철도사업의경우만아니고대규모자본지향적이고기술성이강한도시기반시설사업의효율적인추진에크게도움이된다. 4) 광주시도시철도대중교통정책의방향정립도시교통정책의목표는일반적으로교통수요증가에대응, 도시교통행태의변화대응, 도시환경의보전및도시발전의유도로정할수있다. 31) 현대대도시교통정책의과제들은승용차교통의억제, 공공교통망체계의확립, 도시발전대중교통지양형교통망의구축으로드러난다. 이러한과제들을해결하고지속가능한도시발전을도모하기위해서는도시철도를건설하는것이바람직하다. 도시철도는도시성장에중요한기반시설이며시민의일상생활을영위하기위한긴요한대중교통시설이다. 도시철도는시민의공공적교통복지를실현하는기초시설이며공동소비성과비배제성의시설이다. 30) 김연규 김현 (2009), pp ) 정봉현 (2005), 2005, pp

24 118 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 그러나도시철도건설에는막대한사업예산이들어가서자본지향적이고시정부가공급주체로서공공적인성격이강하다. 대도시의교통환경도세계화, 환경화, 도시화, 자동차화및고속화로인해서급변하고있다. 이에따라대도시의교통정책도시정부의자율성이강화되고지역에서독자적으로자발적인교통정책을수립하는것이요구된다. 더욱이도시교통정책은지역의도시여건과교통특성을반영할필요가있고시정부가책임지고수립해서도시교통정책의일관성과공공성을보장해야한다. 이제광주시교통정책의근본적이고전반적인패러다임의전환이절실하다. 과거에도시교통정책은적색교통위주의소통과효율성중심의주안점을두어승용차통행이편리한도로망확충사업에치중했다. 오늘날도시교통정책은녹색대중교통수단을중시하고교통안전환경과형평적효율성에목표를두어서교통정책의방향도도시철도의건설, 버스교통망개선및보행환경개선에주안점을두어야한다. 이러한교통정책패러다임의변화속에도시교통종합정책의장기방향은대도시권의기간교통은도시철도주축, 버스교통연계통합의방식으로설정하는것이타당하다. 지역교통은버스교통수단이주축이고도시철도의연계성증진및지구버스노선의개편으로교통정책방향을선회해야한다. 지구교통체계는자전거보행교통이기반이고버스교통이연계하는방식으로정책이수립되어야한다. 5) 도시철도 2호선노면전차도입시법령정비와제반대책마련도시철도트램방식은수원시에서민간투자사업방식으로수원역 ~ 장안구청간총연장 6km에걸쳐서검토중이며, 대전광역시는민선6 기에들어서 2015년도시철도 2호선순환선 36km구간을종전의지상고가자기부상열차방식에서노면전차로건설방식을변경했다. 대전광역시의경우에노면전차는건설비절약, 친환경성및교통약자의접근성등의특성으로채택되었지만, 노선변경, 기본계획의변경, 예비타당성재조사및공사착공의장시간지연등문제에직면해있다. 32) 그러나도시철도에서노면전차차량시스템을도입하려면, 도로2-3차로잠식과일부도로확장, 노면교통의정체, 소음진동의발생, 기후이변 ( 폭우, 폭설, 혹한기 ) 시취약성, 차량교통과충돌사고, 도로교통체계의변경, 국내무경험운행과법령정비, 시민의식의제고, 대중교통체계의혁신등의제반문제에대한대책마련이요구되고있다. 33) 최근광주광역시의일부시민단체들은노면전차 32) 뉴스 1( ).

25 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 119 방식의선호나저심도건설방식에대한반대의견을피력하였다. 광주도시철도 2호선계획에노면전차 ( 트램 ) 방식을도입하는경우에현행법령의제도적기반이구축되어있지않다. 국내에미도입된노면전차는단순한노면전차기술과관련된법령이미비된상태이다. 34) 노면전차가실제도로에적용될경우철도안전법과도시철도법, 도시철도운전규칙, 도로점용에관한규정등다양한법령검토와법제정이요구된다. 노면전차를도입할경우신종운전면허신설, 도로교통법개정등관련법의제개정이불가피하다. 우선유인운전시스템인노면전차를도입하면신규면허발급및운전원양성, 관리계획등이법적으로구비되어야한다. 철도안전법제10조에는운전면허의종류를고속철도차량, 제1종전기차량, 제2종전기차량, 디젤차량, 철도장비로규정하며노면전차에대한면허자체가없다. 도로교통법제2조는자동차나건설기계, 원동기장치자전거등으로차마를정의하여철길, 가설된선을이용한운전은제외하고있다. 궤도를이용하는노면전차는도로교통법상차마에해당하지않는다. 따라서노면전차가차와도로를공유해운행하지만도로교통법대상설비가아니어서모순이발생하여관련법령의정비가요구된다. 노면전차는도시철도법의적용을받아야하나, 해당법이독립선로를운행하는철도위주의법령이다. 그러므로기존도로를운행하는노면전차의건설및운영에적용하는데한계가있다. 2010년 8월도시철도운전규칙 제44조 2 노면전차의시계운전, 제76조노면전차신호기의설계 등의항목이도시철도의운전과차량및시설의유지보전규칙의일환으로추가됐지만, 노면전차방식에특화된세부규정은미비한실정이다. 노면전차의노선이도로를영구적으로점용하게되는만큼도로법상도로점용에대해관계부처의승인도필요하다. 반면에자기부상열차는한국기계연구원등의국책사업과 R&D를통해관련규칙및기준제정이완료된상태다. 노면전차가국내에도입된사례가없어공인된안전및성능기준등이정립되어있지않다. 그래서노면전차의안전및성능을입증할각종기술규격, 시험인증방법과이를관리할담당기관지정및전문인력의확보가필요하다. 33) 최영원 박도윤 (2013), pp ) 대전일보 ( ).

26 120 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 2. 계획시설측면의장래발전방향 1) 도시철도 2호선종합환승체계의구축연계환승센터는교통수단간의연계교통및환승활동을원활하게할목적으로환승시설이상호연계성을갖고한장소에집합되어있는시설이다. 환승센터는기능에따라주차장형환승센터, 대중교통연계수송형환승센터, 터미널형환승센터등으로구분한다. 대중교통연계수송형환승센터는대중교통수단간연계수송및환승활동지원을주된기능으로하는환승센터이다. 도시철도 2호선의관건은도시철도시내버스자전거간통합형연계환승체계를구축하는것이다. 도시철도환승체계가미비되면도시철도이용승객의통행불편이발생하고도시철도교통수요가저하되는우려가생긴다. 따라서도시철도 1 2호선간, 도시철도와시내버스간주요환승거점을선정해야한다. 도시철도 2호선 1구간의중요환승센터지점은상무역, 풍암지구, 백운광장, 남광주역, 광주역이고려될수있다. 도시철도 2호선과 1호선간환승센터는상무역, 백운광장및남광주역이바람직하다. 도시철도시내버스간환승역은광주역, 일곡지구, 첨단지구, 수완지구, 풍암지구, 효천역및광주송정역을검토할수있다. 그리고대중교통자건거보행간원활한환승을위하여 통합교통구역 으로지정하고정거장상부의버스베이를포함한버스자전거환승공간및하부의환승객이용공간확보를통해서기본설계에처음부터반영한다. 2) 도시철도 2호선차량시스템과건설방식의확정도시철도사업에서차량시스템의선정과건설방식은도시철도계획의수립과정에서매우중요한작성항목이다. 차량시스템은도시철도망구축계획, 예비타당성조사, 노선별도시철도기본계획등에서매우다양한기준에의한이론, 기술및현실적인비교분석, 전문가검토과국내외사례분석을통하여종합적인관점에서선정하고있다. 광주도시철도의경우에차량시스템은도시철도 2호선최초기본계획 (2002) 은경전철 AGT 철제차륜을선정했고, 도시철도2 호선의기본계획 1차변경안 (2010), 기본계획 2차변경안 (2013) 과기본계획원안추진 (2014) 에서모두경전철 AGT 고무차륜방식으로결정됐다. 이러한차량시스템은도시철도 2호선에적합한경전철시스템을선정하기위하여목표연도수송수요에적합하며, 수송효율극대화가가능한차량시스템을선정한것이다. 시스템선정은경량전철시스템의유형과특성을파악하고차량특성에대한종합분석, 국내외시스템비교분석및지자체주민의견을수렴하여선정했다. 이러한차량시스

27 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 121 템은당초지상고가방식으로건설되는것으로계획되었으나, 2013년기본계획 2차변경안에서는도시미관과소음진동에대한시민의견으로건설방식이지상고가에서저심도방식으로변경되었다. 도시철도 2차원안추진 (2014) 건설방식은저심도노면확대혼합형으로추진되거나, 일부시민단체는노면전차트램방식을주장한다. 광주도시철도 2호선은당초지상고가건설방식에서저심도방식으로변경되면서사업예산이상당히증가했다. 도시철도건설본부는도시철도2 호선설계의경제성 (VE) 용역결과를토대로추가예산이가급적적은방식으로건설방식을결정하려고구상했다. 이것은도시철도 2호선에대한중앙정부의타당성조사를다시받지않고건설하는방안을강구하는것이다. 이를테면, 도시철도 2호선에대하여중앙정부가승인한총사업비는 2014년말기준 2조 71억원이나, 저심도경전철로확정된 2호선은기본설계과정에서 3,058억원이이미증액된상태다. 도시철도 2호선총사업비의 10%(2,007억원 ) 이상이증액되면, 국가재정법에따라타당성조사를다시받아야한다. 여기에는시민사회단체가요구하는푸른길보존등을위해서증액된공사비를포함하여 4,300억원가량이소요될것으로예상된다. 광주시가원안대로 2호선을건설하기위해선총사업비를 2,300억원가량절감해야한다. 설계경제성 (VE) 검토용역결과, 최소한 1,000억원이상추가적인절감이필요한것으로나타났다. 광주광역시는저심도방식으로 2호선을건설할경우당초계획했던노면구간 ( 전체 41.9 중 4.2 ) 을최대 7 까지확대방안도검토하거나, 공사비와저심도의안전성을이유로다른건설방식도고려하는것같다. 광주시가시장임기내에광주도시철도 2호선착공을약속한만큼새로운건설방식보다 ' 저심도 + 노면구간확대 ' 방식을유력하게고려할수있다. 현재는광주도시철도 2호선건설방식을놓고광주광역시와광주시의회간분쟁이발생하며, 일부시민단체들은노면전차방식을주장하고있다. 35) 따라서광주도시철도 2호선은기존기본계획에서제시된저심도방식으로추진하는것이타당성과신뢰성측면에서중요하다. 그러나실시설계과정에서안전성과신뢰성을더욱강화할필요가요구된다. 3) 도시철도 2호선저심도공법의안전성저심도도시철도시스템은구조물구조가최소화되도록지하에특화된시스템 35) 연합뉴스 ( ).

28 122 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 을개발및사용하고횡단보도와도로중앙의교통섬을이용한다. 그리고섬식승강장과본선을모두지하 1층의저심도에건설하여성능은향상되고비용은지상고가수준인지하경전철시스템이다. 36) 저심도경전철은서울우이- 신설경전철의시점부 5개역구간이지하1 층의저심도구간이다. 일본의경우에도쿄지하철의 1호선 7개역사, 4호선 11개역사, 3호선긴자선일부구간등에저심도경전철을적용했고, 삿포로지하철도일부구간에저심도건설방식을채택하여비용을절감했다. 안전성측면에서저심도방식은곡선궤도가급커브인구간에서원심력으로차량이탈선확률이높다고우려한다. 탈선을방지하기위하여속도를줄이면통행의신속성이저하된다. 광주도시철도전구간의저심도건설방식은처음채택된건설공법으로서저심도경전철차량의안전성이아직검증되어있지않다. 37) 따라서저심도지하철에놓인차량이 90도로꺾일경우에사고확률이몇 % 인지등을공인기관에서검증할필요가있다. 그러나경량전철은기존의중량전철에비하여지형변화에탄력적으로대응하는장점을갖고있다. 중량전철은급곡선대응력이 R=250m인데반하여경전철은 R=40m 수준에불과하다. 광주도시철도 2호선 1단계구간에서급곡선구간은 6개이며대부분 R=50m 이상에해당되고있다. 해당구간은정거장진출입부로운행속도가낮아안전에는문제가없는것으로보인다. 최소급곡선구간은 203정거장 ( 상무역 ) 부근으로 R=50m 수준에이른다. 도시철도 2호선의전체정거장에엘리베이터 (E/V), 에스컬레이터 (E/S) 및스크린도어를설치해서편의및안전시설을구비하며, 비상시대피시간이 110초로짧아저심도경전철의안전성이높다. 38) 대심도지하철과비교하면, 굴착심도가낮고굴착시간이짧아서주요건물의근접시공에따른안전성을확보하고영향범위가좁아상대적인안전성이드러나고있다. 4) 푸른길구간도시철도 2호선의노선결정푸른길은지난 2000년폐선이된경전선철로를활용, 나무와꽃등을심고가꾼길로도시철도기본계획상 2호선이백운광장미래아동병원 1.5km 구간을통과하여환경단체의반발이있었다. 광주시는남구백운광장동구서석동 36) 이안호 임철수 김성민 (2012), pp ) 정봉현 (2015), pp ) 광주광역시 (2015), 토론자료.

29 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 123 조선대앞푸른길 (2.88km) 구간을훼손하지않고비껴가는방향으로잠정적인결론을내렸다. 도시철도 2호선 TF팀도 3개월간의활동을마무리하면서푸른길을지키는방향으로의견을모아도시철도본부에전달했다. 광주도시철도 2호선이푸른길을훼손하지않는대안노선을시행하는데는최대 500억원의추가적인예산이들어간다. 광주시장도취임 1주년기자회견에서 푸른길을유지하는방향으로도시철도2 호선사업을추진할것 으로언급했다. 이에대한방향성이결정되어푸른길을지키는방향으로기본설계에이를반영하는것이바람직하다. 3. 운영관리측면의장래발전방향 1) 도시철도 2호선역의접근성확보대심도방식의지하철역은지하역사에승객이머물며사람을만나는정거장이다. 저심도경전철의정거장은지상에서가장가까운낮은심도에서버스정류장혹은트램정류장과같이차량탑승을위해잠시대기하는공간이다. 광주도시철도 2호선의섬식보도형정거장출입구가 2개이다. 저심도방식의상대식정거장은총 18개로도로중앙형이 11개, 보도형 7개로구성되나대부분지하에서횡단이불가능하다. 이로인하여경전철이용승객의통행불편과접근성저하가발생할수있다. 도시철도역의접근성을향상하기위하여정거장주변교통여건을고려해서진출입구를확대하거나정거장위치및형식을변경하는것도좋다. 예를들면 자료 : 광주광역시 (2015) < 그림 2> 도시철도 2 호선의하층승강장연결통로

30 124 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 교차로상 6개정거장별로최소 4개이상의진출입구를확보한다. 상대식정거장에도상하행횡단이가능하도록승강장하층에연결통로의개설을고려할수있다. 2) 도시철도첨두시간대교통수요의처리도시철도 2호선계획에는 1편성 2량의무인경전철이투입되며탑승인원은 153명이다. 이경전철도교통이혼잡한첨두시간대의대량승객을처리할가능성이우려되고있다. 2호선기본계획에서 2025년첨두시승하차예상최대수요는전구간개통시 2,326명으로추정되고있다. 이경우에적용된철도차량은 2량 1편성으로탑승인원은 153명이고혼잡률은 150%, 운행시격은순환선에서 4분으로계획되어있다. 2025년추정수요보다도시철도실제수요가많은경우에혼잡률에여유가있어첨두시간대도시철도승객의처리할수있다. 왜냐하면도시철도운영기관은통상적으로혼잡률을 200% 기준하여교통수요를관리하기때문이다. 이를테면국내도시철도의최대혼잡률은서울, 부산, 인천, 대구및대전이 200% 이다. 따라서광주도시철도 2호선의혼잡률을 200% 기준, 3분간격으로열차를운행하면수송수요는최대 3,840인으로이것은당초대비 165% 수준이며첨두시최대교통수요도처리할수있다. < 표 10> 광주도시철도 2호선의열차운행계획 구분 1단계 2단계 3단계 (2025) 순환선효천선 첨두수요 1,479 2,005 2, 시격 운행편성수 예비편성수 총소요편수 자료 : 광주광역시 (2015) 3) 도시철도무임승차제도의개선 한국에서 65세이상의노인, 장애인, 국가유공자와 5.18 민주유공자는노인복지법, 장애인복지법, 국가독립유공자, 광주민주화유공자예우에관한법률에근

31 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 125 거하여도시철도를무임으로이용할자격이있다. 현실적으로 65세이상의노인도노인복지법 26조에 65세이상고령자는도시철도를무료로이용할수있다 고규정하고있다. 2011년전국 6대광역시의평균무임점유율은 15.3% 이며, 도시별로는서울시 12.7%, 부산시 29.3%, 대구시 22.05, 인천시 8.9%, 광주시 31.9%, 대전시 21.8% 를기록하여광주시는전체무임승차수준의 2배, 인천시의 3.6배수준을보인다. 2011년도시철도무임손실액은전국적으로약 3,652억원이며광주시도년간 62억원의도시철도운임손실이발생하고있다. 따라서도시철도무임승차는국가복지정책의일환으로중앙정부가부담하도록국가법률인노인복지법을개정하여관련규정을마련해야한다. 중앙정부복지정책의경우에도일관성이요구된다. 이를테면, 한국철도공사 (Korail) 이나공항철도 ( 주 ) 를이용할때는철도산업발전기본법의규정에근거해서무임승차를중앙정부가지원한다. 현행도시철도무임승차제도는중앙정부의도시철도지원을지역주민에게전가하여시정부의재정적부담만가중시키고있다. 그래서시정부가도시철도무임승차를개선할수있는정책적인지원대책의강구가필요하다. 시정부에게도시철도요금할인및대상의결정, 할인율의조정, 요금조정등을결정할수있는권한이부여되어야한다. 39) 실제로도시철도운영적자를해결하기위해서는무임승차자의시간대별소득별도시철도요금의차등화, 현행 65세에서 70세로무임승차가능연령의조정, 무임승차횟수의제한, 다기능경로우대증의발급등의대책들을고려할수있다. 4) 도시철도공사재무구조의개선도시철도건설사업은도시기반 SOC사업으로막대한투자비가소요되며건설기간도장기간으로투자의수익성을확보하기어려운실정이다. 재정사업의경우에도시철도의건설재원은국비 60%, 지방비 40% 로분담하며지방비 10% 는차입금이가능하다. 도시철도건설은광주시청의도시철도건설본부가관장하나운영은도시철도공사가담당한다. 도시철도의운영수지적자는도시철도공사에게가장중요한현안이다. 그러나운영수지의적자문제는구조적인측면이강하며, 건설당시발생한원리금상환이나수송원가보다낮은운임수입은도시철도의적자를불가피하게만든다. 운영수지의적자로이용승객에대한서비스개선을위한투자노력이적어진다. 도시철도경쟁력의약화는수요창출을저해하며운영수지적자로이어지는악순환을초래하고있다. 39) 국토해양부 대한교통학회 (2011), pp

32 126 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 도시철도운영기관의재무구조개선은크게운임체계의개선, 무임제도의축소및도시철도계획의적정성측면에서강구할수있다. 40) 도시철도운임수준을현실화시키고환승할인등의차별화를통한운임체계의조정도중요하다. 도시철도노선에따른차등운임을시간별로확대하고정기권의폐지및 1회용교통카드최소화를위한방안도마련한다. 도시철도무임제도를개선하기위하여현행무임대상및할인율에대한개선대책을강구한다. 무임대상자를축소하고소득수준및건강보험제도를이용하여차등적인할인방안을마련한다. 특히노인복지법을개선하여복지정책에근거한중앙정부차원의지원방안을수립할수있다. 도시철도계획의적정성제공방안을강구하는것이필요하다. 도시철도과다수송수요를방지하기위한대책을마련하고, 재무성등에대한추가기준을마련해서국고지원제재방안을강구한다. 사후평가를통한예측대비실적검증및이에따른신규노선건설지원제재방안도고려해야한다. 5) 도시철도연계수익사업개발도시철도연계수익사업을개발하기위해서는사업전반, 법제도및계획측면에서드러난문제점을개선하는것이필요하다. 41) 도시철도연계개발사업으로인한운영수입구조를단기적인주거분양에서장기업무및상가임대구조로전환하는것이필요하다. 역세권개발은업무와상업이주종이되게하며주거가복합되는형태의개발이바람직하다. 정부가공공성을담보하는통합기관을창설하여도시철도사업기획및추진을연속적으로주도하는것을권장한다. 단일노선의역세권개발사업은추후계획노선의건설자금이되는선순환구조를창출하는것이좋다. 기존노선의운영자금을조달하기위하여기존역사의부속사업을활성화시킨다. 법제도측면에서 역세권의개발및이용에관한법률 을확대및개편하여도시철도건설사업과개발사업을연계하는제도적인장치를마련한다. 특별법상에철도건설과도시개발의총괄적인사업주체에대한명시가필요하다. 이와더불어철도건설과도시개발을총괄하는통합기관을설립하여통합기관이지역단위철도건설과도시개발통합계획을수립하는것도고려한다. 계획측면에서보면, 도시철도와도시개발의통합계획을수립하기위한절차를준비한다. 지역단위상위계획에서도시철도및도시계획을연계한기본계획수립절차를강구하 40) 정봉현 (2015), p ) 국토해양부 대한교통학회 (2011), pp

33 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 127 는것도바람직하다. < 표 11> 광주도시철도 2 호선계획정책의장래발전방향 구분제도정책계획시설운영관리 발전방향도시철도계획의공공성, 합법성및연계성유지도시철도정책집행의일관성안정성신뢰성강화도시철도사업갈등관리체계의구축광주시도시철도대중교통정책의방향정립도시철도 2호선노면전차도입시법령정비도시철도 2호선종합환승체계의구축도시철도 2호선차량시스템과건설방식의확정도시철도 2호선저심도공법의안전성확보푸른길구간도시철도 2호선의노선결정도시철도 2호선역의접근성확보도시철도첨두시간대승객수요의처리도시철도무임승차제도의개선도시철도공사재무구조의개선도시철도연계수익사업의개발 기간 단기중장기시정부 시행주체 중앙정부 자료 : 논문의발전방안연구결과를저자재작성 Ⅴ. 결론 본연구의목적은광주도시철도 2호선계획의적정성논란과정을연혁적으로분석하고, 이를바탕으로광주도시철도 2호선계획정책에대한장래발전방향을종합적으로제시하는데있다. 연구의내용적범위는성격상경량전철도시철도계획의적정성과발전방향에중점을두고있다. 공간적인범위는연구의사례대상으로광주도시철도가대상지역의대표성, 자료의접근성및사례지역의경험성측면에서선정되었다. 자료분석을위한시간적범위로과거통계자료의분석은 년기간으로한정했다. 중요한연구내용에는도시철도계획적

34 128 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 정성의이론적개요, 광주도시철도 2호선계획의적정성쟁점항목과내용, 광주도시철도 2호선계획정책의장래발전방향등이포함되어있다. 본연구는기존문헌의이론적고찰, 도시철도통계자료와연구보고서의검토, 현장탐방조사와전문가토론과의견수렴방법으로수행되었다. 도시철도는도시교통의원활한소통을위하여도시권역의지상지하에서건설운영하는철도등궤도에의한교통시설과교통수단이다. 도시철도는고속성, 대량수송성, 저렴성, 안전성및정시성등의특성을갖고있다. 보통경량도시철도의종류에는모노레일, 자기부상, 무인자동운전방식 (AGT), 선형유도시스템 (LIM) 및노면전차 ( 트램 ) 등이있다. 도시철도건설사업은일반적으로시도지사가주체가되고중앙정부가참여하여예비타당성조사, 기본계획수립, 기본계획의승인고시, 기본및실시설계, 용지측량, 환경성검토및교통대책등의종합절차를거쳐서이루어진다. 도시철도사업의검토과제는정형화되어있지않고도시철도기본계획의작성기준을참조하여활용할수있다. 기존도시철도사업에대한검토연구는타당성연구에집중되었으나, 논란이되었던광주도시철도 2호선의적정성은주로노선계획과차량시스템선정건설방식에주안점이주어졌다. 광주도시철도 2호선계획은 년간총연장 41.9km로 3단계에걸쳐서확대순환선으로건설은저심도경량전철방식이며총정거장수는 44개이다. 광주도시철도 2호선사업은기본계획이 2002년 10월에승인되었고, 2011년에는기본계획노선변경에대한승인이있었다. 도시철도 2호선건설방식의변경 ( 지상고가저심도 ) 이 2012년 7월에결정되었고 2013년 2월에기본계획변경승인이이루어졌다. 2014년에는민선 6기시장이취임하여도시철도 2호선사업추진여부를근본적으로재검토하기시작하여 2014년 12월에도시철도 2호선계획을원안 ( 저심도방식 ) 대로추진하기로결정했다. 그러나사업의기본설계단계에서공사비가증액되어 2015년에하반기에도시철도건설방식을놓고전체적인검토과정이계속되었고, 2016년 1월에도최종적인결정이지연되고있다. 특히 2014년에민선6 기시장에의한광주도시철도 2호선타당성검토는결국원안이결정되면서시정목표와전략의부재로행정력을낭비하고시민사회의분열을초래한정책실패로인식되는경향도있다. 따라서광주도시철도2 호선사업은 2002년기본계획이확정된이후, 노선변경 2차례, 건설방식변경 2차례등으로인하여장차광주도시철도2 호선사업의추진여부가불투명하다. 광주도시철도 2 호선의공사착수이전에건설방식이자주변경되면서정책적혼란을가중시키

35 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 129 고시간낭비, 시민분열, 정책신뢰성의상실, 계획일관성의결여및공공정책의불안정성등을유발하고있다. 따라서광주도시철도 2호선계획이정치적요인으로변경되지않고시정부에의하여일관성, 책임성및신뢰성을유지하면서효과적으로집행되는것이매우중요하다. 이를위해서는광주도시철도 2호선계획정책의종합적인발전방향을다각도로강구해서실천하는것이매우중요하며시급하다. 연구결과, 제도정책측면에서광주도시철도 2호선계획정책의발전을위해서는도시철도계획의공공성합법성연계성유지, 도시철도정책집행의일관성안정성신뢰성강화, 도시철도사업갈등관리체계의구축, 광주도시철도대중교통정책의방향정립, 도시철도 2호선노면전차도입시법령정비등의정책방안들이시행되어야한다. 계획시설의입장에서도시철도 2호선종합환승체계의구축, 도시철도 2호선차량시스템과건설방식의확정, 도시철도 2호선저심도공법의안전성확보, 푸른길구간도시철도 2호선의노선결정등의정책대안들을집행하여광주도시철도 2호선계획정책을발전시켜야한다. 마지막으로운영관리의시각에서광주도시철도 2호선계획정책의발전을위하여도시철도 2호선역의접근성확보, 도시철도첨두시간대승객수요의처리, 도시철도무임승차제도의개선, 도시철도공사재무구조의개선및도시철도연계수익사업의개발등의방안들이강구되고시행되는것이매우필요하다. 본연구는광주광역시의현안과제인도시철도 2호선문제해결을위한전문정보의제공과정책의방향성제시는물론관련연구학자들에게도시철도에대한학술자료의제공측면에서연구의의가있다. 본연구를감안하여향후도시철도사업의예방적인갈등관리체계에대한연구와더불어도시철도사업의미집행이도시교통발전과도시성장에미치는영향에대한분석적인연구가요망되어진다. 참고문헌 광주광역시교통개발연구원, 광주도시철도 2호선타당성조사및기본계획과노선망검토, 광주광역시, 교통정책연구과제모음집, 교통기획과, 광주광역시, 2004년지하철개통대비시내버스노선개편, 최종보고서, 광주광역시, 2020년광주도시기본계획,

36 130 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) 광주광역시, 광주광역시도시교통정비기본계획 ( 안 ), 광주광역시, 광주도시철도 2호선기본계획변경및타당성검토보고서, 도시철도건설본부, 2011a, 6. 광주광역시, 제2차광주광역시지방대중교통계획 ( 안 ), 2011b. 12. 광주광역시, 광주도시철도 2호선기본계획변경, 도시철도건설본부, 광주광역시, 도시철도2 호선관련쟁점사항, 토론회자료, 건설교통국, 광주도시철도공사, 개통한달운영, 성공적인자리매김, 보도자료, 광주상공회의소, 광주도시철도재평가및최적관리운영방안연구, 건설교통부, 건설교통부민자유치사무처리요령, 국토교통부, 교통시설투자평가지침, 국토교통부, 도시철도기본계획수립지침, 국토교통부, 도시철도망구축계획및노선별도시철도기본계획수립지침제정 ( 안 ), 국토해양부, 신교통수단선정가이드라인안내서, 국토해양부대한교통학회, 도시철도재정건전성확보방안연구, 교통개발연구원, 교통투자재원조달방안에관한연구, 교통개발연구원, 신교통수단 ( 경량전철 ) 건설운영기본계획, 교통개발연구원, 교통개발연구원, 도시교통시설확충을위한민자유치방안연구, 교통개발연구원, 교통개발연구원, 광역도시의지하철건설을위한재원조달방안, 교통개발연구원, 교통개발연구원, 부산권경전철의타당성검토, 교통개발연구원, 교통개발연구원, 도시철도운영합리화방안, 교통개발연구원, 2011 도시교통비전과대응전략, 공청회자료, 대한상공회의소회의실, 김연규김훈, 철도사업의갈등예방체계구축방안연구, 정책연구 , 한국교통연구원, 김종기, 경량전철의도시별적용실태조사와적정성에관한연구- 수도권을중심으로-, 한양대학교공학대학원석사논문, 김종기외 2인, 경량전철의도시별적용실태조사와적정성에관한연구, 대한토목학회논문집 D, 제30권 4D호, 대한토목학회, , pp 김훈김연규, 도시철도사업적정성검증및사후관리방안에관한연구, 연구총서 , 한국교통연구원, 김현웅문대섭, 도시철도사업에서의철도시스템선정방안연구, 학술발표대회논문집, 한국철도학회, , pp 김흥철육동일, 교통복지를고려한신교통건설의효율성연구, 사회과학연구 제25권제2호, 충남대학교사회과학연구소, , pp

37 광주도시철도 2 호선계획의적정성쟁점사항과도시철도계획 정책의장래발전방향 131 박정욱, 편익귀속을고려한도시철도사업평가에관한연구, 연구총서 01-14, 교통개발연구원, 박종헌외 2인, 제정에의한도시철도건설사업추진절차, 도시철도의세계 제4호, 한국도시철도학회, , pp 서사법, 도시교통정책의새로운세계적흐름과새로운도시교통시스템, 철도저널 13 권 1호, 한국철도학회, 2010, pp 손기민, 서울시지하철노선체계개편방안, 2005-R-10, 서울시정개발연구원, 윤택동, 경제정책에서일관성과신뢰성의역할, 국제지역연구 제8권 1호, 한국외국어대학교국제지역연구센터, , pp 오재학, 도시철도건설재원조달의적정성평가기준설정, 대한토목학회논문집 D 제 25호 3D호, 대한토목학회 , pp 이안호임철수김성민, 저비용저심도경전철의개요와적용사례, 철도저널 15권 2 호, 한국철도학회, 2012, pp 이창운, 도시철도건설계획의평가및건설기준재정립에관한연구, 연구총서 99-07, 교통개발연구원, 임성은, 서울시장교체에따른환경정책변동유형분석, 한국행정연구 제22권 3호, 한국행정연구원, , pp 정봉현, 21세기지방대도시현대교통정책- 광주광역시-, 전남대학교출판부, 정봉현, 호남고속철도정차역의역세권개발방향- 광주시송정리역을중심으로-, 지역개발연구 제39권제1호, 전남대학교지역개발연구소, 정봉현, 사회간접자본과지역발전, 전남대학교출판부, 정봉현, 광주도시철도 2호선사업의주요과제와발전방향, 광주도시철도 2호선건설토론회발표자료, 5 18 기념문화센터대동홀, 한반도미래연구원, 정용남, 정부변동과정책변동관계이해연구, 한국사회와행정연구 제23권 4호, 서울행정학회, , pp 정하욱, 광주도시철도개통에따른당면과제와정책방향, 새로운철도교통시대광주전남지역발전방향세미나자료, 광주전남발전연구원, 최양원박도윤, 노면전철과대중교통수단간의환승체계구축에관한연구, 대한토목학회논문집 제33권 1호, 2013, pp 한국개발연구원, 광주시도시철도 2호선건설사업, 2004년도예비타당성조사보고서, 한국개발연구원, 광주도시철도공사 광주광역시청 광주광역시도시철도건설본부

38 132 지역개발연구제 47 권제 3 호 ( 통권 66 집 ) <Abstract> Review of the Validity Issues of and Comprehensive Policy Directions for the Gwangju Metro Line 2 Construction Plan Bong-Hyun Jeong Professor, Department of Regional Development, Chonnam National University This study deals with validity issues of and policy directions for the construction of Gwangju Metro Line (GML) 2. The purpose of this study is to historically review the validity issues of GML 2, and to suggest comprehensive policy directions for the successful implementation of GML 2 project. The important policy directions for the construction of GML 2 are identified as follows: ensuring the publicity, legitimacy and connectivity of urban metro project; intensified consistency and reliability of urban metro policy; establishment of the conflict management system about urban metro project; decision on the future Gwangju metropolitan public transit policy; synthetic urban metro transfer systems; the safety of low-depth urban metro construction method; review of the construction method of GML 2; better access to GML 2 s stations; handling of urban railroad demand during the rush hours; route selection of GML 2 in the Gwangju Greenway section; improvements of the urban metro's free ride system; financial structure improvement of Gwangju metro transit cooperation; development of urban railroad related profitable business; inadequacy of the details of streetcar related legislation. Key Words : Gwangju Metro Line 2 construction plan, Validity issues of Gwangju Metro Line 2, Comprehensive policy directions for the construction of Gwangju Metro Line 2 논문접수일 : 심사완료일 : 게재확정일 :