18 AJLAS Vol. 30 No. 4 리튬은현재자동차부터산업용장비등동력이필요한곳을위한미래의배터리원료로각광받고있다. 현재칠레는세계제2위의리튬생산국이다. 칠레는세계리튬생산량의 37% 를차지하고있다. 아타카마사막의염호를중심으로리튬을보유하고있는칠레의리튬매장량은볼리비아다음으

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호재 순
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1 Asian Journal of Latin American Studies (2017) Vol. 30 No. 4: 칠레리튬자원정책의정치경제 * 이상현 ** 1 단독 / 전북대학교 Yi, Sang-Hyun (2017), The Political Economy of Lithium Policy in Chile ABSTRACT With the aim of establishing a theory of natural resource policy, this study identifies the determinants of Chilean natural resource policy, focusing on the following: 1) natural resources in general, and 2) lithium in particular. Having identified these determinants, the three variables under consideration are the political, economic and strategic values of lithium. In essence, the study argues that the combination of medium political value, medium economic value and the low strategic value of lithium have led the Chilean state to maintain lithium in the strategic mineral status, as a means to sustain current lithium development contracts with private companies, to affirm state ownership of existing mineral resources and to introduce public-private partnerships for the future development of lithium as a resource in Chile. Key Words: Chile, lithium, natural resource policy, Salar de Atacama, strategic resource 서론 리튬은부드러운은백색의금속이다. 역사적으로리튬은윤활유를만들거나 방열유리를제조하는데사용되었으며제약업에서도사용되었다. 처음에는통풍 치료에사용되었으며나중에는감정조절을위한약품에들어갔다. 그러나최근 20 년간리튬은자동차, 휴대용전화기, 시계, 컴퓨터, 디지털카메라등에사용되는 재충전이가능한배터리제조를위해필수불가결한금속이되었다. 따라서 * 이논문은 2017 년도전북대학교연구기반조성비지원에의하여연구되었음. ** Sang-Hyun Yi is an associate professor of Department of Spanish and Latin American Studies at Chonbuk National University, Korea (shyi@jbnu.ac.kr).

2 18 AJLAS Vol. 30 No. 4 리튬은현재자동차부터산업용장비등동력이필요한곳을위한미래의배터리원료로각광받고있다. 현재칠레는세계제2위의리튬생산국이다. 칠레는세계리튬생산량의 37% 를차지하고있다. 아타카마사막의염호를중심으로리튬을보유하고있는칠레의리튬매장량은볼리비아다음으로, 세계리튬매장량의약 22% 를보유하고있다. 칠레의리튬자원은칠레정부에의해 전략적자원 (recurso estratégico) 으로지정되어있다. 칠레광산법에따르면, 칠레에서리튬자원은사업인가 (concession) 의대상이아니다. 리튬을 전략적자원 으로지정한피노체트 (Augusto Pinochet) 정권은매장된리튬에대하여국가의소유권을설정하여리튬자원에대한사업인가를금지하였다. 한편 1980년대이러한리튬자원에대해칠레경제발전위원회 (Corporación de Fomento de la Producción de Chile, 이하 CORFO) 는리튬사업에대한사업인가권을부여받았다. 칠레의리튬자원산업화는 CORFO 가리튬자원산업인가권을민간기업에게사업면허의형태로부여하거나또는정부와민간기업의합작사업형태로실시되었다. 따라서 1980 년대이후 2015 년까지칠레에는리튬자원산업화를위한사업면허를부여받은두개의민간기업이리튬자원산업을독점하였다. 한편전자제품의활성화및전기자동차의출현은리튬자원에대한현재및미래수요의확대를예상케했다. 이러한리튬자원에대한수요의확대예측은칠레사회에서기존의리튬자원산업정책에대한재검토로이어졌다. 이에따라 2012년피녜라 (Sebastián Piñera) 정권은아타카마염호에서 10만톤이상의리튬을채굴할수있는리튬특별운용계획 (Contratos Especiales de Operación de Litio, 이하 CEOL) 에대한입찰을실시하였다. 그러나리튬특별운용계획은민영화논란을일으켰으며, 결국입찰과정에서드러난부정부패의혹으로입찰은취소되었다. 이러한상황에서피녜라정권에이어집권한바첼렛 (Michelle Bachelet) 정권은해묵은리튬자원산업정책에대한전면적재검토를결정하였다. 우선바첼렛정권은 2014년 6월리튬산업정책에대한전반적인검토와새로운정책마련을위한 국가리튬위원회 (Comisión Nacional de Litio) 를구성하였다. 칠레의 국가리튬위원회 는 2015 년 1월 6개월간의활동끝에최종보고서를제출하였다. 국가리튬위원회 의최종보고서에기초한칠레의새로운리튬자원산업정책은

3 칠레리튬자원정책의정치경제 19 리튬자원을둘러싼환경의변화를반영한정책전환을포함하고있다. 국가리튬위원회 가최종보고서를제출한후 1년만인 2016년 1월바첼렛정권하에서결정된칠레의리튬자원정책은 리튬정책과염호관리 (Política del Litio y la Gobernanza de los Salares) 로명명되었으며, 1) 리튬의전략적자원지위와민간양도불가체제유지, 2) 기존의민간개발권유지, 그리고 3) 추가리튬자원개발에서의국가의주도적역할과민관협력체계도입을주요내용으로한다 (Ministerio de Minería 2016). 칠레의새로운리튬정책은국가의리튬자원에대한역할강화와민간의사업참여를인정하는절충적결정이라고평가된다. 이러한사실에기반을두어본연구는다음의질문을제기한다. 칠레자원산업정책의결정요인은무엇인가?, 칠레리튬자원정책을결정하는요인은무엇인가?, 칠레리튬자원정책의전환을가져온요인은무엇인가? 본연구는칠레자원산업정책의결정요인도출을통해자원산업정책의이론화를목적으로한다. 본연구는제시된의문에대한답을통하여이러한목적을달성할것이다. 본논문은다음과같이구성되어있다. 다음두번째장에서는이론적검토를실시할것이다. 이론적검토는자원산업정책의결정요인에대한기존연구들을검토한후, 본연구가주장하는이론을제시할것이다. 세번째장에서는칠레의자원산업정책의역사와리튬산업을개괄적으로살펴볼것이다. 네번째장에서는칠레리튬자원정책에대한분석을통하여자원산업의결정요인을도출할것이다. 마지막장에서는본연구의결론을내릴것이다. 이론적검토 : 자원산업정책의결정요인기존이론검토 자원산업정책의결정요인, 특히해당자원에대한국가또는민간의역할을결정하는요인에대한기존연구는다양한학문분야에서찾아볼수있다. 주로정치학, 경제학, 경영학, 행정학등의학문분야에서논의된특정자원산업의소유및운영형태관련연구는 1980년대이후전세계적으로활발하게진행된민영화정책과 2000년대이후라틴아메리카국가들을중심으로진행된

4 20 AJLAS Vol. 30 No. 4 소위 자원민족주의 적국유화정책이중요한계기가되었다 (Yi 2010; 2013). 특정자원산업분야의소유및운영형태에관한기존연구들은특정자원산업또는해당분야기업의소유및운영형태를결정하는요인의종류에따라미시경제적효율성이론그룹, 정치적결정이론그룹, 그리고거시경제적필요성이론그룹으로분류할수있다. 1 우선미시경제적효율성이론그룹은효율성이자원산업의소유및운영형태를결정하는요인이라고주장한다. 주로신고전파경제학자들인미시경제적효율성이론그룹은대부분의경우효율성에입각하여행동하는민간기업이경제적효율성에우선하여정치적결정을내리는경우를피할수없는국영기업보다효율적이라고주장한다. 그러나미시경제적효율성이론그룹은소유및운영형태를둘러싼정책전환을설명하지못하는단점이있다. 즉효율성이론에서국가개입의확대는비이성적인정치적결정에불과한것으로여긴다 (Rosa and Pérard 2010, 112). 정치적결정이론그룹은정치적요인이자원산업의소유및운영형태를결정짓는다고주장한다. 정치적결정이론그룹은다시 이념 을중시하는그룹과 현실정치세력 을중시하는그룹으로분류할수있다. 이념을중시하는그룹의경우, 좌파는특정자원산업에대한국가의소유와개입의확대를찬성하고우파는반대하는경향을보인다는점에동의한다 (Boycho, Shleifer and Vishny 1996; Boix 1997; Biais and Perotti 2002; Biglaiser 2003). 한편 현실정치세력 을중시하는그룹의경우, 이러한이념적지향성이실제로정책결정과정에영향을끼치는현실적인정치적능력과환경에주목한다. 따라서이들은집권당, 군부, 노동조합등특정정치세력을자원산업소유및운영형태를결정하는요인으로제시한다. 마지막으로거시경제적필요성이론그룹은자원산업의소유및운영형태를결정하는요인으로정부의재정적필요성을제시하고있다 (Yarrow 1999; Kim 2009a; 2009b). 즉국가의재정이풍족하면특정자원산업에대한국가개입의확대가일어나며, 반대로국가의재정이부족하면특정자원산업에한국가개입의축소즉민영화정책이실시된다는것이다. 1 이상현 (2010, 201) 은 Jean-Jacques Rosa 와 Eduardo Pérard(2010) 의연구를참조하여미시경제적효율성이론그룹, 정치적결정이론그룹, 그리고거시경제적필요성이론그룹으로분류하였다. Rosa 와 Pérard 는효율성 (Efficiency), 정치 (Politics), 그리고경성예산제약 (Hard budget constraint) 이론으로구분하였다.

5 칠레리튬자원정책의정치경제 21 하지만이상현은기존의세이론그룹이 공통적으로자원산업정책의결정과같은복잡한정치경제적현상을제한된숫자의독립변수에의존한다는문제점 을비판하며정치적변수와경제적변수의통합적분석을제안하고연구를실시하였다 (Yi 2013, 121). 즉이상현 (Yi 2010) 은그의 볼리비아천연가스산업과국유화의결정요인 연구에서정치적변수로서 국유화의찬성하는정치세력 을그리고경제적변수로서 특정산업이지니는경제적이익의중요성 을중심으로분석하고있다. 이러한이상현의연구는특정시기에특정한자원산업정책이성공적으로수행되는이유를잘설명하고있다. 그러나이러한이상현의연구는특정자원산업정책에대한설명력에도불구하고칠레의리튬자원산업정책의변화를설명하는데한계가있다. 특히그분포와수량이제한적이고과학기술의발달과관련이깊은자원산업고유의특성에서비롯되는특정자원의 전략적 측면이정책결정과집행에중대한영향을끼치는칠레리튬자원산업의경우기존의정치와경제를넘어서는변수의확장이필요하다. 살펴본바와같이기존연구는뚜렷한성과에도불구하고자원산업정책, 특히칠레의리튬자원산업정책의변화를설명하는데한계가있다. 다음절에서는기존연구의한계를극복할수있는자원산업정책결정요인에관한가설을제시하고자한다. 칠레리튬자원정책의정치경제본연구는자원산업정책의결정요인도출을통하여자원산업정책결정의이론화를목적으로한다. 우선본연구는자원산업정책의결정요인으로정치적가치 (Political Value), 경제적가치 (Economic Value), 그리고전략적가치 (Strategic Value) 를각각제시하고있다. 즉본연구는자원산업정책의결정은각자원이해당국가에서지니는정치적가치와경제적가치그리고전략적가치에의해그자원의성격이결정되며, 해당자원에대한정책은이러한가치의크기의조합에의해결정된다고주장한다. 한편정치적가치, 경제적가치, 그리고전략적가치는추상적개념으로서실제연구에서직접적으로측정이불가능하다. 따라서각각의가치를측정할수있는구체적인지표를필요로한다.

6 22 AJLAS Vol. 30 No. 4 표 1. 정치적가치, 경제적가치, 전략적가치의측정 정치적가치경제적가치전략적가치 해당자원이지니는정치적중요성 역사적경험 정치정당 노동조합 국민여론 해당자원이국민경제에서차지하는비중과역할 국가수입 수출비중 현재가치 미래가치 해당자원이지니는전략적중요성 국방 희소성 국제관계 정치적가치는해당자원을둘러싼정치세력의역학관계에의해결정되는정치적중요성에의해측정된다. 즉자원산업과관련된역사적경험과함께정치정당, 노동조합, 국민여론등해당자원정책에따라이해가걸린다양한정치세력의힘의총합이정치적가치를측정하는중요한요인들이다. 경제적가치는국가수입과수출등국민경제에서차지하는해당자원의비중과역할그리고시기에따른자원의경제적역할을포함한다. 경제적가치는다시현재가치 (Current Economic Value) 와미래가치 (Future Economic Value) 로구분이가능하다. 즉현재가치가해당자원으로부터얻어지는현재의이익과해당자원이국민경제에서차지하는비중과역할을고려한것이라면, 미래가치란현재에는가치가상대적으로미미할지라도미래에는경제적으로큰가치를가질가능성을고려한요소이다. 따라서현재가치가낮을지라도미래에경제적가치가커질가능성이있는자원의경제적가치는커지게된다. 전략적가치는해당자원이지니는전략적중요성에의해측정된다. 즉전략적가치는해당자원이지니는국가안보상의중요성이주요한고려의대상이된다. 따라서전략적가치는경제적가치가크지않을지라도희소성이있거나군사적으로그가치가인정된다면커지게된다. 즉지구상에부존량이많은자원이라도우방국에는존재하지않거나시장적으로접근이용이하지않은자원은전략적가치가커지게된다. 결론적으로본연구는자원산업정책은해당자원이지니는정치적, 경제적, 그리고전략적가치의조합에의해결정된다고주장한다.

7 칠레리튬자원정책의정치경제 23 칠레자원산업정책의역사와리튬산업 오스트레일리아에이은세계제2의리튬생산자이자볼리비아에이은두번째의리튬자원보유국인칠레는현재세계리튬시장에서가장중요한행위자이다. 칠레에서리튬을생산중인칠레기업 SQM과미국의 Albemarle( 前 Rockwood Holdings) 2 의리튬세계시장점유율이 2016년기준으로각각 22% 와 31% 에달한다. 즉칠레에서생산활동을하는두기업이세계리튬시장의 53% 에달하는것이다. 이렇듯칠레의리튬산업은칠레정부로부터사업인가를받은두민간기업에의해주도되고있다. 리튬자원의막대한잠재매장량에도불구하고단두개의민간기업이칠레리튬산업을주도하는원인은칠레의독특한리튬자원산업정책에그이유가있다. 표 2. 세계리튬매장량, 2016 년 (metric tons) 국가 매장량 국가 매장량 볼리비아 9,000,000* 포르투갈 60,000 칠레 7,500,000 브라질 48,000 중국 3,200,000 미국 38,000 아르헨티나 2,000,000 짐바브웨 23,000 오스트레일리아 1,600,000 * Comibol; Economist 2017 년 6 월 15 일재인용. 출처 : US Geological Survey 2017; Statista 표 3. 세계리튬생산량 (metric tons) 국가 오스트레일리아 12,500 12,800 12,700 13,300 13,400 14,300 칠레 12,900 13,200 11,200 11,500 11,700 12,000 아르헨티나 2,950 2,700 2,500 3,200 3,800 5,700 중국 4,140 4,500 4,700 2,300 2,200 2,000 짐바브웨 470 1,060 1, 포르투갈 브라질 볼리비아 * * Comibol; Economist 2017 년 6 월 15 일재인용. 출처 : US Geological Survey 2017; Statista 년 1 월 Rockwood Holdings( 前 Sociedad Chilena de Litio) 는미국의 Albemarle Corporation 에인수되었다.

8 24 AJLAS Vol. 30 No. 4 리튬자원과관련된칠레정부의가장중요한결정은 1975 년에있었다 년칠레정부에의해설립된칠레원자력위원회는군사정부시절인 1975 년핵탄두와핵융합에사용될가능성이있다는이유로리튬을 전략적자원 으로규정하였다. 이에따라리튬은칠레원자력위원회의직접적허가없이는채굴도생산도할수없는광물이되었다. 한편같은해산업생산을관장하는칠레국영기구인 CORFO(Corporación de Fomento de la Producción de Chile) 는미국광업회사 Foote Minerals 와합작으로아타카마염호에서리튬탐사와채굴을위한칠레리튬사 (SCL, Sociedad Chilena de Litio) 를설립하였다. 3 이어서 1979 년칠레정부는모든리튬자원을칠레정부에귀속시키는데, 이과정에서기존에양도되었거나진행중인권리는예외로하였다. 이결과국영기구인 CORFO가확보한리튬채굴권만이개발및양도가가능하게되었다. 1980년칠레원자력위원회로부터 20만톤의리튬채굴권을획득한 SCL은핵융합을제외한모든분야에서리튬을사용할수있는권리를획득하였으며, 그권리는 2001년까지이나 20만톤의쿼터가소진될때까지 5년단위로갱신이가능하다. 또한 CORFO는 1986년아타카마염호에서광물채굴을목적으로 AMAX 및 Molymet 과 Minsal S.A. 를설립한다. 4 이회사는 30년간 18만 1천톤의리튬생산권을획득한다. 1993년 SQM은 AMAX와 Molymet 의리튬사업을인수하였으며 CORFO의지분까지획득하였다. 이후 SCL과 SQM은칠레리튬산업의독보적인두강자가되었다 (Perotti and Coviello 2015, 35-40). 표 4. 세계리튬산업의주요생산기업 순위기업본부생산위치비고 1 Albemarle* 미국미국, 칠레, 오스트레일리아 ** 2 SQM 칠레칠레, 아르헨티나 ** 3 FMC 미국아르헨티나 4 Sichuan Tianqi Lithium 중국중국, 오스트레일리아 5 Jiangxi Ganfeng Lithium 중국 중국, 오스트레일리아, 아르헨티나 6 Lithium Americas 캐나다칠레, 미국 7 MGX Minerals 캐나다캐나다, 미국 3 합작사의지분은 Foote Mineral 65%, CORFO 35% 였다 (Desormeaux 2015). 4 합작사의지분은 CORFO 25%, Amax 63.75%, Molymet 11.25% 였다 (Desormeaux 2015).

칠레리튬자원정책의정치경제 25 8 Nemaska Lithium 캐나다캐나다 9 Galaxy Resources Limited 오스트레일리아 아르헨티나, 오스트레일리아, 캐나다 10 Wealth Mineral 캐나다칠레 * 2015 년 Rockwood Holdings 와 Rockwood Lithium 인수, ** 개발중.

9 칠레리튬자원정책의정치경제 25 8 Nemaska Lithium 캐나다캐나다 9 Galaxy Resources Limited 오스트레일리아 아르헨티나, 오스트레일리아, 캐나다 10 Wealth Mineral 캐나다칠레 * 2015 년 Rockwood Holdings 와 Rockwood Lithium 인수, ** 개발중. 출처 : Mining Global 5, 저자구성. 출처 : Wood Mackenzie 6 그림 1. 세계주요리튬생산기업의시장점유율, 2016 년 이러한상황에서 2012 년칠레에서는리튬자원산업정책을둘러싸고큰 논란이있었다. 즉 2012 년 9 월 24 일리튬자원의산업화확대를위해칠레 정부는 20 년간아타카마염호에서 10 만톤이상의리튬을채굴할수있는 리튬특별운용계획에대한입찰을실시하였다. 그결과최대액수인 4 천 6 십만달러를써낸칠레기업 Sociedad Química y Minera de Chile S.A.(SQM) 에 게사업인가권이부여되었다. SQM 은리튬자원사업인가를위해입찰에 지원한세개의컨소시엄중하나이다. 하지만 SQM 에게부여되었던인가권 계약은큰논란만불러일으키고일주일후에취소되었다. 그이유는입찰경쟁자 인 Li Energy Spa 측에의해 SQM 이칠레정부와소송중인관계로입찰참가 자격이없다는문제제기가있었기때문이다. 주무담당부처인광업부장관 5 검색일 : ). 6 all-as-ev-batteries -quadruple-dema/( 검색일 : ).

10 26 AJLAS Vol. 30 No. 4 Pablo Wagner는 SQM의소송이재무부와진행되는관계로입찰자격과는관계가없다고주장했으나, 결국계약취소하루후에사임하였다. 사실피녜라정권의리튬특별운용계획입찰시도는리튬자원산업화가지니는정책적타당성과는별도로이익충돌을이유로논란이되었다. 즉 SQM의회장이독재자피노체트의사위였고, SQM의주요간부가광업부장관 Hernan de Solminihac 과형제간이었기때문에 20년만에집권한우파정권인피녜라정권의이념적특성과맞물리며논란이증폭되었다. 비록뜻하지않은이유로취소되었지만, 2012년피녜라정권이시도한리튬특별운용계획은칠레의리튬자원정책의전환을알리는중요한신호가되었다. 즉리튬특별운용계획은경제적가치와전략적가치에따른평가를통해 전략적자원 으로지정되어국가의통제를받았던칠레의리튬자원이과거에산정되었던경제적가치와전략적가치의재평가를통해서민간과시장의개입확대가허용되는자원이될수도있음을의미한다. 2012년의입찰시도무산으로변화가연기되었던칠레의리튬자원산업정책은 2014 년 3월바첼렛정권이취임하며또다른전기를마련하였다. 바첼렛정권은세계리튬산업의성장속에서리튬산업의선두주자로서칠레의위상강화를통한국익극대화라는피녜라정권의리튬자원산업정책기조의대의에반대할이유가없었다. 즉리튬이 전략적광물 로지정되어개발이지체되고있으며, 이는향후세계리튬시장에서칠레가주도권을상실할수있는결과로이어질수있다는문제점에공감한것이다. 그러나피녜라정권과달리좌파적성격을지닌바첼렛정권은피녜라정권이지적한과거리튬정책의문제점에는공감하나정책적으로그리고방법론적으로다른접근을모색하였다. 이에바첼렛정권은 2014년 6월광업부장관을위원장으로하며 20명의각계전문가로구성된 국가리튬위원회 를구성하여칠레의리튬산업정책의변화를위한검토를실시하였다. 위원회는 6개월에걸친활동끝에리튬산업관련국가정책수립을위한제안서를작성하여대통령에게전달하였다.

11 칠레리튬자원정책의정치경제 27 표 5. 국가리튬위원회의국가리튬정책관련보고서주요내용 리튬개발만이아닌염호전체의환경과지역사회를고려한차원에서접근이필요하다. 에너지와관련된리튬의가능성높은용도를고려할때리튬은지속적으로전략적자원으로재확인할수있다. 양도불가능한자원으로서의리튬의지위를유지함은물론양도불가능의지위를헌법적지위로격상할것을제안한다. 국가역할의강화가필요하다. 리튬관련국영기업의설립을제안하다. 민관협력의개발모델의추진이필요하다. 새로운국영기업은국가에서진행되는모든리튬관련사업의관리자역할을해야한다. 출처 : Comisión Nacional de Litio 리튬을기존의 전략적자원 이자 양도불가능한자원 으로재확인한최종제안서는리튬자원의관리를전담할국영기업의설립과민관협력개발모델을제시하였다. 즉최종제안서는리튬개발에있어서국가의역할을강화하면서도개발방법에있어서제도적유연성을강조하였다. 특히리튬자원의전략적지위와양도불가능성을재확인하고국영기업의설립을제안하여리튬개발에있어서국가역할의강화를강조하는한편리튬개발의주요방법으로민관합동개발모델을제시한 국가리튬위원회 의보고서는국가역할의강화라는 명분 과민관협력개발 (Public private partnership) 을통한민간자본의참여를제안하는 실용성 을함께강조한현실적인제안서라는평가를받았다. 표 년칠레리튬자원정책 리튬정책과염호관리 의주요내용 중장기전략 1. 염호개발의지속가능성고려. 2. 프로젝트추진과공동체간의패러다임변화필요. 지역주민과의관계에서가치공유의정신필요. 3. 전략적광물로서의리튬의지위재확인. 4. 현존하는광물자원의유일한주인은국가임을확인. 5. 염호에대한공적거버넌스기관의강화. 6. 염호개발은민관협력체계에기반을두고국영기업이주도. 7. 리튬의개발, 발전그리고제조에있어연구, 혁신그리고기술발전을위한정책필요. 8. 연구클러스터설치. 9. 리튬과태양에너지간의관계를특성화하고측정할수있는필요연구의수행. 10. 리튬특별운용계약을위한법제도정비.

12 28 AJLAS Vol. 30 No. 4 단기전략 11. CORFO 는아타카마염호의현재계약재검토. 12. 국가에의해통제되는새로운또는기존의광업기업이주도하는협력체제하에서환경적, 사회적그리고경제적지속가능성이보장되는범위내에서국가이익의재확인. 13. 새로운기관에대한자세한사항은광업부가주도하고 CORFO 가만드는거버넌스위원회에서제안. 14. 새로운기관이만들어질때까지는 CODELCO, ENAMI 그리고 / 또는 CORFO 가민관협력체계를통해리튬탐사및개발. 15. CODELCO 에게 CORFO 가정하는범위내에서소유하고있는 Maricunga 와 Pedernales 염호에서의리튬개발권리부여. 출처 : Ministerio de Minería 국가리튬위원회 의제안을검토하고정치적으로논의한후 1년만인 2016년 1월바첼렛정권은 리튬정책과염호관리 (Política del Litio y la Gobernanza de los Salares) 라는칠레리튬자원정책을발표하였다. 국가리튬위원회 의정책제안을대부분수용한칠레의새로운리튬자원정책은 1) 리튬의 전략적자원 지위및민간양도불가체제유지, 2) SQM과 Albemarle이보유한기존리튬개발권및쿼터의유지 7, 3) 추가리튬자원개발에서국영기업인 CODELCO(Corporación Nacional del Cobre, Chile, 이하 CODELCO) 와 CORFO 등국가의주도적역할과민관협력체계도입을주요내용으로한다 (Ministerio de Minería 2016). 칠레의새로운리튬정책은리튬의전략적자원지위의유지와민간양도불가체제유지를통해국가의리튬자원에대한소유권을재확인하고향후리튬자원개발에있어서국가및국영기업의역할의확대를천명하는한편기존민간기업과의계약유지및추가리튬자원개발에있어서의민간참여를인정함으로써국가의리튬자원에대한역할강화와민간의사업참여를인정하는절충적결정이라고평가된다. 7 SQM 과 Albemarle 이보유한기존리튬개발계약권및쿼터는 5 년마다계약을갱신하며 2030 년까지유효하다.

13 칠레리튬자원정책의정치경제 29 칠레리튬자원정책의결정요인 본장에서는칠레리튬자원정책의결정요인도출을위한시도를하고자한다. 칠레리튬자원정책의결정요인으로본연구에서제시된정치적가치와경제적가치, 그리고전략적가치를각각살펴보고자한다. 우선칠레리튬자원이지니는전략적가치를살펴보고자한다. 앞서도살펴보았듯이, 칠레에서리튬자원은광산법에따라 전략적자원 으로지정되어국가의통제하에제한된인허가를통한산업화체제를유지하여왔다. 1980년대초칠레정부는지하자원을사업인가가가능한자원과불가능한자원으로구분하였다. 구리를포함한대부분의자원은사업인가가가능한자원이지만리튬과석유자원은사업인가가불가능한자원으로규정되었다. 즉칠레정부는리튬을사업인가가불가능한 전략적자원 으로규정하였다. 칠레정부가리튬을전략적자원으로규정한이유는리튬이핵탄두와핵융합발전에사용될수있는잠재력을가지고있기때문이다. 하지만핵융합발전은당분간실현되기어려운분야이고핵탄두도더이상걱정거리가아님이분명해졌다. 또한리튬은시장거래가활발한자원으로전략적인또는국가안보상의이유로거래가제한될명분이거의없는자원이다. 따라서칠레정부가리튬을 전략적자원 으로지정한근거는더이상크게남아있지않다. 즉칠레정부가리튬을전략적자원으로지정할때기대했던전략적가치는더이상존재하지않는다고판단된다. 표 7. 칠레리튬생산현황 ( 단위 : 톤 ) 연도 탄산리튬 염화리튬 수산화리튬 계 ( 리튬화합물 ) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,241 1,166 3,794 51,201

14 30 AJLAS Vol. 30 No ,292 4,185 4,160 59, ,469 4,362 4,050 56, ,154 2,397 2,987 30, ,025 3,725 5,101 52, ,933 3,864 5,800 69, ,002 4,145 5,447 71, ,358 4,091 4,197 60, ,074 2,985 4,194 62, ,418 2,069 3,888 56, ,831 1,775 5,576 78,182 출처 : Cochilco, 저자재구성. 표 8. 칠레리튬수출 (US$ 천 ) 연도 탄산리튬 염화리튬 수산화리튬 리튬염수 총계 ,371 2, , ,976 3,022 17, , ,400 10,557 27,503 2, , ,364 11,021 30,751 6, , ,802 5,089 19,084 8, , ,316 7,558 25,647 8, , ,161 10,503 25,993 13, , ,020 13,787 28,469 16, , ,917 11,908 21,743 23, , ,634 11,856 28,206 24, , ,129 8,926 27,248 21, , ,224 9,509 58,666 64, ,489 출처 : Cochilco. 칠레에서리튬은여러사람의기대와추측처럼구리산업에버금가는정치적 경제적으로높은가치를지닌자원산업의가능성을지니고있는가? 즉구리처럼칠레경제에서현재적가치와미래적가치를지니고있는가? 우선칠레에서리튬은세계적수준의생산량에도불구하고시장규모의측면에서현재제한적인경제적가치를지니고있다. 표 8에서도확인되듯이, 역대최대치를기록한 2016년을기준으로칠레의리튬관련자원수출액은 5억 9천만달러수준이다. 이는 2000년대이후 2-3억달러수준의수출액을기록한것과비교하면크게

15 칠레리튬자원정책의정치경제 31 성장한규모이나여전히구리와같은주요수출품과비교할때미미한규모이다. 2016년을기준으로약 10억달러로추산되는세계리튬시장의규모는, 칠레의주요수출품으로약1,300억달러에달하는세계구리시장규모와비교할때매우적은규모이다. 한편표 9에따르면, 2015년을기준으로볼때, 칠레의리튬수출액은총광물수출액의 0.9% 에불과하다. 즉前광업부장관 Laurence Golborne(2010) 도주장했듯이, 현재세계리튬시장의규모는상대적으로규모가작은시장으로리튬자원산업이의미있는경제적가치를지니기에는부족한상황이다. 참고로 Golborne 은, 2009년칠레의구리수출액이 262억 7천 1백만달러 8 에달한다는점을강조하며리튬자원이지니는상대적으로미미한현재의경제적가치를강조하였다. 9 광물 표 9. 칠레주요광물자원수출액 (US$ 백만 FOB), 년 US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % 총계 49, , , , , 구리 42, , , , , 철 1, , , , 초석 / 요오드 , 몰리브덴 1, , , 금 1, , , , 은 리튬 기타 출처 : SERNAGEOMIN 2016, 12, Banco Central de Chile 재인용 ; Cochilco; 저자재구성. 8 바첼렛정권하에서리튬자원정책이결정된 2015 년기준으로칠레의구리수출액은 303 억 7 천 4 백만달러에달한다. 9 리튬자원이지니는일반적경제적가치는 Yi(2013) 의연구에잘제시되어있다. 볼리비아리튬산업이지니는경제적불확실성을강조한 Yi 의연구에따르면, 향후리튬자원의경제적가치는충분한리튬공급이가능할것으로예견되는가운데획기적인수요의증가는불투명하다는것이다. 따라서리튬가격의급격한증가또한일어나기힘들것이라는예측이다. 그럼에도불구하고상대적으로경제성이높고생산이용이한칠레리튬에대한수요는단 중기적으로확대가예상된다.

16 32 AJLAS Vol. 30 No. 4 리튬자원의상대적으로낮은현재의경제적가치는리튬자원의경제적가치를낮출뿐만아니라소유및지배구조와관련해서도영향을끼쳤다. 즉국영구리기업 CODELCO와국영석유회사 ENAP(Empresa Nacional del Petróleo, 이하 ENAP) 과같이경제적가치가큰자원부문에대해국가에의한소유와통제를유지하고있는칠레에서리튬산업은아직까지국가주도의산업화를적극적으로추진하지않은분야이다 (Diario UChile, 10 de febrero, 2012). 한편리튬자원이지니는미래의경제적가치에대해서칠레정부는확고한판단을유보하고있다. 사실리튬의미래경제적가치에대해서는학계에서도논쟁이되고있는사안이다. 즉전자제품의활성화및전기자동차의상용화전망에따른배터리시장의활성화와이에따른리튬수요의증가를예상하는의견이있는반면, 공급처의확대와리튬의재생가능성그리고리튬대체기술의개발가능성에따라리튬에대한획기적인수요확대는불투명하다는의견이있다. 즉리튬수요의장기적확대는불투명하다. 그러나최근의수요확대로도증명되듯이, 최소한중기적으로리튬에대한수요가확대될것은분명하다. 이런상황에서가장중요한것은시장의규모인데, Goldman Sachs 가 2015년 12월전망한바에따르면, 2025년까지세계리튬시장은현재의세배규모인 30억달러에달할것으로추정된다 (Financial Times, 2016년 7월 8일 ). 이러한전망치가실현된다고해도, 2017년현재 1,300 억달러와 1,130 억달러에각각달하는구리와금의세계시장규모에비하면보잘것없는수준으로미래의경제적가치또한높다고보기에는어려운수준임에는분명하다 (La Tercera, 2016년 1월 25일 ). 한편칠레에서리튬자원의정치적가치는유동적이며상대적이다. 즉시기에따라그리고타자원과비교하여리튬자원의정치적가치는변하고있다. 우선구리와비교할때리튬자원의정치적가치는상대적으로낮다고할수있다. 구리와같은자원과비교하여리튬자원의정치적가치가낮은이유는다음과같다. 우선리튬자원은역사적사건과결부되어있지않다. 즉구리와같이혁명이나국유화와같은정치적사건과관련이없어서, 칠레사회에서아무런뚜렷한정치적상징을지니고있지않다. 10 둘째, 두개의민간기업에의해 년에발생한리튬특별운용계획의무산은리튬자원과관련된최초의의미있는정치적사건이다. 향후제한적이지만리튬자원정책에영향을끼칠가능성이있었던

17 칠레리튬자원정책의정치경제 33 주도되는칠레의리튬산업은 CODELCO 노조 FTC(Federación de Trabajadores del Cobre) 와같은강력한노동조합의지원을지니고있지않다. 따라서칠레에서리튬자원산업과관련된직접적인사회운동세력은미미한상황이다. 마지막으로리튬자원산업은최소한 2012년까지는정치정당을포함한정치권의관심을크게받지못하였다. 2012년피녜라정권이시도한리튬특별운용계획과관련된논의의시기에도중도좌파야당연합인민주연합 (Concertación) 의관심은미미했다. 특히리튬특별운용계획에대한반대와관련해서도구리산업을국유화시킨아옌데 (Salvador Allende) 前대통령의딸인사회당의상원의원이사벨아옌데 (Isabel Allende) 와기독민주당의히메나린콘 (Ximena Rincón) 등소수의정치가만이목소리를높였을뿐이다 (Parinelli 2013). 이는좌와우가또는정치권전체가치열한논쟁을벌이곤하는구리정책과는매우다른현상이다. 그런데구리와비교하여상대적으로낮았던리튬자원의정치적가치는일련의사건을거치며획기적으로높아졌다. 우선 2012년피녜라정권이시도했다가결국취소되었던리튬특별운용계획에따른리튬채굴권입찰은많은관심을불러일으켰다. 군사독재자피노체트의사위였던훌리오폰세 (Julio Ponce) 가주인인 SQM이결부되어있었던입찰은칠레리튬에투자를원했던세계각국의관심은물론칠레정치권과국민들에게리튬자원과결부된칠레현대사와부정부패그리고자원산업의소유권문제까지확장되며다시한번관심을불러모았다. 리튬특별운용계획에따른입찰의실패는구리등과비교하여미미한경제적가치로인해관심을받지못했던리튬자원이급격한관심의대상이되고, 결국바첼렛정권하에서국가리튬위원회의결성및새로운리튬산업정책을추진하는원동력이되었다. 특히 년 SQM이결부된잇단정치스캔들은리튬자원의정치적가치를더욱높여주었다. SQM의 Julio Ponce가결부된탈세와불법정치자금사건은칠레정부의조사와수사를거쳐대형정치스캔들로비화했으며이는새로운리튬자원정책을요구하는국민적목소리를높이는계기가되었다. SQM 간부의사임과처벌로마무리된스캔들은결국리튬자원의정치적가치를급격히높이는계기가되었고, 국민여론을통해바첼렛정권이리튬자원정책을결정하는데큰영향을끼쳤다. 이정책은결국 년 SQM 의정치스캔들과결부되어리튬자원정책이정치적관심을높이는계기가되었다.

18 34 AJLAS Vol. 30 No. 4 결론 2016년 1월칠레의바첼렛정권은 2015년 1월국가리튬위원회의보고서와리튬자원이칠레사회에서지니는다양한가치에근거하여리튬자원정책을결정하였다. 칠레의새로운리튬자원정책은리튬의전략적자원지위및민간양도불가정책을유지하며향후추가리튬자원개발의경우국가및국영기업의역할확대를통하여국가의리튬자원에대한소유권을재확인하는것을골자로한다. 하지만칠레의새로운리튬자원정책은이러한국가역할의강화와함께기존민간기업과의계약유지및추가리튬자원개발방식으로민관협력개발 (PPP) 을제시함으로써민간의리튬사업참여를허용하고있다. 결국칠레의새로운리튬자원정책은리튬자원에대한국가의역할을강화하는동시에민간의사업참여를인정하는절충적방안이다. 자원산업을둘러싼정치와경제의관계를살펴보는관점에서보면복합적결정인것이다. 표 10. 칠레리튬의정치적, 경제적, 전략적가치변화 단계 시기 정치적가치 경제적가치 전략적가치 비고 Low Low High 현재 Medium Medium Low 본연구는칠레에서리튬자원정책은정치적, 경제적, 그리고전략적가치의조합에의해결정된다고주장한다. 본연구에서제시된증거는본연구의주장을뒷받침하고있다. 이를기준으로살펴보았을때, 칠레에서리튬자원은 2010년이후상대적으로높아진정치적, 경제적가치와상대적으로낮아진전략적가치에근거하여정책이결정되었다. 그러나칠레에서리튬자원이지니는정치적 경제적가치는구리보다는상대적으로낮으나민주화이후가장중요한정치스캔들의하나였던 SQM의탈세와불법정치자금사건, 그리고미래수요와공급에따른가격은불확실하지만단기적으로급등한리튬가격및수요확대는리튬의정치적 경제적가치를일정수준이상으로높여주었다. 한편 1970년대리튬을 전략적자원 으로지정한근거가되었던핵무기및핵융합발전관련성은상대적으로가치가매우하락하였다. 이러한리튬가치의변화는리튬자원정책을결정하는중대한요인이되었다.

19 칠레리튬자원정책의정치경제 35 참고문헌 Biais, Bruno and Enrico Perotti(2002), Machiavellian Privatization, American Economic Review, Vol. 92, No. 1, pp Biglaiser, Glen(2003), The Determinants of Privatization in Latin America, Political Research Quarterly, Vol. 56, No. 1, pp Boix, Carles(1997), Privatizing the Public Business Sector in the Eighties: Economic Performance, Partisan Responses and Divided Governments, British Journal of Political Science, Vol. 27, No. 4, pp Boycho, Maxim, Andrei Shleifer and Robert Vishny(1996), A Theory of Privatization, The Economic Journal, Vol. 106, No. 435, pp Comisión Nacional de Litio(2015), Litio: Una fuente de energía una oportunidad para Chile, Ministerio de Minería, Gobierno de Chile. Desormeaux, Daniela(2015), What to Expect from the Chilean Lithium Industry Following the National Commission s Advancement Plan?, Signum Box, [October 2015] Supply%20and%20Markets% pdf Golborne, Laurence(2010), El litio: estratégico y no concesible?, El Mercurio, Agosto 5. Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz(2012), Informe sobre el Litio: Problemas y Perspectivas Jurídicos y Legislativos. Propuestas de Política Pública, Programa Legislativo. Kim, Ki-Hyun(2009a), The Reinforcement of State s Control in Latin American Oil Industry, Examined in the View of Economic Rationality?, Asian Journal of Latin American Studies, Vol. 23, No. 3, pp (2009b), Las causas de la nacionalización de la industria petrolera de América Latina, vistas a través de los casos históricos, Revista Iberoamericana, Vol. 20, No. 1, pp Lagos, Camilo(2009), Antecedentes para una Política Pública en Minerales Estratégicos: Litio, Comisión Chilena del Cobre. Lagos, Gustavo(2012), El desarrollo del litio en Chile: , Centro de Minería, Pontificia Universidad Católica de Chile. Libertad y Desarrollo(2012), Licitación del Litio: Mineral Estratégico?, Temas Públicos, No. 1067, 22 de Junio. Ministerio de Minería(2012), Reimpulso a la Industria Chilena del Litio: Nacen los CEOL, Gobierno de Chile. (2016), Política de Litio y la Gobernanza de los Salares, Gobierno de Chile. Parinelli, Victor(2012), Chile: Proposed Privatization of Lithium Mining Generates Political, Economic and Social Conflict, [November 2013], org/2012/08/chile-proposed-privatization-of-lithium-mining-generatespolitical-economic-and-social-conflicts/

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지역개황-내지-i-4 2016.9.6 1:47 PM 페이지1 mac1 지역개황-내지-i-4 2016.9.6 1:47 PM 페이지2 mac1 I. 정치분야 1. 남미국가연합(UNASUR) 6 2. 동카리브 국가기구(OECS) 11 3. 라틴아메리카의회(PARLATINO) 17 4. 라틴아메리카 카리브국가공동체(CELAC) 24 5. 미주기구(OAS/OEA) 28