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1 ISSN 세계지역연구논총 제 36 집 2 호 2018 한국세계지역학회

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3 투고자저자명변경 투고자가개명하여 33 집 3 호저자명을변경합니다. 김윤애선생님이 2018 년 3 월 15 일개명하였습니다. 33 집 3 호 " 북한사금융의흐름과구조동학에대한탐색 " 논문저자는 ' 김윤애 ' 에서 ' 김윤희 (Yun-hee Kim)' 로정정합니다.

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5 제 36 집 2 호 세계지역연구논총 유엔기구의대북지원 20 년 (1995~2016) : 성과와과제 3 / 문경연 이수훈 전명수 EU 의통상정책에나타난지역간주의에대한비교연구 35 / 강유덕 동북아안보복합체의미성숙실체와한반도안보역학관계 67 / 박영택 김재환 인도와중국의영역권, 연결성그리고세력권경쟁 91 / 김석수 독일의건물에너지법제에관한연구 : 건물에너지절약법과난방재생에너지법을중심으로 113 / 정호수 정해조 정보공간을통한러시아의국가영향력확대가능성연구 : 국가사이버안보역량평가의주요지표를중심으로 133 / 양정윤 박상돈 김소정 탈소비에트우즈베키스탄의국민국가건설과이슬람 163 / 신범식

6 블록체인기술은굿거버넌스 (Good Governance) 를만들수있는가?: 에스토니아사례의함의 191 / 이연호 기여운 포퓰리즘과한국 223 / 신율 Aid Effectiveness and Institutional Complementarity: Comparative Study of the Philippines and Republic of Korea 255 / Ilcheong Yi Jiyoung Kim Hyuk-Sang Sohn Implications of the Kim Jong-un Regime's Political Ideologies: Focusing on the Advent and Meanings of Neologism in Political Thoughts 285 / Seung-ho Han

7 유엔기구의대북지원 20 년 (1995~2016) : 성과와과제 *1) 문경연 ( 전북대 )2)** 이수훈 ( 고려대 )3)*** 전명수 ( 국립블라디보스톡경제서비스대 )4)**** 한글초록 1995년, 국제사회가대북지원을시작한이래로 22년이라는긴세월이흘렀다. 특히국제사회의대북지원은우리정부가남북한정치군사적이유로인해대북지원에소극적이었던시기 (1995년부터 2000년남북정상회담이전시기와 2008년부터 2016년까지 ) 북한에대한생명선기능을담당하는등유의미한기여를한것으로평가된다. 하지만국제사회의직접및유엔기구를통한대북지원의규모, 분야, 효과성등에대한분석은정책및학술적측면을막론하고부재하였다. 본연구는신뢰할수있는통계프로그램을바탕으로국제사회의대북지원규모를추적한최초의연구이며, 이들자료를바탕으로분야별특징과그의미에대한분석을시도하였다. 결과적으로유엔기구의대북지원은북한의인도주의상황완화, 북한내부의상황에대한정보축적, 북한당국자들의국제사회의원칙과접근법에대한학습등유의미한기여가가능하였던것으로평가할수있다. 이러한긍정적기능을고려하고최근남북정상회담과북미정상회담의평화적기류를감안하여우리정부는대북지원에있어이들국제사회유엔기구들과협력사업을적극모색할필요가있음을정책적함의로제시한다. 주제어 : 대북지원, 유엔기구, OECD DAC, CRS, 유엔인도지원사무국 (UNOCHA) * 본논문은 2016년도정부 ( 교육부 ) 재원으로한국연구재단의지원 (NRF-2016S1A3A ) 을받아수행된연구입니다. 본논문은 2018년도전북대학교연구기반조성비지원에의하여연구되었습니다. ** 제1저자 *** 교신저자 **** 공동저자

8 4 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 그동안국제사회의대북지원은다양한채널을통해이뤄졌다. 양자대북지원, 유엔기구를통한국가의대북지원, 비정부기구를통한국가의대북지원, 유엔기구의대북지원, 비정부기구의대북지원등이대표적인대북지원의형태이다. 이중에서도본논문은국제사회의유엔기구를통한대북지원에집중한다. 그이유는유엔기구의대북지원이 1995년북한이국제사회에수해지원을요청한이래부터 2004년북한이긴급구호성지원이아닌개발지원으로의전환을요청에도불구하고지금까지지속되고있으나, 그동안국가중심적대북지원, 비정부단체를통한대북지원, 민간단체를통한대북지원에대한연구는다양했던반면유엔기구를통한대북지원은거의전무하였기때문이다. 유엔기구가국제사회의대북지원규모의상당한부분을차지하고있음에도불구하고이들에대한학술적연구는미진했다. 이러한문제의식을바탕으로본연구는유엔기구의대북지원에대한분석에초점을맞춰이들의대북지원사업과특징에대해분석한다. 본논문은지난 20여년간유엔기구의대북지원이어떻게진행되었는지에대해알아보고그특징을살펴본다. 각국가의대북지원규모와분야에대해알아보고특히인도적지원이어떻게이뤄지는지에대해서도알아본다. 이를위해유엔개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP), 유엔인구활동기금 (United Nations Population Fund: UNFPA), 유엔국제아동기금 (United Nations Children s Fund: UNICEF), 세계식량계획 (World Food Programme: WFP) 과유엔전문기구인유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization of the United Nations: FAO), 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 의대북지원사업현황과지원금액에대한분석을한다. 1) 아울러, 본논문은위유엔기구의대북지원 20년에대한평가를시도한다. 특히유엔기구대북지원의특징에대한분석을통해유엔기구만이갖는대북지원의장점과단점에대해논의한다. 나아가유엔기구대북지원의의의를진단하여유엔기구들의대북지원이국가의개별대북지원보다지속적으로이뤄지는이유에대한평가를한다. 이를바탕으로, 결론및함의를다루는마지막장에서는유엔기구의지난 20년대북지원에 1) John Baylis, Patricia Owens and Steve Smith, The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press), p 유엔조직도상프로그램과전문기구는분류하는것이정확하나, 본논문에서는 UNDP, UNFPA, UNICEF, WFP, FAO, WHO 를 기구 라는명칭으로통일함.

9 문경연 이수훈 전명수 5 대한평가를바탕으로어떠한점이개선되어야하며향후유엔기구가대북지원과한반도통일조성과정에서어떠한역할을할수있는지에대한과제를논의한다. 마지막으로유엔기구의대북지원이한반도에주는의미와함의에대한논의를시도함으로써, 본연구는지난 20년간의유엔기구차원의대북지원을포괄적으로분석하고평가한다는의미를가진다. Ⅱ. 기존연구의특징과한계 그동안대북지원에대한연구는주로국가대국가차원분석이주를이루었고유엔기구차원에서의대북지원에대한연구는거의전무하였다. 반면에개별국가단위에서양자차원의대북지원과비정부기구 (Non-governmental Organization) 를통하거나자체적으로전달되는대북지원에대한연구는다양했다. 그중조한범의 대북지원 10 년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언 은대북지원의현황및평가, 대북개발지원에대한패러다임전환과거버넌스구축등전반적인현황에대해평가했다. 2) 2012년집필된이종무의 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론 은국내외대북지원의시기별변화과정에대한정리와우리정부의향후대북지원방향을제시했다. 3) 즉조한범과이종무의연구는국가중심적대북지원에관한연구이다. 한편최대석의 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제 는인도적대북지원의의미, 역할, 전개과정에대한부분에집중했다. 4) 이우영의 민간단체의대북지원쟁점및개선방안 에서는민간단체의대북지원에대한성과와문제점을진단하고개선방향에대한연구가이뤄졌다. 5) 최근연구된김성한 문경연의 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로 는비정부기구의대북지원에대한포괄적인분석을통해비정부기구가한반도통일기반조성에기여할수있는역할에대해논의했다. 6) 이와같이비정부기구와민간 2) 조한범, 대북지원 10년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언, 통일정책연구, 제14집 2호 (2005). 3) 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론, KDI 북한경제리뷰, 2012년 2월호 (2012). 4) 최대석, 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제, 통일연구원학술회의총서, (2004). 5) 이우영, 민간단체의대북지원쟁점및개선방안 KDI 북한경제리뷰, 제13권 2호 (2011년).

10 6 세계지역연구논총 36 집 2 호 단체의대북지원에관련된연구도상당히많이이뤄진것으로보인다. 반면에유엔기구의대북지원대한연구는최춘흠의분석이유일하다. 2008년출판된최춘흠 김영윤 최수영의 UN기구의지원체계와대북활동 은유엔기구의대북지원과정과현황, 기구별대북지원, 지원체계에대한분석을통해유엔의대북지원에대한전반적인평가를하였다. 7) 하지만이연구는 2008년이후유엔기구의대북사업을포함하지못하고있고내용적측면에서유엔기구별대북지원사업에대한개괄적설명에그치고있다. 이처럼대북지원에대한기존연구들은대부분국가중심적대북지원과비정부기구및민간단체를통한대북지원에대한분석이주를이루어졌고, 유엔기구에대한대북지원사업에대한연구는분석한계와시기적제한을가진다. 아울러가장최근까지의국제사회의대북지원동향과특징을분석한연구로박지연의 국제사회의대북지원, 1945~2014 와김지영의 국제사회의대북인도적지원의실제와효과성 이있다. 박지연의연구는시기적으로 69년이라는긴기간을분석기간으로설정함으로써분석수준의깊이를적절히확보하지못하고있으며, 김지영의연구는대북지원에대한북한주민의인식분석에초점을맞춤으로서본연구가집중하고자하는유엔기구의대북지원이집중적으로이루어졌던 1995년부터가장최근까지동향과특징, 그리고원조의효과성에대한분석을다루지못하고있다. 따라서본논문이지향하는연구목적인유엔기구의대북지원에대한역사, 연도별평가, 기구별평가에집중하고있는연구는전무함을알수있다. 본연구는이러한연구목적을가지고유엔기구가그동안진행해온대북지원의성과와한계를모색하고자한다. Ⅲ. 국제사회의대북지원 20 년분석 1994년김일성사망이후경제사정이어려워진북한은엎친데덮친격으로 1995 년 100년만의대홍수를겪으며국토의 75% 가물에잠기고 529만명의수재민이발생했다. 8) 이러한대규모수해피해를극복하고자하는북한의요청으로 1995년부터시작된유엔기구의대북지원은 2004년개별지원으로의전환을요청한시점까지긴급구호 6) 김성한 문경연, 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로 국제관계연구, 제19권 1호 (2014). 7) 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동 ( 서울 : 통일연구원. 2008). 8) 조홍섭, [ 아침햇발 ] 기후전쟁 과북한 / 조홍섭. ( 검색일 : ).

11 문경연 이수훈 전명수 7 성지원으로지속되었다. 개발지원전환전유엔기구를통한대북지원은유엔합동호소 (Consolidated Appeal) 를통해각유엔기구별로개별국가의지원을받아총 10차례이루어졌으며이를시기별로보면 < 표 1> 과같다. 9년간에걸친총 10차례의유엔합동호소에의한대북지원을살펴보면목표와실적에상당한차이가있음을발견할수있다. 특히실적율의폭은크게 5.8%(10차 ) ~ 146.2%(8차 ) 까지벌어져유엔합동호소에의한유엔기구의목표액과국제사회의이행약속이연도별로큰차이가있다는것을볼수있다. 10차례걸친합동호소의연평균실적율은 73.37% 로서국제사회의이행이유엔기구의목표액에미치지못했다. 이러한현상의원인을단순히유엔기구와국제사회간의간극으로해석하기보다는국제사회의규범을어기는북한의행동으로보는것이적절하다. 예를들어 2003년핵무기확산금지조약 (Non-Proliferation Treaty: NPT) 을일방적으로탈퇴한이듬해인 2004 년 10차대북지원실적은목표액인 52억880만달러의약 5.8% 정도밖에안되는약 3 억178만달러를기록했다. 핵확산금지조약탈퇴로인해북한은국제사회로부터신용을잃었고이에따라유엔기구의대북지원은위축될수밖에없었다는해석이가능하다. 나아가일본과같은경우는납북자와북핵문제를이유로 2002년부터대북지원을중단함으로써전체유엔기구의대북지원금액에감소현상이나타났다. < 표 1> 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 단위 : 만달러 9)10)11) 구분 목표 실적 실적율 (%) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 1차 ('95.9~'96.6) 2, 미국 222.5, 일본 50, EU 38 등 2차 ('96.7~'97.3) 4,364 3, EU 860, 미국 717, 일본 600 등 3차 ('97.4~12) 18,439 15, 미국 4,537, EU 2,752 등 4차 ('98.1~12) 38,324 21, 미국 17,185, 한국 1,087 등 5차 ('99.1~12) 29,208 18, 미국 16,070, EU 798, 스웨덴 383 등 6차 ('00.1~12) 31,376 22, 일본 9,568, 한국 5,381 등 7차 ('01.1~12) 38,398 37, 일본 10,489, 미국 10,270 등 8차 ('02.1~12) 24,684 36, WFP 9,932, 한국 8,200 등 9차 ('03.1~12) 22,937 18,670 (381) 81.4 미국 3,152, WFP 2,791 등 10차 ('04.1~12) 520,880 30, 한국 11,774, 일본 4,670 등 9) 2016년도지원액은 FTS의구홈페이지와신홈페이지자료를비교후누락자료를보완하여계산하였음. 10) FTS(Financial Tracking Database) 는 2017년 1월 13일새로운홈페이지로개편되었음. 본표의 2000~2016년도지원액은새로운홈페이지의발표자료를활용하여업데이트하였음. 1995~1999년도

12 8 세계지역연구논총 36 집 2 호 구분 목표 실적 실적율 (%) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 11차 ('05.1~12) 4,983 - 유럽연합 1,740, 독일 777 등 12차 ('06.1~12) 5,054 (1,050) - 한국 2,198(1,000), EU 1,103(50) 등 13차 ('07.1~12) 11,698 (1,392) - 한국 2,338, 호주 647(62) 등 14차 ('08.1~12) 5,670 - 한국 1,532, 사우디아라비아 848 등 15차 ('09.1~12) 6,133 - 한국 1,421, 스웨덴 1,406 등 16차 ('10.1~12) 2,449 - 스위스 302, 캐나다 244 등 17차 ('11.1~12) 개별지원 8,954 (16) - WFP 1,664, EU 1,428 등 18차 ('12.1~12) 11,779 - WFP 5,004, 캐나다 799 등 19차 ('13.1~12) 6,280 - 한국 1,208, 스위스 1,057 등 20차 ('14.1~12) 3,322 - 한국 657, 프랑스 104 등 21차 ('15.1~12) 3,544 - 스위스 1,027, 독일 115 등 22차 ('16.1~12) 4,597 (219) - 유엔중앙긴급구호기금 1,305 등 23차 ('17.1~6) 2,465 (329) - CERF 600, 러시아 300 등 출처 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database. 국제사회의유엔기구를통한통합지원과개별지원실적의흐름을보면 < 그림 1> 과같다. 1차 ( 년) 부터 4차 (1998년) 까지는오름세를보였으나 5차 (1999년) 에는실적이하락했다. 4차와 5차지원사이에는실적뿐만이아니라목표액도하향조정된것을볼수있다. < 표 1> 결과적으로실적은하락했으나실적율면에서는오히려 5차가높았다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적금액이가장높았던 7차 (2001년) 에는약 37,760만달러가지원되었고 2000년대들어지원실적금액이가장낮았던 9차 (2003년) 에는약 18,670만달러가지원되었다. 이는 2003년 1월 10일북한의핵확산금지조약탈퇴가유엔기구의 2003년대북지원의장애물이되었을것으로판단한다. 유엔합동호소에의한통합지원은 2005년폐지되었으며이후개별지원으로전환되어 2017년 6월까지총 23차례에걸친합동호소절차가진행되었다. 개별지원으로전환된 2005년도의 11차대북지원은전년대비약 1/6정도의규모인약 5,000만달러로급감했다. 이러한추이는이듬해인 2006년도까지지속되다가 2007년남북정상회담이열린해 지원액은구 FTS 홈페이지자료를활용하였음. 11) 유엔인도지원사무국 (UNOCHA) 이발표하는 Financial Tracking Database 자료에나타난실적이며실제지원금액과이행약속 (Pledges) 금액을합산하였으며이행약속금액은별도 ( 괄호안 ) 표기하였음. 국가 / 단체 / 기구별지원액도이와같음.

13 문경연 이수훈 전명수 9 에는 1억 1,698만달러로급증하였다. 남북정상회담개최의효과가작용했다고볼수있다. 유엔기구를통한국제사회의대북지원추이는북한의핵실험과밀접한관련이있음을알수있다. 2007년남북정상회담의개최효과로 2006년북한의핵실험이대북지원에영향을미치지않았다는것을가정한다면 2009년, 2013년, 2016년에있었던북한의연이은핵실험은대북지원금액의감소를나타냈다. 이러한대북지원규모의감소현상은각핵실험이이뤄진연도의이듬해인 2010년, 2014년, 2017년에나타났다. 이는결국유엔의대북지원이북한의도발로인한정치안보의이슈로부터영향을받는다는것을알수있다. < 그림 1> 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 출처 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database.

14 10 세계지역연구논총 36 집 2 호 1. OECD DAC 국가별지원현황 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적분석의일환으로 OECD의산하기구인 DAC( 개발원조위원회 ) 국가들의대북지원실적을살펴보았다. DAC 회원국중유럽연합을제외한 29개국가중오스트리아, 벨기에, 체코, 헝가리, 아이슬란드등 12개국을제외한 17개국이 2004년부터 2015년까지유엔기구를통해대북지원을한것으로드러났다. < 표 2> 그중미국의대북지원규모는나머지 16개국의대북지원합계정도의수준을보였다. 규모면에서그뒤를스위스, 스웨덴, 호주, 캐나다가따랐다. 노르웨이는 2005년한해를제외한나머지 12개연도에꾸준한대북지원을해왔다. 스위스는 2010년부터그리고캐나다는 2011년부터지속적인대북지원을실시했으며, 미국은 2010년, 네덜란드는 2011년, 영국은 2008년에대북지원을멈췄다. 데이터상가장최근인 2015년도에는스위스, 호주, 캐나다, 노르웨이, 아일랜드만대북지원을한것으로나타났다. < 표 2> 유엔기구를통한 OECD DAC 국가별대북지원현황단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 미국 스위스 스웨덴 호주 캐나다 노르웨이 독일 룩셈부르크 아일랜드 이탈리아 핀란드 프랑스 뉴질랜드 덴마크 영국 네덜란드 그리스 오스트리아 벨기에

15 문경연 이수훈 전명수 11 체코 헝가리 아이슬란드 일본 한국 폴란드 포르투칼 슬로바키아 슬로베니아 스페인 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 연도별 DAC 국가별대북지원현황을봤을때는 2004년도와 2008년도가가장많았다. 특히 2008년도에는 2007년 2 13 합의에따라북핵문제에호전이있다는기대감으로인해 8천만달러에육박하는대북지원이이뤄진것으로보인다. 12) 그중에서도미국은 6자회담의합의를이행하기위해약 6천만달러에가까운대북지원을했다. OECD DAC 국가들의유엔기구를통한대북지원을지도로보았을때, 미국, 캐나다, 서유럽, 호주가눈에띄게많은대북지원을했다. < 그림 2> 특히미국과캐나다는 OECD DAC 국가의대북지원총액중약 49% 와 7% 를차지하여북미지역이전체대북지원규모의절반이상을차지한것으로나타났다. 유럽의경우스위스가 10년간대북지원이 16.6%, 스웨덴이 8.2% 자치하였으며호주가약 7.7% 를차지하였다. 2. OECD DAC 국가들의분야별지원현황 OECD DAC 국가의유엔기구를통한대북지원을분야별로살펴보면 < 표 3> 과같다. 표에서볼수있듯이유엔기구를통한국가들의대북지원은인도적지원이대부분이었다 년기간동안이뤄진총 2억8천만달러의대북지원중약 95% 에달하는 2억6500만달러가인도적지원으로이루어졌다. 전체지원중 5% 에도미치지못하는규모이지만현물지원과사회인프라지원이그뒤를이었다. 인도적지원을제외한나머지개발지원이지지부진했던배경에는북한의 2004년개발지원요청이있었음에도불구하고당시북한과국제사회의정치적대립과접근성의어 12) Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2005; Manyin, Mark, Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2009; 박지연, 2017, 북한개발협력의역사와현황, 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제 ( 서울 : 오름 ), p. 84.

16 12 세계지역연구논총 36 집 2 호 려움으로인해개발협력사업수행에필요한모니터링이지극히제한적이었기때문에현실적인어려움을초래했을것으로평가된다. < 그림 2> 국가별 12년간대북지원총액수준지도 * 색이짙을수록대북지원총액이높음을의미 < 표 3> OECD DAC 국가의분야및연도별대북지원합계단위 : US Dollar, Millions 구분 합계 사회인프라 경제인프라 생산분야 범분야 현물지원 부채탕감 인도적지원 기타 합계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 (

17 문경연 이수훈 전명수 13 한편같은기간중경제인프라와부채탕감영역에대한대북지원실적은전무했다. 인도적차원그리고사회인프라구축을위한대북지원에관해서는 OECD DAC 국가들의관심이높았으나경제영역에대한이들국가들의관심은매우낮았기때문인것으로보인다. 이처럼 OECD DAC 국가들의대북지원은인도적지원분야에매진되었다고해도과언이아니다. 특히노르웨이 (11년), 스웨덴과스위스 ( 각 9년 ) 가대북인도적지원을꾸준히이어왔던것을볼수있다. < 표 4> OECD DAC 국가별유엔기구를통한인도적지원현황 단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 호주 캐나다 덴마크 핀란드 독일 그리스 아일랜드 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 스웨덴 스위스 영국 미국 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 전체대북지원에서도나타났듯이, 인도적지원규모에서도미국이 1억4천만달러에가까운규모를보였다. 해당기간 OECD DAC 국가들의인도적지원총규모인 2억 6500만달러중절반이넘는수준이었다. 스위스는전체규모중약 17% 정도에달하는인도적대북지원을했다. 스웨덴이약 2300만달러그리고캐나다가약 2000만달러정도를나타냈다.

18 14 세계지역연구논총 36 집 2 호 OECD DAC 국가들의대북지원중인도적지원을제외하면사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물대북지원은전체규모의 5% 정도에그쳤다. 그중사회인프라분야에대한대북지원은해당기간중호주, 캐나다, 독일, 이탈리아, 노르웨이, 스위스총 6개국에불과하다. 사회인프라대북지원금액총 460만달러중노르웨이가 160만여달러의지원을하여유엔기구를통한사회인프라분야에대해가장많은지원을했다. 연도별지원추이를보면해당기간중총 8개년이뤄졌으나지원이전무한해도존재한다. < 표 5> OECD DAC 국가별유엔기구를통한사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물지원현황단위 : US Dollar, Millions 원조국가 계 호주 캐나다 독일 이탈리아 노르웨이 스위스 계 캐나다 네덜란드 노르웨이 계 캐나다 계 호주 프랑스 이탈리아 노르웨이 계 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 생산분야에대한지원은캐나다, 네덜란드, 노르웨이외다른국가들에서는시행하지않았으며위세국가도지속적인지원이아닌단발성지원을했다. 지원규모도다른분야에비해현저히낮은수준이다. 노르웨이가약 56만달러, 네덜란드가약 68만

19 문경연 이수훈 전명수 15 달러, 캐나다가약 1만달러수준의생산분야지원을했다. 그러나이러한지원마저 2013년도이후에는중단되었으며, OECD DAC 국가들의범분야에대한대북지원은단한차례이뤄진것으로나타났다. 그외에캐나다는 2015년도 3천달러정도의범분야대북지원을기록한바있다. OECD DAC 국가별유엔기구를통한지원중인도적지원을제외한가장많은지원은현물을통해이뤄졌다는것을알수있다. 해당기간중이들국가의현물대북지원은총 920만달러를기록했다. 그중호주가유일하게 2개년동안가장많은금액인약 670만달러의대북지원을했으며프랑스약 100만달러, 이탈리아약 96만달러, 노르웨이약 46만달러로그뒤를이었다. 대북현물지원이이뤄진 4개년의연도별추이를살펴보면 2007년약 46만달러와 2008년약 96만달러였던지원규모가 2014년에들어 320만달러로증가하였고 2015년에는 450만달러로 8년전인 2007년과비교해약 10배규모로성장하였다. IV. 유엔기구별대북지원사업분석 1995년부터 2015년까지유엔기구의분야별대북지원의규모는인도적지원, 현물지원, 사회인프라, 경제인프라, 생산분야, 범분야, 행정비용, 난민지원순이었다. 이중다른분야에비해인도적지원과사회인프라는해당기간동안지속적인지원이이뤄졌다. 생산분야는 1996년을제외한나머지연도에지속적인지원을이뤄왔다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원뿐만아니라유엔기구의실질적인대북지원역시북한의정치적도발에따라그규모가편차를보였다. 특히 2006년, 2009년, 2013년핵실험에따라군사적긴장이고조된시기에는유엔기구의대북지원이저조했음을알수있다. 전체적인대북지원의흐름이 2009년부터 100만달러이하로급감한가운데사회인프라부분과인도적지원은명맥을유지하고있다. 사회인프라분야는대부분보건지원이주를이루는가운데결핵관리, 말라리아관리, 기본건강과기초영양부분에지원이집중되고있다.

20 16 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 그림 3> 유엔기구의대북지원분야별전체현황단위 : US Dollar, Millions 출처 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 1995년대북지원이시작된이후 2015년까지유엔기구의대북지원은사회인프라에서난민지원까지총 10개분야에거쳐이루어졌다. 사회인프라분야에서는 1995년 5만달러로시작된유엔기구의대북지원이 20년이지난 천9백만달러로증가했다. 사회인프라지원은개발에목적을두고있기때문에북한의지속가능한발전에대한관심이 20년간약 1000배급증한걸로보인다. 경제인프라에대한지원은사회인프라구축에대한지원과비교했을때상당히낮은수준을보였다. 1995년약 30만달러로시작된유엔기구의북한경제인프라분야지원은대부분 100만달러수준을유지한것으로나타나지만 1996년 1997년, 2010년, 2014년은지원이아주없었던것으로보인다. 그중눈에띄는연도는단연 2002년도이다. 2002년도약 9,300만달러규모의경제인프라대북지원은나머지연도를모두합친금액보다더많았다. 같은기간생산분야에대한유엔기구의대북지원은총 8,100만달러로총대북지원중 5번째로많은금액을기록했다. 그중 1997년약 2,800만달러의대북지원이이뤄졌다. 범분야에서는약 5,700만달러의대북지원이이뤄졌으며그중약절반에달하는 2,900만달러가 2007년에지원되었다. 유엔기구의대북현물지원은전체지원중인도적지원다음으로많은규모였다. 해당기간중총 3억7,500만달러의현물지원이이뤄졌으며, 지원초반인 년사이매우저조했던시기를지나 1997년부터는 3,000만-4,000만달러정도를 2002년까지기록했다. 특히 2008년에들어서는 6,400만달러의현물지원이이뤄진것으로보인

21 문경연 이수훈 전명수 17 다. 이후 2011년부터는다시 100만달러정도수준의지원이이어졌다. 유엔기구의대북지원에서가장큰비율을차지하고있는인도적지원은해당기간총합계에서차치하는비율이약 51% 정도였다. 세부적으로는 1999년약 2억달러규모의대북인도적지원지원이이뤄져해당연도전체대북지원규모의약 87% 에달하는수준이었다. 또한 2002년과 2008년도에는전년대비급격한성장세를보였다. 2010년이후하향세를보인대북인도적지원은 2015년도에는 1,400만달러로급락했다. 해당기간을전후로나눈대북지원평균은 년도에약 6,500만달러그리고 년도에는약 3,300만달러였다. 유엔기구의난민지원역시 1995년부터이뤄진것으로나타나며특히극심한식량난으로대량탈북사태가일어났던 1998년과 2003년사이에대북지원이집중되었던것으로보인다. 2007년부터 2012년까지소강상태를보이다가 2013년약 5만달러정도의난민지원이이뤄진것으로나타났다. 1. 세계식량계획 (World Food Programme: WFP) WFP는 1961년유엔총회결의제1714호를통해개발도상국들이기아에서벗어날수있도록잉여식량을지원하는전문기구로창설되었으며 1963년수단 (Sudan) 에첫번째프로그램으로활동을시작하였다. 13) WFP의주요사업은개발도상국을대상으로하는식량구호사업이다. WFP는식량구호사업을기반으로개발도상국에게구호물자를지원, 운송, 보급하는사업방식을통해가용자원의동원과비상물자를총괄하고조정하는역할을하고있다. WFP는특히국제비상식량보유고 (International Emergency Food Reserve) 를관리하고, 비상사태발생시수요산정 (Need Assessment), 기부금모금독려, 지역단위의식량지원배분및운송사업등을계획하고추진한다. WFP는 FAO와함께개발도상국의식량과곡물상황에대한평가를토대로국제사회에필요지원량을공표하는역할을한다. 보다정확한평가를위해 WFP는해당지역을직접방문하여인구, 성별, 농업, 영양등과같은기본자료를체계적으로분석하여식량지원이보다효율적으로분배될수있도록한다. 나아가인도적지원과개발지원을부분적으로결합하여해당국에단순지원보다는식품가공공장설립과같은보다장기적인지원에도힘을쏟고있다. 유엔기구중가장많은규모의대북지원사업을해온 WFP는지속적구호및복구사업 (Protracted Relief and Recovery Operation: PRRO) 14), 곡물작황평가 (Crop and Food Supply Assessment Mission: CFSAM) 15) 사업을진행해오고있다. 특히북한식 13) WFP Website, ( 검색일 : ). 14) WFP Website, ( 검색일 : ).

22 18 세계지역연구논총 36 집 2 호 량원조사업에있어 접근이없으면식량도없다 (no access, no food) 라는확고한원칙을고수하고있어개별공여국들이 WFP를통한대북지원을선호하는추세이다. 16) < 표 6> WFP 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 원조국가 계 CERF 3,098,577-12,293,725 6,995,957 10,399,003 7,122,701 6,615,778 3,247,124 3,870,643 4,659,730 58,303,238 ECHO 681, ,199 OPEC , ,000 WFP ,617,100 9,461, ,519,400 27,597,758 개인및단체 ,671 8,212 78, ,876 남아프리카공화국 , , ,100 노르웨이 559, ,257 2,602, , ,486 1,767, ,178 1,001, ,852,553 덴마크 - 866, ,584 독일 2,770,270 1,168, ,938,494 러시아 ,000,000 5,000,000 3,000, ,000,000 16,000,000 룩셈부르크 441, , , , , , ,382,170 리첸스타인 , , ,801 미분류 ,200, ,200,000 브라질 ,016,716 4,115, ,131,776 스웨덴 ,600, ,600,512 스위스 2,351,708 4,300, ,788 3,024,262 4,952,278 4,910,779 7,743,263 4,158,646 5,960,217 8,078,036 46,165,128 아일랜드 337, , , , ,550-1,529,556 에스토니아 - 41, ,385 영국 2,016, ,016,706 이월 ,579,455 2,461, ,040,983 이탈리아 - 777, , ,206,790 인도 ,000, ,000,000 2,000,000 인도네시아 ,000, ,000,000 중국 ,000,000 2,000,000 1,000, ,000,000 캐나다 1,518,818 1,934,236 3,301, ,000,084-2,692,998 1,601, ,127 18,196,671 쿠바 , ,241 터키 100, ,000 핀란드 1,147, ,147,859 호주 2,786,435-1,391,788-5,512,679 2,018,163 1,500, ,189,781 15,398,846 계 17,810,862 9,794,484 20,275,305 11,127,962 52,820,840 86,834,462 26,625,092 11,099,769 11,696,691 20,595, ,681,226 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성. 15) WFP Website, ( 검색일 : ). 16) WFP Website, ( 검색일 : ).

23 문경연 이수훈 전명수 19 WFP가원조국가에게서받은대북지원금액의총합계는약 2억7천만달러로써다른기구와비교하여대북지원에서가장큰규모를나타냈다. 공여국들의 WFP를통한대북지원중가장많은지원은유엔중앙긴급구호기금 (UN Central Emergency Response Fund: CERF) 이며국가단위로서는스위스가가장많은지원을했다. 스위스는한해도거르지않고 WFP를통한대북지원을진행했으며 10년간약 4,600만달러의 WFP를통한대북지원을기록했다. 국제사회의 WFP를통한대북지원을연도별현황으로보면 2012년에가장많은약8천7백만달러를기록했다. < 그림 4> WFP 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성. WFP가진행하고있는사업의일환인 DPR Korea Needs and Priorities 17) 리포트는북한내부의인도적상황을분석한유일한보고서로주요공여국들이대북지원을결정하는데있어매우중요한자료로사용되고있다. WFP는 2016년 7월 1일부터 2018년 12월 31일기간중 아이와여성에대한영양지원및재난위험경감을위한커뮤니티역량강화 (Nutrition Support for Children and Women and Strengthening 17) Relief Web Website. ( 검색일 : ).

24 20 세계지역연구논총 36 집 2 호 Community Capacity to Reduce Disaster Risks) 를골자로하는 PRRO 사업을수행중에있다. 본사업은총제반사업비용 (125만달러 ) 을사용하여 1,703,013명의북한주민들에게 150,835톤의식량을제공한다. 18) 그러나미사일발사와핵실험과같은북한의지속적인도발로인해국제사회의 WFP를통한대북지원규모는 2017년 6월전년도에같은기간에비해 40% 감소하였다. 2. 유엔국제아동기금 (United Nations International Children s Emergency Fund: UNICEF) UNICEF는제2차세계대전으로피해를입은아동을구호하기위해 1946년 UN총회제57호에의거하여설립되었다. 19) UNICEF는개발도상국의아동권리와복지를증진시키기위한지원을통해아동에대한장기적이고광범위한국제협력계획을수립한다. 그동안 UNICEF는대북지원을통해북한주민들에게영양, 건강, 교육과관련된물품을전달하는사업을진행해왔다. 20) < 표 7> UNICEF 의대북지원현황 ( ) 단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 500,000 1,040,921 1,798,084 1,978,486 2,040,864 2,563,139 3,083, ,885 3,274,168 4,317,947 21,596,642 UNICEF를위한 US 펀드 , ,000 개인및단체 , , ,014 독일 /UNIC EF , ,733 룩셈부르크 , ,124 미분류 , ,992 스웨덴 - - 1,729,249-2,231,740-1,026, , ,644 1,229,866 7,771,206 스위스 , ,300 이탈리아 - 1,399, , , , ,737,589 캐나다 235, , , , ,143 2,842,660 18) WFP Website, ( 검색일 : ). 19) UNICEF Website, ( 검색일 : ). 20) UNICEF Website, COAR.pdf ( 검색일 : ).

25 문경연 이수훈 전명수 21 호주 ,894-1,541, ,237,519 홍콩 /UNIC EF 100, ,000 계 835,850 2,642,020 5,313,996 1,978,486 6,327,437 2,648,153 6,158,154 2,819,915 3,912,812 6,614,956 39,251,779 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 UNICEF의대북지원은사실상유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 이대부분을차지하고있다. < 표 7> 에서나타나듯이 10년간 CERF는총대북지원금액의약 55% 정도해당하는비율을차지했다. 아동구호와영양에관련된지원을하는 CERF는 10년간한해도거르지않고대북지원을실시했다. CERF를제외하면스웨덴이 770만달러규모의대북지원을했고그뒤를캐나다와이탈리아가따랐다. UNICEF는 북한 2017 상반기인도주의상황보고서 에서가뭄과홍수로인해취약계층의영양및보건상태가악화되었다는점을파악했다. 1천8백만북한사람들이식량부족을겪고있고 20만여명의어린이가영양실조상태에있다고파악하여 189개시 군에서지역중심영양실조관리사업을시작했다. 21) 3. 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 유엔이창립되던 1945년외교관들이가장먼저논의했던이슈중에하나가세계보건기구를설립하는것이었으며, 회원국의비준에따라 1948년설치되어 22) 매년합동호소참여를통해결핵, 소아마비, 혈액안전등을위한지원을하고있다. 유엔내에서국제보건이슈를다루는 WHO는요청국가의보건영역발전을지원한다. 23) WHO 역시 UNICEF와 WFP처럼북한의수해지원에따라 1995년 6월 2백 20만달러규모의의약품지원을통해대북지원사업을시작했다. 그중유엔중앙긴급구호기금이가장큰비중을차지하였고호주, 스웨덴, 이탈리아가지원한금액이총지원액의 1/3 정도를차지했다. 21) 소현정, 유니세프, 상반기北영양실조어린이 4만명치료, ( 검색일 : ). 22) WHO Website, ( 검색일 : ). 23) WHO Website, ( 검색일 : ).

26 22 세계지역연구논총 36 집 2 호 < 표 8> WHO의대북지원현황단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 800,000 1,407,256 1,800,171 1,980, ,004 2,024,996 2,872,297 1,000, ,175 1,751,707 15,348,681 GAVI연합 , ,000 WHO , ,000 개인및단체 , ,000 노르웨이 364, , ,090 미분류 , ,000 스웨덴 - - 2,002, ,002,083 이월 ,900, , ,289,998 이탈리아 1,364, , , ,579,338 폴란드 47, ,880 호주 805, ,390, ,195,571 계 3,382,270 2,774,173 3,802,254 1,980,075 8,061,694 7,029,996 3,064,297 1,000, ,175 1,751,707 33,678,641 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 대북지원에있어 WHO도타기구처럼유엔중앙긴급구조지원의비율이가장컸으며그규모는약 46% 에다다랐다. 세계백신면역연합 (GAVI) 도 WHO를통해 12만달러정도의대북지원을했다. 보다더효과적이고효율적인대북지원을위해 WHO는북한과의협의를통해 2014년 국가협력전략 (Country Cooperation Strategy) 를수립하였다. 24) WHO는이를통해비전염성질병의통제및예방, 취약성감소및재해대응역량강화를위한여성과아이들의건강을강조했다. 4. 유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization: FAO) 유엔식량농업기구는개발도상국농민의생활상태개선등을통해세계경제발전에기여하는것을목적으로 1945년설립되었다. 유엔의전문기구로서 FAO는자연자원의보전과관리, 지속가능한농업및농촌개발, 식량농업정보수집을통해세계식량농업개발사업을전개하고있다. 25) FAO는세계경제발전과기안근절도모를미션으로삼 24) World Health Organization (2016), WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea ( ).

27 문경연 이수훈 전명수 23 고상주대표부를지원대상국에설치하여지원업무를실시하고있다. < 표 9> FAO 의대북지원현황 단위 : US Dollar 지원국 / 단체 계 CERF 1,300, ,869 2,850,002 2,339,999 1,940,735 1,897,244-1,000,000-1,377,443 13,305,292 EU 인도지원국 ,937, ,937,984 FAO , ,000 네덜란드 - 909, ,798 스웨덴 , , , ,387 이탈리아 - 219, , , ,991 계 1,300,000 1,729,286 2,850,002 2,339,999 2,509,995 4,494,702-1,222,025-1,377,443 17,823,452 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 FAO의대북지원역시 UNICEF, WHO와같이유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 의대부분을차지하고있다. CERF는전체대북지원규모의약 75% 정도를차지하여타기구에서차지하는비율보다압도적으로높은규모이다. 이에비해규모는작지만네덜란드는약 91만달러, 스웨덴은약 83만달러, 이탈리아는약 64만달러정도의 FAO를통한대북지원을했다. < 표 9> 유엔기구들의같은기간총대북지원총액을살펴보면세계식량계획은 2억7천만달러, 유엔국제아동기금은 3억9천만달러, 세계보건기구는 3 억3천만달러인반면유엔식량농업기구는 1억8천만달러로서타기구에비해많게는 2 배이상차이나는적은규모의대북지원이이뤄졌음을알수있다. 5. 유엔개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP) 1966년부터활동을개시한 UNDP는유엔헌장에입각하여개발도상국가들의정치, 경제적자립, 사회발전달성을목표로해당국의국가개발목표와일치되는원조를체계적이고지속적으로제공하는데에원칙을둔다. 특히 UNDP는 1980년부터농업복구및환경계획 (Agricultural Recovery and Environmental Plan: AREP) 프로그램을도입하여식량생산성증대를위한농경지복구, 이모작농사의확대, 식량작물의다양화등 25) FAO Website, ( 검색일 : ).

28 24 세계지역연구논총 36 집 2 호 을모색하여왔다. 26) 170여개국에프로젝트를진행하고있는 27) UNDP는 지속가능한개발 (Sustainable development), 민주적거버넌스와평화구축 (Democratic governance and peace building), 기후변화와재난복구 (Climate and disaster resilience) 와같은세가지영역과관련하여국가들에게도움을준다. 28) < 표 10> UNDP 의대북지원사업현황 단위 : US 만 Dollar 기간 승인된사업예산 실제지출금액 , , , , 합계 5, ,766.2 주 : 2005~2006 기간의실제지출금액은집행중인수출처 : 최춘흠외, UN 기구의지원체계와대북활동, 통일연구원, p.83. 유엔기구중가장먼저 1980년북한에상주사무소를개설한 UNDP는 2007년대북지원자금유용스캔들로상주사무소가폐쇄되기전까지가장왕성한사업을실시한유엔기구였다. UNDP는 1997년수해복구에대한지원을시작으로이후영양지원에초점을맞춘일반구호성격의지원사업을시행하였다. 특히 2006년출간한 Country Programme for the Democratic People s Republic of Korea 보고서를통해 2004년북한이요구한개발지원으로의전환을위한북한과유엔기구협력방안을담았다. 29) 그러나 2007년북한당국이 UNDP의지원자금을전용했다는의혹으로인해 UNDP 평양사무소는폐쇄되었으며이후 UNDP의대북지원사업은중단되었다. 26) 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제, KIEP 세계경제 제6권제6호 (2003.6), p. 75; Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK (United States Institute of Peace, 2002), p ) UNDP Website, ( 검색일 : ). 28) UNDP Website, ( 검색일 : ). 29) Relief Web Website, -democratic-peoples-republic ( 검색일 : ).

29 문경연 이수훈 전명수 유엔인구활동기금 (United Nations Population Fund: UNFPA) 유엔인구활동신탁기금 (UN Trust Fund for Population Activities) 을전신으로한유엔활동기금은 1969년에 UNFPA로개칭되어별도의집행이사회없이 UNDP와공동으로설치되어운영되고있다. 150개국이상에서활동중인 UNFPA의주요미션은인구및가족계획분야에서조직능력을향상시키고인구문제의경제, 사회, 인권측면에대한회원국들의인식을제고시키는데있다. 30) UNFPA는유엔이실시하는인구계획의주도적인역할을담당하고있다. UNFPA는 2008 인구조사 (2008 Population Census) 와 2014년 사회-경제, 인구학및건강조사 (Socio-Economic, Demographic and Health Survey) 를실시하여북한인구구조및건강상태를파악할수있는유일한데이터를제공하였다. 31) 특히지금까지유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 의자금을바탕으로사업을진행하고있다. < 표 11> UNFPA 의대북지원사업현황 단위 : US 만 Dollar 지원국 / 단체 계 CERF , ,384 1,198,388 계 , ,384 1,198,388 출처 : (UNOCHA, Financial Tracking Database, Nov, 16, 2017) 를바탕으로재구성 UNFPA는 2018년북한당국과함께 인구및가구센서스 를조사할예정이며이조사는북한의정확한인구파악, 이를바탕으로북한의식량필요량파악, 식량필요량과북한식량생간및수입량대조를통한북한의식량난진단등에매우중요한데이터를제공할수있을것으로기대된다. 30) UNFPA Website, ( 검색일 : ). 31) The DPRK Central Bureau of Statistics 가진행하였음. United Nations in DPR Korea. Socio-Economic, Demographic and Health Survey Published. ( 검색일 : ).

30 26 세계지역연구논총 36 집 2 호 V. 유엔기구의대북지원 20 년평가와의의 1990년초냉전의종식, 구소련의붕괴와동유럽국가들의사회주의체제이탈로인해북한은이들국가들로부터에너지관련자원을수입할수없게되었다. 대부분의국토가산악지형으로이루어져에너지집약적인농법을유지해온북한은이러한국제환경의변화로인해심각한에너지공급난을맞이했고곧경제난이촉발되었다. 이러한가운데 1995년집중호우로인한수해피해를겪은북한은당해 8월유엔인도지원조정국 (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs: OCHA) 에지원을요청했다. 이에유엔은신속한답변을통해 WFP, WHO, UNFPA, UNICEF 등유엔기구의북한상주사무소를설치했다. 이들사무소들은북한의식량난및배급상황에대한현지조사를실시하여 9월 12일유엔기구간합동호소절차 (Consolidated Appeal) 를발표하고국제사회의동참을요구하게된다. < 그림 5> UN 의대북지원거버넌스 출처 : 저자작성

31 문경연 이수훈 전명수 27 이후유엔의합동호소절차는 2003년까지 9차례에걸쳐시행되었으나북한은경제상황이회복됨에따라유엔의대북인도적통합지원을거부한다는의사를표명하였고곧북한내인도지원조정국 (OCHA) 사무소가폐쇄되었다. 32) 그러나 2007년다시한번심각한홍수피해를입은북한에게유엔은 1,400만달러규모의긴급지원요청 (Flash Appeal) 을실시하였으며 33) 이과정에서북한은유엔의인도적인지원보다는개발지원을원한다는입장을전달했다. 이에따라유엔은북한의자체역량강화를위한개발지원방식을채택하고북한의자립화와안정적발전을위한지원체계의제도화에초점을맞추기시작했다. 그러나 UNDP의대북지원중단으로인해전반적인개발지원사업이중단되었고유엔기구의대북지원활동이위축되었다. 이러한배경에서 유엔전략계획 은매우고무적이라고볼수있다. 유엔의 SDGs 목표를반영한본계획에서유엔은북한의 지속가능하고복원력있는인간개발 을목표로식량및영양안보와사회개발서비스등을전략적우선순위로정하고이를달성하기위해북한과어떻게협력할지에대한체계적인계획을수립하였다. 34) 이러한유엔기구의대북지원사업의특징은첫째, 유엔의대북지원은북한인도주의상황평가, 인도지원활동, 지원활동의평가거버넌스체계를갖추고있다는점이다. 즉북한의인도주의상황에따라지원계획과모니터링계획을수립하고, 지원에있어국제사회에서통용되는원칙을도입하고, 지원의효과를측정하기위한정규적영양지표조사를실시하며조사된결과를다시사업에반영하는체계적인시스템을갖추고있다. 둘째, 유엔기구의대북지원은 1995년부터 1999년까지의기간동안북한이가장어려웠던시기에가장왕성한활동을하여북한의식량, 기아, 의료문제를해결하는데기여하였다는평가가가능하다. 특히상대적으로취약한영유아및어린이들에대한 WFP의영양및의료지원, UNICEF의어린이지원사업, 그리고 IVI의백신공급사업은통일미래한국을상정할때유의미한성과를거두었다고평가할수있다. 셋째, 원조분배의투명성확보측면에서도유엔기구는긍정적인기여를했다. 북한정부기관을통하지않고유엔기구가직접분재할수있도록합의를이끌어낸것은유엔기구가북한과의협상에서원칙을타협하지않은결과이다. 결국국제적규범과원칙 32) 문정식, 유엔사무차장 " 북한, OCHA평양사무소폐쇄희망," sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 33) 김계환, 유엔, 北수해관련긴급구호요청, LSD&mid=sec&sid1=104&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 34) 홍국기, 대북지원에국제기준부합하는절차정립필요, / AKR HTML?input=1195m ( 검색일 : ).

32 28 세계지역연구논총 36 집 2 호 을고수한분배모니터링을통해국제사회로하여금 은둔의국가 (hermit kingdom) 로평가받던북한의내부사정에대한정보접근이가능하게하였다. < 표 12> WFP 와북한간원조모니터링방식변화 1995~ ~ ~ ~2012 국제모니터링요원 10(8) ( 합의 ) 한국어구사자 ( 합의 ) 실제 : 3 명 (2009 년 ), 5 명 (2012 년 ) 출처 : 문경연, 대북지원의인간안보적재해석, 북한연구학회보, 제 16 권 2 호. p 넷째, 유엔기구의대북지원이가져온또다른성과는북한전문가그룹이탄생했다는것이다. 1995년대북지원사업이시작된이래 WFP, UNICEF, UNDP, UNFPA 등다양한유엔기구가평양에사무소를열었고이를통해다수의북한전문가들이양성되었다. 이들북한전문가들은대북지원에대한정책수립에기여하였고향후통일기반조성에있어우호적인지지가가능한집단으로분류할수있다. 특히 WFP, UNICEF, UND, UN OCHA는 World Vision, Green Cross International 과같은 NGO 그리고민주주의와인권을기반으로한 UNHCR과같은기구와도활발한네트워크를구성하고있다. 이러한네트워크를구성하는기구들과북한전문가들은나아가한국의다수대북지원민간단체들과네트워크를형성하고있어한반도통일기반조성에있어도의미있는역할을할수있을것으로예상된다. < 그림 6>

33 문경연 이수훈 전명수 29 < 그림 6> 대북지원단체간네트워크구성도 출처 : 김성한외, 국내외북한관련 NGO/IO 현황, SSK 국제관계와한반도미래연구팀, 고려대학교일민국제관계연구원. 끝으로, 유엔은북한의정치적상황으로인한대북지원중단시기에도꾸준한국제사회에호소를통해지원의실시주체로서국제사회와북한을연결하는행위자로서역할을하였다. 서방국가들이정부차원에서대북지원을추진한다하더라도정치적의미를배제하기는어려웠기때문이다. 이러한노력은 2016년북한과북한주재유엔기구가최초의협력문서 ( 유엔전략계획 ) 채택이라는결과를가져왔고, 이는향후북한인도지원및개발협력분야의선정및협력방식에있어북한과국제사회간지향점이될것으로평가할수있다. VI. 결론및함의 본장은대북지원에있어유엔기구들의부족했던점과향후발정방향에대한평가를도모한다. 유엔기구역시대북지원사업에있어북한의핵과미사일발사실험과같은국제정치적요소로부터자유롭지못했다. 북한의지속적인도발은국제사회개별공여국의대북지원정책에도부정적영향을미쳤고이는곧다수유엔기구의대북지원규모축소를불러일으켰다. 하지만유엔기구의대북지원이개별공여국차원의대북지원

34 30 세계지역연구논총 36 집 2 호 과차이점은비록규모의축소는있었으나지속적으로대북지원사업의명맥을유지하면서인도주의적측면에서생명선 (lifeline) 의기능과북한에대한정보제공자의역할, 그리고북한과대화채널을위지한레버리지기능을담당하였다는점이다. 이러한유엔기구의대북지원에있어서의특징과기여, 그리고한계를반영한향후대북지원의과제는첫째, 대북지원에있어정치적변수를감안하여향후북한의도발이계속되었을시에도인도적수요에기반을둔대북지원을할수있도록유엔중앙긴급구호기금의확충이필요하며우리정부도북한에대한인도적지원을지정하여유엔중앙긴급구호기금에대한공여를확대하는방안을강구할필요가있다. 둘째, 그동안유엔의대북지원이현실적사항을반영하여긴급성과일회성지원에매진했다면, 향후유엔의대북지원사업은개발협력사업으로의전환이필요하다. 즉, 북한내인도주의상황이완화되었다는평가가지배적인상황을고려할때인도지원이주목적인 WFP, UNICEF 기구와함께개발협력사업수행이가능한 UNDP, FAO, ILO와같은유엔기구에대한지원확대가필요한시점이다. 셋째, 북한에대한정보제공및지표조사사업을할수있는 UNFPA( 인구조사실시 ), UNDP( 국가발전계획수립 ), UNICEF( 북한영양실태조사 ) 와같은기구와프로그램에대한지원을통해대북지원에있어필수적인데이터수집노력의확대가필요하다. 넷째, 세계은행 (World Bank), 아시아개발은행 (The Asian Development Bank) 과같은국제금융기구의북한대상사업계획이필요한시점이다. 이들다자금융기구들은향후북한개발시개별공여국에있어북한개발기금형성에대한전문적데이터와개발재원마련의핵심당사자이기때문이다. 마지막으로유엔기구의대북지원사업결과보고서에대한정리와정보공개에대한필요성이다. 유엔기구는공공기구로써책임감있고성실한결과보고를수행하여야하나, 유엔기구의대북지원사업은그내용에대한접근이매우제한적이었다. 유엔기구는비단대북지원뿐만아니라모든형태의원조에있어그과정의투명성과, 모니터링결과의공유, 사업성보고에대한책무가있다. 이는 2005년프랑스파리에서열린 제2차원조효과성고위급포럼 (High Level Forum on Aid Effectiveness) 에서도출된 원조효과성제고를위한 5개원칙 35) 에서강조하고있는사항으로써원조공여국은당연히보장받아야할권리이다. 북한내사업에대한관련자료공유에대해부정적인면은이해하나, 대북지원사업에효과적인발전을위해서는유엔기구의북한사업에대한결과보고서의성실한게재및접근성이확보되어야할것이다 남북정상회담으로한반도평화번영의목소리가높아지고있다. 이러한가운데 35) The Paris Declaration on Aid Effectiveness: Five Principles for Smart Aid, ( 검색일 : ).

35 문경연 이수훈 전명수 31 다양한남북교류협력, 특히북한의인프라개발사업에대한관심이뜨거워지고있다. 남북관계의냉각기에도유엔기구는대북인도지원사업을지속하며북한주민의생명을구하는한편, 북한당국으로하여금국제사회와어떻게대화하고협력해야하는지에대한가정교사와같은역할을묵묵히수행해왔다. 하지만과거 2000년남북정상회담이전에북한의식량난이가장극심했던시기에정작우리정부의대북지원을미미하였고이가운데국제사회와유엔기구의대북지원의북한의유인할생명선기능을담당했다. 그럼에도불구하고 2000년정상회담이후남북관계의호시기에접어들면서우리정부및시민사회단체는남북간직접사업에매진하며유엔기구를배제시켜온경험이있다. 이러한문제가반복되어서는안될것이다. 남북정상회담과북미정상회담으로한반도가평화분위기로나아가고있는이시점에한국정부는유엔기구와의협력을새롭게준비해야한다. 참고문헌 김성한 문경연, 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO와북한인권 NGO를중심으로. 국제관계연구 제19권 1호 (2014). 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제. 서울 : 오름, 이우영, 민간단체의대북지원쟁점및개선방안. KDI 북한경제리뷰 제13권 2호 (2011). 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제. KIEP 세계경제 제6권제6호 (2003). 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론. KDI 북한경제리뷰 2012년 2월호 (2012). 조한범, 대북지원 10년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언, 통일정책연구 제14집 2호 (2005). 최대석, 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제, 통일연구원학술회의총서. 서울 : 통일연구원, 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동, 서울 : 통일연구원, Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK. Washington, DC, United States Institute of Peace, Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, Manyin, Mark, Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2009.

36 32 세계지역연구논총 36 집 2 호 Paul Taylor, Devon Curtis, The United Nations," In John Baylis, Patricia Owens and Steve Smith (eds.), The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, International 6 th Edition, (Oxford: Oxford University Press, 2014). World Health Organization, WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea. ( ). 김계환. 유엔, 北수해관련긴급구호요청. =104&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 문정식. 유엔사무차장 " 북한, OCHA 평양사무소폐쇄희망." sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 소현정. 유니세프, 상반기北영양실조어린이 4만명치료. = &ref=A ( 검색일 : ). 조홍섭. [ 아침햇발 ] 기후전쟁 과북한 / 조홍섭. ( 검색일 : ). 홍국기. " 대북지원에국제기준부합하는절차정립필요." AKR HTML?input=1195m ( 검색일 : ). FAO Website. ( 검색일 : ). Financial Tracking Service. Humanitarian aid Contributions. ( 검색일 : ). OECD Website. ( 검색일 : ). Relief Web Website. ( 검색일 : ). UNDP Website. ( 검색일 : ). UNFPA Website. ( 검색일 : ). UNICEF Website. ( 검색일 : ). United Nations in DPR Korea. Socio-Economic, Demographic and Health Survey Published. ( 검색일 : ). WFP Website. ( 검색일 : ). WHO Website. ( 검색일 : ).

37 문경연 이수훈 전명수 33 ABSTRACT The Analyses on the United Nations Assistance to North Korea for the Last Two Decades ( ) Kyung-yon Moon (Chonbuk University) Alex Soohoon Lee (Korea University) Myong-su Jeon (Vladivostok State University of Economics and Service) Assistance to North Korea by international community that started in 1995 has been continuing over the last two decades. Overall, the international community s assistance between the years of played a significant role as a lifeline for North Korea while South Korea has been passive in doing so due to various political and military issues in the years of and Nevertheless, the analyses on volume, sector and efficiency regarding international community s aid to North Korea in both direct and indirect means, or through the United Nations, have been under-researched. Previous research left much to be desired, this research, based on the credible data, traced the volume and content of international community s assistance to North Korea and tried to reveal the significance and rationale of it. In this regard, the article argues that UN assistance to North Korea has contributed to a variety of areas such as; improving North Korean domestic humanitarian circumstances, accumulating a local information and unearthing North Korean officials perception and approach on international community. In light of such constructive roles played by international community through the UN, the research suggests ROK government to cooperate with the United Nations in engaging future aid missions to North Korea. Key words: Aid to North Korea, United Nations, OECD, DAC, Creditor Reporting System 접수일 : 2018 년 05 월 08 일, 심사일 : 2018 년 06 월 01 일, 게재확정일 : 2018 년 06 월 17 일

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39 EU 의통상정책에나타난지역간주의에대한 비교연구 *1) 강유덕 / 한국외국어대학교 한글초록 이연구는지역간주의 (interregionalism) 를연구함에있어 EU가통상정책을위해지역대지역차원의 FTA를추진한사례를살펴보았다. 비교연구를아프리카 카리브 태평양 (ACP) 지역의하부단위공동체와 ASEAN, MERCOSUR를대상으로 EU가추진한 FTA 협상의동기와결과를분석하였다. EU는 ACP와경제동반자협정 (EPA) 를추진하는데있어 ACP 지역을지역내의공동체를기준으로 7개그룹으로구분하여협상을진행하였다. 지역공동체를통한협상이부진하자, EU는기존의 EPA를한단계낮춰, 상품무역에한정된기초협정을추진하였다. 그래도협상이부진할경우에는지역내선도국가와먼저지역-개별국가형식의 EPA를체결하였다. 대ASEAN 통상정책에있어 EU는 ASEAN과지역공동체간 FTA 를추진하였다. 반면에 ASEAN 회원국간상이한입장차이와합의도출기능의부재를확인한이후에는 ASEAN 개별회원국과 FTA를추진하는방향으로선회하였다. EU는 MERCOSUR와 1999년부터지역공동체간 FTA 협상을추진했다. MERCOSUR가관세동맹이라는점에서협상은낙관론속에서출발하였으나, MERCOSUR 회원국의경제위기, 역내통합의정체등으로인해양측은 2004년에협상을잠정중단하였다. EU-MERCOSUR 간의 FTA 협상은 6년후에야재개되었다. EU는대외협상에있어지역간주의를선호하며지역공동체간의협상방식은 EU의규범적, 실제적이익에부합한다. 반면에, 통상정책의경우지역간주의방식이작동하지않고다른국가와의경쟁압력이있을경우, EU는지역간주의의원칙을포기하고, 개별국가와협상을개시했다. 이러한 EU의행보는적어도통상정책에있어서 EU는시장접근성확보, EU 규범체제의확산등실리획득에우선순위를두며, 지역간주의를통한협상방식은이를위한도구임을시사한다. 주제어 : 유럽연합 (EU), 지역간주의, 아프리카 카리브 태평양 (ACP), ASEAN(ASEAN), 남미공동시장 (MERCOSUR) * 이연구는 2017학년도한국외국어대학교교내학술연구비의지원에의하여이루어진것임.

40 36 세계지역연구논총 36 집 2 호 Ⅰ. 서론 EU의통상정책에나타난두드러진특징중하나는 지역대지역 의차원에서지역공동체와무역협상을추진한사례가많다는점이다. 지역간주의 (interregionalism) 로명명된이러한방식의관계형성은 EU 출범초기까지거슬러올라간다. 1) EU는출범초기부터지역공동체로써단일입장을공고히한후, 대외관계형성시대상국들을 지역 으로파악, EU와그지역이협상하는방식을취해온바있다. 대표적인예는 EU가아프리카국가들을대상으로수립한통상 원조관계이다. ASEAN과의관계구축에있어서도 EU는지역공동체로서의 ASEAN과정례적협의체를운영하였고, 중남미지역과도유사한방식의대외관계수립을모색하였다. 지역간주의를조명하는이론적연구는주로국제관계분야에서, 그리고 EU를중심으로진행되었다. 국제관계분야에서 지역대지역 의협력방식이성립하기위해서는최소한한측이공동대외정책을수립할수있을정도의제도적통합을갖춰야하기때문이다. 이연구는 EU가통상정책에있어지역간주의를활용한예를살펴봄으로써그동기와결과를분석하는것을목적으로한다. 대외정책중통상정책에주목한이유는첫째, 통상분야는관세동맹으로출범한 EU의특성상가장먼저공동정책에정립된분야이며, 둘째, 양자간관세, 비관세장벽의철폐와같은 구체적인성과 를통해정책의결과가나타나기때문이다. 이연구에서모색하고자하는질문크게두개로요약될수있다. 첫번째질문은제3국과의통상관계구축에있어 EU가 지역대지역 의접근방식을선택하는동기에관한것이다. 이에대한대답을모색하기위해이연구는먼저다양한형태를지역간주의를살펴보고, EU가통상정책에있어지역간주의를활용하는동기를분석한다. 두번째질문은결과론적관점에지역간주의에입각한통상관계구축노력이소기의목적을달성했는지에관한여부이다. 이를위해서는 EU가 지역대지역 차원에서추진한실제통상협상의사례를분석한다. 이에대한답변을위해이연구는 EU의통상정책중아프리카 카리브 태평양 (ACP: African, Caribbean, Pacific) 지역의공동체, 동남아시아국가연합 (ASEAN: Association of Southeast Asian Nations), 그리고남미공동시장 (MERCOSUR: Mercado Común del Sur) 과추진한무역협정의예를살펴본다. 이중 ASEAN과 MERCOSUR 는자유무역과관세동맹에기반을둔지역공동체인반면, ACP는다수의지역공동체가 1) Interregionalism 은국내연구문헌에따라 지역간주의 또는 간지역주의 등으로번역되었다. 이연구에서는 지역간주의 로지칭한다.

41 강유덕 37 중첩된광의의지역이다. EU는 ACP 지역의국가들을하위지역단위에해당하는경제공동체로구분하여경제동반자협정 (EPA: Economic Partnership Agreement) 를추진했다. 이연구에서는사례비교를통해 EU가무역협상에있어지역간주의를사용한공통의요인을찾아정형화된사실 (stylized fact) 를도출하고, 지역간주의에입각한협상이성공하였는지, 실패하였는지를파악하고, 그이유를밝힌다. 이는지역간주의에기반을둔대외관계구축이갖는장점과한계를파악하는데기여할것이다. 또한지역간주의가구체적인실리에기반을둔통상정책에있어갖는함의를파악할수있을것이다. 서론에이은연구의목차는다음과같다. 먼저제Ⅱ장에서는 지역대지역 간협력의형식으로나타나는지역간주의의정의와이에대한이론적논의를살펴보고대외관계구축에있어 EU가지역간주의를활용하는동기를고찰한다. 제Ⅲ장에서는 EU가지역대지역형식으로추진한 ACP, ASEAN, 그리고 MERCOSUR와의무역협정협상사례를분석한다. 이사례들중에는실제로무역협정의타결에성공한예 (EU-CARIFORUM) 도있으나, 타결에실패하거나 (EU-ASEAN), 협상의진행이부진한예 (EU-MERCOSUR) 도있다. 제Ⅳ장에서는제Ⅲ장에서의사례분석을종합하여지역간주의에입각한통상정책이성공하기위한조건을도출한다. Ⅱ. 지역간주의와 EU 의통상정책 1. 지역간주의 (interregionalism) 의정의와유형화 지역간주의는국제관계에있어지역간또는지역공동체간에이루어지는협력의방식을지칭한다. 룰랜드 (Rüland) 에따르면지역간주의는 특정분야 ( 무역과투자, 환경, 범죄예방등 ) 에서의정보교환과협력 ( 계획들의 ) 에대해서중점적으로논의하는비교적정기적인모임을갖는지역대지역의대화 이다. 2) 여러연구들은다양한형태의협력관계를지역간주의의개념안에포함시키기위해유형화작업을진행하였다. 이연구들은양측이지역공동체를형성했는지, 또는참여의주체가누구인지에따라지역간주의를 순지역간주의 (Pure interregionalism) 와 범지역 2) Jürgen Rüland, The European Union as an Inter- and Transregional Actor: Lessons for Global Governance from Europe s Relations with Asia, Paper prepared for the Conference on The European Union in International Affairs, National Europe Centre Paper No. 13, Australian National University (3-4 July, 2002), p. 3, 재인용 : 박선희, 유럽연합의대외관계 : 1990 년대이후지역간주의 (interregionalism) 강화, 국제지역연구,, 제 12 권 4 호 (2009), p. 222.

42 38 세계지역연구논총 36 집 2 호 주의 (transregionalism), 유사지역간주의 (quasi-interregionalism) 또는 합성지역간주의 (hybrid interregionalism) 등으로구분한다. 연구에따라차이는있으나, 공통점은다음과같다. 3) 순지역주의는협의의개념으로일정수준의제도적통합을갖춘두지역공동체또는지역그룹간에형성되는지역간관계로 EU-MERCOSUR 간에형성된관계가대표적이다. 이에반해유사지역간주의또는합성지역간주의는한지역공동체와다른지역의국가간에형성되는지역간관계를의미한다. 대표적인예는 EU와개별국가간에체결된무역협정이다. 이형식이대외관계수립에활용될경우비대칭적양자주의로, 4) 통상관계에서는중력적무역협정 (Gravitational trade agreement) 으로지칭된다. 5) 범지역주의는단일지역을벗어나이국간에형성되는다양한상호교류를의미하는데, 기업, NGO 등민간주체를중심으로교류가이루어지는협력형태를뜻한다. 지역간주의에대한유형화노력은초기에는주로 EU의대외정책을기준으로진행되었고, 이후다른지역으로연구대상이확대되었다. 항기 (Hänggi) 는지역간주의를주체인양지역의공동체형성유무에따라다섯개의경우로분류한다. < 표 1> 에제시된분류에서 (2), (3), (4) 의경우가순지역간주의에해당하는데, 그주체를제도적통합을갖춘지역공동체와느슨하게형성된지역그룹으로구분한것이특징이다. (1) 의경우는지역공동체 / 그룹과한국가간에형성되는관계로유사지역간주의에해당하는반면, (5) 의경우서로다른지역에위치한개별국가들간에형성되는관계로광의의지역간주의로분류된다. 아시아, 대양주, 미주대륙의국가들이참여하는아시아 태평양경제협력체 (APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation) 가대표적인사례이다. 이사례를지역간주의의분류에포함시킨이유는비롯개별국가간에형성되는관계이지만, 순지역주의의기능을대체할수있다고보았기때문이다. 6) 3) Heiner Hänggi, Interregionalism as a Multifaceted Phenomenon: In Search of a Typology, Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland, ed., Interregionalism and International Relations (Routledge: 2006), p. 42. ; Fredrik Söderbaum and Luk Van Langenhove, Introduction: The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism, Journal of European Integration, Vol. 27, Issue 3 (2006), p. 258; Nicoletta Pirozzi and Andréas Godsäter, The EU and Africa: Regionalism and Interregionalism beyond Institutions, Atlantic Future Working Paper, No. 26 (2015), pp ) David Camroux, The Rise and Decline of the Asia-Europe Meeting (ASEM): Asymmetric Bilateralism and the Limitations of Interregionalism, Les Cahiers européens de Sciences Po, No. 04 (2006). 5) Yoo-Duk Kang, Development of Regionalism: New Criteria and Typology, Journal of Economic Integration, Vol. 31, No. 2 (June 2016), pp ) Hänggi (2005), p. 46.

43 강유덕 39 < 표 1> EU의통상정책결정과정 : 무역협정의예 분류 지역 A 지역 B 지역간주의 (1) 지역공동체또는그룹 국가 유사지역간관계 ( 광의의지역간주의 ) (2) 지역공동체 지역공동체 협의의지역간관계 (3) 지역공동체 지역그룹 협의의지역간관계 (4) 지역그룹 지역그룹 협의의지역간관계 (5) 서로다른지역에속하는국가들의그룹 메가지역간관계 ( 광의의지역간주의 ) 출처 : Hänggi (2006), p EU 의통상정책 통상정책은경제정책의일부로서경제정책의목표를달성하기위해대외경제활동, 즉국제통상을규제, 조정, 촉진하는정책을의미한다. 좁은의미에서통상정책은상품의수출입에관련하여한국가내의자원배분에영향을미치는무역정책과동일시된다. 그러나무역정책이단기적으로수출과수입의조율, 장기적으로는산업구조의개선등국내경제에중점을두는데반해, 통상정책은국내문제뿐만아니라대외경제관계를중시하고타국의통상정책과상호작용한다. 이러한점에서통상정책은대외정책의일부로간주될수있다. 7) 통상정책에대한기본적정의는 EU의통상정책에도적용된다. 반면에 EU의공동통상정책 (CCP: Common Commercial Policy) 은일반국가의통상정책에비해다음과같은특수성을갖고있다. 첫째, 통상정책은유럽공동체 (EC) 출범초기부터공동체의배타적권한영역으로명확하게정의된분야이다. EC는 GATT 체제하의딜런라운드 ( ) 부터공동의대표를통해통상협상에참가했으며, 1968년에는대외관세에관한공동의체제를완성함으로써공동통상정책을실시할수있는기반을구축했다. 이후, 통상정책의범위가서비스, 지적재산권, 정부조달, 노동, 환경등으로확대되고, 이해당사자의수가크게늘어나면서통상정책은대내외이해관계를조율해야하는과제를앉게되었다. 이는 EU 의경우에도마찬가지인데, 정책결정에참여하는관련자의수가증가하면서이익단체- 회원국정부-EU 기관을포괄하는고도의조율과정이발달했다. EU 집행위원회 (European Commission, 이하 EU 집행위 ) 는이를주도할수있는권한과노하우를확 7) 강유덕, 대내 외경제여건변화에따른 EU 통상정책의변화, EU 연구, 제 34 집 (2013), pp

44 40 세계지역연구논총 36 집 2 호 보하면서 통상 = 브뤼셀 의등식이확정되었다. 둘째, 통상정책은 EU 공동체의배타적영역이라는점에서 EU 정책의 민주적결핍 을거론할때, 가장대표적으로지적된다. 통상협상은기술적복잡성, 비개방적인협상현장, 이익단체간정보의비대칭성 ( 산업단체 vs. 시민단체 ) 등으로인해 밀실행정 의예로가장많이지목되는데, 이는 EU뿐만아니라, 많은국가에서공통적으로발견할수있는현상이다. 대부분의민주국가들은협상전후에공청회등여러다양한협의, 자문절차를마련하거나, 통상정책에대한의회의감독권한을강화하는방향으로이비판을극복하고자하였다. EU의경우에도마찬가지인데, 리스본조약을통해유럽의회에무역협정에관한동의권한을명시화한것은대표적인예이다. 셋째, 통상정책은외교정책과완전분리하여이해할수는없으나, 근본적으로실리적접근이주를이루는정책영역이다. 궁극적으로통상정책은외교정책의일부로이해될수있으며, 리스본조약도통상정책을 EU 대외정책의하부정책으로규정하고있다. EU 실시중인경제제재또는정치 외교적고려에의한무역협정등이대표적인예이다. 그러나통상정책의기본목적은해외시장에대한접근성확보와이를통한국내고용및생활수준의제고이며, 특정통상정책 ( 예 : 무역협정 ) 이지속성을갖기위해서는이익실현이담보되어야한다. Ⅲ. 지역간주의방식을통한 EU 의통상정책사례 1. 對아프리카 카리브 태평양 (ACP) 지역공동체 1) 지역대지역 방식의협상배경아프리카 카리브 태평양지역 (ACP) 는광범위하고상이한지역이나, 이지역의국가들은대부분 EU 회원국의과거식민지였다는공통점이있다. EU와이지역간의통상관계는 EU의전신인유럽경제공동체 (EEC: European Economic Community) 의설립초기로거슬러올라간다. 로마조약은 EEC 회원국과특수한관계에있는아프리카국가들을 비유럽국가및영토 (non-european countries and territories) 로규정, EEC에대한무관세수출을보장한바있다. 아프리카국가들의연이은독립과영연방 (Commonwealth) 의주축인영국의 EC 가입에따라 EU는이국가그룹의외연을확대, ACP 지역을규정하고, 일련의협정을통해무역-원조관계를구축하였다. 이관계는초기의야운데협약 (Yaoundé Convention, ) 을거쳐로메협약 (Lomé Convention) 체제로발전하

45 강유덕 41 였다. 8) 제4차로메협약 ( 년) 이만료되자 EU는 2000년 6월 ACP 78개국과기존의협약을대체할코토누협정 (Cotonou Agreement) 을체결했다. 코토누협정의주요내용은과거로메협정체제와의연장으로볼수도있으나, 가장중요한차이점은 EU ACP 방향으로제공되던무역특혜를상호주의에입각한경제동반자협정 (EPA) 으로대체하고자했다는점이다. EPA를추진한이유는우선기존의호혜무역체제가 WTO하의상호주의원칙에부합되지않는다는지적에대응하기위한것이다. 그러나그이외에도 ACP 지역에대한 EU의영향력확대, 기존개발원조프로그램에대한비판등이복합적으로얽혀있다. EPA 추진에있어 EU는 ACP 지역을지역공동체를기준으로총 7개그룹으로구분하여협상을진행함으로써지역공동체간의무역협정을추진했다. EU가 EPA의추진에있어지역공동체간협상방식을채택한표면상의이유는 ACP 국가들을세계경제에편입시키는데있어 ACP 지역의통합움직임을활용할수있다고보았기때문이다. 9) EPA 추진을위한가이드라인은 ACP 국가들이먼저지역통합을공고히한후, EU와협상을해야하며, EPA는기존의지역통합을강화하는데기여해야함을명시했다. 10) 지역간주의의동기관점에서볼경우, EU가 ACP 국가들과지역간협상의방식을택한이유는다음과같이설명할수있다. 첫째 EU의통합모델을아프리카에확산함으로써규범적차원의우위를점할수있다. 아프리카의지역통합움직임은독립전후로거슬러올라가나, EU의통합은아프리카의지역통합움직임에직간접적인영향을끼쳐왔다. 지역간협상방식을통해 EU는 ACP 지역공동체의세부이슈에영향을끼칠수있다. 둘째, 다자주의차원에서 EU의영향력확대에기여할수있다. 지역공동체단위의협상은 EU가영향력을행사하는데있어가장적합한규모의협상이며, 이런방식의협상을다양한지역으로확대할경우 EU는글로벌거버넌스설계에있어유리한 8) 야운데협정은 1차야운데협정 ( ) 와 2차야운데협정 ( ) 로구분될수있다. 연이은로메협정은 5년단위로개정되어 1차 ( ) 에서 4차 ( ) 까지진행되었다. 야운데협정과로메협정에따른 EU-아프리카관계에대해서는다음의연구를참조할것. 이한규, 탈냉전이후아프리카-유럽관계의변화 : 로메협정IV의사례를중심으로, 한국프랑스학논집, 제42집 (2003), p ) Coutonou Agreement, Article 35(2) Economic and trade cooperation shall build on regional integration initiatives of ACP States, bearing in mind that regional integration is a key instrument for the integration of ACP countries into the world economy. 10) ACP Secretariat, ACP Guidelines for the Negotiations of Economic Partnership Agreements, Brussels, ACP/61/056/02/Final (July 5, 2002).

46 42 세계지역연구논총 36 집 2 호 입지를갖출수있다. 11) 셋째, 지역공동체간의협상은개별국가의역량을넘어서는안보관련이슈를다루는데있어효과적인방식이다. 테러, 조직범죄, 무기확산등의문제는아프리카내한국가가감당하기어려우며, 지역국가들간의공조가필수적이다. 12) 협상의기술측면에서도지역간주의에입각한협상은 ACP 지역공동체의통합움직임을활용할수있다. 지역공동체내에서회원국간입장을정리하는과정에서사회적압력이발생할수있는데, 이는일부국가들의반대를사전에방지할수있는방법이다. 지역간주의에입각한협상은 ACP 지역공동체의이해관계와도부합한다. ACP 지역공동체들은 EU와의협상을통해공동체를확인할수있으며, 협상을공동의제를발굴하기위한계기로활용할수있기때문이다. 13) 2) 협상의진행 EU는 2002년부터 ACP 그룹을 1 서아프리카, 2 중부아프리카, 3 동남아프리카, 4 동아프리카공동체, 5 남아프리카개발공동체, 6 카리브, 7 태평양의총 7개그룹으로구분하여 EPA 협상을진행하였다. ACP 사무국이발간한 EPA 협상가이드라인은 EU가제시한협상의제를포함하고있으며, 5년의협상기한을제시하였다. 14) 반면에협상은매우느리게전개되었다. 15) 협상의진전이부진했던가장큰원인은같은지역공동체에속하더라도 ACP 국가들의정치, 경제적상황이매우상이했고, 이로인해공동입장을채택하는것이어려웠기때문이다. 또한기존체제에비해 EPA 를통해얻어낼수있는양허가적었기때문에대부분의아프리카국가들은 EPA를통한자국시장의개방에소극적이었다. 16) 당초 EU는 2007년 12월까지모든 EPA의협상완료를목표로하였다. 반면에협상에응한국가들은주로 EPA를체결하지못할경우불이익을받게될것을우려한국가들이었다. 17) EU는카리브해지역을제외하고는상품분야에국한된잠정협정 (iepa: 11) Bastien Nivet, Security by Proxy? The EU and (Sub-)Regional Organisations: The Case of ECOWAS, Institute for Security Studies Occasional Paper No. 63 (2006) pp ) ibid., p ) 강유덕, EU의대 ( 對 ) 아프리카경제동반자협정 (EPA) 추진목적에대한비판적고찰, EU연구, 제47집 (2017), p ) ACP Secretariat, ACP Guidelines for the Negotiations of Economic Partnership Agreements, ACP/61/056/02 (Final), Brussels, (July 5, 2002). 15) European Commission, EU-ACP Economic Partnership Agreements: State of Play at June 2010 (June 15, 2010), p ) 강유덕 (2017), p ) EU는 무기를제외한모든것 (EBA: Everything But Arms) 프로그램에의거, 최빈국의대EU

47 강유덕 43 interim EPA) 을추진하는방향으로선회하였다. 그럼에도불구, 협상은느리게진행되었고, EU 집행위는 iepa를기초협정 (stepping stone agreement) 으로지칭하면서일단상호주의원칙에입각한호혜협정을체결한것에만족할수밖에없었다. 18) < 표 2> 는 ACP 회원국의 EPA 협상진행현황을정리하였다. ACP의 7개하부지역중가장협상이많이진전된지역은카리브와태평양지역으로, EU는카리브국가들과 EU-CARIFORUM EPA를체결하였다. 19) 반면에아프리카지역의경우남아프리카개발공동체 (SADC) 를제외하면협상진행이느리며, 같은지역공동체내에서도국가별편차가있다. 서아프리카의경우협상이완료되었으나, 국가별서명절차가진행중이며, 중부아프리카의경우협상이부진한가운데, 카메룬만 2014년기초협정을발효시켰다. 동아프리카경제공동체 (EAC) 의경우협상완료이후서명절차가진행중이며, 동남아프리카 (ESA) 의경우협상이진행중인가운데, 일부국가와는잠정발효가이루어졌다. 지역간주의에입각한 EU의대ACP 무역협정추진은다음과같은추이를보인다. 첫째, EU는지역대지역차원의포괄적 EPA를추진하였으나, 기한에맞춰협상에성공한경우는카리브지역에불과했다. 협상이부진하자 EU는기존의 EPA를한단계낮춰상품무역에한정된기초협정을추진하였다. 둘째, 협상에진전이없을경우 EU는지역내선도국가와먼저 지역-개별국가 형식의 EPA를체결함으로써같은지역공동체내국가들에게빠른협상을촉구하는방식을선택하였다. 수출에대해관세와쿼터를모두면제하고있다. 따라서최빈국의경우 EU와 EPA를체결하지않더라도대EU 시장접근성이보장된다. EU와 EPA 체결을하지못한국가들의경우 EU의일반특혜관세 (GSP: Generalized System of Preferences) 에근거하여대EU 무관세수출이가능한데, GSP는반드시 ACP 국가가아니더라도전세계개발도상국을대상으로 EU 판단에의해부여되므로, 대EU 시장접근에있어 EPA에비해안정성이낮다. 18) European Commission, EU-ACP Economic Partnership Agreements: State of Play at June 2010 (June 15, 2010), p ) CARUFORUM은카리브연안 16개국의협의체로써 1992년에결성되었다. CARIFORUM은 EU와의협력을위해지역차원의공동협력이필요하다는자각에따라형성된것이나, 자체적인지역협의체로서의성격을띠며최고결정기구로각료이사회를갖추고있다. 강유덕 (2017), p. 20.