38 AJLAS Vol. 30 No. 4 들어가기 라틴아메리카의대표적인좌파국가로불리는베네수엘라는모든분야에서국가의영향력이지대해왔다. 정치, 경제분야는물론이고사회분야에서도국가의주도적인역할은오랜민주주의역사를지닌국가로서매우이례적이다. 복지정책에있어서도베네수엘라는국가주도의강력하

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1 Asian Journal of Latin American Studies (2017) Vol. 30 No. 4: 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 임태균 * 1 단독 / 서울대학교 Lim, Taekyoon (2017), Neoliberalism and Welfare Paradigm: Shift from Universalism in Venezuelan Welfare Policy ABSTRACT This analysis examines changes in the welfare paradigm of Venezuela under the Chávez regime and the post-chávez regime. The author argues that Venezuela, which firmly established the expansionist and universal welfare policy under Chávez, is now assuming a gradual but significant shift from the existing welfare paradigm under the regime of Maduro. After the failed experiments of neoliberal economic policy in the 1990s, Venezuela with the advent of Chávez rejected the neoliberal welfare paradigm adopted by most contemporary Latin American countries and established the state-led, universal welfare paradigm instead. However, since President Maduro assumed the presidency, Venezuela has shown a flexible attitude toward the selective welfare paradigm under the pressure of a deteriorating national economy. While still retaining the state-centered universal welfare paradigm at the forefront, Venezuela is partially and gradually accepting the selective welfare paradigm based on the reduced concept of welfare as a means of poverty reduction and for the sake of efficiency. Behind this change is the post-chávez regime s intention to intensify political anti-neoliberalism and secure Chavismo as a political institution, but at the same time to minimize the weakening of the populist character of Chavismo. Key Words: Venezuela, welfare policy, universalism, selective welfare, poverty alleviation * 이논문은 2008 년도정부 ( 교육인적자원부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF B00015). ** Taekyoon Lim is an assitant professor in the Institute of Latin American Studies at Seoul National University, Korea (limtk95@snu.ac.kr).

2 38 AJLAS Vol. 30 No. 4 들어가기 라틴아메리카의대표적인좌파국가로불리는베네수엘라는모든분야에서국가의영향력이지대해왔다. 정치, 경제분야는물론이고사회분야에서도국가의주도적인역할은오랜민주주의역사를지닌국가로서매우이례적이다. 복지정책에있어서도베네수엘라는국가주도의강력하고관대한복지체제를구축하고있는데, 이러한행태는 1999년집권을시작한우고차베스 (Hugo Chávez) 대통령이 10년을넘게추진하고정착시켜온결과다. 이를통해차베스대통령은사회 경제적으로소외된서민들의정치적지지를결집할수있었고복지정책자체를정권유지의구심점으로만들었다. 하지만최근대내외적요인으로국가경제가매우악화하면서베네수엘라는기존의복지패러다임에유의미한변화를수용하고있다. 본논문은최근베네수엘라의변화를복지패러다임의측면에서고찰하고자한다. 기존의베네수엘라에대한많은연구들은차베스의등장과그에따른베네수엘라내부의정치 경제적변화를정치적인관점에서접근하였다 (Kim 2003; Ellner and Hellinger 2003; Brewer-Carías 2010; Ahn 2012; Kim 2013; Cho 2013). 다른연구들은차베스정권하의베네수엘라가라틴아메리카또는미국과의관계에서미치는대외적인영향을정치 경제적인관점에서분석하였다 (Kozloff 2007; Hong 2009; Eric 2011). 이에반해본논문은베네수엘라에대한정치 경제적초점에서벗어나사회복지정책을중심으로베네수엘라의변화를논의하고자한다. 한편사회적인측면에서복지프로그램에대한사례연구를통해차베스주의사회정책의의의와실효성을고찰한연구들이있다 (Daguerre 2011; Gonzalez and Oyelere 2011). 이들이미시적인접근을통해베네수엘라복지제도에대한면밀한분석을제공하였다면, 본논문은통시적이고포괄적인접근을통해베네수엘라의복지정책의변화를세계적, 지역적복지패러다임의흐름가운데서파악하고자한다. 이에본논문은우고차베스정권에서포스트-차베스정권으로의전환이베네수엘라복지정책에가져온변화에대해 미션 프로그램에대한정부의태도변화를통해분석하고자한다. 저자는차베스의등장으로완고한보편주의적복지정책을정착시킨베네수엘라가마두로정권하에서기존복지패러다임으로부터의점진적변화를추진하고있다고주장한다. 신자유주의정책의실험과

3 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 39 실패로얼룩져있던 1990년대베네수엘라는차베스정권의등장으로동시대의대다수라틴아메리카국가들이도입한신자유주의적복지패러다임을거부하고국가주도의확장주의적, 보편주의적복지패러다임을정착시켰다. 하지만최근마두로대통령이정권을이어받고국가경제가심각한악화일로에처하면서선별적복지패러다임에대한유연한태도를보이고있다. 여전히국가중심의보편적인복지패러다임을전면에내세우고있지만부분적으로그리고점진적으로빈곤퇴치라는축소된복지개념과효율성의극대화라는목표에근거한선별적복지패러다임을수용하고있다. 이러한사회복지의분배방식에대한유연성은포스트 -차베스정권이악화하는경제상황가운데정치적으로반신자유주의색채를강화하고정치제도로서의차베스주의의안정에집중하는동시에차베스주의의포퓰리즘적성격의약화를최소화하려는의도에서왔다고볼수있다. 라틴아메리카, 신자유주의그리고복지패러다임 근대라틴아메리카의복지패러다임은경제정책의패러다임변화와그맥락을같이해왔다. Segura-Ubiergo에 (2007) 따르면, 라틴아메리카의복지국가의발전은 1970년대까지의전 ( 前 ) 세계화 (pre-globalization) 시기와 1980년대부터의세계화 (globalization) 시기로구분할수있는데, 1970년대에수입대체산업화를중심으로한국가중심의경제개발정책이그수명을다하고 1980년대들어국제자본시장에로개방과자유화물결이경제정책의주안점으로떠오르면서복지에있어서도국가의역할이변화하거나약화하기시작한것이다. 1980년대 잃어버린 10년 (Lost Decade) 을겪으며본격적으로도입된라틴아메리카의신자유주의적경제정책은 1990년대를거쳐라틴아메리카대부분의국가에서더욱확고히정착하였고, 복지부문에있어서도그기조를따르는변화가대폭적으로그리고지속적으로일어났다. 물론신자유주의적복지정책이모든라틴아메리카국가들에서동일하고일률적으로나타난것은아니다. 복지지출액, 복지수혜자의범위, 복지의효과등여러차원에서라틴아메리카국가들은복지의발전정도에있어서차이를보인다 (Cruz-Martínez 2014). 하지만대부분의라틴아메리카국가에서신자유주의구조조정의일환으로펼쳐진안정화정책의

4 40 AJLAS Vol. 30 No. 4 폐해, 즉빈곤과불평등심화에대한처방으로 1980년대후반부터본격적으로새로운개념의복지정책을시행하기시작하였다. 그근본은구조조정의사회적비용, 다시말해구조조정의결과로증가한빈곤층에대해사회적보상을지급한다는개념이었으며, 이로인해국민들의최저생활보장을위한사회안전망 (Social safety nets) 제도가도입, 확산되었다 (Vivian 1994). 이러한사회안전망제도는단순히빈곤의해소라는사회 경제적측면뿐만아니라구조조정에대한라틴아메리카내부의정치적반대를완화시키는도구로도중요한의미를가졌으며, 그시행에있어서분권화라는제도적개혁도함께추진되었다 (Vivian 1994, 4-5). 새로운복지정책의확산은라틴아메리카복지제도에새로운패러다임을가져왔다. Sottoli는 (2000) 그핵심에민영화 (privatization) 와선택 / 집중 (selectivity/ focalization) 이있다고규정한다. 그는이전의전통적인복지패러다임에서는국가가재분배를위한사회복지의유일한통로이자적극적행위자였으며사회정의실현의주체로서의역할을하였으나, 새로운복지패러다임에서는국가의역할이보조적또는부수적인역할로여겨지고반면에시장이사회정의와기회균등의기준으로서부각되었다고말한다. 또한그는기존의복지패러다임이정책적으로보편적인 (universal) 복지의제공을추구하였다면, 새로운복지패러다임은빈곤의퇴치에초점이맞추어져있는선택적이고집중적인복지의제공을추구한다고설명한다. 칠레를선두로시작한라틴아메리카복지의민영화는보건의료, 연금, 교육의 3대복지분야뿐만아니라전기, 수도등의공익사업분야까지폭넓게추진되었다 (Madrid 2002; 2003; Bustamante and Méndez 2014; Estache, Gomez-Lobo and Leipziger 2001; Zajda 2007). 1980년대에긴축정책과더불어급속히확산된민영화는공적영역으로간주되던복지분야에국가와민간의혼합체제를정착시켰고, 이후줄곧복지에있어서민간의역할은강화하였다. 물론 1990 년대들어민주주의가공고해지고경제가서서히회복되면서라틴아메리카의많은국가들이점진적으로복지에대한지출을늘리기도하였다 (Bustamante and Méndez 2014, 843). 민영화의선두주자인칠레조차 1990년새로정권을잡은중도좌파연합콘세르타시온 (Concertación de Partidos por la Democracia: 민주주의를위한정당협력 ) 에의한민주정권이악화하는불평등에대처하기위해 평등을동반한성장 (growth with equity) 을기치로내걸고국가의복지지출, 특히보건의료와교육에대한지출을증가시켰다 (Segura-Ubiergo 2007, ).

5 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 41 하지만이러한지출의변화가신자유주의정책기조를역전시키려는의도는아니었다. 국가복지지출의증가는어디까지나자유시장이라는맥락안에서의움직임이었으며복지의민영화와민영화된복지에대한의존은지속적으로장려되었다. 복지의민영화는무조건적이고보편적이던국가의복지에대한태도가신자유주의경제정책에의해부정적으로영향을받은특정집단에대한책임으로축소되는현상을나았다. 라틴아메리카외부적으로, 1990년, 1991년, 그리고 1993년세계은행 (World Bank) 은빈곤퇴치에관한보고서를연이서발표하면서제한된재원으로최대한의효과를창출하기위해빈곤퇴치에초점을둔효율적인복지제공을역설하였다 (World Bank 1990; 1991; 1993). 세계은행은 1980년대를거쳐라틴아메리카를중심으로한개발도상국들이겪어온빈곤악화와불평등심화에대해 IMF식의전형적인신자유주의적견해에서약간후퇴하여국가가개입하여빈곤한국민들의삶을안정시켜야한다는입장을드러냈다. 하지만기존의보편적복지제공이제한적인예산으로인해빈곤퇴치에한계를가질수밖에없다고주장하며비용대비효율성을극대화하기위해복지의대상을특정선별기준에따라선택된사회적취약계층으로한정하고집중적으로복지를제공하는체제로전환할것을역설하였다. 이런국제사회의영향하에, 많은라틴아메리카국가들은 1990년대들어경제상황이호전되었음에도불구하고재정지출의확대가다시거시경제의불안정을가져올지모른다는우려때문에상대적으로비용이낮고국제사회의지원이용이한, 선별적빈곤퇴치중심의복지패러다임으로전환하였다 (Haggard and Kaufman 2008, ). 이러한패러다임변화에정점을찍은정책이바로조건부현금지급 (conditional cash transfer: CCT) 이라는복지프로그램이다. 조건부현금지급은국가가특정기준에따라선별 (targeting) 한수혜가정에게현금을지급하되그조건으로수혜가정은국가가규정하는의료나교육혜택에대한의무, 특히아동에대한복지의무를수행하도록하는제도다. 많은라틴아메리카국가들이내부적요인에기인하여자발적으로조건부현금지급을도입하기도하였지만, 멕시코와브라질 CCT에의한이웃효과 (neighborhood effect) 그리고국제금융기구들에의한외부압력을통해 CCT의도입또는확대를추진하였다 (Sugiyama 2011). 특히미주개발은행 (Inter-American Development Bank: IDB) 과세계은행 (World Bank) 은 CCT를도입하거나확대하려는국가들에게차관을제공하는

6 42 AJLAS Vol. 30 No. 4 등라틴아메리카에서 CCT가확산되는데에중요한역할을하였다 (Sugiyama 2011, 264, ; Hall 2008, 806). 라틴아메리카의 CCT는 1990년대중반에브라질과멕시코를필두로 2000년대들어서는라틴아메리카전역에급속도로확산되어대부분의주요국들이저마다의 CCT를가지게되었다 (Valencia Lomelí 2008, 476). 현재라틴아메리카에서는북미에멕시코, 중미에과테말라, 벨리즈, 온두라스, 엘살바도르, 코스타리카, 파나마, 남미에콜롬비아, 에콰도르, 브라질, 페루, 볼리비아, 파라과이, 칠레, 아르헨티나, 우루과이, 카리브해연안에도미니카공화국, 자메이카, 트리니다드토바고, 수리남, 바하마, 그레나다등대부분의국가에서 CCT를시행하고있다. 1 이렇듯, 1990년대이래로라틴아메리카의복지에는선택과집중을통한빈곤퇴치라는축소된개념을바탕으로선별적복지패러다임이부상하였으며 2000 년대들어서는이패러다임에입각한 CCT와같은프로그램들이라틴아메리카대부분의주요국가들에확산되었다. 하지만이러한복지패러다임의기류를거스른국가가바로베네수엘라다. 베네수엘라는좌 우의정치적이념과상관없이라틴아메리카전역에널리퍼진 CCT를빈곤과불평등퇴치의도구로채택하지않았으며, 나아가매우독자적인복지정책을추구하였다. 베네수엘라는차베스주의하에서급진적인포퓰리즘복지정책을추구하며보편주의복지패러다임을유지해왔다. 신자유주의에대한경제 정치적저항을넘어서복지와분배의차원에서도신자유주의원칙을철저히배제해왔다고할수있다. 이러한베네수엘라가포스트- 차베스시대에접어들면서복지정책에있어서전면적이지는않지만유의미한변화를나타내고있다. 정치적반신자유주의의강화와함께복지정책에있어서는유연한자세를취하고있는것이다. 다음세개의장에서는베네수엘라가어떻게독자적인복지패러다임을확립하게되었으며또한최근들어어떠한변화를겪고있으며그원인은무엇인지에대해논하고자한다. 1 중미의니카라과도 2000 년에 CCT 프로그램을도입하여시행하였으나 2006 년에사실상중단됨.

7 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 43 베네수엘라, 신자유주의적시도에서차베스주의복지국가로 차베스가대통령으로등극하기전 1980년대와 1990년대의베네수엘라는다른여느라틴아메리카국가들처럼신자유주의물결의영향이존재하였다. 1980년대라틴아메리카를휩쓴경제위기와국제유가의급락으로전반적인경제지표가매우악화하던베네수엘라는 1989 년 2월카를로스안드레스페레스 (Carlos Andrés Pérez) 대통령이취임하면서신자유주의적경제개혁을시도하였다. 원래사회정의에호소하는포퓰리즘적연설로당선에성공한페레스는취임직후 180도태도를바꾸었다. 페레스대통령의개혁은 1987년 IMF가구제금융의조건으로권고한정통경제학 (orthodox economics) 의산물이었는데, 단기적거시경제지표의개선과외채상환을위한장치마련, 국가주도의석유의존적경제로부터민간주도의비전통종목, 즉석유이외종목의수출을위주로하는경제로의구조조정, 그리고포퓰리즘적정치시스템에서자유시장과국제경제논리에부합하는현대적시스템으로의변화를기본목적으로하였다 (Lander 1996, 51). 하지만정부지출과새로운외채를통한경제성장률의단기적개선에도불구하고원래의도와는달리 1989년에서 1992년까지베네수엘라는국가주도의석유의존적경제를심화시켰고, 급격한평가절하에따른인플레이션악화, 외채가중, 그리고증가하는노동시장의유연화, 부의편중으로인한불평등심화등의경제적, 사회적불안이불거졌다. 이는 1989년의카라카소 (Caracazo) 2, 1992 년의차베스에의한쿠데타등정치적인체제불안으로이어졌다 (Lander 1996). 페레스대통령이부패혐의로 1993년파면당한후, 1994년라파엘안토니오칼데라 (Rafael Antonio Caldera) 가대통령에등극하여 1999년차베스가대통령에오르기전까지베네수엘라를이끌었다. 페레스대통령의신자유주의적모델을비판하며포퓰리즘적색채로대중의지지를얻고등극한칼데라대통령은전정권에서넘어온경제위기가악화하면서결국 IMF식 2 카라카소 (Caracazo) 는 1989 년 2 월 27 일부터 3 월 8 일까지베네수엘라의수도인카라카스를중심으로일어난폭력적인소요를말한다. 페레스대통령은대선유세당시의포퓰리즘적태도에서완전히전환하여취임얼마후신자유주의정책의일환으로석유에대한보조금을중지하고석유와공공교통요금을급격히인상시켰다. 이에분노한서민들이카라카스를중심으로들고일어났으며, 이를제압하기위해페레스대통령은계엄령을선포하고무력으로시위대를진압하여수백에서수천의사상자를냈다. 이사건으로인해페레스대통령은당초의도한신자유주의경제정책을다소완화시켰으나여전히신자유주의적정책을유지해나갔다.

8 44 AJLAS Vol. 30 No. 4 신자유주의정책을채택하게되었는데, 특히노동자들에대한보조를중단하고석유산업에대한민영화를추진하였다 (Rodríguez Rojas 2010, ). 페레스대통령과칼데라대통령의신자유주의적정책으로인해사회복지의성격또한변하여, 국가의역할이구조조정으로인해부정적인영향을받은특정집단에대한보상으로축소되었으며이러한선별적인복지제공을위해분권화도추진되었다 (Maingon 2004, 49-54). 포퓰리즘적공론을통해당선된대통령들이경제위기등의이유로연이어신자유주의적정책으로선회하면서사회 정치적으로심각한불안을초래한베네수엘라는결국 1999 년매우강한포퓰리즘적, 민족주의적색채를띤우고차베스가대통령에등극하게되었다. 라틴아메리카복지패러다임의신자유주의적변화를거부해온베네수엘라의중심에는우고차베스전대통령이있었다. 임기초전정권의정통적경제모델에서벗어나지않는정책을유지하던차베스정권은 2001년토지개혁, 석유정책등에관한 49개특별법을제정하면서신자유주의모델을정면으로거부하고새로운국가모델을추진하였다 (Cannon 2009, 80-81). 2005년브라질에서개최된세계사회포럼 (World Social Forum) 에서대외적으로공식선언된 21세기사회주의혁명 이라는국가모델은미국주도의자본주의에바탕을둔신자유주의정책에반대하며참여민주주의와시민들의자율적성장을통한비폭력적, 점진적혁명을추구하였다. 이러한차베스의새로운국가발전모델에는국민들에대한복지가핵심을차지하였으며따라서차베스의집권은곧베네수엘라복지의확대와제도적확립으로이어졌다. 먼저단순한국가의사회지출을살펴보면, 그림 1에서보는바와같이, 차베스가들어선이후 GDP 대비국가의사회지출은가파른상승세를나타냈다. 이를베네수엘라의경제성장률 ( 그림 2) 과함께살펴보면, 2002년경제가최악의마이너스성장을기록하면서사회지출도감소하여 GDP 대비사회지출비율이다소감소하였으나 2003년부터다시회복세를보였고 2004년에는 18.3% 라는기록적인 GDP 성장률을기록하였음에도 GDP 대비사회지출비율은더욱증가했을정도로복지에대한국가의투자는실질적으로급상승하였다.

9 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 45 출처 : ECLAC CEPALSTAT. 그림 년대부터차베스정권까지의 GDP 대비국가의사회지출 (%) 출처 : ECLAC CEPALSTAT. 그림 년대부터차베스정권까지의실질 GDP 성장률 (%) 차베스가대통령임기를시작한전후의정부의세입대비사회지출을보아도 1986년부터 1998년까지의기간동안연평균 36.2% 이던비율이 1999년부터 2011년까지기간에는연평균 60.7% 로 24.5% 나상승하였다 (Eljuri 2012, 13). 동기간의사회지출절대금액합계도미화약 735억달러에서약 4,686 억달러로 6.37배나증가하였다 (Eljuri 2012, 13).

10 46 AJLAS Vol. 30 No. 4 미션 프로그램과차베스의보편주의복지패러다임 차베스의보편주의적복지패러다임의실질적인확립은 2003 년복지프로그램인미션 (El Systema Nacional de Misiones: The Missions) 의도입을통해구체화하기시작하였다. 물론 1999 년취임직후부터복지개혁을위한움직임은시작되었다. 1999년 2월임기를시작한달에차베스는볼리바르계획 2000(Plan Bolívar 2000) 을시행하여군대를통해빈곤한지역에주택및인프라, 의료서비스, 문맹퇴치교육, 식료품등의복지제공을추진하였다 (Trinkunas 2002, 68-70). 특히볼리바리안헌법이라고도불리는새로운헌법을제정하여보건의료, 교육등의복지제공에있어서국가의절대적인역할을강조하고모든국민이보편적인사회권과정치적권리를가지고있음을명시하였다 년에처음시행된미션은이러한움직임의본격적인구체화였으며, 신자유주의적복지정책에대한이념적, 구조적대안을제시하는데에중요한전환점이되었다 (Riggirozzi 2010, 74). 차베스는 2002년의쿠데타시도와 2002년말에서 2003년초까지이어진석유회사노조파업으로더욱심해진정치 경제적위기의상황에서의료보건, 교육, 식량등의분야에서복지를제공하기위해미션프로그램을발족하였다. 국민대다수를차지하는중하위계층의생활수준이최근 2-3년사이악화하고이에따라차베스에대한지지율도하락하고있던상황에서미션의발족은 2004년반대세력에의해추진된탄핵소환투표과정에서차베스의지지세력을성공적으로결집하는데에중요한역할을하였다 (Daguerre 2011, 841). 의료보건미션인미션바리오아덴트로 (Misión Barrio Adentro), 문맹퇴치와초등교육미션인미션로빈슨 (Misión Robinson), 중등교육미션인미션리바스 (Misión Ribas), 고등교육, 즉대학교육미션인미션수크레 (Misión Sucre), 식량안보미션인미션메르칼 (Misión MERCAL) 을중심으로 2003년문을연미션프로그램들은같은해에주민등록미션인미션이덴티다드 (Misión Identidad), 원주민미션인미션구아이카이프로 (Misión Guaicaipuro), 2004년에는주거환경개선미션인미션아비타트 (Misión Habitat), 직업교육미션인미션부엘반카라스 (Misión Vuelvan Caras), 시력치료미션인미션밀라그로 (Misión Milagro), 스포츠미션인미션바리오아덴트로데포르티보 (Misión Barrio Adentro Deportivo), 그리고그외에문화, 토지, 에너지, 과학, 환경, 노숙자, 여성, 치위생등의분야에서크고작은미션프로그램들을발족하였다 년에

11 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 47 는기존미션프로그램들을강화하고특히보건의료, 고용, 주거, 사회보장, 그리고식량 ( 농업 ) 의 5개분야에서복지를더욱증진시키기위한목적으로새로운대 ( 大 ) 사회미션들을가동시켰다 (Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en EEUU 2012). 빈곤아동가정에대한미션이호스데베네수엘라 (Misión Hijos de Venezuela), 직업교육및알선에대한미션사베르이트라바호 (Misión Saber y Trabajo), 주택건설에관한미션비비엔다베네수엘라 (Misión Vivienda Venezuela), 무소득노인연금보장에대한미션엔아모르마요르베네수엘라 (Misión en Amor Mayor Venezuela), 그리고식량주권 ( 농업지원 ) 에관한미션아그로베네수엘라 (Misión AgroVenezuela) 가바로그대 ( 大 ) 사회미션들이다. 다양한분야에서의미션프로그램들을통해차베스는이전정권에서적절한복지혜택을받지못한빈민, 원주민, 미혼모, 장애인, 비공식부분노동자등의소외계층에전반적으로무료복지를제공하고자하였다. 일련의미션프로그램들은수혜자의참여를유도하기위해분권화된시스템을기반으로시행되었는데, 이는국가의역할감소로이어지는신자유주의적분권화와달리, 국가의강력한제도적, 재정적지휘하에계획되고집행되었다. 이러한미션프로그램들은차베스정부의완고한보편주의복지원칙을확고히하였다. 특정소수인구를대상으로한빈곤타파관련미션프로그램들이존재하였지만그비중은매우낮았다. 반면전국민을대상으로하는미션프로그램들이복지정책의중심에있었다. 미션프로그램중에서가장핵심이되었던교육과보건의료부문의미션들을살펴보면차베스주의복지의보편주의적성격을잘알수있다. 교육분야의미션을먼저살펴보면, 크게미션로빈슨 I, II(Misión Robinson I, II), 미션리바스 (Misión Ribas), 미션수크레 (Misión Sucre) 의 4개의미션으로구분할수있는데, 이들미션은기존정규교육시스템에접근이용이하지않던국민들에게무상으로대안교육을제공하였다. 기본적으로모든정규공교육이무상인베네수엘라는다양한이유로정규교육에서소외되거나탈락한국민들을미션프로그램들을통해대안적교육체제에포함시켰다. 미션로빈슨 I는가장기본적인수준의교육미션으로문맹퇴치를목표로 2003년만들어졌는데이를통하여 2005년 10월 UNESCO에의해문맹없는국가로선포되었다. 3 미션로빈슨 I에이어미션로빈슨 II은미션로빈슨 I을수료하였거 3 UNESCO 는한국가의 15 세이상국민 96% 이상이읽고쓸수있으면그국가를문맹없는국가로선포한다.

12 48 AJLAS Vol. 30 No. 4 나정규초등교육을마치지못한사람들에게초등교육에상응하는교육을제공하였고, 미션리바스는정규중고등학교교육을마치지못한사람들에게그에상응하는교육을제공하였다. 미션수크레는기존정규대학교가아닌수크레프로그램과연결되어있는대학교를통해무상으로대학교육을제공하였다. 보통 3년과정의교육을제공하는수크레대학교들은정규대학교와달리미션리바스또는정규고등학교를졸업한사람이면누구나시험이나선발과정없이입학할수있는데, 볼리바르대학교 (Universidad Bolivariana de Venezuela) 시스템이그대표적인예다. 하지만커리큘럼의측면에있어서이런미션을통해제공되는커리큘럼은기존의정규교육기관이제공하는커리큘럼과다소달랐으며실용적인교과이외에특히차베스주의사상을가르치는과목들이다수포함되어있어서비난을받기도하였다. 보건의료분야에서는미션바리오아덴트로 (Misión Barrio Adentro) 가의료서비스가존재하지않거나접근성이매우떨어지는지역에무상의료서비스를보급함으로써모든국민이의료서비스의수혜자가될수있도록하였다. 쿠바정부의협력하에쿠바의사들의대거투입으로 1차의료서비스네트워크를만들고나아가전문의원과국립병원을설립또는재건하고자하였다. 2003년시작한미션바리오아덴트로는 4단계로구성되었는데, 그첫단계인미션바리오아덴트로 I은기존의병의원으로부터멀리떨어져있는외진지역에작은진료소를설치하여 1차진료및예방의학을제공하는가장기본적인보건의료미션이다. 2005년에시작한미션바리오아덴트로 II는고급의료검사, 심각한응급처치, 재활치료를제공하였고, 같은해에개시한미션바리오아덴트로 III는기존의병원네트워크를이용하여국가공공의료시스템을개혁하려는미션으로의료장비의현대화, 병원인프라의확장및개선을목표로하였다. 미션바리오아덴트로 IV는 2006년에추진하기시작하였는데아동심장병원같이매우전문화된병원들을전국적으로설립하는것을목표로하였다. 차베스정부는미션바리오아덴트로를통하여소외지역의많은사람들에게실질적인의료혜택을가능하게한것으로평가받는반면, 2012년에이미미션진료소의 70% 가량이문을닫았고침상을비롯한의료설비들도많이부족하여미션의운영에는문제를드러내기도하였다 (Noticias ). 교육과보건의료분야의미션과함께차베스정권말기에가장주요한복지미션으로떠오른것이주거분야미션인대 ( 大 ) 미션비비엔다베네수엘라 (Misión

13 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 49 Vivienda Venezuela) 인데, 이또한베네수엘라의복지의확장및보편주의복지원칙을잘반영한다 년도입된미션비비엔다는무주택자들에게영구임대주택을건축하여제공하는미션인데, 미션아비타트와같은기존의주거미션들에비해그비중이매우확대되었다. 기존의주거미션들이주택부족과노후화해결에미진하고 2010년말집중호우로인해많은사람들이주택에피해를입으면서차베스정부는주거환경개선을최우선과제로지목하였다. 미션비비엔다는 7년안에 2백만호의주택을제공하는것을목표로내세웠는데, 이미션을통해처음으로무주택가구, 리모델링이나증축이필요한가구에대한총괄적인조사와등록이이루어졌다. 미션비비엔다는최저임금미만소득자에게는 100% 보조, 최저임금소득자에게는 80% 보조등의차등적인보조를적용하고있으나기본적으로모든국민이영구임대라는명목을통해실질적으로주택을보유할수있도록하였다. 2011년시행이래로 2016년까지미션비비엔다를통해새로지어진주택이약 120만호에이르며, 관련미션인미션바리오누에보 (Misión Barrio Nuevo), 미션바리오트리콜로르 (Misión Barrio Tricolor) 을통해서 20만여채가개선되었다 (Noticias ). 이러한가운데미션비비엔다에의해지어진주택들이디자인이나질, 시설등에서부족한수준을보인다는비판을받기도하였다 (A Todo Momento 2014). 미션을중심으로한차베스의복지정책은실제로라틴아메리카는물론세계어느지역에서도찾아보기힘들정도로베네수엘라의빈곤과불평등을대폭감소시켰다. ECLAC에따르면, 1999년차베스가집권을시작한이래 2004년즈음부터베네수엘라의빈곤과불평등은눈에띄게개선되었다. 빈곤율과극빈곤율은집권 3-4년만에각각약 40% 와 50% 이상감소하였고, 특히불평등지표인지니계수는 2010 년 로라틴아메리카에서최저수준까지감소하였다 (ECLAC). 차베스의확장주의, 보편주의복지제도가다분히포퓰리즘에기인한다는설득력있는비판도존재한다. 1940년대와 50년대를걸쳐강력한포퓰리즘정책을펼쳤던아르헨티나의후안도밍고페론 (Juan Domingo Perón) 과같은포퓰리즘의원형보다더욱확대되고낮아진복지수혜계층의변화는실제로차베스의정치적지지도를유지하는데에중요한역할을하였다. Penfold-Becerra(2007) 는차베스정부가미션프로그램들을통한재분배를후원주의 (clientelism) 원칙에근거하여시행하였다고주장한다. 미션을통한재원의분배가정치적인근거,

14 50 AJLAS Vol. 30 No. 4 즉선거에서의차베스정권에대한지지를높이기위한전략적인수단으로사용되었다는것이다. 하지만이러한정치적인목적성에도불구하고, 제도적인측면에서볼때차베스정부의국가주도복지패러다임은동시대에다른대부분의라틴아메리카국가들이걸어온복지패러다임과분명히구분된다고할수있다. 포스트-차베스복지패러다임의변화 : 선별적복지주의의확대 2013 년초차베스대통령이암투병끝에서거하면서니콜라스마두로 (Nicolás Maduro) 대통령이정권을이어받았다. 마두로대통령은전반적인국가정책에있어서차베스주의적틀에서크게벗어나는변혁을추진하지않았다. 국내휘발유가격을인상하고부분적인변동환율제를도입하는등차베스정권이시도하지않은정책적변화를꾀하고있으나전체적인국가정책에있어서의경직성은여전히매우강하다. 이는복지정책분야에서도마찬가지로심각한경제침체에도불구하고마두로정권은복지의확장에대한의지를굽히지않았다. 2014년하반기부터시작된국제유가의급락으로인해베네수엘라는경제성장률의마이너스성장, 외환보유고의점진적고갈, 치솟는물가상승률등여러악조건을경험하고있지만정부지출에대한사회복지지출의비중은큰변화가없었다. 2016년에도마두로대통령은 2017년정부예산의 70% 를사회복지에사용하겠다고공표하였는데, 이는 2016 년에예산의 42% 가사회복지에할당되었던것에비해서도더높아진수치였다 (Mallett-Outtrim 2016). 이와함께매년최저임금을큰폭으로인상하여마두로대통령정권이들어선이후부터 2016년 10월까지최저임금이약 25배가량증가하는등경제적원조의측면에서국가의역할을강화하였다 (Trading Economics). 하지만경제위기의여파는빈곤과불평등의악화로이어졌고이를대처하는국가의경제적역량은한계를보였다 년까지안정세를유지하던베네수엘라의빈곤율과극빈곤율은 2014 년부터치솟기시작하였다. 30% 초반대를유지하던빈곤율은 2014년에는 50%, 2015년에는 75% 를초과하였고, 극빈곤율도 10% 안팎에서 2014년 25%, 그리고 2015년에는 52% 를넘어섰다 (España 2015, 6). 불평등은 2014년이래로공식적으로보고된지수는없지만빈곤이악화하면서

15 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 51 중남미에서가장평등한국가로이름을날렸던몇년전과는사뭇다른상황임에틀림없다. 2010년 0.4 아래로내려갔던지니계수가이미 2012년에 0.4를다시넘어서서상승하였다 (ECLAC). 한편국가가적극적으로고용을창출하던베네수엘라는재정이부족해지면서공공부문에서의실업이늘고있으며, 2016 년실업률이 17% 에달하였고 2017년에는 21% 에까지이를것으로예상되었다 (Bremmer 2016). 베네수엘라정부는정부의총지출에서사회복지가차지하는비중을유지하고있으나, 물가를고려한실질적인사회복지지출은 2015년에들면서급격히하락하였다. 그림 3은중앙 + 지방정부의총지출가운데중앙정부와중앙 + 지방정부의사회복지지출이차지하는비율이 2015년에도크게감소하지않았음을보여준다. 하지만그림 4에서보듯이, 정부의 1인당실질사회복지지출은 2015년에급격하게줄면서차베스정권초기이하수준으로떨어졌다. 심각하게상승한물가와정부의재정상태악화가정부의의지와별개로사회복지의실질적인유지를어렵게하고있음을보여준다. 출처 : Ponte Blank(2016, 113). 그림 3. 정부의지출중사회복지지출의비중 (%)

16 52 AJLAS Vol. 30 No. 4 출처 : Ponte Blank(2016, 112). 그림 4. 정부의 1 인당실질사회복지지출 이러한상황에서베네수엘라복지정책에중요한변화가서서히나타났다. 차베스정권부터완고한보편주의원칙을기반으로펼쳐온사회복지정책에선별적복지의요소를강하게지닌미션프로그램들이부상하고있다. 차베스정권당시가장비중이큰미션프로그램은앞장에서언급한보건의료미션 ( 바리오아덴트로 ) 와교육미션들 ( 로빈슨, 리바스, 수크레 ) 이었고, 2011년부터는주거관련대 ( 大 ) 미션비비엔다베네수엘라가가장주요한미션으로자리잡았다. 하지만 2012 년에서 2013 년을거치며재정수지, GDP 성장률, GDP 대비경상수지등경제가다소어려워지고특히 2014 년국제유가의상승으로빈곤이심해지면서현마두로대통령은점차세계은행이 1990 년대부터권고하던, 빈곤퇴치에초점이맞추어진선별적인미션프로그램들을강화하였다. 물론여전히기존의대 ( 大 ) 미션비비엔다베네수엘라는정부의전폭적인지지하에가장많은예산이투입되고있고, 미션바리오아덴트로나미션수크레와같은보건의료와교육미션들도중요한비중을차지하고있다. 다시말해, 마두로정권이보편주의복지를포기한것은아니다. 하지만최근들어빈곤의악화에직접적인영향을받는계층에집중적인혜택을제공하는미션들에투자를확대하며선별적복지주의를강화하였다. 표 1에서보듯이, 미션마드레스델바리오 (Misión Madres del Barrio), 미션아모르마요르베네수엘라 (Misión Amor Mayor Venezuela),

17 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 53 그리고미션알리멘타시온 (Misión Alimentación) 이기존의보건의료, 교육미션과함께 3대미션프로그램으로부상하여정부의많은지원을받게되었는데, 미션마드레스델바리오는빈곤여성과그가정에최저임금의 60~80% 를제공하는경제적지원프로그램이고, 미션아모르마요르베네수엘라는연금을가입하거나납입할능력이없는노인 (55세이상의여성과 60세이상의남성 ) 에대해연금을제공하는프로그램이며, 미션알리멘타시온은식료품을비롯한생필품을낮은가격에제공하는프로그램이다. 이들미션프로그램은모두경제상황악화로가중된빈곤에대한대책, 즉빈곤퇴치의수단으로써의복지제공이라는개념을크게반영한다. 특히미션마드레스델바리오와미션아모르마요르베네수엘라는빈곤의심화에가장취약한여성과노인이라는사회적집단에서수혜자를선별하여재정적원조를제공하는프로그램들로, 2000년대대부분의라틴아메리카국가들에확산된조건부현금지급 (CCT) 과유사한형태를띠고있다. 미션알리멘타시온은혜택의대상이특정자격에의해제한되지는않지만경제위기로인해급증한빈민에대한포괄적인복지수단으로정부가예산을늘린경우다. 따라서이미션역시빈곤퇴치라는축소된의미의복지제공의일환으로부상한프로그램이라할수있다. 결국최근마두로정부의지원하에주요복지프로그램으로부상한위의미션들은 1990년대이래로신자유주의경제정책의폐해로나타난빈곤과불평등을개선하기위해라틴아메리카에널리퍼진, 효율성을강조한, 선택과집중의선별적복지패러다임과맥락을같이하는것이다. 표 1. 예산투입 3 대미션프로그램 (2013 년 ~2016 년 ) st Barrio Adentro Barrio Adentro Amor Mayor Venezuela Barrio Adentro 2nd Sucre Sucre Barrio Adentro Alimentación 3rd Madres del Barrio Madres del Barrio Sucre Madres del Barrio 출처 : La Gente(2012), Aporrea(2013), El Mundo(2014), América Economía(2015). 빈곤퇴치라는축소된의미의복지제공은 2014 년만들어진대 ( 大 ) 미션오가레 스데라파트리아 (Gran Misión Hogares de la Patria) 를통해서더욱강화되었다. 이미션은미션마드레스델바리오 (Misión Madres del Barrio), 대 ( 大 ) 미션 이하스에이호스데베네수엘라 (Gran Misión Hijas e Hijos de Venezuela),

18 54 AJLAS Vol. 30 No. 4 미션니냐스이니뇨스델바리오 (Misión Niñas y Niños del Barrio), 미션니뇨헤수스 (Misión Niño Jesús) 등여성과아동에대한기존미션들을통합하여관리하는새로운프로그램이다. 빈곤가정, 특히극빈곤층의여성과아이들에대한지원을강화하고자만든이미션은혜택을받고자등록한가구들에대한대대적인방문호구조사를통해좀더효율적으로수혜대상을구분하고, 그방문조사의결과를바탕으로여러미션프로그램들의복합적인운용을통해수혜자들에게혜택을제공하였다 (Noticias ). 대 ( 大 ) 미션오가레스데라파트리아가단순히매달경제적보조를제공하는것을넘어기존의다양한미션들과의협력을통해다양한복지를제공한다는측면에서라틴아메리카에널리펴져있는 CCT와같은선별적복지제공보다포괄적이기는하지만, 복지제공의초점이빈곤퇴치로축소, 전환되었고강화된선별과정을통해제한된복지의효율성을높이는데에집중하였다는점에서 CCT 가대표하는복지패러다임과유사하다. 선별적복지제공의부상과함께마두로대통령은미션을통한복지제공에서있어서관리체제의정비를통해효율성을높이고자노력하였다 년사회주의미션및대 ( 大 ) 미션국가시스템 (Sistema Nacional de Misiones y Grandes Misiones Socialistas) 을창설하여기존의국가미션시스템 (Sistema Nacional de Misiones) 과대 ( 大 ) 사회미션을통합재정비하였다. 이과정에서미션에대한중앙정부의지휘체계를새로정립하여대통령직속기관 (Estado Mayor Ministerial), 미션위원회 (Comisión Nacional de Misiones y Grandes Misiones), 통계청산하전문기술기관을신설하였고, 이중앙정부의지휘체계와하부의주, 시, 마을단위의운영체계사이의연계를강화하였다. 또한국가미션정보서비스 (Servicio Nacional de Información de Misiones y Grandes Misiones) 를구축하여미션의등록장부와데이터를하나의플랫폼으로통합, 데이터베이스화하고미션관련기획과수혜자에대한후속조치의효율성을강화하였다. 앞에서언급한대 ( 大 ) 미션오가레스데라파트리아역시이러한변화의연장선에있다고하겠다. 한편 2014년에는미션프로그램에투입되는자금을효율적으로운영하고관련공무원들의부패로인한누수를막기위한목적으로미션에관한기본법 (Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-Misiones) 을제정하여미션프로그램의제도화와안정적자금운용을추진하였다. 동시에미션프로그램을위한원활한공급을위해식료품, 의약품등의생필품의수입

19 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 55 및보급에관련된공무원과기업들에대한감찰을강화하였다. 포스트-차베스정권이완고한보편주의적복지패러다임을고집하지않고선별적복지정책을유연하게확대해나가는데에는마두로대통령이정치제도로서의차베스주의에집중한배경이있다. 야권세력의성장과경제상황의악화로정권의정치적운명이위협받으면서마두로대통령은정부의역량을차베스주의의정치적장악력의강화에쏟아부었다. 특히 2017 년봄부터본격적으로반정부시위가이어지는과정에서마두로정권은반정부인사를포함한수천명을체포하였다. 또한마두로대통령은기존의여소야대의의회를재장악하기위한방편으로 7월 30일에제헌의회구성을위한선거를실시하였다. 545명으로구성되는제헌의회는헌법개정권한과함께국가기관해산권등의강력한권한을보유하였는데, 야권은저항의표시로이선거에후보를한명도내지않았다. 한편야권은최근분열의조짐을보이고있는데, 몇몇야권인사들은야권연합이정치를위한정치적투쟁에초점을맞추면서폭력적인반란을선동하였고이점이민심에게차베스주의를대체할만한신뢰를심어주지는못하고오히려야권이폭력이라는불안요소와동일시되는부작용을야기했다고비판하였다 (Melimopoulos 2017). 2015년총선에서이룩한여소야대의국회를통해서야권연합이국가의현안을다루기보다오로지정권교체라는정치적목적에힘을집중하였다는것이다. 실제로이러한비판은얼마전에열린지방선거에서결과로나타났다. 2017년 10월 15일열린지방선거에서 23개지역의주지사자리중 18석을여당이차지하고야권연합인국민연합회의는 5석만을당선시켰다. 마두로정권은당선된주지사들에게제헌의회에충성을서약하도록하였고, 서약을하지않을경우자격을박탈하겠다고엄포하였다. 결국야권주지사 5명중 4명이제헌의회앞에서취임선서를하였다. 이에야권연합인국민연합회의의핵심지도자중의한명인엔리케카프릴레스가이들야권주지사들을비난하며야권연정에서의탈퇴를선언하였고, 야권의분열은악화일로에빠졌다. 이렇듯, 정치적인측면에서마두로정권은차베스주의의생명력을점차강화하며반대파의정치적도전을약화시키고있다. 하지만차베스주의라는것이사회복지를배제할수없기때문에, 정치권력의측면에집중하면서그이면에있는사회복지의제공은라틴아메리카전역에퍼져있는신자유주의적인선택적복지의요소를확대하였다. 다시말해, 서민경제가심각해진상황에서국민의삶의질을만족스럽게보장해줄만큼의실질적복지증가를추진할

20 56 AJLAS Vol. 30 No. 4 수없지만, 차베스주의정권을유지하기위해제한된재원으로빈곤과불평등을최대한효율적으로다루고자한것이다. 복지의실질적규모는어쩔수없이줄어드는반면, 복지의분배방식에변화를주어차베스주의의포퓰리즘적이미지에대한손상을최소화하는것이다. 결국포스트- 차베스정권은정치적으로는여전히완강한반신자유주의적인모습을지속하는반면, 사회복지의측면, 즉상대적으로눈에덜부각되는부문에서는신자유주의적인요소들을유연하게수용하였다. 요컨대, 빈곤퇴치라는축소된복지의개념과효율성의극대화라는부담을반영하는베네수엘라복지패러다임의변화는아직다른라틴아메리카국가들의변화처럼뚜렷하지는않지만, 급속도로악화한경제상황속에서포스트- 차베스정권의전략적이면서도불가피한대안이다. 죄여오는재정의압박하에서 21세기사회주의혁명 의끈을놓지않기위해마두로정권은최소의비용으로최대의효과를기대할수있는방향으로복지패러다임의전환또는확대를점진적으로수용하고있는것이다. 맺음말 기존의많은베네수엘라연구가정치 경제적변동혹은대외관계의변화에초점이맞추어있는반면, 본논문은통시적이고포괄적인접근을통해베네수엘라의복지정책의변화를세계적, 지역적복지패러다임의흐름가운데서고찰해보았다. 1980년대의 잃어버린 10년 으로부터회복하기위해 1990년대이래로대부분의라틴아메리카국가들이본격적으로신자유주의정책을도입하면서라틴아메리카의복지패러다임은이전의국가중심의보편적인복지에서민영화와선별적복지로전환하는모습을보였다. 물론국가마다그정도의차이는있으나조건부현금지급 (CCT) 와같이새로운복지프로그램을도입하여효율적인빈곤과의전쟁이라는상대적으로좁은의미의복지개념을수용하였다. 반면베네수엘라는라틴아메리카에서매우드물게강력한국가중심의보편적인복지정책을유지하였다. 우고차베스라는카리스마적대통령의등극과그의 21세기사회주의혁명 을바탕으로베네수엘라는 1990 년대와 2000 년대대다수의라틴아메리카국가들과달리독자적인복지패러다임을구축해나갔다. 하지만

21 신자유주의와복지패러다임 : 베네수엘라복지정책의탈보편주의화 57 차베스가서거하고국가경제가악화일로에들어서면서베네수엘라는효율성을강조한선별적복지패러다임으로의전환또는확대를추진하였다. 미션프로그램내에서의우선순위와수행체제의변화에서그변화를감지할수있다. 아직라틴아메리카의여느국가들처럼국제사회의원조를등에업고진행할만큼드러내놓고복지패러다임의변화를추진하지는않지만, 차베스주의의정치적생명력을유지하고자보편적인복지패러다임의틀을완전히깨지않는선에서점진적으로선별적복지패러다임을도입, 확대하고있는것이다. 이러한사회복지분배방식에대한유연한태도는포스트- 차베스정권이악화하는경제상황속에서정치적으로반신자유주의색채를강화하고정치제도로서의차베스주의의안정에집중하는동시에차베스주의의포퓰리즘적성격의약화를최소화하려는의도라고할수있다. 앞으로베네수엘라복지정책의변화는포스트-차베스정권이악화일로에있는경제상황을어떻게극복하느냐에달려있는듯하다. 마두로정권은현재까지차베스주의의정치적세력을유지해가며야당의도전을비교적잘막아내고있다. 혼란을틈탄야당의국민적신뢰획득은여전히눈에띄는성공을거두지못하였다. 정치적장악유지를위한정부의역량집중화덕에많은베네수엘라국민들은폭력과사보타주대신에여전히권위적이지만민주주의제도를기반으로한차베스주의에대한미련을버리지않고있다. 따라서현정권의지속은더이상야당, 즉반대파의도전에따른정치적인문제이기보다는경제적으로외채위기라는파국을어떻게잘모면하느냐에달려있다. 마두로정권은현경제상황에대해 1990년대쿠바의경험을통해희망을보는듯하다. 1990년대소비에트공화국의붕괴와함께찾아온경제위기를견뎌낸쿠바를모델삼아현재겪고있는경제적어려움도쿠바처럼정치체제의와해없이잘극복할수있으리라기대하고있는것이다. 베네수엘라가경제적위기를극복하고빠른시일내에다시호황을맞이한다면선별적복지패러다임으로의변화는더뎌질수있다. 하지만전망은그리밝지않다. 그리고선별적복지패러다임이심화할수록보편적복지패러다임으로전격귀화하는것은쉽지않을것이다.

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