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1 연구보고서 각국공공부조제도비교연구 - 미국편 임완섭 노대명 이현주 전지현 김근혜심창학 황정하 최연혁 Jennifer Romich Jonas Edlund Serge Paugam

2 책임연구자 임완섭한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 국가보훈대상자생활실태조사선행연구국가보훈처 한국보건사회연구원, 2014( 공저 ) 2014년빈곤통계연보한국보건사회연구원, 2014( 공저 ) 공동연구진 노대명한국보건사회연구원연구위원이현주한국보건사회연구원연구위원전지현한국보건사회연구원전문연구원김근혜한국보건사회연구원연구원심창학경상대학교사회복지학과교수황정하전남대학교생활환경복지학과교수최연혁 University of Gotethenburg Professor Jennifer Romich University of Washington Professor Jonas Edlund Umea University Professor Serge Paugam l'école des Hautes Études en Sciences Sociales Professor 연구보고서 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처정가 2015 년 12 월 31 일임완섭김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 한디자인코퍼레이션 8,000 원 c 한국보건사회연구원 2015 ISBN ( 세트 ) ISBN

3 발간사 << 국민에대한사회권적기본권으로서최저생활보장은국민기초생활보장법제정과동 ( 同 ) 제도의시행이후한국공공부조제도의목적이자기본적가치로서의역할을해오고있다. 올해 7월부터국민기초생활보장제도가절대적기준의통합급여에서상대적기준의개별급여로전환되었어도국민의권리로서최저생활수준보장이란제도의목적은변함없이유지될것이다. 하지만, 제도의기본적가치와궁극적인목적이이전과같다하더라도국민기초생활보장제도도입이후한국공공부조제도의최대변화라할수있는상대적기준방식의개별급여도입은그준비만큼이후의개선과보완그리고올바른방향성제시가중요하다고볼수있다. 한국은후발복지국가임에도불구하고비약적인사회보장제도의발전을보여주고있다. 하지만, 심각한수준의저출산및급속한인구고령화문제는한국사회및경제의지속가능성을위협하는잠재적인위험요소로작용하고있다. 그리고연금제도의미성숙으로인한노인빈곤문제, 사회보험과공공부조제도의사각지대문제, 이두제도를보완할기타공적이전과사회서비스의비활성화문제는우리사회의현안이자취약계층에대한지원효과가즉각적으로나타나는공공부조제도로정책적부담을가중시키는작용을하고있다. 이러한상황에서이루어지는공공부조제도개편은적용대상의확대와탈빈곤효과성의제고등의긍정적측면의기대와함께제도수행및그효과에대한우려도적지않은상황이다. 공공부조개편과향후방향성에대해서는이전부터서로다른주장이양립하고있었다. 한쪽은사각지대해소및보편적복지를위해대폭적인

4 지출확대를지향하며, 다른한쪽은제도의효율성제고와기존제도들간의조화와협력을통한점진적인접근을추구한다. 이러한대립적인입장의차이는오랜기간양립해왔지만이를한국만의상황라고는할순없다. 이미이러한상황을경험했거나또는극복해나가고있는선진국들이존재한다. 선진국의이러한경험과문제점을해결하기위한극복과정에대한고찰은한국공공부조제도의지향점및향후정책방안도출을위한기본적이지만중요한정보를제시할수있을것으로판단된다. 본연구는맞춤형급여제도로대표되는한국공공부조제도의개편이여전히양립된관점에서논쟁적으로다루어지고있는현재의상황에서, 주요국의공공부조제도를보다심층적으로분석함으로써앞서언급한문제들을해결하는데필요한기초적인근거자료를제공하는데그목적이있다. 이를위해본연구는 2014~2015년에걸친연속적인국가별연구로기획 설계되었다. 작년도에이루어진제1차연구에서는영국과일본을분석대상으로선정하여과제를진행하였고, 금년도연구인제2차연구는미국과프랑스그리고스웨덴을분석대상으로선정하였다. 이국가들을선택한이유는해당국가들이최근큰폭의공공부조제도의개편을경험하였고이로인한시사점이적지않기때문이다. 본연구는선정된국가들에대해공통의분석틀을적용하여객관적이며비교가능한국가별공공부조제도에대한고찰을시도하였으며공공부조제도와관련한사회적 정치적배경부터제도의전개과정과현황그리고집행체계와최근개혁동향까지광범위한내용을포괄하고있다. 이러한심층분석내용을효과적으로전달하고국가별공공부조제도에대한연구로서의완결성을갖기위해본연구는분권형태의국가별보고서로발간하였다. 이연구는한국보건사회연구원의임완섭부연구위원의연구책임으로이루어졌으며각국가별로스웨덴편은이현주연구위원이, 프랑스편은

5 노대명연구위원이, 미국편은임완섭부연구위원이담당하였다. 그리고각국가별책임자외에많은연구자들이참여하였는데, 원내에는전지현전문연구원, 김근혜연구원이참여하였고, 외부전문가로는경상대학교의심창학교수, 스웨덴예텐보리대학의최연혁교수, 전남대학교의황정하교수, 미국워싱턴대학의 Jennifer Romich 교수, 스웨덴우메아대학의 Jonas Edlund 교수, 프랑스파리사회과학고등연구원의 Serge Paugam 교수가참여하였다. 여러연구자들의참여와값진노력으로이루어진본연구가정책및행정전문가들의정책적판단과제도개선을위한객관적인기초자료서의역할과함께, 연구자들을포함한모든독자들이본연구에서분석한, 국가별공공부조제도를보다정확히이해하고관련정책적함의와시사점을찾는데도움이되기를기대한다 년 12 월 한국보건사회연구원원장 김상호

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7 목차 Abstract 1 요약 3 제1장연구목적과연구방법 9 제1절연구개요및배경 11 제2절연구방법및연구범위 14 제3절개념정의와국제비교분석틀 20 제4절미국사례의분석의의 35 제2장환경진단과전망 39 제1절인구및가족구조의변화 41 제2절노동시장및고용구조의변화 50 제3절소득분배및사회보장지출 56 제4절정치적기반변화 65 제3장공공부조제도의역사 73 제1절복지국가성장기 : 1930년대 ~1950년대 75 제2절복지국가확장기 : 1960년대 ~1970년대 85 제3절복지국가재편기 : 1980년 ~1990년대 103 제4장공공부조제도의기본구조및특성 117 제1절미국사회보장제도와공공부조제도 119 제2절공공부조제도의구성및기반 124 제3절공공부조제도의성과와문제점 129

8 제5장공공부조제도의현황 137 제1절보충적소득보장 (SSI) 139 제2절빈곤가정일시부조 (TANF) 146 제3절근로장려세제 (EITC) 151 제4절일반부조 (General Assistance) 154 제5절의료부조 (Medicaid) 157 제6절주거지원 162 제7절식품관련부조 165 제6장공공부조제도의집행체계 173 제1절미국공공부조제도의특성 175 제2절미국공공부조제도및집행체계현황 178 제3절미국의공공부조제도의집행체계분석 : 미시건주사례를중심으로 186 제4절미국의공공부조제도의최근개혁방향과전망 208 제7장최근제도개편동향 (2005~2015) 213 제1절들어가며 215 제2절정책변화의주요요인 217 제3절 2005~2010 주요프로그램에대한개혁 224 제 8 장결론 245 제 1 절미국공공부조제도의특성 247 제 2 절정책적시사점 250

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 참고문헌 255 부록 272

10 표목차 표 1-1 OECD 국가들의타겟팅방법1)(Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 24 표 1-2 Gilbert & Terrell의분석틀 33 표 1-3 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 34 표 2-1 유형별가구분포비교 50 표 2-2 영역별 GDP대비공공사회지출 62 표 2-3 집권당에따른세부항목별재정지출증가율 71 표 년뉴딜 (New Deal) 입법 77 표 3-2 미국의사회보장제도도입역사 84 표 3-3 빈곤과의전쟁 을위한전략 94 표 3-4 미국행정부별 EITC제도변화 111 표 3-5 AFDC와 TANF의특징비교 114 표 3-6 주별수급기간제한 (1998년 8월기준 ) 115 표 4-1 미국사회보장제도의구성 122 표 4-2 연방정부의의무적지출규모 : 2014년기준 123 표 4-3 연방정부의의무적지출규모 : 2014년기준 123 표 4-4 미국사회보장법 (Social Security Act) 의구성 127 표 4-5 연방보건복지부의 2015년빈곤가이드라인 (Poverty Guidelines) 129 표 4-6 AFDC와 TANF 비교 130 표 5-1 보충적소득보장제도최대수급액 142 표 5-2 캘리포니아의보충적소득보장제도월간최대수급액 143 표 년노령및장애연금 (OASDI), SSI 수급자현황 143 표 5-4 SSI 유형별 연령별수급자현황 144 표 5-5 TANF 지출액 150 표 5-6 TANF 유형별수급가구및수급자수 150 표 년 EITC 소득기준 152

11 Korea Institute for Health and Social Affairs 표 년 EITC 최대수급액 153 표 년미국연간빈곤선기준 158 표 년주별메디케이드와칩의연방빈곤선대비소득기준 159 표 년주요주 (state) 의가구규모별소득기준 163 표 년미국주요대도시권공정시장임대료수준 165 표 년 SNAP 최대, 평균수급액 167 표 년급식비환급금 169 표 6-1 미국의주요자산조사프로그램 (means-tested transfer programs) 의특징177 표 년기준 SSI의범주별급여액 184 표 6-3 주정부 SSI 수급자중주정부자체보충급여를받는비율 185 표 6-4 미시건주정부와전국평균지출비교 195 표 년미시건주자체 SSI 프로그램수급자현황 205 표 년연방정부의주요공공부조및관련프로그램지출규모 216 표 7-2 미국의주요사회안전망프로그램의관리체계와재원구조 218 표 7-3 집권당과의회다수당 (2005~2015) 220 표 TANF 입법의역사 225 표 년 3인가구에대한 TANF 최대급여액 229 표 년주별 EITC 236 표 7-7 연방빈곤선대비 4인가구 EITC와 CTC 지급액 238 부표 1 미국용어약어표 272 부표 2 미국사회보장제도주요연혁 274

12 그림목차 그림 2-1 인구규모추이및전망 41 그림 2-2 합계출산율추이 42 그림 2-3 연령대별인구비율추이및전망 43 그림 2-4 부양비추이 45 그림 2-5 조혼인율변화 46 그림 2-6 OECD 국가의혼인상태별비중 (2012년기준 ) 47 그림 2-7 여성평균출산연령변화 48 그림 2-8 0~7세아동이있는가구유형의국가별비교 (2013년기준 ) 49 그림 2-9 연령대별고용률추이비교 51 그림 2-10 연령대별실업률추이비교 52 그림 2-11 니트족추이비교 53 그림 2-12 장기실업자비율추이비교 54 그림 2-13 시간제고용 (part-time employment) 비율추이비교 55 그림 2-14 비자발적시간제고용비율추이 55 그림 2-15 저임금근로자비율추이 56 그림 2-16 상대적빈곤율추이 : 가처분소득중위 50% 기준 57 그림 2-17 연령별상대적빈곤율추이 : 가처분소득중위 50% 기준 58 그림 2-18 가처분소득중위 50% 기준빈곤갭 59 그림 년대중반 OECE국가의빈곤율과빈곤갭 59 그림 2-20 가처분소득기준지니계수 60 그림 2-21 미국의사회보장지출의추이 : 1973~2013년 61 그림 2-22 영역별공공사회지출 63 그림 년 GDP 대비영역별정부재정지출 64 그림 2-24 미국의정부부채 (2011) 65 그림 4-1 미국공공부조제도의구조 125 그림 4-2 미국정책대상별공공부조제도의변화과정 131

13 Korea Institute for Health and Social Affairs 그림 4-3 TANF 수급자및빈곤가정추이 132 그림 4-4 복지개혁전후의 AFDC/TANF 수급가구의변동추이 133 그림 4-5 연방정부의반빈곤프로그램별지출추이 ( ) 134 그림 4-6 빈곤율과복지지출의추이 ( ) 135 그림 4-7 복지개혁전후 AFDC/TANF 간의탈빈곤효과비교 136 그림 5-1 SSI 정부지출규모및월간수급액평균 145 그림 5-2 2인자녀한부모가족의주별 TANF수급소득기준 (2012년 7월기준 ) 147 그림 5-3 2인자녀한부모가족의주별 TANF수급자산기준 (2012년 7월기준 ) 148 그림 5-4 2인자녀한부모가족의주별 TANF 최대수급액 (2012년 7월기준 ) 149 그림 5-5 TANF 수급가구및수급자추이 151 그림 5-6 근로장려세제에대한정부지출추이 154 그림 5-7 주별일반부조시행형태 (2011) 156 그림 5-8 주별일반부조최대급여액 (2011) 157 그림 5-9 메디케이드와칩에대한정부지출추이 161 그림 5-10 SNAP의이용자현황및지출규모 167 그림 5-11 학교급식지원프로그램으로이용자수 169 그림 5-12 WIC의수급자현황및지출규모 170 그림 년주정부 TANF 지출유형 182 그림 6-2 TANF 중기초부조 (Basic Assistance) 가차지하는비중 183 그림 6-3 아동가족청의조직도 187 그림 6-4 아동가족청지역사무소구역범위 188 그림 6-5 연방정부 TANF의행정체계 190 [ 그림 6-6] 연방정부의 SSI 전달체계 191 그림 6-7 미시건주의지도 193 그림 6-8 미시건주정부의기금 194 그림 6-9 미시건주정부의 TANF의지출유형 195 그림 6-10 빈곤아동증가율과수급가정의아동의비율 196 그림 6-11 미시건주정부및지방정부의 TANF 전달체계 199

14 그림 6-12 광역구직센터 (Michigan Works! Center) 의위치현황 201 그림 6-13 도시및농촌형서비스전달체계비교 204 그림 6-14 TANF의수급자와식료품권수급자의추이 ( ) 210 그림 년미국빈곤율 221 그림 7-2 인구 5백만명이상인주별 SSI 수급액 231

15 Abstract << Social Assistance in Sweden, France and the United States The study represents the second year of the research project A Comparative Study on Social Assistance that started in The project, in its first year, looked into social assistance systems and welfare reforms in the UK and Japan. The present study selected three countries Sweden, France, and the US for comparison of social assistance systems. The aim of this study is to examine how social assistance systems works in other countries and to develop a social assistance reform model for Korea. Finally, the research would help build a baseline data of recent social assistance reforms of various counties. This study proposes an in-depth analytical framework of international comparison of social assistance systems. The framework is utilized for analysing the six focus areas which are related to public assistance. This study focuses on the following six topics: 1. Historical background of social assistance 2. Basic structure and feature of social assistance 3. Eligibility and benefit payment of each social assistance program

16 2 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 4. Recent trend of policy reforms(including Relations with Employment and Social Supports) 5. Administration and delivery of social assistance. 6. Policy Implications in Korean Social Welfare System A Study on Public Assistance in US This study focus on cash benefits and employment supports of public assistance. It also includes policy trends and recent reforms in the US. The 1996 welfare reform Act transforms welfare benefit as a basic right into temporary benefit that requires work. The AFDC was changed to TANF which placed time limit to receive benefits. The study keys on changes of policy execution on social assistance reforms in the US for the last ten years. However, there are several obstacles to evaluate welfare reform since the effectiveness of reform is complicated and the there was rapid change in US economy for decades. Therefore, the research concentrates on the historical context of social assistance as well as updating the recent policy reform. The aim of the US social policy research is to have a general understanding of why the US government has led Public assistance reform and implication of this change.

17 요약 << 1. 국가별연구개요 본연구는한국공공부조제도의개편과그방향성에대한입장차이가여전히큰상황에서, 향후정책추진방향및세부적인정책판단을위한객관적이고상세한기초자료를제공하는데그목적이있다. 이를위해작년과올해에걸쳐영국, 일본, 스웨덴, 프랑스, 미국공공부조제도에대한심층분석을실시하였다. 작년도에이루어진 1차연도연구는영국과일본을분석대상으로과제를진행하였고, 올해연구인 2차연도연구는미국과프랑스그리고스웨덴을분석대상국가로선정하여국가별심층분석을실시하였다. 이국가들을선택한이유는, 복지레짐의관점에서다양한유형의복지국가를고려하고최근공공부조제도개편을경험한국가중에서한국에주는시사점이적지않은국가들이기때문이다. 금년도연구는분석대상국가로선정된나라들에대해제1차연도연구에서제시한공통의분석틀을통해국가별로객관적이고상세한내용을상호비교가능하도록구성하였다. 본연구의국가별주요공통내용은공공부조제도와관련한사회적 정치적배경에서부터공공부조제도의역사적생성과발전과정, 공공부조제도와전체사회보장제도의관계, 공공부조제도의선정기준과급여수준, 공공부조제도의집행체계에대한분석, 최근제도개편의동향까지광범위한내용을포괄하고있다. 또한국가별분석내용을효과적으로전달하고국가별공공부조제도에대한연구로서의완결성을갖기위해작년과마찬가지로분권형태의국가별보고서로발간하였다. 이러한본연구의의의로는국제비교연구를위한이

18 4 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 론적토대를바탕으로공공부조비교연구에대한상세하고심도깊은기초자료를제공한것과국제비교연구의틀을제시하고이틀을유지하여비교가능한국가별제도연구를수행한점그리고최신의자료를효과적으로제공하기위해국제적인연구네트워크를구축한점을들수있다. 마지막으로본연구의구성은모든국가별보고서제1장은연구목적과연구방법을기술하고있으며, 그내용은국가별개요 ( 또는의의 ) 와약간의부연설명을제외하고는전년도국가별보고서제1장과동일한내용을수록하고있다. 한편제2장부터는국가별보고서의내용으로공통의분석주제와틀에따라작성되었다. 물론국가별특성으로인해다소간의차이는있지만전체적인통일성을유지하고자노력하였다. 각국가별연구는각국공공부조개혁을중심으로서술되었으며, 제도개편과관련한전달체계의변화와근로빈곤층지원정책의최근동향을중심으로설명하는방식을취하였다. 2. 미국의공공부조 미국은비교적짧은역사를가졌지만급속한산업화를통한경제성장과영국과의독립전쟁및남북전쟁등으로통합된연방국가로서의기틀을다졌고, 세계 2차대전을주도적으로이끈후에명실상부한세계의패권국가로자리매김하게되었다. 이러한미국은영국과함께자유주의복지레짐의대표적인국가로분류되곤하지만, 미국의복지제도는유럽은물론영국과도적지않은차이를나타내며이국가들과는다른경로의미국특유의사회보장제도를전개해나갔다. 그이유를살펴보면, 유럽과는다른역사적 사회적배경과연방주의적전통그리고미국의정치시스템으로서의양당체제를들수있다. 미국의양당체제는정책적실용주의경향이매우강해이념적인정책의실현보다는협상과그로인한실질적

19 요약 5 인결과를중요시한다. 이러한실용주의적정치시스템과법안입안부터시행까지여러단계가걸쳐강력한저항에직면할수있는강력한삼권분립및양원제의구조는미국을유럽과달리복지시스템을중앙정부 ( 연방정부 ) 가아닌주정부또는그보다작은지방정부중심의제도로분리시키는역할을해오고있다. 미국은 1930년대사회보장법입법등을통해복지국가의기틀을다졌지만결국, 정치적 사회적역학관계로인해유럽과같은국가중심의복지국가로발전되지는못하였다. 현재까지도건강보험은민간의영역이중심이며, 오바마케어를통해어느정도의공공성을확대시켰지만여전히국가중심의사회보장체계와는거리가멀다. 물론이것은상대적인관점이며정부와민간의조화가가장잘이루어진사회안전망을가지고있다는평가또한존재한다. 미국의복지시스템에서최근가장큰변혁이자지금까지도미국사회보장제도에큰영향을미치고있는것은 1996년의복지개혁이다. 이것은 1930년대대공황을극복하기위한일련의사회보장관련입법의영향과도비견되는것이며, 현재까지도미국사회보장체계를관통하는핵심적인원칙으로강한영향력을미치고있다. 1996년의복지개혁을통해수급권자의권리로서의복지는사라지고복지급여수급기간이한정된임시적성격의공공부조프로그램이미국공공부조제도에서가장큰영향력을미치게되었다. 물론, 대상자에게임시적인성격의복지제도를근로장려세제 (EITC) 같은근로유인형복지제도의존재및확대가뒷받침해준다고볼수있다. 즉, 정책대상자가임시적으로보호를받다가어느정도시간이지나면 EITC와같은근로유인형제도를통해소득을보충받게된다는것이다. 한편, 근로능력이없다면보충적소득보장이 (SSI) 나주정부단위의소득지원을받을수있다. 이러한측면과함께미국에서사회보장

20 6 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 을의미하는공적연금제도및민간이전의규모를볼때미국을숨은복지국라고불리우는것도어느정도타당하다고볼수있다. 하지만긍정적적인측면만을보기에는어려운상황인데, 미국의불평등도는 OECD 국가중가장높은수준이며빈곤율또한계속높은수준을유지하고있다. 또한, 인종문제에따른사회적갈등과경제적양극화로인해사회적통합도매우흔들리고있는상태로볼수있다. 미국의 1996년복지개혁의공과를살펴보면, 성과적인측면에서복지개혁이후 TANF와 SSI와같은주요공공부조프로그램은프로그램에따라차별적인집행체계를갖게되었다. TANF의경우연방정부에서주정부로의권한위임을통해각주정부의특성과자율성이반영되고있으며, SSI의경우에는전국적으로단일화된전달체계를통해프로그램운영과정의표준적적용을실현하고있다. 이와함께복지제도운영과정에서두개이상의급여및서비스의제공주체들간의협력적체계가비교적꾸준히진행되어왔으며, 일선지역사무소중심의면대면 (face to face) 서비스기능의강화를통해수급자의서비스접근성및활용도를제고함으로써복지수급자의복지체감도를증진하는방향으로제도개혁이진행되고있다. 또한 TANF에적용되는수급제한기간의적용으로인한이전 (AFDC 적용 ) 보다훨씬높은탈수급율을보이고있다. 그럼에도불구하고이상의공공부조프로그램이노정하고있는근본적인한계는빈곤가구수가줄어들지않음에도관련재정의확대나수급자의수는지속적으로감소하고있다는점이다. 이것은앞에서복지개혁의성과적측면으로거론한수급제한기간과직접적인관련성이있다. 그리고개혁의목적이었던근로유인을통한탈빈곤효과도제도개혁이있었던 1996년이후에는다소호전되는양상을보이다가 2000년대중반이후그효과가급격하게감소하고있다는점은문제점으로지적되고있다.

21 요약 7 이러한복지제도의변화를통한성과와한계점은매우많은요인들이각각의영향력을복합적으로나타나는데에서기인한다. 매우높은수준의주정부의권한, 정치적특성 ( 양당제, 분점정부등 ), 경제적환경등여러가지요인들이복합적으로작용한결과로볼수있다. 현재의근로연계및민간중심의공공부조프로그램집행은앞으로도지속될가능성이높다. 미국의경우사회보장제도의강화를통해사회통합의제고와함께현재의불평등상태를개선시킬필요가있다. 그일환으로, 의료보험제도에대한공공성확대를통해사회보장체계를강화시키는데일단소기의성과를거두었다. 향후미국은현재의민간중심의취약한사회안전망을어떤방식으로유지하고현재의불평등과양극화문제를어떤방향으로해결할지가사회보장제도를포함한미국사회의지속가능성을결정하는중요한요인으로작용할것으로예상된다. * 주요용어 : 공공부조, 근로연계복지, 빈곤가정일시부조 (TANF)

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23 제 1 장 연구목적과연구방법 제 1 절연구개요및배경 제 2 절연구방법및연구범위 제 3 절개념정의와국제비교분석틀 제 4 절미국사례의분석의의

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25 1 연구목적과연구방법 1) << 제 1 절연구개요및배경 1. 연구의개요 본연구는 2년동안진행되는, 각국공공부조제도에대한국가별심층연구로기획되었다. 그리고이연구는각국공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향에초점을맞추도록설계되었다. 더구체적으로설명하면, 각국의공공부조제도를그역사적발전의맥락에서, 그리고전체사회보장제도와의관련성하에서이해하는데초점을맞추고있으며, 시기적으로는 1990년대이후의변화에주목하여제도개편동향을분석하고있으며, 공공부조제도의실태와관련해서는가급적가장최근의통계자료를토대로분석을시도하고있다. 즉, 각국공공부조제도를그역사적생성, 사회보장제도와의관계, 그리고현재진행중인개혁에초점을맞추어분석하는것이다. 이연구가각국공공부조제도에대한비교연구로기획되었다는점또한부연설명이필요하다. 몇년에걸친각국공공부조제도심층연구가토양을이루고, 이를바탕으로각국공공부조제도에대한국제비교연구가수행되도록설계되어있음을의미한다. 이처럼개별국가의공공부조제도에대한심층연구를수행하고, 이를바탕으로각국공공부조제도를비교 1) 본연구는 2 년에걸친연속과제로기수행한 각국공공부조제도비교연구 : 영국 & 일본편 의연구목적과연구방법을공유한다. 따라서모든국가별보고서 1 장은국가별개요 ( 또는의의 ) 와약간의부연설명을제외하고는동일한내용을수록하고있다.

26 12 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 해야하는것은나름의이유가있다. 지금까지많은연구는예산과시간의제약으로각국제도에대한충분한연구없이국제비교를해왔던측면이있다. 문제는이러한연구대부분이기존의연구결과를재구성하거나, 특정한주장을정당화하는방향으로귀결되는양상을보이기쉽다는점이다. 따라서본연구는국제비교연구의토양을구축하는데많은노력을기울였다. 이번기획이갖는또다른특징은전체연구진에서절반정도를해당국가거주연구자들로구성했다는점이다. 이는크게두가지강점을갖는다. 하나는각국공공부조제도에대한보다깊이있는이해를가능하게한다는점이다. 지금까지의연구수행과정에서각국공공부조제도의생성에영향을미친역사적환경에대한이해가매우중요하다는점을확인할수있었다. 다른하나는최근제도개편동향과관련된정치적, 사회적맥락에대한이해의문제이다. 1990년대이후각국이공공부조제도개혁을추진해왔지만, 그정치사회적배경과정책결정과정에서작용하는다양한힘관계를이해하는것또한용이하지않은일이다. 이러한이유에서본연구는각국의공공부조제도관련전문가와의협동연구방식으로수행되었다. 2. 연구의배경 본연구는해외주요국의공공부조제도를분석하는연구기획으로서수행되었으며, 각국공공부조제도에대한비교연구를기획하게된배경은다음의두가지로정리할수있다. 첫째, 세계각국이직면하고있는빈곤문제와그에대한제도적대응방식의다양성을이해하는데도움을주기위해서이다. 이미잘알려져있는

27 제 1 장연구목적과연구방법 13 바와같이, 공공부조제도관련지출규모가크고수급자가많다는것이해당국가의복지제도가건강하게확장되고있음을의미하지않는다. 그렇다고복지지출이낮은국가에도이러한도식이적용되는것은아니다. 이런국가는사회보장제도가성숙기에이를때까지공공부조제도가빈곤층에대한생활지원에상당한역할을담당해야할수있기때문이다. 이처럼공공부조제도의다양성이라는관점에서각국의공공부조제도를소개하고자한것이다. 다만어떻게분석대상국가들을선정할것인가에대한고민이있었다. 여기서는그방법의하나로에스핑-앤더슨이제안하고수정했던주요복지레짐을대표하는국가들을연구대상국가로설정하였다. 둘째, 한국공공부조제도를개혁하는과정에서외국공공부조제도에대한보다객관적인자료를축적해야할필요성때문이다. 2015년한국은대표적공공부조제도인기초생활보장제도를새로운구조의제도로개혁하는실험을하고있다. 이른바맞춤형급여체계로개편하고있는것이다. 이과정에서외국공공부조제도에대한객관적인연구는매우중요하다. 대부분의국가는자신의복지제도를개혁하는과정에서주변국가들이문제를어떤방식으로해결하는지주의해서관찰하게된다. 그리고그로부터자신들의선택을정당화하는논거를발견하기도한다. 실제로영국이나프랑스그리고일본등은정부또는공공기관차원에서각국의복지제도및공공부조제도에대한포괄적인연구를수행하고, 수시로개혁동향을점검하고있다. 이는제도개혁과정에서왜곡된정보전달이나이미사라진제도에대한인용등다양한문제를예방하는데큰도움이된다. 이점에서지금우리나라공공부조제도개혁을위해가장절실한연구과제중하나는외국공공부조제도에대한보다객관적인분석, 각국제도의최근실태에대한보다구체적인정보, 그리고최근공공부조제도개편동향속에서발견되는각국의고민과해결방식에대한이해라고말

28 14 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 할수있다. 사실대부분의국가가외국의제도변화를주시하고, 그로부터자신들의제도를개편하는데필요한교훈을도출하고있다. 하지만외국의제도에서어떤시사점을찾으려는강박관념이지나쳐서는곤란하다. 사실외국제도에대한종합적인이해가전제되고, 그것이우리나라에적용되는경우야기할다양한문제점에대한분석이선행되어야한다. 새로운제도를도입하려는성급한마음으로이루어지는연구에서실효성있는교훈을발견하기힘든이유이다. 이러한이유에서각국공공부조제도의특징과최근개혁을그전체적인맥락속에서이해하는기획을하게된것이다. 제 2 절연구방법및연구범위 1. 전체연구의기획과그특징 본연구는 2014~2015년총 2년간의연구로기획되었고, 다음과같은계획에따라진행되게된다. 먼저이연구는다섯국가를대상으로공공부조제도를연구하게되며, 연구대상국가는다음과같은기준에따라선정하였다 : 1) 복지레짐의관점에서다양한유형의복지국가를포함시키고자하였으며, 2) 공공부조제도의최근개편유무를중요한선정기준으로고려하였고, 3) 해당국가의제도개편이우리에게주는시사점또한고려하였다. 다만영국과미국은동일한복지레짐으로분류되지만, 자료접근성과제도구성의특징등을감안하여모두포함하였다. 이어본연구는 2년에걸쳐단계적으로이루어지게된다. 연구단계별

29 제 1 장연구목적과연구방법 15 로분석한국가는다음과같다. 제1차연도 (2014년) 는영국과일본의공공부조제도를분석하였다. 제2차연도 (2015년) 는스웨덴, 프랑스, 미국의공공부조제도를분석한다. 그리고각국에대한분석결과는국가별로독립된보고서로출간한다. 즉, < 각국공공부조제도비교연구 > 라는공통의제목하에서영국, 일본, 스웨덴, 프랑스, 미국편으로단행본형식으로발간하는것이다. 한편, 본연구는제1차연도연구과제2차연구가연속성및같은분석방법틀을적용하고있기때문에제1차연도연구보고서에제시된 1) 전체연구를관통하는공통의연구방법, 2) 공공부조제도국제비교를위한연구방법 에포함된 연구개요, 연구배경, 연구방법및연구범위, 국제비교를위한연구방법 을발췌하여제2차연구각국가별서론에활용하였다. 2. 연구의범위 이연구는각국공공부조제도에대한비교연구를지향하고있다는점에서, 공공부조제도가무엇을지칭하는지구체적인정의가필요하다. 여기서공공부조제도란다음조건을모두충족하는제도로정의하고있다 : 1) 비기여형 (non-contributory) 복지제도, 2) 선별주의 (selectivism) 에따른대상자선정, 3) 법에근거를둔공적지원제도라는점이다. 이정의는공공부조제도가각개인의기여 (contribution) 를전제하는사회보험과달리조세를재원으로하는소득보장제도이자, 소득기준이나재산기준등을적용하는엄격한선별주의또는잔여주의복지제도이며, 자선과같은민간의지원이아니라법적으로지원을강제하는제도임을말해준다. 기타연구범위와관련해서는분석대상기간을 1990년대이후에초점을맞추는것으로설정하였다. 하지만역사적생성이라는관점에서보면, 장

30 16 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 기간에걸친시계열적분석이불가피하다는점에서, 1990년대이전은주로수급자규모나실태분석, 제도의재원등에국한하였다. 물론각국공공부조제도란가장최근시점, 즉 2015년시점의제도를지칭하는것으로설정하였다. 각국공공부조제도에대한연구내용은다음과같이구성하였다. 참고로이연구보고서가담고있는주요연구내용은그것에고유한문제의식을갖고있다. 주요연구내용과그문제의식을정리하면다음과같다 : 1) 공공부조제도의역사적생성과발전과정에대한분석이다. 이는각국공공부조제도의다양한발전경로를보여주는데목적이있다. 많은국제비교연구가천착하는수렴경향이나공통의경로보다각국의공공부조제도가어떠한요인에의해지금의형태로구조화되었는가를설명하고자하는것이다. 2) 공공부조제도와전체사회보장제도의관계에대한분석이다. 사실공공부조제도의지출규모나수급자규모가크다고무조건좋은것은아니다. 공공부조제도수급자가되기전에다른복지제도의보호를받을수있어, 공공부조수급자규모가적은것이더바람직할수있기때문이다. 따라서해당국가의공공부조제도가다른사회보장제도와어떤관계를설정하고있으며, 어떠한역할을담당하고있는지설명하고자하는것이다. 3) 공공부조제도의선정기준과급여수준에대한분석이다. 각국공공부조제도의특징과실태는지원대상을어떻게설정하고있으며, 각급여의보장수준을어느정도설정하고있는지를보면알수있다. 예를들어, 지원을받는데필요한선정기준에서소득기준이높더라도다른기준으로수급을억제하고있는경우도확인이필요하다. 마찬가지로각급여제도가제시한최대급여액이높더라도실제보장하는급여수준이낮은경우도확인이필요하다.

31 제 1 장연구목적과연구방법 17 4) 최근제도개편의동향에대한분석이다. 각국의공공부조제도는 1990 년대중반이후나타나고있는경제사회적환경변화에적응하기위한개혁을경험하고있다. 그리고그개혁은다양한형태를취하고있다. 그것은공공부조제도의개혁이각국이처한정치, 경제, 사회적환경과무관하지않기때문이다. 실제로미국의 1996년복지개혁과근로연계복지 (Workfare), 프랑스의 2009년고용복지연계정책개혁 (RSA), 영국의 2012년복지개혁 (Universal Credit), 일본의 2013년생활보호제도개편과생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 도입등은상이한성격을가진개혁이다. 그리고각각의개혁에영향을미친요인과그정도는상이하다. 왜각국이그러한선택을하게되었는지설명하는일이중요한이유이다. 5) 공공부조제도의집행체계에대한분석이다. 최근각국공공부조제도에서집행체계개편을둘러싼핵심쟁점은근로빈곤층에게고용서비스와복지서비스를통합적으로연계하는데최적의방식이무엇인가하는점이다. 그것은대부분의국가에서공통적으로나타나고있는현상이다. 다만이연구에서는국가별로집행체계를하나의독립된장으로분리하지않는경우도있을것이다. 일부국가의경우에는최근의제도개편동향을설명하며, 근로빈곤층지원정책의개편부분에서전달체계문제를함께설명하는방식을취할것이다. 3. 연구방법 이연구는다음세가지연구방법을그특징으로하고있다. 먼저각국 공공부조제도에대한문헌분석이다. 외국공공부조제도의구조와특성을 이해하기위해서는기존선행연구에대한검토가매우중요하다. 그것은

32 18 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 해당국가의공공부조제도를이해하는데도움이될뿐아니라, 비교연구를위한분석틀마련을위해서도중요하다. 이어각국의빈곤실태나공공부조제도운영실태, 그리고그효과성에대한실증분석이다. 대부분의국가에서공공부조제도는해당국가의빈곤율변화와밀접한관련을갖고있다. 이점에서필요한경우, 각국의빈곤율이나수급률 (take-up rate) 을분석하게될것이다. 그리고필요한경우는각국의공공부조제도급여수준의적정성을다른국가와비교할것이다. 끝으로, 각국의공공부조제도전문가및해당행정담당자의해석을수용하고자하였다. 앞서언급한바와같이, 각국공공부조제도의역사적형성과정에대해서는해당국가전문연구자의도움이매우중요하다. 마찬가지로최근복지제도개편과관련해서도그배경과향후전망에대해서는해당국가의전문가와의도움이중요하다. 이를위해연구진은해당국가를방문하여각종자료를수집하고, 해당국가연구자로부터필요한정보를취합하고자하였다. 4. 제 2 차연도연구의특징 < 각국공공부조제도비교연구 > 에서제2차연도 (2015년) 연구는제1차연도 (2014년) 에서마련된방법론적기틀을적용하여스웨덴, 프랑스, 미국의공공부조제도를심층적으로분석하는데그의의가있다. 그것은다음과같이정리할수있다. 첫째, 국제비교연구를위한이론적토대를바탕으로공공부조비교연구에대한상세하고심도깊은기초자료를제공하는데있다. 제1차연도연구와후속연구인본연구의국제비교분석틀제공을통해관련연구를활성화시키고복지확장기에있는우리사회의복지정책연구가절실히필

33 제 1 장연구목적과연구방법 19 요로하는기초자료를제공한다는데그의미가있다. 즉, 본연구의핵심은공공부조에대한국가별심층연구를통해객관적이면서도심도있는자료를축적 제공하는것이다. 한편, 각국의공공부조제도는다양한역사적배경속에서상이한경로로구체화된다. 따라서각국의어떤제도를공공부조제도 (Public Assistance) 로규정할것인지가중요한쟁점이된다. < 공공부조제도란무엇인가 > 를설명하기위한정확한개념정의가필요한것이다. 그키워드는선별주의, 자산조사, 비기여형제도등이다. 즉, 공공부조제도는전체인구를대상으로하는것이아니라, 심각한경제사회적위험에노출되어경제사회적지원이필요한집단을대상으로하며, 이들을선별하는원칙은엄격한자산조사라고말할수있다. 그리고이제도는사회보험과달리각개인의사전적인기여 (contribution) 가없이, 조세로재원을조달하는특징을갖는다. 이러한이론적검토를바탕으로국가별심층분석을수행하는것이제2차연도연구가감당해야할역할로볼수있다. 둘째, 연구구성을위한공통의포맷을유지하는것이다. 제1차연도연구연구에서제시된국제비교연구가가능하도록하는공통의포맷을유지하여본연구의일관성을유지해야한다. 개별국가에대한심층연구가비교하기힘들게제각각의포맷을갖지않도록유지할필요가있다. 물론이과정에서다음과같은위험성에대해서도주의하였다. 지나치게엄격한형식은각국공공부조제도연구가갖는특징을위축시킬위험성이있다는것이다. 따라서국가별연구가담아야할핵심적인내용을제시하였다. 그것은각국공공부조제도생성과변화의역사적과정, 공공부조제도의구조와특징, 주요급여제도의선정기준과급여수준, 수급자의규모와실태, 최근의제도개편동향, 전달체계개편등이다. 셋째, 국제적인연구네트워크를구축하는일이다. 각국공공부조제도

34 20 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 에대한비교연구는높은정책적관심에도불구하고, 국제기구들이주도하는경우가많지않다. 1990년대초반 OECD에서발간한연구보고서가가장포괄적인연구이며, 이후공공부조제도국제비교연구는거의이루어지지않았다. 개별국가차원에서각국공공부조제도에대한연구인프라가구축되어있다는점을감안하면, 국제비교연구가희소하다는점은매우흥미로운일이다. 그것은공공부조제도국제비교연구를통해많은국가에게공통적으로제시할정책적시사점을발견하기힘들다는점과무관하지않을것이다. 그만큼맥락 (context) 이중요한연구인셈이다. 본연구또한이러한특징을감안하여한국공공부조제도의개혁과지속적인연구의인프라확충이라는관점에서국제네트워크를구축하고자하는것이다. 제 3 절개념정의와국제비교분석틀 2) 1. 개념정의와분석대상정책의범위 본연구는공공부조라는제목으로연구를하고있지만, 내용적으로는 사회부조 를연구대상으로하고있음을밝혀둔다. 그렇다면사회부조가어떠한정책을지칭하는것인지명확하게규정할필요가있다. 그것은사회부조에대한개념정의가전체연구범위에큰영향을미치기때문이다. 사회부조의사전적정의는적절한생계의방법이없는취약한개인이나가구에게현금이나현물자원을이전하는것을의미하며, 이때취약한집단은한부모, 노숙인, 그리고신체적, 정신적으로어려움을겪는집단을 2) 전년도연구 제 4 절국제비교를위한연구방법 에해당되며, 각보고서의 1 장의경우전년도보고서와동일한내용이나목차및 2015 년연구를반영한일부내용이변경되었다.

35 제 1 장연구목적과연구방법 21 포함한다. 이현주외 (2003) 의연구에서는공공부조를사회보장제도의하나로서모든국민의인간다운생활을위해생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을국가및지방자치단체가보장하고, 이들의자립을지원하는제도라정의하였다. 어들리 (Eardley) 외 (1996) 는사회부조를욕구를가진이들에게자원 (resources) 에대한조사 (test) 를하고기초수준을보증하기위하여제공하는급여와서비스로정의하고있다. 선행연구고찰을통해사회부조의정의를이해해보려한다. 먼저어들리외 (1996) 는사회부조라는개념은고정되었거나또는보편적의미를지니는것은아니며, 소득이나서비스제공방식에따른구분이라주장하였다. 개인이나가구에소득이나서비스를할당하는방식은기본적으로세가지로나뉘는데, 하나는보편적이거나수렴되는급여제공방식, 두번째는사회보험으로고용지위나기여에근거하는방식, 세번째는소득이나자산조사에근거하는급여이다. 사회부조는세번째방식을기반한것이며, 자원조사급여는때론 표적화된 (targeted) 급여로표현되기도한다. 조사에근거한급여도구분이되는데, 고프 (Gough)(1994) 에따르면일정선이하생활, 삶의기본적수준이하를전제로하는빈곤조사, 또는그이상의선에서기준으로이루어지는조사등이그구분사례이다. 이에따라사회부조를다음의세가지, 1) 특정기초소득선이하사람들을대상으로하는현금급여와같은일반적지원 (assistance), 2) 실업급여등특정집단에대한현금급여와같은범주적지원, 3) 주거지원과같은현금지원과연계된급여와서비스제공 (tied assistance) 등으로분류할수있으며, 위의세가지모두를사회부조로구분한다면터키의경우의료지원도연계된급여 (tied) 로사회부조에포함되어진다. 린덜트 (Lindert)(2002) 는사회보호를사회안전망중하나로빈곤에대한최후안정망으로설명하고있는데, 사회적보호 (protection) 는사회

36 22 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 보험과사회보호로구성된다. 사회보호에는세가지유형의급여가있는데, 이는아래와같다. 1. 일반적급여 : 일정소득이하사람이받을수있는급여 2. 범주적급여 : 일정소득이하특정집단이받을수있는급여예를들어영국의근로가구세액공제 (working Families Tax Credit) 3. 현물또는조건급여 : 주거, 직업훈련, 학교급식등비현금자원에대한접근. 일정소득이하주거비지원등용도가지정된지원비버리지 (Beveridge) 나디토와다이 (DiNitto & Dye), 그리고 OECD 와 UN과같은국외의공공부조에대한정의들에서나타난공공부조의특징은도움을받아마땅한상태의사람을자산조사로선정한다는점, 비용을국가가부담한다는점, 최저생활수준이기준이된다는점이다. 공공부조에대한여러정의를종합해보면공공부조는저소득층또는빈곤층을대상으로하며, 자산조사에기초하여대상이선정되고이들에게무기여의원칙에따라급여가지급되고, 정부의책임하에일정수준 ( 최소한의인간적생활 ) 의생활보장을목적으로하는사회보장제도로정의될수있다. 또한공공부조제도의급여는현금급여, 즉경제적원조로규정되는경우가많으나실제공공부조프로그램을규정하는데있어서는현금급여외에의료급여와같은현물급여도공공부조로분류되고있다. 결론적으로사회부조의범위는다향하게정의할수있다. 사회부조또는공공부조에대한범위는자산조사에근거한지원, 빈곤층을대상으로하는지원으로한정하되, 급여내용이나대상욕구는한정하기어렵다. 이기준을적용하여범주화된급여나서비스도포괄하기때

37 제 1 장연구목적과연구방법 23 문인데, 예를들어노인의기초연금, 근로능력자에대한실업부조는사회부조로포괄하여야할것이다. 영국의경우보건과교육은보편적지원으로사회부조의범위안이라보기어렵지만, 한국은이와상이하여의료지원과교육지원이자산조사에기반하고있다. 결국사회에따라사회부조의범위는달라질수있다. 단, 기초욕구를감당하는여타의보편적, 준보편적지원은공공부조의맥락이나환경으로고려하는것이적절하다. 지원내용의측면에서사회부조는아래의것들을포괄할수있다 3). 신체적, 신체적장애, 고아, 약물중독등취약집단을대상으로제공되는복지또는사회서비스, 식품권과가족수당과같은현금또는현물이전, 긴급생활지원 (life-line tariffs), 주거지원, 위기시주식비할인등과같은일시적지원등이다. 또한사회부조프로그램은사회부조프로그램의범위 (scope) 에근거하여다음의세가지로구분하여유형화시킬수있다 (Barrientos, Nino-Zarazua and Maitrot, 2010). 1. 순수한현금이전 (pure income transfers) 2. 현금이전과함께인적, 재정적, 신체적자산형성을목적으로하는지원을더하는현금이전연계지원 (transfer plus) 3. 통합빈곤완화프로그램 (Integrated poverty reduction) 으로조건화된현금이전보다넓은지원을포괄할뿐만아니라현금이중심요소가아닌특징이있음이러한구분은프로그램의특징을정확하고탄력적으로포착하는데도움이된다. 또한사회부조에대한개념적기반의차이를보인다는점을인식하게하며, 빈곤은소득의부족, 자산의결핍, 다차원적인것으로서의빈곤으로빈곤개념정의가다른것임을알수있다. 3) wikipedia.

38 24 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 1-1 OECD 국가들의타겟팅방법 1) (Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 국가명스웨덴영국네덜란드캐나다 개인조사방법 (Individual Assessment Mechanisms) 자산조사 (Means Tests) 범주형 (Categorical) 주거수당지방정부 공공부조 (Municipal social welfare allowance) ( 일부지역은사회 복지사가활동 ) 구직자수당 ( 소득보조, 비기여방식 ) 가족크레딧 (Family Credit; 직업이있지만소득이일정금액을넘지않는부모에대한소득지원 ) 지방세환급, 학교급식비, 건강지원장례비지원 (social fund payment for funerals) 출산휴가난방지원 (cold weather payment) Discretionary cases 주거급여 사회부조 (social assistance) 주거급여부가적급여 (additional benefit) ( 사회보험수급자에대한추가지원 ) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 일반적사회부조프로그램사회부조수급자에게지급되는건강보험주거급여저임금가족에게지급되는아동수당 (National Child Benefit) 실업자정액요금현금지원 (Flat-rate unemployment cash assistance) (KAS: 지난 12 개월중 5 개월이상근무경험이있거나, 졸업후 3 개월이지나지않아실업보험지원을받지못하는구직자에게는 KAS 지급 ) 장애인급여 (benefits for the disabled) 한부모가정은소득보조를위한활동심사 (activity test) 면제특정그룹 ( 가족, 한부모가정, 장애인, 장애인가족을돌보는가정 ) 에대해 소득보조에서의추가지원 보험료 (premium) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 57.5 세이상의실업자와, 5 세이하의아동이있는부모는구직요건 (job searching requirements) 면제 주 (province) 의특성에따라다른범주를포함하는포괄적수당 ( 장애인, 한부모가정, 미망인등 ) 부모의수입중일부는필요성심사 (needs tests) 없이아동양육비용으로사용 ( 몇몇주는한부모가정에게더많은수입의일부요구 ) 한국국민기초생활보장제도기초연금, 장애인연금, 한부모가족지원 주 : 1) 집단별 / 지역별 (Group/Geographic) 범주는해당이없어제거하고한국을추가하여수정한표임. 자료 : OECD(1998), The Battle Against Exclusion, Vol. 1-3; Abt Associate Inc(2002) 재인용

39 제 1 장연구목적과연구방법 25 국가명 검증 - 표적화 (Self-targeting) 지역기반 (Community-based) 보편적 (Universal) 비고 스웨덴 지방정부공공부조 (Municipal social allowance) 아동수당 (child allowance) ( 한부모가정과일반가정에게동일한지원 ) 보육료지원 (child care) 영국 비기여형구직수당급여자에대한활동심사 (activity test) 주거급여 ( 국가규제관리 -administer national regulation) 아동수당 (Child benefits) * 교육지원과의료지원도보편적 네덜란드 구직요건 (job searching requirements) 지방정부관리 (Local governments administer) 사회부조부가수당 (supplementary benefits to social assistance) 아동수당 (Child benefits) 캐나다 일반적사회부조수급자에게시행되는활동심사 기본적사회부조 (Basic social assistance) 한국 조건부수급 지방정부의저소득층지원 보육료지원 교육비지원, 의료지원, 주거급여가중앙정부의사회부조범위안에편재 2. 분석유형과분석전략 사회보장제도또는사회보장제도에포함된공공부조등의사회복지정 책의비교분석을수행하기위해서는비교대상에대해체계적으로접근하 면서효과적인연구결과를도출하여연구목적을달성케할수있는논리

40 26 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 적이면서적절한분석유형의선택과이에대한체계적인분석틀적용이필요하다. 사회복지정책연구를위한대표적인분석방법또는유형에는길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 가주창한정책분석유형인 3Ps 즉, 과정 (Process) 분석 4), 산출 (Product) 분석 5), 성과 (Performance) 분석 6) 이있으며, 많은경우에서이들분석유형중연구목적과연구대상등을고려하여적절한분석유형을선택하고있다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007). 본연구의목적은주요선진국 ( 영국, 일본, 스웨덴등 ) 의공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향을파악하는것이다. 따라서각국의공공부조제도를역사적전개과정및사회발전과정측면의맥락 (context) 차원과전체사회보장제도와의관련성을중심으로이해하는데초점을맞추고있기때문에주로과정및산출분석의적용이요구된다. 물론성과분석과앞의과정분석과산출분석이실제분석에있어명확히분리되지않는동시에분석방법상의상호연관이적지않기때문에 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007), 그리고제도의성과측면의국제비교도본연구에서도주요하기때문에성과측면에서의분석또는기술도본연구에포함된다. 본연구의주된관심사는각국가별공공부조전개과정의맥락과구조 4) 과정분석은사회정치적그리고기술적 - 방법론적변수들과관련된정책형성의역동성에초점을맞추고있는접근방법을말하며, 정책형성에영향을미치는다양한요소들에대한관계성과상호작용과계획된자료의투입이어떻게이루어지는지에대한이해를주된관심으로한다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993, P.17-18; Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.25). 5) 산출분석은기획과정을통해얻게되는일련의정책선택인산물에여러가지쟁점을분석하는방법으로산출연구를위한분석틀에는할당, 급여, 전달, 재정의네가지차원이적용되어진다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.25; 이혜경, 2009). 6) 성과분석은특정한정책선택에의해실행된프로그램이낳은결과를기술하고평가하는데관심을둔다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.27).

41 제 1 장연구목적과연구방법 27 적특성을파악하는것이기때문에과정과산출분석에초점을두고있다고볼수있다. 하지만, 과정분석의경우과학적인분석방법으로는미흡하다는비판을받고있으며연구자의주관적선입견이작동할여지가크기때문에이에대한주의가필요하다 ( 이혜경, 2009, P. 81). 한편, 산출연구의경우정책과정을통해정책대안들중선택된정책의내용을특정기준이나분석틀을통해분석하는것으로정책설계의주요한구성요소들을구분하고분해하여정확히파악하는데초점을두고있으며 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007), 비교적오랜역사를가진분석틀을가지고있기때문에본절에서중심적으로다루고자한다. 이러한분석유형에대한고려와함께국가간비교연구를위해서는, 변수중심방법 (variable-oriented methods) 과 사례중심방법 (caseoriented methods) 으로대표되는분석전략을고려해야한다 (Ragin, 2008; 남승연, 2013, P.290 재인용 ). 변수중심방법은양적방법으로사례중심방법은질적연구로도지칭되는데, 사례중심방법과질적연구는꼭일치하는것은아니며 ( 최영준, 2009, P.2), 본연구도제도에대한문헌및통계자료고찰이연구의핵심방법이므로본연구의분석전략을질적연구보다는사례중심방법이라고지칭하는것이합당하다. Ragin (1994) 에의하면변수중심방법은관찰가능하고측정가능한경험적사실들을계량적접근을이용하여변수들간의상관관계및인과관계등의관계성을분석하여산재되어있는요소들의공통적인속성을파악하는일반화를지향하는반면, 사례중심방법은비교가능한독립적인실체들을가정하고변수간의인과관계와같은영향측면보다는사례자체의맥락과특수성에관심을두어특정결과가발생하는상황적특성을밝히는데그초점을둔다 ( 안상훈, 2002 재인용 ; 이현주외, 2003 재인용 ). 계량적방법론은앞의세가지분석유형모두에적용될수있지만주로

42 28 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 성과분석에있어정책효과성평가로작동하는경우가많다. 산출분석은계량적분석보다는주로분석틀을적용한체계적접근을통해정책선택의원인과원칙, 형태와구조를분석하고있다 (Gilbert & Terrell, 1998; 강욱모외, 2006 재인용 ). 이두방법중변수중심방법은지나친일반화에대한지향으로개별사례가갖는특수성과요인간의교호작용을간과하는측면이있으며 ( 남승연, 2013, P.290), 사례중심방법의경우는이와반대로각사례들을포괄하여일반화시키기어렵다는한계점을가지고있다 ( 안승국외, 2002, P.58). 본연구는이러한장단점을가지고있는분석전략들중에서변수중심방법즉, 계량적접근방법을통해국가간또는국가내사회복지정책관련변수들간의관계성을파악하기보다는사례중심방법론을적용역사적맥락을고려한개별화를통해각국공공부조의현제도선택에대한특성을파악하고자한다. 그리고앞에서언급한과정분석을연구에적용하여정책형성과정에영향을미치는요인들에대해심도있는파악을시도해보고자한다. 이러한접근은논리적으로정교한분석틀을가지고있는것으로평가되는산출연구의분석틀과본연구에서병행적으로사용하여국가별공공부조제도를다양한차원에서검토할예정이다. 3. 분석틀설정관련선행연구 사회복지정책의국가별비교의분석틀마련을위해검토할선행연구들은복지정책분석차원측면에서분석틀을구성하거나, 이러한분석틀을기반으로실제국제비교및제도설명을수행한연구들로분류할수있다. 전자는연구자들이비교연구의틀을구성하기위해수행했던연구방법론연구들이, 후자는국가간비교를위해국제기구에서수행한공표자료들이

43 제 1 장연구목적과연구방법 29 주를이룬다. 후자의경우분석차원및각분석차원에활용될구체적변수들이제시되어있어분석틀의각차원에대입한해당변수들을제시하고있다. 복지및관련제도분석틀에대한연구를살펴보면다음과같다. 길 (Gil)(1973) 은사회복지정책을사회정책의한영역으로보고사회정책전반을개괄하는동시에사회복지정책을사회전체와관련하여이해하고자하는분석틀을제시하였다 ( 이혜경, 2009 재인용 ; 박차상, 2012 재인용 ). 프리그몰과애서턴 (Prigmore & Atherton)(1979) 은사회복지정책평가의접근방법으로 1) 문화적가치, 2) 영향력과의사결정, 3) 지식에관한고려사항, 4) 비용-편익 등의네가지차원의준거틀을제시하였다 ( 봉민근, 2003, P.3 재인용 ). 앞에서언급된바와같이비교연구를위한산출연구의대표적이고전형적인분석적접근방법으로 3Ps(Process, Product, Performance) 가있으며, 각접근방법은계획, 행정, 그리고연구의전문적인역할과주요하게연관되어있는사회복지정책의문제들을다루고있다 (Gilbert et al, 1993, P.17). 본연구의주된관심은산출분석으로, 길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 는산출분석과관련하여다음네가지차원의분석틀을제시하고있다. 1) 사회적할당의근거는무엇인가?(What are the bases of social allocations?) 2) 할당된사회적급여의형태는무엇인가?(What are the types of social provisions to be allocated?) 3) 이러한급여들의전달에대한전략은무엇인가 (What are the strategies of the delivery of these provisions?) 4) 이러한급여재원을조달하는방법은무엇인가 (What are the ways to finance these provisions?) 로이것은각각대상, 급여, 전달체계, 재원문제에해당하는것이다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993, P.43). 번스 (Burns) 는사회보건제도를구상하는데있어서 1) 급여의성격과양 (the nature and

44 30 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 amount of benefits), 2) 보장해야될위험의대상과유형 (eligibility and types of risks to be covered) 에관한것들, 3) 재원조달방법 (the means of finance), 4) 행정의구조와성격 (the structure and character of administration) 을분석틀로제시하였다 ( 이성기, 1996, P.21 재인용 ). 남기민 (2001, P.259) 은길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 와맥길 (Magill)(1986) 7) 의분석틀을기초해서사회복지정책의분석틀을 1) 목표체계 2) 대상체계 3) 급여체계 4) 전달체계 5) 재원체계로구분하여제시하였다. 길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 그리고번스 (Burns) 가제시한네가지차원의분석틀은포괄적이면서명료성을가지고있기때문에사회정책비교분석에서폭넓게적용되고있다. 하지만분석틀선정과함께이러한네가지차원에서사회복지제도의내용을분석할수있는변수들은별도로선정과정을거쳐야한다. 즉, 사회복지제도 ( 본연구에서는공공부조제도 ) 의국가간비교분석을위해서는해당분석틀에서해당하는비교변수들을선택해야하며, 이러한분석틀에맞는요인과변수들은사회과학연구의영역중국제기구의사회부문통계에서선택할수있다. 이러한국제기구에서생산한자료들의경우국가간비교를위한공통영역들과구체적인변수들을제시하고있다. 국제기구의사회부문통계중가장대표적인것은 OECD의 Social Expenditure Database(SOCX) 이다. SOCX는 OECD 가입국가들의사회복지지출을기능별영역으로분류하여제시하고있는데, 주로영역별급여의형태와하위영역으로서의세부적프로그램들과그것의지출이제시되어있다. SOCX를통해주요국가들의기능별또는정책대상별주 7) Magill(1986) 은사회복지정책의분석틀로 1) 정책목표 2) 급여체계 3) 전달체계 4) 재원조달을제시하였다 ( 남기민, 2001, P.259 재인용 ).

45 제 1 장연구목적과연구방법 31 요프로그램현황과규모를파악할수있지만, 사회보장관련통계지표의국제비교가주된목적이므로해당국가제도의상세한내용즉, 대상및급여수준, 재원, 전달체계등의정보는제공되지않는다. MISSOC(Mutual Information System on Social Information) 은 EU 가입국가들간에사회보호관련정보의지속적인변화를공유하는역할을하고있으며, 최근에는아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스까지포함한사회보호 (Social Protection) 의정보까지포괄하고있다 8). MISSOC은위국가들의사회복지제도를 12개하위영역과 300개이상의세부항목으로구분하여세부적이고비교가능한정보를제공하고있다 ( 강혜규외, 2012). MISSOC Comparative Tables 9) 은앞에서언급한 12개의하위정책영역으로구성된다. 구성영역들은다음과같은데, Ⅰ. 재정 (financing), Ⅱ. 보건 (healthcare), Ⅲ. 질병 (sickness), Ⅳ. 출산 (maternity), Ⅴ. 근로무능력 (invalidity), Ⅵ. 노령 (old-age), Ⅶ. 유족 (survivors), Ⅷ. 산재 (employment injuries and occupational disease), IⅩ. 가족 (family Benefit), 실업 (unemployment), Ⅺ. 최저생계보장 (guaranteed minimum resources), ⅩII. 장기요양 (long-term care) 으로구성되며, 이중최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 은공공부조제도와관련한국가간비교가가능한분석틀을제시해주고있다. 국제적비교를위한최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 의세부영역들을살펴보면 10), 먼저일반적비기여형최저보장제도명 (Designation) 과이에대한적용법률 (Applicable statutory basis), 원칙 (principle), 수급권자 (entitled persons) 등을제시하고있으 8) MISSOC Homepage( 접속 ) 와강혜규외 (2012) 참조 9) MISSOC(2007, 2009) 참조 10) MISSOC(2007, 2009) 및이성기 (1996) 참조

46 32 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 며, 세부영역별로살펴보면, 첫째수급일반조건 (general conditions) 으로기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 노동의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of the claims), 기타조건 (other conditions) 같은변수들이포함된다. 둘째, 최저보장과관련한최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정의수준 (level of determination), 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account) 등이포함된다. 셋째, 급여와관련해서는범위 (categories), 가족수당 (family allowances) 과의관계, 급여액 (amounts), 급여환수 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진관련 (measures stimulating social and professional integration), 기타권리 (associated rights) 로의료 (health), 주택 (housing), 난방 (Heating) 등이포함된다. 넷째, 전달체계와관련해서는행정기구의조직과성격의변수가포함되며, 다섯째, 재정과관련해서는재정규모 (costs), 재원조달 (financing) 등의변수들이포함된다. MISSOC에서제공하고있는변수들을앞에서언급한산출분석의분석틀에배치하기위해서는분석틀의각차원 ( 대상, 급여, 재원, 전달 ) 의성격을좀더구체적으로살펴볼필요가있다. 다음표는 Gilbert & Terrell의분석틀 의각차원에대한의미와선택의대안을보여주고있다. 먼저대상의경우 사회적할당 의근거를파악하는것을의미하며, 이는수급자격을결정하는기준의문제와급여를지급하기위해서어떤원칙을적용할지를선택하는것이중요하다. 두번째, 급여의경우 사회적급여형태 를파악하는것으로기본적으로복지제도에서수급자들에게지급되는현물또는현금등의급여형태와이를더확장하여전이가능성 11) 정도에따른기회, 서비스, 재화, 증서및세액공제, 현금, 권력등

47 제 1 장연구목적과연구방법 33 의범주로급여형태를분류하고제시하는것이중요하다. 세번째, 전달에대한전략 은대상과급여가결정되었을때그것을이어주는시스템, 즉전달체계와관련하여복지급여전달의관리운영주체와전달전략에관한분석을그핵심으로한다. 마지막으로재정은재원과이전체계에관한것을핵심으로한다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007; 전연일, 2011 재인용 ). 표 1-2 Gilbert & Terrell 의분석틀 구분의미선택의대안 대상 수급자격 ( 할당영역 ) 사회적할당의기반 ( 근거 ) 은무엇인가? 귀속적욕구, 사회적공헌 / 심신상태에대한전문가판단개인 / 가족의자산상태에따른욕구 급여 급여종류 ( 대책영역 ) 사회적급여형태는무엇인가? 기회 / 권력 / 사회서비스 / 물품 / 신용 / 물품교환권 / 현금 재원 재원마련 ( 재정영역 ) 사회적급여에필요한재정을마련하기위한방법은무엇인가? 사용자부담 / 민간모금 / 사회보험, 과세 ( 국세, 지방세, 특별세, 목적세등 )/ 위의혼합 전달 전달방법 ( 전달체계 ) 사회적급여를전달하기위한전략은무엇인가? 공공전달체계 ( 중앙집권 / 지방분권 ) 민간전달체계 ( 영리조직 / 비영리조직 ) 위의혼합 ( 공공조직과민간조직의혼합형태, 영리와비영리조직의혼합 ) 자료 : Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역 (2007) P.111; 전연일 (2011) p.178 에서재인용 4. 분석틀적용방향 앞에서도언급한바와같이기본틀을국가별로동일하게적용하기위 해서는분석대상이되는변수들과그것에대한범주가정해져야한다. 분 석의차원은길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 또는길버트와 11) 수혜자에게얼마나많은선택의자유를부여할수있느냐 하는정도를의미한다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.235).

48 34 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 테럴 (Gilbert & Terrell)(2007) 의분석틀을활용하고, 분석차원별변수의구성은 MISSOC(2007, 2009) 에서제시하는변수들을활용하고자한다. 즉, 주어진분석틀과이에대한선행연구들을검토해분석틀의각분석차원과분석차원을통한제도비교를위한각구성변수들의기본적인개념과방향성을파악하고이를고려해 MISSOC이국제비교를위해제시한범주별변수들을분석차원별로아래와같이구성할수있다. 표 1-3 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 차원구성변수비고 공통 제도명 (designation), 적용법률 (applicable statutory basis), 기본원칙 (basic principles), 급여의목적 (goal) 공통 대상 급여 수급권자 (entitled persons) 수급일반조건 (general conditions) : 기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 근로참여의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of other claims), 기타조건 (other conditions) 최저보장관련 : 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account), 최저보장관련 : 최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정수준 (level of determination) 급여관련 : 급여의범위 (categories), 특수목적의부가및단일급여 (specfic supplements & Single benefits), 최저보장과가족수당과의관계 (family allowances), 급여액 (amounts), 급여환수관련 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진 (measures stimulating social and professional integration) 관련권리 (associated rights) : 의료 (health), 주택및난방 (housing & heating) 등 수요측면 수요측면 전달체계행정기구의조직과성격공급측면 재정 재원조달원칙 (Financing principle), 가입자및고용주의기여, 보험료율또는보험료율상한 (ceiling), 공공부문기여, 장기급여재원마련시스템등 공급측면 자료 : MISSOC(2007, 2009) Comparative table 과이성기 (1996, P.22) 내용을재구성및업데이트

49 제 1 장연구목적과연구방법 35 국제비교에적용되는변수들의경우국가별로공통적제도의구성요소일가능성이높기때문에제도의기본적성격과국제비교에용이하지만국가별특수성을설명하기에는부족한경우가있을수있다. 따라서본연구에서는국가별세부제도와관련된선행연구를통해국가별공공부조제도의특수성을밝힐수있는해당국가고유의변수의발굴등국가별특성을밝힐수있는측면과공통적인부문을통해서로를비교해볼수있는두부문모두가고려되어야할것이다. 제 4 절미국사례의분석의의 미국의복지체제는제1차연도에서다루어진영국과함께자유주의형복지국가의전형으로여겨지고있다. 미국과영국은복지급여수급자의복지의존성에대한강력한정책적대응은비슷하다고볼수있지만, 그역사 문화적배경과사회및정치구조가다르기때문에두국가간에는적지않은차이가존재한다. 특히, 공공부조제도기본가치와변화의방향성에서기본적인권리로서의제도적용여부에는적지않은차이점을가지고있다. 영국과같은양댱중심의미국정치구조는그외면은비슷할지모르지만미국의양당은정책적실용주의노선을추진하고정치적성과, 즉선거결과를중심으로정책적결정이큰영향을받는구조적특성을가지고있다. 또한강력한삼권분립의구조와양원제의정치시스템은유럽과달리복지시스템을중앙정부 ( 연방정부 ) 가아닌주정부또는그보다작은지자체중심의제도로분리시키는역할을해오고있다. 이런특성들은미국을영국등유럽과는다른복지시스템을전개시켜나가게하는동인으로작용하고있다.

50 36 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 본연구는미국공공부조에대한상세한관찰을통해관련특성을파악하고역사적인전개과정을통해그흐름과맥락을이해하고자하는데그목적있다. 이러한고찰은 1차연구에서주어진공통의분석틀을통해수행되어질것이며, 이를통해한국공공부조제도향후추진방향설정을위한상세하고객관적인정보를제공할수있을것이다. 이를위해본연구는미국공공부조제도의사회보장제도와의관계, 구조와특징, 제도현황, 그리고최근의쟁점과관련개편및개혁동향을동향을세부적으로파악하고한다. 그리고앞에서밝혔듯이미국의 역사적전개과정및사회발전과정측면의맥락 (context) 차원과전체사회보장제도와의관련성을중심 으로이해하는데그초점을맞추고자한다. 대공황을계기로본격적으로태동한미국의사회보장제도는관련사회보장법들의입법을통해체계화되었으며, 1960년대와 70년초반까지의황금기를맞이하게되었다. 1935년사회보장법제정이후사회보험과공공부조가확대되었고 1964년존슨행정부의 빈곤과의전쟁 선포및관련정책의도입과시행으로미국공공부조제도의현대적근간이형성되었다. 하지만 1973 년 1차석유파동등의외부적충격과사회관련지출의확대에대한반작용으로나타난보수주의확대로인해복지부문은개혁이란이름으로지속적인축소압박을받게되며, 1979년 2차오일쇼크이후본격적인신자유주의시대도래하게된다. 이후미국은집권당과상관없이지속적으로복지부문을개혁하고축소시키는방향으로전개하게된다. 이러한동향속에 1996년개인책임및근로기회조정법 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA) 으로일정자격요건이충족되면권리로서수급권을갖던개념에서이제는노동을통해서만한시적으로획득가능한개념으로변경되어버리게된다. 이러한미국공공부조부문의개혁은근로연계강화를통해복지의존성에서

51 제 1 장연구목적과연구방법 37 탈피를주된목적으로한다. 어찌보면과도할정도인 1996년의미국복지개혁은미국의사회문화적그리고정치적배경과맞물려있으며, 본연구는이러한배경과복지제도의변화를동시에살펴봄으로그맥락을파악해보고자한다. 또한 1996년복지개혁으로주정부의지방정부의권한과재량이더욱강해졌는데, 이에따른변화를전달체계중심으로파악하고자연방정부의전달체계변화와미시건주전달체계에대한사례분석을실시하였다. 최근, 미국에서도입되고시행되는정책들이한국에서시행되거나강화되고있는추세이다. 또한현재, 공공부조제도의개편을통해적용범위를확대하고근로연계를강화시키고자하고있는한국의경우, 미국의복지개혁동향및그성과는적지않은시사점과정보를줄수있을것으로기대된다. 이를위해본미국편은국내외문헌연구및미국사회보장및공공부조관련웹사이트를통한자료수집과정보파악과함께미국공공부조개혁및전달체계관련전문가에게원고를의뢰하여보다최신의정보를깊고포괄적으로다루고자한다. 또한최근복지개혁과관련해서는현지전문가에원고를의뢰하여연구의정확성을제고하고자노력하였다. 미국편의구성은다음과같다. 제2장은미국의사회보장제도형성의배경및동력으로작용하는인구구조및경제적 정치적환경변화와이에대응하는사회보장지출의추이를살펴보고자한다. 제3장은미국공공부조제도의역사를사회보장제도의전개과정과함께살펴보고자하는데, 1930년대 ~1990년대까지의전개과정을고찰하여최근복지제도동향및개혁의배경과원인으로서의그영향을파악해보고자한다. 제4장은미국공공부조제도의기본구조를관련사회보장제도와의관계및위상그리고법적근거등을통해파악해보고, 제5장은공공부조제도의현황을대표적인공공부조및관련프로그램인 TANF, SSI, EITC, GA, SNAP

52 38 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 등적용범위와지출규모가큰사업별로정리해보고최근의현황정보를제시해보고자한다. 제6장은주요프로그램의전달체계를연방정부와미시건주를중심으로살펴보고, 제7장은 2005~2015년의미국공공부조프로그램의개혁동향및향후전개방향에대해파악한후한국공공부조제도와관련한내용들과정책방향성에대해정리해보고자한다. 마지막 8장은주요연구결과들을정리한후한국공공부조제도와관련한시사점과향후연구방향을제시함으로써본연구를마무리하고자한다.

53 제 2 장 환경진단과전망 제 1 절인구및가족구조의변화 제 2 절노동시장및고용구조의변화 제 3 절소득분배및사회보장지출 제 4 절정치적기반변화

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55 2 환경진단과전망 << 제 1 절인구및가족구조의변화 12) 미국은중국과인도다음의세계 3위의인구대국으로 1990년 2억 4,962만명이었던인구는지속적으로증가하여 2013년현재 1990년보다약 27% 증가한 3억 1,613만명으로나타났으며이러한증가추이는한동안지속될것으로전망되고있다. 지금까지의인구변화추이를살펴보면최근까지 1% 대의인구성장률을유지하였지만그증가세가점차둔화되는추세이며이에따라 2010년에는 0.8%, 2030년는 0.7%, 2040~ 2060년에는 0.5% 대의인구성장율을나타낼것으로전망되고있다. 그림 2-1 인구규모추이및전망 A. 인구규모추이 B. 인구전망 자료 : OECD.Stat. Historical population data and projections. Population Statistics 에서 인출. 12) 2 장 1 절ㆍ 2 절ㆍ 3 절은 OECD.stat 와 OECD Family database 자료를토대로적성하였음.

56 42 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 인구규모및구조를결정하는주요요인으로먼저출산율을살펴볼수있다. OECD의 Family Database를살펴보면, 미국의합계출산율은 1960년대급격히떨어진이후 1970년대후반이후부터 1980년대까지증가하였다. 1990년대부터는다소간의등락을보이다가최근에는감소하는추세를보이고있다. 1990년 2.08명이었던출산율은 2013년현재는 1.86명으로 1990년대비약 0.22명이감소하였다. 1972년이전의출산율은인구대체수준인 2.1명을크게상회하는편이었으나이후에는 2006년과 2007년을제외하고는계속인구대체수준에못미치는것으로나타났다. 그러나미국의출산율은 OECD 국가평균과비교해볼때 1980년대후반이후높은수준을유지하고있다. OECD 국가의평균출산율은 1970년 2.76명, 1980년 2.18명, 1990년 1.91명, 2013년현재 1.67명으로나타났으며, 미국은 1970년 2.48명, 1980년 1.84명으로 OECD 평균에비해낮았던반면, 1990년 2.08명, 2013년 1.86명으로 OECD 평균보다높은수준을보이고있다. 그림 2-2 합계출산율추이 주 : 1) 합계출산율 (Total Fertility Rate: TFR)- 여성 1 명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타내는지표로, 연령별출산율의합으로계산 2) 인구대체율 (Population replacement rate)- 인구가안정적으로유지되는데필요한출산율 (TFR=2.1 명 ) 로, 이보다높거나낮은수준일경우각각인구증가및감소현상이발생자료 : OECD(2015). Fertility rates. OECD Family Database 에서 인출.

57 제 2 장환경진단과전망 43 출산율감소는연령대별인구구조에영향을미치는데먼저 15세미만인아동인구는전체인구대비 1990년 21.7% 에서 2013년 19.3% 로그비중이 2.4% 포인트감소하였다. 1990년대초중반소폭증가양상을보였으나 1995년 21.9% 에이른후에는계속감소하였으며. 이후장기전망을보더라도 2020년 19.1%, 2040년 18.1%, 2060년 17.7% 까지완만한감소세를유지할것으로예상되고있다. 반면, 생산가능인구인 15~64세의비율은 1990년 65.8% 에서 2013년 66.5% 로 0.7% 포인트증가하였는데, 이는아동및노인인구의변동과비교하면크지않았다. 그추이를살펴보면 1990년대중반까지감소하여 1995년 65.4% 로떨어진이후점차증가하기시작하여 2007년에는 67.3% 에이르렀지만, 2008년부터는다시감소세로돌아섰다. 물론, 1990년과대비하면여전히높은수준이지만향후추계결과에따르면 2020년 64.2%, 2040년 60.9%, 2060년 60.4% 로 15세미만인구와마찬가지로지속적인감소추이가전망되고있다. 그림 2-3 연령대별인구비율추이및전망 ( 단위 : %) 주 : 인구전망은출산율, 기대수명, 이민자수등을고려하여추산됨. 자료 : OECD.Stat. Historical population data and projections. Population Statistics 에서 인출.

58 44 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 한편, 65세이상노인인구는 1990년 12.5% 에서 2013년 14.1% 로 1.6% 포인트증가하였고향후에도지속적으로증가할것으로전망되고있다. 이러한아동인구의감소및노인인구의증가추세가향후에도지속될것으로전망됨에따라 2026년을기점으로아동과노인의비중이반전될것으로전망되고있다. 즉, 2026년이전에는아동인구의비중이노인보다많았으나 2026년부터는노인인구가더큰비중을차지할것으로예상되고있다. 미국의경우전체인구중노인인구비중이 14% 를넘는 고령사회 는 2013년 (14.1%) 에도달하였고 20% 를넘는 초고령사회 로진입은 16년후인 2029년 (20.1%) 으로예상되고있다. 아래그림에서제시된부양비는 15~64세생산가능인구의노인과아동에대한부양부담을측정할수있는지표이다. 아동부양비와노인부양비의총합인총부양비를살펴보면, 1990년 52.0% 에서 2013년 50.3% 로감소하였다. 그러나연도별로세분화해보면 1994년 53.0% 로 1990년대중반까지는상승하다 2007년까지계속감소하여 48.6% 로낮아진이후다시상승세로돌아서 2013년 50.3% 로 1.7% 포인트증가한것이다. 최근이러한총부양비의증가는노인부양비증가로인한것이다. 생산가능인구대비 65세이상인구비율인노인부양비는 1990년 19.0% 대비 2013년 21.3% 로 2.3% 포인트증가하였다. 그추이를살펴보면총부양비와유사하게나타나는데, 1993년 ~1995년까지 19.4% 로소폭상승하다이후감소하기시작하여 2002년 ~2006년에는 18.5% 로동일한수준을유지하였으며, 2007년부터다시상승하기시작하였다 년현재는노인인구 1명을생산가능인구 4.7명이부양하는셈이다. 반면, 15세미만인구에대한아동부양비는노인부양비및총부양비와마찬가지로 1990년대중반까지는상승하는듯보였으나그이후에는계속감소세를띠고있다. 1990년 33.0% 에서 1994년 33.6% 로상승하다

59 제 2 장환경진단과전망 45 이후계속감소하여 2013 년현재 29.0% 로 1990 년대비 4.0% 포인트 떨어졌다. 그림 2-4 부양비추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 총부양비 =(15 세미만인구 +65 세이상인구 ) 15~64 세인구 100 2) 아동부양비 =(15 세미만인구 15~64 세인구 ) 100 3) 노인부양비 =(65 세이상인구 15~64 세인구 ) 100 자료 : OECD.Stat. Population. Population Statistics 에서 인출. 다음으로가족구조및행태변화측면에서배우자와의혼인상태 (adult partnership) 의가장일반적인형태인혼인과이혼에대해살펴보면 13), 인구 1,000명당혼인건수를나타내는조혼인율의경우, 2010년기준 7.3건으로다른 OECD 국가들과비교해볼때높은수준임을알수있다 (OECD 국가평균 5.0건 ). 지난 40년간혼인율의변화를보면, 미국은 1970년 10.6건에비해 2010년 7.3건으로 3.3건감소하였으며이는 OECD 평균감소폭과도유사한수준이다. 13) 혼인과이혼에대한미국과 OECD 평균과의비교는 OECD 의 Society at a Glance 2014 를참조함.

60 46 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 2-5 조혼인율변화 주 : 칠레 년기준데이터, 터키 년기준데이터부재. 자료 : OECD(2014b). Society at a Glance p.93. 미국의이혼율은 1960년대가속화되어 1970년대이후급격히상승하다가, 1980년 ~2000년대에는감소세로반전되었다 (Kenworthy & Smeeding, 2013). 1970년과 2000~2010년의조이혼율변화를비교해보면, 미국의경우 1970년 3.5건에서 2000년에는 4.0건으로증가했다가 2010년 3.6건으로, 2000년대이후에는전반적으로감소하는양상을보였다. OECD 평균조이혼율은 1970년 1.0건에서 2000년 2.0건으로큰폭으로상승하였으며, 2010년기준 2.1건으로역시증가하였으나 2000년대에는사실상약 2.1 수준에서크게변동없이유지되고있는것으로나타났다. 미국과 OECD 국가평균과의격차는줄어든것이긴하나아직까지그차이가매우큰것을알수있다. (OECD, 2014b p.93). 다음그림은 15세이상인구의혼인상태에따른구성비율을국가별로나타낸것으로, 미국의경우 2012년기준결혼상태인경우가 52.5% 로가장높으며, 이는 OECD 국가들과비교해보아도높은편에속한다. 한편, 미혼과이혼의비중도각각 30.8%, 8.1% 로 OECD 평균인미혼

61 제 2 장환경진단과전망 %, 이혼 4.9% 보다높은것으로나타났다. 반면동거의비율은 1.2% 로 OECD 평균 7.9% 에비해서도매우낮은수준으로나타나미국의경우다른 OECD 국가들에비해동거형태의가족구성보다는결혼을통한가족구성을선호하는반면이혼율도높은것으로나타났다. 그림 2-6 OECD 국가의혼인상태별비중 (2012 년기준 ) ( 단위 : %) 주 : OECD 국가나열순서는전체유형중 결혼 (married) 비중이높은순임. 자료 : OECD(2014b). Society at a Glance p.93. 대부분의국가들에서여성의평균출산연령은증가세에있다. OECD 국가평균은 1970년 27.5세, 1995년 28.3세, 2012년 30.1세로증가하였다. 2012년현재 34개 OECD 국가들중 22개국가에서여성의평균출산연령이 30세이상으로나타나고있다. 미국은여기에속하지않는국

62 48 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 가중하나인데, 1970 년이래미국도여성의평균출산연령이증가하기 는하였지만 28.0 세로낮은편으로, 미국외에 OECD 국가들중평균출 산연령이 28 세이하인경우는칠레, 멕시코, 터키뿐이다. 그림 2-7 여성평균출산연령변화 주 : 1) 여성평균출산연령이란, 첫자녀출산뿐만아니라모든출산을포함하여자녀출산여성의단순평균연령임. 2) 미국데이터는 2008 년기준자료 : OECD(2015). Age of mothers at childbirth. OECD Family Database 에서 인출 아래그림은 18세미만아동이있는가구를 양부모 14) 가구 (two parent households), 한부모가구 (sole parent households), 기타가구 15) 로분류한후국가별분포를살펴본것이다. OECD 국가들을살펴보면, 대부분의국가에서아동은양부모 (two parent) 와함께살고있는경우가 80% 이상을차지하고있으며, 가장높은비율을보인터키의경 14) 부모 (parent) 란생물학적부모와양부모혹은의붓부모를모두포함하는개념임. 따라서양부모와산다는것은부모중한명혹은두명모두가아동의생물학적부모인지여부와상관없이두부모와살고있는경우를의미함. 15) 기타가구 란부모라고할만한성인이없는가구를의미함. 예컨대, 조부모나친척또는친족관계가아닌성인과함께사는경우등이포함될수있음.

63 제 2 장환경진단과전망 49 우약 93% 에이른다. 그러나미국은그비율이 68.5% 로그비율이가장낮다. 이와반대로한부모가구의비중은 27.8% 로 OECD 국가들중가장높으며, 기타가구도 3.7% 로매우높은편에속한다. 이는앞에서언급한높은수준의결혼상태와이에상응하는높은이혼율이상호연관성이강함을추측해볼수있다. 그림 2-8 0~7 세아동이있는가구유형의국가별비교 (2013 년기준 ) 주 : 1) 유럽국가의경우양부모가구 (two parent household) 를양부모가 혼인관계 (married) 인경우와 동거관계 (cohabiting) 인경우로유형을세분화하여제공하고있음. 2) 국가나열순서는양부모와사는아동가구비율이높은순임. 자료 : OECD(2015). Children in Families. OECD Family Database 에서 인출. 다음은자녀유무와관계없이모든가구를유형화한것이다. 아래표는전체가구중자녀유무와관계없이결혼혹은동거상태의성인으로구성된 부부중심가족 (Couple families), 1인단독가구 (Single person households), 모자가구혹은부자가구를의미하는 한부모가족 (Sole-parent families), 그리고이외에 3세대가구나여러사람들이동거하는경우혹은둘이상의가족이동일거주지를공유하고있는가구등의 기타개별가구 (other private households) 의비중을보여주고있다.

64 50 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 아래표의결과를살펴보면미국은부부중심가족이 51.7% 로가장높은비중을차지하지만 OECD 평균보다낮은수준이며, 단독가구와한부모가구는각각 27.3%, 9.2% 로 OECD 평균과유사한수준을보이고있다. 이는앞에서언급한 18세미만의아동이있는가구의경우한부모가구의비중이매우높게나타난것과는다른양상을보이고있어아동여부에따라가구유형이크게변화함을알수있다. 한편, 미국은대부분의 OECD 국가들에서기타가구의비중이제일낮게나타난것과달리한부모가구보다기타가구의비중이 OECD 평균보다약 4.8%p 높은 11.8% 인것으로나타났다. 표 2-1 유형별가구분포비교 ( 단위 : %) 부부중심가족 단독가구 한부모가족 모자가구 부자가구 기타가구 미국 OECD 평균 주 : 미국은 2010 년데이터기준자료 : OECD(2015). Family size and household composition. OECD Family Database 에서 인출. 제 2 절노동시장및고용구조의변화 먼저생산가능인구인 15~64세의고용률을살펴보면, 2014년기준 68.1% 로 OECD 국가평균 65.7% 와비교해볼때높은수준이다. 그러나연도별추이를보면최근 3년간증가세를보였음에도불구하고, 1990년 72.2% 과비교해볼때 2014년현재 4.1% 포인트낮은수치를나타내고있다. 이는 2007~2011년사이의경제위기영향으로고용률이급격히하락한결과로볼수있는데, 2007년의 71.8% 과비교해보면 2014년현

65 제 2 장환경진단과전망 51 재 3.7% 포인트하락한상태이다. 2000년대중반이후 OECD 평균과비교해보면미국의고용률은지속적으로더높은수준을나타내었지만, 미국의고용률은경제위기등으로인해고용율이큰폭으로감소한데비해 OECD 고용율의평균은증가하여그차이가좁혀진것을알수있다. 연령대별고용률차이를살펴보면, 2014년기준 25~54세가 76.7%, 55~64세가 61.3%, 15~24세가 47.6% 순이다. 특징적인것은 1990년 55~64세의경우 54.0% 였던고용율이 2014년에는 1990년보다 13.5% 증가한 67.5% 인것으로나타난반면, 그외청년층및핵심근로연령층에서는그비율이감소하였고, 그중에서도 15~24세청년층의고용률은 1990년보다약 20% 정도감소한것으로나타났다. 그림 2-9 연령대별고용률추이비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Employment Rate by Age Group. Labour Force Statistics 에서 인출 미국의 15~64세근로연령층의실업률은 2014년 6.3% 로 OECD 평균 7.5% 와비교해낮은수준이다. 2008년이전에는둘의격차가점차좁아지기는하나미국이더낮은실업률을유지하고있는데반해, 미국발금융위기직후 (2009~2012년) 에는미국의실업률이 OECD 평균보다높은

66 52 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 것으로나타났다. 그러나최근빠른회복세로보이며 2013년이후다시 OECD 평균보다낮은수치를보이고있다. 미국의실업률은 2008~ 2009년에급증하였고 2010년의경우 1990년대이래가장높은실업률을기록하였다. 하지만최근실업률은감소추세를보이고있으며현재실업률수준도 OECD 평균보다낮은것으로나타났다. 이는미국이금융위기로인한경제적충격이다른 OECD 국가들보다컸던반면, 회복속도도상대적으로빠름을알수있다. 그러나미국내실업률은 1990년 5.7% 및리먼사태이전인 2007년의 4.7% 에비해서아직까지는높은수준을나타내고있다. 한편, 연령대별로도공통적인경향이발견되는데금융위기의영향은모든연령대에서실업률이급격히증가하다가, 최근에는빠르게감소하고있다. 연령대별차이를살펴보면, 2014년현재 15~24세청년층의실업률이 13.4% 로가장높으며, 전체실업률과비교해보아도 2배이상차이가나는것으로나타났다. 이밖에 25~54세의실업률은 5.2%, 55~64세의실업률은 4.3% 인것으로나타났다. 그림 2-10 연령대별실업률추이비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Unemployment Rate by age and gender. Labour Force Statistics 에서 인출

67 제 2 장환경진단과전망 53 청년층의경우취업활동을아예포기하고일하지않는무직자가증가하고있다. 즉, 15~29세중취업상태도아니면서학교재학중이거나훈련중인경우도아닌니트족 (NEET, Neither in Employment, Education nor Training) 의비율이 2000년 12.2% 에서 2013년현재 16.0% 으로증가하여청년층의취업난이더욱심각해졌음을알수있다. 이는 2013 년기준 OECD 평균 15.5% 와비교해볼때도높은수준이다. 그리고여기서도미국의경우경제위기의여파가더크게작용하고있는것을볼수있는데 2008년부터니트족비율이급증하면서그전에는 OECD 평균에비해비중이낮았던반면이후로는높게나타나고있다. 다만 2009년에 16.9% 에도달할후감소하는추세를보이며 2012년에는 15.2% 로낮아졌으나최근다시반등하였다. 그림 2-11 니트족추이비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Access to education, participation and progression. Education at a Glance 에서 인출 전체실업자중 1 년이상의장기실업자비중이얼마나되는지살펴보 면, 미국의경우 OECD 국가평균보다그비중이계속낮은것으로나타 났다 년현재미국은 25.9%, OECD 평균은 35.3% 이다. 다만연도

68 54 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 별추이를보면둘의격차가 1990년에는 25% 포인트이상차이가났던것에비해, 2013년에는그차이가 10% 미만으로줄어들었다. 이는 OECD 평균장기실업률이증가하기는하였으나비교적큰변동이없었는데반해, 미국의경우에는경제위기이후특히 2010년 ~2011년에급증하여변동폭이매우컸기때문이다 ( 약 372% 증가 ). 그림 2-12 장기실업자비율추이비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Incidence of unemployment by duration. Labour Force Statistics 에서 인출 고용의질적인측면에서미국의노동시장여건을파악할수있는지표들을검토해보면먼저, 전체고용된근로자중주당 30시간이하의근로형태인시간제근로자의비중은 1990년 14.1% 에서 2013년 12.3% 로전반적인감소세를보인다. 이와반대로 OECD 평균은 1990년 10.8% 에서 2013년 16.8% 로증가하였다. 아래그림을보면 1990년대에는미국의시간제근로비율이더높았으나그차이가점점좁혀지다가, 2002년 OECD 평균비중이급증하면서그양상이역전되는것을알수있다.

69 제 2 장환경진단과전망 55 그림 2-13 시간제고용 (part-time employment) 비율추이비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Labour Force Statistics 에서 인출 시간제근로자 (100%) 중전일제일자리를찾을수없어시간제로근무 하는비자발적시간제비율은 1990 년 6.0% 에서 2013 년 11.8% 로증가 하였지만아직까지는 OECD 평균보다낮은것으로나타났다. 그림 2-14 비자발적시간제고용비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Labour Force Statistics 에서 인출

70 56 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 한편, 전체전일제근로자중저임금근로자비중은 1990 년 23.0% 에서 2013 년 25.0% 로증가하였다. 여기서저임금근로자란, 전체전일제근 로자의총근로소득기준중위 2/3 미만을버는근로자를의미한다. 그림 2-15 저임금근로자비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Labour Force Statistics 에서 인출 제 3 절소득분배및사회보장지출 1. 소득분배 미국의소득분배지표를살펴보면다음과같다. 먼저, 가처분소득의중위 50% 기준상대적빈곤율을살펴보면, 2012년은 17.4% 로전년도 17.1% 에비해다소증가한것으로나타났다. 미국의상대적빈곤율은 1992년 18.1% 를정점으로 1995년 16.7% 까지하락하였으며, 이후 20년가까이 1%p 범위 (16.5~17.5%) 내에서등락을반복하고있다. 한편, 1996년복지개혁이후빈곤율은최저수준인 16.5%(2001년 ) 까지내려

71 제 2 장환경진단과전망 57 갔으나그이후등락하는가운데, 현재는금융위기시점을제외하고는복 지개혁이후가장높은수준의빈곤율을나타내고있다. 그림 2-16 상대적빈곤율추이 : 가처분소득중위 50% 기준 자료 : OECD.stat, 추출. 연령별빈곤율은 40대가 10.0%~13.5% 수준으로가장낮게나타났으며, 다음으로는 50대, 20~40대순으로나타났다. 상대적빈곤율이가장높은연령그룹은 76세이상으로 2012년 23.6% 를보였는데, 이는 40대그룹에비해 10.6%p나높은수치이다. 하지만 75세이상의연령그룹은 2000년이후차츰빈곤율이감소하는추이를보이지만, 26-40대는빈곤율이증가하는것을볼수있다. 또한 10대와 20대도 2011년이후소폭증가하였다.

72 58 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 2-17 연령별상대적빈곤율추이 : 가처분소득중위 50% 기준 35.0% 30.0% 25.0% 26.3% 29.6% 27.7% 26.3% 23.0% 24.3% 23.7% 23.6% 20.0% 15.0% 10.0% 17.7% 10.1% 20.8% 20.7% 11.7% 10.6% 18.9% 16.4% 16.4% 12.9% 12.7% 13.4% 15.5% 15.2% 12.9% 13.0% 5.0% 0.0% 세 세 세 세 세 세 76 세이상 자료 : OECD.stat, 추출. 1995년 34.0% 에머물렀던빈곤갭 16) 은 5년후인 2000년에 35.1% 로, 2005년 37.5% 까지증가하여 10년전에비해 3.5%p나증가하였다. 이후 37~38% 를유지되며 2012년 38.2% 를보였다. 2000년대중반 OECD 빈곤갭의평균은 28.6% 로미국 38.2% 에비해 9.6%p나차이를보였다. 16) 여기서의미하는빈곤갭은빈곤선과빈곤선이하계층의소득차를개인 ( 가구 ) 의수와빈곤선의곱으로나눈값을의미함.

73 제 2 장환경진단과전망 59 그림 2-18 가처분소득중위 50% 기준빈곤갭 39.0% 38.0% 37.0% 37.5% 37.0% 37.6% 38.3% 38.1% 38.2% 36.0% 35.0% 35.1% 34.0% 33.0% 34.0% 32.0% 31.0% 자료 : OECD.stat, 추출. 그림 년대중반 OECE 국가의빈곤율과빈곤갭 자료 : OECD.stat, 추출. 2012년미국의지니계수는 0.389로 OECD국가중멕시코를제외하고가장높은수준을보이고있다. 1990년이후미국의가처분소득기준지니계수의변화를살펴보면, 1990년 0.349, 1991년 0.346이었다가, 1993년큰폭으로증가하여 0.369를나타내었다. 이후등락을반복하다 2002년 0.376으로전년대비 0.016만큼증가하였고, 2004년 0.360까

74 60 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 지감소한것으로나타났다. 다음해인 2005 년다시 까지증가하였 으며, 이후 2011 년 까지증가하였다. 그림 2-20 가처분소득기준지니계수 자료 : OECD.stat, 추출. 2. 사회보장지출 정부의사회보장지출은 1964년 빈곤과의전쟁 선포이후급격하게증가하다가 1970년대들어서그추세가완만해졌다. 하지만, 아래그림에서알수있듯이 2008년금융위기이후다시증가세가두드러진것으로나타났다. 2014년현재기준으로총 6,880억달러로 40년전인 1973 년 1,070억달러와비교해볼때, 약 640% 증가했다. 또한주정부와지방정부지출을모두포함하였을경우에는 1,600억달러에서 9,810억달러로증가하여동 ( 同 ) 기간동안 613% 의사회보장지출증가가있었다고볼수있다. 그러나, 이러한지출수준의증가는그동안의인구증가율을감안한수치가아니기때문에보다정확한복지지출의증감을살펴보기

75 제 2 장환경진단과전망 61 위해서는빈곤계층 1인당지출수준을함께살펴볼필요가있다. 연방정부의빈곤층에대한복지지출은빈곤계층 ( 연방정부빈곤선이하 ) 1인당 4,643달러 (1973년) 에서 14,848달러 (2013년) 로지난 40년간약 320% 증가한것으로나타났다 (Tanner & Hughes, 2014) 그림 2-21 미국의사회보장지출의추이 : 1973~2013 년 사회보장지출 빈곤층 1 인당지출 자료 : Tanner, M., & Hughes, C. (2014). The war on poverty turns 50. Policy Analysis, October 20, 2014(# 761) 미국의공공사회지출추이를 OECD 국가평균과비교한결과는다음과같다. 1990년에서 2012년까지 GDP대비미국의총공공사회보장지출추이를살펴보면, 다소간의등락을보이기는하지만대체적으로증가하는추이를보여왔다. 1990년 13.1% 이었던미국의공공사회지출수준은 2012년에는 18.7% 로 22년동안 5.6%p 증가한것으로나타났다. 2002년처음으로 15% 를넘은공공사회지출의비율은 2000년대후반과

76 62 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 2010년까지급속히증가하다 2012년현재전년도보다 0.3% 낮은 18.7% 를나타내고있다. OECD 평균과비교해보면미국의 GDP대비공공사회지출비율이그리높지않은것을알수있는데, 2012년 OECD 평균은 21.6% 이었다. 반면구매력평가기준 (PPPs) 으로는 1인당공공사회지출수준은 OECD 평균에비해높은것으로나타났는데, 2011년기준미국은 9,375달러를지출한대반해 OECD 평균지출액은 7,981달러를지출한것으로나타났다 (OECD.stat 접속 ). 표 2-2 영역별 GDP대비공공사회지출 ( 단위 : %) 노령유족장애관련보건가족적극적실업주거기타전체 OECD 노동시장평균 자료 : OECD.stat, SOEX, 추출.

77 제 2 장환경진단과전망 63 그림 2-22 영역별공공사회지출 ( 단위 : %) 노령유족장애관련보건가족적극적노동시장프로그램실업주거기타사회정책영역 자료 : OECD.stat, Social Expenditures Statistics, 추출. 공공사회지출에서가장큰비중을차지하는영역은보건으로 1980년 3.5% 를시작으로점차증가하여 2012년현재 8.0% 를나타내었다. 1인당지출도 4,078달러로영역중가장높은수준인데, OECD 1인당평균지출수준이 2,295달러인것으로볼때매우높은수준임을알수있다 (OECD.stat 접속 ). 최근 3년간공공사회지출은대부분의영역에서일정하게유지되거나감소하는추이를보인다. 노인인구에대한지원은 2010년 GDP대비 5.9%, 2011년은 6.0%, 2012년 6.1% 로증가하는추이를보였고유족에대한지원은 0.7%, 장애관련 1.4%, 가족에대한지원 0.7%, 적극적노동시장 0.1%, 기타사회정책영역 0.9% 로 3년내내동일하게나타났다. 반면실업에대한지원은 2007년 0.3% 에서 2010년 1.1% 로 3년만에 0.8%p 증가하였다. 이는급격한실업률증가에대한대응으로해석되며,

78 64 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 이는차츰감소하여 2012년은 0.6% 로나타났다. OECD(2014a) 에의하면, 2011년기준미국정부의재정지출구성에서사회보장부문이약 31.9% 로가장높게나타났으며, 다음으로보건 24.3%, 국방 18.7% 로나타났다. OECD 평균의경우사회보장이 27.4% 로가장높았으며, 다음으로는경제관련 13.5%, 교육 10.8%, 보건 9.0%, 국방비 5.6% 순으로나타났다. 즉, 미국은보건과국방쪽에상대적으로높은비중을투자하는것을알수있으며사회보장관련과관해서도상대적으로높은수준의지출비중을가지고있음을알수있다. 그림 년 GDP 대비영역별정부재정지출 ( 단위 : %) 자료 : OECD(2014a). Factbook 미국의정부부채는 1990년중반부터 2000년대초까지감소하는추이를보이다. 그이후점차증가하는추이를보이다 2008년부터급격한증가세를나타내어 2007년 GDP대비약 36% 였던부채비율이 2010년기준으로 GDP대비 61.3% 를나타내고있다. 이는금액으로는약 9조달러에달한다.

79 제 2 장환경진단과전망 65 그림 2-24 미국의정부부채 (2011) ( 단위 : 백만달러, %) 10,000, ,000, ,000, ,000, ,000, ,000, ,000,000 3,000, ,000, ,000, 부채액 ( 백만달러 ) GDP 대비 % 자료 : OECD.stat, Social Expenditures Statistics, 추출. 제 4 절정치적기반변화 미국의정당정치이념의기반은로크의고전적자유주의가치관에뿌리를두고있다. 로크의정치사상은사회계약설을토대로전체주의에반대하고국가는개인의생명, 재산, 자유를보호해야함을주장하였다. 그당시의또다른대표적인사상가인홉스와는다르게재산권을자연권으로보았으며, 국민주권론과권력분립을강조하였고 ( 고봉진, 2014), 이러한그의사상은미국의연방제채택과입법 사법 행정의삼권분립의토대가되었다 ( 윤은기, 2008). 이러한고전적자유주의는영국에서태동했지만실질적인영향은영국의식민지였던미국에서미치게된것이다. 17) Hartz(1955) 와 Bailyn(1967) 에의하면, 미국에서고적적자유주의대한 17) 접속 )

80 66 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 신념은마치종교의믿음과같은절대적인측면을가지고있으며이는미국정치및사회에큰영향을미치고있다 ( 임성호, 2007 재인용 ). 미국은영국과더불어양당정치의대표적인국가로알려져있지만그배경과전개과정그리고지향점은매우다르다고볼수있다. 공화당에비해좀더진보적인특성을갖는민주당의경우원래부터그러한특성을가지고있는것은아니었다. 두당은미국건국을주도한연방주의자들을견제하기위해공화주의자들을중심으로형성된 민주공화당 이라는하나의뿌리에서나왔으며, 엔드루잭슨대통령이후분리되어각각의변화를거치면서현재의양당체제를구축하게된것으로파악되고있다 ( 박경산, 2002). 남북전쟁당시에는농업중심의남부를기반으로삼는민주당의경우, 경제력의기반인흑인노동력을유지하기위해노예제폐지에반대하는성향을보였고발달된공업을중심으로노동력부족을경험하고있는북부를기반으로하는공화당은노예제폐지를주장하였다. 그당시에는공화당이민주당보다진보적인성향을나타내었다고는하지만이러한특성은남북전쟁이후에약화되었고 1930년대대공황이닥치고민주당루즈벨트대통령이대공황극복을위해사회보장제도를미국에본격적으로도입 확대하면서민주당은점차진보적인정당으로서의자리매김하게되었다. 하지만이러한진보적특성도유럽의진보정당에비하면상당히보수적인특성을보이고있으며, 특히남부민주당의경우매우보수적인세력이자민주당의선거승리의열쇠를쥐고있는경우가많아이들의입장에따라민주당의정책적지향이달라지곤했다 ( 김태성외, 2005: 한국보건사회연구원, 2012). 이념적차이로인해민주당을탈당하고미국대통령선거후보로도출마한바있었던조지월리스는미국의양당즉, 공화당과민주당은 동전한잎의차이 도없다고말할정도로, 미국의양당은뚜렷한이념차이도존재하지도않고일관적인철학을가

81 제 2 장환경진단과전망 67 진정책을제시하지도않는다는평가를받고있다 ( 백창재, 2001). 미국은유럽의복지국가와비슷한경로를따를수있는기회가있었지만결국은그러한시스템에도달하지못하고미국특유의제한적이고선별적인사회보장제도를구축하게된다. 미국이국가중심의복지제도가발달하지못한이유는다른국가들보다확고한삼권분립및연방제시스템, 정치적이념이약한기업내부중심의노동운동과진보정당의부재, 역사적으로내재된남부와흑인문제그리고분점및단점정부등의정당정치와관련되어있다 ( 한국보건사회연구원 2012). 민주당인클린턴행정부가복지급여대상자의수급기간제한등매우엄격하고보수적인복지개혁법을통과시킨것에서알수있듯이미국행정부와의회권력간의관계등미국의정치구조는다른국가와는다른특수한양상을보여준다. 김태성외 (2005) 에의하면, 민주당과공화당은소속의원의개별적인영향력이정책의도입과시행에매우큰영향을미치는반면당내결속력은상대적으로낮은데, 이는미국의정당들이어떠한이념을통한정책실현을목적으로하기보다는전통적으로선거승리를최우선목표로삼기때문에대중의인기와지지가직결된현안중심적성향및친이익집단적성향을띄고있기때문이다. 물론두당은서로를구별짓는이념적색채를어느정도가지고있기는하지만중도적접근을중요시하는실용주의적성향을보이며, 현안과관련하여매우유연한형태로인해고도의정책적유연성을통해매우다양한지지층을보유하고있다. 따라서이러한유연성과다양성은두당을견제할제3당의세력을약화시키거나흡수하는동인으로작용했다. 18) 미국은오래전부터양당체계가공고화되었기때문에이두당을견제할제3당에대한사회적수요는존재하나, 양당의정치적영향력과그안의다양성등은제3당지지자들에게자신들의제3당에 18) 주한미국대사관인포피디아 USA( )

82 68 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 대한투표가새로운정치세력형성으로이어지지못해결국에는낭비될것이라는인식을강하게하여, 결국에는자신의성향과이념과유사한기존정당에투표하게되는경향을나타내게된다 ( 윤용희 2000). 가상준 (2006) 은최근미국의복지개혁은미국이이전자유주의와는다른신자유주의적사회시스템을구축해나가고있는것으로보았다. 특히, 정치선호에대한양극화현상이점차뚜렷해져가고있으며, 이는실용주의적특성을가진양당체제이지만이들에대한선호가점차극명하게갈리고있는추세를보이고있으며, 이는 1990년대들어와서더욱두드러지게나타나는현상이다. 이에대해서는남부지역의변화, 초선의원들의강한당파성, 정리리더들의영향력, 분점정부등이요인으로꼽혀지고있다 ( 한국보건사회연구원 2012, 김태성외 2005). 이러한특성은 1996년 PRWORA 제정시점에극대화되었다고볼수있다. TANF 는이전의 AFDC 와달리대상가구가존재하는주정부및지방정부그리고담당기관의재랑에따라그시행규칙및절차가다양하기때문에이제는공공부조가아닌시민사회와시장까지포함한혼합부조형태를보이고있다 ( 이현주, 2011) 19). 김태성외 (2005) 에의하면, 미국의정치구조는유럽과는가장큰차이점은다음과같다. 먼저미국은유럽선진국들보다권력구조가분리및단절적이서, 새로운정책시행및기존정책의변경에있어입법, 사법, 행정부의여러지점에서저항에직면할가능성이높다. 20) 두번째, 미국의정당은이념중심의정책정당적성격이매우약하다. 많은유럽의국가들에서정당들은이념적가치에근거한정책을통해선거에서이기려하지만, 미국은선거의승리를위해후원자및이익집단지향적인성향을 19) 미국의사회보장제도변화를둘러산이념적배경은이현주외 (2011) 연구를참조하기바람. 20) 상원과하원에서각각의정치적과정을통해정책을도입하거나변화시킬수있으며여기에는소위원회의역할이큼. 이러한소위원회는영향력이있는의원들에의해좌우되는경우가많아이들로인해해당정책의도입을중지시킬수있음 ( 김태성외, 2005).

83 제 2 장환경진단과전망 69 강하게나타낸다. 또한미국의노조는국가를상대로정치투쟁이아닌단체협약을통해노동에필요한복지제도를요구하고노조의자율성을지키기위해사적복지국가를선호하였다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 이로인해, 개별교섭중심의실용주의적노선을취하고정치적인관심과참여도가낮아노동조합을바탕으로하는진보적정당또한부재하다. 이러한특성은 AFDC에서 TANF로의전환과같은복지정책의이념적문제가훨씬혼란스럽고예측하지못한상황으로흘러가게만들었다. 마지막으로연방주의전통으로인해주정부의독립성과권한이매우크다. 타주에서자기주로빈곤층이이주해오는것을막기위해 AFDC 등에대한급여를가장낮은수준으로책정하곤하였으며, 연방정부가전국적인급여의최저시준을포함하는경우남부주의반대로실패한사례도발생하였다 ( 김태성외, 2005). 또한미국의복지제도는집권당과양원의다수당이누구냐에대한조합에따라다른양상을나타낸다. 집권당과양원의다수당이모두같은경우특히그것이민주당인경우복지확대등의진보적인정책등이강화되었지만집권당과양원의다수당이다른경우전혀다른양상을보일때있었다. 미국의거버넌스에있어분점정부의특성과이를통한정책과정은매우중요한사항이다. 미국의 24번의연방선거에서분점정부는 16회에달했고 1980~1998년까지의경우 10번의선거중분점은 9번에달하였다 ( 임성호, 2002). 이렇게행정부와의회가분점이된경우양당의실용주의적노선은최대화되고선거현안에편승하여중요한정책들이도입되거나정책이방향이크게바뀌는경우가발생하게된다. 앞에서도언급했듯이 1996년복지개혁의배경은이당시미국의분점정부즉, 집권당은민주당이지만양원은공화당이장악을하게된것이큰영향을미쳤다. 이러한상황과그당시복지수급층에대한복지의존과관련한부

84 70 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 정적인연구결과그리고지방정부의복지에대한부담등은 1996년복지개혁을이루어지게하는요인으로작용하였다. 한편, 미국의양당은실용주의적, 중도주의적성향의공통점도가지고있지만두당의성격을분명히달리하는이념적, 정책적차이가존재하며, 최근에는그차이가더욱커지고있다. 공화당은전통적으로강한군사력을통한억제력을중요시하여국방부문을중시하면서보수적인특성으로인해자유로운기업간의경쟁과가족의중요성을강조하는것과대조적으로민주당은진보주의적성향의집단을흡수하면서사회내소수자의기회균등, 기업의책임과빈곤퇴치등을위한보다큰정부의역할을중요시한다 ( 박승재, 1996). 이러한특성은집권당에따른재정지출을통해서도확인해볼수있는데, 한국은행 (2011) 에따르면미국의재정지출은집권당에따라다른양상을나타낸다. 공화당집권시에는국방비의재정지출증가율이높으며사회보장과, 의료보험과의료부조등의의무적지출의증가율이민주당집권기보다보다높은것으로나타나는반면, 민주당집권기에는교육, 에너지, 자원등국방부문을제외한재량적지출의증가율이상대적으로높은것으로나타났다. 21). 양당의차이점을재정정책측면에서좀더살펴보면, 두당은상이한경제철학을바탕으로민주당은정부의적극적인역할을강조하는반면, 공화당은시장과경쟁을중요시한다. 따라서, 민주당은부유층등에대한증세등조세형평성제고와빈곤층지원확대, 정부투자를통한일자리창줄과경제회복을선호하지만공화당은경쟁을통한시장의효율적작동을최우선으로하기때문에소득세율인하, 상속세감세를통한투자촉진및일자리창출들을선호하며의료부문등의사회안전망과관련해서는정부개입보다는민 21) 미국의재정지출은크게재량적 (discretionary) 지출과의무적 (mandatory) 지출로구성. 재량적지출 ( 전체지출의약 1/3) 은매년의회의승인이필요하며의무적지출 ( 전체지출의약 2/3) 은특정법률에의거한지출로매년자동으로승인 ( 한국은행, 2011)

85 제 2 장환경진단과전망 71 간부문의역할을중요시한다 ( 삼성경제연구소, 2013). 표 2-3 집권당에따른세부항목별재정지출증가율 ( 전기대비, 연평균, %) 공화당 ( 레이건이후 ) 민주당 ( 오바마제외 ) 합계 전체 8.0 ( 7.1) 6.6 ( 6.3) 7.5 재량적지출 6.5 ( 6.6) 5.7 ( 5.2) 국방비 6.4 ( 8.2) 3.8 ( 3.4) 비국방비 7.4 ( 5.1) 8.0 ( 7.3) 7.6 ( 교육 ) 6.8 ( 4.4) 10.5 ( 7.6) 8.1 ( 에너지, 자원 ) 5.8 ( 2.5) 8.5 ( 6.6) 6.7 의무적지출 10.2 ( 7.5) 7.7 ( 7.1) 사회보장비 9.0 ( 6.8) 7.2 ( 7.2) Medicare 12.1 (10.7) 10.6 (11.1) Medicaid 14.0 (11.4) 10.2 ( 9.1) 소득보장 12.1 ( 7.4) 7.1 ( 4.6) 기타 8.0 ( 7.1) 6.6 ( 6.3) 7.5 이자비용 9.0 ( 8.2) 4.7 ( 7.2) 7.5 국채이자 9.5 ( 8.6) 6.6 ( 8.3) 8.5 자료 : 한국은행 (2011). 미국재정정책의특징과평가. 5p 원자료 : 미백악관예산관리실 현재미국은집권당은민주당이지만의회는상원과하원을모두공화당이차지하고있다. 오바마대통령초임시만해도상원은민주당하원은공화당의구도였지만양원에서다수당이공화당이된상태이다. 상원과하원을두당이분점한상태여도오바마케어와관련하여 2013년에는 17년만에셧다운이발생하였다. 만약양원모두공화당이장악하고있었다면절반의성공이라평가받는오바마의의료개혁도무의로돌아갔을가능성이크다. 현재미국의정치는대통령선거의경우지지정당투표로양극화되어가고있지만, 의회선거의경우인물중심또는지역적특성이반영되어이루어지고있다. 현재이러한미국의정치구조는매우아슬아슬한균형을이루고있어향후이러한불안정성이어떠한영향을미칠지에대한고찰이필요한시점이다.

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87 제 3 장 공공부조제도의역사 제 1 절복지국가성장기 : 1930 년대 ~1950 년대 제 2 절복지국가확장기 : 1960 년대 ~1970 년대 제 3 절복지국가재편기 : 1980 년대 ~1990 년대

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89 3 공공부조제도의역사 << 제 1 절복지국가성장기 : 1930 년대 ~1950 년대 1930년대초반까지미국에는제대로정비된사회보장제도가부재하였다. 22) 18세기후반까지빈곤문제에대한대응은주로민간자선단체나지방정부수준에서이루어졌고, 주정부나연방정부에서는별다른개입을하지않았다. 그리고복지의대상이되는집단은주로노인, 장애인, 고아, 어린자녀가있는미망인등소위현재취약계층이라지칭되는정책적집단으로그들은이당시지원을받을 가치가있는빈민 (worthy poor) 으로고려되었다. 미국은중앙정부즉, 연방정부가주도하는국가차원의사회보장제도구축에매우소극적이어서사회보장관련급여의도입이다른선진국들에비해늦고지원되는내용도다른국가에비해부분적으로나타나고있다. 그이유는전통적으로빈곤을개인의귀책사유로보는가치관과사적영역을존중하는것에서도찾을수있지만그외에도지방차원에서이미복지프로그램이시행되고있고분권화된연방시스템을가지고있었던측면도존재한다 ( 이정관, 2009). 그러나 19세기 ~20세기초미국사회가산업화와도시화를경험하면서도시로의인구집중과실업및빈곤등사회문제가증가하면서기존에지방정부와자선기관들이제공하던원조만으로는해결하기어려워졌고, 이에따라정부역할에대한필요성이증가하기시작하였다. 지방정부를비롯해주정부에서빈곤층과실업자에대해좀더적극적으로개입하기시 22) 1930 년대이전미국사회보장의역사는 Hansan(2011) 을참조하였다.

90 76 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 작하였다. 1926년까지 40개주에서 모성연금 (mother s pensions) 또는 미망인부조 (widow s mites) 로지칭되었던부양아동이있는여성에대한복지프로그램이그에해당된다. 또한많은주들에서연금을통해도움이필요한노인에대해현금급여를지급하기도하였다. 그러나이러한주단위의프로그램들은그유형과급여에있어편차가크게나타났다. 일반적으로미국에서현대적의미의사회정책의기원은 1930년대경제대공황발발과 1935년제정된사회보장법 (Social Security Act) 으로거슬러올라간다 (Jensen, 2015). 1. 대공황과뉴딜정책 미국의복지시스템은대공황에따른대응으로서구축되었다고볼수있다. 제1차세계대전종료후 1920년대미국은경제호황을경험한다. 그러나 1929년 10월 24일주식시장의급락 (Black Tuesday) 으로촉발된대량실업및생산성저하는미국전역을심각한경제불황에빠뜨린다. 1929년부터 1932년사이에국민소득은 874억달러에서 417억달러로, 산업생산지수는 110에서 57로, 임금총액은 500억달러에서 300억달러로급락하였고, 실업자수는 150만명에서 1,200만명으로늘어났다 ( 전남진, 1996). 이에따라늘어나는사회적수요를기존의국가체제가충족시켜주기에는한계에직면하면서미국사회는일대전환을맞이하는계기가되었다. 심각한경제불황속에서공화당의후버정부는여전히자유방임주의의전통에따라정부개입을최소화하고늘어나는빈민과실업자에대한소극적대응을고수하면서경제및사회적상황은더욱악화되었다. 결국 1932년대선에서온건한진보주의성향의루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 가당선되면서공화당에서민주당으로정권이교체되었고, 대

91 제 3 장공공부조제도의역사 77 공황으로가장큰타격을입은노동자와농민을대변하는정책을대거도입하면서진보적인사회정책이추진되기시작한다. 기존의시스템으로는이러한전례없는경제불황을극복할수없다는것이명백해지면서루즈벨트대통령은 1933년취임후광범위한제도개혁을실시하였는데, 이것이바로뉴딜 (New Deal) 정책이다. 뉴딜의골격은 Brain Trust 로알려진루즈벨트의핵심고문단에의해기획되었으며, 이들은루즈벨트임기첫 100일(hundred days) 23) 의기간동안 1933년긴급은행법 (Emergency Banking Act) 제정을시작으로 15개의주요법안들을제정하도록돕는다 ( 표 3-1 참조 ) 24). 표 년뉴딜 (New Deal) 입법 3 월 9 일 3 월 20 일 3 월 22 일 3 월 31 일 4 월 19 일 5 월 12 일 5 월 12 일 5 월 12 일 5 월 18 일 5 월 27 일 6 월 5 일 6 월 13 일 6 월 16 일 6 월 16 일 6 월 16 일 6 월 16 일 긴급은행법 (Emergency Banking Act) 경제법 (Government Economy Act) 맥주 - 포도주징세법 (Beer-Wine Revenue Act) 시민보호단 (Civilian Conservation Corps) 금본위제폐지 (Abandonment of Gold Standard) 연방긴급구호법 (Federal Emergency Relief Act) 농업조정법 (Agricultural Adjustment Act) 긴급농지저당법 (Emergency Farm Mortgage Act) 테네시강유역개발공사법 (Tennessee Valley Authority Act) 증권법 (Securities Act) 금지불약관의폐지 (Abrogation of Gold Payment Clause) 주택소유자대부법 (Home Owners Loan Act) 글라스 - 스티갈은행법 (Glass-Steagall Banking Act) 국가산업복구법 (National Industrial Recovery Act) 긴급철도교통법 (Emergency Railroad Transportation Act) 농지신용법 (Farm Credit Act) 자료 : 인출 ) 23) 약 100 일 ( ~6.16) 에걸쳐미국의회와대통령간긴밀한협조관계를형성한기간으로서, 역사상가장많은법이가장짧은시간에통과되었고가장대폭적인변화를가져온기간이다 ( 청와대경제정책비서관실, 2007). 24) Roosevelt Institute. List of New Deal Legislation. /policy-and-ideasroosevelt-historyfdr/new-deal 에서 인출.

92 78 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 뉴딜정책은미국의전통적인공급중심의자유주의경제체제에서케인지안적경제정책에입각하여적극적인국가개입을통한유효수요창출을통해미국의경제회복과사회보장강화에초점을맞추었다는점에서그역사적의의를가진다. 이에따라연방정부의개입이본격화되면서연방긴급구호청 (Federal Emergency Relief Administration), 토목사업청 (Civil Works Administration), 공공사업진흥청 (Works Progress Administration), 공공사업청 (Public Works Administration), 시민환경보호단 (Civilian Conservation Corps), 농업조정청 (Agricultural Adjustment Administration) 등이설립되고대대적인공공사업이추진되었다. 25) 또한뉴딜정책의가장대표적인성과로 1935년에는사회보장법 (Social Security Act) 의제정이이루어졌는데, 이는사회보장체계의획기적인변화를가져온다 년사회보장법 (Social Security Act) 제정 26) 뉴딜개혁에서국가복지체계구축은매우중요한부분을차지하는데, 이를구체화한것이 1935년사회보장법 (Social Security Act) 의입법이다. 루즈벨트대통령은의회에보내는교서 ( 34년 6월 8일 ) 에서사회보장프로그램을제공하기위해경제안정입법 (economic security legislation) 을추진할것이라는뜻을밝힌다. 이어 6월말경제안정위원회 (Committee on Economic Security) 를설치하고, 여기에서경제안정을위한제반문제들을연구하고법제화를위해고려사항을의회 25) Roosevelt Institute. List of New Deal Legislation. 에서 인출. 26) 사회보장법제정과정에대해서는 Social Security Administration(SSA)(2015) 을참고하였다.

93 제 3 장공공부조제도의역사 79 에건의하도록지시한다. 1935년 1월초위원회는연구결과를대통령에게보고하였고, 대통령은 1월 17일그보고서를의회에소개한다. 이후사회보장법으로명칭이변경되었으며, 이를 1935년 8월 14일대통령이서명함으로써사회보장법 (Social Security Act) 이제정되었다. 다만, 사회보장법원안에는의료보험도포함하고있었으나기업가와공화당등보수세력의강력한반대로철회하여전국민에대한의료보험은실현되지못하였다. 이는의료보험을포함시킬경우전체법안이무산될것을우려한정치적선택이라볼수있다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 그리고이법의제정으로현재사회보장청 (Social Security Administration) 의전신인사회보장위원회 (Social Security Board) 가설치되었다. 사회보장법제정은빈곤에대한기존개인주의적가치관에서벗어나복지에대한국가차원의책임성을강조하면서빈곤의원인을개인적인무능이나나태에두기보다사회구조적결함에서비롯된다는인식의전환과이러한결함을수정하기위한정부개입의근거를마련하였다. 앞에서도언급했듯이 1930년대이전까지미국에서의대부분의사회복지사업은민간단체들과지방정부에의해이루어지고있었으며, 예외적인경우를제외하고는연방정부는개입하지않았다 ( 이정관, 2009). 그러나 1930년대경제위기의충격으로대량실업및빈곤문제가만연하면서주와지방정부나민간자선단체등의기존체계로는늘어나는복지수요를감당할수없게되자연방정부차원의개입이요구되었다. 더욱이경기침체로인해주및지방정부의세수도감소하여주정부에대한연방정부의재정지원이불가피하게되었다. 결국 1933년연방긴급구호청 (Federal Emergency Relief Administration, FERA) 의설립하였고연방긴급구호청 (FERA) 은주정부에 10억달러이상을배분하여기존구호프로그램들을지원하도록하였다 (Hansan, 2011). 그러나연방긴급구호청

94 80 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 (FERA) 의지원은장기적해결책이아닌당시경제위기라는긴급상황에필요한임시적조치에불과하다. 근본적인개혁과연방정부의역할과책임의확대는 1935년사회보장법제정을통해이루어진다. 제도내용측면에서살펴보면사회보장법의통과로 사회보험 과 공공부조 라는서로다른목적을가지는두축의제도가확립되면서오늘날미국사회보장체계의기본틀을다졌다. 먼저사회보험과관련하여, 1935년사회보장법은노령및실업위험에대비하기위해노인연금과실업보험이라는두가지국가사회보험시스템을구축하였다. 사회보험의적용대상이되는위험을노후와실업으로정한것은경기침체로인해노인들이평생모아놓은저축이바닥나고돈벌이가되는일자리에의취업기회가줄어들었다는점을고려할때자연스러운결과였다 (SSA, 1997). 사회보장법은 65세미만근로연령인구에대해 노령적립계정 (Old-Age Reserve Account) 을개설하여자격기준에부합하는 65세이상의퇴직자에대한노령급여를지급하도록하였다. 27) 그러나당시노령연금보험은적용대상범위가협소하여예컨대자영업자, 농업및가사서비스종사자, 임시일용근로자, 비영리기관종사자, 1935년철도퇴직연금법 (Railroad Retirement Act) 에의한근로자들은제외되었다. 28) 또한당시사회보장제도에서는인종과젠더에대한차별도존재하였는데, 오랫동안노령연금및실업보험에서흑인과여성은적용대상에서배제되어있었다. 그리고최초사회보장법상노령연금은해당근로자만을대상으로급여대상범위도퇴직에대한급여로만제한되어있었고, 유족연금은존재하 27) 당초이법에서는 1942 년부터연금지급을실행할계획이었으나, 1940 년으로지급시기를앞당겼다. 애초에는 1942 년부터매월연금을지급하고, 1937 년 ~1942 년사이에는반환일시금의형태로급여를지급할계획이었다 (SSA, 2015). 28) Social Security Administration(SSA). Social Security History: Fifty Years Ago. 에서 인출.

95 제 3 장공공부조제도의역사 81 지않았다. 그러나 1939년법개정을통해두가지급여내용이추가된다. 퇴직근로자의배우자및미성년자녀에대한부양가족급여 (dependents benefits) 와근로자가사망하는경우가족들에게지급되는유족급여 (survivors benefits) 가그것이다. 즉, 기존의노령연금제도를가족지원프로그램으로수혜대상을확대한것이다 (SSA, 1997). 그리고나서 1940년이후 1950년까지는사실상큰변화가나타나지않았다. 사회보장제도시행이아직초기단계여서연금액은매우낮은수준이었으며, 많은근로자들이적용대상에서제외되어있었다. 실제로 1951년까지평균퇴직급여액보다노인부조의평균급여액이높게나타났으며, 당시근로자의 50% 가량만이제도의적용을받았다 (SSA, 2015). 1950년개정을통해처음으로급여액이증가되었고, 적용범위가확대되었다. 1956년에는장애보험 (Disability Insurance) 까지추가됨으로써사회보험제도가확대되었다. 1956년당시장애보험은중증장애가있는 50~65세의근로자와사망혹은퇴직근로자의장애가있는성인자녀를대상으로하였다가, 이후적용대상의범위가확대되어 1958년에는노령연금처럼장애근로자의부양가족에게, 1960년에는 50세연령제한을없애연령과상관없이장애근로자라면급여를받을수있게되었다. 사회보장법은또한임금근로를할수없어사회보험에서도배제되거나기초생계를유지하지못하는빈곤층을대상으로주정부가운영하는현금부조프로그램들에대해연방재정보조 (federal financial participation, FFP) 를승인하였다. 즉, 공공부조제도에대해서도연방정부가주정부에보조금을지급하여프로그램을시행및강화하도록한것이다. 여기에는노인, 시각장애인, 요보호아동부양가족을대상으로하는프로그램들이포함되어있다.

96 82 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 노인부조 (Old-Age Assistance) 와시각장애인부조 (Aid to the Blind) 는 1935년처음사회보장법입법을통해도입된것이며, 1950년에는이에더해여타장애인에대한부조 (Aid to the Permanently and Totally Disabled) 가추가되었다. 사회보장법을통해구축된이주-연방공공부조체계의기본골격은 1973년의회가노인, 시각장애인, 기타장애인등성인을대상으로하는현금부조프로그램들을보충적소득보장제도 (Supplemental Security Income) 라는단일프로그램으로연방화할때까지큰변화없이유지된다 (Hansan, 2011). 사회보장법은또한주정부가모성및아동의건강과복지를보장 강화할수있도록연방보조금을지급하도록하였는데, 이러한프로그램중하나가부양아동부조 (Aid to Dependent Children, ADC) 이다. 29) 빈곤가정의아동에대한정부의소득지원은 1935년사회보장법이처음은아니었다. 사회보장법제정당시처음에부양아동부조 (ADC) 의주된역할은 1910년 ~1920년사이 40개주에서통과되었던모자부조법 (Mothers Aid Law) 을주정부가유지할수있도록연방보조금을지원하는것이었으며, 비용의 1/3을연방정부가분담하여빈곤부모에대한부조를제공하고자하였다 (Gordon & Batlan, 2011). 여기서당시빈곤가정의부모라함은남편없이자녀를양육하는여성으로간주되었다. 부양아동부조 (ADC) 는부모가없거나혹은부모로부터경제적지원이나보호를제대로받을수없는아동에게재정적인지원을하고자만들어졌으나, 사실상주된목적은여성의역할에대한당시분위기를반영하여편모가일을하지않는경우에도수혜자격을부여함으로써여성 29) 사회보장법에는금전적지원인부양아동부조 (ADC) 외에도아동의건강과복지를위한연방보조금프로그램들에는모자보건의료서비스 (maternal and child health service), 지체장애아동서비스 (services for crippled children), 아동복지서비스 (child welfare services) 등이포함되어있다.

97 제 3 장공공부조제도의역사 83 이가정에머물면서양육할수있도록하는것이었다 ( 근로복지공단, 2000). 이로써 1935년이후노인, 장애인, 아동을주대상으로하는범주적부조가미국공공부조제도의근간을이루게된다. 35년사회보장법상주- 연방의새로운복지프로그램들이기본적으로 범주적 (categorical) 이라는사실에주목해야한다 (Hansan, 2011). 이는개인및가구가소득및재산기준에부합하는것만으로는충분하지않고, 특정범주에속하는지도자격조건이된다는것을의미한다. 요컨대, 1935년사회보장법제정을통해미국은사회보험과공공부조의이원적복지체계의기틀을구축한다. 이후사회보장법은시간이지남에따라여러차례에걸쳐프로그램수정과정을거치면서다른급여들이추가되기도하는데, 1935년이래모든중요한사회복지정책은사회보장법의일부또는그연장선상에서입안되어왔다 ( 이정관, 2009).

98 84 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 3-2 미국의사회보장제도도입역사 연도제도비고 - 노인연금 (Old-Age Insurance) - 실업보험 (Unemployment Insurance) 빈곤층노인및시각장애인공공부조 (Old-Age Assistance, Aid to the Blind) - 부양아동부조 (Aid to Dependent Children, ADC) - 노인 유족연금 1939 (Old-Age and Survivors Insurance) 학교급식프로그램 (National School Lunch Program) 영구폐질장애인부조 (Aid to the Permanently and Totally Disabled) <1935 년사회보장법제정 > - 노인연금 : 1939 년노인 유족연금 (OASI) 로확대 - 노인및시각장애인부조 : 1972 년보충소득보장제도 (SSI) 로대체 - 부양아동부조 (ADC): 1962 년부양아동가족부조 (AFDC) 로변경 년보충소득보장제도 (SSI) 로대체 장애보험 (Disability Insurance) - - 노인을위한의료부조 년 Medicaid로대체 1960 (Medical Assistance for the Aged) 부양아동가족부조 (Aid to Families with Dependent Children, AFDC) 년빈곤가정일시부조 (TANF) 로대체 - 푸드스탬프 (Food Stamp) 년보충적영양보조프로그램 1964 (Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP) 으로명칭변경 - 노인의료보험 (Medicare) 빈곤층의료부조 (Medicaid) 학교아침급식프로그램 - (School Breakfast Program) 보충적소득보장제도 (Supplemental Security Income, SSI) - 여성, 유아, 아동을위한특별영양보조프로그램 (Special Supplemental Food Program for Women, Infants, and Children. WIC) 근로장려세제 (Earned Income Tax Credit, EITC) 빈곤가정일시부조 (Temporary Assistance for Needy Families, TANF) 노인, 시각장애인, 기타장애인을대상으로하는공공부조프로그램일원화 <1996 년개인책임및근로기회조화법 (PRWORA) 제정 > - AFDC TANF 로전환 - -

99 제 3 장공공부조제도의역사 85 제 2 절복지국가확장기 : 1960 년대 ~1970 년대 미국복지국가의역사에있어 1930년대중반을비롯해 1960년대중반은매우중요한의미를가진다. 1960년대는 1930년대이래로빈곤문제에대해국가적관심을보이며사회입법을통해빈곤문제를해결하고자한시기였다고할수있다. 특히 1960년대중반 위대한사회 와 빈곤과의전쟁 선포는뉴딜시대이래가장획기적인사회개혁으로평가되며미국사회에새로운비전을제시하였다. 1930년대중반사회보장법제정을통해오늘날미국사회보장체계의기본틀을다졌다면, 1960년 ~1970년대는전후경제성장과함께사회보장제도가발전및확대되었다. 존슨행정부의빈곤과의전쟁 (war against poverty) 프로그램들에서부터닉슨행정부의보충적소득보장제도 (Supplemental Security Income) 도입에이르기까지현행미국공적지원의근간이 1960년대와 70년대를걸쳐형성되었다고볼수있다 ( 이정관, 2009) 년대초 풍요로운사회 속에서빈곤의재발견 미국사회는전후경제적번영속에서빈곤문제에크게주목하지않았다. 1964년까지도미국에서는공식적인빈곤통계조차존재하지않았으며빈곤에관한연구나정책이거의전무했다는사실은 1960년대초에이르기까지미국의빈곤에대한무관심을잘보여주는대목이며, 2차대전이후의경제발전속에서지속적인경제발전은결국빈곤의소멸을저절로가져오리라는 풍요로운사회 의낙관론이 1960년대초까지일반국민들과정책전문가들의빈곤에대한시각을지배하고있었다 ( 이봉주, 2004). 그러나이는 1960년대들어큰변화를맞이하기시작한다. 빈곤과의

100 86 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 전쟁 (war on poverty) 을공식적으로선언하고정책을추진한것은 1960년대중반존슨대통령이었지만, 그기원은케네디대통령시절로거슬러올라간다. 케네디 (John F. Kennedy) 는 1960년선거전에서 빈곤에대한전쟁 (war against poverty) 은아직끝나지않았다 고말하며, 표준이하의열악한 1,500만가정이존재하는한, 미국도시에어떤종류의배관도설치되어있지않는 5백만가정이존재하는한, 1,700만국민이나이가들었을때충분한지원을받지못하고사는한, 우리는아직이나라에서끝나지않은과업을가지고있다 고강조하였다. 30) 당시통계자료를보면 31), 빈곤선미만의인구비율이 1947년에서 1956년사이에 33% 에서 23% 로떨어졌는데이하락세가지속되지는못했다. 1956년과 1962년사이에는약 2% 하락에불과하였다. 또한복지급여를받는아동의수는 1950년 1.6백만명에서 1960년 2.4백만명으로증가하였으며이러한증가세는계속되었다. 케네디가대통령으로취임했을때극심한경기침체기로, 기업파산이 1930년대이래최고수준이었으며, 영농수입은 1951년이래 25% 가하락하였으며, 5.5백만이실직상태였다. 32) 이에대응하기위한케네디행정부의기본방향은경제성장을촉진하는데있었으며, 이를위해세금을줄이고, 실업문제를해결하고, 최저임금을늘리기위한대책에초점을맞추었다. 1963년까지도케네디대통령은 30) OnTheIssues.org. John F. Kennedy on Welfare & Poverty. Kennedy_Welfare_+_Poverty.htm 에서 인출. 31) Miller Center of Public Affairs, University of Virginia. Lyndon B. Johnson: Domestic Affairs. 에서 인출 32) Miller Center of Public Affairs, University of Virginia. John F. Kennedy: Domestic Affairs. 에서 인출.

101 제 3 장공공부조제도의역사 87 사실상빈곤문제에크게주목하지않았으며, 1963년이되어서야 빈곤과의전쟁 을위한대책마련을시도하였다. 이는 1962년마이클해링턴 (Michael Harrington) 의 또다른미국 (The Other America: Poverty in the United States) 가출간되고나서였는데, 그는저서에서빈곤층의열악한상황을상세하게기술하였다. 케네디대통령이이책을실제읽었는지, 아니면드와이트맥도날드 (Dwight Macdonald) 가 1963년 2월 New Yorker지에기고한자세하고호의적인서평을읽었는지는논란이있지만, 어느쪽이든분명한것은정치학자제임스선드퀴스트 (James Sundquist) 에따르면마이클해링턴의저서가사회문제에대한케네디행정부의 단편적인 사고를종식시키는계기가되었다는것이다 (Isserman, 2012). 이후 1963년케네디대통령은전국민의 1/5을차지하는빈곤층에대한대책을세우도록지시하였고, 빈곤문제를본격적으로다룰계획이었다. 그러나곧케네디대통령암살사건이발생하였고, 당시경제자문위원회 (Council of Economic Advisors) 의장이었던월터헬러 (Walter W. Heller) 는존슨대통령에게가서케네디가죽기전에관심을두었던빈곤프로그램에대해서논의하였고, 존슨도이에지대한관심을표명하면서빈곤대책을서둘러추진하게되었다. 33) 케네디행정부시절에는 1935년사회보장법제정당시도입되었던부양아동부조 (Aid to Dependent Children, ADC) 가 1962년부양아동가족부조 (Aid to Families with Dependent Children, AFDC) 로변경되었다. 부양아동가족부조 (AFDC) 는부모로부터적절한재정적지원을받지못하는아동이있는가정에소득지원을제공하는현금급여프로그램이다. 부양아동가족부조 (AFDC) 의전신인부양아동부조 (ADC) 는여성이 33) LBJ Presidential Library. Weapon against poverty. edu/johnson/lbjforkids/pov_weapons.shtm 에서 인출.

102 88 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 가정에머물면서자녀를양육할수있도록하였으나, 결혼과여성의일, 그리고빈곤과관련된사회적분위기가바뀌면서제도의본래목적에대한비판이제기되기시작하였다. 34) 몇몇주에서는일찍부터이보조금이의도치않게미혼모를양산하는결과를낳을수있다는우려가제기되었는데, 이에대해연방정부는부양아동가족부조 (AFDC) 가미망인이가구주인가정에지원하는프로그램이라는점을들어그러한우려를일축하였다. 그러나 1939년유족급여 (Survivors Benefit) 가주요사회보장제도로추가되면서자녀가있는여성중 가장수급자격이있는 (most deserving) 사별한모에대해서는별도의제도로지원하게되었고, 부양아동부조 (ADC) 는 수급자격이덜한 (less deserving) 편모를지원하는프로그램으로남게되었다. 정책적인변화와더불어이혼율과혼외출산이증가하는등결혼패턴의변화도부양아동부조 (ADC) 의개선에일조하였다. 1942년에이미부양아동부조 (ADC) 수혜가정중이혼 별거 미혼인모의비율이사별한모가가구주인비율과거의유사해졌다. 1950년대에는 19개이상의주에서이와같이정치적으로비인기집단에대한지원을제한하기위해서아동의출생지위에근거해프로그램에서배제하기시작하였다. 일반적으로보조금을받기시작한이후미혼상태의모에게서태어난아동에게는수혜자격을부여하지않았다. 또다른인구사회학적변화는여성의일과자녀양육의양립문제가대두된것이다. 제2차세계대전이후자녀가있는여성의다수가유급노동시장에진입하였고, 많은경우자녀를보육프로그램에맡겼다. 이러한경향은 1950년 ~1960년대에걸쳐가속화되었고, 이에따라여성의일과 34) 이하부양아동부조 (ADC) 에서부양아동가족부조 (AFDC) 로명칭이변경된배경은 Blank & Blum(1997) 을토대로정리한것이다.

103 제 3 장공공부조제도의역사 89 양육, 그리고자녀양육을위해빈곤여성을가정에있도록하는것의가치등에대한사회적시선도변화하기시작하였다. 이와같이 1960년대에는부양아동부조 (ADC) 에대한여러가지우려가축적되어국가정책적차원의논쟁으로번졌다. 이제도에대한비판이더욱심각해진것은프로그램의규모가급격히증가하면서이다 년과 1970년사이에수급자수가거의 2배로증가한것이다. 이러한수급규모의확대는이혼및혼외출산등의증가와더불어미국남부지역에서북부도시지역으로대규모이주가발생했던것과도관련이있다. 특히일자리를찾기위한흑인의도심이주가많았는데, 당시복지권운동의확대와빈곤층이공적부조를받을수있도록노력했던복지담당공무원이나사회복지사들의영향으로주정부의차별적규정들이법원명령으로철폐되면서부양아동부조 (ADC) 에대한이들의접근성이높아진것이다. 이와같이수급자수의증가와문화적, 인구사회학적변화에대응해 1960년대부양아동부조 (ADC) 가개정되기에이른다. 이제도의급여및대상관련기준이결혼을방해한다는우려를반영하여 1962년명칭을부양아동가족부조 (AFDC) 로변경한다. 이를통해편모뿐만아니라편부가정에까지지원대상이확대되었고, 양부모가있는가정이라고하더라도주소득원이실업상태에있는경우에는소득지원을받을수있도록하였다 년대중반 빈곤과의전쟁 (War on Poverty) 1963년 11월 22일케네디대통령이암살당하면서당시존슨 (Lyndon B. Johnson) 부통령은예기치않게대통령직을승계하게되었고, 케네디대통령이끝내지못한뉴프론티어 (New Frontier) 의남은과업을이어가는동시에, 미국사회에대한새로운비전으로서위대한사회 (Great

104 90 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 Society) 구상을제시하였다. 1964년 5월 22일미시간대졸업식연설 35) 에서그는미국이 부유한사회 (rich society) 와 강력한사회 (powerful society) 를넘어빈곤과인종차별의종식을기반으로하는 위대한사회 (great society) 로나아가야함을공식적으로언급하였다. 그리고이를위해서는국가차원에서정책을수립하고, 주정부가준수해야하는최소한의기준을설정하는동시에, 이러한목표를달성하기위해추가재원을투입해야할것이라고하였다. 36) 빈곤에대한문제를인식하고대안을모색하기시작한것은케네디대통령시절이토대가되었지만이에대해국가차원의관심을표명하고정부의역할을강조한것은존슨행정부시절이라고할수있다. 존슨은자신을루즈벨트의이념적노선을추종하던자유주의자로정의하면서, 오히려케네디는자신의시각에서는약간보수적이라고말했다 ( 김덕호, 1997). 존슨의정부활동은그의우상이었던루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령과그의뉴딜정책으로부터영감을얻은것이었다. 그러나빈곤퇴치에대한접근방법은뉴딜식접근방식과도본질적으로차이를보이게되는데, 피상적인경제적측면의단기구제정책이아니라궁극적으로빈곤의원인을종식시키는데중점을두고있는데, 다시말해정책의중점이단기소득보조정책이아니라교육훈련서비스제공등에있고저고용문제와같은빈곤과경제와의관계성에관심을둔것이다 ( 이정관, 2000). 정치학자노만오른스테인 (Norman J. Ornstein) 에따르면 루즈벨트는개혁을하려고한것이아니다. 그는경제적재앙의불을 35) Lyndon B. Johnson s Remarks at the University of Michigan(May 22, 1964). 에서 인출. 36) Miller Center of Public Affairs, University of Virginia. Lyndon B. Johnson: Domestic Affairs. 에서 인출

105 제 3 장공공부조제도의역사 91 끄려고했던것 이고, 반면 존슨은경제적번영속에서실제로미국을개혁할방법을찾고있었다 (Tumulty, 2014). 존슨대통령은 1964년 1월 8일첫연두교서 37) 에서 무조건적인빈곤과의전쟁 (unconditional war on poverty) 을선언하였고, 이는그가주창한 위대한사회 를건설하는데핵심정책이된다. 존슨이빈곤을국가적문제로인식하고정부개입의필요성을강조한것은미국사회가여전히하위계층에대한사회 경제적기회를충분히제공하고있지못하다는우려에서였다. 그는연설에서 빈곤에대한전쟁은길고어려운싸움이될것이며, 하나의무기혹은전략만으로는충분하지않을것이다. 그러나우리는이전쟁에서이길때까지쉬지않을것이다. 미국은세계에서가장부유한나라인만큼이전쟁에서이길수있다 라고호소하였다. 그리고 직업이나돈이없는것은빈곤의원인이아니라징후 이며, 빈곤의원인은근본적으로미국사회가시민들이자신의역량을개발할수있도록공평한기회를제공하는데실패 했기때문이라고보고, 빈곤과의전쟁에서핵심무기는더나은교육, 의료, 주거, 직업, 훈련의기회 가될것이라고역설하였다. 또한 빈곤의원인이무엇이든지간에, 그리고빈곤이존재하는곳이면어디에서든지연방정부와주 지방정부가공동으로협력하여빈곤을퇴치하기위해노력 해야한다고주장했다. 즉, 빈곤의증상을경감시키는것뿐아니라그것을치료하고, 무엇보다예방하는것을목표로한다. 1930년대에이어 1960년대에는사회입법을통해빈곤등의문제를해결하고자하였으며, 그결과다양한분야에서수많은제도들이생겨났다. 1965년부터존슨대통령재임기간동안국내정책관련핵심참모였 37) State of the Union Address(Jan 8, 1964): Lyndon B. Johnson. org/president/speeches/speech-3382 에서 인출.

106 92 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 던조셉칼리파노 (Joseph A. Califano Jr.) 가 우리는린든존슨의미국에서살고있다 라고말했을정도로, 오늘날미국사회의뼈대가되는많은법률들이존슨대통령시절제정되었다 (Tumulty, 2014). 케네디대통령서거후존슨대통령은케네디행정부의정책적노력을계승하여많은법안들을통과시키는데, 그중주목할만한것이 1964년시민권법 (Civil Rights Act) 의제정이다. 시민권법은고용에있어인종과성에대한차별을금지하고, 모든공공시설등의장소에서인종간분리를종식시키는것을골자로한다. 위대한사회 입법으로서첫작품은 1964년 8월통과된경제기회법 (Economic Opportunity Act, EOA) 이었는데, 이법의제정으로미국사회빈곤을근절하기위한목적으로경제기회사무국 (Office of Economic Opportunity, OEO) 이설치되었다. 이시기제정된많은법률들이 빈곤에대한전쟁 의일환이었는데, 경제기회법 (EOA) 은그중가장대표적인정책이라고할수있다. 경제기회사무국 (EOA) 은존슨행정부빈곤정책의핵심이라고할수있는지역사회행동프로그램 (Community Action Program, CAP) 을운영하였고, 이를시행하기위해각시와카운티에지역사회행동기구 (Community Action Agency, CAA) 를설치하였다. 지역사회행동기구 (CAA) 는비영리단체, 시의기관, 지역사회기반의단체등매우다양하였으며, 1968년까지 1,600개이상이미국내카운티의 2/3에서운영되었다. 38) 이기구는연방및주정부의모든빈곤층지원프로그램들을조정하는역할을하였으며, 사회서비스를비롯하여정신건강서비스, 의료서비스, 고용서비스등을제공하는기관들을관리 감독하였다. 39) 지역사 38) Garson, David G. Economic Opportunity Act of /wps/media/objects/751/769950/documents_library/eoa1964.htm 에서 인출. 39) Miller Center of Public Affairs, University of Virginia. Lyndon B. Johnson: Domestic Affairs.

107 제 3 장공공부조제도의역사 93 회행동프로그램 (CAP) 의주요특징은프로그램을기획및수립하는단계에지역사회주민이주체적으로참여하도록하였다는것이다. 지역사회행동기구 (CAA) 는빈곤층의 가능한최대의참여 (maximum feasible participation) 를이끌어내기위해점포앞혹은근린형센터를열었고, 지역사회활동가및리더를키우기위해훈련시켰다. 40) 경제기회법 (EOA) 은이밖에도실업과빈곤문제를근절하기위한여러프로그램들을도입하였다. 존슨은케네디전대통령의잔여임기를마치고, 1964년 11월 3일대선에서도압도적득표로공화당후보배리골드워커 (Barry Goldwater) 를꺾고재선되면서위대한사회를위한개혁을가속화하였고, 이후재임기간동안복지뿐만아니라의료 교육 고용 이민자 정치 문화 주거 환경등다양한분야에걸쳐수많은법령들을제정하였다. 1965년 1월부터 1967 년 1월까지 89대미국의회는 2년동안약 200건에달하는주요법안들을통과시켰으며, 이는미국역사상가장생산적인입법활동을펼친것으로평가된다 (Tumulty, 2014). 요컨대, 존슨대통령은 위대한사회 (Great Society) 를목표로 빈곤에대한전쟁 (War on Poverty) 을선포함으로써빈곤을국가의문제로인식하고연방정부차원에서이문제를해결하기위해적극적으로나섰다. 종합해보면이시기 빈곤전쟁 에사용한 무기 는크게교육, 소득보장, 일자리창출등세가지영역으로요약해볼수있다 ( 표 3-3 참조 ). estic-affairs 에서 인출 40) Garson, David G. Economic Opportunity Act of /wps/media/objects/751/769950/documents_library/eoa1964.htm 에서 인출.

108 94 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 3-3 빈곤과의전쟁 을위한전략 영역 전략 교육 소득보장 일자리창출 Head Start (1965) Upward Bound (1965) Adult Basic Education (1965) Elementary and Secondary Act(1965) Higher Education Act(1965) Social Security Amendments (1965, 1967) Revenue Act(1964) Minimum Wage Bill(1966) School Breakfast Program Special Milk Program Food Stamp Act (1964) Job Corps (1964) 취학전저소득층아동에게교육적, 사회적, 문화적, 의료적서비스를제공하여취학준비지원 저소득층고등학생에게대학에갈수있는희망을심어주는교육프로그램 대학에서공부할소질을보이나특별한지원없이는가지않을청소년대상프로그램 읽고쓸줄모르거나무학인성인이직장을구하거나현재보다더나은직장을구할수있도록읽기 / 쓰기 / 산술교육을제공 직업훈련포함 공립학교에대한연방의재정지원 대학에진학하고자하는학생에대한재정지원제공 미국의회는 1965 년과 1967 년사회보장급여를증액하고사회보장체계의중대변화를가져오는개정안마련 1965 년 : 프로그램을완화및확대 1967 년 : 복지프로그램에대한새로운제한조치 소득세에대한기존의원천징수율 18% 를 14% 로줄임 연방의최저임금및초과근무수당보장을확대하고, 최저임금을시간당 1.25 달러에서 1.60 달러로증액 1966 년아동영양법 (Child Nutrition Ac) 에근거해시행 아동의가구소득에따라, 연방예산으로아침식사제공 1966 년아동영양법 (Child Nutrition Ac) 에근거해시행 연방에서보조하는다른급식 영양프로그램에참여하고있지않은아동보호시설이나학교에재학중인아동에게연방상환의방식으로 0.5 파인트우유제공 1961 년시범사업실시 빈곤가정의영양개선을지원하기위한식비보조현물급여 연방정부에서재원부담 기초교육, 기술훈련, 직장경험의통합적프로그램으로, 16~21 세청년을위한거주센터운영 특히고등학교중퇴자들에게교육과직장경험을제공하기위한목적

109 제 3 장공공부조제도의역사 95 영역 전략 College Work Study Program (1964) Neighborhood Youth Corps (1964) 지원없이는대학교육을받을여유가없는대학생들을위해시간제혹은여름방학시즌일자리제공 16~21 세저소득층청년에게고용, 직업상담, 보충교육을제공 참여자들이학업을계속하거나다시시작하고, 그들의고용잠재력을향상시킬수있도록지원 Work Experience Program(1964) 낮은교육수준및일정치않은취업이력을가지고있는실직부모및기타취약계층부모대상지원 기초교육, 개별상담, 직업교육, 실무훈련제공 Manpower Act (1965) 가족부양의책임이있는자로취업경험이있으나기술발전에따라직장을잃은경우재훈련지원 읽고쓸줄모르며, 재학중도아니고취업상태도아닌 16 세이상인자에게도지원 기초교육이부족한경우도포함 자료 : LBJ Presidential Library. Weapon against poverty. 일부수정. 인출 ) 이와같이존슨행정부시절많은입법적변화들이나타나는데, 사회보장과관련하여가장중대한변화중하나는 1965년사회보장법개정안에노인의료보험 (Medicare) 과의료부조 (Medicaid) 가추가된것으로좀더자세히살펴보기로한다. 41) 노인의료보험 (Medicare) 은소득에상관없이 65세이상대부분의노인을포괄하며, 의료부조 (Medicaid) 는공공부조수급자등저소득층을대상으로하는의료보장제도이다. 미국에서는 20세기초반이후보건의료이슈가중요하게부각되기시작하였으며, 정부차원의보건의료프로그램을수립하기위한많은노력들이시도되었다. 1930년대이후로는예기치못한의료비용발생을줄이기위한차원에서건강보험의필요성에대한광범위한합의가있었다. 당 41) 여기서노인의료보험 (Medicare) 과의료부조 (Medicaid) 에대한설명은 Medicare & Medicaid Milestones (CMS, 2015) 와 Social Security Programs in the United State: Health Insurance Health Services(SSA, 1997) 를토대로한다.

110 96 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 시보건의료관련주요이슈는건강보험을민간부문의재원으로운영해야하는가, 아니면공공재원으로해야하는가의문제였다. 민간의료보험은제2차세계대전기간동안급속도로확대되었다. 직접적임금상승에대한정부의통제로이를보상하기위해기업의부가급여가증가했던시기였고, 이러한경향은전후에도지속되었다. 그러나모든사람들이민간의료보험에가입할수있는것은아니었다. 이에따라정부개입의필요성이제기되었고, 1940년대를시작으로다양한전국민대상의료보험안들이의회에제안되었다. 그러나모두표결로까지이어지지는못했다. 이후기나긴논쟁끝에 1965년의회가공적의료보장제도를입법화하게된것이다. 노인의료보험 (Medicare) 은도입당시에는사회보장청 (Social Security) 및철도퇴직위원회 (Railroad Retirement Board) 로부터퇴직급여를받는 65세이상을대상으로하였으나, 1972년 65세미만이더라도장애연금을받거나연령과관계없이말기신장질환자인경우에까지확대되었다. 노인의료보험 (Medicare) 이연방정부차원에서관리 운영되는의료보장제도라면, 의료부조 (Medicaid) 는기본적으로주단위에서운영되는프로그램으로주정부가서비스비용을의료공급자에게직접지불함으로써저소득층에게의료및건강관련서비스를지원해주는제도이다. 의료부조 (Medicaid) 는재원및프로그램운영에있어연방과주정부의공동협력으로이루어진다. 재원은연방정부에서일정비율의보조금을지원하고, 나머지는주정부에서부담하는방식으로연방-주정부의공동기금으로운영된다. 프로그램의내용측면에서는연방정부의법령및규정에따라정한개괄적지침내에서각주정부가자체적인자격기준을수립하고, 서비스의유형 / 양 / 기간 / 범위를결정하며, 서비스에대한비용을결정

111 제 3 장공공부조제도의역사 97 하는동시에, 주정부의자체적인프로그램을운영한다. 그결과수급자격및서비스내용이각주마다, 심지어는동일주내에서도시간이지나면서매우복잡하고다양하게나타난다. 이상존슨대통령이 위대한사회 건설을통해이루었던진전에도불구하고, 그가핵심정책으로추진했던 빈곤과의전쟁 은가장논란이많은측면이기도하였다. 빈곤과의전쟁과위대한사회건설을위해수많은프로그램들이생산되었고, 관료주의적이고비효율적인거대한정부를탄생시켰다는비판이제기되었다. 빈곤층에대한전체정부의재정지원이크게증가하여, 1965년과 1968년사이에빈곤층대상지출이 60억달러에서 120억달러로배가되었고, 1974년에는 245억달러로다시또두배로뛰었다. 42) 또한존슨행정부의핵심정책으로서자발적이고주체적인주민참여를강조하였던지역사회행동프로그램 (CAP) 은시행과정에지역사회활동가와지방정부, 정치인등이해관계집단사이에서기득권을둘러싼마찰이발생하면서정치적분열과논란을야기하였다. 더욱이대외적으로존슨행정부가베트남전쟁에개입하면서빈곤과의전쟁에제동이걸린다. 베트남전에대규모예산이투입되면서빈곤과의전쟁을위한예산확보에차질이생긴것이다. 존슨대통령의국내개혁정책이보수주의자들의반발을야기하였다면, 베트남전에대한그의강경한입장은자유주의자들에게비판의대상이되었다. 43) 그리고안으로는빈곤과의전쟁및시민권법입법등빈곤층과소수집단을위한주목할만한성과가있었음에도불구하고아이러니하게도집단간갈등및폭동이증폭되면서미국사회는그어느때보다도사회적분열에빠지게된다. 위 42) Miller Center of Public Affairs, University of Virginia. Lyndon B. Johnson: Domestic Affairs. 에서 인출. 43) US History.org. Lyndon Johnson's "Great Society". 56e.asp 에서 인출.

112 98 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 대한사회를둘러싼사회적논란과베트남전개입등이이어지면서결국정부에대한국민의신뢰가무너져갔고, 1968년대선에서민주당이패배하는결과를낳았다. 그럼에도불구하고많은분야에서위대한사회및빈곤과의전쟁이가지는성과에대해서는이론의여지가없으며, 이시기빈곤퇴치프로그램들중일부는폐지되거나축소되기도하였지만의료보험 (Medicare), 의료부조 (Medicaid), 헤드스타트 (Head Start program) 등많은제도들이현재까지도이어져오고있다 년대말 ~1970 년대초복지체계의재구조화 1960년대케네디대통령에이어존슨대통령으로이어지는민주당의집권이막을내리고 1968년공화당의닉슨이선출된다. 닉슨대통령의당선과함께정치적보수화가본격화되면서 1970년대는빈곤과복지에대한관심이서서히약화되어갔다. 1960년대초자유주의자들은각종개혁정책을입안하고실행하는데앞장섰으나현실은그들의기대만큼쉽게변하지않았고, 그들의공약에기대를걸었던기층민중은더이상자유주의자에게사회의개혁을기대할수없게되면서, 1968년대통령선거에서자유주의적개혁보다 법과질서 를내세우며보수주의를표방한공화당의닉슨 (Richard Nixon) 이대통령에당선되고 60년대의사회개혁에대한열의와낙관은급속히쇠퇴하였다 ( 최재인, 1996). 1960년대초미국사회는그들이가지고있는부와힘을가지고빈곤문제를해결할수있다는낙관론적인생각이팽배하던시기였지만, 정부의많은재정지출에도불구하고당시빈곤정책의효과성에의문이제기되기시작한것이다. 닉슨은빈곤과의전쟁이인종

113 제 3 장공공부조제도의역사 99 적분쟁과폭동을야기하였다고주장한다. 1960년대후반대도시들에서인종폭동이발생하자공화당원들뿐만아니라보수및진보진영의민주당원들까지도존슨대통령의프로그램을낭비이자인종분쟁의근원으로간주하기에이른다 (Volsky, 2014). 비록닉슨대통령의당선으로보수주의로회귀하였다고는하나, 사실상보건복지등의분야에서진보적인정책을채택하였으며뉴딜정책과위대한사회프로그램들을계승하였다. 이시기사회적프로그램에대한연방지출이 3배가까이증가하였고, 특히공공주택, 푸드스탬프, 학비보조금 (Pell Grant) 44) 제도가대폭확대되었다 (Volsky, 2014). 다만그는기존의정부역할확대를비판하며새로운형태의개혁을통해관료주의를개선하고복지체계의혼돈을해결하고자하였다. 난립하던복지체계의혼란을해결하기위해모이니한 (Daniel Patrick Moynihan) 의복지개혁안을받아들여복지체계를재조직하기에이르렀는데, 이런재조직작업은미국공공부조제도의기본적인틀을마련함과동시에, 미국의사회복지서비스의기본체계를마련하는계기가되었다 ( 이현주외, 2003). 닉슨행정부는존슨재임시절큰진전이없었던부의소득세 (Negative Income Tax: NIT) 도입을골자로하는가족지원제도 (Family Assistance Plan) 를제안한다. 부의소득세 (NIT) 는일반적인소득세와달리한가구의소득이일정수준에미달하는경우그차액의일정비율을조세환급의형태로정부가지급해주는제도이다. 즉, 최소소득보장수준을상회하는소득에대해서는양의소득세가발생하여조세를부담하지만, 최소소득보장수준이하의소득을획득한가구에는부의소득세가발생하여정부로부터소득보조를받게되는것이다 ( 김재진, 2009). 44) 저소득층학생에게연방정부가무상으로일정액의학비를보조해주는프로그램

114 100 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 부의소득세 (NIT) 개념은 1962년프리드먼 (Milton Friedman) 이자신의저서인 자본주의와자유 (Capitalism and Freedom) 에서처음제안한것으로, 1965년경제기회국 (OEO) 의국장이었던슈라이버 (Sargent Shriver) 는존슨대통령에게프리드만의부의소득세 (NIT) 아이디어를추천하였으나존슨은이를거부하였다 (Bartlett, 2013). 부의소득세 (NIT) 에대한지지는경제학자들로부터비롯되었다. 1968년 5월 1,200명의보수및진보경제학자들이부의소득세를도입할것을제안하는청원서에서명하였는데, 이는경제학자들이전국민에게일률적으로현금을지급하는부의소득세를도입함으로써행정비용을절감하고효율성을제고할수있다는데동의하였기때문이며, 단순하고효율적이며명확한소득이전으로눈에보이지않는많은비용을발생시키는수많은공공부조정책을대체할수있을것으로기대하였다 ( 김재진, 2009). 그리고정치적으로는처음닉슨대통령이 1969년 8월가족지원계획 (Family Assistance Plan) 이라는이름으로부의소득세를제안하기에이른다. 이계획은닉슨대통령의정책참모였던민주당상원의원모이니한에의해개발된것으로, 모든저소득가구에게최소한의연소득을보장 (guaranteed annual income) 하는안이었다. 45) 닉슨대통령은자신이어린시절가난의아픔을경험했던만큼빈곤문제에대해공감하고있었으나, 동시에미국의복지제도가점점비효율적인관료주의에빠져복지의존성을키우고, 복지수급자들의자존감을떨어뜨리며, 생계부양자가일하는남성이아닌가구에게만급여를제공함으로써결국가족해체에도영향을미친다고보았다. 이에닉슨은가족지원계획 (FAP) 을통해저소득층에게직접적으로현금급여를제공하는부양아동가족부조 (AFDC), 푸 45) 가족지원계획 (FAP) 의추진과정은다음을참조 : Public Broadcasting Services(PBS). General Article: Domestic Politics-Nixon. americanexperience/features/general-article/nixon-domestic/ 에서 인출.

115 제 3 장공공부조제도의역사 101 드스탬프 (Food Stamp), 의료부조 (Medicaid) 등과같이관료적으로운영되던프로그램들을대체하고자하였다. 그리고한부모가정뿐아니라근로빈곤층도부조를받을수있도록하고, 대신취학전자녀가있는모를제외하고는모든수급자들이일을하거나직업훈련을받는것을조건으로하였다. 그러나예상과달리가족지원계획은자유주의자와보수주의자들모두에게서지지를받지못했다. 1970년 4월하원을통과하였지만, 11월상원재정위원회에서진보진영과보수진영양쪽의반대로결국부결되었다. 보수진영에서는근로의욕약화등의이유로연간소득보장 (guaranteed annual income) 이라는아이디어를좋아하지않았고, 진보진영에서는반대로보장수준이너무낮고엄격한근로규정등의이유로반대한것이다. 노동계는이제안을최저임금에대한위협으로받아들였고, 사회복지사들은그들의일자리가없어질것을우려하여반대하였으며, 많은미국국민들은근로빈곤층이추가됨으로써복지수급자수가급증할것이라고항의하였다. 닉슨대통령은 1972년선거기간까지다양한형태로수정하여이법안의통과를계속요구하였으나성사시키지못하고결국에는폐기되었다. 그러나기본소득의개념대부분은의회에서거부되었으나그중일부가채택되었는데, 1972년노인및장애인등에대한최저수준의생계를보장하는보충적소득보장제도 (Supplemental Security Income, SSI) 를도입한것이다. 보충적소득보장제도 (SSI) 는기존에주정부가운영해오던노인, 시각장애인, 기타장애인대상소득지원프로그램 (Old-Age Assistance, Aid to the Blind, Aid to the Permanently and Totally Disabled) 을통합하여연방정부차원에서단일화하였다. 1935년사회보장법제정및 1950년개정안을통해도입되었던노인

116 102 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 및장애인대상소득지원제도들은부양아동가족부조 (AFDC) 에대응하는 성인범주 (adult categories) 의공공부조프로그램으로서, 연방정부의일부재정지원을받아주정부와지방정부에의해운영되어왔다. 그러나시간이지남에따라 1,350개의행정기관들이관여하고급여가주에따라 300% 이상까지차이가나는등주단위프로그램들은점점복잡해지고일관성이결여되어갔다. 46) 이에 1969년닉슨대통령은이들에대한개혁의필요성을인식하고, 중복적으로난립해있는복지프로그램들을체계화하도록하였다. 1971년보건교육복지부장관 (Secretary of Health, Education and Welfare) 리차드슨 (Elliot Richardson) 은성인대상복지범주를사회보장청 (Social Security Administration) 이담당할것을제안하였다. 그리고 1972년사회보장법개정을통해성인을대상으로하는자산조사기반의현금부조프로그램들을보충소득보장제도 (SSI) 라는단일프로그램으로연방화하였고, 1974년부터시행하였다. 다시말해, 전국적으로단일한최저생계급여를제공함으로써주별급여수준의격차를줄이고, 오랫동안사회보험제도를운영해온경험이있는사회보장청이그운영을맡음으로써프로그램의행정을일원화한것이다. 또한닉슨대통령은연방-주정부-지방정부의관계에있어서사회서비스프로그램운영형태는부적절한방향으로진행되고있다고판단하여, 취임직후연방주의를재구조화하는 신연방주의 (New Federalism) 를지향하며연방정부의책임을지방정부로이양하고사회복지서비스공급의재조직화를추진하였다 ( 박세경외, 2008). 1975년에는닉슨행정부에 46) 이하보충소득보장제도 (SSI) 의일원화과정과관련해서는 Hansan, J. E. (2011) 의 A Brief Overview of the State-Federal Relationship in Public Welfare Programs, 와 SSA(2015) 의 A Brief History-Social Security 를토대로작성한것이다.

117 제 3 장공공부조제도의역사 103 의해제안되었던사회보장법 Title XX가제정되어산발적으로제공되던사회서비스들의운영및재정을체계화시켰으며, 이로써미국의사회보장제도는보험및공적부조형태의현금급여, 의료보험등현물급여, Title XX에의해제공되는대인적서비스의 3가지분리된형태의프로그램을구성하게된다 ( 이현주외, 2003). 사회보장법 Title XX 제정은오늘날포괄보조금제도의기틀을마련한것으로평가되고있다. 제 3 절복지국가재편기 : 1980 년 ~1990 년대 1970년대두차례석유파동으로인한경기침체와더불어닉슨대통령의당선으로민주당집권이막을내리고, 1980년대레이건의집권및 1990년대공화당의의회장악으로이어지며정치적보수화의영향으로 1930년대중반과 1960년대중반을기점으로팽창했던미국의복지국가는위축되기시작한다. 1930년대루즈벨트이래 1970년대카터대통령에이르기까지경제와복지에대한정부의개입은국가차원의우선순위로다루어졌으나, 1981년레이건대통령의당선으로뉴딜시대의종말을고하면서미국역사상전환점을맞이한다 (O Connor, 1998). 레이건은악화된경제상황의원인으로거대해진정부를지적하며, 뉴딜시대동안구축되고 빈곤과의전쟁 으로확장되었던연방정부의복지체제를축소시키고자하였다. 레이건대통령으로부터부시대통령에이르는 80년대에서 90년대초에이르는기간은빈곤에대한정부의개입을최소화하고민간의역할을강조한 작은정부 의시기라고할수있으며, 클린턴대통령에서부시대통령으로이어지는 90년대초에서 2000년대는소위 복지개혁 의기간

118 104 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 으로특징지워질수있는데, 특히이기간동안의복지개혁은현금공공부조프로그램의개혁으로대표된다 ( 이봉주, 2004). 미국복지역사에있어중대한변화는주로 2000년이전에이루어졌다고평가된다. 경제학자갤브레이스 (John Kenneth Galbraith) 교수에따르면 부시가대통령직에올랐을당시복지개혁을둘러싼별다른정치적쟁점이없었다 (Volsky, 2014). 미국의복지정책을정부간관계의역사적흐름측면에서보면세시기로구분할수있는데 1935년뉴딜이전까지는주및지역정부자치시대라고한다면, 뉴딜이후 1970년대초반까지는국가주의대두시기, 그리고 1980년레이건정부출범이후는주및지역정부회귀시기라고볼수있으며, 이러한분권적복지정책의틀은 1996년복지개혁법통과이후 2000년대들어서도미국복지국가의기조가되고있다 ( 이정관, 2009) 년대복지개혁 1980년대는석유파동등으로인한경기침체, 복지지출의팽창과재정악화, 정부역할확대에대한반감, 정치적보수화등의요소가복합적으로작용하여정부역할의축소와시장과개인책임이강조되었던시기이다. 1973년석유위기는미국사회에큰타격을안겼는데, 자격없는빈민 : 빈곤과의끊임없는대치 (Undeserving Poor: America s Enduring Confrontation with Poverty 의저자카츠 (Michael Katz) 교수에따르면 미국정신에있어매우중대한사건 이며 풍요와성장을전제한시대에종말을고하는일종의충격 이었다 (Volsky, 2014). 이러한상황에서레이건 (Ronald Reagan) 은다트머스대학의역사학교수인올렉 (Annelise Orleck) 에따르면두번째대선을준비하면서 복지국가의역

119 제 3 장공공부조제도의역사 105 기능에대한보수파의주장과시민권에대한계속되는반발을교묘하게엮었으며, 대권을잡은후에는그의첫예산담당관인데이비드스톡맨 (David Stockman) 이 존슨의 빈곤과의전쟁 중상당부분은던져버려야만할것이다 라고대놓고표현하였다 (Volsky, 2014). 레이건은 1981 년 1월 20일취임연설 47) 에서 미국은상당히심각한경제적역경에직면해있다 면서지속적인플레이션, 실업의증가, 높은조세부담, 정부재정적자등을언급하였다. 그리고이에대한대응으로 정부는이문제에대한해결책이아니다. 정부가바로그문제이다 라는입장을밝혔다. 그결과과거루즈벨트대통령이래지속적으로성장해왔던복지를축소하고개인의책임성을제고하고자하였으며, 정부간관계에서는연방정부의권한을줄이는대신주정부와지방정부의역할을강조하고, 공공부문에서민간의역할을강화하고자하였다. 레이건대통령이추진했던정부역할축소의핵심적요소가복지시스템의개혁이었다. 48) 복지가 큰정부 의원인이되고경제에부정적영향을미친다는인식에따라복지축소를통해 작은정부 를추구하고생산성및노동시장의유연성제고라는정부의경제목표를실현하고자한것이다. 레이건행정부시절복지지출감축관련주요입법중하나로서 1981 년 8월 13일총괄예산조정법 (Omnibus Budget Reconciliation Act, OBRA) 이제정되었다. 이법의제정을통해 300억달러이상의절감이예상되었는데, 자격요건을엄격하게하고, 급여수준을낮추는동시에, 중복급여수급을제지함으로써미국사회안전망의수준과범위를축소시켰으며, 특히자산조사기반의공공부조프로그램들이큰타격을입었다. 47) Ronald Reagan Presidential Foundation & Library. First Inaugural Address (1/20/81). 에서 인출. 48) 이하 1980 년대레이건행정부의개혁내용과그배경에대해서는 O Connor(1998) 의 US Social Welfare Policy: The Reagan Record and Legacy 를토대로작성하였다.

120 106 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 바우덴과팔머 (Bawden and Palmer, 1984) 는그들의연구에서레이건이전을기준으로총괄예산조정법 (OBRA) 으로인한복지지출의변화를보여주었다 (O Connor, 1998 재인용 ). 부양아동가족부조 (AFDC), 푸드스탬프, 의료부조 (Medicaid) 등의공공부조지출은각각 14.3%, 13.8%, 2.8% 삭감되었으며, 사회보험제도역시감축이이루어졌는데연금제도가 4.6%, 노인의료보험 (Medicare) 과실업보험이각각 6.8%, 17.4% 감소하였다. 이외인적자본프로그램들도마찬가지로, 교육과관련해서는정부보증학자금대출 (Guaranteed Student Loans) 가 39%, 보상교육프로그램 (Compensatory Education) 이 19.5% 삭감되었으며, 고용과관련해서는공공서비스고용프로그램 (Public Service Employment) 의폐지와함께일반고용 훈련프로그램 (General Employment and Training) 이 38.6% 삭감되었다. 총괄예산조정법 (OBRA) 의입법이미친영향은지출측면에서뿐아니라프로그램자체의변화측면에서도살펴볼수있다. 사실이전카터정부에서이미소득보조프로그램들에대한연방지출이줄어들었기때문에이러한맥락에서볼때이법이지출에미친영향은적었으며이보다는프로그램의변화가더크게나타났다고할수있다. 부양아동가족부조 (AFDC) 의경우연방정부수준에서규정한최저급여기준이라는것이없고자격요건도정해진것이거의없기때문에, 개별주는급여수준과지원대상에대한권한을모두가지고있었다. 그러다보니급여수준이일반적으로매우낮고, 주마다격차도크게나타났다. 이에따라정부는자격기준을엄격하게규정하여개별주에주어진재량을어느정도제한하였다. 예컨대, 총소득을기준으로주정부기준선의 150% 미만이어야한다는상한을규정하여이를초과할경우보조금을받을수없도록하였다. 또한가구소득산출시순소득대신총소득개념

121 제 3 장공공부조제도의역사 107 을사용하였으며, 계부모의소득도일부포함함으로써지원범위를축소하였다. 이밖에도허용자산을 2천달러에서 1천달러로낮추고, 임신여성에대한지원기준을 6개월째까지로제한하였으며, 지원받을수있는아동연령을 21세에서 18세로줄였다. 이에더해레이건대통령은또한자격이없는빈민에대한복지제공이근로윤리를약화시키고복지의존성을키웠다고비판하며, 복지개혁을통해자격요건을강화하고급여수준을낮춤으로써아동부양에대한가족의책임을강화하는동시에근로가능한수급자들은일할것을강조하였다. 총괄예산조정법 (OBRA) 에서도부양아동가족부조 (AFDC) 수급자를대상으로근로유인을강화하고자하는규정들을포함하였다. 예컨대, 일관련비용에대한 75달러의최대한도및한달 160달러의아동양육공제조항을두었으며, 근로수급자에대해서는급여를중단하고제도안으로들어오지못하도록그들의고용가능성을유지시키고자하였다. 그중에하나로주정부에근로연계복지 (workfare) 프로그램을실행할수있는권한을부여하였는데, 레이건은근로연계복지가복지수급자수를감소시키고빈곤층의자립을촉진하는것외에도수급자들에게사회적 도덕적의무감과근로경험및기술을심어줄수있다고믿었다. 1981년총괄예산조정법의제정으로주정부에서근로인센티브 (Work Incentive, WIN) 프로그램을지역사회근로경험프로그램 (Community Work Experience Program, CWEP) 으로전환하는것이허용되었으며, 이에따라주정부가근로연계복지시범사업을추진할수있었다. 49) 그러나근로인센티브 (WIN) 에대 49) 1967 년도입된근로인센티브 (WIN) 는미국근로연계프로그램의효시로부양하고있는아동의연령이 6 세이상인부양아동가족부조 (AFDC) 수급자를대상으로하였다. 그러나 1960 년대후반시민권및복지권운동이급속도로성장하면서복지에대한시민적지지가고조되었고, 이러한시대적배경하에서노동력제공을전제로복지급여를지급하는근로연계프로그램은복지의권리성을훼손하는부당한정책으로인식되며효과를발휘하기어려웠다 ( 박능후, 2001). 그러나 1980 년대기존의복지제도가복지의존성을심

122 108 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 한재정지원이 1981년과 1987년사이 70% 정도감소하면서근로연계복지는주정부차원에서보다카운티차원에서자율적으로운영하는경우가더많아지게된다. 이후복지에대한근로연계를보다강화한것은 1988년제정된가족지원법 (Family Support Act, FSA) 과이에따른직업기회 기초기술훈련프로그램 (Job Opportunities and Basic Skills training program, JOBS) 을통해서이다. 1981년총괄예산조정법 (OBRA) 과함께레이건행정부시절주요입법중하나로가족지원법 (FSA) 은 1986년대통령연두교서로거슬러올라간다. 여기서그는미국가정의해체의원인을다시한번복지탓으로돌렸고, 아동빈곤과범죄등이모두결국훼손된 복지문화 에서비롯된다고언급하였다. 그리고국내정책위원회 (Domestic Policy Council) 에미국복지체계전반에대해재평가하도록지시할것이라고발표하였고, 그결과탄생한것이바로 1988년 10월 13일제정된가족지원법 (FSA) 이다. 이법은부모와가족의책임을강화하고, 수급자에대한근로의무를부과하는동시에, 주정부에더많은행정적권한을부여하는데초점을두며 1981년복지변화의많은부분을더욱강화하고확장하였다고할수있다. 가족지원법 (FSA) 은아동지원, 취업및훈련, 가족지원서비스, 부양아동가족부조 (AFDC) 관련개정, 복지시범사업의 5개의영역으로구성되어있다. 이중핵심적인것으로부양아동가족부조 (AFDC) 수급자에대한직업기회및훈련규정은수급자들이교육및훈련을통해취업하여복지의존에서탈피할수있도록모든주에서의무적으로직업기회 기초기술훈련프로그램 (Job Opportunities and Basic Skills training program, 화시킨다는비판이커지면서주정부가급여수급에대한조건으로근로의무를부과할수있도록한지역사회근로경험프로그램 (CWEP) 이도입된것이다.

123 제 3 장공공부조제도의역사 109 JOBS) 을실행하도록하였다. 주정부가프로그램을기획하는데있어많은재량권을가지고있었지만, 연방정부차원의지침도구체적으로세워져있었다. 모든주정부에서이프로그램을 1990년 10월 1일까지실행에옮겨야했으며, 3세이상의자녀를둔모든 AFDC 수급자들이이프로그램에참여하고, 고등학교졸업을하지못한 20세미만의수급자는학업을마치도록하였다. 또한 JOBS에참여하지않거나취업을거절한경우급여삭감이라는제재조치를취하였다. 연방의재정지원은주정부에서목표참여율을달성했는지여부와도관련이있었다. 예컨대, 1993년까지 AFDC 수급자의 7% 가 JOBS에참여하도록하였으며, 1995년까지는 20% 의참여율이요구되었다. 레이건대통령은연방정부의재정적자와팽배해진관료주의를비판하며수급요건강화를통해복지낭비와부정수급을근절하고자하였고, 이를추진하기위한실행전략으로서복지행정상의변화를꾀하였다. 즉, 복지로인한연방의재정부담이점차커지자 신연방주의 (New Fedralism) 를표방하며주정부에재원및사업운영에대한책임과권한을이양함으로써프로그램의효과성을개선하고비용을절감하고자한것이다. 연방책임의축소는세가지방법을통해나타난다. 먼저, 1981 년총괄예산조정법 (OBRA) 을통해연방의범주적보조금 (categorical grant) 이보다유연한사용이가능한포괄보조금 (block grant) 방식으로교체되었다. 시민들과보다가깝게있는주정부단위에서수급자격결정을비롯해프로그램운영을개선할수있도록한것이다. 그결과총 54개의범주적프로그램들이 9개의포괄보조금으로통합되었다. 두번째로, 의료부조 (Medicaid) 와부양아동가족부조 (AFDC) 를연방정부와주정부가맞바꾸는것을제안하였으나 (Medicaid는주에서연방으로, AFDC는연방에서주로 ), 이는의회에서거부되었다. 그러나종합고용

124 110 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 훈련법 (Comprehensive Employment and Training Act, CETA) 은직업훈련협력법 (Job Training Partnership Act, JTPA) 으로바뀌면서재원할당에있어주정부에더많은결정권을주게되었다. 세번째는 1987년대통령령 (Executive Order 12612) 을통해주정부에게연방프로그램을운영하는데있어최대한의융통성을부여하였다. 모든연방기관들은그들의 연방주의 (fedralism) 수준을평가받기위해관리예산처 (Office of Management and Budget) 에제안서를보내야했다. 이와같이 1980년대는워싱턴으로집중되었던영향력과그규모를억제하기위해연방정부의역할을축소하기위한여러조치를취했는데, 문제는주정부의재정부담능력이나우선순위에따라복지가축소될수있었다는것이다. 레이건행정부에서복지체계를재편하는데사용한또다른방법은직접적복지지출대신간접적조세지출을택했다는것이다. 근로장려세제 (Earned Income Tax Credit, EITC) 는 1975년포드행정부시절조세감면법 (Tax Reduction Act) 에근거하여도입되었다. 제도도입당시이제도의목적은저임금근로자가납부한사회보장세를환급해주고, 근로빈곤층의근로인센티브를늘리는것이었다. 이제도는오랫동안레이건대통령이복지에대한대안으로서선호했던정책이었다. 1975년 ~1984년사이실질적인최대소득공제액이약 35% 떨어졌는데, 1986년세제개혁볍 (Tax Reform Act) 을통해 1975년수준으로다시끌어올렸다. 레이건재임기간동안직접적인복지지출은많은비판을받았던반면, ETIC 환급액은증가하였고수급가구수도급증하였다.

125 제 3 장공공부조제도의역사 111 표 3-4 미국행정부별 EITC 제도변화 집권정당연도주요내용 닉슨행정부 ( 공화당 ) 포드행정부 ( 공화당 ) 카터행정부 ( 민주당 ) 부의소득세를기반으로가족지원계획 (Family Assistance Plan) 도입을추진하였으나실패 - EITC 제도최초도입 - 부양세대를가진가구의 0~4,000 달러근로소득에대해 10% 의환급액지급 - 점증 / 점감구간만존재 - 평탄구간이추가되어 3 구간모델이이후영구적인제도로정착 - 소득세법 (Internal Revenue Code Section 32) 체계내에흡수 레이건행정부 ( 공화당 ) EITC 지급액확대 - 점증률 11% 에서 14% 로확대 부시행정부 ( 공화당 ) 인이상의자녀에대한지원금액확대 - 자녀수에따라각구간소득금액, 점증률, 점감률달리적용하는모델채택 클린턴행정부 ( 민주당 ) 무자녀가구에대해서도 EITC 적용 부시행정부 ( 공화당 ) 독신가구와맞벌이가구구분하여지원 - 맞벌이가구의경우신청가능한최대소득금액을 1,000 달러로확대 주 : 1) 1976 년조세개혁법 (Tax Reform Act 1976) 에서 1976~1977 년까지 EITC 를계속실시할수있는근거마련 2) 1977 년조세감면 단순화법 (Tax Reduction and Simplification Act) 에의해 1978 년까지연장 3) 1978 년세입법 (Revenue Act) 을통해 Internal Revenue Code Section 32 으로흡수자료 : 김재진 (2009) 년대복지개혁 레이건정부이후 1990년대들어서도공공부조에대한비판과재정부담의심화로인해복지개혁에대한논의는확대되었으며, 1930년대중반이래 60년이상지속되어오던미국의대표적인공공부조제도에근본적인변화를가져오기에이른다. 1967년에실시된근로인센티브 (WIN) 프로그램을비롯하여지역사회근로경험프로그램 (CWEP), 직업기회 기초기술훈련프로그램 (JOBS) 프로

126 112 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그램으로이어져오는근로연계복지프로그램들의공통적인목적은부양아동가족부조 (AFDC) 수급자들의자활을촉진하는것이었으나, 이러한정책들은소기의성과를거두지못한것으로평가되었다 ( 이성기, 2004). 그러나이와관련한개혁논의가본격화된것은 1990년대들어서라고할수있다. 1992년당시대통령후보였던클린턴은선거공약으로 우리가알고있던복지의종식 (end welfare as we know it) 을약속하며 50) 복지개혁입법을추진하였다. 클린턴정부의복지개혁은 1996년복지개혁법 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA) 51) 으로그정점을이루게된다. 이법의주요내용은빈곤가정일시부조 (TANF) 포괄보조금, 보충적소득보장 ( SSI), 아동지원강화, 이민자에대한복지급여및공공혜택제한, 아동보호, 아동양육, 아동영양프로그램, 푸드스탬프와생활필수품분배등으로구성되어있다. 공공부조와관련하여가장획기적인변화는 1935년사회보장법의일환으로시작되어미국공공부조의중심이었던부양아동가족부조 (AFDC) 와직업기회 기초기술훈련프로그램 (JOBS), 그리고긴급부조 (Emergency Assistance) 가폐지되고빈곤가정일시부조 (Temporary Assistance for 50) Wikipedia. Personal Responsibility and Work Opportunity Act. wikipedia.org/wiki/personal_responsibility_and_work_opportunity_act 에서 인출 51) < 미국복지개혁의재승인과정 ( 박대식, 2008)> 1996 년공포된이법은 2002 년 9 월 30 일까지만효력이있는한시적법안으로, 10 월이후에도효력을갖기위해서는재승인이이루어져야했다. 재승인에대한정부의입장이공식적으로발표된것은 2002 년 2 월이었다. 부시대통령은 자활지향근로 (Working toward Independence) 라는제안서를통해서근로연계복지의기본이념을더욱강화시킨재승인안을제시하였다. 그러나민주당을비롯한각주정부의주지사들은이에반대하는입장을밝혔다. 하원에서는 2002 년 5 월앞서제안된복지개혁재승인의정책목표와추진방향을그대로계승하고보다구체화시켜입법을추진하였다. 공화당당원들이제안한이법안 (Personal Responsibility, Work and Family Promotion Act) 은공화당이다수를차지했던상임위원회와전체회의에서통과되었다. 그러나 2002 년 9 월말까지복지개혁법의재승인은민주당이다수를차지하고있던상원에서통과되지못했다. 그대신의회는 2002 년 10 월부터 2006 년 9 월까지단기간 (3 개월또는 6 개월 ) 의법안연장을 13 차례실시하면서그효력을이어나갔다.

127 제 3 장공공부조제도의역사 113 Needy Families, TANF) 로대체된것이다. 빈곤가정일시부조 (TANF) 는빈곤층이자립하도록지원하는것을목적으로한다. 즉, 도움이필요한가구를지원하여아동들이자신의가정에서보호및양육받을수있도록하고, 취업준비, 근로, 결혼을장려함으로써복지에대한의존을줄이며, 혼외출산을예방하고, 양부모가정의형성과유지를장려하고자한다. 기존제도와가장중요한차이는기존의권리성프로그램에서한시적프로그램으로변경했다는것이다. 부양아동가족부조 (AFDC) 의경우연방정부와주정부의공동프로그램으로서일정자격요건만갖추면기간의제한없이수급권을보장했던데반해, 빈곤가정일시부조 (TANF) 는수급기간의제한과근로의무의조건을둔포괄보조금 (block grant) 으로바뀌었다. 다음표는부양아동가족부조 (AFDC) 와빈곤가정일시부조 (TANF) 의차이를요약한것이다. PRWORA 입법으로기존의대응보조금 (matching grant) 이포괄보조금 (block grant) 으로전환되면서연방정부의규제권한이줄이고주정부의자율성과책임의무를강화하였다. 주정부가소득및자산요건과급여수준, 그리고지원방식과내용까지도결정할수있도록재량권을부여한것이다. 즉, 일정요건을갖춘모든대상자들이수급권을보장받는기존시스템에서벗어난것이다. 그결과과거에는수급자수와복지급여가증가할경우자동적으로연방지원금이증가되어사례의수를줄일만한유인이없었지만, 새로운체제에서연방정부는주정부에게일정한도의보조금만지원하고더이상의연방정부지원은엄격하게제한되었으며, 복지지출을절감할경우나머지를주정부의여유자금으로활용할수있게됨에따라주정부의입장에서는수급자수감축및복지지출절감에매우강한유인을갖게되었다 ( 이현주외, 2011).

128 114 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 3-5 AFDC 와 TANF 의특징비교 항목 AFDC TANF 재원 - 대응보조금 (matching grant) - 포괄보조금 (block grant) 자격기준 - 한부모로부터지원을받지못하는아동또는저소득양부모가구의아동 (AFDC-UP) - 저소득가정의아동 ( 주에서규정 ) - AFDC-UP 폐지 - 미성년모의경우부모와함께살아야하며, 학교에재학해야함 - 외국인의경우입국후 5년간은적용제외, 이민자 - 불법체류자적용제외그이후에는주의선택에따라결정지원방식 - 거의대부분현금급여 - 서비스및비현금급여제공에대해주정부가자율적으로결정급여 -주정부결정 -동일수준 수급권지위소득한도재산한도근로소득공제수급기간제한 JOBS 프로그램 근로요건 근로참여요건아동양육 - 전체수급자비중에따라연방정부가보조금지급 - 가구소득이총소득상한액을초과할수없음 - 개별수급권보장하지않음 - 관련규정부재 - 연방한도 - 관련규정부재 - 취업한지 4 개월후아동양육비용과함께 90 달러일괄공제 - 12 개월이후에는공제적용안함 - 부재 - 주정부는연방법에부합하는프로그램을제공해야함 - 3 세미만아동이없는부모는 JOBS 에참여해야함 -JOBS 참여 - 관련규정부재 - 연방재원으로는성인의경우 60 개월을초과하여지급할수없음 - 전체수급자의 20% 내에서예외적용가능 - JOBS 프로그램폐지 - 근로요건에대한면제축소 - 근로요건에부합하는활동제한및사전명시 - 근로시간은편모인경우주당 20 시간에서상향조정되어 30 시간이상이어야함 회계연도까지근로요건에부합하는참여율을 50% 수준으로상향조정 - 모든 JOBS 참여자들에대해보장 - 아동양육을보장하지는않으나, 주정부에아동보육관련기금증가 - 근로요건, 아동양육비집행, 학교출석, 기타활제재조치 - 일반규정동기준을충족하지못했을경우제재조치를강제하는특별규정 아동보조 - 주정부는어머니가받은자녀양육비중 50 달러는허용함으로써급여가줄지않도록해야함 자료 : Burke(1996); Moffit(2003) p.300 에서재인용 - 관련규정부재

129 제 3 장공공부조제도의역사 115 그러나한편으로는복지의존도를감소시키기위해연방차원에서제한을두기도하였는데, 수급기간이평생 60개월을초과할수없도록한것이다. 다만, 전체수급자의 20% 내에서는이러한수급기간제한규정적용에예외를둘수있도록하였다. 아래표는빈곤가정일시부조 (TANF) 시행 1년이지난시점에서주별로어떠한수급기간제한규정을채택하였는지를보여준다 (Moffit, 2003). 절반이조금넘는 27개주에서만연방의 60개월제한기준을그대로적용하고있으며, 나머지주에서는대부분보다엄격한형태로그기준을적용하고있는것으로나타났다. 표 3-6 주별수급기간제한 (1998 년 8 월기준 ) 주 기간제한 27 개주 -60 개월 8 개주 - 간헐적적용 ( 예. 60 개월중 24 개월 ); 생애 60 개월 8 개주 - 생애 60 개월미만 아리조나, 인디아나 캘리포니아 일리노이 아이오와 매사추세츠 미시건 - 성인의경우 60개월중 24개월, 생애 60개월 ; 생애 60개월 - 신청자의경우 : 18 개월, 그러나연장하면취업으로이어질경우 24 개월, 혹은취업가능한직장이없고지역사회서비스에참여하고있는성인이라면 60 개월까지연장가능 - 수급자의경우 : 24 개월, 그러나취업가능한직장이없고지역사회서비스에참여하고있는성인이라면 60 개월까지연장가능 - 가구내근로소득이있고매주 20 시간일하는경우에는제한없음 - 13 세미만의아동이없으면서소득이없는경우에는 24 개월제한 - 나머지가구에대해서는 60 개월제한 - 개별적적용 ; 생애 60 개월 - 60 개월중 24 개월 ; 생애수급기간제한은없음 - 수급기간제한부재 ; 60 개월이후기간에대해서는주정부재원이용 텍사스 - 성인의경우생애 12 개월 /24 개월 /36 개월제한 ; 기간구분은가구주의취업능력에따름 자료 : U.S. DHHS, 1998; Moffit(2003) p.300 에서재인용

130 116 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 수급기간제한과더불어중요한변화는근로요건규정이다. 새로운근로요건규정은근로참여율및근로시간조건을상향조정하는등기존에보다강화되었다. 근로참여율과관련해서는편모수급자의경우 50% 수준으로, 양부모가구의경우에는 90% 까지참여하도록상향조정하였으며, 근로시간은편부모가구의경우주당 20시간이상에서주당 30시간으로, 양부모가구의경우에는주당 35시간이상의근로의무를부과하였다 ( 이현주외, 2011). 그리고이러한근로조건의내용적인측면에서볼때가장주목할만한변화는과거고용및훈련중심이었다면새로운복지개혁법하에서는취업우선전략에초점을둠으로써가능한한빨리노동시장에진입하도록했다는점이다 (Moffit, 2003). 근로연계복지의정책적기조는또한근로조건의무를이행하지않은경우에대한제재강화로나타났다. 일반적으로최초불이행에대해서는일부제재조치로시작하여, 이후에도불이행이계속될경우점차적으로보다엄정한제재를가하였는데, 예컨대 7개의주에서는이러한제재조치를일정수만큼받은경우평생동안급여자격을정지시켰다 (Moffit, 2003). 1996년 PRWORA 의제정은노인및장애인대상의보충소득보장 (SSI) 에도변화를가져왔다. 외국인에대해서는대부분이제도의수급자격을중지시켰으며, 아동에대한장애급여의자격기준또한강화하였다 (SSA, 2015). 즉, 18세미만의아동인경우새로운기준에따르면의학적판단으로심각한기능상장애를초래할정도로신체적 정신적장애를가져야만보충소득보장제도 (SSI) 의수혜대상이될수있도록한것이다 ( 이정관, 2009).

131 제 4 장 공공부조제도의기본구조및특성 제 1 절미국사회보장제도와공공부조제도 제 2 절공공부조제도의구성및기반 제 3 절공공부조제도의성과와문제점

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133 4 공공부조제도의기본구조및특성 << 제 1 절미국사회보장제도와공공부조제도 1. 사회보장제도개요 52) 미국의사회보장제도는공적연금제도를중심으로한사회보험제도와강한선별성을특징으로하는공공부조제도그리고다양한대인서비스를포괄하고있는사회서비스로구성된다고볼수있다. 이러한미국사회보장제도는 1930년대의사회보장관련입법이그근간을이룬다 년 10월주식시장붕괴를시작으로미국을이제까지경험해보지못한극심한경기침체에내몰았던대공황은아이러니하게도미국의사회보장제도의체계를확립하는계기로작용하게된다. 민주당루즈벨트정부는뉴딜정책의일환으로 1935년사회보장법을제정하였고이는현대미국의사회보장제도의기반으로지금까지도적지않은영향력을미치고있다. 1935년사회보장법에의해노인연금보험과실업보험과빈곤노인, 맹인, 부양아동등에대한공공부조가본격적으로시행되었고연금보험의경우 OASDI로지칭되는공적연금제도도확대 발전하였다. 실업보험의경우 1935년제도도입이후큰변화없이유지되고있다 53). 산재보험은 1935년사회보장법도입이전부터미국여러주에서시행되어왔는데, 52) 사회보장제도개요는최성은외 (2011), 최재성외 (2005), 한국보건사회연구원 (2012) 등을참고하여작성하였음. 53) 실업보험의경우노동시장의많은변화에도큰변화없이유지되어온데다수급자격이까다로워적용대상의폭너좁고급여수준도낮다는평가를받고있음 ( 한국보건사회연구원 2011: 212p)

134 120 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 1902년메릴랜드주에서입법화된후 1949년모든주에서산재보험이적용되었고 ( 정해성, 2013), 현재뉴저지와텍사스를제외한 48개주에서산재보험보상을의무적으로규정되고있다 (Butler, 2005, p.65). 미국의사회보장제도를소득보장측면에서본다면크게사회보험과공공부조의두축으로구성된다고볼수있다. 사회보험의경우기여를기반으로하는이루어지며, 공공부조제도는기여와상관없이일정한조건을충족한경우이루어지게된다. 일반적으로미국에서 Social Security 는 OASDI 즉공적연금을일컫는단어로주로사용된다. 본절에서말하는사회보장은 OSADI 는물론실업보험과의료보험 (Medicare) 을포괄하는사회보험제도와각종공공부조제도를포함한광의의사회보장제도를의미한다. 사회보장제도의구성을살펴보면, 먼저사회보험은 OASDI (Old-Age, Survivors, Disability Insurance) 와직역연금제도, 실업보험그리고산재보험으로구분할수있으며, 공공부조는자산조사를통한각종급여들로서구유럽국가들과달리공공부조제도가가족수당의역할을담당하고있다. 사회서비스는주로현물로이루어지는고용, 아동보호, 모자보건등의서비스로구성되어있다. 좀더자세히살펴보면, 사회보험은공적연금, 실업보험, 산재보험, 의료보험 (Medicaied) 으로구성되는데, 공적연금을살펴보면, 미국에서사회보장 (Social Security) 으로통용되는 OASDI는노령 (Old-Age) 연금, 유족 (Survivors) 연금, 장애 (Disability) 연금으로구성된미국의공적연금제도로미국의전체사회보장제도에서노인의료보험 (Medicare) 과함께가장핵심적인역할을수행하고있다. 공적연금제도에는 OASDI와함께철도및공공부분에대한직역연금이시행되고있는데여기에는철도노동자, 구연방공무원, 주및지방공무원, 군인등에퇴직제도들이포함된다. 이러한공적연금제도는가입자의기여를바탕으로한현금급여제

135 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 121 도의성격을가지고있다. 실업보험과산재보험그리고의료보험의경우가입자의기여를바탕으로이루어지고있으나대부분의의료보험제도를운영하는나라와마찬가지로의료보험은현물제도로운영되고있다. 미국의고용정책은소극적보장정책으로실업보험을적극적노동시장정책으로고용및직업훈련관련사업들이이루어지고있으며, 전자는사회보험에후자는사회서비스로분류할수있는데, 근로연계복지 (workfare) 에대한부분은 1996년복지개혁이전부터지속적으로강화되어왔다 ( 최성은외, 2011; 한국보건사회연구원, 2012). 2. 사회보장제도와공공부조제도 미국의사회안전망은주로사회보험제도에서담당하고있지만이러한사회보험에서충분히감당하고있지못하거나소외되어있는계층에대해서는공공부조와같은소득및현물지원제도가적용되고있다. 이러한제도들로의료부조 (Medicaid), 빈곤가정일시부조 (TANF) 와보충적소득보장 (SSI), 일반부조 (GA), 영양보조프로그램 (SNAP), 에너지부조 (Energy Assistance), Section 8 Program( 저소득, 노인, 장애임주택임대보조프로그램 ), 여성 유아 아동식품보조 (WIC) 등이있으며, 이러한제도들과함께조세제도를통한근로빈곤층지원프로그램인근로장려세제 (EITC) 가시행되고있으며 EITC의경우, 근로빈곤층에대해노동공급증가에따라인센티브적인급여를통한근로의욕고취와함께아동을부양하는가족에대한일종의가족수당과같은기능을하고있다. 마지막으로는대인사회서비스로아동보호및아동복지서비스, 가족상담및정신건강서비스, 교정복지서비스, 기타정보제공및연계서비스등이제공된다. 아래표는이러한미국의사회보장제도의구성을보여준다.

136 122 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 4-1 미국사회보장제도의구성 구분사회보험공공부조사회서비스 현금 현물 조세형 노령, 유족, 장애보험 (OASDI) 실업보험 (Unemploy ment Insurance) 산재보상보험 노인의료보험 (Medicare) 빈곤가정일시부조 (TANF) 일반부조 (GA/GR) 보충적소득보장 (SSI) 저소득가정에너지보조 (Energy Assistance) 공공주택및임대료보조 (Public Housing, Subsidized Rental) SNAP 등식품부조학교급식 (School Food) 여성, 유아, 아동식품보조 (WIC) 의료부조 (Medicaid) 아동건강보험 (CHIP) 근로장려세제 (EITC) 자료 : 최성은외 (2011), < 표 4-1> 발췌및수정원자료 : Blau, J. & Abramovitz, M.(2004) 의미국복지프로그램 고용서비스직업능력개발사업아동보호및아동복지서비스가족상담및정신건강지역사회모자보건서비스노인및장애인에대한서비스교정복지서비스기타서비스 ( 정보, 연계등 ) 미국의공공부조제도의위상은전체사회보장제도내에서자치하는예산의규모로파악해볼수있다. 아래표를살펴보면, 2014년연방정부의의무적지출에서공적연금제도를의미하는사회보장의경우 GDP의약 4.9% 를차지하고있으며의료보험은약 3.5% 로두번째로높은비중을차지하고있다. 주요공공부조가포함된소득보장의경우 GDP의 1.8% 를차지해의료부조보다는약 0.1%p 높은것으로나타났다. 소득보장에는은퇴및장애연금, 실업관련급여등과함께식품및영양지원, 보충적소득보장 (SSI), 근로장려세제 (EITC), 가족및기타지원제도 (Family and Other Support Assistance) 와같은광범위한소득보장제도들이포함되어있다.

137 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 123 표 4-2 연방정부의의무적지출규모 : 2014 년기준 ( 단위 : 십억달러 ) 구분 금액 GDP 대비비중 사회보장 (Social Security) 의료보험 (Medicare) 의료부조 (Medicaid) 소득보장 (income Security) 기타퇴직및장애 기타프로그램 상쇄수입 (offsetting Receipts) 합계 2, 주 : 사회보장은 OASDI 를의미, 소득보장은실업수당, SSI, EITC 와 CTC 의급여액, SNAP, TANF 등의가족지원급여를포함자료 : Congressional Budget Office(2015). Historical Budget Data( 인출 ). 미국예산관리국 (OMB)(2015) 의통계를살펴보면, 이러한소득보장프로그램에서사회보험급여를제외한공공부조및관련프로그램에서가장지출규모가큰프로그램은 SNAP 등이포함된 식품및영양지원 으로나타났고그다음으로는 EITC의규모가큰것으로나타났다. SSI는세번째인것으로나타났다. EITC의경우아동장려세제 (CTC) 까지포함하는경우 실업관련보상 (Unemployment compensation) 보다도의무적지출규모가더큰것으로나타났다. 표 4-3 연방정부의의무적지출규모 : 2014 년기준 ( 단위 : 백만달러 ) 구분 금액 일반은퇴및장애 (General retirement and disability) 8,472 연방은퇴및장애 (Federal employee retirement and disability) 134,445 실업관련보상 (Unemployment compensation) 42,623 식품및영양지원 (Food and nutrition assistance) 96,231 보충적소득보장 (Supplemental Security Income) 51,356 가정및기타지원 (Family and Other Support Assistance) 23,837 근로장려세제 (Earned Income Tax Credit) 60,087 아동장려세제 (Child Tax Credit) 21,490 주거급여및기타 (Housing Assistance and Other) 4,025 자료 : OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET. (2015). Table 8.5

138 124 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 제 2 절공공부조제도의구성및기반 1. 미국공공부조제도의체계 미국의공공부조제도및관련지원제도는자산조사를기반으로한현금및현물지원제도로대상자에대한기초적인소득보장, 식품등의현물지원을통한기본적인생계유지, 의료지원을통한의료보장등을주된내용으로한다. 미국의공공부조제도는근로능력이있는집단과없는집단을구분하여근로능력이있는집단들에대해에서는엄격한근로연계복지정책을적용시키고있다. 대표적공공부조프로그램인 TANF의경우한시적소득지원제도로근로능력이있는빈곤가정을대상으로시행되고있으며, SSI는노인및근로능력이없는계층을대상으로수행되고있다. 한편 GA의경우는앞에언급한두제도의수급혜택을받지못하는취약계층에게주정부중심으로이루어지고있다. 이러한미국의주요소득지원제도중 TANF와조세를통한근로빈곤층지원프로그램인 EITC의경우미국의대표적인탈수급 탈빈곤프로그램으로평가받고있다. TANF 는수급기한이 5년으로한정된한시적지원이기때문에대상자들은근로에적극적으로참여할수밖에없고 EITC는이러한 TANF 수급자를포함한근로빈곤층에대해노동공급대한동인유발을노동공급에대한금전적보상을통해촉진시키게하는구조를가지고있다. 이러한소득지원제도와함께다양한현물지원제도가이루어지고있다. 저소득층에대한의료보장측면에서의료부조 (Medcaid) 는매우큰역할을담당하고있다. 하지만의료비가비싼미국에서의료부조수급과관련한부정수급및빈곤함정문제가발생하고있다는비판이오래전부터제기되어왔다. 앞에서말한소득보장측면과의료보장측면과함께과거

139 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 125 푸드스탬프등의식품부조는주로아동및관련가구원에대한식품 ( 바우처 ) 등의제공을통해대상의생계적측면에서가장중요한음식과이를통한고영양식품들에대한저소득층에대한접근성을제고시키는지원제도로관련여러제도가농림부를중심으로폭넓게진행되고있다. 미국연방정부에서공공부조를담당하고있는대표적인부처는보건복지부 (Department of Health & Human Service: DHHS) 와보건복지부산하아동가족청 (Administration for Children and Families, ACF), 독립기구인사회보장청 (Social Security Administration), 식품부조를담당하고있는농림부 (Department of Agriculture) 를꼽을수있다. 아래그림은미국공공부조제도의관리체계및주요제도를보여주고있다. 미국공공부조제를재정적측면의소득지원과의료이용과식품에대한현물적지원으로구분하고있으며식품의경우미국의농림부, 의료의경우미국보건복지부산하 CMS 그리고소득지원측면에서는아동가족청 (ACF) 과사회보장청 (SSA) 이담당하고있다. 그림 4-1 미국공공부조제도의구조 연방농림부 연방보건복지부 CMS ACF SSA NLSP LIHEAP CHIP SNAP TANF SSDI Medicaid ( 아동 ) TEFAP Medicaid ( 가족 ) WIC Medicaid ( 노인, 장애인 ) SSI 식품의료소득지원 자료 : ( 인출 )

140 126 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 2. 공공부조제도의법적근거미국공공부조제도는 Social Security Act 를근간으로복지개혁과관련한각종법률에의해각각규정되어있다. 먼저, 미국공공부조제도의대표적인프로그램중하나인보충적소득보장 (SSI) 의경우 Social Security Act 을근거로시행되고있으며, 그목적와수급자격은동법 1601조와 1602조에수록되어있다 54). TITLE XVI SUPPLEMENTAL SECURITY INCOME FOR THE AGED, BLIND, AND DISABLED[1] Sec Purpose; Appropriations Sec Basic eligibility for benefits 빈곤가족시일시부조 (TANF) 의경우 1996 년복지개혁법 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996, PRWORA) 을근거로하며, 그목적은 401 조에기재되어있다. 한 편주정부의재량이큰 TANF 의경우자격요건은주별계획을따르고있 음을동법은담고있다 55). PART A : BLOCK GRANTS TO STATES FOR TEMPORARY ASSISTANCE FOR NEEDY FAMILIES SEC PURPOSE. SEC ELIGIBLE STATES; STATE PLAN. 미국의조세형근로빈곤층지원제도인 EITC 의경우 1975 년 TAX REDUCTION ACT 에의해도입되었다. EITC 는 1975 년에만적용되 는한시적인제도였지만 56), 1976 년 Tax Reform Act 에의해 1977 년까 54) 인출 ) 55) 인출 )

141 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 127 지연장할수있었고 1977년 Tax Reduction and Simplification Act 에의해 1년더연장되었으며, 1978년 Revenue Act를통해소득세법에포함되었다 ( 김재진, 2009). 앞에서언급되었듯이미국의주요사회보장제도와공공부조제도는사회보장법을기초로한다. 사회보장법은 21개타이틀로구성되어있으며그내용은아래와같다. 표 4-4 미국사회보장법 (Social Security Act) 의구성 구분 Title I Title II Title III Title IV Title V Title VI Title VII Title VIII Title IX Title X Title XI Title XII Title XIII Title XIV Title XV Title XVI 내용주정부의고령자노인부조 (OAA) 에대한보조 (Grants to States for Old-Age Assistance for the Aged) 연방정부의노령 유족 장애보험 (OASDI) 급여 (Federal Old-Age, Survivors, and Disability Insurance Benefits) Grants to States for Unemployment Compensation Administration 실업급여 (Unemployment Compensation) 운영을위한주 (state) 보조금 Grants to States for Aid and Services to Needy Families with Children and for Child-Welfare Services 요보호아동가족지원및아동복지서비스를위한주 (state) 보조금 Maternal and Child Health Services Block Grant 모성아동건강서비스블록그랜트 Temporary State Fiscal Relief 행정 (Administration) Special Benefits for Certain World War II Veterans 특정제2차세계대전참전자에대한특별급여 Miscellaneous Provisions Relating to Employment Security 고용안전관련기타조항 Grants to States for Aid to the Blind 맹인부조를위한주 (state) 보조금 General Provisions, Peer Review, and Administrative Simplification 일반사항, 동료평가, 행정간소화 Advances to State Unemployment Funds 주 (state) 실업펀드선지급 Reconversion Unemployment Benefits for Seamen Grants to States for Aid to the Permanently and Totally Disabled 영구완전장애관련지원을위한주 (state) 보조금 Unemployment Compensation for Federal Employees Grants to States for Aid to the Aged, Blind, or Disabled 56) 미상원재정위원회 (1975). Summary of Tax Reduction Act of 1975

142 128 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 구분 내용 노령, 맹인혹은장애인부조프로그램 (SSI 프로그램 ) 을위한주 (state) 보조금 Title XVII Grants for Planning Comprehensive Action to Combat Mental Retardation 정신지체에대한포괄적대응계획을위한보조금 Title XVIII Health Insurance for the Aged and Disabled 노령및장애에대한건강보험 Title XIX Grants to States for Medical Assistance Programs 의료부조프로그램에대한주 (state) 보조금 Title XX Block Grants to States for Social Services 사회서비스수행을위한주 (state) 블록그랜트 Title XXI State Children's Health Insurance Program 주 (state) 아동건강보험프로그램 (SCHIP) 주 : 번역등은최성은 (2011), < 표 4-2> 참조자료 : Compilation of the Social Security Law, Social Security Act, 3. 복지급여수급관련기준선 복지급여수급자선정에활용되는빈곤선과관련, 미국은두가지의공식빈곤선을공표하고있는데, 그것은연방통계청에서통계적목적으로매년발표하는연방빈곤선 (Federal Poverty Thresholds) 과연방보건복지부에서발표하는빈곤가이드라인 (Poverty Guidelines) 이다. 한편, 이두개의공식적인기준선의한계점을보완하기위해미국통계청에서작성하는보충적빈곤기준선도다양한빈곤의측면을파악하기위해활용되고있다. 한편, 연방정부의프로그램의수급자격기준으로활용되는미국보건복지부의빈곤가이드라인은통계청빈곤선을간략화시켜행정적인목적에활용되고있다 ( 김태완외, 2013; 김문길외, 2014). 빈곤가이드라인은첫번째가구원의빈곤선을정하고그이상의가구원의경우는일인당증가치를더하는형식으로계산한다. 이렇게정해진기준선이공공부조프로그램들의수급자격여부를판단하는데사용되고있다 57). 57) korean_v( 인출 )

143 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 129 표 4-5 연방보건복지부의 2015년빈곤가이드라인 (Poverty Guidelines) 가구원수 48개주 알라스카 하와이 1인 $11,770 $14,720 $13,550 2인 $15,930 $19,920 $18,330 3인 $20,090 $25,120 $23,110 4인 $24,250 $30,320 $27,890 5인 $28,410 $35,520 $32,670 6인 $32,570 $40,720 $37,450 7인 $36,730 $45,920 $42,230 8인 $40,890 $51,120 $47,010 9인이상 (1인추가시) $4,160 $5,200 $4,780 자료 : 2015 POVERT GUIDELINES: ww.aspe.hhs.gov/2015-poverty-guidelines( 인출 ) 제 3 절공공부조제도의성과와문제점 년복지개혁 AFDC의경우 1996년까지연방정부의규제가존재하고는있었으나운영주체는기본적으로주정부였으며, 재정도개방형대응자금방식 (matching) 에의해연방정부와주정부가공동으로부담하고있었다. 1996년복지개혁법이제정되면서, 아동부양가정부조 (AFDC) 는빈곤가정일시부조 (TANF) 로대체되었다. 그리고재정방식역시개방형대응자금방식에서포괄보조금 (block grant) 방식으로대체되었다. 이로인해연방정부에의한일률적인수급자격요건은폐지되었다고볼수있다 (Ziliak, 2015).

144 130 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 4-6 AFDC 와 TANF 비교 내용 AFDC TANF 재정연방정부와주정부매칭포괄보조금 선정기준 지원형태 한부모지원아동또는빈곤가정아동 (AFDC-UP) 현금지원 급여수준 주정부별차이 모두동일함 소득기준 가구소득이총소득기준초과금지 조건없음 자산기준 연방기준선 조건없음 소득공제 4개월간근로후, 아동양육비와 90달러공제 조건없음 근로의무 아동돌봄 벌칙 3 세미만아동이없는부모는 JOBS 에참여조건 JOBS 참여자모두에게보장 일반적규제 주정부별로지정된빈곤가정아동, 미혼모는부모와거주를함께해야하며, 학교교육을받아야함주에따라서비스나비현금급여지원에차이가존재 엄격한근로의무부과, 구체적인근로활동명시, 교육과교실훈련은제외, 주당 20시간에서 30시간으로근로시간상향조정보장조건삭제, 단주정부아동보육기금의증가근로의무불이행에대한구체적인벌칙부과, 아동지원강화, 학교참석등 자료 : Burke(1996); Ziliak, J.(2015). Temporary Assistance Needy Families. Prepared for the NBER Conference, Boston, MA. 재인용. TANF가가져온핵심적인변화는, 주정부가빈곤가정에게제공할재정지원에대해연방정부가상한을설정한것도있지만, 무엇보다도공공부조급여를받을수있는수급기간을제한한것에있다. 즉, 주정부로하여금빈곤가구수급자에게그들이전생애기간중최대 5년이상의기간동안연방정부의현금급여를제공하지못하도록규정하고있다. 단, 총수급자의 20% 까지이러한기간제한으로부터예외로처리할수있도록하고있다. 또한주정부로하여금 2년간공공부조급여를받은수급가족에대해이들을어떻게근로활동에종사시킬것인지에관한계획수립을의무화하도록하고있다. 2002년 TANF 관련법이시효를다함에따라연방의회내에서그시행연장에대한다양한논의가진행되었으며, 그결론을내리지못하다가 2005년적자감축법 (Deficit Reduction Act, DRA) 에의해 5년간프로그램을연장하는것으로결정하였다. 2010년

145 제4장 공공부조제도의 기본구조 및 특성 131 이후부터는 TANF의 시행은 매년 심사에 의해 자동적으로 연장되는 것으 로 하였으며 그 프로그램의 집행이 현재에 이르고 있다(Gilbert & Terrell, 1998). 그림 4-2 미국 정책 대상별 공공부조제도의 변화과정 자료: Gilbert, N., & Terrell, P. (1998). Dimensions of Social Welfare Policy. Allyn & Bacon. 최근의 법제정 사항을 반영하여 수정함. 2. 공공부조 제도 수급자(TANF 중심) 및 빈곤가구 변화 추이 1996년 복지개혁 이후 TANF의 수급규모 추이는 [그림 4-3]을 통해 알 수 있다. TANF 도입 이후 현재까지 TANF 수급가구의 수는 1/3 수준 으로 감소하였다. 즉, 1996년 당시 4.7 백만 가구에 이르렀던 수급가구 의 수가 2014년에는 1.7백만 가구로 줄어든 것이다. 그리고 최근 개선되 기는 했지만 빈곤층과 극빈층의 규모가 증가하는 추이를 보이고 있다. 대 표적인 공공부조 프로그램인 TANF에 의해 생계급여를 지원받고 있는 빈

146 132 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 곤가정의수가지속적으로줄어들고있음에도불구하고미국사회전체빈곤또는극빈층의인구는반대로지속적으로증가하고있는것이다. 특히, 아동이있는빈곤가구의수도 2000년 5.2백만으로최저치를기록한이후지속적으로상승하여한때 7백만을넘어서다가현재에는약 6.7백만에이르고있다. 극빈가정의수도 2000년잠시 2백만가구까지완화되다가지금은그보다 50% 증가한약 3백만에이르고있다. 그림 4-3 TANF 수급자및빈곤가정추이 주 : 원자료의출처는 CBPP analysis of Census Current Population Survey 와연방보건복지부의 AFDC/TANF caseload data, CBPP 주사무소의 caseload data. 자료 : Center on Budget and Policy Priority. Chart Book: TANF at 19. April 8, 2015 Revised August 20, 2015 [ 그림 4-4] 를통해 TANF의적용범위를설명하면, 1996년당시빈곤가정을 100가구로환산했을때, 그당시빈곤가정의 68가구가 TANF 프로그램에의해서지원을받고있었으나, 2013년현재에는 26가구만이지원을받고있을정도로 TANF의적용범위가축소되고있다.

147 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 133 그림 4-4 복지개혁전후의 AFDC/TANF 수급가구의변동추이 주 : 원자료의출처는 CBPP analysis of Census Current Population Survey 와연방보건복지부의 AFDC/TANF caseload data, CBPP 주사무소의 caseload data. 자료 : Center on Budget and Policy Priority. Chart Book: TANF at 19. April 8, 2015 Revised August 20, 2015 재정규모를살펴보아도 1996년복지개혁당시 TANF의예산규모와현재 (2013년) 의예산규모를살펴보면그동안의물가상승률 (inflation) 을감안한다면 TANF의재정규모는 1996년지출수준의 1/3의수준에불과하다 (CBPP, 2015a, p.25). 3. 빈곤감소효과 주요한연방정부의반 ( 反 ) 빈곤복지프로그램에대한연도별지출액을살펴보면아래그림과같다. 먼저, TANF의경우, 1994년부터 2012년에이르는시기동안큰변화없이지출액이일정하게유지되고있다는사실을알수있다. 그러나근로장려세제 (EITC) 에의한저소득근로빈곤계층에대한지출액이 2008년금융위기이후비교적큰폭으로증가하고있

148 134 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 음을알수있다. 또한, SNAP(Supplemental Nutrition Assistance Program, 기존의식료품지원제도인 Food Stamp) 의경우에도 2008년이후크게증가하고있다는것을알수있으며, 마지막으로 Medicaid( 의료부조 ) 지출액의경우, 2011년 ( 약 275억달러 ) 최고수준으로높아졌다가최근약간그증가추세가다소완화된상태로볼수있다. 그림 4-5 연방정부의반빈곤프로그램별지출추이 ( ) 자료 : U.S. House of Representative, Committee on Ways and Means, 2012 Green Book.; Tanner, M., & Hughes, C. (2014). The war on poverty turns 50. Policy Analysis, October 20, 2014(# 761) 사회복지지출과빈곤율의변화추이를함께살펴보면, 과거 40년간사회복지부분의지출은지속적인증가추세에있음을알수있다. 그러나빈곤율의추세는주기적인상승과하락을반복하고있는것을알수있으며, 특히 1996년복지개혁이후빈곤율은다소완화되는듯했으나, 2000 년대들어지속적인상승세를유지하고있으며, 2008년금융위기이후에

149 제 4 장공공부조제도의기본구조및특성 135 는크게악화되고있음을알수있다. 그림 4-6 빈곤율과복지지출의추이 ( ) 자료 : Tanner, M., & Hughes, C. (2014). The war on poverty turns 50. Policy Analysis, October 20, 2014(# 761) 복지개혁전후 AFDC와 TANF의빈곤감소효과는아래그림과같다. 좀더설명하자면, 2010년기준 TANF의빈곤감소효과를 1995년 AFDC의빈곤감소효과와비교하는것으로, AFDC 프로그램은그당시 221만명의아동을극빈층 (deep poverty) 58) 에서벗어나게한반면, TANF 프로그램은 2010년기준으로 62.9만명의아동들만극빈층에서벗어나게하는데그친것으로나타났다. 58) 연방정부의빈곤선 (poverty line) 의 50% 미만의소득으로생계를유지하고있는가구를극빈층 (deep poverty) 라고정의한다.

150 136 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 4-7 복지개혁전후 AFDC/TANF 간의탈빈곤효과비교 주 : 1) 심각한빈곤의정의는연방빈곤선의 50% 이하의소득. 2) 원자료의출처는 CBPP analysis of Census Current Population Survey 와 Health and Human Services TRIM model. 자료 : Center on Budget and Policy Priority. Chart Book: TANF at 19. April 8, 2015 Revised August 20, 2015.

151 제 5 장 공공부조제도의현황 제 1 절보충적소득보장 (SSI) 제 2 절빈곤가정일시부조 (TANF) 제 3 절근로장려세제 (EITC) 제 4 절일반부조 (GA) 제 5 절의료부조 (Medicaid) 제 6 절주거지원 제 7 절식품관련부조

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153 5 공공부조제도의현황 << 본장에서는미국공공부조제도의주요프로그램별현황을파악해보고자한다. 여기에는보충적소득보장 (Supplemental Security Income, SSI), 빈곤가정일시부조 (Temparary Assistance for Needy Families, TANF), 일반부조 (General Assistance), 의료부조 (Medicaid), 주거바우처 (Housing Choice Voucher), 식품관련부조제도가포함되었으며또한공공부조관련제도로근로장려세제 (Earned Income Tax Credit, EITC) 와자녀장려세제 (Child Tax Credit, CTC) 가포함되었다. 제 1 절보충적소득보장 (SSI) 59) 보충적소득보장제도는소득이낮은장애인, 시각장애인및 65세이상의노인에게지원되는보충적인소득보장제도이다. 주거, 의류및음식과같은기본적욕구충족을위한미국연방정부의현금지원서비스제도로사회보장청 (Social Security Administration) 에서시행한다. 연방정부의재정에의해서대부분의주정부재원이마련되며, 각주정부의사정에따라급여액에있어서다소차이가발생한다 (Wiseman, 2010). 미국시민권자또는합법적으로거주하는외국인 (Qualified alien) 은신청에의해수급이가능하다. 65세이상의노인, 완전또는부분시각장 59) 보충적소득보장은 Official Social Security Website( 내용을중심으로작성하였음 ( 15 년 3 월 30 일접속 ).

154 140 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 애인, 질병으로인해 1년이상근로가불가능할경우나질병으로사망이예상되는자는신청이가능하다. 소득기준에는임금, 사회보장혜택, 연금또는타인에게양도받은금전적가치및음식이나주거지 (shelter) 까지포함되며, 다음의 5가지는소득에서제외된다. 1) 주된소득 (most income) 의첫번째 20달러, 2) 근로소득 (earned from working) 의경우첫번째 65달러와, 65달러를초과한소득의절반 ( 다른소득에비해근로소득, 3) 영양지원프로그램 (SANP, 과거 Food stamp), 4) 비영리단체에서제공하는주거, 5) 주택에너지지원 (Home energy assistance) 배우자의소득및재산도수급여부에영향을미치며, 18세미만인경우부모의소득및재산도수급액에영향을미치며, 학생인경우임금의일부및장학금은포함되지않는다. 근로에참여하는장애인인경우근로를위한필요물품및서비스를위해지불되는비용은임금에포함되지않는다. 예를들어휠체어에드는비용은임금에서제외된다. 재산에는현금, 부동산, 예금액, 주식, 저축증서 (saving bond) 가포함되며, 재산이 1인기준 2,000달러, 2인기준 3,000달러를초과하는경우지원이불가능하다. 현재거주하는주택이나토지나, 액면가 1,500달러이하의생명보험, 현재이용하는차량 ( 한대 ) 과본인이나직계가족의매장지 (burial plot), 15,000달러이하의본인과배우자의장례비는자산에서제외된다. 성인수급자의급여액은한국의소득인정액과유사한산정소득 (countable income) 과최대연방정부급여률 (Federal Benefit Rate, FBR) 간의차이만큼을보충적으로지원하고있다. 아동의수급사례의경우에는부모나형제의소득수준이자격기준이나다양한급여제공에결정요인으로작용할수있다. 그리고기혼인성인신청자의경우에는배우자의소득이자격기준에포함된다. 그밖에다른가족구성원의소득과자산역시간주 (deeming) 소득으로처리하여, 지원

155 제 5 장공공부조제도의현황 141 자의소득과자산에포함될수있도록하고있다. 따라서이렇게간주소득이증가하면그만큼 SSI 수급액도감소한다고할수있다. 따라서이러한간주소득은 SSI 수급자나그가족구성원으로하여금근로활동이나저축을자제하도록한다는비판이제기되기도하고있다 (Hubbard, Skinner, & Zeldes, 1995). 아동신청자는연령이 18세이하이거나또는미혼이거나가구주를말한다. 만일이러한조건을충족하지못할경우, 성인지원자로간주하고있다. 아동수급자격을위한자산조사는재산과소득모두에기반하고있다. 즉, 아동의자격기준은성인자격기준과동인한 $2,000이며, 아동명의의재산이거나아동의몫으로간주할만한부모의소득도포함될수있다. 한부모가정의경우, 성인 1인당자산기준 $2,000만큼을, 2인인경우 $3,000을차감하여적용한다. 2015년기준, 아동 SSI 급여가다소줄어드는소득수준은월 $1,591(1인부모 ), $2,322(2인부모 ) 인것으로나타났다. 2013년말기준으로사회보장청 (SSA) 의자료에의하면, SSI 수급아동의 2/3이상이한부모와살고있는것으로나타났으며, 아동수급자의 12% 가부모가없이생활하고있는것으로나타났으며, 이러한아동의대부분은친척이나위탁가정에거주하는있다고볼수있다. 한부모또는양부모와거주하고있는 1.2백만아동수급자가운데, 약 41%(48만명 ) 의아동의부모만이소득이있으며, 이들부모의월평균소득은 $1,789인것으로집계되었다. 그러나, 위에서기술된바와같이비교적관대한소득예외조건하에, 16만명의아동만이간주소득이존재하는것으로나타나고있다. 즉, SSI 급여는부모가있고없음과는별개로자신들의근로소득이있을때, 이러한근로소득인해실제로는급여액의삭감이이루어질수있다 (DugganㆍKearneyㆍRennane, 2015). 시설거주자는수급이가능하며, 요양소, 사회복귀시설 (halfway house),

156 142 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 감옥에수감된경우는수급이불가능하다. 하지만예외의경우가존재하는데, 16명이하의이용자가거주하는공공공동주거지 (community residence) 에거주하는경우, 구직을위한직업능력교육및훈련을받기위해공공시설에거주하는경우, 노숙자를위한공공긴급지원쉼터 (Public emergency shelter for homeless) 에거주하는경우, 공공또는민간시설에거주하며, 메디케어에서치료를위한비용의절반을제공한다면일부수급이가능하다. 한편, 보충적소득보장의재원은사회보장세가아닌일반조세수입 (general tax revenues) 이며, 수급액은주거상태, 가구원수및소득및재산에따라상이하다. 캘리포니아와같은일부주에서는추가지급액이존재하는데, 2015년기준급여액은 1인당 733달러이며, 부부의경우 1,100달러. 수급조건을만족하는가구원 1인이증가함에따라 367달러가추가로지급된다. 연방급여률은연령과상관없이모두동일하지만실제평균급여액은연령대별로차이가발생한다. 즉, 2014년기준 1인당평균급여액은아동이 $633, 성인이 $550, 노인이 $426 등으로연령별로상이하게나타났다. 2015년급여액은생계비지수상승에따른임금인상 (Cost-of-Living Adjustment) 에근거하여지난해에비해 1.7% 상승하였다 (SSA publication, 2015; Official Social Security Website 참고 ) 표 5-1 보충적소득보장제도최대수급액 대상자 연간수급액월간수급액 인 $ 8, $ 8, $ 733 커플 $12, $13, $1,100 추가 1인 $ 4, $ 4, $ 367 주 : 추가 1 인급여액은커풀수급액에 1 인수급액을차감하여산출함자료 : Official Social Security Website (2015) 접속

157 제 5 장공공부조제도의현황 143 표 5-2 캘리포니아의보충적소득보장제도월간최대수급액 일인가구 노인 장애인 시각장애인 독립생활 $ $ $ 비의료지원시설거주 $1, $1, $1, 주방시설이없는독립생활 $ $ N/A 다른가구원과함께거주 $ $ $ 소수민족장애아동 $ 가족구성원과거주하는소수민족장애아동 $ 노인또는장애커플 독립생활 $1, 비의료지원시설거주 $2, 주방시설이없는독립생활 $1, 다른가구원과함께거주 $1, 시각장애인커플 독립생활 $1, 다른가구원과함께거주 $1, 시각장애인과노인또는장애인배우자 독립생활 $1, 다른가구원과함께거주 $1, 자료 : Social Secuirty Administration(2015). Supplemental Secueity Income(SSI) in California. 아래그림을살펴보면, 2015년현재총 64.2백만명이사회보장청의현금지원프로그램을 1개이상받고있는것으로나타났다. 그중 55.9백만명이 OASDI 을수령하고있으며, 8.3백만명이보충적소득보장 (SSI) 급여를수령하고있는것으로나타났다. 그리고노령및장애연금과 SSI 급여모두를수급받는사람도 2.7백만에이르는것으로나타났다. 표 년노령및장애연금 (OASDI), SSI 수급자현황 제도명 수급자수 노령및장애연금 (OASDI) 58,602 노령연금만수급 55,853 SSI 8,336 SSI만수급 5,587 노령및장애연금과 SSI 중복수급 2,749 노령및장애연금또는 SSI수급 64,189 ( 단위 : 천명 ) 자료 : Social Security Administration(2015). Fast Facts & Figures About Social Security, 2015.

158 144 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 전체 SSI 수급자수는 2004년이래 10년간일정하게증가하였다. 특히 2008년이전 1.7~1.8% 를유지하던수급자증가율은 2008년 2.2% 로증가하였으며, 2010년에는전년도에비해 3.1% 까지증가하였다. 2013년수급자수는 83.6만명으로이는전년에비해 1.2% 증가한것이다. 유형별수급자현황을살펴보면, 노인, 시각장애인, 장애인중장애인그룹이매년전체수급자에서 80% 이상을차지하며 3가지유형중가장높은비율을보였다. 노인과시각장애인은매년수급자수가감소하고있지만장애인은증가하는추이를보인다. 표 5-4 SSI 유형별 연령별수급자현황 연도 수급자총합 유형별연령별노인시각장애장애 18세미만 세이상 ,987,845 1,211,167 75,924 5,700, ,127 4,017,108 1,977, ,113,879 1,214,296 75,039 5,824,544 1,036,498 4,082,870 1,994, ,235,583 1,211,656 73,418 5,950,509 1,078,977 4,152,130 2,004, ,359,525 1,204,512 71,727 6,083,286 1,121,017 4,221,920 2,016, ,520,501 1,203,256 70,325 6,246,920 1,153,844 4,333,096 2,033, ,676,686 1,185,959 69,302 6,421,425 1,199,788 4,451,288 2,025, ,912,266 1,183,853 69,289 6,659,124 1,239,269 4,631,507 2,041, ,112,773 1,182,106 69,033 6,861,634 1,277,122 4,777,010 2,058, ,262,877 1,156,188 67,725 7,038,964 1,311,861 4,869,484 2,081, ,363,477 1,157,118 67,671 7,138,688 1,321,681 4,934,272 2,107,524 자료 : Social Security Administration (2014). Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2013 아래그림은보충적소득보장 (SSI) 에대한정부지출규모및월간평균수급액의추이를보여준다. SSI에대한정부지출추이는등락하는형태를보이지만대체적으로중가하는추이를보이고있다. 좀더자세히살펴보면, 2000년에비해 2001년은 36억달러감소하였으며, 이듬해다시 35억가

159 제 5 장공공부조제도의현황 145 량증가하여 295억달러규모를보였다. 이후일정하게증가하던정부예산은 2006년과 2007년다시감소하였고, 2008년은전년에비해 15.9% 가상승한 381억달러로나타났다. 이후꾸준히상승하였으며 2011년에는다시큰폭으로증가하였다가다음해전년에비해 11.1% 나감소하였다. 2014년 SSI에대한정부지출은약 515억달러였다. 한편, 수급자가지급받는월간평균수급액은예산에비해일정하게증가하는것으로나타났다. 특히 2000년에서 2007년까지다소꾸준히증가하였으며 2009년전년에비해 21달러나증가하였다. 이후증가폭이크지않다가 2012년 18 달러, 2013년 10달러씩전년에비해각각증가하였다. 2014년수급자의월간평균수급액은 529달러로나타났다. 그림 5-1 SSI 정부지출규모및월간수급액평균 ( 단위 : 정부지출 = 백만달러, 수급액 = 달러 ) 주 : 지출규모자료는미국예산관리국, 월간평균수급액자료는사회보장국자료참고자료 : 1) Office of Management and Budget (2013). Fiscal year 2013 Historical Tables, Budget of the US Government. 2) Social Security Administration (2014). Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2013

160 146 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 제 2 절빈곤가정일시부조 (TANF) 60) 빈곤가정일시부조 (TANF) 는아동이있는빈곤가구가근로를통해자립할수있도록돕는연방현금지원서비스로근로연계복지제도의하나이다. 연방보건복지부 (DHHS) 산하아동가족청 (ACF) 에서관리및시행을담당하고있다. 기존부양아동가족부조 (AFDC) 이 1996년빈곤가정일시부조 (TANF) 로전환되면서수급조건이더욱까다로워졌다. 수급조건을살펴보면, 18세이하또는 19세의중등학교정규과정등록학생이가구원으로포함되거나, 임신중인경우신청이가능하며, 부모중적어도한명이부재하거나, 신체적또는정신적장애를갖고있는경우신청이가능하다. 수급가능기간은 48개월이며, 가정폭력, 신체적또는정신적장애발생과같은특수한경우에는수급연장이가능하다. TANF 수급을위해서는실업보상금 (Unemployment Compensation), 근로자보상금 (Workman s Compensation), 보충적소득보장 (Supplemental Security Insurance), 아동지원 (Child Support) 등의기타제도의수급을받고있어야한다. 아래의그림은가장일반적인 TANF수급가구유형인두자녀가있는한부모가구의 2012년소득기준을 50개주별로나타낸것이다. 3인가구의빈곤선 (Poverty-level income) 기준인 1,591달러를기준으로봤을때, 위스콘신을제외한모든주에서소득기준이빈곤선에미치는못하는결과를보였다 61). 대부분의주 (28개주와 District of Columbia) 에서는소득수준을빈곤선의절반인 795달러로규정하고있다. 60) TANF 는 Falk(2014) 의내용을토대로작성하였다. 61) 위스콘신은다만근로에참여하는부모에대한수급조건이까다로워실제로수급에제한이있다.

161 제 5 장공공부조제도의현황 147 그림 인자녀한부모가족의주별 TANF 수급소득기준 (2012 년 7 월기준 ) 주 : 3 인가구의빈곤선은월 1,591 달러이며, 알래스카 (1,989), 하와이 (1,830) 제외자료 : Falk(2014, p 4). Urban Institute s Welfare Rules Database 를이용한 Congressional Research Servece(CRS) 재산은예금과부동산과같은현금화가가능한금융자산의가치를의미한다. 소득기준과마찬가지로연방정부에서일률적으로요구하는재산기준은존재하지않으며, 주마다기준을달리적용된다. 2012년기준 6개의주에서는재산기준을없애고, 소득기준만적용하는경우도있다. 나머지주들은모두재산기준이존재하며, 2,000달러의재산기준이가장일반적인형태이다.

162 148 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 인자녀한부모가족의주별 TANF 수급자산기준 (2012 년 7 월기준 ) 주 : Urban Institute s Welfare Rules Database 이용자료 : Falk(2014, p 4). Urban Institute s Welfare Rules Database 를이용한 Congressional Research Servece(CRS) 연방정부는주정부에 TANF 포괄보조금 (block grant) 을지급하고있는데, 연방정부에서수급자격기준을제시하고있지만최종소득기준과수급액은주에서결정하기때문에주마다소득기준및수급액의차이가발생한다. 소득이있는가구에대해서는지원액이상이하며, 이는주마다각자의기준을적용하며, 또한몇개월이상근로에의해소득이발생한가구는삭감된수급액을지급받는다. 구성원수에의해지급액은상이하며, 오직위스콘신과아이다호의경우에는가족수의상관없이수급액이일정하다. 아래그림은 2012년기준으로두자녀를가진한부모가정의최대수급액을나타낸다. 최대지급액이가장높은지역은알라스카 (923 달러 ) 였으며, 다음으로는 770달러인뉴욕, 653달러의위스콘신으로나타났다. 최소지급액은 170달러인미시시피였다. 중위값은노스다코타로 427달러를보인다.

163 제 5 장공공부조제도의현황 149 그림 인자녀한부모가족의주별 TANF 최대수급액 (2012 년 7 월기준 ) 주 : Urban Institute s Welfare Rules Database 이용자료 : Falk(2014, p 8) TANF는연방정부기금과주정부의기금을합쳐지원되며, 연방정부예산은연간변동이없는기초포괄보조금 (Basic block grant) 과경기변동에의해탄력적인임시보조금 (Contingency grant) 으로나뉜다 (Falk, 2012) 62). 기초포괄보조금은경기변동이나수급자수의변화에도변동없이매년일정금액이지급되며, 주마다지원금은상이하다. 연방정부의보조금 (Block grant) 을지원받기위해서주정부는주정부지출의 80% 를 TANF관련활동으로지원해야한다 ( 근로참가비율이일정수준이상이며 75% 를지출 ). 이렇게재원을유지하기위한노력을 MOE (Maintenance of Effort Requirement) 라한다 ( 연방보건복지부, 2013) 63). 62) The Temporary Assistance for Needy Fammilies(TANF) Block Grant: A primer on TANF financiing and federal requirements 63) TANF Tenth Report to Congress, 2013

164 150 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 5-5 TANF 지출액 연방정부지출 주정부지출 합계 ,117,587,446 15,399,186,154 33,516,773, ,657,367,311 15,190,746,535 35,848,113, ,883,672,721 15,440,768,860 33,324,441, ,610,575,678 14,747,521,469 31,358,097, ,653,962,450 14,995,239,118 31,649,201, ,565,431,781 15,323,822,040 31,889,253,821 자료 : Dep. of Health & Human Services 홈페이지 ( 접속 ) 표 5-6 TANF 유형별수급가구및수급자수 수급가구 Recipients 가구총합 양부모가구 한부모가구 부모없는가구 총수급자성인아동 ,795,775 85, , ,235 4,254,425 1,032,497 3,222, ,910, ,715 1,008, ,425 4,572,728 1,151,309 3,421, ,921, ,452 1,020, ,981 4,599,846 1,164,628 3,435, ,876,426 93,906 1,003, ,675 4,476,475 1,124,505 3,351, ,751,067 82, , ,448 4,102,491 1,011,415 3,091, ,652,996 82, , ,511 3,894, ,631 2,934, ,663, , , ,331 4,178,589 1,150,292 3,028,296 자료 : Dep. of Health & Human Services 홈페이지 ( 접속 )

165 제 5 장공공부조제도의현황 151 그림 5-5 TANF 수급가구및수급자추이 자료 : Dep. of Health & Human Services (2013). 제 3 절근로장려세제 (EITC) 64) 근로에참여한소득이일정수준이하인가구를대상으로지급되는환급가능한세액공제 (refundable tax credit) 제도로연방국세청 (Internal Revenue Services) 에서운영하는근로빈곤층현금지원제도이다. 근로장려세제 (EITC) 는부의소득세 (Negative Income Tax:NIT) 를모태로하며, 1975년조세감면법 (Tax Reduction Act 1975) 에의해최초로도입되었으며, 제4장에서살펴본바와같이현재미국의현금지원제도중가장큰예산규모를차지한다. 수급을위해서는본인과배우자, 자격조건을만족하는아동모두사회보장번호 (Social Security Number) 를갖고있어야한다. 자녀의기준은친자, 입양아, 의붓자식, 수양자녀 (foster child) 또는손자및손녀이며, 형제, 자매, 의붓형제, 아버지나어머니가다른형제및자녀도가족 64) 근로장려세제는 eitc&other Refundable Credit 홈페이지 ( Central/) 의내용을중심으로작성하였다.

166 152 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 으로포함된다. 자녀는 19세미만이어야하며, 부모또는양육자는자녀보다연령이높아야한다. 중등교육에재학중인 24세미만, 또는장애가있는경우는연령에제한이없다. 자녀는또한부모또는양육자와함께거주해야한다. 소득기준은자녀가없는 1인가구의경우근로소득 (earned income) 과조정후총소득 (adjusted gross income) 의합이 14,820달러이하, 부부인경우는 20,330달러이하인경우수급이가능하다. 자녀가 2명인한부모가구는 44,454달러, 부부인경우 49,974달러이하인경우수급이가능하다. 투자이익인경우에는한해 3,400달러이하여야수급이가능하다. 투자소득은연간 3,400달러를초과해서는안된다. 표 년 EITC 소득기준 자녀수 대상자 0명 1명 2명 3명이상 1인 $ 14,820 $ 39,131 $ $ 47,747 부부 $ 20,330 $ 44,651 $ 49,974 $ 53,267 자료 : Investment Revenue Services(2015) EITC Income Limits, Maximum Credit Amount and Tax Law Updates. dit/eitc-income-limits-maximum-credit-amounts-next-year ( 접속 ) 타현금지원서비스와마찬가지로소득과가구원수 ( 자녀수 ) 에따라급여액이상이하다. 아동이있는저소득층가구를지원하기위한제도의목적에맞게자녀의유무에따라지원액은크게상이하다. 아동이없는가구의경우최대지원액은 503달러에불과하지만, 3명이상의아동이있는경우는 12배가넘는 6,252달러까지지급된다.

167 제 5 장공공부조제도의현황 153 표 년 EITC 최대수급액 대상자 자녀수 0 명 1 명 2 명 3 명이상 급여액 $ 503 $ 3,359 $ 5,548 $ 6,242 자료 : Investment Revenue Services(2015) EITC Income Limits, Maximum Credit Amount and Tax Law Updates. dit/eitc-income-limits-maximum-credit-amounts-next-year (15 년 4 월 2 일접속 ) 근로장려세제는 1975년도입이래현재까지그규모를해마다커지고있다. 도입에서 1980년도중반까지 20억달러규모였던정부지원금은 1986년조세개혁이후상승폭이증가하여, 2013년현재 2천 8백만명가량에게지원되는근로장려세제의예산규모는 66억달러까지증가하였다 (eitc&other Refundable Credit 홈페이지내용참고 ) 65). 미국국세청 (IRS) 에서발표하는근로장려세제의평균참여율은 2012년기준 80% 이다. 이는 Current Population Survey(CPS) 를이용하여미국통계청 (Census Bureau) 과공동으로추정한결과인데 CPS는근로장려세제자격여부에대한데이터가부족하여 American Community Survey (ACS) 의결과와민간단체의근로장려세제이용자분석내용으로보완하고있다 (eitc&other Refundable Credit 홈페이지참고 ). 66) 65) IRS (2015). EITC Participation Rate by States. eitcstats ( 접속 ) 66) IRS (2015). EITC Participation Rate by States. participation-rate ( 접속 )

168 154 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 5-6 근로장려세제에대한정부지출추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : Office of Management and Budget (2013). Fiscal year 2013 Historical Tables, Budget of the US Government. 제 4 절일반부조 (General Assistance) 67) 일반부조는주정부에서제공하는복지혜택으로연방정부가제공하는지원에포함하지않는가구에대한지원이다. 운영에있어일반부조는주, 카운티또는지역기금 (local funds) 에의해의존하는것은물론관리, 운영도독립적으로이루어진다 (Uccello, McCallum, Gallagher, 1996). 일반부조는주마다독자적인형태로를가지며, 제도명, 자격기준, 수급액이상이해일반화하여설명하는데한계가있다. 2011년기준 30개의주에서일반부조를제공하고있으며, 지원대상은연방정부가제공하는프로그램의혜택을받지못하는가구로, SSI 수급을 67) 일반부조의선정기준은주마다상이한형태로주별비교를 Schott & Cho (2011) 의자료를참고하여작성

169 제 5 장공공부조제도의현황 155 받을정도의장애를갖지않았으며, 자녀가없는저소득층가구이다. 이중 12개의주만이장애가없고자녀가없는부부에게수급자격을주며, 나머지주에서는취업에장애가되는신체적또는정신적장애가있을경우에만지원한다. 2011년대규모의예산삭감으로대부분의주에서급여액삭감및자격기준축소를추진하고있다. 일반부조의가장대표적인선정기준은장애유무인데, 일반부조를시행하고있는모든주는근로가불가능한장애또는질병을수급조건으로포함하고있으며, 이들은연방정부에서제공하는 SSI를수급받지않은상태여야한다. 수급유무를결정하는장애기준은주마다상이하며, SSI와동등한장애기준을가진주에서는일반부조신청시 SSI를함께신청하도록하며, 만약 SSI 수급이결정되면지원받았던일반부조의상환을요구하기도한다. 다음으로근로가능유무에따라수급이결정되는데, 11개의주에서는장애이외의이유로근로가불가능한대상자가수급자격이있지만, 이는 65세이상의약물치료중인노인과, 아동이나장애를가진가족을양육해야하는경우만가능하다. 12개의주는근로가가능하더라도다른공공부조프로그램의지원을받지않는다면수급이가능하며, 이중몇개주는근로유무에따라수급액이상이하다.

170 156 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 5-7 주별일반부조시행형태 (2011) 주 : 일반부조가없다고표시된 21 개의주는, 일반부조와관련한주의지침 (guideline) 이나카운티단위의프로그램제공의무가없어일반부조없음으로표시자료 : Schott and Cho(2011, p.2). 일반부조를시행하는모든주에서수급기간의한계를두고있다. 일반부조를시행하는 30개의주에서 4개주는평생 1회로수급기간제한을두며, 60개월당 12개월과같이간헐적인수급기간조건을두는주도있다. 5개의주에서는수급대상에따라상이한기간제한을두고있다. 예를들어캘리포니아는취업교육을받고있는경우는그렇지않은수급자에비해더오래수급이가능하다. 대부분의주에서최대금액에대한규정만있으며, 이는연방정부가정한빈곤선의 50% 이하의수준이다. 근로가가능한대상자와불가능한대상에대한최대수급액은차이가있으며, 근로가불가능한대상자에대한최대지원금의중위값은 215달러이며, 근로가가능한대상자에대한최대지원금의중위값은 381달러이다.

171 제 5 장공공부조제도의현황 157 그림 5-8 주별일반부조최대급여액 (2011) 주 : 1) 뉴저지는근로가능자와근로무능력자에게상이한기준을적용하여근로능력자최대급여액과근로무능력자최대급여액을각각제시 2) 네브라스카, 사우스다코타, 벌몬트는최대급여액이존재하지않지만비교를위해주거비와유틸리티비용을포함하였음. 3) 인디아나와메인주의경우매뉴얼에는최대급여액이존재한다고하였으나정확한금액이존재하지않아포함하지않음. 자료 : Schott and Cho(2011, p.5). CBPP Analysis. 제 5 절의료부조 (Medicaid) 68) 1965년사회보장개정안 (Social Security Amendment) 을통해도입된메디케이드는자산조사를기반으로하는, 민간의료보험중심의미국에서이를부담하기어려운저소득층에대한의료지원서비스이다. 칩 (CHIP; Children s Health Insurance Progrma) 은 1997년아동에대 68) 의료부조는메이케이드홈페이지 (Medicaid.gov) 의내용을토대로작성하였다.

172 158 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 한의료보장강화를목적으로도입되었다. 메디케이드와칩을통해아동, 임산부, 노인, 비장애인성인과장애인이의료보장의혜택을받고있다. 연방정부와주정부는공동기금 (matching fund) 으로메디케이드의재정을부담한다. 주정부는연방정부에서의무화하는그룹과 (Mandatory eligibility group), 주별특성에맞게선정한자체적자격그룹 (optional eligibility groups) 이존재한다. 주정부는연방정부가제시하는최소기준에맞는개별적인수급자격기준을설정할수있다. 소득기준은주마다상이하지만, 연방정부가공표하는빈곤선 (Federal Poverty Line) 을기준으로소득기준을정한다. 2010년 Affordable Care Act는 2014년부터 65세미만의모든대상자에한해최소소득기준을빈곤선의 133% 로정하도록하였다. 하지만연방정부에서제시하는기준은말그대로최소소득기준이므로지역별대상에따라이보다높은기준을가진다. 예를들어, 2015년캘리포니아의임산부를대상메디케이드는빈곤선의 213% 를소득기준으로삼고있다. 표 년미국연간빈곤선기준 ( 단위 : $) 가족규모 100% 120% 133% 140% 150% 175% 1 11, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 주 : 1) 가구규모의 1 인증가시 $4,160 추가 2) 알레스카와하이와이제외자료 : Medicaid.gov., 2015 Poverty Guidelines, 추출

173 제 5 장공공부조제도의현황 159 표 년주별메디케이드와칩의연방빈곤선대비소득기준 메디케이드연령 0-12 메디케이드연령 1-5 아동임산부성인 메디케이드연령6-18 칩 메디케이드 칩 부모 기타성인 ( 단위 : %) 메디케이드확장형 앨라바마 141% 141% 141% 312% 141% N/A 13% 0% N 알래스카 203% 203% 203% N/A 200% N/A 129% 0%6 N 애리조나 147% 141% 133% 200% (closed) 156% N/A 133% 133% Y 아칸소 211% 211% 211% N/A 209% N/A 133% 133% Y 캘리포니아 261% 261% 261% N/A7 208% N/A 133% 133% Y 콜로라도 142% 142% 142% 260% 195% 260% 133% 133% Y 코네티컷 196% 196% 196% 318% 258% N/A 196% 133% Y 델라웨어 212% 142% 133% 212% (1-18) 212% N/A 133% 133% Y 워싱턴 DC 319% 319% 319% N/A 319% N/A 216% 210% Y 플로리다 206% 140% 133% 210% (1-18) 191% N/A 30% 0%6 N 조지아 205% 149% 133% 247% 220% N/A 35% 0% N 하와이 308% 308% 308% N/A 191% N/A 133% 133% Y 아이다호 142% 142% 133% 185% 133% N/A 24%8 9 N 일리노이 142% 142% 142% 313% 208% N/A 133% 133% Y 인디애나 208% 158% 158% 250% 208% N/A 20%8 9 N 아이오와 375% 167% 167% 302% (1-18) 375% N/A 133% 133% Y 캔자스 166% 149% 133% 242% 166% N/A 33% 0% N 켄터키 195% 159% 159% 213% 195% N/A 133% 133% Y 루이지애나 212% 212% 212% 250% 133% N/A 19%8 9 N 메인 191% 157% 157% 208% 209% N/A 100% 6 N 메릴랜드 317% 317% 317% N/A 259% N/A 133% 133% Y 매사추세츠 200% 150% 150% 300% 200% 200% 133% 133% Y 미시간 195% 160% 160% 212% 195% N/A 133% 133% Y 미네소타 283% 275% 275% N/A 278% N/A 200% 200% Y 미시시피 194% 143% 133% 209% 194% N/A 22% 0% N 미주리 196% 150% 150% 300% 196% N/A 18%8 9 N 몬태나 143% 143% 143% 261% 157% N/A 47% 9 N 네브래스카 213% 213% 213% N/A 194% N/A 57% 0% N 네바다 160% 160% 133% 200% 160% N/A 133% 133% Y 뉴햄프셔 318% 318% 318% N/A 196% N/A 133% 133% Y 뉴저지 194% 142% 142% 350% 194% 200% 133% 133% Y

174 160 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 뉴멕시코 300% 300% 240% N/A 250% N/A 133% 133% Y 뉴욕 218% 149% 149% 400% 218% N/A 133% 133% Y 노스 211% 캐롤라이나 210% 210% 133% (6-18) 196% N/A 45% 0%6 N 노스다코타 147% 147% 133% 170% 147% N/A 133% 133% Y 오하이오 206% 206% 206% N/A 200% N/A 133% 133% Y 오클라호마 205% 205% 205% N/A 133% N/A 42%8 9 N 오리건 185% 133% 133% 300% 185% N/A 133% 133% Y 펜실베이니아 215% 157% 133% 314% 215% N/A 33% 0%6 Y 로드아일랜드 261% 261% 261% N/A 190% 253% 133% 133% Y 사우스캐롤라이나 208% 208% 208% N/A 194% N/A 62% 0% N 사우스다코타 182% 182% 182% 204% 133% N/A 58% 0% N 테네시 195% 142% 133% 250% 195% N/A 105% 0% N 텍사스 198% 144% 133% 201% 198% N/A 15% 0% N 유타 139% 139% 133% 200% 139% N/A 51%8 9 N 버몬트 312% 312% 312% 312% 208% N/A 133% 133% Y 버지니아 143% 143% 143% 200% 143% N/A 49% 0% N 워싱턴 210% 210% 210% 312% 193% N/A 133% 133% Y 웨스트버지니아 158% 141% 133% 300% 158% N/A 133% 133% Y 위스콘신 301% 186% 151% 301% (1-18) 301% N/A 95%8 95% N 와이오밍 154% 154% 133% 200% 154% N/A 56% 0% N 자료 : 메디케이드홈페이지 (Medicaid.gov) 추출 메디케이드로제공되는혜택은의무적혜택 (Mandatory Benefit) 과선택적혜택 (Optional Benefit) 으로나뉘어진다. 의무적혜택은주가메디케이드대상자에게의무적으로지급해야할혜택을말하며, 여기에는입원, 외래진료, 내과진료, 조산원, 가정간호서비스, 농촌지역보건소 ( 클리닉 ), 임상검사및 X-ray 등이있다. 선택적혜택은의무적으로제공해야하는서비스는아니지만필요에의해제공할수있는혜택을의미하며, 약처방, 클리닉서비스, 물리치료, 작업치료등이있다. 메디케이드와칩센터 (CMS; Center for Medicaid & Chip Service, 2015) 69) 에서발표한 2015년 8월기준메디케이드수급자는 7,240만명이며, 여기서아동은 2,964만명으로나타났다.

175 제 5 장공공부조제도의현황 년이래메디케이드와칩에대한정부지출추이를살펴보면 2005년까지꾸준히증가하던지출은 2006년소폭하락하였다. 이후 2008년경제위기이후 2009년수급자가전년대비약 24% 증가하여메디케이드 2천 5백억달러, 칩이 75억달러가량으로나타났다. 이후 2012년다시감소하였다가 2014년전년에비해 13% 가량증가하여메디케이드 3천억달러, 칩이 93억달러를지출한것으로나타났다. 그림 5-9 메디케이드와칩에대한정부지출추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : Office of Management and Budget (2013). Fiscal year 2013 Historical Tables, Budget of the US Government. 69) Center for Medicaid & CHIP service (2015). Medicaild & CHIP: August 2015 Monthly Applicaitons, eligibility determinations and enrollment report.

176 162 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 제 6 절주거지원 1. 공공임대주택 미국의가장대표적인주거지원은공공임대주택 (Public Housing) 과주택바우처제도이다. 두제도모두미국주택도시개발부 (US Department of Housing and Urban Development) 에서연방정부의예산을지원받아공공주택청 (Public Housing Authorities; PHA) 으로배정하여이들이관리를담당한다. 먼저공공임대주택은저소득층, 노인, 그리고장애인에게적절한주택을지원해주는제도로, 1937년공공주택법을통해도입되었다. 이후 60-70년대전국적으로확산되었으며, 1990년대중반이후규모가축소되기시작하였다. 현재약 120만가구가공공임대주택에거주한다 (Oxford Univ. Press, 2015). 공공임대주택소득기준은주택도시개발부에서결정하며, 저소득층 (lower income) 의기준은중위값의 80% 이며, 극빈층 (vary lower) 의기준은 50% 로설정하였는데, 이는지역에따른편차가크다 (US HUD 홈페이지, 접속 ). 2. 주거바우처 70) 주거바우처프로그램 (Housing Choice Voucher Program) 은 1974 년주택및커뮤니티개발법 (Housing and Community Development Act) 의섹션 8(Section 8 Program) 이라는이름으로최초로도입되었으 70) US HUD 홈페이지참조 : Housing Chioice Vouchers Fact Sheet( portal.hud.gov 접속 )

177 제 5 장공공부조제도의현황 163 며, 현재까지미국내가장큰규모주거비지원정책이다. 주거바우처는극빈곤층, 노인, 장애인가구를대상으로하며, 대상자는민간주택임대시장에서가구의형태에맞는주택을직접선정할수있다. 공공주택청의승인이있다면바우처를주택을구입하는데사용할수있다. 주택바우처를발급받은지역이아니더라도임대가가능하며, 다만공공주택청 (PHA) 이제시하는건강과안전등의최소기준에상응하는주택이어야한다. 공공주택청에서는대상자의가구규모의연간소득을통해주거바우처프로그램의수급자격을결정한다. 대게의경우해당지역의중위소득 50% 이하인경우수급이가능하며, 주거바우처수급가구의 75% 이상이중위소득 30% 이하의가구이어야한다 (US HUD 홈페이지 ). 지역별중위소득은주택도시개발부에서매년공표하며, 시민권이없거나, 마약관련범죄기록이있을경우대상에서제외된다. 표 년주요주 (state) 의가구규모별소득기준 캘리포니아 뉴욕 위스콘신 워싱턴 가구규모 ( 단위 : $) 중위값 69,700 중위 30% 14,650 16,750 18,800 20,900 22,600 중위 50% 24,400 27,900 31,350 34,850 37,650 중위 80% 39,050 44,600 50,200 55,750 60,200 중위값 72,000 중위 30% 15,100 17,300 19,450 21,600 23,350 중위 50% 25,200 28,800 32,400 36,000 38,900 중위 80% 40,300 46,100 51,850 57,600 62,200 중위값 68,600 중위 30% 14,400 16,450 18,500 20,600 22,250 중위 50% 24,000 27,450 30,850 34,300 37,050 중위 80% 38,400 43,900 49,400 54,900 59,250 중위값 73,600 중위 30% 15,450 17,650 19,850 22,100 23,850 중위 50% 25,750 29,450 33,100 36,800 39,750 중위 80% 41,200 47,100 53,000 58,900 63,600 자료 : US HUD (2015). FY 2015 Income Limits. huduser.gov/portal/datasts 추출

178 164 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 수급자격이결정되면공공주택청의대기자명단 (waiting list) 에등록되며, 본인의순서에수급이가능하다. 대가지명단에우선순위를얻을수있는경우는다음과같다. 1) 홈리스나임시거주지에사는경우, 2) 소득의 50% 이상을주거비로지출하는경우, 3) 강제적으로이사를해야하는경우이다. 각지역에서는지역의특성에맞는합당한우선순위를설정할수있다. 주거바우처프로그램에선정된가구는공공주택청이임대를승인하는주택에만거주가가능하며, 공공주택청은가구가새로운주거지로이사하기전, 조사 (inspect) 를통해최소주거기준에합당한주택인지를확인해야할의무가있다. 급여수준은지불기준 (payment standard) 에의해지급되는데, 대상가구의지불기준보다높거나낮은주택을선택할수있으며, 높을경우그차액은본인이부담하여야한다. 주거바우처수급가구는월간소득의 30% 를주거비와유틸리티비용 ( 전기, 수도, 가스등 ) 으로지출하여야하며, 새로이사한임대주택의경우월간소득의 40% 를초과한금액을주거비로지출하지못하게하고있다. 최고지불금액은지불기준에서대상가구의월간소득의 30% 를공제한금액이다 (US HUD 홈페이지 ). 지불기준은공정시장임대료 (Fair Market Rents) 에의해산정되며, 이는주택도시개발부에서매년예측 발표한다. 공정시장임대료는적절한수준의임대주택중 40분위의임대료를의미한다 ( 박미선, 2012) 71) 71) 박미선 (2012). 미국주택바우처프로그램의저소득층주거안정성과정책적시사점. 한국도시행정학회도시행정학보제 25 회제 2 호 p

179 제 5 장공공부조제도의현황 165 표 년미국주요대도시권공정시장임대료수준 ( 단위 : $) 침실기준 스튜디오형 1개 2개 3개 4개 미니애폴리스-세인트폴-플루밍턴, $641 $796 $996 $1,403 $1,656 미네소타 샌프란시스코, 캘리포니아 $1,256 $1,635 $2,062 $2,801 $3,386 시에틀-벨뷰, 워싱턴 $972 $1,150 $1,415 $2,085 $2,506 버팔로-나이아가라폭포, 뉴욕 $581 $617 $768 $982 $1,111 자료 : US HUD (2015). FY 2015 Final Fair Market Rents Documentation System 72), 추출 제 7 절식품관련부조 73) 다음으로는미국농림부 (US Department of Agriculture; USDA) 에서제공하는식품지원프로그램에대해살펴보겠다. 여기서다룰식품지원은영양보조프로그램 (SNAP), 학교급식지원프로그램 (NSLP), 비상식료품지원프로그램 (TEFAP) 과여성, 임산부와아동을위한식품영양지원인 WIC 등이다. 1. 영양보조프로그램 (Supplemental Nutrition Assistance Program: SNAP) 영양보조프로그램 (SNAP) 은저소득가구에게제공되는영양지원제도 로식품구입비를지원되며, 농무부 (Dept. of Agriculture), Food and 72) 73) 식품관련부조는미국농림부홈페이지 ( 의각프로그램별내용을중심으로작성함

180 166 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 Nutrition Services(FNS) 에서시행한다. 수급액은연방정부가, 행정비용은주정부가나누어지원하는형식이다 (The Center on Budget and Policy Priorities, 2015) 74). 다른자산조사기반의복지제도와마찬가지로소득과재산기준을엄격히따르지만, 가장광범위한수준의수급기준을가진제도이다. 수급기준은연방정부에서가이드라인을제시하고, 주정부의상황에맞게변경가능하다. 2015년연방정부가최소한으로제시하는수급자선정기준은다음과같다. 수급자의총수입은 (gross income) 빈곤선의 130% 이하이며, 이는 3인가구의경우월간 $2,144, 연간 $ 25,700 가량이다. 다만장애인과노인의경우는적용되지않는다. 순수입또는주거임대료와아동양육비용등을공제한수입이 3인가구기준월 $2,144( 연 $19,800) 인빈곤선이하여야수급이가능하다. 자산은노인과장애인이포함된가구인경우 $3,250이며, 비포함인경우 2,250달러이다. 대학교재학생과불법이민, 파업노동자 (striker) 등은수입이나자산에상관없이지원에서제외되기도한다. 연방정부의가이드라인을따르지만, 주마다상이한지원방식을가지며온라인또는오프라인을통해지원이가능하다, 신청후에는반드시인터뷰를시행하며수급대상자로선정되면, 한달에한번충전되는전자바우처카드 (electronic benefit transfer: EBT) 를전달받는다. 전자바우처카드는전국약 25만개가넘는소매점에서사용가능하며, 주류, 담배, 비타민제품, 식품이외의식료품잡화, 이미조리된음식 (hot food) 은구입이불가능하다. 수급가구는주기적으로 ( 대략 6개월 ~12개월사이 ) 수급재신청해야하며, 노인과장애인인경우는그기간이 12개월에서 24개월사이로더길다. 74) The Center on Budget and Policy Priorities (2015). Introduction to SNAP. Policy Basics.

181 제 5 장공공부조제도의현황 년기준가구규모별급여액은아래와같다. 순수익이없는 3인가구의경우최대 $511수급이가능하다. 가구는순수입의 30% 가량을식료품비로지출하는것으로알려져있는데, 이원리를이용하여수입별최종급여액이산정된다. 예를들어순수익이 $600인 3인가구의경우 $511 에서순수입의 30% 인 $180를제외하여최종급여액은 $331이된다. 표 년 SNAP 최대, 평균수급액 가구원수 최대급여액 평균급여액 1 $194 $144 2 $357 $257 3 $511 $378 4 $649 $464 5 $771 $546 자료 : 추출 그림 5-10 SNAP 의이용자현황및지출규모 ( 단위 : 천명, 백만달러 ) 자료 : USDA(2015). Supplemental Nutrition Assistance Program(SNAP) 추출.

182 168 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 2. 학교급식지원프로그램 (National School Lunch Program) 학교급식지원프로그램은공립, 사립학교에균형잡히고, 저렴한점심급식을지원하는연방정부제도이다. 2012년기준매일약 310만명의아동이공립이나사립학교그리고보육기관등에서학교급식지원프로그램을통해급식비를지원받는다. 지원을받은학교에서는현금보조금과농림부로부터식료품을지원받는데, 지원받은식료품으로연방정부의기준에맞는식단으로지원받는아동에게무료의또는저렴한급식을제공하여야한다. 학교급식지원을받는학교및기관에서는지원을대가로영양기준인 미국의영양섭취지침 (Dietary Guildelines Americans) 에따라야한다. 여기는과일, 채소와전곡 (whole grain) 의섭취를늘이도록하며, 각학년에맞는칼로리를섭취하도록하며, 염분섭취를줄이도록권고하고있다. 가구의소득이빈곤선의 130% 이하인경우는무료로제공하며, 130% 에서 185% 인경우는급식비를할인받는데, 아동에게급식비의 40% 이상을부과하여서는안된다. 방과후교실의아동역시급식지원과같은기준으로간식지원을제공받을수있는데, 만약방과후교실학생들의 50% 이상이지원대상이라면모든학생에게무료로제공하여야한다. 대부분의학교는환급방식을따르고있는데, 해당년도에 60% 이하의무료또는할인급식을제공한학교는다음해무료급식인경우 2.93달러, 할인급식의경우 2.53달러, 무료간식의경우 0.80달러, 할인급식의경우는 0.40달러만큼지원받을수있다. 만약학교가영양기준을따르면제공된모든급식당 60센터추가로지원이가능하다. 이상승된급액은물가상승률에따라해마다증가한다.

183 제 5 장공공부조제도의현황 169 표 년급식비환급금무료급식 할인급식 유료급식 $ 2.93 $ 2.53 $ 0.28 무료간식 할인간식 유료간식 $ 0.80 $ 0.40 $ 0.07 자료 : USDA(2015). National School Lunch Program Fact Sheet. 그림 5-11 학교급식지원프로그램으로이용자수 ( 단위 : 백만명 ) 주 : 9 개월평균 ( 여름방학기간인 6-9 월은제외 ) 자료 : USDA (2015). Child nutrition tables, National school of lunch participation 년 10 월 30 일추출. 3. 임산부영양지원프로그램 (Women, Infants & Children) 영양학적위험 (Nutritional Risk) 에있는저소득층아동, 임산부, 아동에대한영양지원프로그램이다. 대상자에게균형잡힌음식을제공할뿐만아니라 WIC클리닉을통해영양관련교육과상담을제공하며, 모니터링을통해건강과복지서비스에연결하기도한다. 연방정부에서기금을마련하며, 주에위치한 60개의주담당기관에서집행한다.

184 170 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 WIC의지원대상자는저소득층이며, 균형잡힌영양섭취가필요한여성, 임산부와아동은지원이가능하다. 보다세부적으로임신중이거나출산후 6개월이전의여성과모유수유를한여성의경우는 1년간지원이가능하며, 모유수유를하지않는여성은 6개월까지, 1살이하의아동과, 특정조건을만족하는 5세이하의아동에게지원자격이주어진다. WIC 소득기준은 2가지가있는데, 일반소득기준 (income standard) 을따르거나자동소득자격 (Automatic income eligibility) 으로다른제도의수급을통해자동적으로수급자격을얻는것이다. 먼저일반소득기준은주담당기관에서정한다. 하지만대개 100% 이상에서 185% 사이로, 185% 를초과하지못한다. 자동소득자격은 SANP, Medicaid, TANF 등기타제도의수급을받으면자동적으로수급자격을얻는것이다. 그림 5-12 WIC 의수급자현황및지출규모 ( 단위 : 천명, 백만달러 ) 자료 : United States Department of Agriculture (2015). WIC Program 년 10 월 30 일추출.

185 제 5 장공공부조제도의현황 비상식료품지원프로그램 (The Emergency Food Assistance Program) 비상식료품지원프로그램은저소득층또는실업가구에게무료로식료품을제공하는프로그램으로농림부에서저소득가구의숫자에따라각주로전달되며주의담당기관은행정과분배를담당한다. 주담당기관은지역단체를선정하여식료품을지원을필요로하는각가구로전달전달하게하거나, 식료품으로요리를하여급식을제공하는기관으로전달한다. 주별로선정기준은상이하며, 이는주로기존연방또는주정부, 지역차원에서제공하는식료품, 건강또는복지프로그램의자격기준을따르기도한다.

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187 제 6 장 공공부조제도의집행체계 제 1 절미국공공부조제도의특성 제 2 절미국의공공부조제도및집행체계현황 제 3 절미국의공공부조제도의집행체계분석 : 미시건주사례를중심으로 제 4 절미국의공공부조제도의최근개혁방향과전망

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189 6 공공부조제도의집행체계 << 제 1 절미국공공부조제도의특성 본연구는미국공공부조제도의집행체계구성및운영방식그리고 1996년복지개혁이후의최근의제도변화의모습을탐색하는것을목적으로하고있다. 이것을위해미국의연방정부차원의보편적공공부조프로그램과미시건주정부의사례를체계적으로분석해봄으로써우리나라공공부조제도개편에대한정책적시사점과함의를도출하고자한다. 일반적인미국의행정체계는연방제 (federalism) 를채택함에따라헌법에의해연방정부 ( 또는중앙정부 ) 가하위정부들 ( 주정부, 지방정부 ) 에게통치권을부여받음으로써국가권력을분점하고있다고설명할수있다. 또한, 주정부와지방정부와의관계에있어서도주정부이하지방자치제도에관한기본사항은연방헌법이규정하지않고있으며, 주 ( 州 ) 헌법또는주 ( 州 ) 법률에서별도로규정하고있다는것이특징이라고할수있다. 즉, 각지방정부는연방정부가아닌주정부의권한을위임받아지자체의재량에따라위임사무를처리하고있다고할수있다 (Peters, 2004). 클린턴대통령은취임후첫번째로가진상하원합동회의국정연설에서 지금까지알고있는복지의종언 (end welfare as we know it) 을선언하면서복지개혁법안 (PRWORA) 의의회통과를호소하였다. 1996년 8월의회는이복지개혁법안을통과시켰으며, 그해대통령이최종적으로인준하였다 (Adams et al., 2008). 1996년의복지개혁이후이전보다더광범위한주정부의재량권이허용됨에따라일부전문가들은 복지는이제연방정부의정책이라기보다는주정부의정책 이며, 전국적으로보편적으로적용될복지에관한어떠한진술 (statement) 도더이상존재하

190 176 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 지않는다 라는주장들을제기하였다 (Rowe & Giannarelli, 2006, p.1). 본절에서는이러한특성을나타낸복지개혁이후의공공부조프로그램의집행체계를살펴보고자한다. 본연구의분석대상인미국의공공부조제도는자산조사 (means-test) 를통해현금또는현물급여를제공하는 80여개정도의반빈곤프로그램이존재하는데, 대표적인프로그램으로는빈곤가정일시부조 (TANF) 과빈곤노인및중증장애인을대상으로하는보충적소득보장 (SSI) 프로그램, 취약계층에대한의료부조인 Medicaid, 미국농림부 (USDA) 의 Food Stamp( 현재 SNAP) 등을꼽을수있다. 아래표는미국의주요공공부조프로그램과그특징을다음과같이보여준다. 첫째, 급여대상이선별적 ( 범주적 ) 이냐보편적이냐에따라차이가있다. 먼저, 가장잘아려진현금지원프로그램인 TANF는한부모여성 (single mother) 과부양아동에게급여를제공하며, SSI는빈곤노인, 시각및중증장애인에게급여를제공한다. 그리고의료부조 (Medicaid) 는노인과장애인, 그리고한무보여성및그부양자녀에게급여를제공하며, Child Care는부양아동이있는근로활동에참여하고있는개인이나그가족에게만제공된다. 이러한범주형프로그램과달리, Food Stamp나 Housing 프로그램은선정기준에있어서비교적보편적인특징을갖고있다. 특히 Food Stamp 프로그램은소득과자산조사에엄격한선정기준을제시하지않는다는점에서진정한의미에서보편적자산조사현물이전 (means-tested transfer) 프로그램이라고할수있다. 둘째, 급여의형식 (form of assistance) 에있어서개별프로그램별로차이가있다. Food Stamp, Medicaid, 주거지원 (Housing), 그리고 Child Care 등은현물급여 (in-kind transfers) 프로그램이며, TANF나 SSI는현금지원프로그램이다. 셋째, 급여수준에서각프로그램별로차이가있다. 평균적으로살

191 제 6 장공공부조제도의집행체계 177 펴보았을때 Medicaid가가장급여수준이높으며, 그다음으로는 SSI, Housing, TANF, Child Care, Food Stamp 등의순으로나타났다. 한편, 각주정부의재정상황과특성에따라 GA( 일반부조 ) 가 TANF나 SSI 프로그램등에의해서보호를받지못하는빈곤계층에게 GA( 일반부조 ) 에의한급여가제공되기도한다 (Moffitt, 2002). 표 6-1 미국의주요자산조사프로그램 (means-tested transfer programs) 의특징 월평균급여프로그램대상유형 (3인가구 ) 빈곤가정일시부조부양아동이있는한부모가정및기타빈곤가정현금 $600 보충적소득보장빈곤한 65세이상노인과장애인현금 $1,326 푸드스템프 의료부조 (Medicaid) 아동돌봄 (Child care) 주거지원보조금 (Subsidized Housing) 일반부조 빈곤가정에대한식료품지원을목적으로식료품권지급아동이있는저소득가구, 저소득노인및장애인에대한의료서비스 13 세미만아동이있는근로활동참여부모 모든개인과가족 SSI, TANF 의수급자격이없는빈곤가정또는개인에게주정부가제공 식품권 $279 의료서비스아동돌봄주거공간 (Housing units) 현물또는현금 $2,238 $861 (Block Grant) $422 주에따라상이함 자료 : R. Moffitt(2002) 재인용, 원자료 : Blau( 미발간 ), Burke(2001), Rowe & Roberts(2002), U.S. House of Representatives(2000) 한편, 전국적인공공부조프로그램에대한운영의책임은연방정부가법률로정해놓은범위내에서주정부가이들공공부조프로그램들을개별주정부의규범 ( 법 ) 과전달방식에따라다양하게운영되어왔다. 예를들면, 50개주에서공공부조프로그램의운영을담당하는주정부의기관의명칭이 20여개가넘는다. 가령공공복지국 (Public Welfare), 사회서비스국 (Social Services), 가족및아동서비스국 (Family and Children Services), 시설및기관관리국 (Institutions and Agencies), 인간자원국 (Human Resources), 경제보장국 (Economic Security) 등으로다양하

192 178 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 며, 수급자격기준과지원금액의수준에있어서도차이가있다. 제 2 절미국공공부조제도및집행체계현황 1. 역사적전개과정 75) 미국에서 1935년사회보장법이처음도입되었을때공공부조성격의재정적부조는세가지범주의대상집단 ( 노인, OAA; 피부양아동, ADC; 시각장애인, AB) 에한정되어있었다. 그이후, 1950년중증장애인부조 (APTD) 에의한장애인이네번째범주로추가되었으며, 1961년 ADC (Aid to Dependent Children program) 가 AFDC( 아동부양가정부조 ) 로개정되었고, 이후 1988년제정된법률에따라주정부는부모가실업상태인경우그자녀에게재정적부조를제공하도록하였다 (AFDC-UP). 1965년빈곤층에대한의료부조제도 (Medicaid) 가도입되었는데, 이는과거 AFDC, AB, APTD, OAA 등네가지범주적프로그램에분산되어있던의료부조를하나로통합한통합적의료부조이다. 1970년대초반까지 Medicaid와네가지범주형공공부조프로그램은 Food Stamp와함께대표적인미국의공공부조프로그램으로자리를잡게되었다. 한편, 1972년사회보장법이개정되면서 OAA( 노인 ) 와 AB( 시각장애인 ), 그리고 APTD( 장애인 ) 는보충적소득보장 (SSI) 으로대체되어, 1974 년부터본격적으로시행되었다. 이러한프로그램들이 SSI로통합되면서재정과관리운영에대한통제권한을여전히연방정부에둔것은주정부의운영에관한자유재량이지속적으로확대된것과는조금다른양상으로, SSI는연방정부인사회보장청 (SSA) 에의해관리및운영되고있으며, 75) Gilbert & Terrell(1998) 와 Ziliak(2015) 의문헌을중심으로요약정리함.

193 제 6 장공공부조제도의집행체계 179 재정도연방정부가전적으로부담하게함으로써, 빈민과시각장애인, 노인, 장애인들에게통일적인기준에의해현금부조가제공되도록하였다 (Gilbert & Terrell, 1998). 제4장에서언급된바와같이 AFDC는운영은주정부중심으로, 재원은연방정부와주정부가공동으로부담하고있었다. 이러한상황에서 1996년복지개혁으로 AFDC는빈곤가정일시부조 (TANF) 로전환되었고재원의경우도개방형대응 (matching) 자금방식에서포괄보조금 (block grant) 방식으로대체되었다. 2. 빈곤가정일시부조 (TANF) 가. 수급자선정기준및근로활동의무조건 76) 대부분의주정부는 1,000달러에서 10,000달러까지다양한자산상한선기준을두고있는데반해 8개주정부 (Alabama, Colorado, Hawaii, Illinois, Louisiana, Maryland, Ohio, and Virginia) 의경우에는수급자격을위한특별한자산기준을두고있지않다. 또한, 19개주정부의경우자산범주에소유하고있는차량을제외하고있으며, 18개주의경우에는가구당또는운전자 1인당차량 1대만자산기준에서제외하고있다. 그외나머지주정부의경우에는 1,500달러에서 10,000달러까지를차량가격에서공제하는방식으로자산을계산하고있다. 각주정부는자격기준으로어떤유형의소득을수급여부를결정하는소득으로인정할것인지그리고어느정도의소득을선정기준으로결정할것인가에대한자율권을갖고있다. 일반적으로, 대부분의주정부는각종공공부조제도를통해수령한금액만큼을소득으로계상하고있으 76) 수급자선정기준및근로활동의무조건은 Ziliak(2015) 의내용을토대로작성함.

194 180 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 나, 그외, 비근로소득의경우소득으로처리하는것에있어서는큰차이가있다. 주정부는 TANF 수급권선정에있어서광범위한자율권을행사하고있으며, 일반적으로아동이있는빈곤가정의생계유지를위해 TANF 재정을사용하고있다. 따라서주정부는다양한 TANF 프로그램및관련서비스들에대한차별적인수급권선정기준을설정할수있다. 예를들면, 주정부는비교적높은소득이있는근로가구에대한아동보육서비스 (child care) 나교통지원서비스를늘리는대신극빈가구의소득지원을위한 TANF의현금지원을제한할수있다. 또한, 현금지원프로그램과관련해서각주정부는급여수준, 재산조사, 근로활동, 의무조건미이행에따른처벌, 급여기간제한등에있어서자체적인정책적지침을수립할수있도록하고있다. 단, 다음의조건에해당할때, 연방정부의법에의해서규율을받고있다고할수있다. 먼저, 급여수급기간에대한제한규정이있다. 최장 60개월로현금지원을제한하고있다. 그러나, 주정부의수급자수의 20% 에한에서 60개월제한기간을초과할수있도록예외조항을두고있다. 실제로는이러한연방정부의급여기간보다 1/3 주정부가연방정부의급여수급기간의제한보다짧게제공하고있음을알수있다. 또한, 주정부는위기에처한가족에대해수급기준이나수급기간적용에있어서예외조항을두어운영하고있다. 두번째, 각주정부는수급자에게근로활동참여를요구해야하며, 만일근로활동참여의무를이행하지않을경우급여를삭감하거나종료하는등의제재를가하도록하고있다. 이와관련해서, 주정부는자체적인제재지침 (sanction policies) 을수립할수있으며, 대부분의주의경우부모가근로조건미이행시가족전체에게급여를종료하도록하는정책 ( full-family sanctions) 을선택하고있다. 주정부는누가근로활동에참여해야하며무슨일을해야만

195 제 6 장공공부조제도의집행체계 181 하는지에관한정책지침도자세하게마련할수있다. 그러나이러한주정부의결정도연방정부가제시하는구체적인조건에의해측정되는연방정부의 TANF 근로활동참여률 (TANF Work Participation Rates) 에의해강력한규율을받고있다. 만일이러한연방정부의근로활동참여률 (WPR) 을충족하지못할경우, 주정부는차등적인재정적제재를받을수있다. 즉, 연방정부의 WPR을충족하기위해서는각주정부는 TANF 수급자의절반이상이 1주일에적어도 30시간의근로활동 ( 아동양육 1인가정은 20시간 ) 을하도록강제하고있다. 주정부는맞벌이양부모가정의경우, 90% WPR 즉, 1주일에 35시간의근로활동에참여토록하고있다. 또한, WPR로인정할수있는 12가지의근로활동의유형을제시하고있으며, 이들가운데 9개근로활동유형 77) 은핵심유형으로그리고수급자가주당 20시간을핵심유형의근로활동에참여했을경우에만 WPR로인정해주고나머지 3개는기타유형 78) 으로구분하는경우도있다. 나. TANF 재정지출유형및특성 연방정부로부터재정을교부받은각주정부에서 TANF 재정을어떤서비스유형에주로지출하는지를아래그림을통해살펴보면, 원래의복지개혁의목적과는다른용도로재정이지출되고있음을알수있다. 즉, TANF 재정의 8% 정도만이수급자의고용가능성과고용률제고를위 77) 9 가지유형의핵심활동으로는정부에의한고용지원이없는산업체에서의근로, 정부의고용지원을받고있는민간기업에서의근로, 정부지원을받고있는공공부문에서의근로, 근로경험, 직무훈련 (On-the-job training), 구직과직무준비지원, 지역사회서비스프로그램참여, 직업훈련및교육, 지역사회서비스프로그램에참여하는자에게아동돌봄서비스를제공하는것등의활동이있다. 78) 3 가지의비핵심유형활동으로는고용과직접관련이있는직무기술훈련, 고용과직접관련이있는교육, 고등학교졸업인정 (GED) 을획득하기위한교육활동참여등이있다.

196 182 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 해지출되고있는반면, 약 16% 는아동의양육및돌봄서비스에, 영유아 교육ㆍ방과후돌봄ㆍ아동복지ㆍ대학학자금지원등과같은다른서비스 유형에재정의상당부분 ( 약 34%) 을지출하고있는것으로나타났다. 그림 년주정부 TANF 지출유형 주 : 1) 반올림으로합은 100 이아닐수있음. 2) 원자료의출처는 CBPP analysis of HHS 2013 TANF financial data. 자료 : Center on Budget and Policy Priority. Chart Book: TANF at 19. April 8, 2015 Revised August 20, 2015 주정부는 TANF 재정을다양한서비스 ( 아동돌봄, 교육및훈련, 교통, 학대위험아동에대한지원등 ) 나소득지원 ( 근로빈곤가구에대한보충급여등 ) 에사용하고있다. 각주정부는포괄적인사회서비스부분에재정을사용할수있는자유재량을갖고있기때문에, 사회적안전망확충이이나근로연계복지 (welfare to work) 와같은복지개혁의핵심분야보다는다른부문에 TANF 재정을지출하고있다. 아래그림을살펴보면, 50 개주정부중 7개의주정부는 TANF의기본부조에 10% 도안되는재정을지출하고있으며, 11개주정부만이기본부조에 30% 이상을지출하고있다는사실을알수있다.

197 제 6 장공공부조제도의집행체계 183 그림 6-2 TANF 중기초부조 (Basic Assistance) 가차지하는비중 자료 : Schott, L., Pavetti, L., & Floyd, I.(2015). How States Use Federal and State Funds Under the TANF Block Grant. Center on Budget and Policy Priority. April 8, 보충적소득보장 (SSI) 제5장에서설명된바와같이보충적소득보장 (SSI) 은연방정부재원에의해주정부예산의대부분이충당되고있으며, 각주정부의상황에따라급여수준의차이가발생한다 (Wiseman, 2010). 대상자선정에대한상세한내용은제5장 SSI 현황에서서술된바와같다. 보충적소득보장 (SSI) 의급여수준을범주별로살펴보면, 2015년기준

198 184 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 연방급여률 (Federal Benefit Rate) 의최대급여상한선은 $733(2인가구 $1100) 이며, 유형별로좀더살펴보면, 동거가족이있을경우, 최대 $488.67(2인 $733.3) 이고재가보호 (Domiciliary care) 는 1인기준최대 $1167.3(2인 $2047.4), 요양시설 (personal care boarding home) 은 1인최대 $1172(2인 $2057), 그리고의료부조시설 (Medcaide facility) 은 1인최대 $30(2인 $60) 를지원하고있다. 표 년기준 SSI 의범주별급여액 자립생활 구분 2015 년월급여액 대상자 (1인) $ 대상자커플 $1, 다른가구원과거주 대상자 (1인) $ 대상자커플 $ 재가보호 (Domiciliary care) 대상자 (1인) $1,167.30* 대상자커플 $2,047.40* 요양시설 (Personal Care Boarding Home) 대상자 (1인) $1,172.30* 대상자커플 $2,057.40* 의료부조 (Medicaid) 시설 대상자 (1인) $30.00 대상자커플 $60.00 자료 : Social Security Administration(2015). SSA publication No 한편, 아래표를살펴보면 2011년기준 6개주 (Arizona, Arkansas, Mississippi, North Dakota, Tennessee, West Virginia) 를제외하고연방정부와는별도로주정부자체재정으로 SSI 수급자일부에게주정부차원의보충급여 (state supplementation) 를제공하고있음을알수있다. SSI 수급자중주정부자체급여수급자의비중을살펴보면, 주정부의보충급여를수령하는비율은각주에따라매우상이한분포를나타내고

199 제 6 장공공부조제도의집행체계 185 있는데, 2011년기준, 주정부 SSI 보충급여를받고있는수급자의수는약 3.4백만명이었으며, SSI 총수급자수약 7.7 백만명으로, 이는 SSI 수급자 9명중 4명은주정부의보충급여를받고있음을보여준다. 주정부자체의보충급여의수급비율이가장높은주는알래스카주이며, 주정부의보충급여가전혀없는주는아칸소주, 애리조나주, 노스다코타주, 테네시주, 웨스트버지니아주인것으로나타났다. 표 6-3 주정부 SSI 수급자중주정부자체보충급여를받는비율 주명칭 비율 주명칭 비율 알래스카주 노스캐롤라이나주 1.5 앨라배마주 0.1 노스다코타주 0.0 아칸소주 0.0 네브래스카주 20.5 애리조나주 0.0 뉴햄프셔주 54.8 캘리포니아주 97.9 뉴저지주 96.0 콜로라도주 42.0 뉴멕시코주 0.1 코네티컷주 17.3 네바다주 24.3 델라웨어주 5.5 뉴욕주 95.7 플로리다주 4.0 오하이오주 0.5 조지아주 2.6 오클라호마주 93.0 하와이주 1.2 오리건주 2.4 아이오와주 10.8 펜실베이니아주 84.5 아이다호주 50.5 로드아일랜드주 96.5 일리노이주 9.7 사우스캐롤라이나주 3.4 인디애나주 2.8 사우스다코타주 27.3 캔자스주 15.8 테네시주 0.0 켄터키주 2.1 텍사스주 0.3 루이지애나주 2.5 유타주 8.2 매사추세츠주 98.2 버지니아주 3.4 메릴랜드주 3.1 버몬트주 96.8 메인주 워싱턴주 23.3 미시간주 88.8 위스콘신주 미네소타주 47.7 웨스트버지니아주 0.0 와이오밍주 48.6 자료 : SSA (2011). State Assistance Programs for SSI Recipients

200 186 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 SSI 급여와기타정부프로그램과의관계를살펴보면 79), SSI 수급자의대부분은메디케이드 (Medicaid) 프로그램을통해건강보험을획득하고있다. 대부분의주에서 SSI 수급자로등록됨과동시에자동적으로메디케이드수급권도동시에제공하고있음에도메디케이드등록률은 100% 가되지못하고있는데, 그이유로는첫째는일부수급자의경우프로그램수급을위한필수서류를작성하지않는경우이며, 둘째는 12개주가 SSI 와는별도의차별적인메디케이드수급조건에대한제한규정을두고있기때문이다. 이러한이유들로인해 SSI 수급자의약 85% 만이실제로메디케이드에등록되어있는것으로나타났다 (Riley & Rupp, 2012). 그리고, 2013년기준, SSI 수급자의 1/3 정도가노령연금급여를동시에받고있는것으로나타났다. 노인 SSI 수급자의 56% 가노령연금을함께수령하고있으며, 이들이수령하는노령연금월평균급여액은 $493 정도인것으로나타났다. 또한, 64세이하 SSI 수급자의 30% 가장애연금 (SSDI) 프로그램을통해서지급되는연금을동시에수령하고있는것으로나타났다. 즉, SSI 수급자이면서장애연금을수령하고있는장애인의경우, 월평균 $534을수령하고있는것으로나타났다 (2013년말기준 ). 제 3 절미국의공공부조제도의집행체계분석 : 미시건주사례를중심으로 1. 연방정부 ( 중앙정부 ) 집행체계 연방정부의중앙부처중공공부조프로그램을담당하고있는부처는 79) Duggan & Kearney & Rennane (2015) 의내용을토대로작성함.

201 제 6 장공공부조제도의집행체계 187 연방보건복지부 (DHHS) 와독립기구인사회보장청 (SSA) 이있다. 이중대표적인공공부조프로그램인 TANF의경우에는중앙부처인연방보건복지부 (DHHS) 의아동가족청 (ACF) 에서주로담당하고있으며, SSI의경우에는사회보장청 (SSA) 에서담당하고있다고할수있다. 80) 가. 아동가족청 (ACF) 아동가족청 (ACF) 은 10개의권역별지역사무소 (regional offices) 를포함, 총 19개의지역사무소로운영 관장하고있으며, 각지역사무소별로건강한지역사회를만들기위하여가족과개인의역량강화와서비스접근성을개선하기위한기관의미션을갖고서비스를제공하고있다. 그림 6-3 아동가족청의조직도 자료 : 접속 80) 이하의연방정부전달체계는해당기관의홈페이지를참고로작성하였음.

202 188 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 나. 아동가족청의권역별지역사무소 (regional offices) 연방정부의지역사무소는 1개의총괄사무소 (head quarter) 와 10개의권역별지역사무소로구성되며, 아동가족청 (ACF) 의본부조직은워싱턴 D.C에있으며, 그활동을지원하기위해광범위한지역을관할하는 10개의광역지역사무소가있으며, 이들권역별광역지역사무소는일종의전체전달체계에서중핵 (hub) 조직의성격을가지고있다. 따라서각광역지역사무소의소장은대통령이직접임명하며, 이들은중앙부처 (DHHS) 와주정부및지방정부와밀접한관계를유지하도록하며, 지역사회및서비스대상자의욕구가제대로중앙정부의제도와프로그램을통해보장될수있도록조정하는역할을수행하고있다고볼수있다. 그림 6-4 아동가족청지역사무소구역범위 자료 : 접속

203 제 6 장공공부조제도의집행체계 189 구체적인주정부및지방정부에서의대표적인공공부조프로그램인 TANF 와 SSI 의중앙행정체계를간략하게살펴보도록하겠다. 다. TANF 전달체계 연방정부의가족부조국 (OFA) 내주정부 TANF 정책과 (Division of State TANF Policy) 는연방정부의프로그램의구체적인운영지침을개발하고프로그램수행을평가하며, 기술적인조언과지원을제공하는기능을수행한다. TANF 관리과 (Division of State and Territory TANF Management) 는주정부와지방정부등에기술적인지원을제공하는기능을수행하며, 건강한결혼및책임있는부성 (the Healthy Marriage and Responsible Fatherhood initiatives) 프로그램의수행을감독하는역할을갖고있다. 정보처리분석과 (Division of Data Collection and Analysis) 는 TANF 관련통계및재정데이터를수집, 분석, 공유하는기능을수행한다. 넷째, 소수민족 TANF 관리과 (Division of Tribal TANF Management) 는인디언이나특정소수민족 (American Indian tribes and certain Alaska Native) 의 TANF 프로그램의개발, 집행및평가기능을수행한다. 그리고가족부조지역프로그램분석과 (Office of Family Assistance Regional Program Units) 는아동가족청 (ACF), 주정부, 각종소수민족의자치정부및기타재정수혜기관이협력관계를촉진하는기능을수행한다.

204 190 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 6-5 연방정부 TANF 의행정체계 출처 : 미국아동가족청의홈페이지 ( 의내용을근거로작성함. 라. SSI 전달체계 SSI 프로그램은연방정부의부처조직과는독립된사회보장청 (SSA) 에서운영되고있으며, 사회보장청은보건복지부 (DHHS) 로부터 1995년에분리 독립하였다. SSI 프로그램을담당하는사회보장청은일찍이사회보장연금등을주로담당한조직으로서연방정부중심의전달체계를구축하고있다고할수있다. 사회보장청이제공하는대표적인급여제도로는노령및유족연금 (OASI), 장애연금 (DI), 보충적소득보장 (SSI) 등이있다.

205 제 6 장공공부조제도의집행체계 191 [ 그림 6-6] 연방정부의 SSI 전달체계 자료 : 미국사회보장청홈페이지 ( 와미시건사회보장지역사무소 ( 의정보를바탕으로구성함. 위의그림처럼, SSI는연방정부의책임하에연방정부로부터전국의 10 개의권역별광역지역사무소를통해전달되며, 10개의광역지역사무소아래 6개의업무처리센터 (processing centers), 36개의종합상담센터 (centers), 그리고약 1,300개의일선사무소 (field office) 가있으며, 각사무소에서는사회보험과일부공공부조관련업무와지역사무소를지원하는역할을수행하고있다고할수있다. 또한각종민원업무를위해약 140개의전화상담센터 (Hearing Offices) 가있으며, 아울러주단위로장애판정서비스를제공하는 54개의기관이별도로존재한다고할수있다.

206 192 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 2. 미시건주정부공공부조제도의집행체계 81) 미국미시건주는약 994만명 (2000년인구조사 ) 의인구가거주하고있으며, 미국전체 50개의주가운데 8번째로인구규모가큰주이다. 미시건주민의 80% 이상이주의 15개의메트로폴리탄 (metropolitan) 지역에밀집되어살고있다. 국토면적은 57,022 스퀘어마일로면적규모기준으로는 50개중 11번째이다. 주도는랜싱 (Lansing) 이며가장큰도시는디트로이트이다. 미시건 (Michigan) 이라는명칭은 많은물 을뜻하는인디언말인 mishi-gami 에서유래되었다고한다. 오대호중 4개의호수와인접하여, 알래스카주다음으로연안이길다고보고되고있다. 본연구에서미시건주를분석사례로선정한이유로는첫째, 미시건주정부는 1996년복지개혁법 (PRWORA) 이후에도급여의수급기간에제한을두지않은 6개주들중하나이기때문이다. 즉, 수급자가이미 5년간급여를모두받았다고하더라도, 주정부는주정부자체재정을사용하여급여를지급하였다 (Danziger, 2010). 82) 둘째, 1996년복지개혁법이실행되기이전미시건주는 1992년에이미주정부차원의복지개혁법안인 미시건가족강화 (To Strengthening Michigan s Families; TSMF) 법안을시행하였는데, 여기에는현금급여수급조건으로 20여시간의근로활동을요구하는내용이포함되는등개혁을시도한선도적인경험적증거가존재한다. 셋째, TANF 수급자의역동성을분석하기위한종단자료인패널데이터 (panel data) 83) 가 1996년이후구축되어복지개혁의장 81) Seefeldt, K. S., Sandfort, J. R., & Danziger, S. K. (1998) 와미시건보건및휴먼서비스부홈페이지 ( 의내용을토대로정리함. 82) 2006 년에들어서야 48 개월간 (4 년 ) 의급여수급기간에대한제한조항을신설하는법률에대한투표를실시하였으며, 그법이통과되어 2007 년부터법적효력을갖게되었다. 83) 대표적인빈곤패널연구로미시건사례연구인 Women s Employment Study 를들수있으며, 이러한자료를활용하여 Danziger(2004), Corcoran(2004), Kalil(2007) 등의

207 제 6 장공공부조제도의집행체계 193 기적인제도의효과를분석하기가용이하기때문이다. 또한, 연방정부에서 1996년복지개혁법이통과된후, 가장빠르게주정부 TANF 프로그램을집행한주가미시건이며이때새롭게명명된 Michigan FIA (Family Independence Agency) 가주정부 TANF 프로그램인 FIP (Family Independence Program) 을운영하도록하였다. 그림 6-7 미시건주의지도 자료 : 접속 가. 미시건주의 TANF 재정 2014년미시건주는약 779백만달러의연방정부 TANF 포괄보조금 (block grant) 을지출하였으며, 주정부유지보수지출을포함하여 TANF 관련프로그램에약 1천만달러를지출하였다. 미시건주정부의복지서비스관련 (Human Services) 재정의약 80% 는연방정부지원에의해서충당이이뤄지고있으며, 주정부의일반예산 17%, 주정부의제약 연구들은빈곤의역동성과제고의효과성을대한분석을시도하였다.

208 194 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 예산 (restricted funds) 2%, 기타지방정부및민간예산 1% 등으로재정 이구성되고있음을알수있다. 그림 6-8 미시건주정부의기금 ( 단위 : %) 자료 : Sorenson, P. (2014). A Closer Look at the FY 2015 Budget for the Department of Human Services. Michigan League for Public Policy. House Fiscal Agency data. 미시건주정부의 TANF 지출을그유형별로살펴보면일반지원 (basic assistance) 에총예산의 12% 를지출하였으며, 행정및시스템유지에 11%, 근로관련프로그램 (work-related activities) 에 5%, 근로세제보전금 (refundable tax credits) 에 3%, 그리고아동돌봄 (child care) 에 2% 를지출하였다. 반면, 대학수업료지원등과같은포괄적인내용의기타프로그램에는총예산의 66% 를지출하고있는것으로나타났다.

209 제 6 장공공부조제도의집행체계 195 그림 6-9 미시건주정부의 TANF 의지출유형 ( 단위 : %) 자료 : Center on Budget and Policy Priority.(2015). Michigan TANF Spending Fact Sheet. 이러한재정지출의현황은전국평균과비교해보았을경우, 미시건주정부의지출특성이명확해진다고할수있다. 즉, TANF 프로그램의핵심적목적사업인일반지원, 근로관련사업, 아동돌봄등에서전국평균수준보다현저하게적게지출하고있는것으로나타났다. 표 6-4 미시건주정부와전국평균지출비교 ( 단위 : 금액 - 백만달러, 비율 -TANF 와 MOE 지출대비 ) 2014년항목별지출액 2014 미시간주지출 2014 정부지출 기초보장 $167 12% $8,443 26% 근로관련활동지원 $71 5% $2,619 8% 아동돌봄 $31 2% $5,127 16% 행정 $160 10% $2,275 7% 환급세액공제 $48 3% $2,566 8% 일시단기제도 $86 6% $716 2% 포괄보조금에따른이전 $78 6% $1,156 4% 미혼임신방지및부모형성과유지 $500 36% $2,837 9% AUPL(Authorized Under Prior Law) & Non-assistance $255 18% $6,150 19% 자료 : Center on Budget and Policy Priority.(2015). Michigan TANF Spending Fact Sheet.

210 196 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 이러한결과는다른지표와관련해서도설명이될수있다. 아래표를살펴보면, 지난 10년간미시건주의빈곤율은지속적으로악화되었다. 특히, 아동빈곤율 (child poverty) 은전체아동의무려 25% 수준까지증가하였는데도불구하고, TANF 프로그램에의해서실질적인보호를받아야할빈곤아동의수급율은지속적으로떨어져, 전체아동의단 3% 만이지원을받고있다는사실을알수있다. 그림 6-10 빈곤아동증가율과수급가정의아동의비율 주 : 원자료출처는 Kids count Data Center. 자료 : Sorenson, P. (2014). A Closer Look at the FY 2015 Budget for the Department of Human Services. Michigan League for Public Policy. 나. 미시건주 TANF 의전달체계 84) 미시건주정부는연방차원의 1996 년복지개혁프로그램이입법화되 84) Seefeldt, K. S., Sandfort, J. R., & Danziger, S. K. (1998) 와 Seefeldt, K. S., Danziger, S., & Danziger, S. K. (2003) 의문헌을바탕으로전체적인내용을정리하였으며, 최근의조직개편에따른담당조직의명칭이나법령의변화의내용은미시건보건및휴먼서비스부홈페이지 ( 나미시건인적자원개발국홈페이지 ( 의내용들을통해보충함.

211 제 6 장공공부조제도의집행체계 197 기이전에이미일련의주정부차원의복지개혁이시도된바있다 년미시건주정부의 John Engler 주지사 ( ) 는가난하지만근로능력이있는성인을대상으로하는주정부차원의일반부조 (general assistance) 프로그램을폐지하는법률을통과시켰다. 1992년미시건주행정부는 미시건가족강화 (To Strengthening Michigan s Families; TSMF) 라는개혁안을발표하고연방정부로부터여러가지면제조항을요구하였다. 그결과이것은주정부의사회정책변화의기초가되었다. 초기미시건가족강화 (TSMF) 프로그램은고용과가족유지교육, 아동보건및가족계획까지총 21개의세부사업들로구성되었다. 이러한개혁은현금부조를위한선정기준을결정함에있어서근로소득의상당부분을예외로인정한다거나가족구성원이근로를할수있는수준으로소득기준금액에한계를없애는등복지공급체계에있어서근로유인 (work incentive) 조건을변경하였다. 또한소득부조수급자와주정부간의공공부조수급에대한대가로 20시간의생산활동참여를요구하는사회계약제 (social contract) 를도입하여시행하였다. 1996년복지개혁이후, TANF 사례수가급감함에따라일부주정부에서는자체적인근로연계 (Welfare to Work) 프로그램을수정하기시작하였다. 1996년이후모든현금부조수급자는이러한주정부의프로그램참여를의무화하였다. 즉, 한부모수급자의경우에는지역 Work first 직원의감독하에 1주일에 20시간의구직활동을하도록하게했다. 미시건주의 1996년복지개혁이후, 일련의정책변화는다음과같다. 연방정부의 AFDC 프로그램은주정부 TANF 프로그램인가족자립프로그램 (FIP) 으로전환함. 현금부조의수급조건으로 Work First 프로그램오리엔테이션의참여자로제한함. 단, 신생아 ( 출산후 12주 ) 가있는모의경우

212 198 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 Wokrk First 프로그램의예외로인정함. 주간보호돌봄을비용으로인정하지않는대신, 돌봄서비스제공자나수급자에게보조금을대신지급함. 3개월간지속적으로근로활동을할경우에는식료품권 (cashed out Food Stamp) 을제공 근로능력자이면서실업상태에있는성인에대한연방정부식료품권수령을제한또한, 2004년미시건주지사는기존의 Work First 프로그램의개혁을시도하였다. 그결과, 2006년일자리, 교육및직업훈련 (Jobs, Education and Training, JET) 시범사업이 4개지역에서실시되었으며, JET 시범사업은프로그램미수행자 (non-compliance) 에게제재기간을 1차적으로 30일에서 90일그리고재발시 90일에서 1년등으로처벌기간을점진적으로강화하였다. 미시건정부의 TANF 프로그램의전달체계에대해서설명하면, 먼저주정부공식적인조직이라할수있는미시건보건및휴먼서비스부 (Department of Health and Human Services, DHS) 와미시건인적자원개발국 (Michigan Workforce Development Agency, MWDA) 은지역단위공공기관 (Family Independence Agency; FIA) 과비영리민간조직 (Michigan Works! Agency; MWA) 과의서비스계약을통해협력적관계를수립하여근로연계프로그램운영의전반을총괄하고있다. 주정부의보건및휴먼서비스부 (DHS) 조직은여러수준의행정체계를지닌대규모관료제조직으로써각지방정부 (county) 의인구규모에따라 1개의지역사무소또는여러개의지역사무소를두어관련프로그램을운영하도록하고있다. 예를들면, Wayne County(Detroit) 의경우, 약 30개의지역조직 (district office) 을운영하고있다. 반면, 비교적인구규

213 제 6 장공공부조제도의집행체계 199 모가작은농촌지역의경우에는 1명의행정관이 2~3개의지역사무소를관장하도록하고있다. 이러한지역사무소에서는공공부조업무인소득보장 ( 현금지원 ) 업무를담당하는직원과직업훈련및상담을담당하는직업상담원이함께같은장소에서프로그램참여자에게서비스를제공하고있다. 그결과, 처음에는 FIA 담당직원이수급자와의면대면접촉 (face to face contact) 이매우제한적이었으나점차서로간의실질적인상호교류 (substantive interaction) 의기회가확대되고있다고보고하고있다. 이러한변화는미시건주정부의개혁방향인 가족의자립 (Family independence) 을위한실질적인서비스개입과각수급자의특성에부합하는서비스제공형태와일맥상통한다고할수있다. 이와관련한다른주정부수준의조직으로써미시건인적자원개발국 (WDA) 는준정부기관의성격을가진비영리민간조직인지역고용사무소 (MWA) 에대부분의권한을위임함으로써 Work First 프로그램서비스를제공하고있다. 그림 6-11 미시건주정부및지방정부의 TANF 전달체계 자료 : Sandfort(1999) 의자료를바탕으로최근조직개편의따른담당기구명칭의변화를반영함.

214 200 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 특히, 미시건인적자원개발국 (WDA) 은인력개발및프로그램집행관련행정에대한총괄적인책임은맡고있으며, 미시건주내기업의환경을개선하는업무도동시에수행하고있다. 따라서인적자원개발국 (WDA) 의일선직원들은실제로미시건전역에걸쳐있는 26개의지역단위비영리민간지역고용사무소 (Michigan Works! Agencies) 에서파견근무하면서가족자립프로그램 (FIP) 수급자에게직접적인구직활동, 고용및기술교육서비스를제공하고있는지역사회내민간 Work First 조직들과긴밀하게연계하여서비스를집행하고있다. 이러한지역단위 26개의구직사무소중 16개의광역고용사무소는구직자와고용주들이쉽게접근할수있는일선구직센터 (Michigan Works! Service Centers) 를지원하고감독하는기능을수행하고있다. 아래 [ 그림 6-23] 은이러한 16개광역지역고용사무소의위치를나타낸것으로서, 구직자나고용주모두는이러한광역고용사무소의홈페이지를통해자세한직업관련정보를쉽게획득할수있게하고있다. 주정부의인적자원개발국 (WDA) 은정책가이드라인을개발하고서비스제공을모니터링하며연방정부의보고요건관련통계를생산하는역할을하는반면, 실질적인운영은지역으로분권화된지역고용사무소 (Michigan Works! Agency) 에게위임되어업무가진행되고있다고볼수있다. 지역의 26개의지역고용사무소 (MWA) 는지방정부와과거연방정부의 JTPA(Job Training Partnership Act, JTPA) 프로그램을운영하였던공공컨소시엄조직, 그리고비영리민간기관들로구성된일종의협의체 (assortment) 적성격의조직이라고이해하면될것이다.

215 제 6 장공공부조제도의집행체계 201 그림 6-12 광역구직센터 (Michigan Works! Center) 의위치현황 자료 : 접속 또한지역단위고용사무소 (MWAs) 는지역사회내기업활동을촉진하기위한다양한프로그램들이운영되고있다. 대부분의고용사무소는 IT 업체, 제조업, 보건의료, 농업및에너지분야등지역사회내핵심산업을포함하는고용주기반 (employer-based) 또는산업기반이익단체들간의다양한서비스들을조정하는역할을수행한다. 사업관련서비스는수요중심체계 (demand-driven system) 에따라제공하고있으며, 이러한수요중심체계를통해주정부의특정사업분야와고용주의노동수요를충족해주는노동인력의교육훈련및서비스제공을통해지역사회경제활성화에기여하고있다. 다른한편으로수요중심체계는고용주를노동인력의공급체계의주요한고객으로선정하여체계적으로관리하고있다. 미시건고용사무소 (MWA) 는지역단위일선조직에근로연계복지프로그램에대한유연한운영권을부여하고있으며, 그결과각일선조직마다다양한프로그램을추진되고있는실정이다. 즉, 모든일선조직은복지수급자에게적어도 1주일에 20시간이상의일자리를연결해줄목적으로

216 202 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 구직서비스를제공하기도하지만, 일부조직의경우에는현장인터뷰와같은구직서비스뿐만아니라이력서및입사지원서작성, 인터뷰기술교육등을포괄하는간단한직무역량교육도제공하고있다고할수있다. 복지프로그램을운영하는있어서, 주정부와지방정부모두상호의존적인관계가있다. 신청자가지방정부의 FIA 사무소에일단 TANF 급여를신청하게되면, Work First 계약이체결되어있는조직이제공하는구직프로그램에참여하도록하고있다. 만일, 이러한구직프로그램에참여하지않을경우, 그참여여부가지역 FIA 사무소로곧바로알려지게되며, FIA 직원이해당수급자가프로그램에참여하지않는이유를파악하기위해수급자의가정을직접방문하게되어있다. 그결과, 급여의제공이합당하지않다고결정이되면, 미이행에따른제재 (reductions in the amount of cash assistance) 를가하게된다. 그후수급자는 Work First에다시의뢰되어, 이들이근로관련활동참여의기록이있는경우에한해서이러한급여철회와같은제재가소멸하도록하고있다. 그러나, 이렇게정부수준이상이한주정부및지방정부간의업무배분과관련해서상호조정이원활하게이뤄지지않은경우에는여러가지체계상의문제를초래할수있다. 2013년, JET 프로그램 (Jobs, Education, and Training) 은 PATH(Partnership, Accountability, Training, Hope) 로프로그램의이름이바뀌었으며, 이 PATH 프로그램은미시건고용사무소 (Michigan Works! Agencies) 가지원자의조건을사정및평가하고연방정부의근로참여활동조건이나자립 자활을충분히준비할수있도록 21일간의지원및선정기간 (Application Eligibility Period, AEP) 을두는것을특징으로하고있다. 좀더자세히 PATH 프로그램에대해설명해보면, PATH 프로그램의주요한목적을두가지로요약해볼수있

217 제 6 장공공부조제도의집행체계 203 다. 첫째, PATH는참여자들이직업을얻는데장애요인을확인하고직업을얻는데필요한자원을연결하는것을목적으로한다. 둘째, 연방정부프로그램가이드라인인수급자의 50% 의근로활동참여률 85) 을효과적으로달성하는것에기여하도록하고있다. 미시건주전역을통해 Work First 프로그램을참여하는수급자는현재거주하고있는지역의지리적입지조건에따라서비스의제공절차에있어서차이가존재한다. 즉, 수급자가남동부의도시지역에거주하고있거나또는북부의농촌지역에거주하고있는가에따라서비스전달체계상의기본적인차이가존재한다. 아래그림은이러한차이를도식적으로설명하고있다. 먼저도시지역의경우에는 FIA 지역사무소에급여지원을한연후미시건고용사무소 (MWA) 를통해수급자에게적합한 Work First 조직을통해 1주일간직무교육을하는등의절차를통해서서비스제공과정이진행된다. 반면에농촌지역의경우, FIA 지역사무소에수급을신청한후, 미시건고용사무소 (MWA) 를통해 Work First 조직을경유하지않고 MWA 직원이직접이서비스제공함으로써수급자의욕구에적합한직무와근무시간을결정하도록한다. 85) 근로활동참여는 얼마나많은수급자가안정적인고용활동에참여하고있는가 또는 얼마나많은참여자가직업준비나구직활동에참여하고있는가 등으로정의할수있다.

218 204 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그림 6-13 도시및농촌형서비스전달체계비교 다. 미시건주 SSI 수급자현황 아래표에의하면연방정부차원의 SSI 프로그램과는별도로미시건주정부에서보충적으로제공하고있는주정부 SSI 프로그램서비스를받고있는수급자는총 12,749명 (2013년 12월기준 ) 이다. 이중 12,030명은중증장애인수급자, 그리고 648명은노인수급자, 그리고 70명은시각장애인수급자로구성되어있는것으로나타났다. 이들에게제공되고있는서비스유형으로는대인서비스시설 (personal care facility) 의이용이 10,536명으로가장많았으며, 다음으로메디케이드시설이용 1,949명, 노인주택 226명, 가사지원서비스 38명등의순으로나타났다.

219 제 6 장공공부조제도의집행체계 205 표 년미시건주자체 SSI 프로그램수급자현황 주거형태 합계 노인 시각장애인 장애인노인아동 미시건주전체수급자 12, , 재가보호서비스 (Domiciliary care) 요양시설 (Personal Care 10, , facility) 노인거주홈 의료부조시설 1, , 자료 : Social Security Administration, Supplemental Security Record, 100 percent data. 라. 미시건주 SSI 전달체계 86) SSI는연방정부의책임하에연방정부로부터전국의 10개의광역지역사무소를통해전달되고있다. 이러한광역지역사무소가운데미시건주는시카고광역지역사무소의감독하에급여및기타서비스가제공되고있다. 그리고이러한광역단위지역사무소의관리하에운영되고있는일선지역사무소가있는데그유형에따라현장사무소 (field office), 원거리서비스센터 (tele-service center), 장애판단서비스센터 (disability determination service office) 등이있으며이러한일선지역사무소의주된역할은다음과같다. 첫째, 현장사무소 (field office) 는면대면서비스를위한초기인테이크 (intake) 를위한접촉지점 (contact point) 의역할을수행한다. 둘째, 원거리서비스센터 (tele-service center) 는민원접수와사회보장급여에대한정보를주로제공하는업무를수행한다. 셋째, 장애판정서비스센터 (Disability determination services office) 는사회보장청 (SSA) 의규정에따라장애급여수급권을결정하는주정부기관으 86) SSA(2015). Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2014.

220 206 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 로 SSA 의규정을준수하도록요구되나 SSA 로부터직접적인관리감독을 받는대신 SSA 의지역사무소로부터관리감독을받고있다. 3. 미시건주사례를통한시사점 이상에서미시건주사례를통해서살펴본공공부조제도 (TANF와 SSI) 의집행체계를통해우리나라상황에적용해볼만한시사점을도출해보면다음과같다. 첫째, 미국은근로능력여부에따라공공부조제도를이원화하여관리운영하고있다는점이다. 즉근로능력이없는장애인이나노인과같은경우에는보충적소득보장제도 (SSI) 를통해보충적급여와의료부조를제공받고있는데반해, 부양아동이있으며근로능력이있는편모에게는근로활동의참여를조건으로급여를제공하고있다. 그리고이러한빈곤가정일시부조 (TANF) 프로그램은수급대상자의수급기간에제한 (time-limits) 을두고전생애기간동안 60개월로수급기간을제한하고있다. 한국의경우, 근로능력의유무에따라공공부조제도를이원화하여운영하고있지않으며급여의조건과급여기간에대해서미국처럼명확한규정을두고있지않다. 그결과, 수급자로하여금근로활동을유인할만한정책적전략들이충분하지못하다는본다. 하지만, TANF의수급기간제한규정의경우대상가구의여건을고려하지않은지나친조건이라는비판을받고있다. 둘째, 미국의각주정부는공공부조제도수급자격기준에대한상대적자율권을갖고있다는점이다. 가령, 개별주정부는어떤유형의소득을수급여부를결정하는소득으로인정할것인지그리고어느정도의소득을선정기준으로결정할것인가에대한자율권을갖고있다. 예를들면, 각주정부는다양한 TANF 프로그램및관련서비스들에대한차별

221 제 6 장공공부조제도의집행체계 207 적인수급권선정기준을설정할수있다. 그결과각주정부는주정부의특수성을고려한공공부조제도의운영을가능토록하고있다. 이것은각주의경제및산업기반의차이나그리고외부적고용환경 ( 인구구조등 ) 의상이성을고려하여유연하게제도를운영할수있도록하며지역경제수준에부합하는적절한급여의제공을가능케하고있다고본다. 그러나우리나라의경우에는전국적으로통일된표준화된선정기준을통해제도의효율성과형평성을제고하는데는일정부분기여하는바는인정되지만, 각지역의특수성을제대로반영하지못하고있다는한계가있다. 셋째, 수급자 ( 수급가구 ) 의자립생활및탈빈곤을위해서는공공및민간부분의협력관계를생각해볼수있다. 즉, 가족자립사무소 (FIA) 와미시건지역고용사무소 (MWA) 간의협력사례를통해서알수살펴본바와같이, 복지와고용부문간의유기적인협조체계의구축이요구된다고볼수있다. 즉, 현재지방자치단체수준에서진행되고있는고용복지플러스센터사업의실질적인수행및강화가요구된다. 이와더불어, 지역사회통합고용정보시스템의개발과지역사회사업체들의적극적인참여를유도하여고용시장에서의인력의수급이안정적으로이뤄질수있는기반마련도또한필요하다고본다. 그결과, 근로의지가있는복지대상자들를충분히흡수할수있을만큼의충분한일자리가지역사회내에서공급이요구된다. 넷째, 공공부조제도의재정및전달체계와관련하여여타제도와의유기적인관계를살펴보는제도의종합성기준으로프로그램들간의재편및조정이필요하다고본다. 미국의 SSI 급여의경우, 노령연금과장애인연금과의유기적인관계를강조하면서여타제도와의호환, 보충적서비스마련이요구된다. 즉, 우리나라의공공부조제도인국민기초생활보장제도와기초연금및장애연금, 그리고각종사회서비스제도들간의제도적정합성을제고하는방향으로전달체계의조정이필요하다고

222 208 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 본다. 다섯째, 도시와농촌의현실상황에부합하는유연한공공부조서비스제공구조를마련하는것이필요하다. 앞서미시건주에살펴본바와같이도시와농촌지역의지리적입지및특성을반영하여전달체계의조정이필요하다고본다. 즉, 지리적입지조건에따라복지및고용사무소직원의역할과책임에있어서자율성을발휘토록하는것이다. 즉, 일선지역사무소중심의면대면 (face to face) 서비스기능의강화를통해수급자의서비스접근성및활용도를제고함으로써수급자의복지체감도를증진하는방향으로제도개혁이이뤄질필요가있다고본다. 제 4 절미국의공공부조제도의최근개혁방향과전망 1. 미국의공공부조전달체계의성과와한계 TANF와 SSI와같은미국의대표적인공공부조프로그램의성과를언급한다면, 먼저각개별프로그램에따라차별적인집행체계를갖고있다는점을들수있다. 즉, TANF의경우, 주정부에게프로그램의운영과집행에관한대부분의기능을위임함으로써, 각주정부의독특성과자율성을충분히반영하여프로그램운영의효과성제고를꾀하고있다는것이다. 이와는반대로 SSI의경우에는, 전국적으로단일화된전달체계를통해프로그램운영과정의표준적적용을통한효율성제고를실현하고있다는점이다. 둘째, 프로그램의운영과정에서두개이상의급여및서비스제공주체들간의협력적체계가비교적꾸준히진행되어왔다는점이다. 즉, TANF의경우에는수급자의노동시장재진입을유도하기위한복지급여 (welfare benefit) 와교육및직업훈련프로그램과의서비스연

223 제 6 장공공부조제도의집행체계 209 계, 그리고 SSI 프로그램의경우에는연금급여와노인및장애인에대한요양및돌봄서비스제공간의협력및연계를위한노력이정부간 ( 주정부와지방정부 ) 그리고정부와민간서비스제공기관들간다양한형태로진행되고있었다. 그리고셋째, 일선지역사무소 (regional office) 중심의면대면 (face to face) 서비스기능의강화를통해수급자의서비스접근성및활용도를제고함으로써복지수급자의복지체감도를증진시키는방향으로제도개혁이진행되었다는점이다. 그리고이러한제도개혁의핵심은일선공공부조담당자들의업무형태를급여지급 (transaction) 업무에만국한되어있는것이아니라대상자와의관계형성 (connection) 을중시하는방식으로전환하는것을유도하고있다는점이다. 그럼에도불구하고지금까지언급되었던미국의공공부조프로그램이노정하고있는근본적인한계는다음과같다. 첫째, 무엇보다도여전히빈곤가구의수는지속적으로늘어나고있으며, 이들빈곤가구을위한재정지출의확대나수급자의수는지속적으로감소하고있다는점이다. 그리고제도개혁의근본적인목적인근로유인을통한탈빈곤효과가복지개혁이있었던 1996년이후상당기간다소개선되는양상을보였으나, 2000년대중반이후그효과가급격하게감소하고있다는점이다 87). 둘째, 증가하고있는저소득층의현금지원프로그램에대한접근성이지속적으로감소하고있다는점이다. TANF가빈곤층에게적절하게도달하지못할경우빈곤문제를해결할수없다. 예를들면, TANF 프로그램은평균적으로빈곤가구 100가구중 26가구에게만현금지원서비스를제공하고있는실정인데, 최근 100가구중 10가구에도못미치게급여를제공하는주정부의수도점차늘고있다. 따라서이렇게빈곤가구의 TANF 수급률이감소하면서식품부조 (SNAP) 등을통한일시적인지원 87) AFDC 와 TANF 의탈빈곤효과의비교는제 4 장 [ 그림 4-8] 참조

224 210 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 및그수급자의수는급격하게증가하고있는추세이다. 그림 6-14 TANF 의수급자와식료품권수급자의추이 ( ) 주 : 2010 년수치는예측값. 자료 : Danziger, S.K. (2010). The decline of cash welfare and implications for social policy and poverty. 2. TANF 와 SSI 에대한추가적인개편방향에대한제안 가. TANF 집행체계 1996년복지개혁이후, 20여년이경과한현재시점에서 TANF 프로그램은추가적인개혁에대한요구가다양하게제기되어왔다. 이러한추가적인개편에대한내용을정리하면다음과같다. 첫째, 각주별로연방정부에보고하도록의무화되어있는고용성과 (employment outcomes) 를각주정부나지방정부에서실질적으로적용할수있도록보다명확한성과목표를제시해주는것이필요하다는점이다. 각주정부의 TANF 프로그램의성과측정원칙으로수급의선결조건으로수급자가고용관련다양한프로그램을참여하였는지그여부보다는

225 제 6 장공공부조제도의집행체계 211 수급자들이고용에성공해서더이상프로그램에참여하지않아도가구를부양할만큼의충분한소득이있는지, 즉탈수급을확인하는것이필요하다고본다. 둘째, TANF 재정확대를위한특단의조치가강구되어야한다는것이다. 1996년 TANF가시행된이후그포괄보조금액의총액측면에서인플레이션을고려하여보았을때, 약 30% 정도의순가치감소가있었다는점이다. 셋째, 각주정부및지방정부별로특성화되어있는전달체계에서통합적인전달체계수립을위한새로운접근이요구되고있다. 이것은다양한서비스제공기관들간의네트워크연결망의수립과동시에정보기술 (IT) 활용을극대화할수있는서비스창구 (hub) 의역할을수행할수있는센터조직을구축하는방안이제기되고있다. 이를통해 보편적접근 (universal access) ( 직무연결, 고객의선택, 서비스통합 ) 을가능하도록하여개별주정부의실천적복지철학인 work first 와통합적서비스제공을추동하는 고객중심 철학을균형감있게달성토록유도할필요가있다 (Finn, 2010). 나. SSI 집행체계 SSI 집행체계의개선을위해서는제기되고있는추가적인개혁을위한쟁점들은다음과같다. 첫째, 확정하기어려운신체적또는정신질환들로구성된사례가증가함에따라범주적선정기준요건 (categorical eligibility requirements) 에따른편익과불이익이동시에존재할수있다는점을지적하면서, 각범주적요건의편익과비용을객관적으로분석함으로써수급자선정 ( 예, 장애판정 ) 과정의타당도및신뢰도를제고해야한다는점이다. 둘째, 현재까지 SSI 프로그램의수급과수급자의근로활동과자산의형성및축척에대한유인체계간의객관적이고체계적인연구가없었다. 즉, TANF와같이노동활동에참여를유도하는근로소득보전

226 212 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 세제 (EITC) 라든지개인발달계좌 (IDA) 프로그램과같은유인체계에대한추가적인연구가필요하며그결과에따른 SSI 급여적용의적절성을분석해보는것이필요하다는점이다. 셋째, 연방정부및주정부수준에서또는다양한복지관련프로그램들의운영과정에서나타날수있는유사 중복사업에의한복지비용의낭비요소가있는지에대한정확한정보나증거의확보가요구된다. 넷째, 장애인 SSI 수급자의선정기준이장애조건이외에부가적으로소득에기초를두고있는데, 그에반해장애연금 (SSDI) 는수급자의근로활동이력에기초를두고있다는점이다. 이렇게서로차별화된두가지의프로그램에대한정당성에대한확보가요구된다. 이상의논의를종합하여볼때, 미국의공공부조제도의집행체계가효율적이기위한가장핵심적인조건으로서비스제공기관들간의유기적인협력체계의구축을관건적인요소라고꼽고있다고볼수있다. 즉, 새로운개혁안도출을위한협의기구를운영하거나클라이언트가다양한제공주체에의해서운영되는다양한서비스들에대한접근성을담보할수있는원스톱서비스센터 ( one-stop service center) 를지역단위에구축하고이것을통한협력적인노력이필요하다는점을지적하고있다. 연방정부와주정부의복지재정에대한불안정성은각지역사회내휴먼서비스조직들간협력의필요성에대한암묵적인동의및합의를이끌어내고있다고볼수있다. 일부의학자는각개별휴먼서비스조직의서비스제공인력의특성요인을언급하기도하고, 다른일부는휴먼서비스조직의구조, 기술, 자원의활용등을언급하기도한다. 또일부는휴먼서비스조직간네트워크의특성에관해서연구하기도한다. 그리고모든정부수준에서존재하는서비스전달체계를두루망라한기관들간의협력을방해하는요인들에대한보다심층적인검토가요구되며이러한장애요인을해소할수있는실질적인방안마련이요구된다고하겠다.

227 제 7 장 최근제도개편동향 (2005~2015) 제 1 절들어가며 제 2 절정책변화의주요요인 제 3 절 2005~2010 주요프로그램에대한개혁

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229 7 최근제도개편동향 (2005~2015) << 제 1 절들어가며 미국공공부조제도와관련프로그램중예산의규모가다른공공부조제도들에비해크고정책적중요성으로인해살펴볼필요가있다고판단되는프로그램들을중심으로최근 10년간의제도개편동향을파악해보았다. 본연구에서살펴볼공공부조또는관련프로그램으로는빈곤가정일시부조 (TANF), 일반부조 (GA), 보충적소득보장 (SSI), 근로장려세제 (EITC) 와자녀장려세제 (CTC), 영양보조프로그램 (SNAP), 여성 유아 아동을위한특별영양보조프로그램 (WIC), 주거지원 (housing benefit) 등을선택하였다. 이중근로장려세제 (EITC) 와자녀장려세제 (CTC) 의경우엄밀한의미에서는공공부조제도로분류하기어렵지만자산조사및저소득층에대한소득지원등의특성으로볼때광의의공공부조제도로포함시켜그변화를살펴보고자한다. 본연구의분석범위와관련, 일부저소득층프로그램이부양아동이없는근로자들과비근로상태의빈곤층을지원하고있지만본연구의주된대상은생산활동에적극적으로참여하는인구집단인 18~64세의빈곤층과그들의부양아동이며, 그초점은연방정부차원의정책에두고있지만일련의복지개혁과이를통한사회안전망에대한상당부문의권한이연방정부에서주정부 ( 또는지방정부 ) 로이양된점을감안하여주정부차원의동향과특성도간략히살펴보았다. 아래의 6개의안전망프로그램은 2014년에약 200억달러규모의연방지출이예정되어있다 (Office of Management and Budget 2014).

230 216 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 단일프로그램으로가장지출규모가큰것은미국농림부에서제공하는식품부조제도인영양보조프로그램 (SNAP) 이다. 한편, 근로빈곤층에대해근로인센티브적인성격의현금급여를제공되는근로장려세제 (EITC) 의규모가두번째로큰것으로나타났는데근로장려세제수급자들은대부분은자녀장려세제 (CTC) 또한청구하고있어이둘을하나의제도로간주한다면근로장려세제가공공부조및관련프로그램에서가장지출규모가큰프로그램이라할수있다. 한편, 빈곤가정일시부조 (TANF) 와공공주택급여 (Public Housing Assistance) 는부양아동이있는빈곤가정을대상으로실시되기때문에정책적중요성과관련시사점이적지않을것으로예상된다. 빈곤가족일시부조 (TANF) 의경우미국공공부조제도의상징적인제도였던 AFDC를대체하는제도로서과거권리로서의급여수급을근로를통한탈빈곤및탈수급을위한한시적인제도로전환시킨제도로서본장에서주요하게살펴볼공공부조프로그램이다. 따라서이하의내용에서는빈곤가정일시부조 (TANF) 을포함한아래제시된프로그램을중심으로최근 10여년간의사회안전망변화에대해살펴보게될것이며필요에따라더적은규모의프로그램들도살펴보고자한다. 표 년연방정부의주요공공부조및관련프로그램지출규모 ( 단위 : 십억달러 ) 주요프로그램 전체 직접지원 교부금 영양보조프로그램 (SNAP) 근로장려세제 (EITC) 보충적소득보장 (SSI) 주거급여 (Housing Assistance) 자녀장려세제 (CTC) 빈곤가정일시부조 (TANF) 자료 : OMB(Office of Management and Budget) Fiscal Year 2016 Historical Tables. table 11.3.

231 제 7 장최근제도개편동향 217 제 2 절정책변화의주요요인 지난 10년동안의미국사회안전망프로그램의변화는 대침체 (Great Recession) 와같은경제적충격으로부터큰영향을받아왔다. 반면, 독특한미국의정치시스템과지난 10여년간의정치권력의특수한균형상태도미국사회안전망에적지않은영향을미쳐왔다. 이번절에서는최근정책변화에영향을미치는주요한요인들에대해살펴보고자한다. 1. 연방정부와주정부의영향력 미국사회정책변화에대한파악은제도에대한권한이연방정부와 50 개의주정부사이에서나누어지는연방제라는특성을이해하는것에서부터시작해야한다. 미국의각주정부에서는독립적으로과세를부과할수있는권한을가지고있다. 또한주요한사회프로그램들이연방과주정부의기금의결합에의해그재원을마련하며, 주정부와더작은단위의카운티나시티, 그리고학군 (school District) 과같은기타단위의의해집행되어지고있다. 아래표는본보고서에서다루게되는사회안전망및빈곤완화프로그램에대한재원과운영체계를요약하고있다. 연방정부와주정부의사회안정망프로그램에대한재원은크게두가지주요한유형으로구분된다. 그것은욕구에반응하여형성되는재원과매년또는격년고정된재원규모가할당되어지는교부금이다. 복지프로그램의신청자격이있는모든청구자들이급여를받을수있는프로그램도있지만, 이용가능한부조또는자격이있는수급자의수가제한적인프로그램들도존재한다. 중요한식품부조프로그램인영양보조프로그램 (SNAP) 의경우재원이해당프로

232 218 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 그램에대해더큰수요가발생할경우몇년동안이나지속적으로증가하여지급되는반면연방주거급여 (Housing Assistance) 의경우고정된교부금으로형태로관리되며이로인해다수의지역주택관리주체들은주거급여를신청한다수의장기대기자들을보유하고있다. 표 7-2 미국의주요사회안전망프로그램의관리체계와재원구조 프로그램관리체계재원 빈곤가정일시부조제도 (TANF) 의현금부조와관련된서비스 ( 고용지원, 훈련, 아동보호등 ) 연방규칙 (Federal rules), 주정부또는지방정부의관리와규칙 주정부와의무적매칭인연방교부금, 연방기금은수요에대응하지않고규모가고정 ( 포괄보조금 ) 일반부조 (GA) 또는아동이없는근로자에대한주 (state) 단위의부조 보충적소득보장 (SSI) 의장애부조 ( 장애를갖고있는아동이속한빈곤가정 ) 주정부 연방규칙, 주정부관리 주정부 수요에따른연방기금매칭 근로장려세제 (EITC) 와자녀장려세제 (CTC) 그리고아동및부양자보호공제를포함한세액공제제도 연방정부 ( 일부주에서는주정부단위의근로장려세제를운영 ) 연방차원공제는연방정부주단위공제는주정부, 수요 ( 자격 ) 에따른연방기금매칭 식품부조 ( 이전푸드스템프로알려진 SNAP 를포함 ), 여성 유아 아동에대한특별영양보조프로그램 연방규칙, 주정부관리 수요 ( 자격 ) 에따른연방기금매칭 연방차원의자산조사주거급여 ( 주거바우처와주택공급프로젝트포함 ) 연방규칙, 지역투잭담당기관 고정된규모의연방기금 ( 교부금 ) 2. 정치적, 법적맥락 (Political and Legislative Context) 빈곤층을대상으로하는연방차원의지원에대한정치적지지는미국 연방차원의정치에있어양당의힘의균형으로인한다소간의순기능이 라고볼수있다. 미국의양당시스템의두축은상대적으로진보적인민

233 제 7 장최근제도개편동향 219 주당과상대적으로보수적인공화당이며, 이중공화당과그지지자들은일반적으로사회지출에대한사용가능한재원을한정시키는반면, 부유한납세자에대한세금감면과사회복지지출에대한제한을지지한다. 반면, 민주당과그지지자들은다른서구국가의진보정당들에비해사회보험과사회안전망에대한지지정도는약하지만사회복지지출에대해더욱수용적인성향을가지고있다. 민주당의주류는사회주의적해법보다는시장중심의해법을더선호하는편이다. 예를들어, 빈곤가정일시부조 (TANF) 는민주당의클린턴대통령집권시기인 1996년복지개혁법 (PRWORA) 에의해도입되었다. 이복지개혁으로인해공공부조에대한자격이제한된기간의근로와연계된시스템으로바뀌게된다. 광범위한미국연방정책의개혁은대통령뿐아니라상원과하원의지지가요구된다. 이론적으로는의회가국민의충분한지지를얻고당선된대통령을무력화시킬수있으며, 이는드물지만실제로발생하기도한다. 결국, 주요한정책변화는집권당과양원의다수당이같은경우원활이이루어질수있다. 아래표를살펴보면모든정당이지난 10여년동안두번이나바뀌었다. 109번째의회 (2005~2006) 의경우공화당은백악관과상하원의회를모두장악하였지만 2009년에는반대로민주당에이백안관과양원을장악하였다. 하지만다른기간에는백악관과양원이두당에의해서로분점된형태를보이고있다. 따라서지난최근 10여년간공공부조와관련한주요한변화들은새롭게선출된오바마대통령이집권하고양원이모두민주당인 2009년에집중적으로발생하고있다.

234 220 각국공공부조제도비교연구 : 미국편 표 7-3 집권당과의회다수당 (2005~2015) 기간대통령의회비고 2005~2006 부시 ( 공화당 ) 2007~2008 부시 ( 공화당 ) 2009~2010 오바마 ( 민주당 ) 2011~2012 오바마 ( 민주당 ) 2013~2014 오바마 ( 민주당 ) 2015~2017 오바마 ( 민주당 ) 상원 ( 공화당 ) 하원 ( 공화당 ) 상원 ( 민주당 ) 하원 ( 민주당 ) 상원 ( 민주당 ) 하원 ( 민주당 ) 상원 ( 민주당 ) 하원 ( 공화당 ) 상원 ( 민주당 ) 하원 ( 공화당 ) 상원 ( 공화당 ) 하원 ( 공화당 ) 부시대통령재임시작 오바마대통령초임시작 오바마대통령재임시작 주 : 굵은글씨는단일정당이의회다수당이면서집권당이경우를나타냄. 2 년인미국의회기간은홀수년도의 1 월 3 일부터다음홀수년도의 1 월 3 일까지임. 따라서 년의회는 2005 년 1 월 3 일부터 2007 년 1 월 3 일까지임. 하원의원은 2 년마다선출되며, 상원의원은 6 년마다시간차로선출되는데의원수의 1/3 은 2 년마다재선출되며, 상원대표는 4 년임기임. 3. 경제상황과경기회복법 (American Reinvestment and Recovery Act of 2009) 2007~2008 년미국금융시스템의붕괴및글로벌금융침체의영향그리고 2007~2009 년의극심한경기침체는지난 10년동안미국사회안전망에상당한변화를야기시켰다 년과 2008 년세계와미국의금융시장은가치가하락하였으며, 대다수의금융기관들은지속가능성에대한위험을경험하게되었다. 미국의주택보유자와부동산개발자업자들에대한주택담보대출의실적악화는시장약화의주요한원인으로작용하였다. 이러한금융분야의문제는보다확대되어경제전반에충격을주었고, 미국에극심한경지침체를야기시켰다. 소위 대침체 (Great Recession) 라불리우는미국의경기침체는공식적으로 2007 년 12월에시작하여 2009 년 6월까지지속되었다

235 제 7 장최근제도개편동향 221 (NBER 2010). 미국의경기대침체는미국의공공사회안전망에여러가지의상호연관적인영향을미쳤다. 대침체이전인 2007 년 5월 4.4% 가량이었던실업률은 2009 년 10월 10.0% 까지증가하였다. 공식적인대침체종료이후인 2009 년 12월에도실업률은여전히높은데, 2011 년 10월까지의실업률은약 9% 수준이었다 (Bureau of Labor Statistics 2015) 년 9월현재기준으로실업률은 5.1% 로, 많이감소한수치이지만대침체이전보다는여전히높다. 빈곤율도증가하였는데 2006 년 12.3% 에서대침체종료시점에는 14.3% 까지증가하였다 (DeNavas-Walt & Proctor 2015). 아래의그림에서빈곤율은대침체이후에도여전히높은수준을유지하고있는데, 빈곤은경제순환에대해전형적인후행패턴을보여준고있다. 높은실업률과빈곤율모두사회안전망지원에대한필요성을증가시킨다. 그림 년미국빈곤율 자료 : DeNavas-Walt & Proctor(2015). Current Population Survey Annual Social and Economic Supplements, U.S. Census Burea.