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1 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 박창균 중앙대학교경영학부교수 I. 서론 II. 우리나라의금융포용 : 국제비교를통한점검 III. 금융포용과서민금융기관 IV. 협동조합형금융기관의현황과과제 V. 금융포용확대를위한서민금융기관기능정상화방안 VI. 결론

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3 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 < 요약 > 1990년대들어개발도상국을중심으로빈곤퇴치와경제발전을촉진하는중요한수단의하나로서마이크로크레딧의가능성에대한관심이증대하면서 금융포용 (financial inclusion) 의개념이확산되기시작하였는데최근에는세계은행 (World Bank) 이금융포용을중점추진과제중하나로설정하여추진할정도로중요성이증대되고있다. 금융포용은개발도상국뿐아니라선진국에서도사회통합및빈곤퇴치를위한수단으로인식되어이의진흥을위하여많은정책적지원이이루어지고있다. 우리나라의경우금융포용을측정하는여러가지지표에서확인할수있는바와같이개발도상국에서관심의대상이되고있는금융서비스에대한접근제한을해소하는문제보다는저소득계층의신용대출애로를해소하는데금융포용의개념을적극적으로적용하고있다. 그러나저소득층의신용제약이라는시장실패문제에대응하여정부가직접신용을공급하는정책수단은활발하게구사되고있는반면시장실패의원인을구명하고보정함으로써시장이원래의기능을회복하도록지원하는정책은상대적으로소홀히취급되고있다. 본연구에서는먼저우리나라에서금융포용은저소득 저신용계층의신용대출에대한접근확대로성취될수있는데협동조합조직원리를기반으로성립된협동조합형금융기관이핵심적역할을수행할수밖에없다는점을강조하였다. 그러나협동조합형금융기관은 1997년외환위기이후대규모구조조정을거치면서기초체력이급격하게약화되었고금융시장경쟁구도변화로인하여영업기반이침식당했을뿐아니라건전성감독강화로인한전통적영업방식의한계가노정되는등근본적인어려움에직면하고있다. 이러한어려움을극복하고협동조합형금융기관이금융포용확대를주도하고서민금융기관으로써 신협연구 3

4 신협연구제 67 호 과거의위상을되찾기위하여서민금융정책의목표명확화, 상호금융기본법 제정, 지배구조개선, 서민대상신용대출확대지원을위한보증기구설치및 기금조성등의조치가필요함을주장하였다. 4 research.cu.co.kr

5 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 I. 서론 1990년대들어서아시아와남미의개발도상국에서빈곤퇴치와경제발전을촉진하는중요한수단의하나로서마이크로크레딧 (microcredit) 의가능성에대한이론적 실증적논의 1) 가진행되면서 금융포용 (financial inclusion) 의개념이확산되기시작하였다. 관련논의는지난 20여년간진화와확대를거듭하여왔는데최근에는세계은행 (World Bank) 이금융포용을중점추진과제중하나로설정하여추진할정도로중요성이증대되고있다. 2013년세계은행이 2020년까지 보편적금융접근 (universal financial access) 을성취하고이를토대로보다진전된형태의금융포용을추진한다는전략을제시함으로써세계은행의주요개발전략목표중하나로자리잡았다. 보편적금융접근은구체적으로모든경제주체가가치저장수단과결제수단으로금융거래계좌를소유하는것을의미하는것으로세계은행은제시된기한내에이러한목표를달성하기위하여현재금융접근이부진한상태를벗어나지못하고있는 25개주요관심국가에집중하여금융접근제고를위한각국의노력을금전적 기술적측면에서지원하는정책을지속적으로추진해오고있다 2). 금융포용은개발도상국뿐아니라선진국에서도사회통합및빈곤퇴치를위한정책수단으로최근들어많은관심을끌고있다. 미국의경우각종이유로주류금융시장에제공하는상품과서비스접근에장애를경험하고있는계층을주류금융시장으로편입하려는제반노력을경제적포용 (economic inclusion) 으로정의하고연방예금보험공사 (Federal Deposit Insurance Corporation) 를중심으로경제적포용의확대를위하여노력하고있다 3). 유럽연합또한금융상품과 1) 마이크로크레딧의성과에대한초기논의로 Khandker(1998), Morduch and Haley(2002) 등을참고하시오. 2) 보편적금융접근확보를위한세계은행의정책적노력에대해서는 World Bank Group(2015) 를참고하시오. 3) 경제적포용과관련하여 FDIC 가운용하고있는포털인 을참고하시오. 신협연구 5

6 신협연구제 67 호 금융서비스에대한접근성이빈곤퇴치와소득불평등완화에기여하고나아가경제성장을촉진하는기제로작용할수있다는전제하에금융포용의확대를위한다양한정책적지원을제공하고있다. 이와같이금융포용의확대는선진국과개발도상국을막론하고유용성이인정되어적극적으로추진되고있으나강조점이다소다르다는점을발견할수있다. 개발도상국의경우금융시장의발달부진으로인하여금융서비스에대한접근이극히일부계층에제한되어있어빈곤퇴치나경제성장에장애로작용하고있다는문제를해결하기위한개념적수단으로금융포용을수용하고저축, 대출, 지불수단, 보험등핵심적인금융상품에대한접근성자체를확대하는방향으로노력이전개되고있다. 이에반하여선진국에서는금융시장의발달에힘입어금융서비스에대한접근성제한에대한관심은상대적으로높지않고저소득층의신용대출에대한애로를해소함으로써이들이과도한대가를지불하고차입할수밖에없는상황에몰리는것을방지하는데중점을두고있다. 우리나라의경우금융포용을측정하는여러가지지표에서확인할수있는바와같이개발도상국에서관심의대상이되고있는금융서비스에대한접근제한을해소하는문제보다는저소득계층의신용대출애로를해소하는데관심이집중되고있다는측면에서선진국과궤를같이한다고할수있다. 금융시장에는정보비대칭이일상화되어있는데그로인하여비효율적인자원배분이초래된다. 비효율적인자원배분은시장에서통용되는이자율에서지불능력과지불의사가있음에도불구하고신용거래에서배제되는현상으로구체화되며그부담은담보가치를가진자산이나미래소득에대한정보제공에서열위에처해있는저소득계층에집중적으로귀착된다. 소비자금융시장에서저소득층에대한신용제약은소위중금리대출시장결핍이라는현상으로나타나고있는데금융정책차원에서이를극복하기위한노력이다각도로전개되고있다. 이러한정책적노력이시장의자원배분기능을회복시키기위하여지원하기보다정부가시장을대신하여직접신용공급을주도하는방식으로이루어지고있다는점을특징적현상으로지적할수있다. 비록미소금융대출 햇살론 새희망홀씨대출등소위 서민금융 3종세트 에해당하는대출프로그램이민 6 research.cu.co.kr

7 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 간이자금을조성하고배분하는모양새를띄고는있으나정부의강력한정책의지가없었다면출현하기힘들었으며상품의구조설계나운용을정책당국이사실상주도하고있다는점 4) 등을감안한다면저소득계층에대한신용공급에정부가직접나서고있음을부정하기힘들다. 저소득층에대한신용제약이라는시장실패문제에대응하여정부가직접신용을공급하는정책수단은활발하게구사되고있는반면시장실패의원인을구명하고보정함으로써시장이원래의기능을회복하도록지원하는정책은상대적으로소홀히취급되고있는것으로판단된다. 우리나라의경우소비자금융시장이신용위험을기준으로은행이주도하는시장과기타예금수취기관이주도하는시장으로분할된 (segmented) 현상을뚜렷하게관찰할수있다. 물론금융시장발전도가우리와유사한다른나라에서도신용위험에따른소비자금융시장의분할현상은일정부분발견되나그정도가우리나라에비하여심각하지않은것이사실이다. 강력한시장분할의결과저신용 저소득계층대상신용시장에서소위서민금융기관이라고통칭되는상호저축은행과신협과농협, 새마을금고등상호금융조직이신용공급자로서주도적역할을수행하여야한다는사회적기대가형성되어있다. 1997년외환위기가발생하기이전시기에는이들서민금융기관이저신용 저소득계층뿐아니라소비자금융시장전반에걸쳐주된신용공급자로서기능을수행하였다. 그러나외환위기이후대규모부실사태에직면하여건전성이크게악화되었고종래중요한영업기반이었던고신용고객의상당부분을은행에탈취당하여저신용 저소득계층에대한원활한신용공급은고사하고존립자체를확신할수없는상황으로까지몰려있는것이현실이다. 서민을대상으로정부가매우우호적인조건으로직접신용을공급하는현재의체제는외부의지원이없다면장기적으로지속가능하지않다. 시장기능의정상화를통하여신용공급이원활하게이루어지도록추구하는것이근본적인처방이될것이며이를위해서는서민금융기관의기능정상화가선결조건이라고할수있다. 4) 정책당국도이러한점을굳이숨기지않고있다. 대출실적으로정기적으로발표하고있으며정기적으로상품설계를변경하고이를직접발표하는등이들대출상품을중요한정책수단으로인식하고있음을확인할수있다. 신협연구 7

8 신협연구제 67 호 이하에서는먼저우리나라에서금융포용은저소득 저신용계층의신용대출에대한접근확대로성취될수있는데협동조합조직원리를기반으로성립된상호금융기관이핵심적역할을수행할수밖에없다는점을강조한다. 5) 다음으로상호금융기관들이현재여러가지제도상또는운영상의문제점으로말미암아본연의역할을수행하고있지못하고있음을지적하고문제해결을위하여필요한개선방안에대하여논의한다. 5) 이에대한자세한논의는 3 장을참고하시오. 8 research.cu.co.kr

9 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 II. 우리나라의금융포용 : 국제비교를통한점검 1. 금융포용 (financial inclusion): 의미와경제적기능 금융포용에대한합의된정의가존재하는것은아니지만그간의논의를검토하면 적절한가격을지불하는경우양질의금융서비스에대한접근이보편적으로보장된상태 6) 정도로정리할수있다. 최근들어연구자는물론정책담당자사이에서금융포용에대한관심이점차증가하고있으며세계각국에서중요한정책과제로채택되어추진되고있다. 예를들어 2009년미국피츠버그에서개최된 G20 정상회담에서금융포용확대를주요의제의하나로채택하였다. 또한 2011년에는 100여개에이르는개발도상국중앙은행과금융감독기구를회원으로하여설립된 금융포용연합 (Alliance for Financial Inclusion) 이 마야선언 (Maya Declaration) 을통하여금융포용이빈곤층은물론사회구성원전체의삶의질을개선하고금융시장의안정성을증진할뿐아니라경제성장을촉진하는데핵심적중요성을가진다는점을확인하고금융포용의확산을위하여각국이노력할필요가있음을강조하였다 7). 더하여 2013년에는세계은행이 2030년까지모든경제주체가가치저장수단과결제수단으로금융거래계좌 (financial transactions account) 를소유하는것을의미하는보편적금융접근 (universal financial access) 을이룩하고이를토대로보다진전된형태의금융포용을추진한다는전략을제시함으로써금융포용의확대를개발전략의주요목표로설정하였다. 선진국의경우에도저소득층의금융접근확대를통하여소득불평등을완 화하고나아가사회통합을촉진하는수단으로서금융포용의가능성에주목하 6) Center for Financial Inclusion( 의정의이다. 7) 마야선언에서 1 금융서비스에대한접근성제고를목적으로하는금융포용확대정책을체계적으로추진할것 2 금융포용확산과금융안정성제고에우호적인규제환경구축할것 3 소비자보호와역량강화 (empowerment) 가금융포용확산을촉진하는데중요한요인임을인식할것 4 실증적으로효과가입증된정책수단을중심으로금융포용확산정책을실행할것 5 경제발전과혁신창출의주역인중소기업의금융접근성제고를지원할것등을회원국에권고하였다. 신협연구 9

10 신협연구제 67 호 고이의확대를지원하기위한정책적노력을기울이고있다. 다만저축, 대출, 지급결제등은행이제공하는서비스에전반에걸친접근성제고를추구하는개발도상국과달리선진국의저소득층이특별하게애로를겪고있는신용대출에대한용이한접근을강조한다는측면에서다소차이를보인다. 이와같이정책적관심이증가함에따라학문적측면에서도금융포용확대의경제적 사회적효과에대하여상당한연구결과가축적되고있다. Aportela (1999) 는저소득층의은행계좌보유가저축률과양의관계를가진다는실증분석결과를보고하였는데이는은행계좌에대한접근성제고로측정된금융포용의확대가저소득층의자산형성을촉진한다는점을시사하는증거로해석될수있다. Ashraf, Karlan, and Yin (2010) 은필리핀의농촌지역거주저소득층여성을대상으로한임의실험 (randomized test) 을수행하였는데저축계좌를보유한여성이그렇지않은여성에비하여가족내의의사결정과정에서훨씬더많은영향력을행사한다는결과를보고하였다. Dupas and Robinson (2009) 은케냐의영세자영업저소득층을대상으로요구불예금계좌에대한접근허용여부가저축행태에어떤영향을주는지를점검하기위한임의실험에서예금인출에대하여상당한규모의수수료가부과됨에도불구하고상당수여성영세자영업자들이예금계좌를개설하였는데이들은예금계좌를개설하지않은여성들에비하여높은저축률을보일뿐아니라사업에대한투자율또한높다는점을확인하였다. 한편 EBRD (2015) 는개발도상국저소득층을대상으로수행된마이크로크레딧의효과를점검한일련의연구들을개괄하고신용에대한접근성확장이채무자의소득을뚜렷하게향상시켰다는증거를찾을수는없으나채무자가소득확보수단을결정하는데더많은선택의여지를제공함으로써후생증가를가져올수있다는점을지적하였다 8). Lusardi (2010) 는미국의저소득층대상연구에서은행계좌를보유하고있 8) 마이크로크레딧을통하여자영업자금을조달한채무자의자영업소득은증가하였으나임금소득이감소하여전체소득에는별다른변화가없다는것이다수의실증분석의합의된결과이다. 비록전체소득증대에기여하지는못하지만마이크로크레딧에힘입어임금소득을자영업소득으로대체하였다는점은이들채무자가임금노동에비하여자영업노동을선호함을의미한다. 10 research.cu.co.kr

11 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 지않은가구의경우유동성관리의어려움으로말미암아임금수표현금전환이나우편환 (money order) 을사용하는데더많은수수료를지불한다는사실을보고하였다. 한편, Gross, Hogarth, and SSchmeiser (2012) 는미국연방준비이사회가실시한서베이자료를분석한연구에서미국금융소비자의약 11% 가량이은행서비스로부터격리되어있으며추가적으로 11% 가량이제한적인범위에서은행서비스에접근이가능한금융취약계층이라는추정결과를제시하였다. 이들금융취약계층페이데이론 (payday loan) 등과같은고금리상품에의존할확률이상대적으로높아은행서비스를이용할수있는고객에비하여불리한위치에처해있으며현금에의존하는행태로말미암아분실이나도난으로인하여경제생활에곤란을겪을위험에노출되어있다는점도금융포용의확대를통하여금융취약계층을축소하는노력이필요하다는점이강조되었다. 한편, Rhine and Greene (2006) 은은행계좌에대한접근제약이장기적으로도금융취약계층에부정적인영향을미칠수있음을지적하였다. 은행계좌의부재는자산축적부진을결과할가능성이높은데이로말미암아은퇴후소득확보에어려움을겪거나외부로부터소득충격이가해지는경우소비를위한현금흐름확보에애로를겪을수있기때문이다. 금융포용은개별금융소비자차원뿐아니라총량차원에서도함의를가진다. Park and Mercado (2015) 는 30여개개발도상국을대상으로하는실증분석에서자신들이고안한금융포용지표와빈곤지표간에음의관계가있음을보고하였다. Ajide (2015) 는나이지리아농촌지역을대상으로한연구에서금융포용의확대가빈곤축소에장기적으로기여한다는분석결과를제시하였다. Inoue (2010) 도인도농촌지역을대상으로한연구에서동일한결과를발견하였음을보고하였다. 2. 금융포용의측정과우리나라의금융포용현황 금융포용확대가관심사로대두되면서금융포용측정에대한요구가증대하 신협연구 11

12 신협연구제 67 호 고있다. 세계은행은 2011년부터 The Global Financial Inclusion Index (Global Findex) 프로젝트를통하여전세계 150여개국을대상으로금융포용정도를측정하기위한자료를결집하고이를분석하여정책적함의를제공하기위한노력을계속해오고있다. Global Findex는단일의금융포용지표를의미하는것은아니며금융포용과관련된다고판단되는여러가지변수들을수집하여제공하는데이터베이스 (database) 인데 9) 현재제공되고있는변수들은아래의 < 표 1> 에정리되어있다. Global Index에는예금수취 ( 제도권 ) 금융기관과의거래를나타내는계좌보유, 저축, 대출및자금이체관련변수와건강보험과농작물관련보험상품보유관련변수가포함되어있다. < 표 1> Global Findex 구성요소 금융포용범주계좌저축대출자금이체보험 변수 제도권금융기관 ( 은행, 신용협동조합, 우체국, 마이크로크레딧기관등 ) 계좌보유성인 (15 세이상 ) 비율 제도권금융기관을활용하여지난 12 개월동안저축한적이있는성인비율 제도권금융기관으로부터지난 12 개월동안대출을받은적이있는성인비율 주택구입자금대출을보유하고있는성인비율 지난 12 개월동안임금이나정부지원금수취를위하여제도권금융기관의계좌를활용한적이있는성인비율 지난 12 개월동안타지에거주하는가족과의송금및자금수취거래를위하여제도권금융기관의계좌를활용한적이있는성인비율 성인중민영건강보험보유비율 농림수산업종사성인중농작물보험이나자연재해보험보유비율 자료 : World Bank 9) 을참고하시오. 12 research.cu.co.kr

13 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 < 표 1> 에열거된변수중우리나라의상황을감안할떄특히중요한변수는제도권금융기관계좌보유, 저축및대출이라고할수있는데이들지표에서우리나라의상당히우수한성과를나타내고있다. 2014년의조사에서세가지지표모두비교대상 135개국중 30위보다높은순위를기록하였으며 OECD 평균수준에해당하는성과를보였다. 15세이상성인인구중 2014년은행, 저축은행, 상호금융기관및우체국등제도권예금수취금융기관에게좌를보유하고있는성인의비율이 93.46% 를기록하였는데이는비교대상 135개국중 24위에해당하는것이었다. 이지수의 OECD 평균은 94.01% 로우리나라와비슷한수준을기록하고있다. 저축의경우성인의 52.71% 가지난 1년동안제도권금융기관을상대로저축한경험이있었던것으로조사되었는데 OECD 평균 51.59% 와유사한수준이었다. 해당지수의세계순위는 17위로서계좌보유나대출에비하여상대적으로높은수준이었다. 마지막으로성인인구의 18.22% 가제도권금융기관에대출잔고를가지고있는것으로나타났는데세가지지수중가장낮은순위인 28위를기록하였다. < 표 2> 우리나라의 Global Findex: 2014년 ( 단위 : 위, %) 범주 지표 지수 세계평균 OECD 평균 순위 계좌 계좌보유성인비율 저축 저축성인비율 대출 대출성인비중 자료 : World Bank 금융포용과밀접하게연관된다양한복수의지표를제시하는세계은행의접근법과달리최근들어금용포용상황을단일지표로집약하여표시하려는시도가이루어지고있는데 Sarma (2008) 가대표적인연구이다. Sarma (2008) 는은행계좌보유인구비중, 인구 1000명당은행지점또는 ATM 수, GDP 대비예금및대출잔액등의변수를결합하여금융포용지표 (Index of Financial Inclusion; IFI) 를작성하였다 10). 한편 Sarma (2012) 는 Sarma (2008) 의방법론 신협연구 13

14 신협연구제 67 호 을확대적용하여 90여개국을대상으로 IFI를계산하여보고하고있다. 2009년우리나라의 IFI는 0.922를기록하였는데이는비교대상 91개국중 5위에해당하는매우높은순위이다. 더하여 2005년 0.892(60개국중 5위 ), 2007년 0.902(75개국중 6위 ), 2009년 0.922(91개국중 5위 ) 등을나타내어세게적인추세에맞추어금융포용이점차확대되어왔음을확인할수있다. < 표 3> 우리나라의 IFI 지수추이 ( 단위 : 위, %) 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 한국 IFI (a) IFI 세계평균 (b) (a)-(b) 순위 3/49 5/60 5/74 6/75 7/87 5/91 보다최근에는 Park and Mercado (2015) 이 Sarma (2008) 의지수도출방식 을따르되투입변수로 GDP 대비예금액대신전체인구중예금자및대출 자수비중을사용한 FII(Financial Inclusion Index) 를산출하였는데한국은 를기록하여비교대상 176개국중 12위로매우높은순위를차지하였다. 10) 금융포용지표는다음과같이계산된다. 먼저지표를구성하는변수 에서국가 가차지하 는위치 를 을활용하여산정한다. 여기에서 와 는표본중변수 의최대값과최솟값을각각나타내고 는변수 에대하여국가 가기록한값이다. 다음 으로 을활용하여국가 의금융포용지표 를계산한다. 은 지표산출에추입된변수의개수이다. 는항상 0 과 1 사이의값을가지는데 1 에가까울수록금융포용정도가높음을의미한다. 14 research.cu.co.kr

15 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 III. 금융포용과서민금융기관 1. 서민금융시장과서민금융기관 표면적의미와달리서민금융시장은저소득등을이유로신용도가낮게평가되는개인을대상으로신용대출상품이거래되는시장을의미한다. 따라서서민금융시장개념은소비자대출시장의한부분을구성하는데은행과비은행대출기관간시장분할이명확하게이루어져있는우리나라소비자금융시장의특징을반영한것으로두영역간시장분할이명확하지않은서구각국에서는활용도가그리높지않은것이사실이다. 한편최근들어저소득 저신용계층의신용대출에대한접근성제약이경제적문제를넘어사회적논란의대상이되면서서민금융시장의구체적인범위획정은정책적으로도중요한과제로대두되었다. 서민은신용위험 (credit risk) 이높아자신의신용만으로제도권금융기관, 특히은행으로부터담보없이대출을받기어려운계층, 즉신용제약 (credit constraint) 에직면해있는경제주체로정의가능하다. 이와같이신용대출상품에대한접근가능성만을기준으로서민을정의하는것에대하여금융을지나치게좁게해석하는것이라는비판이있을수있다. 금융의범위를보다적극적으로해석하여대출은물론저축수단 (savings vehicle), 자금이체 (money transfer), 지불수단 (payment vehicle), 보험, 자산형성수단까지를포함하고이들에대한접근성제고를정책목표로삼아야한다는문제제기가 1990년대이후서구선진국에서꾸준하게이루어지고있다. 그럼에도불구하고우리나라의금융현실을비추어볼때금융생활에서가장큰장애물로작용하는것이대출, 특히신용대출이며다른금융상품에비하여대출에대한접근성제약이더욱심각한결과를초래한다는측면에서신용대출에대한접근성을기준으로서민금융시장의범위를획정하는현재의관행은나름의의미를가지는것이라고판단된다. 구체적으로은행의신용대출상품에대한접근제약여부를기준으로삼는경우신용등급 4등급에서 10등급에해당하는개인을서민으로간 신협연구 15

16 신협연구제 67 호 주할수있을것이다. 박창균 (2015) 에의하면은행신용대출잔액의 50% 가량을신용등급 1등급에서 3등급사이의차주가보유 11) 하고있는반면상호금융기관의경우동비율이 30% 수준에그쳐은행과비은행간시장분할이명확하게형성되어있음을확인할수있다. 이와별도로금융정책당국은은행의신용대출에대한접근이사실상봉쇄되어있는신용등급 7등급에서 10등급에해당하는저신용자를서민으로정의하고있다. < 표 4> 개인신용등급별인원수분포 : 2015 년말 신용등급인원수비율 1등급 9,376, 등급 7,535, 등급 3,478, 등급 7,128, 등급 7,837, 등급 4,006, 등급 1,553, 등급 1,335, 등급 1,460, 등급 383, 등급 ~10등급 23,707, 등급 ~10등급 4,733, 전체 44,097, 자료 : NICE 평가정보 ( 단위 : 명, %) 2015년말현재개인신용등급별인원수분포를나타내고있는 < 표 4> 에의하면신용등급 4등급 ~10등급에해당되어서민금융시장의수요자로인식할수있는금융소비자가약 2,371만여명으로신용등급이부여된전체금융소비자의 53.76% 를차지하는것으로나타난다. 정책당국이서민금융정책의대상으로설정하고있는 7등급에서 10등급에해당하는저신용자의비중은 10.73% 로나타났는데동비율은 2012년 15.04%, 2014년 12.03% 등으로지속적으로하락하고있는추세이다. 11) 신용등급포괄범위를 1 등급 ~6 등급으로확대하는경우포괄범위는 80% 수준으로상승한다. 16 research.cu.co.kr

17 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 소비자대출시장에서은행과여타기관간시장분할은 < 표 5> 에제시된바와같이신용대출에부과되는이자율의차이를통해서도확인할수있다. 은행의경우신용대출전체에대하여 10% 미만의이자율이부과되는반면신용협동조합에서는동비율이 84.64% 로하락하였으며저축은행이나캐피탈사의신용대출고객중 10% 미만의이자율이적용되는비중은지극히낮아무시해도좋을수준이다. < 표 5> 금융회사별신용대출금리비중 ( 단위 : %) 10% 미만 10~15% 15~20% 20~25% 25~30% 30% 이상 R 대부업 H 저축은행 H 캐피탈 C 신협 K 은행 주 : 2015년 12월기준 자료 : 각금융회사홈페이지 서민금융시장에자금공급자로참여하는주체가서민금융기관인데신용협동조합, 새마을금고, 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합등소위상호금융기관으로불리는협동조합형금융기관과상호저축은행이여기에속한다. 저신용계층을대상으로무담보자금을대여하는신용카드사나캐피탈사등의여신전문금융회사나대부업까지를서민금융기관에포함하기도한다. 소비자금융시장에서신용을공급하는금융기관을경영목적과제도권편입여부에따라분류함으로써금융포용확대의주체를누구로설정할것인가에대하여유용한함의를도출할수있다. 이들금융기관은먼저경영목적에따라주주가치 (shareholder value: SHV) 를추구하는기관과이해관계자가치 (stakeholder value maximization: STV) 를추구하는기관으로분류가가능하다. 주주가치추구기관은주식회사형태로조직되어있으며이윤극대화를통 신협연구 17

18 신협연구제 67 호 하여주주이익에봉사하는것을궁극적목적으로한다. 반면이해관계자가치추구기관은상호소유 (mutual ownership), 공동체소유 (community ownership) 또는공공소유의형태로조직되어있으며소유자뿐아니라이용자, 직원, 지역사회거주자등다양한이해당사자의이익에봉사하는것을목적으로한다. 경영목적과달리제도권편입여부에따라제도권 (mainstream) 기관과비제도권 (alternative) 기관으로도구분이가능한데이는기존금융시스템의일부분으로편입되어금융감독의규율체제에판입되어있는지여부에따른구분이다. 이와같이두기준에따라소비자에대한신용공급기관을제도권주주가치추구기관, 제도권이해관계자가치추구기관, 비제도권주주가치기관, 비제도권이해관계자가치추구기관등네가지로분류가능하다. < 표 6> 경영목표와조직구성원리에따른금융회사구분 제도권기관 주주가치 (SHV) 추구 은행, 상호저축은행, 여전사 이해관계자가치 (STV) 추구 신협, 새마을금고, 농협 수협조합, 산림조합 비제도권기관대부업사회적금융 제도권주주가치추구기관으로은행, 저축은행, 여전사, 등록대부업을들수있고제도권이해관계자가치추구기관에는신용협동조합, 새마을금고, 농협및수협, 산림조합등상호금융기관이속한다. 한편미등록대부업자나개인간대차거래는비제도권주주가치극대화기관으로분류할수있으며마이크로크레딧 (micro-credit) 이나사회적기업등에대한자금공급등과같이금융수단을동원하여사회문제해결을추구하는사회적금융 (social finance) 이대표적인비제도권이해관계자가치추구기관이다. 금융포용강화를위한수단으로제도권이해관계자가치추구기관의유용성 에주목할필요가있다. 이들제도권이해관계자가치추구기관의경우역사 적으로설립목적자체가지역주민또는은행등상위제도권이해관계자가 18 research.cu.co.kr

19 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 치추구기관이제공하는금융서비스접근에애로를겪는금융소비자에대한금융서비스제공이었다. 또한소유권이상호소유, 공동소유또는경우에따라공공소유의형태여서의사결정과정에서이윤극대화가목적이아니라조합원또는이용자의재무적이익은물론필수금융서비스의광범위한제공, 지역사회유대강화등사회적편익까지를고려한다. 따라서지역에거주하는저소득 저신용자에조합원의지위를개방함으로써이윤극대화를추구하는기관으로부터배제되는차주에대해서도신용을공급할수있다 12). 조합원및지역사회구성원과의밀접하고반복적인관계형성을통하여획득한정량적정보를활용하여정성적정보를기반으로하는신용평가기법으로는형량하기힘든신용위험을비교적정확하게추정할수있기때문이다. 이들이해관계자이익추구기관이신용위험이상대적으로높은계층을고객으로보유하고있음에도불구하고보수적인영업행태를견지하여 2007년글로벌금융위기로부터별다른피해를입지않았다는점도눈여겨볼필요가있다. 전통적인협동조합은행모형을유지하고있는독일, 오스트리아, 이탈리아등의국가에서협동조합은행이상업은행과달리글로벌금융위기에도불구하고꾸준하게성장하였던것도이들의조직적특성에기인하는것이다. 한편여타범주에속하는금융기관은서민대상신용공급자로서상당한한계를가진다. 제도권주주가치추구기관의대표격인은행의경우신용공급능력이라는측면에서는역량이가장우월하지만근본적으로이윤동기에의하여경영의사가결정되고건전성에대한고려가우선시될수밖에없는규제환경하에서의사결정을할수밖에없으므로대출관련행정비용지출이많고신용위험이상대적으로높은서민금융시장에서주도적역할을수행하는것이가능하지도또바람직하지도않을것이다. 서민금융시장에서은행의역할은여타금융서비스공급자와의반복적인거래를통하여신용능력이일정정도검증된금융소비자를가능한한신속하게자신의고객으로포섭하는것정도로설정함이타당할것이다. 저축은행이나여전사와같이은행이아닌주주가치추구금융기관의경우서민금융시장에서자금공급자로서지불하는비용을감 12) 이에대한이론적논의는박창균 허석균 (2016) 을참고하시오. 신협연구 19

20 신협연구제 67 호 당하고일정한수준의이익주주이익확보를위해서는서민계층이부담을느낄수밖에없는상당히높은금리를부과할것이다. 따라서이들이서민금융시장에서자금공급자로서주도적역할을수행할것을기대하는것은무리이다. 현재대부분의비제도권주주이익추구기관은신용위험이매우높은금융소비자를대상으로자금을공급하고있는데차입자의약한협상력과곤궁한처지를악용하여지나치게높은이자율이나약탈적대출관행등으로금융소비자보호측면에서문제가발생할가능성이상존한다. 이들의역할이지나치게확대되는경우과잉부채문제는물론채권자의곤궁한처지를악용한고율의이자부과, 과도한채권추심으로인한인권침해문제등여러가지부작용이발생할가능성이매우높기때문이다. 따라서서민금융시장에서대부업의역할은소액 긴급자금에대한잔여수요 (residual demand) 충족으로한정하는것이타당한것으로사료된다. 비제도권이해관계자이익추구기관의경우운영원리상저신용계층을대상으로상당히우호적인조건으로자금을공급할수있으나장기적지속가능성이나규모의측면에서분명한한계가존재한다. 이들의운영에는상업적원리가전혀고려되지않거나부차적 (secondary) 고려사항에불과한경우가대부분이므로사회적목적달성을위하여시장이자율보다수준의이자율을부과함으로써외부의지원없이는장기적지속이사실상불가능한구조가형성되어있다. 이들은장기적지속가능성을외부의지원에의존하고있어서자체적인확대재생산이불가능하고그에따라서민금융시장에서주도적역할을수행하는데는명백한한계가존재한다. 유럽이나미국의경우협동조합은행이나신용협동조합등과같은제도권이해관계자이익추구기관이소비자금융시장에서상당한비중을차지하고있으며특히지역을기반으로저신용 저소득계층에대한신용공급확대에크게기여하고있는것으로알려져있다. 그러나우리나라에서는 1997년외환위기 20 research.cu.co.kr

21 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 이후서민금융시장에서제도권이해관계이익추구기관의위상과기능이부진 한상태를벗어나지못하고있는것이사실인데바로이러한점으로인하여 서민금융시장에대한사회적불만이지속적으로제기되고있다. 2. 협동조합형금융기관과금융포용 : 점포의지리적분포 이상의논의를통하여우리는협동조합형금융기관이은행의서비스로부터배제된차주에자금을공급함으로써금융포용제고에기여할수있다는이론적가능성을모색하였다. 본절에서는은행과협동조합형금융기관점포의지리적분포를점검함으로써은행서비스가미치지못하는지역에서협동조합형금융기관이금융서비스제공자로서중요한역할을수행하고있음을확인하고자한다. 이하에서는신용협동조합, 새마을금고, 농협조합, 수협조합 13) 등협동조합조직원리에의하여운영되고있는금융기관을협동조합형금융기관이라고부르기로한다. < 표 6> 에의하면기초자치단체인전국 252개시군구중시중은행이나지방은행점포가전무한경우가 33개이며약 99만여명 (2010년기준 ) 이해당지역에거주하는것으로나타났다. 그러나이들 33개은행무점포지역에 278개의협동조합형금융기관이소재하여금융서비스를제공하고있다. 대상을은행점포가 5개이하인시군구로확대하는경우 91개시군구에거주하는약 424만명이은행점포에대한접근성에애로를겪을가능성이높은상황에처해있으나 933개의협동조합형금융기관의서비스를통하여은행서비스결핍의문제에대응하고있다 14). 13) 산림조합도협동조합형금융기관에속하지만다른협동조합형금융기관에비하여그수가많지않고규모도작으므로이하의논의에서는포함하지않는다. 14) 인터넷뱅킹이나폰뱅킹등비대면거래의비중이빠르게증가하고있으므로물리적실체를가지는점포의부재가금융서비스공급미흡으로바로연결되는것은아니다. 그러나부록에서확인할수있는바와같이은행무점포지역은농촌지역이대부분이고이지역에서는여전히대면거래가중요한지위를점하고있다. 신협연구 21

22 신협연구제 67 호 < 표 7> 은행점포과소시군구와협동조합형금융기관 ( 단위 : 개, 천명 ) 은행점포수 합계 시군구수 인구수 991 1, ,237 협동조합 [ 그림 1] 시군구별협동조합형금융기관수분포 시군구 ~5 6~10 11~20 21~30 30 개초과 [ 그림 1] 에따르면관내에소재하는협동조합형금융기관의수가 11개내지 20개인기초자치단체가 107개로가장많고 6개내지 10개인기초자치단체가 65개로뒤를잇고있다. 한편협동조합형금융기관이 3개이상소재하는시군구의수도 12개에달하는것으로나타났다. 22 research.cu.co.kr

23 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 IV. 협동조합형금융기관의현황과과제 1. 협동조합형금융기관의현황 외환위기의충격으로말미암아크게위축되었던협동조합형금융기관은 2000년대후반들어본격적인회복세에접어들었다. 특히새마을금고와신협이매우빠른성장세를시현하고있다. 2014년말협동조합형금융기관의자산규모는농협 268조원, 새마을금고 120조원, 신협 61조원, 저축은행 38조원, 수협 21조원을기록하고있다. 2008년부터 2014년의기간동안신협의자산이 96.3% 증가하였고새마을금고의자산도 85.4% 증가하였으며하여유사한수준을기록하였다. 농협의경우여타서민금융기관에비하여압도적인규모를기록하고있으나자산증가속도는새마을금고나신협에비하여낮은수준을보이고있다. 이와같은최근의자산증가세는가계부채증가에따른대출수요자체의증대와은행권가계부채에대한규제강화에따라종래은행대출수요가협동조합형금융기관으로이전한점등에크게힘입은것으로판단된다. < 표 8> 협동조합형금융기관자산추이 ( 단위 : 십억원 ) 연도 신협 새마을금고 농협 수협 ,835 64, ,276 13, ,700 77, ,331 16, ,749 90, ,258 17, ,545 91, ,046 18, , , ,648 19, , , ,037 20, , , ,499 20, , , ,366 22,128 주 : 농협과수협은상호금융신용사업관련자산 자료 : 금융감독원, 새마을금고중앙회 신협연구 23

24 신협연구제 67 호 협동조합형금융기관자산의가장중요한구성하는대출금도자산과유사한모 습을보이고있다 년부터 2014 년까지새마을금고의대출은 116.3% 증가하여 신협의 86.9%, 수협의 58.4%, 농협의 36.7% 에비하여높은수준을기록했다. < 표 9> 협동조합형금융기관대출금추이 ( 단위 : 십억원 ) 연도 신협 새마을금고 농협 수협 ,301 31, ,044 8, ,915 38, ,990 9, ,553 45, ,510 10, ,823 52, ,644 11, ,147 56, ,039 12, ,789 61, ,721 12, ,945 68, ,197 13, ,582 74, ,570 15,143 자료 : 금융감독원, 새마을금고중앙회 비록최근들어다소악화되는모습을보이지만협동조합형금융기관의자산건전성도안정적인모습을보이고있다. 2014년고정이하여신비율은새마을금고 2.0%, 농협 2.3%, 신협 3.5%, 수협 4.0% 등으로 2000년대에비하여양호한상태를유지하고있다. < 표 10> 협동조합형금융기관고정이하여신비율추이 ( 단위 : %) 연도 신협 새마을금고 농협 수협 자료 : 금융감독원, 새마을금고중앙회 24 research.cu.co.kr

25 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 자산규모가확대되고건전성이개선되었음에도불구하고협동조합형금융 기관의총자산수익률 (ROA) 은 0.3%~0.4% 수준에서등락을거듭하고있는데 금융업전반에걸친수익성부진현상과궤를같이하는것으로파악된다. < 표 11> 협동조합형금융기관총자산수익률추이 ( 단위 : %) 연도 신협 새마을금고 농협 수협 자료 : 새마을금고중앙회, 금융감독원 2. 협동조합형금융기관의당면과제 가. 위상및역량약화 외환위기이전에비하여소비자금융시장에서협동조합형금융기관을포함한소위서민금융기관의비중과역할이크게축소되었다. 1996년전체가계대출에서서민금융기관이차지하는비중이 70.7% 를차지하였으나이후지속적으로하락하여 2014년에는 26.6% 에불과하게되었다. 반면동기간동안은행의비중은 27.4% 에서 73.4% 로비약적으로확대되었다. 소비자신용대출시장에서은행의비중이크게확대된데는복합적인요인이작용하였던것으로보인다. 수익성과안정성이은행의의사결정을지배하는근본원리로자리잡으면서은행이소비자금융시장진출을본격적으로시도하면서종래서민금융기관의주된수익원이던우량고객중심으로시장점유율을확대하였다. 또한외환위기이후발생한대규모부실자산을정리하는과 신협연구 25

26 신협연구제 67 호 정에서서민금융기관의영업, 특히여신영업역량이위축되었던점도서민금융기관위상추락의중요한원인이되었을것으로판단된다. 더하여서민금융기관에대한건전성감독강화로인하여신용대출에지극히소극적으로대응할수밖에없었다는점또한중요한원인으로작용하였다. 근본적으로는외환위기이후금융시장경쟁구도가서민금융기관에불리한방향으로바뀌면서어려움이가중되었다. 외환위기이전에는자본시장발달이초기단계에머물러간접금융시장을중심으로자금중개가이루어졌는데간접금융시장에는차주의규모를중심으로은행과보험사가대기업을담당하고서민금융회사가개인과소상공인, 중소기업을담당하는분할구도가형성되어있었다. 따라서서민금융기관은상당한정도의신용능력을보유한개인, 소상공인, 중소기업을핵심고객으로확보하고일부신용위험이높은계층에까지신용을공급함으로써비교적안정적으로영업을영위할수있었다. 그러나외환위기이후금융시장의경쟁구도가근본적으로재편되면서서민금융기관의핵심적인수익기반이잠식당하기시작하였다. 신용위험이낮은우량대기업은간접금융시장을탈피하여주식시장과채권시장등자본시장을통하여자금을조달하였기시작하였는데이에대응하여은행은개인, 소상공인, 중소기업중신용위험이낮은고객을대상으로하는자금공급에서서민금융기관을밀어내고주도적지위를차지하는전략을구사하였다. 한편종래사채업의영역이던저신용계층에대한신용공급시장중상대적으로신용상태가양호한일부개인이나소상공인을대상으로신용대출상품을제공하는대부업이등장하여상당한수익성을실현하였다. 서민금융기관은종래고객기반이던개인, 소상공인, 중소기업중신용위험이높은우량고객을은행에빼앗기고상대적으로신용위험이높은계층을주된고객으로삼을수밖에없는상황에직면하고있다. 더하여서민금융기관은주고객을상당부분공유하는신용카드사나할부금융사등여신전문금융회사와의경쟁이라는새로운환경에도적응하도록요구받고있다. 26 research.cu.co.kr

27 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 나. 서민금융기능수행미흡 개인신용대출시장에서신용공급자의쏠림현상으로인하여다양성이결핍된상태가지속되고있다. 신용대출시장에서는차입자의신용위험에대한정보비대칭으로말미암아각신용공급자는자신이감내할수있는수준의신용위험을보유한고객을대상으로수익률을극대화할수있는이자율을설정한다. 이경우신용공급자가설정한것보다높은이자율을지불할의사가있는차입자가다수존재하지만이윤극대화를추구하는신용공급자는금리를인상하지않고신용위험이상대적으로낮은차입자에게만신용을공급하는신용할당이이루어진다. 신용시장이진입과퇴출이자유로운경합시장 (contestable market) 인경우서로다른신용위험수준을목표로하는다양한신용공급자가신용위험수준에상응하는이자율을부과하면서신용을공급할것이다. 그러나그간다방면에걸친정책적노력에도불구하고이자율측면에서쏠림현상이해소되지못하고있는것이사실이다. 은행과상호금융조직이우량고객 (prime customers) 을대상으로 10% 이하금리로신용대출을제공하고있는반면할부금융사, 저축은행, 대부업자등은다소의차이는있으나비우량고객 (sub-prime customers) 을대상으로 20% 이상법정상한에가까운금리로자금을제공하고있다. 10%~30% 이자율구간, 소위중금리시장에서시장결핍현상이심각하게발생하고있다. 고금리신용대출시장에이미진출한신용공급자가지속적으로초과이윤을실현하고있음에도불구하고시장진입이원활하게이루어지지못하고있는현상은상당한정도의진입장벽 (entry barrier) 이존재함을의미한다. 금융감독원의조사에의하면 2011년말현재재무상태및영업실적파악이가능한 42 개대형개인신용대부업체의총자산수익률 (ROA) 이 5.44%, 자기자본수익률 (ROE) 이 14.39% 등으로매우높은수익률을시현하고있는것으로나타났다. 그럼에도불구하고대부분의대부업체가대부분의고객에대하여법정최고금 신협연구 27

28 신협연구제 67 호 리를부과하고있는현상이지속되고있다. 초과이윤 (excess profit) 의기회에도불구하고신규진입자, 특히풍부한자금력과영업기반을갖춘제도권금융회사가시장에진출하지않는데는시장진출에상당한비용이수반될것으로예상되기때문이다. 사정이이러함에도불구하고서민금융기관의대명사로불리는협동조합형금융기관이신용대출에대하여극히보수적인입장을취함으로써본연의역할을다하지못하고있다는비판이지속적으로제기되고있다. 외환위기이전시기한때 40% 를넘어섰던협동조합형금융기관의신용대출비중은외환위기와글로벌금융위기를거치면서크게위축되었다. 예를들어신협의경우 2006년말까지만하더라도신용대출비중이 21.9% 에달하였으나 2009년 12.1%, 2012년 8.7%, 2015년 7.5% 등지속적으로하락하였다. 28 research.cu.co.kr

29 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 V. 금융포용확대를위한서민금융기관기능정상화방안 1. 금융포용을서민금융정책의목표로명시 서민금융기관의역량을강화하고역할을정상화시키기위하여서민금융정책의목표를금융포용 (financial inclusion) 의강화로설정하는방안을검토할필요가있다. 금융포용의결핍으로인한문제는저소득 저신용계층을대상으로금융서비스를제공하는서민금융시장에서가장심각하게나타난다. 금융포용강화를통하여이들서민계층의금융애로를해소함으로써후생수준을향상시킬수있을것이며궁극적으로는금융시장에서자원배분의효율성을제고하고사회정합성제고를이룩할수있을것으로기대된다. 금융포용강화라는서민금융시장정책목표달성을위하여다양한금융서비스공급자의균형있는발전을유도하는가운데제도권이해관계자이익추구기관, 특히협동조합형금융기관을핵심적인기제로활용하는전략을추진하는방안을심각하게검토할필요가있다. 현재우리나라서민금융시장에서금융포용의확대를위하여요구되는핵심적과제는저소득 저신용계층에대한신용대출확대이다. 우리나라금융시장발달단계를감안할때예금, 저축, 자금이체등과같은대출이외의금융서비스에대한접근이문제되고있지는않다. 그러나대출상품, 특히신용대출의경우저소득 저신용계층의상당수가접근에애로를겪고있는것이현실이다. 2. 상호금융기본법 제정을통한협동조합형금융기관의역량강화및금 융포용확대 저소득 저신용을특징으로하는서민계층에대한신용대출확대에는운영 원리나소비자보호등의측면에서앞에서살펴본바와같이제도권이해관계 자이익추구기관이여러가지장점을보유하고있다. 신용협동조합, 새마을금 신협연구 29

30 신협연구제 67 호 고, 농협및수협등협동조합형금융기관이서민금융시장에서상당한역할을 수행해야할것으로기대됨에도불구하고현실은기대에크게미치지못하고 있는것이사실이다. 그간기대에미치지못한문제점을극복하고협동조합형금융기관을금융포용확대와서민금융시장문제해소에핵심기제로활용하기위해서는협동조합형금융기관으로서본질회복과역량강화문제가먼저해결되어야할것이다. 다시말해현동조합형금융기관이금융포용확대에적극적인역할을수행하기위해서는단순히주주나조합원의이익을추구하는것이아니라자신을둘러싼전체이해관계자이익극대화를추구하는조직으로서본연의모습을되찾을필요가있다. 그러나불행히도현재우리나라의모든협동조합형금융기관은협동조합원리를벗어나주주이익을추구하는기관과유사하게운영되는경향이존재한다. 기대되는바와같이금융포용확대의핵심기제로기능하기위해서는조합원은물론모든이해관계자의편익을추구하는기관으로서본연의자세를시급히회복하여야할것이다. 더하여외환위기이후위축된금융기관으로서의경쟁력을회복함으로써서민을대상으로금융상품을원활하게공급할수있는역량을구축할필요가있다. 또한협동조합이라는동일한원리를기반으로조직이구성되었음에도불구하고명칭과주무관청이다르다는이유로차별적으로적용되고있는규제체계를통일함으로써규제차익추구행위로인한자원배분왜곡을시정하는것도시급하게해결되어야할과제이다. 이러한사회적요청에부응하기위하여 상호금융기본법 을제정하고금융포용확대의핵심주체로서협동조합형금융기관을통일적으로규율하고역량강화를지원하는체제를구축할필요가있다. 협동조합형금융기관을사회적경제조직의일원으로규정하고이를지원및육성하는것을목적으로하는 사회적경제기본법 ( 안 ) 이현재국회에계류중인데 사회적경제기본법 에서는협동조합형금융기관을사회적경제조직의중요한구성요소로파악하고육성및지원하는데중점을두고있는데반해 상호금융기본법 은서민금융시장의기능정상화를통한금융포용확대에핵심적인역할을수행할것으로기 30 research.cu.co.kr

31 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 대되는협동조합형금융기관에대한통일된규율체제제시한다는측면에서차 별성을가진다. 따라서 사회적경제기본법 과 상호금융기본법 이상호보 완적인역할을수행할수있도록설계할수있을것으로기대된다. 상호금융기본법 은서민금융정책의목표로금융포용확대를제시하고이를위하여협동조합형금융기관기관에대한적절한규제와지원을제공함을법의목적으로설정하고동일한경제적기능을수행하는협동조합형금융기관에대한통일된규율체제확립하고이들의역량강화를지원하는것이핵심내용이될것이다. 구체적으로신용협동조합법, 새마을금고법, 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 산림조합법등상호금융기관을규율하는기존의개별법률을통합하여기본법의기반으로삼되협동조합으로서핵심적인운영원리를구현할수있도록조직구성, 지배구조, 건전성규제등영역에서통일된규율체제정립하여야할것이다. 그러나각각의기관이목적과조직문화등의측면에서상당한이질성을보유하고있는현실을수용하여현존하는조직체제를인정하고현재의주무관청에인허가를포함한포괄적감독권을부여하되신용사업및공제사업부문의건전성감독은금융위원회와금융감독위원회에위임하는방안을검토할필요가있다. 각기관의중앙회가중간감독기구로금융위원회와금융감독원의위임을받아단위조합을검사및감독하는간접감독체제를현재와같이유지하되통일된감독기준을적용하거나, 각기관의중앙회에소속된감독인력을통합하여중앙회로부터독립된별도의중간감독기구를설립하고금융위원회와금융감독원의위임을받아단위조합을검사및감독하는새로운간접감독체제를구축하는방안을검토해볼수있을것이다. 또한기본법은협동조합형금융기관의역량강화를촉진하기위하여필요한정책적인조치들을명시적으로규정할수도있을것이다. 구체적으로는법인세면제등과같이조합운영에대한세제상의지원, 중앙회의금융기능을분리하여자본시장법의규율을받는금융투자회사를설립할수있도록허용하는방안, 협동조합형금융기관의신용대출활성화를촉진하기위한보증기구설치와그에대한정책적지원방안등을포함할수있을것이다 15). 15) 보다자세한논의는다음절을참고하시오. 신협연구 31

32 신협연구제 67 호 3. 협동조합형금융기관의역량강화를지원정책지원 그간정책당국은여러번에걸쳐협동조합형금융기관의출자금및예탁금에대한세제혜택철폐를시도하였으나세제혜택폐지가협동조합형금융기관의영업기반을크게흔들수있다는현실적인우려를이유로세제혜택이유지되고있다. 출자금및예탁금의수익에대한비과세는협동조합형금융기관의경쟁력을구성하는핵심요소로인식되어왔다. 비과세혜택이협동조합형금융기관이판매하는예금의세후수익률을높임으로써수신유치에크게기여해왔던것은사실이다. 그러나비록최근들어상당히상승하여예대율이 2015년말신협 74.7%, 새마을금고 66.8%, 농협 69.4% 등을기록하고있으나은행이나상호저축은행등주식회사형대출금융기관에비하여전반적으로낮은수준에머물러있고일부농촌지역단위조합의경우 50% 수준을넘어서지못하고있는상황에서비과세혜택을통하여더많은수신을확보한다는것이어떤의미를가지는지에대하여깊게음미해볼필요가있다. 비과세혜택을무기로대출수요나능력을넘어서는수신을유치하는경우중앙회에여유자금을예치하거나자체적으로채권투자등을통하여자산을운용하게된다. 그러나여유자금을자체적으로운영할수있는역량을보유한조합이극히소수에불과하고무리한자산운용으로인하여조합부실의중요한원인이되고있는현실을감안한다면대출능력을감안하지않은수신유치경쟁에대해서는제동을걸필요가있을것이다. 예탁금과출자금수익에대한비과세혜택을점진적으로축소함으로건전성악화와경영상어려움을야기하는근본원인중하나인과도한수신유치경쟁을방지할수있을것으로기대된다. 예탁금과출자금수익에대한세제혜택을점진적으로축소함과동시에조합의이익에대하여부과되는법인세를면제함으로써조합의역랑강화를지원할수있을것이다. 법인세면제는출자금의세후수익률을높임으로써출자를촉진하고조합의재무구조를강화하는데기여할것으로기대된다. 다음으로최근단위조합부실의중요한원인으로대두되고있는적절하지 못한투자행위에대한근본적인대책으로중앙회의자산운용기능을강화하는 32 research.cu.co.kr

33 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 방안을고려해볼수있을것이다. 현재신협과새마을금고의경우중앙회가단위조합의여유자금을위탁받아대규모의펀드를조성한후운용하고있다. 그러나중앙회가자산운용인력의전문성과독립성에대하여지속적인문제제기가이루어지고있는점을감안하여현재의체제를고집할것이아니라중앙회산하에금융업허가를획득한자산운용회사를설립하고여기에여유자금의운용을위탁한다면전문성과독립성을확보할수있는방안이될수있을것으로판단된다. 더하여단위조합이독자적으로운용할수있는투자자산에엄격한상한을설정하고상한을넘는여유자금에대해서는중앙회에운용을위탁하도록강제함으로써규모의경제를활용한투자가가능하도록배려하는방안도검토해볼만하다. 4. 협동조합형금융기관의지배구조개선 지배구조 (governance structure) 는대리인문제해결을위한제도적장치를의미하는데협동조합형금융기관의경우조합원을포함하여자금을공급한경제주체가공급한자금에대하여적절한수익 ( 편익 ) 을보장받을수있도록협동조합형금융기관의규정, 목표, 유인구조와관련된제도적장치를가리킨다. 협동조합형금융기관에서대리인문제는경영자가조합원으로부터권한과책임을위임받아경영을담당함으로써경영자의전문성을활용하여보다효율적인경영을성취하려는목적을추구하는과정에서발생한다. 권한을위임받은경영자의행위에대한감시가적절하게이루어지지않는경우경영자가조합원의이익에반하여행동하더라도협동조합형금융기관을둘러싼불확실성에기인하는정보의비대칭성으로인하여이를적절하게가려내고상응하는책임을묻지못하는현상, 즉대리인문제가발생할개연성이높다. 지배구조는경영자가조합원의이익에부합하는방향으로행동하도록경영 자를감시하는기업내부및외부시스템을확립하고경영자에적절한유인 신협연구 33

34 신협연구제 67 호 (incentives) 을부여하는것이목적인데협동조합형금융기관의목적은이해관계자가치극대화인데이는주주가치극대화를추구하는주식회사금융기관과상이하므로지배구조또한상이하게설계되어야할것임은물론이다. 그러나협동조합형금융기관의경우이해관계자편익극대화라는추상적인목표를정량화하여측정하기가어려운것이문제로대두된다. 주식회사금융기관의경우재무적성과에대한척도를목표달성여부에대한지표로사용가능하지만협동조합형금융기관의경우재무적성과, 기관의안정성, 조합이제공하는서비스의도달범위 (outreach) 등다양한척도를종합하여목표달성여부에대한지표로사용하여야하는데정확하고객관적인측정은물론측정된지표의의미해석에도어려움이내재한다. 협동조합형금융기관의경우독특한조직원리로인하여각종내부 외부지배구조가원활하게작동하기힘든것이사실이다. 협동조합형금융기관의의사결정방식인 1인 1표원칙으로말미암아조합원총회에참여하는개별조합원이경영자의행위를감시할유인이매우약하고공동유대라는협동조합의조직원리로인하여이사회나감사의경영진감시기능이원래의기능을발휘하지못할가능성이높다. 조직내부에강력하게존재하는연대감으로말미암아경영진에대한감시를완수하기위하여필수적인독립성을확보하는데어려움이존재할것이기때문이다. 비록중앙회가단위조합의경영자를통제할수있는강력한수단을보유하고있으나중앙회장이 1인 1표를원칙으로하는단위조합의투표로선출되므로중앙회의감시기능이기대되는수준으로작동하지못할가능성이존재한다. 불행히도우리나라의협동조합형금융기관에는공히이론적으로이야기되고있는지배구조취약성이대부분현실화되어있는것이사실이다. 조합원의상당부분이공동유대로연결된인적네트워크의구성원이라기보다높은금리나비과세혜택등단순히금전적인유리함에이끌리어조합원지위를획득한경우가많아협동조합형금융기관지배구조의근간을이루는조합원에의한경영진감시가매우취약하다. 중앙회의단위조합에대한통제또한엄격 34 research.cu.co.kr

35 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 한기준에따라이루어지기보다온정주의적태도가만연하고있어단위조합의경영진에대한통제가적절하게이루어진다고보기힘든것이사실이다. 선거로선출된이사장의전횡을방지하기위하여금융과관련된업무를전담하는책임자를고용하게되어있으나여기에서또다른대리인문제가발생하기도한다. 상당수의조합이영세성으로인하여금융전문성을보유한책임자를감시하여야할이사회가전문성을작추지못하여임무를적절하게수행하지못하는경우가많다. 이상과같은문제점을극복하기위하여먼저이사회가경영자에대한감시기능을충실히수행하기위하여이사회구성원인이사의조합업무이해도증진을적극추진할필요가있다. 이사는조합원을대표하여경영자에대한감독및감시를수행하는핵심적인내부통제기구인데이를위하여조합의회계및경영에대한이해가필수적인데경영진에대한감시기능을원활하게수행하기위하여요구되는업무관련지식체득을위하여이사에대한교육을대폭강화하여야할것이다. 다음으로이사장의경영참여를배제하여이사회의독립성을강화함으로써경영자에대한감시기능을강화하는방안을검토해볼수있다. 이사장이조합의경영에대하여실질적책임자로활동하는경우경영에대한감시와견제가원활하게이루어질수없으므로이사장은조합의일상업무를실무책임자에넘기고이들을감시하는역할에충실하는것이바람직하다. 한편단위조합에대한외부견제장치가취약한상황에서중앙회의지도기능을활용한감시는매우중요하다. 일반기업에서강력한외부지배구조의역할을수행하는경영권시장을통한감시또는주식시장을통한감시등이협동조합형금융기관에는부재하다. 따라서중앙회가강력한외부통제장치의역할을수행함으로써이러한문제점에대응하여야할것이다. 특히재무적으로부실하거나경영상의문제가있는단위조합에대하여중앙회의의사결정에서투표권을제한함으로써중앙회의외부통제기능수행에서독립성및객관성을강화하는방안을검토해볼수있을것이다. 신협연구 35

36 신협연구제 67 호 5. 신용대출활성화를위한보증기구설치 협동조합형금융기관의신용대출비중이매우낮은수준을벗어나지못하고있으며이로이하여서민금융기관으로서협동조합형금융기관의역할에대한사회적불만이누적되고있는것이사실이다. 예를들어 2000년대초반까지만하더라도 40% 수준을유지하였던신협의신용대출비중은급속히하락하여 2009년 10% 초반대로하락하였으며 2015년에는 7.9% 를기록하였다. 농협이나새마을금고등여타협동조합형금융기관의신용대출의비중또한지속적으로하락하여온것이사실이다. 서민대상신용대출확대를위하여협동조합형금융기관의조합원에대하여보증을제공하는보증기구도입을추진할필요가있다. 여기에는중앙정부, 지방자치단체, 협동조합형금융기관이공동으로출연하여신용보증기금을설치하는방안과민간서민금융구축과서민금융기관의도덕적해이조장에대한우려를낳고있는핵살론을협동조합형금융기관을대상으로하는신용보증기금으로전환하는방안등두가지정도의대안을고려해볼수있다. 신용보증기금은독립된기관이관리하되신용심사, 보증서발급등실질적인업무는개별단위조합이수행하는위탁보증체제로운영할수있을것이다. 기금의실현손실이예상손실을현저하게상회하는경우에대비하여국가가협동조합형금융기관신용보증기금에대하여재보증을제공할수있을것이다. 유사한보증방식으로운영되고있는햇살론에비하여적용대상이넓고대출자에대한신용심사를보다저렴하고정확하게수행할수있다는장점을가지고있다. 햇살론에대한보증제공은신용등급, 소득수준, 자금용도등미리정해진요건에따라엄격하게제한되는데반하여신용보증기금에의한보증은무담보신용대출이불가능한모든조합원을대상으로자금용도에상관없이제공되므로적용대상이훨씬넓다, 또한햇살론에대한보증심사가현실적으로신용등급, 소득수준, 자금용도등미리정해진요건을점검하는데그치는데비하여신용보증기금의보증심사는단위조합이보유한조합원에대한정보를활용하여실질적인신용위험심사가가능하므로보증기금의건전성관리가용이하다는장 36 research.cu.co.kr

37 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 점이있다. 다른대안으로현재운영되고있는햇살론보증대출을민간이주도하는신용보증기구로대체하는방안을검토할수있을것이다. 이경우보증비율, 보증료율, 보증대상등사업의핵심적인파라미터는정책적개입이배제된채시장원리에의하여결정되어야할것이다. 국가는재보증을제공함으로써지원할수있을것이다. 6. 서민대상신용대출및지역사회기여가큰협동조합형금융기관에대 한지원 저소득 저신용조합원에대한대출비중이일정수준을넘어서는경우또는지역사회에대한기여가사업을수행하는협동조합형금융기관에대하여정책자금을지원함으로써서민대상신용대출을확대하고지역사회와밀착된영업기반을확보할수있도록지원할수있을것이다. 미국의신용협동조합감독기구인 NCUA는조합원의일정비율이상이지역별로설정된기준에따른저소득층에해당하는경우 저소득층신협 (low income credit union) 으로지정하고이들에대하여 NCUA가관리하는 지역개발리볼빙대출펀드 (Community Development Revolving Loan Fund) 에서조합당 30만달러까지지원하고있다또한연방재무부가운영하는 지역개발금융기관펀드 (Community Development Financial Institutions Fund) 는유동성지원, 금융교육등을목적으로저렴한자금을지원하고있다. 정부와서민금융기관을제외한금융회사들이출연하여재원을조성하고지 원대상으로선정된협동조합형금융기관에대하여한국은행의금융중개지원 대출방식으로자금을공급하는방안을생각해볼수있을것이다. 신협연구 37

38 신협연구제 67 호 VI. 결론 금융포용의확대가시대적화두로대두되고있는시점에서본논문에서는우리나라의금융포용현황을평가하고금융포용확대의주역으로협동조합형금융기관의중요성에대하여살펴보았다. 우리나라의경우금융서비스접근성에대한제약이라는고전적인의미에서금융소외문제는다른나라에비하여그리심각한문제는아닌것으로보인다. 다만저신용 저소득계층의신용대출에대한접근성이라는측면에서상당한애로요인이존재하는것으로보이는데이러한문제점에대응하기위하여주주이익극대화를추구하는주식회사형금융기관에비하여이해관계자이익극대화를추구하는협동조합형금융기관이보다유용하게활용될수있을것이라는주장을제기하였다. 그러나협동조합형금융기관은 1997년외환위기이후대규모구조조정을거치면서기초체력이급격하게약화되었고금융시장경쟁구도변화로인하영업기반이침식되었으며건전성감독강화로인한전통적영업방식의한계가노정되는등근본적인어려움에직면하고있다. 이러한어려움을극복하고협동조합형금융기관이금융포용확대를주도하고서민금융기관으로서과거의위상을되찾기위하여서민금융정책의목표명확화, 상호금융기본법제정, 지배구조개선, 서민대상신용대출확대지원을위한보증기구설치및기금조성등의조치가필요함을주장하였다. 38 research.cu.co.kr

39 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 < 부록 1> Global Findex Ranking: 2014 년 ( 단위 : %) 순위 금융기관계좌금융기관대출금융기관저축국가비율국가비율국가비율 1 Denmark Israel Norway Finland Mongolia Sweden Norway New Zealand New Zealand Sweden Iran Denmark New Zealand Norway Canada Netherlands Sweden Australia Canada Cambodia Japan U.K Canada Austria Australia Montenegro Luxembourg Germany Australia Netherlands Belgium United States Germany Switzerland Croatia Finland Estonia Denmark Belgium Spain Finland Switzerland Slovenia Bahrain United States Austria U. K Israel Japan Uruguay Korea France Turkey U. K Singapore Armenia France Malta Bolivia Hong Kong Luxembourg Malaysia Ireland Hong Kong Azerbaijan Spain Ireland Poland Singapore Korea Germany Slovak United States Vietnam Malta Iran Ireland China Mongolia Luxembourg Thailand Taiwan Korea Taiwan Latvia Dominica Czech Cyprus Spain Mauritius 세계평균 세계평균 세계평균 OECD 평균 OECD 평균 OECD 평균 주 : 15세이상성인인구중해당변수보유비율자료 : World Bank 신협연구 39

40 신협연구제 67 호 < 부록 2> Index of Financial Inclusion 순 2005년 2007년 2009년 위 국가 IFI 국가 IFI 국가 IFI 1 U. K U. K Cyprus Japanb Spain U. K Portugal Japanb Spain Spain Portugal Portugal Korea Cyprus Korea Malta Korea Japanb Austria Austria Austria Greece Malta Ireland Belgium Ireland Malta France Greece Greece Malaysia Finland Finland Netherlands Lithuania Lithuania Singapore Russian Russia Finland Norway Belgiumb Ukraine France Bulgaria Russian Belgium France Germany Malaysia Israel Norway Ukraine Ukraine Bulgaria Netherlands Estonia Tonga Singapore Singapore Chile Germany Germany Switzerland Bulgaria Malaysia Lebanon Thailand Netherlands Latvia Sloveniac Slovak Italy Chile Norway Turkey Slovak Thailand Jordanc Latvia Chile Hungary Belize Slovenia Colombia Italy Romania Bangladesh Switzerland Belize 자료 : Sarma(2012) 40 research.cu.co.kr

41 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 시군구 조합수 은행수 인구 < 부록 3> 은행점포과소지역 시군구 조합수 은행수 인구 시군구 전남고흥군 전남해남군 강원철원군 전남담양군 경북의성군 강원영월군 강원평창군 충남금산군 강원태백시 전북고창군 충남서천군 경기가평군 경북영덕군 경기양평군 충북증평군 강원횡성군 경북성주군 전남영암군 전남강진군 전남영광군 경남밀양시 전남완도군 충북괴산군 충북진천군 전남장흥군 경남남해군 경남거창군 전북순창군 경남고성군 강원정선군 전북진안군 경남하동군 경북문경시 충북영동군 경북예천군 인천강화군 강원고성군 전북부안군 전남무안군 경북청송군 경남합천군 전북완주군 전남신안군 경북청도군 경북영천시 전남함평군 전남화순군 전북남원시 전북무주군 강원양양군 충남보령시 전북장수군 경남창녕군 경기여주군 충북보은군 경남함양군 강원동해시 경북봉화군 경북고령군 경남함안군 전남진도군 강원인제군 전북정읍시 충남청양군 경남의령군 강원속초시 충북단양군 경기연천군 경기동두천 강원화천군 경남산청군 충남계룡시 조합수 은행수 인구 신협연구 41

42 신협연구제 67 호 박창균 허석균, 예금수취기관의목적함수와대출행태, 미발표논문, 2016 Ajide, Folorunsho M., Financial Inclusion and Rural Poverty Reduction: Evidence from Nigeria, International Journal of Management Sciences and Humanities, Vol.3, No.2, 2015 Aportela, F., Effects of Financial Access on Savings by Low-income People, Dissertation, Department of Economics, MIT, 1999 Asharaf, Nava, Dean Karlan, and Wesley Yin, Female Empowerment; Impact of a Commitment Savings Product in the Philippines, World Development, Vol.38, No.3, pp , 2010 Dupas, P., and J. Robinson, Savings Constraints and Micro-enterprise Development: Evidence from a Field Experiment in Kenya, National Bureau of Economic Research Working Paper 14693, 2009 EBRD, The Impact of Microcredit: Evidence from across the World, EBRD Impact Brief No.3, 2015 Gross, M., Hogarth, J., Schmeiser, M., Use of Financial Services by the Unbanked and Underbanked and the Potential for Mobile Financial Services Adoption, Federal Reserve Bulletin, Vol.98, No.4, 2012 Khandker, Shahidur R Fighting Poverty with Microcredit: Experience in Bangladesh. New York: Oxford University Press. Lusardi, A., Americans Financial Capability, Report Prepared for the United States Government Financial Crisis Inquiry Committee (FCIC), 2010 Morduch, Jonathan, and Barbara Haley, Analysis of the Effects of Microfinance on Poverty Reduction, NYU Wagner Working Paper No.1014, research.cu.co.kr

43 서민금융시장의현황과과제 : 금융포용의관점에서 Park, C., and R. Mercardo, Financial Inclusion, Poverty, and Income Inequality in Developing Asia, ADB Economics Working Paper Series No. 426, 2015 Sarma, Mandira, Index of Financial Inclusion, Indian Council for Research on International Economic Relations Working Paper No. 215, 2008 Sarma, Mandira, Index of Financial Inclusion A measure of Financial Sector Inclusiveness, Berlin Working Papers on Money, Finance, Trade and Development No. 07/2012, 2012 Sarma, Mandira, and Jesim Pais, Financial Inclusion and Development, Journal of International Development, Vol.23, pp , 2011 World Bank Group, Universal Financial Access by 2020; Global Overview and Progress Overview, World Bank Group, 2015 신협연구 43

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