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도환 사
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1 연구보고서 각국공공부조제도비교연구 : 일본편

2 책임연구자 노대명한국보건사회연구원연구위원 주요저서 일을통한빈곤탈출지원추진방안연구보건복지부 한국보건사회연구원, 2013( 공저 ) 국민기초생활보장제도의맞춤형급여체계개편방안을위한연구보건복지부 한국보건사회연구원, 2013( 공저 ) 공동연구진 이현주한국보건사회연구원연구위원임완섭한국보건사회연구원부연구위원전지현한국보건사회연구원전문연구원김근혜한국보건사회연구원연구원박광준일본쿄토불교대학교교수고이시노리미치일본오사카시립대학교교수 Dan Finn University of Portsmouth Professor Neil Lunt University of York Professor John Hudson Uiversity of York Professor 연구보고서 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처정가 2014 년 12 월 31 일노대명최병호한국보건사회연구원 ( ) 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 1F~5F 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 대명기획 8,000 원 c 한국보건사회연구원 2014 ISBN ( 세트 ) ISBN

3 발간사 << 현재한국사회가처해있는경제 사회여건은경제성장을위한동력을되찾고, 악화된소득분배구조를바로잡는일이매우시급하다는점을잘보여주고있다. 하지만이문제들을해결하는것은결코용이하지않은것도사실이다. 그중에서도소득분배구조를개선하고국민들의삶의질을개선하는데중요한역할을하고있는사회보장체계의정비는많은정치사회적논쟁을야기하고있다. 물론거의예외없이정치사회적으로그필요성을인정받는정책또한존재하고있다. 그것은주로빈곤층을위한공공부조제도의확충이다. 사실복지후발국가들은장기간저복지상태로체제를유지해왔으며, 사회보험제도를비롯한중심복지제도를강화한것은최근의일이다. 이들국가에서거의공통적으로발견되는현상은사회보험제도의보호를받지못하고있고, 공공부조제도를비롯한빈곤층지원제도의보호또한제대로받지못하는배제된취약계층이증가하고있다는점이다. 전통적안전망이붕괴되는과정에서이를대체하는새로운사회안전망이온전히구축되지않은까닭이다. 한국이처한현실도크게다르지않다. 사회보험을강화하고전국민을대상으로하는제도로개편한지상당한시간이흘렀지만, 여전히사회보험미가입자규모가큰상황이다. 더욱이각종공적소득이전과사회서비스공급도활성화되지않은상황이다. 문제는이처럼중심적사회보장제도가제역할을하지못하는상황에서빈곤층및취약계층을대상으로하는각종부담이공공부조제도에집중되는양상을보이고있다는점이다.

4 전체사회보장제도의관점에서적절한역할분담이이루어지지않고있는것이다. 이런상황에서공공부조제도의개편을둘러싼논의는입장차이를보일수있게된다. 하나는공공부조제도가사회보장제도의사각지대에있는빈곤층과취약계층을신속하게보호할수있도록지출을당장대폭확대해야한다는것이다. 다른하나는복지지출의소득재분배효과를높이는방향으로제도를개편하고, 다른사회보장제도의역할을함께강화하는단계적접근을해야한다는것이다. 이상반된입장이화해할수없는것은아니다. 그리고외국공공부조제도의역사를보면, 그화해가어떠한전제와방식에따라가능한지시사점을찾을수있을것이다. 이러한취지에서본연구는한국공공부조제도의개편이정치적, 사회적쟁점으로부각되어있는상황에서, 각국의공공부조제도를보다심층적으로분석함으로써그고민을해결하는기초적인근거자료를제공하는데그목적이있다. 그리고이러한목적에충실하게다년간의기획연구로설계하여연도별분석대상국가를선정하였고, 분석내용은국가별비교가가능하도록공통주제를중심으로기술하고있다. 먼저분석대상국가는현존하는주요복지레짐을대표하는국가들이고르게반영되도록선정하였다. 즉, 자유주의복지레짐, 사회민주주의복지레짐, 보수주의복지레짐, 그리고에스핑-앤더슨의분류에포함되지않는기타국가를선정하는방식을취하였다. 제1차연도에는영국과일본을분석대상으로선정하였는데, 그이유는이들국가에서최근큰폭의공공부조제도개편이진행되었기때문이다. 제2차연도에는미국과프랑스그리고스웨덴을분석대상으로선정하였다. 이어분석내용과관련해서는, 각국의공공부조제도가어떠한정치, 경제, 사회적환경속에서생성되었는지역사적으로진단하고, 전체사회보

5 장제도와의관련성하에서공공부조제도에게부과된역할은무엇이었으며, 공공부조제도를지탱하는원칙과세부내용은어떻게구성되어있는지살펴보고있다. 그리고최근각국공공부조제도가당면한과제, 즉근로빈곤층에대한지원제도를어떻게개편하고있는지도별도의장으로구성하였다. 끝으로이러한제도를집행하는전달체계, 즉집행체계의문제에대해서도살펴보고있다. 이연구는한국보건사회연구원의노대명연구위원의연구책임으로이루어졌다. 그리고이연구에는많은연구자들이참여하였다. 한국보건사회연구원에서는이현주연구위원, 임완섭부연구위원, 전지현전문연구원, 김근혜연구원이연구에참여하였고, 외부전문가로는영국 Portsmouth 대학교의 Dan Finn 교수, York 대학교의 Neil Lunt 교수와 John Hudson 교수, 일본교토불교대학의박광준교수와오사카시립대고이시노리미치교수가연구에참여하였다. 그리고이연구를수행하는과정에서영국과일본의공공부조제도에대해좀더깊은이해를하는데많은분들의도움이있었다. 이자리를빌어그모든분들께감사드린다. 많은사람들의참여와노력으로만들어진연구결과가한국의공공부조제도개편, 그리고연구자들의공공부조제도연구에밑거름이되기를기대해본다 년 12 월 한국보건사회연구원장 최병호

7 목차 Abstract 1 요약 3 제1장연구목적과연구방법 9 제1절연구개요 11 제2절연구배경 12 제3절연구방법및연구범위 14 제4절국제비교를위한연구방법 20 제2장환경진단과전망 37 제1절인구및가족구조의변화 39 제2절노동시장및고용구조의변화 50 제3절소득분배구조의변화 62 제4절경제와정부재정의변화 67 제3장공공부조제도의역사 75 제1절역사문화적풍토 78 제2절생활보호법이전의공공부조 87 제3절생활보호법체제의성립 96 제4절생활보호법체제의발전과정 103 제5절사회보장에서생활보호제도의위상 122 제6절맺는말 129

8 제4장공공부조제도의기본구조 131 제1절들어가며 133 제2절생활보호제도의목표와원칙 135 제3절공공부조제도의구성체계 141 제4절공공부조제도의최근쟁점 151 제5장생활보호제도의현황 157 제1절선정과급여의기본원칙 159 제2절선정기준 161 제3절급여내용및수준 172 제4절생활보호제도수급자현황 186 제6장공공부조제도의집행체계 197 제1절들어가며 199 제2절행정체계와사회복지전달체계 200 제3절생활보호제도의전달체계 207 제4절생활보호제도와취업지원 212 제7장최근의제도개편동향 217 제1절제2의안전망에대한지원 221 제2절생활보호법개정의내용 : 생활보호비절감이라는명백한목적 227 제3절생활곤궁자자립지원법의내용 : 지역복지와취업지원의믹스 230 제4절전국자치단체시범사업의실시상황및제도시행을위한준비상황 235 제5절맺는말 238

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 제 8 장결론 241 제 1 절연구결과와그함의 243 제 2 절정책적시사점 244 참고문헌 247

10 표목차 < 표 1-1> OECD 국가들의타겟팅방법1)(Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 24 < 표 1-2> Gilbert & Terrell의분석틀 34 < 표 1-3> 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 35 < 표 2-1> 일본의지니계수및 10분위소득배율의변화 65 < 표 2-2> GDP 대비부문별공적사회지출 71 < 표 3-1> 공공부조관련법률과수급자비율 (1945년기준 ) 94 < 표 3-2> 전후일본의경제성장 104 < 표 3-3> 근로세대제 1/5분위 1인당소비지출과 1인당생활부조기준액의추이 106 < 표 3-4> 1인월소비지출과격차의추이 ( 東京都區지역 ) 108 < 표 3-5> 사회보장관계비구성비율의연차추이 ( 당초예산 ) 125 < 표 3-6> 사회보장급여비의구성과연차추이 126 < 표 4-1> 일본의내셔널미니멈산출방식의변천 140 < 표 5-1> 자산보유의인정범위 166 < 표 5-2> 생활보호제도의급여종류와내용 173 < 표 5-3> 생활부조체계 174 < 표 5-4> 각종가산및지원대상 174 < 표 5-5> 생활부조제1류 제2류기준액및동계가산액 : 1급지-1(2014년기준 ) 182 < 표 5-6> 각종가산액 183 < 표 5-7> 가구유형별생활부조수준 (2014년기준 ) 184 < 표 5-8> 가구유형별최저생활보장수준 (2014년기준 ) 185 < 표 5-9> 세대유형별수급가구수및추이 188 < 표 5-10> 생활보호제도의부조별수급자수 189 < 표 5-11> 생활보호제도의수급률추정방식 193 < 표 5-12> 가구규모별수급률 193 < 표 6-1> 복지사무소설치현황 208

11 Korea Institute for Health and Social Affairs < 표 6-2> 복지사무소의배치인력과직무 209 < 표 6-3> 복지사무소의지역별정원 210 < 표 6-4> 사찰지도원및현업원의배치현황 210 < 표 6-5> 생활보호담당현업원의배치상황 211 < 표 6-6> 복지사무소종사인력의자격취득현황 212 < 표 6-7> 공공직업안정소의주요사업실적 215 < 표 7-1> 생활곤궁자자립지원제도의이념들 231 < 표 7-2> 생활곤궁자자립지원제도각사업의개요 234

12 그림목차 [ 그림 2-1] 합계출산율추이 40 [ 그림 2-2] 연령대별인구비율추이 40 [ 그림 2-3] OECD국가근로연령인구비율비교 41 [ 그림 2-4] 노인부양비추이 42 [ 그림 2-5] 일본의인구구성추이 43 [ 그림 2-6] 일본의생애미혼율추이 44 [ 그림 2-7] 일본의외 맞벌이가구수추이 45 [ 그림 2-8] 일본의세대수및평균세대원수추이 46 [ 그림 2-9] 일본의세대구성추이 47 [ 그림 2-10] 일본핵가족가구의세대구성추이 48 [ 그림 2-11] 일본의노인가구비율추이 49 [ 그림 2-12] 연령대별고용률추이 51 [ 그림 2-13] 연령대별실업률추이 52 [ 그림 2-14] 장기실업자비율추이 53 [ 그림 2-15] 일본의구인 구직자수및구인배율추이 54 [ 그림 2-16] 임시고용 (temporary employment) 비율추이 55 [ 그림 2-17] 시간제근로 (part-time employment) 비율추이 56 [ 그림 2-18] 비정규직근로자 (non-standard worker) 비율추이 56 [ 그림 2-19] 고용형태별고용자수추이 57 [ 그림 2-20] 일본의프리터및청년무업자추이 58 [ 그림 2-21] 현금급여총액및소정내급여의증가율추이 59 [ 그림 2-22] 전일제근로자대비시간제근로자의시간당임금비율추이 60 [ 그림 2-23] 가구주의고용형태별가구의근로소득 61 [ 그림 2-24] 일본의상대빈곤율및빈곤갭의변화 63 [ 그림 2-25] 연령대별빈곤율변화 64 [ 그림 2-26] 연령대별지니계수변화 66 [ 그림 2-27] 1인당 GDP 추이 (US $, current prices and PPPs) 68

13 Korea Institute for Health and Social Affairs [ 그림 2-28] 일본의실질 GDP 성장률추이 69 [ 그림 2-29] GDP 대비공적사회지출추이 70 [ 그림 2-30] 공적사회지출의부문별구성비 72 [ 그림 2-31] GDP 대비정부부채추이 73 [ 그림 3-1] 제도시기별공공부조보호율 101 [ 그림 3-2] 사회보장관계비구성비의연차추이 124 [ 그림 4-1] 일본사회보장제도의구성체계 143 [ 그림 4-2] 일본사회보장체계의개편방향 : 3층구조에서 4층구조로 144 [ 그림 4-3] 일본최저생활비의구성체계 150 [ 그림 5-1] 생활보호소득기준 162 [ 그림 5-2] 수입인정액계산방법 163 [ 그림 5-3] 민법상부양의무자의범위 169 [ 그림 5-4] 최저생활비산출방법 (2014년기준 ) 180 [ 그림 5-5] 일본생활보호제도의수급가구및수급자추이 187 [ 그림 5-6] 세대유형별수급가구의장기추이 188 [ 그림 5-7] 생활보호제도의부조제도별수급자수추이 190 [ 그림 5-8] 생활보호제도수급자의수급기간분포 191 [ 그림 5-9] 일본생활보호제도의최근동향 : 수급가구구성변화를중심으로 195 [ 그림 5-10] 생활보호수급자의수급개시의주된사유및그추이 196 [ 그림 6-1] 일본의행정구역 201 [ 그림 6-2] 후생노동성의조직도 204 [ 그림 6-3] 사회복지실시체제의개요 (2013년현재 ) 206 [ 그림 6-4] 고용관련사회안전망의구조 214 [ 그림 7-1] 일본과한국의노동시장및사회보장제도현황 223 [ 그림 7-2] 제1~ 제3의안전망개념도 ( 가동연령층 ) 226 [ 그림 7-3] 생활곤궁자자립지원체계도 234 [ 그림 7-4] 취업준비지원사업실시의향조사 : 복지사무소설치기초자치단제 (856개소) 236

15 Abstract << A Comparative Study on Social Assistance in Japan The aim of this study is twofold: to examine how social assistance systems in other countries have changed under the processes of globalization, post-industrialization, and population aging; and to develop a social assistance reform model for Korea. Finally, the research would help build a baseline data of recent social assistance reforms of various counties. This study proposes an in-depth analytical framework of international comparison of social assistance systems. The five focus areas are: historical background of social assistance; basic structure and features of social assistance; eligibility and benefit payment of each social assistance program; recent policy reforms; and administration and delivery of social assistance. Much of Korean social assistance policy is originated in Japanese system, especially in regard of objective and form of policy. However, there were not many researches on recent Japanese social assistance reform and trend in Korea. A better understanding and introducing Japanese social assistance will be crucial to plan Korean social assistance reform.

17 요약 << 1. 연구목적과연구방법 이연구는최근우리사회보장정책에서중요한정책현안이자쟁점으로부각된공공부조제도개편방안에대한연구의일환으로기획되었다. 그것은세계화와탈산업화그리고인구고령화라는시대적환경변화속에서각국이공공부조제도를어떻게개편하고있으며, 이를통해우리공공부조제도가어떠한방향으로개편을모색해야하는지시사점을찾는데그목적이있다. 그리고보다장기적관점에서는지금까지많은논의에도불구하고사실상제대로연구되지않았던최근각국의공공부조제도개편을분석함으로써학술연구를위한기초자료를제공한다는의미또한갖고있다. 각국공공부조제도에대한보다객관적이고최근의개편내용을담을수있는연구방식에대한고민이있었다. 그리고이를위한방법의하나로각국공공부조제도의역사적생성과변화그리고최근제도개편동향에대한연구는각국전문가에게원고를의뢰하는방식을선택하였다. 그것은외부에알려진제도실태등을넘어그러한정책이결정되게된배경에대한보다종합적인이해를도모하는데그목적이있었다. 따라서영국의전문가 2인과일본의전문가 2인이이연구에참여하여값진연구결과물을제출하였다. 이연구는다년간에걸친 < 각국공공부조제도심층연구 > 및이를토대로한 < 국제비교연구 > 라는점에서각국공공부조제도연구의특수성을훼손하지않는범위에서국제비교를위한분석틀을마련하고자하였다.

18 4 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 그것은공공부조제도를어떻게정의할것이며, 각국의다양한예외적사례들을어떻게담아낼것인가하는점이었다. 이런취지에서이연구는다음과같은내용을보고서의핵심내용을구성하였다 : 1 공공부조제도의역사적변화, 2 공공부조제도의기본구조와특징, 3 공공부조제도각급여의선정기준과급여수준, 4 최근제도개편동향, 5 공공부조제도의집행체계가그것이다. 그리고위에언급한다섯가지연구내용은다음과같은문제의식을토대로분석하고기술하고자하였다. 첫째, < 공공부조제도의역사적생성과발전과정 > 에대한분석이다. 이는각국공공부조제도의다양한발전경로를보여주는데목적이있다. 많은국제비교연구가천착하는수렴경향이나공통의경로보다각국의공공부조제도가어떠한요인에의해지금의형태로구조화되었는가를설명하고자하는것이다. 둘째, < 공공부조제도와전체사회보장제도의관계 > 에대한분석이다. 사실공공부조제도의지출규모나수급자규모가크다고무조건좋은것은아니다. 공공부조제도수급자가되기전에다른복지제도의보호를받을수있어, 공공부조수급자규모가적은것이더바람직할수있기때문이다. 따라서해당국가의공공부조제도가다른사회보장제도와어떤관계를설정하고있으며, 어떠한역할을담당하고있는지설명하고자하는것이다. 셋째, 공공부조제도의선정기준과급여수준에대한분석이다. 각국공공부조제도의특징과실태는지원대상을어떻게설정하고있으며, 각급여의보장수준을어느정도설정하고있는지를보면알수있다. 예를들어, 지원을받는데필요한선정기준에서소득기준이높더라도다른기준으로수급을억제하고있는경우도확인이필요하다. 마찬가지로각급여제도가제시한최대급여액이높더라도실제보장하는급여수준이낮은경우도확인이필요하다. 넷째, 최근제도개편의동향에대한분석이다. 각국의공공부조제

19 요약 5 도는 1990년대중반이후나타나고있는경제사회적환경변화에적응하기위한개혁을경험하고있다. 그리고그개혁은다양한형태를취하고있다. 그것은공공부조제도의개혁이각국이처한정치, 경제, 사회적환경과무관하지않기때문이다. 실제로미국의 1996년복지개혁과근로연계복지 (Workfare), 프랑스의 2009년고용복지연계정책개혁 (RSA), 영국의 2012년단일크레딧제도 (Universal Credit) 도입, 일본의 2013년생활보호제도개편과생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 도입등은상이한성격을가진개혁이다. 그리고각각의개혁에영향을미친요인과그정도는상이하다. 왜각국이그러한선택을하게되었는지설명하는일이중요한이유이다. 다섯째, 공공부조제도의집행체계에대한분석이다. 최근각국공공부조제도에서집행체계개편을둘러싼핵심쟁점은근로빈곤층에게고용서비스와복지서비스를통합적으로연계하는데최적의방식이무엇인가하는점이다. 그것은대부분의국가에서공통적으로나타나고있는현상이다. 다만이연구에서는국가별로집행체계를하나의독립된장으로분리하지않는경우도있을것이다. 일부국가의경우에는최근의제도개편동향을설명하며, 근로빈곤층지원정책의개편부분에서전달체계문제를함께설명하는방식을취할것이다.

20 6 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 2. 일본의공공부조제도 한국의생활보호제도그리고현재의국민기초생활보장제도는많은부분을일본의생활보호제도에서차용하였다. 제도의목표와형식등에대한것이그것이다. 하지만정작일본의생활보호제도가최근어떻게변화하고있는지에대해서는제대로정리된연구결과가거의없는실정이다. 따라서일본생활보호제도를온전히이해하고소개하는것은현재기초생활보장제도개편을위해서도중요한의미를갖는다. 이러한취지에서이연구는일본공공부조제도를다음과같은내용을중심으로분석하였다. 첫째, 일본공공부조제도를둘러싼경제사회적환경을진단하는것이다. 둘째, 일본공공부조제도가역사적으로어떻게변모해왔는지좀더심층적으로살펴보는것이다. 셋째, 일본공공부조제도가전체사회보장제도와의관련성하에서어떠한위치를점하고있는지살펴보는것이다. 넷째, 일본공공부조제도의최근개편동향을정리하는것이다. 이는 2013년생활보호법개정및생활곤궁자자립지원법의제정을지칭한다. 다섯째로일본공공부조제도를지탱하는전달체계, 또는집행체계에대해살펴보았다. 위에언급한다섯가지내용은위보고서의각장에잘정리해두었다. 이연구보고서는위의다섯가지내용외에도일본공공부조제도의수급자보호율이매우낮은이유를살펴보았다. 일본의경우, 상대빈곤율이높은상황임에도불구하고생활보호제도의수급률이전체인구의 1.6% 로매우낮은양상을보이고있다. 외형적으로보면, 일본공공부조제도가빈곤층생활보호및자립지원을위해제역할을다하지못하고있는것처럼보인다. 하지만실제일본의사회지출은 OECD 평균수준을넘어서고, 한국보다월등하게높은수준이다. 그렇다면이문제를어떻게해

21 요약 7 석할수있는가? 이문제에대해본보고서는일본의사회보험제도와장애수당등기타복지제도의역할이상대적으로강하다는점을지적하고있다. 이는일본사회보장체계에서공공부조제도에가해지는재정적압력을분산시키려는다양한시도가존재하고있으며, 그것이사회보험을통한위로부터의분산과장애수당등을통한분산이함께진행되고있음을보여주는것이다. 또한일본이최근시도하고있는생활보호제도개정과생활곤궁자자립지원제도도입에대해서도언급이필요하다. 생활보호법의개정은지난수십년간일본공공부조제도에서가장주목할만한개혁이라고말할수있다. 그것은일차적으로생계급여수준을낮추는데있다고말할수있다, 아울러생활곤궁자자립지원제도도일본공공부조제도의고민을잘말해주고있다. 주로근로능력이있는빈곤층또는취업빈곤층을대상으로소득보장과사회서비스그리고취업지원서비스를어떻게제공해야하는지좌표를제시해주기때문이다. 일본공공부조제도에대한연구가우리나라공공부조제도에주는정책적시사점은각별하다. 우리나라는기초생활보장제도를도입하기에앞서, 오랜기간일본의생활보호제도를답습한같은이름의생활보호제도를운영해왔기때문이다. 물론생활보호제도를구성하는사업목적과핵심원칙등에있어서는일본과한국사이에차이가있을수있다. 하지만일본의생활보호제도가경제사회적환경변화속에서지속적으로개편을거듭해온반면, 한국의생활보호제도는크게변화하지않았다. 이제제도가현실변화에적응해야할때인셈이다. 일본공공부조제도에대한연구가우리공공부조제도에주는정책적시사점은크게세가지로정리할수있다. 첫째, 경제사회여건의변화와사회보장제도의발전전략이라는관점에서공공부조제도의확장전략을

22 8 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 재검토할필요가있다는점이다. 일본생활보호제도는사회보험과사회수당등을통해그압력을분산하는전략을취했던것처럼보인다. 그중에서상대적으로빈곤위험에노출될개연성이큰장애인등을대상으로하는지원제도가강화되었다는점에주목할필요가있다. 현재빈곤층규모가크다고무한적공공부조제도를확장하는방식을취하기보다, 공공부조제도에선행하는복지제도를강화하는방안에대한사회적합의가필요하다는점을말해준다. 둘째, 한국사회가최저생계비라는상징적개념에주목하고있지만, 정작일본의최저생활비개념이갖는강점에충분히주목하지못했다는점또한지적해야할것이다. 사실일본은최저생활비를산정하는방식과관련해서다양한선택을해왔으며, 다섯단계에걸쳐현재에이르렀다. 그리고그것은사회보장기본선이나최저선등선정기준의의미를갖는것이아니라, 빈곤가구의특성에맞게적정한급여를설정하는방식을취해왔다. 이는향후한국의최저생계비개편과관련해서많은정책적시사점을준다고판단된다. 셋째, 일본생활보호제도가개편되고, 이과정에서생활곤궁자자립지원법이제정되었다는점또한주목할필요가있다. 앞서자세하게언급한바와같이, 일본생활곤궁자자립지원제도는생활보호제도와사회보험제도사이를매개하는중간적지원제도로간주되고있다. 그리고그것은생계부조와같은현금급여를지급하기보다각종사회서비스를연계하는데초점을맞추고있다는점에그특징이있다. 그렇다면소득보장이전제되지않은근로빈곤층지원제도로서주거급여와각종사회서비스그리고취업지원을결합한방식이어떠한성과를거둘것인지주목할필요가있다. 물론아직제도가본격적으로시행된것이아니라는점에서그것을평가하기는이르다. 하지만한국의근로빈곤층지원정책또한개혁을둘러싸고많은진통을겪고있다는점에서주목할대목이다.

23 제 1 장 연구목적과연구방법 제1절연구개요제2절연구배경제3절연구방법및연구범위제4절국제비교를위한연구방법

25 1 연구목적과연구방법 << 제 1 절연구개요 이연구는각국공공부조제도에대한다년간의국가별심층연구로기획되었다. 그리고이연구는각국공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향에초점을맞추도록설계되었다. 더구체적으로설명하면, 각국의공공부조제도를그역사적발전의맥락에서, 그리고전체사회보장제도와의관련성하에서이해하는데초점을맞추고있으며, 시기적으로는 1990년대이후의변화에주목하여제도개편동향을분석하고있으며, 공공부조제도의실태와관련해서는가급적가장최근의통계자료를토대로분석을시도하고있다. 각국공공부조제도를그역사적생성, 사회보장제도와의관계, 그리고현재진행중인개혁에초점을맞추어분석하고있는것이다. 이연구가각국공공부조제도에대한비교연구로기획되었다는점또한부연설명이필요하다. 이연구는몇년에걸친각국공공부조제도심층연구가토양을이루고, 이를바탕으로각국공공부조제도에대한국제비교연구가수행되도록설계되어있음을의미한다. 이처럼개별국가의공공부조제도에대한심층연구를수행하고, 이를바탕으로각국공공부조제도를비교하는것은나름의이유가있다. 지금까지많은연구는예산과시간의제약으로각국제도에대한충분한연구없이국제비교를해왔던측면이있다. 문제는이러한연구대부분이기존의연구결과를재구성하거나, 특정한주장을정당화하는방향으로귀결되는양상을보이기쉽다는점이다. 따라서이연구는국제비교연구의토양을구축하는데많

26 12 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 은노력을기울였다. 이기획이갖는또다른특징은전체연구진중절반이상을해당국가의연구자로구성했다는점이다. 이는크게두가지강점을갖는다. 하나는각국공공부조제도에대한보다깊이있는이해를가능하게한다는점이다. 지금까지의연구수행과정에서각국공공부조제도의생성에영향을미친역사적환경에대한이해가매우중요하다는점을확인할수있었다. 다른하나는최근제도개편동향과관련된정치적, 사회적맥락에대한이해의문제이다. 1990년대이후각국이공공부조제도개혁을추진해왔지만, 그정치사회적배경과정책결정과정에서작용하는다양한힘관계를이해하는것또한용이하지않은일이다. 이러한이유에서본연구는각국의공공부조제도관련전문가와의협동연구방식으로수행되었다. 제 2 절연구배경 위에언급한방식으로각국공공부조제도에대한비교연구를기획하게된배경에대해서도설명이필요하다. 그것은크게두가지로정리할수있다. 첫째, 세계각국이직면하고있는빈곤문제와그에대한제도적대응방식의다양성을이해하는데도움을주기위해서이다. 이미잘알려져있는바와같이, 공공부조제도관련지출규모가크고수급자가많다는것이해당국가의복지제도가건강하게확장되고있음을의미하지않는다. 그렇다고복지지출이낮은국가에도이러한도식이적용되는것은아니다. 이런국가는사회보장제도가성숙기에이를때까지공공부조제도가빈곤층에대한생활지원에상당한역할을담당해야할수있기때문이다. 이처

27 제 1 장연구목적과연구방법 13 럼공공부조제도의다양성이라는관점에서각국의공공부조제도를소개하고자한것이다. 다만어떻게분석대상국가들을선정할것인가에대한고민이있었다. 여기서는그방법의하나로에스핑-앤더슨이제안하고수정했던주요복지레짐을대표하는국가들을연구대상국가로설정하였다. 둘째, 한국공공부조제도를개혁하는과정에서외국공공부조제도에대한보다객관적인자료를축적해야할필요성때문이다. 2014년현재한국은대표적공공부조제도인기초생활보장제도를새로운구조의제도로개혁하는실험을하고있다. 이른바맞춤형급여체계로개편하고있는것이다. 이과정에서외국공공부조제도에대한객관적인연구는매우중요하다. 대부분의국가는자신의복지제도를개혁하는과정에서주변국가들이문제를어떤방식으로해결하는지주의해서관찰하게된다. 그리고그로부터자신들의선택을정당화하는논거를발견하기도한다. 실제로영국이나프랑스그리고일본등은정부또는공공기관차원에서각국의복지제도및공공부조제도에대한포괄적인연구를수행하고, 수시로개혁동향을점검하고있다. 이는제도개혁과정에서왜곡된정보전달이나이미사라진제도에대한인용등다양한문제를예방하는데큰도움이된다. 이점에서지금우리나라공공부조제도개혁을위해가장절실한연구과제중하나는외국공공부조제도에대한보다객관적인분석, 각국제도의최근실태에대한보다구체적인정보, 그리고최근공공부조제도개편동향속에서발견되는각국의고민과해결방식에대한이해라고말할수있다. 사실대부분의국가가외국의제도변화를주시하고, 그로부터자신들의제도를개편하는데필요한교훈을도출하고있다. 하지만외국의제도에서어떤시사점을찾으려는강박관념이지나쳐서는곤란하다. 사실외국제도에대한종합적인이해가전제되고, 그것이우리나라에적용되는경

28 14 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 우야기할다양한문제점에대한분석이선행되어야한다. 새로운제도를도입하려는성급한마음으로이루어지는연구에서실효성있는교훈을발견하기힘든이유이다. 이러한이유에서각국공공부조제도의특징과최근개혁을그전체적인맥락속에서이해하는기획을하게된것이다. 제 3 절연구방법및연구범위 1. 전체연구의기획과그특징 이연구는 2014~2015년총 2년간의연구로기획되었고, 다음과같은계획에따라진행되게된다. 먼저이연구는다섯국가를대상으로공공부조제도를연구하게된다. 연구대상국가는다음과같은기준에따라선정하였다 : 1) 복지레짐의관점에서다양한유형의복지국가를포함시키고자하였으며, 2) 공공부조제도의최근개편유무를중요한선정기준으로고려하였고, 3) 해당국가의제도개편이우리에게주는시사점또한고려하였다. 다만영국과미국은동일한복지레짐으로분류되지만, 자료접근성과제도구성의특징등을감안하여모두포함하였다. 이어이연구는 2년에걸쳐단계적으로이루어지게된다. 연구단계별로다루게될국가는다음과같다. 제1차연도 (2014년) 는영국과일본의공공부조제도를분석하고, 제2차연도 (2015년) 는스웨덴, 프랑스, 미국의공공부조제도를분석하는것으로계획되어있다. 물론추후의연구가능성도닫혀있지는않다. 하지만현재시점에서는총 2년으로규정하고있다. 끝으로연구보고서는각국가별로독립된보고서로출간할계획이다.

29 제 1 장연구목적과연구방법 15 < 주요국공공부조제도연구 > 라는공통의제목하에서영국, 일본, 스웨덴, 프랑스, 미국편으로단행본형식으로발간하는것이다. 다만, 제1차연도의연구보고서는추가적으로다음과같은내용을포함하게될것이다 : 1) 전체연구를관통하는공통의연구방법제시, 2) 공공부조제도국제비교를위한연구방법의제시등이그것이다. 2. 연구의범위 이연구는각국공공부조제도에대한비교연구를지향하고있다는점에서, 공공부조제도가무엇을지칭하는지구체적인정의가필요하다. 여기서공공부조제도란다음조건을모두충족하는제도로정의하고있다 : 1) 비기여형 (non-contributory) 복지제도, 2) 선별주의 (selectivism) 에따른대상자선정, 3) 법에근거를둔공적지원제도라는점이다. 이정의는공공부조제도가각개인의기여 (contribution) 를전제하는사회보험과달리조세를재원으로하는소득보장제도이자, 소득기준이나재산기준등을적용하는엄격한선별주의또는잔여주의복지제도이며, 자선과같은민간의지원이아니라법적으로지원을강제하는제도임을말해준다. 기타연구범위와관련해서는분석대상기간을 1990년대이후에초점을맞추는것으로설정하였다. 하지만역사적생성이라는관점에서보면, 장기간에걸친시계열적분석이불가피하다는점에서, 1990년대이후는주로수급자규모나실태분석, 제도의재원등에국한하였다. 물론각국공공부조제도란가장최근시점, 즉 2014년시점의제도를지칭하는것으로설정하였다. 각국공공부조제도에대한연구내용은다음과같이구성하였다. 참고로이연구보고서가담고있는주요연구내용은그것에고유한문제의식

30 16 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 을갖고있다. 주요연구내용과그문제의식을정리하면다음과같다 : 1) 공공부조제도의역사적생성과발전과정에대한분석이다. 이는각국공공부조제도의다양한발전경로를보여주는데목적이있다. 많은국제비교연구가천착하는수렴경향이나공통의경로보다각국의공공부조제도가어떠한요인에의해지금의형태로구조화되었는가를설명하고자하는것이다. 2) 공공부조제도와전체사회보장제도의관계에대한분석이다. 사실공공부조제도의지출규모나수급자규모가크다고무조건좋은것은아니다. 공공부조제도수급자가되기전에다른복지제도의보호를받을수있어, 공공부조수급자규모가적은것이더바람직할수있기때문이다. 따라서해당국가의공공부조제도가다른사회보장제도와어떤관계를설정하고있으며, 어떠한역할을담당하고있는지설명하고자하는것이다. 3) 공공부조제도의선정기준과급여수준에대한분석이다. 각국공공부조제도의특징과실태는지원대상을어떻게설정하고있으며, 각급여의보장수준을어느정도설정하고있는지를보면알수있다. 예를들어, 지원을받는데필요한선정기준에서소득기준이높더라도다른기준으로수급을억제하고있는경우도확인이필요하다. 마찬가지로각급여제도가제시한최대급여액이높더라도실제보장하는급여수준이낮은경우도확인이필요하다. 4) 최근제도개편의동향에대한분석이다. 각국의공공부조제도는 1990 년대중반이후나타나고있는경제사회적환경변화에적응하기위한개혁을경험하고있다. 그리고그개혁은다양한형태를취하고있다. 그것은공공부조제도의개혁이각국이처한정치, 경제, 사회적환경과무관하지않기때문이다. 실제로미국의 1996년복지개혁과근로연계복지 (Workfare), 프랑스의 2009년고용복지연계정책개혁 (RSA), 영국의

31 제 1 장연구목적과연구방법 년복지개혁 (Universal Credit), 일본의 2013년생활보호제도개편과생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 도입등은상이한성격을가진개혁이다. 그리고각각의개혁에영향을미친요인과그정도는상이하다. 왜각국이그러한선택을하게되었는지설명하는일이중요한이유이다. 5) 공공부조제도의집행체계에대한분석이다. 최근각국공공부조제도에서집행체계개편을둘러싼핵심쟁점은근로빈곤층에게고용서비스와복지서비스를통합적으로연계하는데최적의방식이무엇인가하는점이다. 그것은대부분의국가에서공통적으로나타나고있는현상이다. 다만이연구에서는국가별로집행체계를하나의독립된장으로분리하지않는경우도있을것이다. 일부국가의경우에는최근의제도개편동향을설명하며, 근로빈곤층지원정책의개편부분에서전달체계문제를함께설명하는방식을취할것이다. 3. 연구방법 이연구는다음세가지연구방법을그특징으로하고있다. 먼저각국공공부조제도에대한문헌분석이다. 외국공공부조제도의구조와특성을이해하기위해서는기존선행연구에대한검토가매우중요하다. 그것은해당국가의공공부조제도를이해하는데도움이될뿐아니라, 비교연구를위한분석틀마련을위해서도중요하다. 이어각국의빈곤실태나공공부조제도운영실태, 그리고그효과성에대한실증분석이다. 대부분의국가에서공공부조제도는해당국가의빈곤율변화와밀접한관련을갖고있다. 이점에서필요한경우, 각국의빈곤율이나수급률 (take-up rate) 을분석하게될것이다. 그리고필요한

32 18 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 경우는각국의공공부조제도급여수준의적정성을다른국가와비교할것이다. 끝으로, 각국의공공부조제도전문가및해당행정담당자의해석을수용하고자하였다. 앞서언급한바와같이, 각국공공부조제도의역사적형성과정에대해서는해당국가전문연구자의도움이매우중요하다. 마찬가지로최근복지제도개편과관련해서도그배경과향후전망에대해서는해당국가의전문가와의도움이중요하다. 이를위해연구진은해당국가를방문하여각종자료를수집하고, 해당국가연구자로부터필요한정보를취합하고자하였다. 4. 제 1 차연도연구의특징 < 각국공공부조제도비교연구 > 에서제1차연도 (2014년) 연구는이후진행될일련의연구를위한방법론적기틀을마련하는데그의의가있다. 그것은다음과같이정리할수있다. 첫째, 국제비교연구를위한이론적토대정립이다. 각국의공공부조제도는다양한역사적배경속에서상이한경로로구체화된다. 따라서각국의어떤제도를공공부조제도 (Public Assistance) 로규정할것인지가중요한쟁점이된다. < 공공부조제도란무엇인가 > 를설명하기위한정확한개념정의가필요한것이다. 그키워드는선별주의, 자산조사, 비기여형제도등이다. 즉, 공공부조제도는전체인구를대상으로하는것이아니라, 심각한경제사회적위험에노출되어경제사회적지원이필요한집단을대상으로하며, 이들을선별하는원칙은엄격한자산조사라고말할수있다. 그리고이제도는사회보험과달리각개인의사전적인기여 (contribution) 가없이, 조세로재원을조달하는특징을갖는다. 이러한

33 제 1 장연구목적과연구방법 19 이론적검토가제1차연도연구가감당해야할역할인셈이다. 둘째, 연구구성을위한공통의포맷을제시하는일이다. 제1차연도연구는이후에수행될국제비교연구가가능하도록공통의포맷을제시해야한다. 개별국가에대한심층연구가비교하기힘들게제각각의포맷을갖지않도록하는일이중요한것이다. 물론이과정에서다음과같은위험성에대해서도주의하였다. 지나치게엄격한형식은각국공공부조제도연구가갖는특징을위축시킬위험성이있다는것이다. 따라서국가별연구가담아야할핵심적인내용을제시하였다. 그것은각국공공부조제도생성과변화의역사적과정, 공공부조제도의구조와특징, 주요급여제도의선정기준과급여수준, 수급자의규모와실태, 최근의제도개편동향, 전달체계개편등이다. 셋째, 국제적인연구네트워크를구축하는일이다. 각국공공부조제도에대한비교연구는높은정책적관심에도불구하고, 국제기구들이주도하는경우가많지않다. 1990년대초반 OECD에서발간한연구보고서가가장포괄적인연구이며, 이후공공부조제도국제비교연구는거의이루어지지않았다. 개별국가차원에서각국공공부조제도에대한연구인프라가구축되어있다는점을감안하면, 국제비교연구가희소하다는점은매우흥미로운일이다. 그것은공공부조제도국제비교연구를통해많은국가에게공통적으로제시할정책적시사점을발견하기힘들다는점과무관하지않을것이다. 그만큼맥락 (context) 이중요한연구인셈이다. 본연구또한이러한특징을감안하여한국공공부조제도의개혁과지속적인연구의인프라확충이라는관점에서국제네트워크를구축하고자하는것이다.

34 20 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 4 절국제비교를위한연구방법 1. 개념정의와분석대상정책의범위 본연구는공공부조라는제목으로연구를하고있지만, 내용적으로는 사회부조 를연구대상으로하고있음을밝혀둔다. 그렇다면사회부조가어떠한정책을지칭하는것인지명확하게규정할필요가있다. 그것은사회부조에대한개념정의가전체연구범위에큰영향을미치기때문이다. 사회부조의사전적정의는적절한생계의방법이없는취약한개인이나가구에게현금이나현물자원을이전하는것을의미하며, 이때취약한집단은한부모, 노숙인, 그리고신체적, 정신적으로어려움을겪는집단을포함한다. 이현주외 (2003) 의연구에서는공공부조를사회보장제도의하나로서모든국민의인간다운생활을위해생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을국가및지방자치단체가보장하고, 이들의자립을지원하는제도라정의하였다. 어들리 (Eardley) 외 (1996) 는사회부조를욕구를가진이들에게자원 (resources) 에대한조사 (test) 를하고기초수준을보증하기위하여제공하는급여와서비스로정의하고있다. 선행연구고찰을통해사회부조의정의를이해해보려한다. 먼저어들리 (1996) 는사회부조라는개념은고정되었거나또는보편적의미를지니는것은아니며, 소득이나서비스제공방식에따른구분이라주장하였다. 개인이나가구에소득이나서비스를할당하는방식은기본적으로세가지로나뉘는데, 하나는보편적이거나수렴되는급여제공방식, 두번째는사회보험으로고용지위나기여에근거하는방식, 세번째는소득이나자산조사에근거하는급여이다. 사회부조는세번째방식을기반한것이

35 제 1 장연구목적과연구방법 21 며, 자원조사급여는때론 표적화된 (targeted) 급여로표현되기도한다. 조사에근거한급여도구분이되는데, 고프 (Gough)(1994) 에따르면일정선이하생활, 삶의기본적수준이하를전제로하는빈곤조사, 또는그이상의선에서기준으로이루어지는조사등이그구분사례이다. 이에따라사회부조를다음의세가지, 1) 특정기초소득선이하사람들을대상으로하는현금급여와같은일반적지원 (assistance) 2) 실업급여등특정집단에대한현금급여와같은범주적지원 3) 주거지원과같은현금지원과연계된급여와서비스제공 (tied assistance) 등으로분류할수있으며, 위의세가지모두를사회부조로구분한다면, 터키의경우의료지원도연계된급여로 (tied) 로사회부조에포함되어진다. 린덜트 (Lindert)(2002) 는사회보호를사회안전망중하나로빈곤에대한최후안정망으로설명하고있는데, 사회적보호 (protection) 는사회보험과사회보호로구성된다. 사회보호에는세가지유형의급여가있는데, 이는아래와같다. 1. 일반적급여 : 일정소득이하사람이받을수있는급여 2. 범주적급여 : 일정소득이하특정집단이받을수있는급여예를들어영국의근로가구세액공제 (working Families Tax Credit) 3. 현물또는조건급여 : 주거, 직업훈련, 학교급식등비현금자원에대한접근. 일정소득이하주거비지원등용도가지정된지원비버리지 (Beveridge) 나디토와다이 (DiNitto & Dye), 그리고 OECD 와 UN과같은국외의공공부조에대한정의들에서나타난공공부조의특징은도움을받아마땅한상태의사람을자산조사로선정한다는점, 비

36 22 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 용을국가가부담한다는점, 최저생활수준이기준이된다는점이다. 공공부조에대한여러정의를종합해보면공공부조는저소득층또는빈곤층을대상으로하며, 자산조사에기초하여대상이선정되고이들에게무기여의원칙에따라급여가지급되고, 정부의책임하에일정수준 ( 최소한의인간적생활 ) 의생활보장을목적으로하는사회보장제도로정의될수있다. 또한공공부조제도의급여는현금급여, 즉경제적원조로규정되는경우가많으나실제공공부조프로그램을규정하는데있어서는현금급여외에의료급여와같은현물급여도공공부조로분류되고있다. 결론적으로사회부조의범위는다향하게정의할수있다. 사회부조또는공공부조에대한범위는자산조사에근거한지원, 빈곤층을대상으로하는지원으로한정하되, 급여내용이나대상욕구는한정하기어렵다. 이기준을적용하여, 범주화된급여나서비스도포괄하기때문인데, 예를들어노인의기초연금, 근로능력자에대한실업부조는사회부조로포괄하여야할것이다. 영국의경우보건과교육은보편적지원으로사회부조의범위안이라보기어렵지만, 한국은이와상이하여의료지원과교육지원이자산조사에기반하고있다. 결국사회에따라사회부조의범위는달라질수있다. 단, 기초욕구를감당하는여타의보편적, 준보편적지원은공공부조의맥락이나환경으로고려하는것이적절하다. 지원내용의측면에서사회부조는아래의것들을포괄할수있다 1). 신체적, 신체적장애, 고아, 약물중독등취약집단을대상으로제공되는복지또는사회서비스, 식품권과가족수당과같은현금또는현물이전, 긴급생활지원 (life-line tariffs), 주거지원, 위기시주식비할인등과같은일시적지원등이다. 또한사회부조프로그램은사회부조프로그램의범 1) wikipedia 홈페이지, Social protection( 추출

37 제 1 장연구목적과연구방법 23 위 (scope) 에근거하여다음의세가지로구분하여유형화시킬수있다 (Barrientos, Nino-Zarazua and Maitrot, 2010). 1. 순수한현금이전 (pure income transfers) 2. 현금이전과함께인적, 재정적, 신체적자산형성을목적으로하는지원을더하는현금이전연계지원 (transfer plus) 3. 통합빈곤완화프로그램 (Integrated poverty reduction) 으로조건화된현금이전보다넓은지원을포괄할뿐만아니라현금이중심요소가아닌특징이있음이러한구분은프로그램의특징을정확하고탄력적으로포착하는데도움이된다. 또한사회부조에대한개념적기반의차이를보인다는점을인식하게하며, 빈곤은소득의부족, 자산의결핍, 다차원적인것으로서의빈곤으로빈곤개념정의가다른것임을알수있다.

38 24 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 1-1> OECD 국가들의타겟팅방법 1) (Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 국가명 스웨덴 영국 네덜란드 캐나다 개인조사방법 (Individual Assessment Mechanisms) 자산조사 (Means Tests) 범주형 (Categorical) 실업자정액요금현금지원 (Flat-rate 주거수당 unemployment cash assistance) 지방정부공공부조 (KAS: 지난 12개월중 5개월이상 (Municipal social welfare allowance) 근무경험이있거나, 졸업후 3개월이 ( 일부지역은사회복지사가활동 ) 지나지않아실업보험지원을받지못하는구직자에게는 KAS지급 ) 구직자수당 ( 소득보조, 비기여방식 ) 가족크레딧 (Family Credit; 직업이장애인급여 (benefits for the disabled) 있지만소득이일정금액을넘지않는한부모가정은소득보조를위한부모에대한소득지원 ) 활동심사 (activity test) 면제지방세환급, 학교급식비, 건강지원특정그룹 ( 가족, 한부모가정, 장애인, 장례비지원 (social fund payment for funerals) 장애인가족을돌보는가정 ) 에대해출산휴가소득보조에서의보험료 (premium) 난방지원 (cold weather payment) 추가지원 Discretionary cases 주거급여 사회부조 (social assistance) 주거급여부가적급여 (additional benefit) ( 사회보험수급자에대한추가지원 ) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 일반적사회부조프로그램사회부조수급자에게지급되는건강보험주거급여저임금가족에게지급되는아동수당 (National Child Benefit) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 57.5 세이상의실업자와, 5 세이하의아동이있는부모는구직요건 (job searching requirements) 면제 주 (province) 의특성에따라다른범주를포함하는포괄적수당 ( 장애인, 한부모가정, 미망인등 ) 부모의수입중일부는필요성심사 (needs tests) 없이아동양육비용으로사용 ( 몇몇주는한부모가정에게더많은수입의일부요구 ) 한국 국민기초생활보장제도 기초연금, 장애인연금, 한부모가족지원 주 : 1) 집단별 / 지역별 (Group/Geographic) 범주는해당이없어제거하고, 한국을추가하여수정한표이다.

39 제 1 장연구목적과연구방법 25 국가명 검증 - 표적화 (Self-targeting) 지역기반 (Community-based) 보편적 (Universal) 비고 스웨덴 지방정부공공부조 (Municipal social allowance) 아동수당 (child allowance) ( 한부모가정과일반가정에게동일한지원 ) 보육료지원 (child care) 영국 비기여형구직수당급여자에대한활동심사 (activity test) 주거급여 ( 국가규제관리 -administer national regulation) 아동수당 (Child benefits) * 교육지원과의료지원도보편적 네덜란드 구직요건 (job searching requirements) 지방정부관리 (Local governments administer) 사회부조부가수당 (supplementary benefits to social assistance) 아동수당 (Child benefits) 캐나다 일반적사회부조수급자에게시행되는활동심사 기본적사회부조 (Basic social assistance) 한국 조건부수급 지방정부의저소득층지원 보육료지원 교육비지원, 의료지원, 주거급여가중앙정부의사회부조범위안에편재

40 26 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 2. 분석유형과분석전략 사회보장제도또는사회보장제도에포함된공공부조등의사회복지정책의비교분석을수행하기위해서는비교대상에대해체계적으로접근하면서효과적인연구결과를도출하여연구목적을달성케할수있는논리적이면서적절한분석유형의선택과이에대한체계적인분석틀적용이필요하다. 사회복지정책연구를위한대표적인분석방법또는유형에는길버트 & 스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 가주창한정책분석유형인 3Ps 즉, 과정 (Process) 분석 2), 산출 (Product) 분석 3), 성과 (Performance) 분석 4) 이있으며, 많은경우에서이들분석유형중연구목적과연구대상등을고려하여적절한분석유형을선택하고있다 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005). 본연구의목적은주요선진국 ( 영국, 일본등 ) 의공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향에파악하는것이다. 따라서각국의공공부조제도를역사적전개과정및사회발전과정측면의맥락 (context) 차원과전체사회보장제도와의관련성을중심으로이해하는데초점을맞추고있기때문에주로과정및산출분석의적용이요구된다. 물론성과분석과앞의과정분석과산출분석이실제분석에있어명 2) 과정분석은사회정치적그리고기술적 - 방법론적변수들과관련된정책형성의역동성에초점을맞추고있는접근방법을말하며, 정책형성에영향을미치는다양한요소들에대한관계성과상호작용과계획된자료의투입이어떻게이루어지는지에대한이해를주된관심으로한다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993:17-18; 닐길버트 & 폴테렐, 2005:25). 3) 산출분석은기획과정을통해얻게되는일련의정책선택인산물에여러가지쟁점을분석하는방법으로산출연구를위한분석틀에는할당, 급여, 전달, 재정의네가지차원이적용되어진다 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005: 25; 이혜경, 2009). 4) 성과분석은특정한정책선택에의해실행된프로그램이낳은결과를기술하고평가하는데관심을둔다 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005:27).

41 제 1 장연구목적과연구방법 27 확히분리되지않는동시에분석방법상의상호연관이적지않기때문에 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005), 그리고제도의성과측면의국제비교도본연구에서도주요하기때문에성과측면에서의분석또는기술도본연구에포함된다. 본연구의주된관심사는각국가별공공부조전개과정의맥락과구조적특성을파악하는것이기때문에과정과산출분석에초점을두고있다고볼수있다. 하지만, 과정분석의경우과학적인분석방법으로는미흡하다는비판을받고있으며연구자의주관적선입견이작동할여지가크기때문에이에대한주의가필요하다 ( 이혜경, 2009: 81). 한편, 산출연구의경우정책과정을통해정책대안들중선택된정책의내용을특정기준이나분석틀을통해분석하는것으로정책설계의주요한구성요소들을구분하고분해하여정확히파악하는데초점을두고있으며 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005), 비교적오랜역사를가진분석틀을가지고있기때문에본절에서중심적으로다루고자한다. 이러한분석유형에대한고려와함께국가간비교연구를위해서는, 변수중심방법 (variable-oriented methods) 과 사례중심방법 (caseoriented methods) 으로대표되는분석전략을고려해야한다 (Ragin, 2008 재인용 : 남승연, 2013: 290). 변수중심방법은양적방법으로사례중심방법은질적연구로도지칭되는데, 사례중심방법과질적연구는꼭일치하는것은아니며 ( 최영준, 2009: 2), 본연구도제도에대한문헌및통계자료고찰이연구의핵심방법이므로본연구의분석전략을질적연구보다는사례중심방법이라고지칭하는것이합당하다. Ragin(1994) 에의하면변수중심방법은관찰가능하고측정가능한경험적사실들을계량적접근을이용하여변수들간의상관관계및인과관계등의관계성을분석하여산재되어있는요소들의공통적인속성을파악하는일반화를

42 28 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 지향하는반면, 사례중심방법은비교가능한독립적인실체들을가정하고변수간의인과관계와같은영향측면보다는사례자체의맥락과특수성에관심을두어특정결과가발생하는상황적특성을밝히는데그초점을둔다 ( 안상훈, 2002 재인용 ; 이현주외, 2003 재인용 ). 계량적방법론은앞의세가지분석유형모두에적용될수있지만주로성과분석에있어정책효과성평가로작동하는경우가많다. 산출분석은계량적분석보다는주로분석틀을적용한체계적접근을통해정책선택의원인과원칙, 형태와구조를분석하고있다 (Gilbert & Terrell, 1998 재인용 : 강욱모외, 2006). 이두방법중변수중심방법은지나친일반화에대한지향으로개별사례가갖는특수성과요인간의교호작용을간과하는측면이있으며 ( 남승연, 2013: 290), 사례중심방법의경우는이와반대로각사례들을포괄하여일반화시키기어렵다는한계점을가지고있다 ( 안승국, 2002: 58). 본연구는이러한장단점을가지고있는분석전략들중에서, 변수중심방법즉, 계량적접근방법을통해국가간또는국가내사회복지정책관련변수들간의관계성을파악하기보다는, 사례중심방법론을적용역사적맥락을고려한개별화를통해각국공공부조의현제도선택에대한특성을파악하고자한다. 그리고앞에서언급한과정분석을연구에적용하여정책형성과정에영향을미치는요인들에대해심도있는파악을시도해보고자한다. 이러한접근은논리적으로정교한분석틀을가지고있는것으로평가되는산출연구의분석틀과본연구에서병행적으로사용하여국가별공공부조제도를다양한차원에서검토할예정이다.

43 제 1 장연구목적과연구방법 분석틀설정관련선행연구 사회복지정책의국가별비교의분석틀마련을위해검토할선행연구들은복지정책분석차원측면에서분석틀을구성하거나, 이러한분석틀을기반으로실제국제비교및제도설명을수행한연구들로분류할수있다. 전자는연구자들이비교연구의틀을구성하기위해수행했던연구방법론연구들이, 후자는국가간비교를위해국제기구에서수행한공표자료들이주를이룬다. 후자의경우분석차원및각분석차원에활용될구체적변수들이제시되어있어분석틀의각차원에대입한해당변수들을제시하고있다. 복지및관련제도분석틀에대한연구를살펴보면다음과같다. 길 (Gil)(1973) 은사회복지정책을사회정책의한영역으로보고사회정책전반을개괄하는동시에사회복지정책을사회전체와관련하여이해하고자하는분석틀을제시하였다 ( 이혜경, 2009 재인용 ; 박차상, 2012 재인용 ). 프리그몰과애서턴 (Prigmore & Atherton)(1979) 은사회복지정책평가의접근방법으로 1) 문화적가치, 2) 영향력과의사결정, 3) 지식에관한고려사항, 4) 비용-편익 등의네가지차원의준거틀을제시하였다 ( 봉민근, 2003: 3 재인용 ). 5) 앞에서언급된바와같이비교연구를위한산출연구의대표적이고전형적인분석적접근방법으로 3Ps(Process, Product, Performance) 가있으며, 각접근방법은계획, 행정, 그리고연구의전문적인역할과주요하게연관되어있는사회복지정책의문제들을다루고있다 (Gilbert et al., 1993: 17). 본연구의주된관심은산출분석으로, 길버트와스팩트 (Gilbert & Specht)(1974) 는산출분석과관련하여다음네가지차원의분석틀을제시하고있다. 1) 사회적할당의근거는무엇인가?(What are the bases 5) 봉민근 (2003). 서울시장애인복지정책의현황과정책방향, 한국행정학회춘계학발표논문집,

44 30 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 of social allocations?) 2) 할당된사회적급여의형태는무엇인가?(What are the types of social provisions to be allocated?) 3) 이러한급여들의전달에대한전략은무엇인가 (What are the strategies of the delivery of these provisions?) 4) 이러한급여재원을조달하는방법은무엇인가 (What are the ways to finance these provisions?) 로이것은각각대상, 급여, 전달체계, 재원문제에해당하는것이다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993: 43). 번스 (Burns) 는사회보건제도를구상하는데있어서 1) 급여의성격과양 (the nature and amount of benefits), 2) 보장해야될위험의대상과유형 (eligibility and types of risks to be covered) 에관한것들, 3) 재원조달방법 (the means of finance), 4) 행정의구조와성격 (the structure and character of administration) 을분석틀로제시하였다 ( 이성기, 2006: 21 재인용 ). 6) 남기민 (2001: 259) 은길버트와스팩트 (Gilbert & Specht)(1974) 와맥길 (Magill)(1986) 7) 의분석틀을기초해서사회복지정책의분석틀을 1) 목표체계 2) 대상체계 3) 급여체계 4) 전달체계 5) 재원체계로구분하여제시하였다. 길버트와스팩트 (Gilbert & Specht)(1974) 그리고번스 (Burns) 가제시한네가지차원의분석틀은포괄적이면서명료성을가지고있기때문에사회정책비교분석에서폭넓게적용되고있다. 하지만분석틀선정과함께이러한네가지차원에서사회복지제도의내용을분석할수있는변수들은별도로선정과정을거쳐야한다. 즉, 사회복지제도 ( 본연구에서는공공부조제도 ) 의국가간비교분석을위해서는해당분석틀에서해당하는비교변수들을선택해야하며, 이러한분석틀에맞는요인과변수들은사 6) 이성기 (2006), OECD 국가의사회보장제도비교연구, 한국보건사회연구원 7) Magill(1986) 은사회복지정책의분석틀로 1) 정책목표 2) 급여체계 3) 전달체계 4) 재원조달을제시 ( 남기민, 2001:259 재인용 )

45 제 1 장연구목적과연구방법 31 회과학연구의영역중국제기구의사회부문통계에서선택할수있다. 이러한국제기구에서생산한자료들의경우국가간비교를위한공통영역들과구체적인변수들을제시하고있다. 국제기구의사회부문통계중가장대표적인것은 OECD의 Social Expenditure Database(SOCX) 이다. SOCX는 OECD 가입국가들의사회복지지출을기능별영역으로분류하여제시하고있는데, 주로영역별급여의형태와하위영역으로서의세부적프로그램들과그것의지출이제시되어있다. SOCX를통해주요국가들의기능별또는정책대상별주요프로그램현황과규모를파악할수있지만, 사회보장관련통계지표의국제비교가주된목적이므로해당국가제도의상세한내용즉, 대상및급여수준, 재원, 전달체계등의정보는제공되지않는다. MISSOC (Mutual Information System on Social Information) 은 EU 가입국가들간에사회보호관련정보의지속적인변화를공유하는역할을하고있으며, 최근에는아이슬랜드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스까지포함한사회보호 (Social Protection) 의정보까지포괄하고있다 8). MISSOC은위국가들의사회복지제도를 12개하위영역과 300개이상의세부항목으로구분하여세부적이고비교가능한정보를제공하고있다 ( 강혜규외, 2012). MISSOC Comparative Tables 9) 은앞에서언급한 12개의하위정책영역으로구성된다. 구성영역들은다음과같은데, Ⅰ. 재정 (financing), Ⅱ. 보건 (healthcare), Ⅲ. 질병 (sickness), Ⅳ. 출산 (maternity), Ⅴ. 근로무능력 (invalidity), Ⅵ, 노령 (old-age), Ⅶ. 유족 (survivors), Ⅷ. 산재 (employment injuries and occupational dis- 8) MISSOC 홈페이지 ( 추출 ) 와강혜규외 (2012) 참조 9) MISSOC(2007, 2009) 참조

46 32 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 ease), IⅩ. 가족 (family Benefit), 실업 (unemployment), Ⅺ. 최저생계보장 (guaranteed minimum resources), ⅩII. 장기요양 (long-term care) 으로구성되며, 이중최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 은공공부조제도와관련한국가간비교가가능한분석틀을제시해주고있다. 국제적비교를위한최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 의세부영역들을살펴보면 10), 먼저일반적비기여형최저보장제도명 (Designation) 과이에대한적용법률 (Applicable statutory basis), 원칙 (principle), 수급권자 (entitled persons) 등을제시하고있으며, 세부영역별로살펴보면, 첫째수급일반조건 (general conditions) 으로기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 노동의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of the claims), 기타조건 (other conditions) 같은변수들이포함된다. 둘째, 최저보장과관련한최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정의수준 (level of determination), 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account) 등이포함된다. 셋째, 급여와관련해서는범위 (categories), 가족수당과 (family allowances) 의관계, 급여액 (amounts), 급여환수 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진관련 (measures stimulating social and professional integration), 기타권리 (associated rights) 로의료 (health), 주택 (housing), 난방 (Heating) 등이포함된다. 넷째, 전달체계와관련해서는행정기구의조직과성격의변수가포함되며, 다섯째, 재정과관련해서는재정규모 (costs), 재원조달 (financing) 등의변수들이포함된다. 10) MISSOC(2007, 2009) 및이성기 (2006) 참조

47 제 1 장연구목적과연구방법 33 MISSOC에서제공하고있는변수들을앞에서언급한산출분석의분석틀에배치하기위해서는분석틀의각차원 ( 대상, 급여, 재원, 전달 ) 의성격을좀더구체적으로살펴볼필요가있다. 다음표는 Gilbert & Terrell의분석틀 의각차원에대한의미와선택의대안을보여주고있다. 먼저대상의경우 사회적할당의 근거를파악하는것을의미하며, 이는수급자격을결정하는기준의문제와급여를지급하기위해서어떤원칙을적용할지를선택하는것이중요하다. 두번째, 급여의경우 사회적급여형태 를파악하는것으로기본적으로복지제도에서수급자들에게지급되는현물또는현금등의급여형태와이를더확장하여전이가능성 11) 정도에따른기회, 서비스, 재화, 증서및세액공제, 현금, 권력등의범주로급여형태를분류하고제시하는것이중요하다. 세번째, 전달에대한전략 은대상과급여가결정되었을때그것을이어주는시스템, 즉전달체계와관련하여복지급여전달의관리운영주체와전달전략에관한분석을그핵심으로한다. 마지막으로재정은재원과이전체계에관한것을핵심으로한다 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005 재인용 : 전연일, 2011). 11) 수혜자에게얼마나많은선택의자유를부여할수있느냐 하는정도를의미함 ( 닐길버트 & 폴테렐, 2005: 235)

48 34 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 1-2> Gilbert & Terrell 의분석틀 구분의미선택의대안 대상 수급자격 ( 할당영역 ) 사회적할당의기반 ( 근거 ) 은무엇인가? 귀속적욕구, 사회적공헌 / 심신상태에대한전문가판단개인 / 가족의자산상태에따른욕구 급여 급여종류 ( 대책영역 ) 사회적급여형태는무엇인가? 기회 / 권력 / 사회서비스 / 물품 / 신용 / 물품교환권 / 현금 재원 재원마련 ( 재정영역 ) 사회적급여에필요한재정을마련하기위한방법은무엇인가? 사용자부담 / 민간모금 / 사회보험, 과세 ( 국세, 지방세, 특별세, 목적세등 )/ 위의혼합 전달 전달방법 ( 전달체계 ) 사회적급여를전달하기위한전략은무엇인가? 공공전달체계 ( 중앙집권 / 지방분권 ) 민간전달체계 ( 영리조직 / 비영리조직 ) 위의혼합 ( 공공조직과민간조직의혼합형태, 영리와비영리조직의혼합 ) 자료 : 남찬섭ㆍ유태균 (2007), p.111 재인용 : 전연일 (2011), p 분석틀적용방향 앞에서도언급한바와같이기본틀을국가별로동일하게적용하기위해서는분석대상이되는변수들과그것에대한범주가정해져야한다. 분석의차원은길버트와스팩트 (Gilbert & Specht)(1974) 또는길버트와테럴 (Gilbert & Terrell)(2007) 의분석틀을활용하고, 분석차원별변수의구성은 MISSOC(2007, 2009) 에서제시하는변수들을활용하고자한다. 즉, 주어진분석틀과이에대한선행연구들을검토해분석틀의각분석차원과분석차원을통한제도비교를위한각구성변수들의기본적인개념과방향성을파악하고이를고려해 MISSOC이국제비교를위해제시한범주별변수들을분석차원별로아래와같이구성할수있다.

49 제 1 장연구목적과연구방법 35 < 표 1-3> 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 차원구성변수비고 공통 제도명 (designation), 적용법률 (applicable statutory basis), 기본원칙 (basic principles), 급여의목적 (goal) 공통 대상 급여 수급권자 (entitled persons) 수급일반조건 (general conditions) : 기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 근로참여의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of other claims), 기타조건 (other conditions) 최저보장관련 : 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account), 최저보장관련 : 최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정수준 (level of determination) 급여관련 : 급여의범위 (categories), 특수목적의부가및단일급여 (specfic supplements & Single benefits), 최저보장과가족수당과의관계 (family allowances), 급여액 (amounts), 급여환수관련 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진 (measures stimulating social and professional integration) 관련권리 (associated rights) : 의료 (health), 주택및난방 (housing & heating) 등 수요측면 수요측면 전달체계행정기구의조직과성격공급측면 재정 재원조달원칙 (Financing principle), 가입자및고용주의기여, 보험료율또는보험료율상한 (ceiling), 공공부문기여, 장기급여재원마련시스템등 공급측면 자료 : MISSOC Comparative table(2007, 2009) 과이성기 (2006:22) 내용을재구성및업데이트 국제비교에적용되는변수들의경우국가별로공통적제도의구성요소일가능성이높기때문에제도의기본적성격과국제비교에용이하지만국가별특수성을설명하기에는부족한경우가있을수있다. 따라서본연구에서는국가별세부제도와관련된선행연구를통해국가별공공부조제도의특수성을밝힐수있는해당국가고유의변수의발굴등국가별특성을밝힐수있는측면과공통적인부문을통해서로를비교해볼수있는두부문모두가고려되어야할것이다.

51 제 2 장 환경진단과전망 제1절인구및가족구조의변화제2절노동시장및고용구조의변화제3절소득분배구조의변화제4절경제와정부재정의변화

53 2 환경진단과전망 << 제 1 절인구및가족구조의변화 일본인구구조의변화는저출산및이에따른근로연령인구의감소와인구고령화를특징으로한다. 일본의출산율은 OECD 국가들과비교해볼때평균보다계속낮은수준으로, 1970년대중반이후에는이미 2명미만으로떨어져장기간에걸쳐완만한감소세를보이며낮은수준을유지하고있다. [ 그림 2-1] 에서보면 OECD 국가의평균출산율은 1970년 2.76명에서 2011년 1.70명으로감소하였으며, 일본의출산율은그에비해계속낮은수준으로 1970년 2.13명에서 2011년 1.39명으로감소하였고상대적으로하락폭이적은것을알수있다. 2000년대이후추이를좀더상세하게살펴보면그경향에있어차이를보이는데, OECD 국가평균출산율은 2003년이후에는증가하다 2008년글로벌경제위기이후다시줄어드는양상을보이고있는반면, 일본의경우에는 2000년이후에도계속감소세를유지하다가 2005년 1.26명으로과거최저수준을기록하고, 2006년부터는소폭증가하는양상을띠고있다. 즉, 2006년 1.32명으로증가하고, 2007년 1.34명, 2008~2009년 1.37, 2010~ 2011년기준 1.39명으로유지및소폭상승하였다. 그러나최근일본합계출산율이이와같이서서히회복의기미를보이고는있으나여전히낮은수준에머무르고있어장기적인저출산추세가지속되고있다.

54 40 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 2-1] 합계출산율추이 자료 : OECD(2014), OECD Factbook 저출산현상과맞물려일본은생산가능한연령대의인구가지속적으로감소하고있다. [ 그림 2-2] 에서연령대별인구비율의추이를보면 15세미만및 15~64세의근로연령대인구비율이감소하고있음을볼수있다. 전체인구중 15세미만은 1990년 18.2% 에서 2013년 12.9% 로, 15~64 세는 1990년 69.7% 에서 2013년 62.1% 로그비중이감소하였다. [ 그림 2-2] 연령대별인구비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Employment and Labour Market Statistics, 추출.

제 2 장환경진단과전망 41 [ 그림 2-3] 에서 OECD 국가들의 2000~2002년 3년간 15~64세근로연령인구평균비율과 2009~2011년 3년간평균을비교한결과를보면, OECD 국가들에서는근로연령인구비율이 2000~2002년평균 66.4% 에서 2009~2011년 66.7% 로약간증가한반면, 일본의경우에는 67.7% 에서 63.

55 제 2 장환경진단과전망 41 [ 그림 2-3] 에서 OECD 국가들의 2000~2002년 3년간 15~64세근로연령인구평균비율과 2009~2011년 3년간평균을비교한결과를보면, OECD 국가들에서는근로연령인구비율이 2000~2002년평균 66.4% 에서 2009~2011년 66.7% 로약간증가한반면, 일본의경우에는 67.7% 에서 63.8% 로근로가능인구가감소한동시에그감소폭도가장크게나타났다. [ 그림 2-3] OECD 국가근로연령인구비율비교 ( 단위 : %) 자료 : OECD(2014), OECD Factbook 반면, 출산율저하와기대수명연장에따라일본의인구고령화는가속화되고있다. 앞의 [ 그림 2-2] 에서볼수있듯이전체인구대비 65세이상인구비율은 1994년에이미 14.1% 로고령사회로, 2005년에는 20.2% 로초고령사회로들어섰으며, 2013년현재 25.1% 에달하고있다. 2010년을기준으로 OECD 국가평균과비교해보면일본의경우 23.0% 로 OECD 14.7% 에비해 65세이상노인인구비중이높은수준이고, 향후 2050년에는 38.8% 로상승이예측되고있는데이는 OECD 평균

56 42 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 25.3% 보다훨씬높은수준이다 (OECD, 2014). 이와같이출산이감소하고인구의고령화가진전됨에따라노인부양에대한현역세대의부담은증가할수밖에없다. [ 그림 2-4] 에서 65세이상노인인구 1명당 20~64세근로연령인구로계산되는노인부양비의추이를살펴보면, OECD 국가평균과비교해볼때일본의경우급격하게하락하는것을볼수있다. 일본은 60년대이후고령화가급격하게진행되어 1960년노인부양비가 9.5에서 1991년 5.0까지떨어졌으며, 1992 년에는 4.8로 OECD 평균 (4.9) 과반전되기시작하여이전에는 OECD 평균보다높았지만이후에는계속해서더낮은수치를보이고있다. 이러한감소세가지속되어 2013년현재는 2.3으로 1990년대초대비절반수준으로떨어졌으며, 이후계속감소하여 2040년대중반부터는 1.2~ 1.3 가량으로전망되고있다. OECD 국가들의노인부양비는일본과비교해상대적으로완만하게감소하여 1960년평균 6.4에서 1990년 5.0, 그리고 2013년에는 3.8로떨어졌으며, 이후에도마찬가지로고령화가지속되어 2040년대 2.3에서 2.1, 2050년대초반부터는 2.0이하로떨어질것으로예측되고있다. [ 그림 2-4] 노인부양비추이 자료 : OECD(2013), Pension at a Glance 2013.

제 2 장환경진단과전망 43 요컨대, 일본의저출산 고령화현상은중장기적으로전체적인인구구조에도매우큰영향을미치고있다. 일본인구구조의변화와전망을살펴보면젊은연령대의인구감소를비롯하여총인구수도감소하기시작하였으며고령화현상은심화되고있음을알수있다. 다음그림은일본인구구성비의추이를종합적으로보여준다.

57 제 2 장환경진단과전망 43 요컨대, 일본의저출산 고령화현상은중장기적으로전체적인인구구조에도매우큰영향을미치고있다. 일본인구구조의변화와전망을살펴보면젊은연령대의인구감소를비롯하여총인구수도감소하기시작하였으며고령화현상은심화되고있음을알수있다. 다음그림은일본인구구성비의추이를종합적으로보여준다. 먼저총인구수를살펴보면, 1950년대부터계속증가하여 1990년 1억2,361만명에서 2010년에는 1 억2,806만명으로정점에이르고, 이후감소하기시작하여 2012년현재 1억2,752만명으로떨어졌다. 그리고현재추세대로라면 2025년에 1억 1,662만명, 2060년에는 8,674만명으로지속적인인구감소현상이예상되고있다. 이러한인구감소는저출산에서비롯되는데, 합계출산율이 2012년기준 1.41명에서향후 2060년에는 1.35명으로감소가예상되고, 15~64세생산연령인구비율또한 2012년 62.9% 에서 2060년 50.9% 로감소가예상되고있다. 반면, 65세이상고령인구는 2012년 24.1% 에서 2060년 39.9% 로더증가할것으로전망된다. [ 그림 2-5] 일본의인구구성추이 자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編.

58 44 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 일본의낮은저출산문제는청년층이결혼과출산을미루거나생애한번도결혼을하지않는등라이프스타일의변화와관련이있다. [ 그림 2-6] 은성별에따른생애미혼율의추이를보여주고있는데, 여기서생애미혼율이란 50세시점에서한번도결혼한적이없는사람의비율을의미한다. 남성의경우 1985년 3.9% 에서 2010년 20.1% 로미혼율이급증하였으며, 2035년에는 29.0% 로더증가할것으로예상되며, 여성의경우에도 1985년 4.3% 에서 2010년 10.6%, 2035년에는 19.2% 로그비중이증가할것으로전망되고있다. [ 그림 2-6] 일본의생애미혼율추이 ( 단위 : %) 자료 : 厚生労働省 (2014b), 厚生労働白書 ( 国立社会保障人口問題研究所日本の世帯数の将来推計 ( 全国推計 )(2013 年 1 月推計 ) 人口統計資料集 (2014 年版 ) 자료 ) 그리고결혼을하더라도부부의경제활동여부와관련하여과거와는다른패턴을보이고있다. 다음 [ 그림 2-7] 에서맞벌이가구와외벌이가구의가구수추이를보면, 1997년이전에는대체적으로전업주부가있는외벌이가구의비중이높았으나둘의가구수차이가점점줄어들어 1997

59 제 2 장환경진단과전망 45 년부터는맞벌이가구의수가계속해서웃돌고있는동시에그격차가더크게벌어지고있다. 1980년외벌이와맞벌이가각각 1,114만, 614만가구에서 1997년에는각각 921만, 949만가구로둘의규모가반전되기시작하여, 2013년현재는외벌이 745만가구, 맞벌이 1,065만가구로차이가더크게나타나고있다. [ 그림 2-7] 일본의외 맞벌이가구수추이 ( 단위 : 만세대 ) 주 : 1) 남성고용자와전업주부로구성된가구 - 남편이비농림업에종사, 아내가비취업자인가구 2) 맞벌이가구 - 부부모두비농림업에종사하는가구 3) 2011 년수치는이와테현, 미야기현및후쿠시마현을제외한전국결과자료 : 厚生労働省 (2014b), 厚生労働白書 ( 内閣府平成 26 年版男女共同参画白書 자료 ) 생활양식의변화를비롯하여저출산 고령화등인구구조의변화는가구규모및가족구조에있어서도특징적인변화를가져왔다. 먼저 [ 그림 2-8] 에서일본의세대구조를살펴보면, 세대수가 1953년 1,718만가구, 1975년 3,287만7천가구, 1990년 4,027만3천가구, 2012년현재 4,817만가구로총세대수는전반적으로증가하는추세이다. 이에반해, 세대의평균가구원수는 1953년 5.00명에서 2012년현재 2.57명으로세대규모가계속축소되어왔다.

60 46 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 2-8] 일본의세대수및평균세대원수추이 주 : 1) 1995 년효고현제외한수치 2) 2011 년이와테현, 미야기현, 후쿠시마현제외한수치 3) 2012 년후쿠시마현제외한수치자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編. 가구구성및유형의변화를구체적으로살펴보면다음 [ 그림 2-9]~[ 그림 2-11] 에서와같다. 세대구조에따라가구를단독가구, 핵가족가구 ( 부부가구, 부부 + 미혼자녀가구, 편부모 + 미혼자녀가구 ), 3세대가구, 기타가구등크게 4가지유형으로구분하고있다. [ 그림 2-9] 를보면단독가구및핵가족가구와기타가구는전체적으로증가추세에있으며, 3세대로구성된가구는감소세를보이고있다. 단독가구의경우 1975년전체가구중 18.2%, 1990년 21.0%, 2012년현재 25.2% 로증가하고있으며, 핵가족가구의경우에는이에비해매우소폭증가하여 1975년 58.7%, 1990년 60.0%, 2012년 60.2로나타났다. 반면에, 3세대가구는 1975년 16.9%, 1990년 13.5%, 2012년 7.6% 로그감소폭이더욱두드러졌다.

61 제 2 장환경진단과전망 47 [ 그림 2-9] 일본의세대구성추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 단독가구 - 가구원한명으로만구성된가구핵가족가구 - 부부가구, 부부 + 미혼자녀가구, 편부모 + 미혼자녀가구, 3 세대가구 - 세대주를중심으로직계 3 세대이상으로구성된가구기타가구 - 이외의가구 2) 1995 년효고현제외한수치 3) 2011 년이와테현, 미야기현, 후쿠시마현제외한수치 4) 2012 년후쿠시마현제외한수치자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編. 핵가족가구를앞서그림에서와같이통틀어서보면증가세이긴하나큰변동이없었다. 그러나핵가족가구의가구구성을좀더세분화해서보면그경향성이보다분명하게드러난다. 다음그림은전체가구중핵가족가구의유형별로차지하는비중을보여주고있으며, 같은핵가족가구라고하더라도가구구성에따라다른양상을띠고있음을알수있다. 부부가구및편부모 + 미혼자녀가구의경우에는증가세를보이고있는데, 특히부부가구의증가가 1975년 11.8%, 1990년 16.6%, 2012년 22.8% 로더뚜렷하게나타났다. 그러나부부와미혼자녀로구성된가구의비율은이와반대로 1975년 42.7%, 1990년 38.2%, 2012년 30.5% 로좀더큰

62 48 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 폭의감소세를띠고있다. [ 그림 2-10] 일본핵가족가구의세대구성추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 부부가구 - 세대주와배우자로만구성된가구 2) 부부 + 미혼자녀가구 - 부부와미혼자녀로만구성된가구 3) 편부모 + 미혼자녀가구 - 편부모와미혼자로만구성된가구자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編. 다시말해, 일본가족구조의변화를살펴보면전체가구중특히단독가구와부부가구가크게증가하고있으며, 반면 3세대가구와부부 + 미혼자녀는감소추세에있다. 즉, 가족구조변화의두드러지는특징이가구규모의감소와관련이있음을알수있다. 그리고가구유형별로보면, 전체가구중노인가구 (65세이상노인으로만구성되었거나혹은 18세미만의미혼자가포함된노인세대 ) 의비율이 1975년 3.3%, 1990년 7.7%, 2000년 13.7%, 2012년기준 21.3% 로급증한것을볼수있다.

63 제 2 장환경진단과전망 49 [ 그림 2-11] 일본의노인가구비율추이 ( 단위 : %) 자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編. 최근출산율이소폭증가추세를보이고는있으나사회전반에대한불안감과미래에대한불확실성이여전하여결혼을미루거나포기하는현상이더욱확산될것으로보이며, 이에따라저출산및인구고령화의심화또한지속될것이라는전망이제기되고있다. 결국현역세대의부담도확대될것이라는것을예상할수있다. 또한, 독신가구및노인가구등가족구조의변화는개별가족에게보호및부양의전통적인기능을기대하기어려워졌고, 그만큼다양한사회적위험에노출될가능성이증가하였음을의미한다.

64 50 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 2 절노동시장및고용구조의변화 일본은인구고령화의문제뿐만아니라노동시장의환경변화와고용구조의변화에따라근로연령세대의실업과빈곤문제가핵심적인문제로대두되고있다. 1990년대이후기존에완전고용및종신고용을유지하던일본의전통적고용시스템에변화가생기면서실업과불안정고용이증가하기시작하였다. 최근에는특히청년층의취업난과비정규직등고용불안문제가일본노동시장에서최대쟁점으로부각되고있으며, 이러한현상은임금격차를확대시키고결국소득분배구조의악화로이어지게된다. 먼저, 15세이상인구의고용률을살펴보면 1980년대후반에서 1990 년대초반까지고용률이이전에비해다소증가하다거품경제붕괴이후꾸준히감소하여 1992년 62.7% 에서 2004년 57.6% 로약 5% 포인트하락하였으며, 2005년이후다시소폭증가하였으나 2008년글로벌경제위기이후에는다시감소추세로돌아서 2013년현재까지약 57% 수준을유지하고있다. 연령대별로보면, 핵심근로연령대인 25~54세의고용률이 2013년현재 81.4% 로가장높고, 55~64세가 66.9%, 15~24세의청년층의고용률이 39.7% 로가장낮게나타났다. 15~64세근로연령층의 OECD 평균고용률 65.2% 와비교해볼때일본의경우에는 71.7% 로약 7% 포인트높다. 반면, 15~24세의고용률은 OECD 평균이 39.3% 로일본이약간높기는하지만거의차이를보이지않으며, 사실 2013년을제외하고는 OECD 평균보다낮게나타났다. 즉, 청년층의고용률은상대적으로낮은것을알수있다.

65 제 2 장환경진단과전망 51 [ 그림 2-12] 연령대별고용률추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Main Economic Indicators, 추출. 일본노동시장에서가장큰변화중하나는실업률의증가라고할수있다. 일본의실업률은 1990년 2.1% 에서 2013년현재 4.0% 로지난 20 여년간약 2배가량증가하였다. 사실이는 OECD 평균실업률 7.9% 와비교할때는매우낮은수준이다. 그러나서구국가들과비교해보면상대적으로낮은수준이지만고용보장이사회보장을대체해왔던일본복지국가체제의특징에서보면이는간과할수없는중요한변화라고할수있다 ( 김성원, 2011: 37). 일본의실업률추이와특징을살펴보면거품경제붕괴이후 1990년대중반부터급격하게증가하여 2002년 5.4% 로정점을찍고, 이후감소하는양상을보였지만 2008년경제위기이후다시빠르게증가하여 2009~2010년 5.1% 에이르렀으며, 최근에는다시감소하는추세이다. 연령대별로좀더구체적으로살펴보면, 15세에서 64세까지모든연령대에서전체실업률의추이와유사한경향성을보이지만그수준에있어

66 52 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 서는특징적인차이를보인다. 특히, 15~24세청년층의실업률 (6.8%) 은고용률을통해서도짐작할수있듯이다른근로연령층의실업률 (25~54 세 4.1%, 55~64세 3.7%) 에비해상대적으로매우높다. 또다른특징은 2004년까지는 25~54세의실업률이 55~64세실업률에비해낮은수준이었던반면, 2005년부터는핵심근로연령층인 25~54세의실업률이 55~64세실업률보다더높거나유사해진것을볼수있다. 1900년 25~54세실업률 1.6%, 55~64세 2.7% 에서 2013년현재각각 4.1%, 3.7% 로 25~54세실업률이더큰폭으로증가하였다. [ 그림 2-13] 연령대별실업률추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Main Economic Indicators, 추출. 실업률증가와함께, 경기악화에따라장기실업및구직포기자또한증가하고있다. 전체실업자중 1년이상장기실업자비중은계속증가추세를보이며 1990년 19.1% 에서 2012년현재 38.5% 로매우크게증가하였다. 이에비해 OECD 국가들은평균적으로 1990년 31.3% 에서 2012

67 제 2 장환경진단과전망 53 년 34.3% 로소폭증가하였다. 2001년까지는전체실업률과마찬가지로 OECD에비해일본의장기실업률이비교적큰폭으로낮게나타나다가, 1990년대후반에서 2000년대초반일본의장기실업이가파르게증가하면서 2002년부터는일본의장기실업비중이더높게나타나고있다. [ 그림 2-14] 장기실업자비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Main Economic Indicators, 추출. 다음 [ 그림 2-15] 는 1970년대후반이래일본의구인 구직자수및구인배율을보여준다. 구인배율은구직자 1인당일자리수를의미하는지표로, 기업들이일할사람을찾는구인자수를일자리를찾는구직자수로나누어산출한다. 1970년대후반에서 80년대중후반까지는구인대비구직자수가많아구인배율이대체로 0.6~0.7배정도수준으로낮게나타나다가 1988~1992년에는구인수가더많아져구인배율이 1.0배이상으로증가하며이중 1990~1991년에는 1.4배수준으로최고점에달하였다. 그러나버블경제붕괴이후부터다시구인배율이낮아지기시작하여 2000년대중반까지 1.0배미만수준을계속유지하다가 2006~2007에잠시높아졌으나, 2008년글로벌경제위기이후에는다시구인배율이낮

54 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 아졌다. 2009 년에 0.47 배로최저수준으로떨어지고난후최근높아지 는추세이기는하나 2013 년현재여전히 0.93 배로나타나고있다. 즉, 구 직자대비일자리가부족한것을의미한다.

68 54 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 아졌다 년에 0.47 배로최저수준으로떨어지고난후최근높아지 는추세이기는하나 2013 년현재여전히 0.93 배로나타나고있다. 즉, 구 직자대비일자리가부족한것을의미한다. [ 그림 2-15] 일본의구인 구직자수및구인배율추이 주 : 신규졸업자제외, 파트타임포함자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書資料編 ( 厚生労働省, 職業安定業務統計 자료 ) 앞서고용및실업규모의변화를주로살펴보았다면, 이하에서는고용의질적인측면에서고용형태및임금등노동시장에서의격차를살펴보고자한다. 먼저고용의지속성측면에서임금근로자중임시고용 (temporary employment) 의비중을살펴보면 1990년 10.6% 에서다소감소하다 1990년대중반이후증가하기시작하여 2005~2006년에 14.0% 로정점을이룬후소폭감소하여 2012년현재는 13.7% 에달한다. 이는 OECD 국가평균인 11.8% 보다높은수준이며, 그추이를보더라도 OECD에비해일본의경우상대적으로가파르게상승한것을볼수있다. 연령대별로는 25~54세및 55~64세의경우에는 1990년대비

69 제 2 장환경진단과전망 년현재 2% 포인트내에서증가하여각각 10.5%, 15.6% 수준인반면, 15~24세청년층의경우에는 13% 포인트이상급격하게증가하여 2012년현재다른연령대에비해약 2배이상높은 26.9% 에달하고있다. OECD 국가의청년층임시직비율을보면평균 24.5% 로전체임시직비율에서와마찬가지로일본에서더높게나타나는데, 2000년이전에는일본보다 OECD 국가에서청년층임시직비율이평균적으로더높게나타나다 2000년이후에그양상이뒤바뀐것이다. [ 그림 2-16] 임시고용 (temporary employment) 비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Employment and Labour Market Statistics, 추출. 다음으로총고용중주당 30시간이하의근로형태인시간제근로 (part-time employment) 가차지하고있는비중을살펴보면, 2002년 17.7% 에서 2012년 20.5% 로증가하였으며, OECD 평균 16.9% 보다높은수준이다. 연령대별로는 15~24세에서시간제근로비율이 30.0% 로가장높고, 55~64세 23.4%, 25~54세 15.4% 로나타났다.

70 56 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 2-17] 시간제근로 (part-time employment) 비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Employment and Labour Market Statistics, 추출. 전체근로자중시간제, 계약직, 임시직등을포함한비정규근로자 (non-standard worker) 의비율을보면지난 30여년간꾸준히증가하여 1984년 15.3% 에서 2012년 35.1% 로 2배이상그비율이증가하였다. 즉, 현재전체고용자의 1/3 이상을차지하고있으며, 특히여성의경우에는 1/2 이상이비정규직임을볼수있다. [ 그림 2-18] 비정규직근로자 (non-standard worker) 비율추이 자료 : Ohtake et al.(2013), Growing Inequalities and their Impacts in Japan(Ministry of Health, Labour, and Welfare, The Special Survey of the Labour Force Survey( ) 및 Labour Force Survey(2002 present) 데이터이용 )

제 2 장환경진단과전망 57 [ 그림 2-19] 는최근비정규직규모와비정규직의세부고용형태별구성을보여준다. 2013년현재비정규직비율은 36.7% 로여전히증가세를보이고있으며, 이중파트타임형태가 48.7% 로비정규직의거의반을차지하고있다. 나머지는아르바이트가 20.6%, 계약및촉탁사원 20.4%, 파견사원이 6.1% 등의순으로나타났다.

71 제 2 장환경진단과전망 57 [ 그림 2-19] 는최근비정규직규모와비정규직의세부고용형태별구성을보여준다. 2013년현재비정규직비율은 36.7% 로여전히증가세를보이고있으며, 이중파트타임형태가 48.7% 로비정규직의거의반을차지하고있다. 나머지는아르바이트가 20.6%, 계약및촉탁사원 20.4%, 파견사원이 6.1% 등의순으로나타났다. [ 그림 2-19] 고용형태별고용자수추이 자료 : 厚生労働省 (2014a), 労働経済の分析 ( 総務省統計局労働力調査 자료 ). 앞서고용률과실업률을비롯해임시고용과파트타임등의비율에서도볼수있듯이특히청년층의취업난과고용불안은더욱심각하다. 일본은고용환경이악화되면서그여파로청년들이아르바이트와같은불안정한일자리로만전전하는프리터 (freeter) 12) 또는아예취업활동을포기한채일하려고하지않는니트 (NEET) 13) 족으로변질되는사회문제에봉착하고있다. [ 그림 2-20] 에서프리터의추이를보면, 2013년현재전년대비 2만명이증가한 182만명으로, 2000년대초반이후감소하다가 2008 년글로벌경제위기이후다시증가하기시작하였다. 청년무업자 ( 無業者 ) 12) 프리 (free) 와아르바이트 (arbeiter) 의합성어 13) Not in Employment, Education or Training 의약자

더욱이출산율저하로근로연령인구는감소하고인구고령화가심화되는가운데청년프리터및니트족의확산은더심각한사회문제로대두될수있다.

72 58 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 는 2002년이후대체로 60만명이상으로집계되고있으며, 2013년기준으로는 59만명으로전년대비 3만명이감소하였다. 그러나향후정책대응이이루어지지않을경우수년이내에니트인구는 120만명 (2020년) 을초과할것이라는전망 ( リクルート ( 株 ), 2004, 正社員時代の終焉등 ; 한국은행, 2010: 33에서재인용 ) 이제시되고있다. 더욱이출산율저하로근로연령인구는감소하고인구고령화가심화되는가운데청년프리터및니트족의확산은더심각한사회문제로대두될수있다. [ 그림 2-20] 일본의프리터및청년무업자추이 주 : 1) 프리터는 15~34 세 ( 남성은졸업자, 여자는졸업자에미혼 ) 자중다음에해당하는자 취업자중파트타임 아르바이트인자 전체실업자중찾고있는일의형태가파트타임 아르바이트인자 비경활인구에서가사나재학에해당하지않는 기타 의자중원하는일의형태가파트타임 아르바이트인자 2) 청년무업자는 15~34 세비경제활동인구중가사에도재학에도해당하지않는자 3) 2005 년부터 2011 년까지의수치는 2010 년인구조사확정인구에근거하여추계인구 ( 신기준 ) 로전환집계한값이며, 2011 년수치는동일본대지진에의한보완추정치. 자료 : 厚生労働省 (2014a), 労働経済の分析 ( 総務省統計局労働力調査 자료 ). 일본의임금동향을살펴보면, [ 그림 2-21] 은전년대비현금급여총액 ( 명목임금 ) 의증감률과기본급등소정내급여의증감률추이를보여준

제 2 장환경진단과전망 59 다. 1980년대이후일본의현금급여총액증가율은전체적으로떨어지는추세인데, 특히 1998년 ~2004년과 2007년 ~2009년, 그리고 2012년에는전년대비마이너스증가율을보이고있다. 글로벌경제위기직후인 2009년에 5% 로가장높은감소율을보였고, 2002년에 2.9%, 아시아금융위기의여파로 1998년 ~1999년에 1.

73 제 2 장환경진단과전망 59 다. 1980년대이후일본의현금급여총액증가율은전체적으로떨어지는추세인데, 특히 1998년 ~2004년과 2007년 ~2009년, 그리고 2012년에는전년대비마이너스증가율을보이고있다. 글로벌경제위기직후인 2009년에 5% 로가장높은감소율을보였고, 2002년에 2.9%, 아시아금융위기의여파로 1998년 ~1999년에 1.4% 로높은감소세를보였다. 2013년현재현금급여총액은전년대비증가율이 0.3% 로다소증가하였으나, 물가상승을고려한실질임금지수는전년비 0.4% 로 2012년에이어감소세가지속되었다. [ 그림 2-21] 현금급여총액및소정내급여의증가율추이 주 : 30 인이상규모의사업장기준자료 : 厚生労働省 (2014a), 労働経済の分析 ( 厚生労働省大臣官房統計情報部毎月勤労統計調査 자료 ) 다음그림은근로시간에따라전일제근로자와시간제근로자간에임 금격차를보여준다. 남성과여성모두 1980 년대부터 2000 년대초반까지 전일제근로자대비시간제근로자들의시간당임금률이대체로감소하

74 60 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 였으며, 이후에는다시증가하는추세를보이고있다. 그러나여전히전 일제에비해서시간제근로자의임금수준은 1/2 정도수준에지나지않 는다 ( 남성약 50%, 여성약 60%). [ 그림 2-22] 전일제근로자대비시간제근로자의시간당임금비율추이 자료 : Ohtake et al.(2013), Growing Inequalities and their Impacts in Japan(Ministry of Health, Labour, and Welfare, Basic Survey of Wage Structure 데이터이용 ) [ 그림 2-23] 은가구주의고용형태별로가구의근로소득 ( 가구주근로소득 + 배우자근로소득 ) 을보여주며, 동시에고용형태별로배우자가없는비율을제시하고있다. 먼저가구주의소득을살펴보면, 가구주가정규직인경우비정규직인경우에비해근로수입이연령대별로약 2배에서최대 4배까지높게나타나고있다. 배우자의소득도이와유사한경향을보이는데그격차가더크게나타나, 가구주가비정규직인경우보다정규직인경우에배우자의근로수입이최대 10배까지높게나타났다. 가구주의고용형태에따라가구주본인의소득과배우자의소득이모두가장큰차이를보인연령대는 45~49세이고, 대체로 40~54세사이에서고용형태에따라임금격차가크게나타나는것을알수있다. 가구주가 45~49세

제 2 장환경진단과전망 61 의정규직인경우가구주와배우자의직장소득이각각 43.9만엔과 7.1만엔으로나타난반면, 동일연령대의가구주가비정규직인경우에는가구와배우자소득이각각 11.4만엔과 0.7만엔으로나타났다. 이는정규직인경우어느정도의연령대가되면근속연수가높아지면서경력직으로서임금도상승하는데비해, 비정규직인경우에는그렇지못한현실을반증하고있다.

75 제 2 장환경진단과전망 61 의정규직인경우가구주와배우자의직장소득이각각 43.9만엔과 7.1만엔으로나타난반면, 동일연령대의가구주가비정규직인경우에는가구와배우자소득이각각 11.4만엔과 0.7만엔으로나타났다. 이는정규직인경우어느정도의연령대가되면근속연수가높아지면서경력직으로서임금도상승하는데비해, 비정규직인경우에는그렇지못한현실을반증하고있다. 또한, 가구주가정규직인가구에서배우자의직장소득이높은것은비정규직세대에서배우자가없는비율이높은것과도관련이있을것이다. 비정규직세대에서배우자가없는비율이높은점에대해서는각종조사들에서도일관적으로나타나는결과인데, 비정규직에종사하고있는경우결혼할의사가적을뿐더러실제결혼하는비율도낮아지는경향이있기때문이다 ( 厚生労働省, 2014a: 55). [ 그림 2-23] 가구주의고용형태별가구의근로소득 주 : 2 인이상가구자료 : 厚生労働省 (2014a). 労働経済の分析.

76 62 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 3 절소득분배구조의변화 일본은 1990년대이후장기불황을극복하기위해기업의구조조정및노동시장규제완화등을추진함에따라실업과비정규고용이증가하였고, 정책적으로도실업및빈곤문제에적절히대응하지못한결과저소득층이증가하고소득격차문제가점차심화되었다. 여기서는일본의소득분배구조의변화와그실태를살펴보기위해빈곤및소득불평등관련지표들을검토한다. 먼저 [ 그림 2-24] 는전체인구중중위소득 50% 미만의인구비중을나타내는전체상대빈곤규모와더불어아동, 노인, 근로연령층등연령집단별로좀더세분화하여상대빈곤율의추이를보여준다. 2009년현재가처분소득기준일본의상대빈곤율은 16.0% 로나타나고있으며, 인구집단별로는 65세이상노인빈곤율 19.4%, 18세미만아동빈곤율 15.7% 로취약계층의빈곤율이상대적으로높고, 18~65세미만의근로빈곤율은 14.4% 로비교적낮게나타나고있다. 그러나이는 OECD 국가들의평균과비교해볼때모두높은수치로, 전체상대빈곤율의경우 34개 OECD 국가들중에서 6위로높게나타나며, 나머지의경우에도 10위내에위치해있다. 또한, 1990년대중반이후추이를살펴보면전체적으로일본의상대빈곤율은증가하는추세에있다. 1995년 13.7% 에서 2009년현재 16.0% 로지난 15년여간 2.3% 포인트증가하였다. 데이터접근이가능한대부분의 OECD 국가들에서도 1990년대중반부터 2010년경까지전체상대빈곤율이증가하는경향을보였으며, 그증가폭은대체로 1.5% 포인트정도로나타나고있다. 그러나연령대별로보면일본의경우아동빈곤율과근로빈곤율은증가한반면, 노인빈곤율은감소한것을볼수있다. 아동

77 제 2 장환경진단과전망 63 빈곤율은 1995년 12.1% 에서 2009년 15.7% 로 3.6% 포인트증가, 근로빈곤율은 1995년 11.9% 에서 2009년 14.4% 로 2.5% 포인트증가한반면, 65세이상노인빈곤율은 2006년도와비교해볼때 2006년 21.7% 대비 2009년현재 19.4% 로 2.3% 포인트감소하였다. [ 그림 2-24] 일본의상대빈곤율및빈곤갭의변화 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, OECD Social and Welfare Statistics, 추출. 다시말해, 1990년대중반이후일본의빈곤율증가는노인빈곤율보다는젊은연령층의빈곤율증가와관련이있다고할수있다. 물론일본의노인빈곤율은다른연령층에비해여전히높은수준이며, 인구고령화의급속한진전과함께노인빈곤문제는더욱두드러지게드러날수밖에없다. 그러나최근빈곤율의변화와관련하여눈에띠는특징은노인빈곤율은감소세를보인반면, 아동및근로연령층의빈곤율은증가하였다는것이다. [ 그림 2-25] 를보면, 세연령대에서높은빈곤율이관찰되고있는데, 바로 10세미만, 20대후반 ~30대초반, 60세이상에서이다. 그런데연도별변화를살펴보면고령자층에서는빈곤율이급격히하락한반면,

78 64 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 10 세미만및 25 세 ~35 세에서는빈곤율이큰폭으로증가한것을알수 있다. [ 그림 2-25] 연령대별빈곤율변화 주 : 가처분소득기준자료 : Ohtake et al.(2013), Growing Inequalities and their Impacts in Japan(Statistic Bureau, National Survey on Family Income and Expenditure 데이터이용 ) 앞서 [ 그림 2-24] 는빈곤율과더불어빈곤갭의추이를보여주고있다. 빈곤갭은빈곤율을통해서는확인할수없는빈곤층의상대적소득수준을보여주는지표로서, 빈곤층의평균소득과빈곤선과의차이를계산한값으로값이클수록빈곤정도가심해졌다는것을의미한다. 일본의빈곤갭은 1990년대중반 35.0% 에서 2006년 33.1% 로감소하였다가 2006 년대비 2009년에는소폭상승하여 33.2% 로나타났다. 이또한 OECD 평균에비해좀더높은수준으로, OECD 국가들의경우빈곤층의소득이빈곤선에서평균적으로 30% 정도떨어지는것으로나타났다. 다음은일본의불평등정도를살펴보기위해지니계수와소득배율을살펴본것이다. 지니계수란소득불평등도를나타내는지표로서 0에서 1

79 제 2 장환경진단과전망 65 사이값을가지며 1에가까울수록불평등도가높은상태임을의미하는데, 일본의경우 1960~1970년대고도성장기중지니계수는대체로하락하는모습을띠다가 1980년대이후소득격차확대에따라지니계수가상승하기시작하면서 1억총중류사회 (1 億總中流社會 ) 라는국민의식이희박해지게되었다 ( 한국은행, 2010: 16). < 표 2-1> 을보면일본의지니계수는 1995년 0.323에서 2009년기준 0.336으로증가하였으며, 2010 년경 OECD 국가들의평균 0.314와비교해볼때도높은수준으로 34개 OECD 국가들중에서 10위를차지하였다. < 표 2-1> 일본의지니계수및 10 분위소득배율의변화 지니계수 분위소득배율 주 : 가처분소득기준자료 : OECD.Stat, OECD Social and Welfare Statistics, 추출. 다음그림은연령대별지니계수의변화를보여주는데, 20대후반 ~30 대및 5세 ~9세의연령집단에서는시간이지남에따라소득격차가더확대된반면, 55세이상에서는그러한확대가관찰되지않는것을알수있다.

80 66 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 2-26] 연령대별지니계수변화 주 : 세전소득기준자료 : Ohtake et al.(2013), Growing Inequalities and their Impacts in Japan(Statistic Bureau, National Survey on Family Income and Expenditure 데이터이용 ) 앞서 < 표 2-1> 에서 10분위소득배율은하위 10% 와상위 10% 의소득격차를보여주는지표이다. 일본의경우 2009년기준상위 10% 의평균소득이하위 10% 의약 11배수준으로높게나타났으며, 1990년대중반과비교해볼때그격차가다소증가한것을볼수있다. 이는 OECD 평균 (9.5) 보다역시높은수준으로, 34개 OECD 국가들중 8번째로높은수치를보였다. 요컨대, 일본의빈곤율및불평등정도는 OECD국가들과비교해볼때도높은수준에있는동시에증가세를보이고있으며, 이러한빈곤및불평등의확대는특히아동및청년층에서두드러지게나타나는특징을보였다. 1990년대이후일본의소득불평등문제는계속심화되었으나사실 2000년대까지도빈곤및소득재분배에대한일본인들의태도는큰변화가없었다. 다시말해, 대다수가빈곤한사람은게으르다는인식이있었고, 소득불평등해소가정부의책임이라는인식은절반수준에불과하였다 (Ohtake et al., 2013: 3). 일본에서빈곤및소득격차문제를정책적과제로인식하고본격적으로관심을둔것은 2000년대후반에들어서이

81 제 2 장환경진단과전망 67 다. 즉, 글로벌금융위기이후 2000년대후반에들어서야빈곤및소득격차문제에대한비판적논의들이대거등장하고, 정부에서도문제를인식하고정책적으로접근하기시작한것이다. 이와같이소득재분배정책에대한일본사회의인식변화가더디게진행됨과동시에이러한과정에서나타난또다른특징은중고령층에비해근로연령층에대한대책에는소극적이었다는것이다. 이는인구고령화현상의심화와더불어중고령층의높은투표율로인한그들의정치적영향력과도관련이있다. Ohtake et al.(2013: 4) 에따르면일본의경우세대간투표율의차이는 OECD 국가들중에서도두드러지는것으로, 55세이상의투표율이 35세이하보다 25% 나높게나타나고있다. 즉, 이는일본사회가정치적으로노령세대에게보다관심을집중하게만드는요인이되었고, 그결과반대로아동및근로연령세대의빈곤과상대적박탈감은더욱심화된것이다. 제 4 절경제와정부재정의변화 일본의경제는 1960~1970년대고도성장기에이어 1980년대에도비교적높은경제성장을지속하였다. 그러나 1990년대초들어거품경제가붕괴되면서 잃어버린 10년 혹은 잃어버린 20년 이라고불릴만큼장기간의경기침체를경험하게된다. 1997년에는아시아금융대란과 2008 년리먼쇼크등을겪으면서일본의경제상황은더욱악화되었다. 일본의경세성장관련지표들을살펴보면, 먼저 1990년이후일본의 1인당 GDP는금융위기시기였던 1998년과 2009년을제외하고는계속증가하고있는추세이다. 그러나이증가세는 1970~80년대에비해서는상대적으로완만한것이며, OECD 국가평균과비교해볼때 2005년까지는 OECD 국가들에비해일본의 1인당 GDP가더높게나타난데반

82 68 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 해, 2006 년부터는역전되어일본에서그수준이더낮게나타나기시작 하였다. [ 그림 2-27] 1 인당 GDP 추이 (US $, current prices and PPPs) 자료 : OECD.Stat, National Account Statistics, 추출. [ 그림 2-28] 에서 1970년대이후일본의연간실질 GDP 성장률을살펴보면, 전체적으로는감소추세를보이고있다. 1970~1980년대에는비교적높은성장률을기록하다가 1990년대초반거품경제붕괴이후 1% 미만으로급격히떨어졌다. 1990년대중반이후잠시회복세를보였지만, 1998년아시아금융위기의영향으로 2% 까지떨어져 1973년석유위기이후처음으로마이너스성장을기록하였다. 이후 1.0%~2% 대의낮은성장률을유지하다가 2008년글로벌금융위기의여파로 2009년에는 5.5% 로가장낮은성장률을기록하게된다.

83 제 2 장환경진단과전망 69 [ 그림 2-28] 일본의실질 GDP 성장률추이 ( 단위 : %) 자료 : World DataBank, World Development Indicators, 추출. 일본은지난 20여년간경제성장이정체된상황에서사회보장지출은급증하였다. [ 그림 2-29] 는 OECD 사회지출데이터를활용해 GDP 대비공적사회지출수준을살펴본것이다. 일본의공공사회지출은 1990년이후꾸준히증가하여시간이지남에따라 OECD 국가평균수준과유사해지는것을볼수있다. 즉, 1990년 GDP 대비 11.1% 에서 1998년에는 15% 를넘어섰고, 2008년이후에는 20% 를넘어 2010년현재 22.3% 로 OECD 평균 22.1% 보다약간더높게나타나고있다.

84 70 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 2-29] GDP 대비공적사회지출추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Social Expenditures Statistics, 추출. 다음 < 표 2-2> 에서는 GDP 대비사회보장영역별공적사회지출의추이를볼수있다. 2009년현재노령과보건부문의지출이 GDP 대비각각 10.4%, 7.2% 로월등하게높고, 다음으로유족관련지출이 1.4%, 근로무능력및가족부문각각 1.0%, 적극적노동시장및실업부문각각 0.4%, 기타 0.3%, 주거 0.2% 의순으로나타나고있다. 즉, 노령화및건강과관련된지출은매우높은반면, 근로능력자와관련된지출비중은매우낮고, 주거관련지출은극단적으로낮은것을알수있다. 연도별추이를보면 GDP 대비지출비중이상대적으로높았던노령, 보건, 유족, 근로무능력, 가족부문은그추이도지속적인증가세를보이는반면, 지출수준이매우낮았던적극적노동시장프로그램과실업부문의경우에는 2008년까지하락세를띠다가 2009년에약간상승한수치이다. 한편, 지출수준이극히낮았던주거와기타부문의경우에는증가하는양상을보였다.

85 제 2 장환경진단과전망 71 < 표 2-2> GDP 대비부문별공적사회지출 노령 유족 근로무능력 보건가족적극적노동시장 ( 단위 : %) 실업주거기타전체 자료 : OECD.Stat, Social Expenditures Statistics, 추출. 다음은공적사회지출의영역별구성비를좀더명확하게살펴보기위해각연도별로 GDP 대비공적사회지출을 100으로하여부문별지출비중을나타낸것이다. 앞서 GDP 대비지출비중에서보았듯이, 2009년현재노령부문지출이전체중거의 50% 가량으로가장높은비중을차지하고있으며, 보건이약 30% 로노령과보건부문에대한지출이전체공적사회지출에서약 80% 정도로대부분을차지하고있음을알수있다. 다음순으로유족부문지출이 6.4%, 근로무능력및가족이각각 4.5% 와 4.3% 로상대적으로높게나타났고, 적극적노동시장및실업부문의지

86 72 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 출은 1.9% 와 1.7%, 기타 1.1%, 주거 0.7% 로매우낮게나타났다. 구성비의추이를살펴보면, 보건, 유족, 근로무능력부문을제외하고는 GDP 대비비율추이와유사한경향성을보인다. 이세부문의지출은전체공적사회지출중그비중이낮아지는경향을보이고있다. [ 그림 2-30] 공적사회지출의부문별구성비 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat, Main Economic Indicators, 추출. 일본정부는그동안노인을위한사회보장지출은확대해왔으나, 이에반해근로연령층을위한직업훈련및교육등에대한지출은매우낮은수준이다. 저소득층의증가및소득격차확대가청년층을비롯한근로연령층에서더욱심화됨에따라이에대응하기위한정책적대책이시급하게요구됨에도불구하고, 정부는정치적 재정적이유로효과적인정책방안수립및이행에성공하지못하였다 (Ohtake et al., 2013: 4). 앞서언

87 제 2 장환경진단과전망 73 급했던바와같이노인인구비중의증가와그들의높은정치참여율은일본사회로하여금근로연령층보다는중고령자층에대한정치적관심을집중시켰고, 그결과근로연령층의실업및빈곤문제에대한정부의정책적대응은소극적이었다. 일본의사회보장지출은계속해서증가하고있지만소득불평등등을해소하기위한효율적인정책수립이나근본적인제도개혁에성공하지못하였고, 이러한상황에서정부부채는빠르게증가하고있다. 일본의정부부채는중앙정부를비롯하여일반정부부채모두증가추세에있다. 2011년현재 GDP 대비일반정부의부채비율은약 230% 로 OECD 국가들중에서가장높게나타나고있다. [ 그림 2-31] GDP 대비정부부채추이 ( 단위 : %) 자료 : 일반정부부채는 OECD(2014), OECD Factbook 2014; 중앙정부부채는 OECD.Stat, National Account Statistics Database, 추출.

89 제 3 장 공공부조제도의역사 제1절역사문화적풍토제2절생활보호법이전의공공부조제3절생활보호법체제의성립제4절생활보호법체제의발전과정제5절사회보장에서생활보호제도의위상제6절맺는말

91 3 공공부조제도의역사 << 일본사회복지가경제발전수준에비하여뒤떨어져있고, 유사한경제수준의국가에비하여복지제도가뒤늦게도입되었으며, 잔여적복지모형이다 는것은일본국내외관련학자들의주류적인견해이다. 혹자 (Kasza, 2006) 는위와같은견해에조목조목논박을시도한바있는데, 그러한관점의저자조차도 공공부조에관한한일본의복지정책이매우잔여적 이라는점을인정하고있다. 그러므로일본공공부조가매우억제적성격을가지고있다는것에대해서는이미관련연구자들간에의견일치가있다고해도과언이아닐것이다. 그러나이것은일본공공부조의급여수준이낮다는것을의미하지는않는다. 14) 급여수준은다른선진복지국가에비하여결코낮다고보기어렵지만, 수급자의선정기준과그기준의적용이매우엄격하게적용되어왔고수급률이매우낮다는점에서억제적이라는뜻이다. 이러한성격의공공부조제도는어떻게제도화되었는가? 이글에서는일본공공부조제도에관련된역사문화적풍토를검토한후, 근대국가성립이후공공부조가어떻게변모하여왔는가, 그리고그핵심적인특징이어떻게변하지않고존속해왔는가를규명하려고한다. 복지제도발전을규명하는것에는물론그정치적경제적사회적배경을밝히는것이중요하지만, 일본 공공부조에관한연구는그자체가비교연구이므로, 비교 14) 예를들어, 일본의후생노동성 ( 厚生労働省 ) 이 2014 년 7 월발표한자료에의하면최저임금으로일하여얻는소득보다생활보호를수급하는경우의소득이더높은소위 역전현상 이전국 5 개광역자치단체에서발생했다고한다. 그중하나인토쿄 ( 東京都 ) 의경우, 최저임금은시간당 869 엔이었다 ( 전국평균은 764 엔 ).

92 78 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 적관점을보다명확하게하여그발전과정을기술하는것이무엇보다중요하다. 비교적관점에는한국과의비교, 동아시아국가간의비교, 서구복지국가와의비교등이포함되는데, 이러한연구방법을통해서비로소공공부조제도의 일본적특성 을명확히할수있다. 제 1 절역사문화적풍토 1. 전통사회의구조적특성과가족제도 현재의토쿄 ( 東京 ) 인에도 ( 江戶 ) 에막부 ( 幕府 ) 가만들어진 1603년부터메이지유신 ( 明治維新, 1868년 ) 이듬해수도를쿄토 ( 京都 ) 에서토쿄로옮긴시기까지가에도시대로불린다. 이시대는봉건제시대였으며정치체제는 막번 ( 幕藩 ) 체제, 즉중앙의막부와지방의번의체제였다. 이시대의최고권력자는쇼군 ( 將軍 ) 으로불리는봉건영주였는데, 막부는쇼군의행정기구였다. 번은장군의가신 ( 家臣 ) 내지부장 ( 部將 ) 인다이묘 ( 大名 ) 의행정기구였고전국에 10여개있었다. 다이묘 ( 大名 ) 로불리는번의최고권력자의신분은세습되었다. 이것은한국이나중국과는다른일본특유의사정이다. 그러니까번이란작은국가와같은성격을가졌다. 중앙집권제체제였지만각지역은독특한문화를형성할수있었다. 다이묘는다시자신의가신들에게토지와농민에대한지배권을줌으로써지배체제를다질수있었다. 막번체제는국제적으로쇄국정책을취했는데, 그것은일본의제도나사회문화, 국민의식등의측면에서일본특유의모습을갖추게하였다. 신분질서를보면봉건영주계급이나무사계급 ( 士 ) 이농공상 ( 農工商 ) 의

93 제 3 장공공부조제도의역사 79 계급을지배하는체제였다. 정치적지배는 병농 ( 兵農 ) 분리 라고불리는데, 지배계급인무사계급은농업의생산과정에대해서는일체관여하지않았다. 농민은토지에속박되어있었으며그들은생산량 ( 石 ) 15) 을단위로계산된연공미 ( 年貢米 ) 라고불리는쌀을조세로서바쳤는데, 그것이막번체제의재정적인기초가되었다. 깨기름과농민은짜면짤수록나온다 는말이있을정도로농민이수탈되는경우가많았다. 이러한신분사회를안정적으로유지하기위해서만들어진것이사농공상의밑에다시 천민 을두는독특한신분제였다. 그들은부락민 ( 部落民 ) 으로불리는데, 그들에대한차별은현재까지남아있다. 실제로 UN에서는인도의카스트제도와같은신분차별제도가남아있는몇안되는국가의하나로일본을들고있다. 국민생활의안정은번의비황 ( 備荒 ) 대책을중심으로이루어졌는데, 농민의일상생활에큰영향을미친것은 오인조 ( 五人組 ) 제도 였다. 이것은촌락의최소지역단위로서몇가구를 5인조로조직하여납세나치안유지를연대책임으로행하도록한것으로, 병자나고아, 자연재해등이발생했을경우우선오인조제도에의해대처되었다. 오인조는농촌주민들의상호감시와연대책임을의무지운것으로농민지배의말단기구의역할을수행하였다. 농민들의자조적조직도있었다. 코 ( 講 ) 라고불리는것으로자조적공제금융제도였다. 타노모시코 ( 賴母子講, 無盡講 ) 는그대표적인것이었다. 독지가에의한자선적성격의코도있었다. 농민의생활상의어려움등은기본적으로이러한공동체조직에의하여대처되었으며마을주민의수준으로대처하기어려운일에한하여번에의한구제책이이루어졌다. 15) 石 ( 코쿠 ) 은 10 말에해당한다. 성인한사람이 1 년간먹은양, 보통두가마에해당한다. 한국에서는지방에따라천석꾼만석꾼등의낱말이남아있다.

94 80 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 에도시기의일본인구는약3천만명으로추정되며, 이인구규모는에도시대약200년간거의변하지않았다고추정한다. 19세기를통하여인구가급증하지않은것은 19세기말이후일본근대화의플러스요인으로지적된다. 이러한인구정체는식량난등의사정도있지만일본특유의가족제도와결부되어있다 ( 与那覇, 2011). 일본의가족제도는한국중국과달리부계 ( 父系 ) 에집착하지않는다. 즉, 중국이나한국과는달리일본사회에서는아무런혈연관계가없는사람이라도집안에양자로데려오는일이예사이다. 따라서다른동아시아국가들과는달리자식이없어서혈통이끊어지는것에대한걱정이나불안은별로없었다는것이다. 식량난과더불어이러한배경에의해, 자식중장남만이결혼하고차남이후의남자는결혼하지않는경우가많았는데, 그것이인구정체를가져온중요한원인이었다는설명이다. 혼인수는인구변동에결정적으로중요한데, 결국혼인의제한이인구정체를가져왔다는것이다. 일본에서는여성의인구이동도비교적활발하였다. 농사일도여성이중요한역할을하였다. 결혼전에다른집안에가서 1~2년생활하는경우도많았다. 일본의산업화과정에서집떠난여공 ( 女工 ) 이많았다는것은이러한문화의반영이다. 이러한상황은여성이집밖으로나가는활동하는것을꺼린중국이나한국과는다른풍토이다. 그러나메이지유신이후일본은일왕을정점으로한수직적인사회구조만들기를위하여민법을제정 (1898년) 하여소위 이에 ( 家 ) 제도 를만들었다. 메이지정부는다른측면에서는서양문물을받아들이면서가족제도에대해서는무사계급의봉건적가족제도를제도화하였던것이다. 이가족제도에의하면가족이란호주 ( 戶主 ) 와가족으로구성되는데, 호주는가족에대한부양의무를지는대신에가족을통솔하는막강한권한을가졌고, 다른가족의권리가희생되는경우가있었다. 남녀도수직적질서속에서규정되었다. 수직적

95 제 3 장공공부조제도의역사 81 인사회관계는근대국가성립과부국강병이라는국가이념의확립과더불어더욱강화되었고, 여성의사회적지위는더욱낮아졌다. 흔히일본의가부장제도는 전통적제도 라고표현되기도하지만, 그것은근대국가성립시에형성된것일뿐, 그것이일본역사를통틀어서발견된다는의미가아니다. 그러한의미에서가부장제도는 메이지정부의발명품 이라고일컬어지는것이다. 이러한가족제도는전후만들어진새로운헌법의시행과더불어폐지되었지만그영향은지속되었다. 더욱이여성에관한일본적관념은중국이나한국에도큰영향을남겨왔다. 이러한가족제도의영향으로공공부조에있어서가족이나친족의부양책임이강조되고있다. 공공부조의수급결정과정에서 행정담당자의재량이큰것이일본적특성 (Kasza, 2006: Chap4) 이다. 그러한경향의역사적배경에는, 복지가국민의권리가아니라황실의특별한배려에의한것이라는점을강조한메이지정부이래의정책기조가자리잡고있다. 메이지정부는민간의사회사업활동에대해서도공적재정과더불어황실의내탕금 ( 內帑金 ) 을일부투입함으로써빈민구제가 황실의특별한배려 라는것을강조했고, 이것은한편에서는사회복지의공사관계를모호하게하고다른한편에서는사회복지의권리성이라는인식의형성을억제하였다. 16) 이러한분위기속에서공공부조신청자에대해서는창구직원의재량으로신청을억제하는관행이형성되었다. 16) 민간복지와공적사회복지가혼합된일본특유의복지체제가성립하게된것은, 메이지초기부터통치이데올로기로서의천황제를자선구제사업에적용시키는방식으로진행하면서부터였다. 20 세기전후사회구조적빈곤이심화되면서순수한민간자선사업이활성화되자당시의지배층은그것이사회운동내지사회주의운동으로부터사회체제를방어하는사업으로규정하였다. 그러나일본은그것을국가주체의공적제도화를추진하지않고, 민간자선사업을천황이나황실의특별한은혜로규정지움으로서그것을국민지배내지포섭의중요한수단으로삼으려하였다. 황실은 칙어 ( 勅語 ) 라는이름이붙여복지사업에재정지원을하였다. 예를들면 1911 년의 시약구료 ( 施藥救療 ) 의칙어 에의해서시약구료시설이설립되었는데, 천황으로부터의하사금 150 만엔을기금으로하여여기에기부금등을합한재원으로 은혜재단제생회 ( 濟生會 ) 가설립되었다.

96 82 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 2. 강한노동윤리와엄격한빈곤관 일본사회의노동윤리는 프로테스탄트의노동윤리보다도강하다 ( 青木紀, 2005: 69) 고알려져있다. 일하지않는자는먹을자격이없다 ( 働かざる者食うべからず ) 라는속담은일본사회에널리알려져있고또흔히사용된다. 간바리즘 이라는용어는 힘을내다 라는뜻의간바리 ( 頑張り ) 에서연유한용어로, 노동이나기타어떤상황에대처함에있어서 온힘을다한다 는의미인데, 그것이어떤바람직한행동양식으로받아들여지고있다. 후카와 (Fukawa, 2006: ) 는 1966년의한조사에서정년퇴직후에도일하고싶다는응답이 74.6% 였으며, 1987년의조사에서는비록돈을벌필요가없다고하더라도일할수있는한일하는것은좋은일이다라고하는응답이 87.4% 였다는조사를상기하면서전후일본의급속한경제성장은이러한노동관의덕분이라고지적한다. 또한 과로사 라고하는일본특유의현상도전후의급속한경제성장과분리해서생각하기어렵다고말한다. 노동의강도에있어서뿐만아니라노동에서의규율또한엄격하다. 노동윤리에대한강조가두드러진다는것은, 다르게표현하면일하지않는자 ( 노동능력을상실한자포함 ) 에대한차별과편견이심하다는것을의미한다. 일본어로 부지런하게일한다 는의미의단어는 마지메 ( 真面目 ) 인데, 이단어의원래뜻은 눈을깜작이다 는것으로주위를살피면서신중하고열심히행동하는모습이다. 그에반대되는게으름뱅이라는뜻의용어로자주인용되는방언이 즈쿠나시 인데 즈쿠 는인내심, 나시 는없음을의미하므로 참을성이없는사람 이된다. 참고일하지못하는사람이라는뜻이다.

97 제 3 장공공부조제도의역사 83 이러한노동윤리의형성에는어떠한역사문화적배경이자리잡고있는가? 에도시대의사회구조가수직적이고또한차별적이었다는것은잘알려져있다. 열심히일하지않고서는살아가기힘든사회였다. 그러나그속에서도경쟁이존재하고있었고경쟁에서승리한자에게는그나름대로의보상이이루어졌다. 직인 ( 職人 ) 으로불리는숙련노동자중에서도특출한기술을가진장인 ( 匠人 ) 은큰부와명예를누릴수있는사회였다. 그것은 1597~1600년일본을관찰한 간양록( 看羊錄 ) 17) 에는, 일본풍습에는어떠한재주, 어떠한물건이라도반드시천하제일을내세우는데, 천하제일이란장인의손을거쳐나온것이라면제아무리추악하고하찮은물건이라도천금을아끼지않고덤벼든다 고기술되어있는것에서도엿볼수있다. 이것은수직적사회질서가철저한사회속에서도산업기술이나숙련노동에대한일본지배층의태도가한국과는달랐다는것, 그러한사회분위기가강한노동윤리의형성으로이어진것으로볼수있다. 흔히구제가치가있는빈민 (the deserving poor) 과구제가치없는빈민 (the undeserving poor) 이라는구빈법적구분이비교적명확하게남아있는국가의대표적인경우가미국으로지목되는데, 이경우아동, 장애인, 노인으로대표되는전자에대해서는매우관대한사회서비스를제공하는대신, 노동능력이있는빈민인후자에대한사회적태도가매우엄격하다. 이러한구분은일본에서도비교적명백하게이루어지는경향이있다. 또한미국에서이러한경향이형성된배경에, 19세기까지존재했던변경지 ( 프론티어 ) 의존재가사실상사회복지급여의성격을띠고있었다는것과무관하지않다고지적되기도하는데, 일본의경우도근대국 17) 강항 ( 姜沆, ) 이임진왜란시에왜군의포로가되어일본에억류되었던 1597 년에서 1600 년까지일본에서보고들은것을기록한책이다. 여기에서는이을호역 (2005) 을참고하였다.

98 84 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 가성립이후홋카이도 ( 北海道 ) 개척, 그리고만주나몽고의개척이민사업을국가주도로행했다. 근대국가성립이후에도노동능력이있는자를공공부조대상자에서배제해온배경에는전통적인빈곤관과더불어개척지의추진이있었다는사정을부정하기어렵다. 이러한사회분위기는오늘날에도보여지는데, 1963년공공부조담당자인사회복지주사들의간담회내용을보면 ( 社会福祉協議会, 1963), 다음과같은발언이실려있다. 농촌지역에서작은논밭이라도가지고있는사람이생활보호대상자가되면, 주민으로부터재산을가지고있음에도생활보호수급자가되는것에대하여강한비난이인다. 수급자가영화관에가도거센비난이인다. 생활이어려워져서중도에생활보호자가된경우피보호자가좋은옷을입고있어도강한비난이인다. 사회복지주사의관점에서본다면그사람에게는좋은옷밖에없기때문에그것을입는것이라고이해를하지만주민의눈은너무나차갑다. 3. 전쟁과빈곤정책의발전 근대국가성립이후일본은부국강병, 식산흥업의정책이념을견지하였다. 이후수차례에걸친전쟁은구빈제도에도큰영향을미쳤다. 그영향은다음의세가지의방향에서이루어졌다. 첫째, 전쟁은산업화와상호관련속에서행해졌고, 그로인한격심한경기변동은쌀등물가변동으로이어지고그것이빈곤을심화시키는요인이되어구빈제도에큰영향을주었다. 일본의산업혁명기는 19세기말에서 20세기초에해당하는데, 그것과불가분의관계에있는것이 청일전쟁, 러일전쟁, 그리고 제1차세계대전 이다. 그각각의전쟁은국가주도의산업화와밀접히관련되어있었고, 전쟁후의불황과그로인한노동운동

99 제 3 장공공부조제도의역사 85 의격화, 사회주의사상의보급은구빈제도의변화를강요하였다. 제1차대전까지일본자본주의는아직경공업중심의산업구조를가지고있었기때문에집을떠나온노동자나여성노동자에의해노동자층이구성되어있었고, 따라서노동자의생활상의불만은밖으로표출되지않는경우가많았다. 그러나 1차대전이후중공업의급속한발전과더불어일반적인노동자층이형성되면서노동운동은격화되었다. 특히주목할것은 1918년의 쌀소동 이다. 이것은쌀가격이급등과물가상승등을배경으로한전국규모의민중운동으로 70만명이상으로참여하였고, 쌀도매상과자본가, 정부기관이나경찰기관까지공격하는경우가있었다. 이쌀소동이후에노동자의조직화가급속히진행되었고 1922년에는일본농민조합이결성되었고, 소작쟁의도급증하였다. 18) 이러한정세에대처하여일본이취한태도는독일비스마르크가 1880 년대에취했던소위 당근과채찍 의정책이었다. 채찍에해당하는것으로는 1900년에제정된치안경찰법과행정집행법으로이에근거하여노동자들의사회운동내지사회주의운동은강력하게탄압되었다. 당근에해당하는것은 1910년공장노동자를보호하기위한 공장법 인데이것이일본최초의노동자보호법이다. 12세미만아동의고용금지, 15세미만아동및여성의심야노동금지와 12시간이상노동금지등이규정되었다. 19) 산업재해로인한부상이나사망시에는사업주의부담으로본인이 18) 농촌에서는자작농에서소작농으로전락되어가는비율이높아졌다. 소작지의비율은 1897 년에 41.1% 였으나, 1922 년에는 46.4%, 1932 년에는 47.5% 로높아졌다. 지주는지주조합을결성하여소작료의인상하는등으로인하여농촌에서의소작쟁의가증가하였다 년의경우소작쟁의건수는 2,434 건, 소작쟁의참여인원은 81,998 명이었다 ( 安藤編, 1979: 129 의표 ) 19) 아동노동의상황은, 1919 년 3 월의농상무성조사에의하면약 만명으로공장법적용노동자수의 57.2% 를점했다. 15 세미만의아동만도 9.13% 에달했는데, 여아가남아보다 5 배이상많았다. 일본이국제적압력의결과국제연맹의 부인및아동매매금지에관한협약 을비준하였다. 다만연령제한규정과식민지에의적용은보류한채비준하였다.

100 86 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 나가족에대한부조가행해지도록되어있었다. 청일전쟁이후노동자보호를위한공장법추진이이루어졌지만자본가들의강한반대에의해그성립까지는상당한시간이걸렸다. 둘째, 일찍이티트무스 (R.Titmuss) 가언급한것처럼, 전쟁은복지제도특히의료제도의발전과깊은연관을가지고있다. 징병검사에있어서징병대상인청년의병약함이명백하게드러나고그원인에장시간노동이나노동의착취가있다는사회적인식이확산되어그것이복지제도의형성에영향을미쳤다는역사적사례는이미영국의보아전쟁 (1899~1902) 에서확인할수있는데, 그것이그 20여년후일본에서도그대로나타났다. 만20세의남자전원이강제적으로받았던징병검사의합격율은 1925년의 72.1% 에서 1935년에는 52.2%( 淸水朴, 2011: 20) 로저하된것이알려지면서정책적개입의여론을형성하였기때문이다. 일본에서결핵환자용병원이처음으로설립된것은 1914년이지만, 1899년에는전사망자의 7.1% 가결핵에의한사망자였다. 특히청장년층의결핵율이높았고, 1935년결핵사망자수는 13만명을넘어섰다. 이러한상황은의료영역의공공부조의개선에영향을주었다. 세번째의영향은전쟁이필연적으로많은전사자와부상병을낳았고, 전사자유족과부상병을위한생활지원제도의도입이전시동원체제를유지하기위해서도필요하였다는것이다. 그런대주목할것은이들을위한제도는일반빈곤자의법제도와분리되어성립하였다는것이다. 1906년군사원호대책으로서폐병원법 ( 廢兵院法 ) 을제정하였고그것이 1917년군사원호법으로발전하여부상병뿐만아니라그가족까지보호대상에포함된다. 가정봉사원사업이추진된동기가전쟁미망인의취로사업이었다는것은, 전쟁이사회복지부문에영향을미친일본적특성을보여주는좋은예이다. 1937년에는군사구호법을개정하여군사부조법이성립되었

101 제 3 장공공부조제도의역사 87 다. 군사원호자에대한공공부조는그수급과정에있어서나급여수준에있어서일반인의공공부조법인구호법에비하여관대하였고, 스티그마가없었다. 빈곤구제의이중구조가확립된배경을파악하기위해서는전쟁과사회복지발전에관한고찰이필수적이다. 제 2 절생활보호법이전의공공부조 1. 근대국가성립과휼구규칙 근대이전일본의구빈제도의근거법은 대보율령 ( 大宝律令 ) 이다. 이법은대보원년 ( 大宝元年 ) 즉서기 701년에당나라의법령을기초로도입한법령이다. 이것은중앙정부조직, 형법에해당하는율, 민법에해당하는령을그내용으로하는것으로그속에구빈과관련있는조항이포함되어있다. 우선소위환 ( 鰥 : 61세이상의홀아비 ), 과 ( 寡 : 50세이상의미망인 ), 고 ( 孤 : 16세이하의부모없는아이 ), 독 ( 獨 : 61세이상으로자식이없는노인 ) 과빈곤자, 질환자등에대해서는가까운친척이돌보는것으로하고, 근친자가없는경우는그지역에서구제하는것으로되어있었다. 그이외에도행려병자의구제제도가규정되어있었고비황제도로서의창이규정되어있었다.( 小山, 1951: 제1장 ) 하지만이법령은제대로시행되지않았고의창등이실제적으로구빈이나방빈의역할을거의하지못했다. 이것은한국상황과는다른일본의특성이다. 구빈은가족과친척, 그리고근린의부양의무가강조되어, 주로 5인조제도 에의해대처되었다. 근대국가로서의메이지 ( 明治 ) 정부가성립하면서, 빈곤문제를상호부조원리로대처하는전통적인방법이입법화하였다. 1868년메이지정부는

102 88 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 정부의정책지침이자국민에대한금지사항 5개항 ( 소위 五榜の掲示 라고일컬어짐 ) 을제시한되었는데, 국민의윤리도덕을규정한그첫번째항목에서 환과고독과폐질자를가엽게여김 이포함되어있었다. 이것은대호법령의접근을그대로답습한것이며, 그러한구빈이념은휼구규칙 (1874년), 비황저축법 (1880년), 행려병자및행려사망자취급법 (1899년) 등으로구체화되었다. 메이지유신에의한막번의폐지는번의봉록을받는 200만명에달하는무사계급과그가족의생활기반을붕괴시켰다. 무사계급을상대로한많은직인이나상업인의생활도어려워져많은소요가발생하였다. 번의폐지는번이주체가되어시행하던빈곤구제사업이폐지됨을의미하였기때문에, 당시까지각번에서시행되던구빈제도를바탕으로전국통일의새로운구빈제도의창설이요구되었는데, 그에대한대책이 1874년의 휼구규칙 이었다. 이것은원래시가현 ( 滋賀縣 : 구히코네번 ( 彦根藩 )) 이빈민들에게구조쌀을지급하는종래로부터의구빈사업을대장성에신청한것이계기가되어만들어진것이었다. 이것은빈곤문제를상호부조원리로대처하는전통적인방법이입법화된것으로, 5개조항으로된간략한규칙이었다. 강한구제억제주의, 공동체적상호상부주의의강조, 국왕의인정 ( 仁政 ) 의강조, 그실시에있어서강력한중앙집권제가채용되었다는것 ( 菊池他編, 2003: 28, 56) 등이그특징이었다. 휼구규칙 ( 恤救規則 ) 20) 의규정에의하면그대상자는, 독신으로노동능력이없고부양의무를가진친족이없는자중, 1폐질자, 중병자, 만70세이상의노쇠자, 2독신이아니라도위의네개조항에해당하고가족의부 20) 참고로, 식민지조선의경우휼구규칙과거의같은내용으로 은사진휼자금궁민부조규정 ( 恩賜賑恤資金窮民救助規定, 1916) 이적용되었다 년부터이규정이적용된시기까지의구빈대책은 임시은사금 에의해이루어졌다 년의식민지조선의수급자수는 1,521 명이었다 ( 박광준, 2013: ).

103 제 3 장공공부조제도의역사 89 양을받지못하는자, 3가족의부양을받을수없는사정이있는 13세이하의아동으로되어있다. 이들대상자에대한급여는 1폐질자, 70세이상노쇠자, 중병자에게는 1년에쌀1석8두, 2질병자의경우 1일남자 3 합, 여자 2합의증량을인정, 313세이하의아동은 1년쌀7두였다. 메이지초기부터일반국민의빈곤에대해서는응급적구호적인대책으로일관했지만군인이나그가족그리고관료에대한생활보장은일찍부터발전할뿐만아니라그보호수준도높았다. 이러한경향을확인할수있는최초의규정은 1875년의 육군무관상이부조및그가족부조개칙 ( 槪則 ) 이다 ( 菊池他編, 2003: 26-27). 이것은부국강병의방침에따른제도운영이었다. 이러한현상은일본의사회복지의시작이근대화를통한군사대국화를지향한부국강병책과식산흥업정책이시행되기시작하는시기와일치하는것에서비롯된것으로보이지만, 더깊은곳에그문화적뿌리가있다. 그것은에도시대를통한가부장적봉건주의체제의영향으로, 무사계급은국가에봉직한다는이유로항시일반인보다유대를받고지배적인지위에있었던것이다. 비록전근대적이고제한적성격이었지만자립하기어려운빈곤층은휼구규칙에의한급여신청을행할수밖에없었다. 그런데이규칙의시행이듬해에는그신청자가증가한다는것을문제삼아주관부서인내무성은구제신청을억제하라는업무지시를내리고있다. 그러므로그수급자는극히한정적이었다. 수급자수를통계로확인할수있는최초의연도인 1876년의경우 2,521명이었고 1910년의그수급자는 3,991명이었다. 휼구규칙시행이후 1931년구호법으로대체되기직전의시기까지가장많았던수급자는 30,783인 (1931년), 가장적었던경우는 1,187명 (1877 년 ) 에불과하였다 ( 帝国統計年鑑 ). 공공부조를이렇게억제적으로운영하는한편, 무사계급등의홋카이도개척을목적으로한이주장려등이행

104 90 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 해졌다. 원래수급억제적인구휼규칙도러일전쟁이후부터는부국강병책이노골화되면서그억제성이더욱강화되어 1909년에는수급자수가 3,753명까지줄어들었다. 그렇게수급자수를줄일수있었던것은, 지역주민에게까지부양의무를강제적으로짐지웠기때문이다. 그것은 지도적조언 혹은 행정지도 라고불리는것으로, 수급신청자에대하여근친관계가아니라도성이같다는이유로근린주민에게생활부양의책임을지우는 ( 小川, 1958: 176; 三和, 1999: 43) 경우도있었다. 이것이일본공공부조의억제적성격의역사적배경을이루고있다. 2. 구호법의제정 휼구규칙의전근대성을개선하기위하여새로운입법을추진하는움직임이없었던것은아니나실현되지못했고, 결과적으로휼구규칙은구호법에의해대체될때까지 50년이상대표적인구빈법률로존속하였다. 1932년구호법은휼구규칙에비하면근대적이었지만, 여전히억제적인요소를강하게품고있었다. 구호법의자격요건은다음의두가지였다 : 첫째, 빈곤으로인하여생활이불가능한경우, 둘째, 정신적혹은신체적장애, 혹은유약, 노쇠, 출산으로인하여노동이불가능할것. 기초자치단체 ( 시정촌 ) 가구호사무를관장하게되어있었고, 재원조달에있어서는원칙적으로기초자치체가부담하고중앙정부 1/2 이내, 광역자치단체 1/4 의보조가규정되었다. 급여의종류에있어서는생활부조, 의료부조, 조산 ( 助産 ) 부조, 생업부조가있었고거택보호를원칙으로하면서부분적으로수용보호를인정하였다. 구호시설에대해서는누구라도설립이가능하였지만, 자치단체의허가를필요로하였고이시설은기초자치단체의구호위탁을거부할수없게되어있었다. 21)

105 제 3 장공공부조제도의역사 91 구호법에대한평가는빈곤구제에대한국가책임을명확하게하였다는것을높게평가하는견해도있고다른한편그것의억제적성격을지적하는견해도있다. 전자의견해는이것을국가독점자본주의의공공부조체제로파악하여공공부조의무주의를명확하게했다는점, 구호대상자를확대하고급여범위를확대하였으며재원조달의책임분담을명확히하였다는점을강조한다. 수급대상자수를보면, 1928년 17,443명이었던것이 1932년에는 157,564명 ( 中央社会事業協会, 各年度 ) 으로급증하였고, 구호비용역시약7배증가하였다. 한편, 후자의견해는, 의무주의라고는하였지만국가책임을법조문에명기하지않았으며, 실업에의한빈곤은적용제외되었다는점, 그리고요구호자의구제권리를인정하지않았고수급자에대해서는선거권을박탈하는등신구빈법의열등처우원칙이적용되었다는점에주목하여결과적으로휼구규칙의인보부조의정신이그대로계승된법률로간주하고있다. 전자의대표적인견해는田多 (2001), 후자의대표적인견해는小川 (1964), 小山 (1951) 가있는데, 후자의견해가주류라고할수있다. 구호법의성립배경은두가지로나누어볼수있다. 첫째는세계자본주의체제에편성된일본경제가국제적환경과국내적환경의영향을받으면서빈곤이심화되었고, 그것을배경으로하여쌀소동으로대표되는사회혼란이있었다는점이다. 이에대하여정부는자본주의사회의모순을완화혹은해소하기위해서는빈곤문제에대한공동체적책임이필요하다는논의와더불어, 그러한접근의사상적근거로서프랑스의사회연대사상을동원하였다. 그래서 근린상조에서사회연대 라는사상적변환이구호법의배경에있다고지적되기도한다. 22) 21) 이구호법의내용거의그대로만들어진 조선구호령 이 1944 년해방직전에식민지조선에적용되었다. 그리고이것이 1961 년생활보호법이성립할때까지한국공공부조의기본법이었다 년생활보호법의부칙은 조선구호령이폐지됨 을규정하고있다.

106 92 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 두번째의배경으로서는지역주민의자격으로서구빈행정에직접적으로관여하는방면 ( 方面 ) 위원제도가성립하여그들을중심으로구호법실현을위한적극적인운동이전개되었던점이다. 구호법이방면위원제도와그운영상불가분의관계가있었다는점이외에도구호법의실시에있어서도방면위원의영향력이큰역할을담당하였다는점에서양자의관계는특별하다. 즉구호법은 1929년 4월성립하여 1930년부터시행이라는부대결의가있었지만예산상의이유로그시행이미루어지자전국의방면위원을중심으로구호법실시촉진운동이전개되었다. 그러나결국뜻을이루지못하자방면위원조직은일본국왕에게구호법의실시를청원하는상소를제기하였고그에놀란정부가 1932년부터시행하기로서둘러결정하였다고전해지고있다. 23) 3. 구빈행정의정비 공공부조에있어서전달체계와공사협력관계의형성과정을살펴보자. 휼구규칙이제정된이후구제의행정사무는내무성의소관으로되어 있었다 년군사구호법이제정되어그사무를관장하는기관으로서 22) 구호법의의의나그사상적배경에관해서는의견이대립되고있다. 예를들면이시기의구빈제도의사상적배경이사회연대에있었다는견해에대하여, 1923 년관동대지진이발생했을경우, 노동운동지도자가학살된것이나집단심리의선동으로죄없는조선인들이학살된것등을고려한다면사회연대사상이이시대의주류를형성했다는주장에는한계가있다 ( 石田, 1989: 271) 는주장이오히려설득력이있다. 23) 방면위원제도는천황제체제와분리해서생각하기어렵다. 우선그성립에있어서오카야마에서시작된계기가국왕이오카야마지사에게지역의빈민에관한하문을한것이었다. 방면위원들의의식속에서도신민으로서의의무감이강하였다고전해진다. 한편, 민생위원제도 70 년사 에는 모든수단에도목적을달성하지못하고국왕에의상소를결의하고황궁앞에정렬한전국의방면위원대표 라는사진이게재되어있다. 온정주의적정치문화의한단면이다 ( 朴, 2014). 이상소로말미암아구호법의시행이결정되었다고하기때문에, 가부장제도의전통을가진국가의정책형성에걸리는시간이자유주의적전통을가진국가의경우보다짧다고하는일반적인견해가적용될수있다.

107 제 3 장공공부조제도의역사 93 내무성지방국에구호과가설치되는데이것이중앙정부조직으로서는처음으로구제행정을전담하는부서였다. 구호과는 1919년사회과로개칭되었고, 1920년에는사회국으로승격하였으며, 1922년내무성의외국 ( 外局 ) 이되어사회사업과노동행정을전담하는독립조직이되었다. 사회국의사무는 1노동관련사무, 2공장법시행, 3광업법중광부관련사무, 4사회보험, 5실업구제와예방, 6국제노동사무, 7진휼구제, 8아동보호, 9군사원호, 10기타사회사업관련사무, 11노동통계 ( 淸水朴編, 2011: 15) 등으로현대적용어로말하면광의의사회복지업무를수행하는전담부서가되었다. 여러성 ( 省 ) 에분산되어있던빈곤구제사무를통합한것이며, 이것이 1938년후생성의탄생으로이어진다. 한편광역공공단체나기초공공단체에있어서도사회사업업무를전담하는행정부서가 1918년이후설치되게되어중앙정부와지방정부간의전달체계가확립되어지방의사회사업확대로이어졌다. 24) 구호법이제정되었지만매우제한적이고차별적이었던관계로수급자의요구와현실적인구호의사이에는큰간극이있었고그것을메우기위해서특별법이제정되면서빈곤의구제는몇가지의법률에의해대처되는 분산화의경향 ( 小山, 1951) 을띠게되었다. 즉특별법으로서아동학대방지법 (1933년), 모자보호법 (1937년), 군사부조법 (1937년), 의료보호법 (1941년) 등은이러한사정으로제정된법률이다. 이러한특별법의등장과구제의분산화로말미암아구호법의대상자의많은부분이이러한특별법의대상자로흡수되었고, 다른특별법으로는구제할방도가없는소수의낙오자를구호하는특이한제도로전락한다. 예를들어 1945년기준으로법률별공공부조대상자는다음의 < 표 3-1> 과같다. 24) 당시식민지조선의경우, 각도에사회과가신설되어전국적인전달체계가만들어진것은 1938 년이다 년에사회과에서노동행정사무가분리되어노무과가신설되는데, 이러한전달체계가지금까지거의유지되고있다 ( 자세한내용은박광준, 2013: 제 3 장참고 ).

108 94 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 3-1> 공공부조관련법률과수급자비율 (1945년기준 ) 공공부조법률 수급자수 ( 명 ) 수급자비율 (%) 구호법 93, 모자보호법 85, 군사부조법 2,979, 의료보호법 2,404, 계 5,562, 자료 : 小山 (1951:12) 1932년의구호법과, 1917년의군사구호법을개정한 1937년의군사부조법을비교하면이이중구조를잘이해하게된다. 양자는모두빈곤의구제를목적으로한제도였지만, 그대상자가전 ( 前 ) 군인인가일반인인가에따라보호내용이나사회적처우에는많은차별이있었다. 군사부조법은급여수준이높았고그비용은전액국고부담으로운영되었다. 그리고수급을이유로선거권을제한하지않는것도구호법과의중요한차이였다. 용어그자체에서도근본적인구별이있었다. 즉 구호 와 부조 라는용어차이이다. 부조라는용어에는전쟁의수행이라는특별한사정에의한국가보호, 수급의권리성이라는뉘앙스가있었던것이다. 이러한제도는일본의군국주의화과정과복지제도와의관계를나타내주고있다. 공공부조에있어서의공사협력체제와인력배치에있어서중요한제도는방면위원제도이다. 그기원은 1917년오카야마 ( 岡山 ) 의제세고문 ( 済生顧問 ) 제도, 혹은 1918년오사카방면위원규정에있다. 이것은주로중산층을주체로하는민간독지가를명예직의방면위원으로선정하여지역의구빈활동에종사하도록하는것이었다. 구체적으로는빈곤지역과빈곤가구를조사하여필요한원조를행하는것으로워낙제한적이었던휼구규칙체제를보완하기위하여고안되었다. 즉이제도가생성됨으로써구빈시스템은 공공의휼구규칙과민간의방면위원 이라는공사협력체제

109 제 3 장공공부조제도의역사 95 가되었던것이다. 일본에서는사회복지분야에있어서공사협동의기원이방면위원제도에있다는견해가지배적이다 ( 菊池他, 2003: 87; 小野, 1994). 이제도는급속하게보급되어 1931년에는전국방면위원연맹이결성되었고 1936년의방면위원령에의하여지역마다방면위원회가조직되었다. 이시기가되면공공부조에있어서방면위원은그핵심적구성요소가된다 ( 朴, 2014). 예를들어 1935년에는전인구의 6.2% 가민생위원의대상자가되어있었고, 1938년기준으로민생위원이원조지도를행한대상자수가약72만세대 278만여명에달했다는것으로도그규모를짐작할수있다. 방면위원은임기는 4년으로 인보상부의미풍에기초하여상호구제의정신으로빈민의보호지도를행하는자 로규정되었다. 그시행초기에는민간성이비교적강조되었으나일본이전시체제로편입되면서점차변질되어기초공공단체의사무의보조기관이되었고, 나아가지역통제지배의말단기능을수행하게된다. 한편, 구빈업무의전달체계를정비하는과정에서지방에사회사업전담직원을배치하기시작한것은 1922년의일이다. 그이후 1925년에는광역의지방공공단체 ( 道府縣 ) 에사회사업주사혹은주사보를배치하게되어구빈행정담당자의전문화가진행되었다.

110 96 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 3 절생활보호법체제의성립 1. 패전과점령군정책 제2차세계대전은 1945년 8월 15일일본의무조건항복으로막을내렸다. 일본은자국민 300만명의사상자를내었고, 국부의 4분의 1이파괴되었으며, 중국과한국등아시아여러나라의국민 2천만명의사상자를발생시켰다. 1945년의쌀생산량은그이전평균의 2/3수준이었다. 다소회복된 1946년의공업생산은 1934~36년평균치의 39.6% 까지떨어져있었다. 전쟁이재민이 925만명, 해외로부터의귀환자 306만명, 실업이나반실업자가 450만이었다 ( 菊池他, 2003: 153). 일본은국권을상실하였고, 1945년부터 1952년의 7년간일본통치를위한연합국의중앙관리기구인연합군총사령부 (General Headquarters, 이하 GHQ로표기함 ) 의명령이나승인하에서국정이이루어졌다. 그사령관은맥아더였다. 일본국민은 GHQ정책에대해매우협조적이었다고알려져있다. 25) 평화헌법이라고불리는새헌법이제정되었고, 그것이일본의현행헌법이다. 26) GHQ정책은철저하게비군사회와민주화를기본으로하여시행되었 25) GHQ 의보건복지부문책임자였던삼스 (C.F.Sams) 는자신의회고록에서항복직전까지자살공격등극단적으로대항하던일본인들이왜 GHQ 에호의적인가를한일본인유력인사에게물었는데, 그는다음과같이대답하였다고기술하고있다 : 과거일본이근대화를추진하였을때, 유럽의사상이나문물을도입하여발전하였고, 특히독일을그모델국으로삼았는데, 미국은일본에승리했을뿐만아니라독일에도승리하였으므로, 일본인은미국의우수한문물을도입하는것에협조적인것이다 ( 竹前栄治編訳, 1986). 26) 헌법은연합군사령부의초안을기초로일본정부와협의하에서수정등이이루어졌다. 권리의평등성에관하여남녀평등을규정하였고인종이나사회적신분에의한차별을금지시켰다. 그러나연합군사령부초안에들어있던 국적차별 (national origin) 에의한차별금지는삭제되었다. 따라서헌법이규정하는권리는 국민 에게한정되었고, 제국일본시대에일본국민으로취급되었던식민지국민은그대상에서제외되었다.

111 제 3 장공공부조제도의역사 97 다. 국왕의인간화, 국가신도 ( 神道 ) 의폐지, 군국주의교육의폐지등이추진되었다. 이러한경험은사회의모든부문에걸쳐봉건적이며가부장제의일본사회를민주주의적사회에로전환 (Rose & Shiratori, 1986) 시키는데에결정적인역할을한것으로평가되고있다. 사회복지부문에있어서도 GHQ정책은일본사회복지발전에획기적인발전을가져왔다. 1945년 12월 GHQ는 생활곤궁자긴급생활원호요강 을발표하고이듬해부터시행에들어갔다. 그내용은일반생활곤궁자와더불어실업자와전재민, 상이군인과그가족중생활이현저히어려운자 ( 약800만명 ) 에게생활필수품등을지원하고생업을알선하는것이그주된것이었다. 다만이 요강 의실시에는공공부조에있어서일반인과군인등을차별하는일본의전통적관행을시정한다는의미가있었음에주목할필요가있다. 즉, 이미앞장에서지적하였듯이, 군사부조법, 전시재해보호법, 구호법, 모자보호법은그각각의대상에대하여생활원조금을지출하였는데, 그원조금의수준을보면군사원조법의수준이가장높고구호법과모자보호법의수준이가장낮았기때문에일률적인기준을평등하게지급하기위하여그기준에미달하는금액을이요강에기초하여국고금에서지출하는것을그내용으로한것이었다. 노동능력을가진빈민이공공부조의대상자로인정받게된것은일본에서는처음있는일이었다. 군인만을따로분리하여보호하는은급 ( 恩給 ) 은폐지되었다. 1948년에전국규모로전쟁부상장애인의유일한단체였던재단법인공조회가해산되었다. 그전신이대일본상이군인회라는이유였다. 상이군인수는 1945년 12월조사로 4.3만명이었으나, 공습의피해로말미암은일반인장애인은그보다많았다 ( 蟻塚, 2009: 47). 근대국가성립이후상이군인을특별히우대하는전통적인정책이 GHQ에의해폐지된결과일반인보다관대한구제를받아오던상이군인들이크게반

112 98 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 발하였다는것은쉽게짐작할수있는일이다. 1949년 12월성립한신체장애자복지법은상이군인을포함한신체장애자의재활과복리향상을도모하기위한법이었다. GHQ 당국자들은일본의사회복지체제를만드는데에있어서 미국의사회복지체제보다더포괄적인시스템을지향했다 고일컬어진다. 미국의복지모형이잔여적모형이라는사실은잘알려져있는데, 그러한모델에서탈피한보다이상적인모형을추구했다는것이다. 그리고이러한정책은복지억제적관념에사로잡혀있던일본의행정관료들의낡은생각을바꾸는계기가되었다고생각된다. 27) 한편일본은샌프란시스코강화조약을통하여 1952년 4월피점령국에서탈피하여독립국이되었는데, 그이후의복지전개과정을보면 GHQ시대에개선되었던관행이다시과거로되돌아가는경향을보였다. 강화조약직후인 1953년에는 GHQ에의해억제되었던퇴역군인의은급제도가부활되었다. 그러나거기에는국적조항이마련되어있어서전에군인이라도식민지출신자는제외되었다. 전쟁으로인한피해자라도일반인과군인을차별적으로처우하는태도, 같은군인이었더라도식민지국민과자국민의차별적처우는전혀바뀌지않았던것이다. 2. 생활보호법의성립과그이념 전후생활보호법의형성의흐름은 GHQ 가그방향을지시하고일본정 27) 예를들면어린아이를가진젊은미망인에대한구제에있어서, 일본의관리들은아동을아동복지시설에입소시킨다음젊은어머니가노동하게함으로써복지지출을억제하려고하였다고한다. 그러나보건복지책임자인삼스는어린아이에게는어머니와의동거가필요하다고판단하여노동능력을가진어머니가아동과동거하는경우에도생활보호를수급할수있도록하는명령을내렸다고회고하고있다 ( 삼스 (C.F.Sams) 회고록제 16 장 : 竹前栄治編訳 (1986) 참고 ).

113 제 3 장공공부조제도의역사 99 부가그방향에맞도록계획을세우는것이었다. 1946년 2월 GHQ는 사회구제 (SCAPIN775) 28) 라는제목의각서를통하여전후일본공공부조의기본원칙을제시하였다. 그것은최저생활의유지, 무차별평등의처우, 정부책임의명료화등을지시하는문서였다. 또한구빈행정에있어서의공사분리가제시되었다. 민간인신분의방면위원이구빈신청과그결정에큰영향을미치는일본특유의관행에대해서 GHQ는강한개혁의지를가지고있었음이많은문서에서확인된다. GHQ의이러한원칙은전후일본의공공부조행정에중요한지침이되었는데, 이지침에근거하여성립한것이 1946년의생활보호법으로이것은 구 ( 舊 ) 생활보호법 으로불린다. 이법은우선 국가책임에의한보호 를명문화하였다. 동법제1조는다음과같이규정하고있다 : 즉 이법은생활보호를필요로하는상태에있는자의생활을국가가차별적혹은우선적인취급을하지않고평등하게보호하여사회의복지를증진하는것을목적으로한다. 급여즉보호의종류는생활부조, 의료부조등 5종류였고, 재정부담은국가 8/10, 광역단체 1/10, 기초단체 1/10으로규정되었다. 대상자선정방법은명확하지않았으나, 1948년의제8차생활보호기준의개정 29) 에의하여마켓바스켓방식이채택되었고그것은획기적인개선이었다. 이방식은 1960년 엥겔계수방식 으로변경될때까지적용되었다. 또한소위 일반구호주의 에기초하여노동능력의유무에관계 28) 이문서의원제목은 Public Assistance 이다. 현재일본에서는공적부조, 한국에서는공공부조로번역되는데, 당시일본에서는공적부조라는용어가없었기때문에 사회구제 로번역되었다고한다. SCAPIN 은 Supreme Command for Allied Powers Instruction Note 의약자이며, 연합군최고사령관 (SCAP) 으로부터일본정부에게전달되는훈령이다. 연합군최고사령부훈령으로번역된다. 29) 구생활보호법은 1946 년 10 월부터시행되었는데, 그에근거한생활부조기준은시행 1 년만에 5 차례의개정이있었고 1949 년 5 월까지 10 차개정이있었다. 그이유는급격하게진행되는물가상승에대응하여생활부조의수준을유지하기위한것이었기때문에그기준액은높아졌다.

114 100 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 없이생활곤궁자를그대상으로하였다. 다만, 이법은중요한결점도가지고있었다. 하나는개개의요호보자에게국가보호를적극적으로요구할권리는없다고해석하였다는점이다. 즉, 구빈의국가책임은명기하되, 국민의수급권리는인정하지않았다. 두번째의결함은보호대상자의결격조항을두고있었다는것이다. 즉동법제2조는 1능력이있음에도불구하고근로의의지가없는자, 2소행불량한자 30) 중어느하나에해당하는자는보호를행하지않는다고규정하였다. 도덕적판단이개입되고담당자의재량이수급결정을좌우할가능성이있었다. 그리고세번째의결점은실제의생활보호를민간인이깊이관여하는체제에아무런개선이없었다는것이다. 즉, 방면위원을민생 ( 民生 ) 위원이라는이름으로개칭하여생활보호행정을보조하게하는시스템을그대로유지하고있었던것이다. 그후 1948년 7월 GHQ의각서로서 사회보장제도에의권고 ( ) 가일본정부에전달되었다. 이권고에는 생활보호제도의강화 라는항목이포함되어있었고국회및정부에대해서사회보장제도의기획, 입안, 실시에관하여권고를행하는기관을설치할것이포함되어, 이권고에의해 1949년 5월내각총리대신의자문기관으로서 사회보장제도심의회 가설치되었다. 1949년 9월사회보장제도심의회는생활보호제도의개선강화에관한권고를행하였다. 한편, 1946년 11월일본국헌법 (1947년 5월시행 ) 이공포되었고, 제 25조에는 모든국민은건강하고문화적인최저한도의생활을영위할권리 ( 제1항 ) 와 국가는사회보장등의증진에노력해야함 ( 제2항 ) 이명기 30) 구생활보호법의 소행불량한자 규정에관하여, 당시공중위생복지국장이었던삼스에게법안설명을했던관료의회고에의하면, 그것을 persons of indifferent behavior 라고번역하여설명하였으나이해를구하기어려웠다고한다. 그래서 알콜중독이나마약 등의행위자를의미한다고하여이해를얻었다고한다 ( 葛西嘉資씨의회고, 生活保護三十年史 ( 厚生省社会局保護課編, 1981) 에수록 ).

115 제 3 장공공부조제도의역사 101 되었다. 따라서소행불량자등을수급대상에서제외한다는조항을가진구생활보호법은헌법의정신에맞게개정할필요가있었다. GHQ는같은해 11월후생성에대하여생활보호에관련된 6개항의요구를제시하였다. 민생위원을공공부조책임에서해제할것, 사회복지주사제도의창설, 복지지구와복지사무소를설치, 공사분리와책임분리, 사회복지협의회창설, 유급전문직원의훈련과사찰지도가그것이었다. 이에근거하여새로운생활보호법이 1950년 5월에공포 시행되었다. 이전까지존재했던구호법, 군사부조법, 모자보호법및전시재해보호법은폐지되어이법에통합되었다. 생활보호법의성립으로공공부조의수급자수와수급률은급증하였다. [ 그림 3-1] 에서보는바와같이휼구규칙의시행초기인 1876년보호율은 0.01%, 구호법에의한 1932년의수급률은 0.24% 였으나, 생활보호법의시행으로 1953년의세대수급률은 3.96% 로급증하였다. [ 그림 3-1] 제도시기별공공부조보호율 자료 : 厚生省社会局保護課編 (1981), 生活保護三十年史통계표에근거, 필자작성.

116 102 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 신법에는생활보호제도가헌법제25조에규정된생존권의이념에근거하고있음이명문화되었고, 4개의기본원리 ( 국가책임의원리, 무차별평등의원리, 최저생활의원리, 보호보족성의원리 ) 와보호실시에있어서의 4가지원칙 ( 신청보호의원칙, 기준및정도의원칙, 필요즉응의원칙, 세대단위의원칙 ) 이확립되었다. 부조의종류는이전의다섯종류에서교육부조와주택부조를추가하여 7종류가되었다. 재정부담은구생활보호법과마찬가지였다. 이법이현재까지도일본의대표적인공공부조법이다. 구법이가진세가지의결함을해소하였다는것이신법의중요한의의였다. 첫째, 생존권이념이명기되어국민이생활보호를국가에요구할권리가인정되었고, 이의신청도제도화되었다. 둘째, 일정조건을갖추면누구나가건강하고문화적인최저한도의생활유지에필요한수준의보호를받을수있게되었다. 그리고셋째, 보호의실시는사회복지주사라고하는새로운복지인력에의해행해지며, 민생위원은그협력기관 31) 으로되어전달체계의일선에서물러나게되었다. 신생활보호법의시행과더불어복지사무소라고하는새로운전달체계가확립되었다는것또한중요한발전이었다. 31) 생활보호법의실시에관한건 ( 각지사에대한후생성사무차관의통지 ) 에는다음과같이기술되어있다. 구법에서는민생위원으로하여금시정촌의사무를보조하도록되어있었기때문에, 민생위원의부담이과중하고, 다른한편법의집행에있어서공적인책임이애매해지는문제가있었기때문에, 신법에서는유급의전임직원을시정촌장의보조기관으로하고, 민생위원에대해서는사회봉사자라고성격으로보아적당하다고생각되는범위내에서협력을구하는것으로하여, 법률의운영상양자의책임구분을명확하게하였다.

117 제 3 장공공부조제도의역사 103 제 4 절생활보호법체제의발전과정 32) 전후의혼란기에성립한생활보호법은사회가안정되어가면서, 그리고일본경제가고도경제성장기로진입하면서그내용에있어서충실한방향으로전개되어간다. 그러나그러한정책기조가늘유지되었던것이아니라 적정화정책 이라는이름으로공공부조수급자를줄이기위한사회적인켐페인을전개하는등복지억제적인정책기조가혼재되어있었다. 전후생활보호제도의전개과정에관한소에다 ( 副田, 1995) 의연구는제도성립이후 1983년까지의과정을다음의 6단계로나누고있다. 즉, 제도형성기 로서 (1) 제도준비기 (1945~1949), (2) 제도초창기 (1950~1953), (3) 수준억압기 (1954~1960), 제도전개기 로서 (4) 수준향상기 (1961~ 1964), (5) 체계정비기 (1965~1973), (6) 격차축소기 (1974~1983) 의구분이그것이다. 대부분의선행연구는공공부조의변화와발전을위와같이시기별로나누어기술하는방식을취하고있다. 그러나본고에서는이러한시기별기술방식을지양하고, 생활보호법의발전과정을네항목의중요한구성요소, 즉 1생활보호기준 ( 최저생계비산정방식 ) 의발전, 2급여대상자와수급의권리성의발전, 3 복지전달체계와전문인력의발전, 4생활보호와재일한인문제로나누고그구성요소별로발전과정을고찰하고자한다. 이러한방법이일본의생활보호법을한국에서관찰할때가장명확하게발전과정을이해하게할수있다고믿기때문이다. 사회보장제도에점하는생활보호제도의위상과그변화 32) 생활보호법의성립과전개과정에관해서는 生活保護三十年史 ( 厚生省社会局保護課編, 1981) 가가장중요한참고문헌이며, 입법이나제도개선에관여했던인사들에의한증언이나회고를포함하여방대한자료가수록되어있다. 후생성의고위관료를역임한사람의저서 ( 小山, 1951; 木村, 1981) 또한중요한문헌이다. 특히전자는생활보호법을매우자세히해석하고있고, 법규정성립의배경에대해서도상세하게기술되어있다. 소에다 ( 副田, 1995) 도좋은참고문헌이지만, 기본적으로위의자료들을정리한것이다. 여기에서는이상의자료를참고로하면서이후의연구논문등을인용하기로한다.

118 104 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 에대해서는다음장에서보다집중적으로다루기로한다. 전후일본공공부조발전을고찰함에있어서는무엇보다경제성장이라는정책환경을고려할필요가있다. 경제성장이빈곤율이나빈곤관에큰영향을미친다는것은새삼지적할필요도없을것이다. < 표 3-2> 는전후일본의고도경제성장을나타내고있는데, 1945년이후거의 30년동안연간경제성장률이 9% 를상회하였다. 그중에서도 1955년부터 1차오일쇼크가도래한 1973년까지는특히고도경제성장기였다. 더구나분배구조도크게개선되어 1980년대에들어서면선진국가중에서도가장평등한국가의대열에들어서게되었다. < 표 3-2> 전후일본의경제성장 기간 실질평균연간성장률 전후복흥기 % 고도경제성장기 % 안정성장기 % 버블경제기 % 자료 : 賀川昭夫 (2005) 1. 생활보호기준의발전 33) 앞서언급한바와같이 1948년부터생활보호기준의산정방식은마켓바스켓방식이되었다. 기준산정의객관성은높아졌다고하지만, 당시의기준은극히낮은수준이었다. 국민1인당소비수준은전쟁이전의약 60% 정도였으므로소비수준그자체가열악한수준이었는데, 생활부조기준은다시그수준의 50% 전후였다 (< 표 3-3>). 생활보호기준은거의 33) 이부분은生活保護三十年史 ( 厚生省社会局保護課編, 1981) 에실려있는생활보호기준산정방식에관한 4 개의논문 ( 石田忠マーケットバスケット方式のころ, 小沼正エンゲル方式採用とその背景, 保坂哲也格差縮小方式への過渡期, 藤井康格差縮小方式の採用 : ) 에근거하여기술한다.

119 제 3 장공공부조제도의역사 105 음식물비였는데, 당시후생성보호과에근무했던키무라 ( 木村, 1981) 는당시의음식물비가생선의경우뼈까지, 야채의경우는뿌리까지전부먹는것을전제로산정되어있었다고회고하고있다. 또한피복비의경우는속내의가연간1착, 보건위생비의경우목욕료가월3회로상정되어있었다. 이렇게낮은기준이책정된것은당시일본사회의경제력이미약했다는것에가장큰원인이있을것이다. 그후 1960년까지그수준은엄격하게제한되어이시기는수준억제기로불린다. 그배경에는후생성과대장성간의힘의균형에서대장성이보다강력한파워를가지게되었기때문이라고한다. 즉, 전후의생활보호체제의확립과정에서후생성은빈곤구제에호의적이었던 GHQ의권위를등에업고대장성이관장하는예산을통과시키는경향이있었는데, 1952 년 GHQ의일본점령이끝나자후생성에대한대장성의예산통제가크게강화되었다는것이다. 보호율은점차로낮아졌지만특히의료부조비가급증하는상황이었다. 34) 생활보호기준의점차적인상이불가능해진후생성은한편에서는적정화대책이라는이름으로수급남용을방지하는엄격한심사를행하면서다른한편에서는각종의공제제도나가산제도를만들었다. 예를들면세대분리의적용범위확대, 모자가산, 임산부및입원환자가산등의제도가그것이다 ( 副田, 1995: 63-64). 게다가생활보호기준의합리성을강화하기위한 최저생활비 에관한위탁연구를의뢰하여당시의기준이건강하고문화적인최저한도의생활에절반정도수준으로생존권보장을위해서는그기준의 2배정도의증액이필요하다는연구를발표하였다. 34) 생활보호에서점하는의료부조비의비중은 1951 년에 36%, 1952 년 39%, 1953 년에는 49% 로급증하였다. 그배경에는결핵환자의대량발생이있었다. 후생성조사에서는결핵환자로입원이필요한자는 137 만명으로추산되었는데, 의료부조수급자약 35 만명중결핵환자는 15 만여명으로 45% 정도를차지하였다. 의료부조를수급하는입원환자는 12.4 만명, 그중 8.9 만명 (72%) 이결핵에의한입원이었다.( 厚生省社会局保護課編, 1981: 328).

120 106 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 3-3> 근로세대제 1/5 분위 1 인당소비지출과 1 인당생활부조기준액의추이 연도 근로세대제 1/5 분위 1 인당소비지출 (A) 1 인당생활부조기준액 (1 급지 ) (B) ( 단위 : 엔, %) B/A ,238 1, ,680 1, ,180 1, ,340 1, ,404 1, ,704 1, ,913 1, ,037 1, ,277 1, ,871 1, ,388 2, ,340 3, ,068 3, ,036 4, ,792 4, ,715 5, 자료 : 木村 (1981), 生活保護行政回顧. 1961년전후생활보호제도발전에있어서큰전환점으로일컬어진다. 그이전까지생활보호의법적인골격이완성되어있었지만급여수준이낮았고, 제도운용에있어서도억제적인성격이있었으나 1961년이후새로운발전단계로접어들게되었다. 예를들어 1960년의이케다 ( 池田 ) 내각은사회보장을중요정책중에서도가장중요시한다는태도를보였다. 그배경에경제성장과소득두배늘리기계획등이있었다. 앞의 < 표 3-3> 에서확인할수있듯이 1960년의 1인당생활부조기준액은 1,924엔이었으나 1961년의기준액은 2,586엔으로급상승하였다. 근로세대제 1/5분위의 1인당소비지출에대한비율도같은기간중

121 제 3 장공공부조제도의역사 % 에서 48.0% 로증가하였다. 이것은부조기준의산정방법을마켓바스켓방식에서엥겔계수방식으로전환한결과였다. 엥겔계수방식은표준세대를 35세의남자, 30세의여자, 9세의남아, 4 세의여아라는 4인세대로하고, 이 4명의음식물비를 일본인영양소요량 (1959.2, 영양심의회답신 ) 에근거하여필요한칼로리를가진음식물을시장에서구입하는데필요한비용을계산한다. 여기까지는마켓바스켓방식이다. 총리부통계국의 가계조사 에근거하여, 직업을가진한사람을포함한 4인세대의생계비를산출하여, 소비지출계층별로엥겔계수를산출하여표준세대의엥겔계수를구한다. 그리고음식물비를엥겔계수로나누고그에 100을곱하여얻은금액이그세대의최저생활비가되는것이다. 이러한방식의적용으로생활보호기준이획기적으로인상되었지만, 점차제도적결함이발생하여 1965년에는격차축소방식으로전환하게된다. 격차축소방식은일본사회의전반적인생활수준향상과계층간의격차축소의경향을반영하여, 생활보호수급계층과그차상위계층, 즉전국근로자표준세대제1/10분위계층과의격차를축소하고자하는것이었다. 이러한방식전환에관여했던후생성관료의회고에의하면, 이방식의장점은세가지였다. 즉, 그해의일반국민의소비수준의동향을생활부조기준에반영시킬수가있다는점, 보호기준을소비지출의증가에연동하게하여예산절충에있어서대장성과의쟁점의소지를줄이고생활보호기준의비교적안정적개선이가능하게되었다는것, 실제에있어서격차축소가기대된다는점등이그것이었다. 이러한방식에의해생활보호기준은 1965년이후 1973년까지는매년 12~14% 의인상이이루어졌고, 그격차가축소된것은사실이었다 (< 표 3-4>). 그후이러한방식의기준산정방식은 1984년이후 수준균형방식 으로전환되었다. 이것은이미

122 108 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 생활부조기준이일반국민의소비실태에비추어볼때타당한수준에도 달했다는판단하에소비지출증가율등을반영하여조정만을행하는방 식이었다. < 표 3-4> 1인월소비지출과격차의추이 ( 東京都區지역 ) 1960년 1965년 1970년 1975년 1980년 A: 일반노동자세대 9,039엔 14,636엔 24,659엔 49,071엔 71,530엔 B: 저소득노동자세대 - 11,246엔 15,982엔 33,994엔 50,497엔 C: 피보호노동자세대 3,437엔 7,351엔 12,646엔 28,421엔 42,274엔 격차 C/A 38.0% 50.2% 51.3% 57.9% 59.1% 격차 C/B % 79.1% 83.6% 83.7% 격차 B/A % 64.9% 69.3% 70.6% 자료 : 厚生省社会課 (1984) 에서재구성. 생활보호기준의산정은제도의합리성과정당성을확보하는데에있어서결정적으로중요한부분이다. 산정방식의변화는전체적으로볼때, 이미살펴본바와같이그기준을인상하고자하는목적에서이루어져왔는데, 그것은국가예산을통제하려는경향이강한대장성의입장에서본다면쉽게동의할수없는움직임이었다. 더구나일본사회의엄격한빈곤관을대변하는일부언론기관은빈곤자에게보다관대한빈곤정책에대해서는그부작용을먼저지적하는경향이있어왔다. 그러므로결국생활보호기준의산정방식의변경을통하여제도의수준을높일수있었다는것은대장성에대해서그리고사회에대해서그합리적근거를제시할수있는능력을갖추고있었다는것을의미한다. 실제로당시후생성담당관료들은빈곤이나최저생계비에관한상당한수준의전문지식을가지고있었던것으로보이는데, 그들은복지선진국의정책동향이나정책이념을파악하고그것을제도변화의정당성확보에동원하는전략을구사

123 제 3 장공공부조제도의역사 109 하였다. 35) 예를들어, 당시후생성담당자였던고누마 ( 小沼正 ) 씨의회고에의하면, 1954년생활보호수급률이 2.13% 였는데, 재무당국으로부터는그것이지나치게높은것이아닌가라는지적을받았다고한다. 그러나그는당시스웨덴이 1952년 4.2%(1939년 8.3%), 영국 1954년 5.0% 수준임을제시하여경제부처의논리에대응하였다고한다. 2. 수급의권리성과급여대상의확대 앞서언급한대로일본에서빈곤구제의국가책임을명시한것은 1932 년의구호법이었지만, 구호법은물론구생활보호법역시구호를요구할권리즉생존권을인정한것은아니었다. 처음으로생존권보장이명기된것은신생활보호법에서였다. 그후수급의권리성이라는측면에서볼때일본공공부조나아가사회복지발전에중요한영향을미친사건이소위 아사히소송 이다. 이것은생활보호의수급자억제정책이진행중이던 1957년결핵환자로서의료부조와생활부조를받고있던아사히 ( 朝日茂 : 1913~1964) 씨가후생성대신을상대로 낮게책정된생활보호수준이헌법제25조에규정된건강하고문화적인최저한의생활유지를불가능하게할정도로헌법을위반하고있다 고제기한소송이다. 이것은사회보장투쟁및노동자 35) 일본에서생활보호산정기준이처음으로공개된것은 1954 년의일이다. 비공개였던그기준의상세한산정기준을공개하였다는것은그산정기준에대한자신과설명능력을반영하는것이라고할수있을것이다. 일본생활보호삼십년사 에는당시이미최저생계비에관한연구수준이급속히높아졌다는것, 그러한연구들을정책으로실용화하기위하여후생성이대표적인학자들에게연구의뢰를하기도하였다는것을기술하고있다. 또한예산절충시에는자료수집을위하여서독등에담당자를출장보내는경우가있었다고한다.

124 110 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 임금투쟁등과깊이연계된형태로진행된사회운동적소송이었다. 36) 토쿄지방재판소는 1심판결 ( ) 에서당시의낮은수준의생활보호기준이헌법을위반하고있다는판결을내렸다. 이판결은생활보호행정의개선에직접적으로영향을미쳤다. 그러나후생성의항소에의한토쿄고등재판소의 2심에서는 그기준이낮기는하지만헌법을위반한정도는아니다 는역전판결 ( ) 을내렸고, 아사히씨는다시상고하였으나최고재판소의판결을보기전인 1964년 2월에사망하였다. 최고재판소의판결 ( ) 은원고인아사히씨의사망으로재판을종료한다 는것이었고, 헌법제25조의생존권규정은생존권에대한국가적책무를선언한것이며그것이곧국민에게구체적인권리를보장한것이아니라는점, 그리고그러한구체적권리는헌법정신의실현을목적으로제정된생활보호법에의해부여된다는점, 그기준은후생대신의재량에맡겨진것으로그수준의타당성문제는정치책임의문제일뿐그것이곧위법성의문제를발생시키지는않는다 고해석하였다. 결과적으로아사히씨의주장은받아들여지지않았던것이다. 그러나이소송은공공부조의운영상의개선 37) 뿐만아니라그권리성에관한국민의이해 36) 이소송은 1994 년서울거택보호대상자노인부부 ( 심창섭, 이금순부부 ) 가보건사회부 ( 당시 ) 장관이고시한 1994 년생계보호기준 (65,000 원 ) 이헌법이보장한행복추구권과인간다운생활을할권리보장정신에위배된다는이유로청구한헌법소원심판의청구와유사한점이있다. 이심판청구이후생계보호기준은 1995 년 78,000 원정도, 1996 년에는 107,000 원정도로상향조정된것도유사점이다. 다만아사히소송의경우는생계보호수준뿐만아니라가족책임의범위등도연계된보다복잡한소송이었다. 37) 아사히소송과공공부조행정에의영향에관한일본사회복지학계의일반적평가는, 1 심판결다음해 (1961 년 ) 의생활보호기준이 18%, 소송의초점의하나였던일용품비가 47% 인상된것등이명백히 1 차판결의영향이라는것이다. 이에대하여소에다 ( 副田, 1995: 150) 는그러한결론은사실오인에의한것이라고비판하고, 1961 년생활보호기준의큰폭인상은 이케다내각의고도경제성장정책과그일환으로서의사회보장확충정책, 그리고대장성관료의복지억제활동에대항하여후생성관료들이기준인상을위하여노력한것의합작물 이라고주장하였다. 그러나소에다역시자신의주장근거를기본적인후생성발간문서에만의존하고있을뿐당시후생성관료에대한면담조사등에의한명확한증거, 사회복지계의주장을반증할증거를제시하지못하고있으므로그의주장이반드시설득력이있다고보기어렵다.

125 제 3 장공공부조제도의역사 111 를크게확산시켰다는것이일반적인평가이다. 한편, 경제적인측면에서생활보호수급의객관적인기준이제시된것은사실이지만, 당시의생활보호제도운용에있어서는여전히억제적이었다. 그러나이러한억제적성격의대상자규정은점차개선의방향으로변화한다. 후생성생활보호지침의연도별변화를분석해보면그개선은다음세가지방향에서이루어졌다. 첫째, 세대분리 에점차관대해졌다는변화이다. 세대분리란같은세대라도그중일부를다른세대로인정하여그사람을제외하고나머지사람들의소득을합산하여생활보호기준과비교하여보호비를결정하는것을말한다. 이미언급하였듯이생활보호에는 세대단위의보호 라는원칙이있었고, 생활보호수급은원칙적으로세대단위로이루어졌다. 한집에거주하고생계를같이하는사람은같은세대로간주되며, 같이거주하지않더라도병원입원이나학교진학등의경우는동일세대로간주되었다. 이것을엄격하게적용한다면소득의합산으로인하여생활보호수급의가능성이낮아진다. 세대분리란세대의일부를동거가족과분리하여생활보호대상자로하는것이다. 예를들어, 입원이장기간계속되어퇴원가능성이없고의료비가가족의생활비를압박하는경우, 입원하고있는사람만을세대에서분리하여생활보호의의료부조비로입원이가능하도록하는것이다. 이경우그입원자는같은집에살고있더라도다른세대가된다. 마찬가지로자녀가대학진학하는경우, 세대를분리하여장학금등으로취학할수있도록할수도있다. 1963년부터수급세대의자녀도고등전문학교, 단기대학, 대학에진학할수있었는데, 그러한조치가취해진배경에는비록엄격한조건이부과되어있기는하였지만세대분리의인정이있었던것이다. 두번째로, 가정에서보유한물품을이유로수급대상에서제외하는억

126 112 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제적풍토가개선되었다. 1962년부터는 TV보유를부분적으로허용하여, 중도 ( 重度 ) 장애인이있는세대, 60세이상의고령자가있는세대, 의무교육수료전의아동이있는세대, 해당지역에 TV 보유율이높고처분가치가적은경우 TV보유를인정하게되었다. 그이듬해에는전기세탁기보유도일정한조건하에서인정하였다. 그조건이란다자녀세대혹은모자세대에서가사에종사하고있는자가취업하고있는경우, 신체장애인세대의경우당사자이외에가사에종사할자가없는경우, 보유를인정하더라도해당지역의일반세대와의균형을잃지않으면서그처분가치가적은경우였다. 자산보유인정은매년확대되는경향을보였다. 1965년에는흑백TV 가모든세대에서인정되었다. 그리고 1967년에는자산가치가적은것은인정하고처분가치가큰물품에대해서는 1인정하지않는경우, 2인정하는경우, 3당해지역의보급율에비추어판단하는경우로세분하였다. 즉, 처분가치가적은것 (1,000엔이하 ) 은인정, 전화, 칼라TV, 자동차는인정하지않음, 라디오, 흑백TV, 자전차, 미싱은인정, 전기냉장고는전반적으로는인정하지않지만당해지역의냉장고보급율을고려하여판단할것으로되어있다. 이러한정책들은경제발전을반영한것으로볼수있지만그러한경향을가속시키는사건의발생도있었다. 예를들면, 1966년수급세대의모자동반자살사건 38) 이그것으로, 그배경에생활보 38) 오사카의한지역에서 27 세의여성과 1 세의장녀가가스자살한사건이다. 이모자세대는남편이 2 년전에병사한후생활보호를수급하였는데, 자살하기수일전복지사무소직원이방문하여이집안의전기냉장고를보고 생활보호세대에는전기냉장고보유가인정되지않고있으니그것을빨리팔아서생활비에보태도록지도 를받았고, 그녀는그것을견디지못해자살하였다. 그냉장고는남편사망전에맞벌이시절에구입한것으로남편의유품같은물건이었다고한다. 당시담당직원은, 생활보호실시요령 ( 후생성 ) 에의하면 전화, 자동차, 귀금속, 스테레오등은인정하지않을것으로정해져있고전기냉장고는자동차정도로필요성이적다는것이국가의견해이기때문에그에따라냉장고의매각을권했다 고말했다.

127 제 3 장공공부조제도의역사 113 호행정의엄격함이있다는국민여론을환기시켰고국회에서도문제해결책이논의되어, 그것이물품보유확대의하나의계기가되었다. 세번째는수급자의소득이나예금저금에관련된사항이다. 먼저, 수입금액중특별한성격의경우그것을수입으로보지않음으로써소득조사를보다유연하고관대하게행하는조치가있었다. 예를들어 1967년에는다음의금액은수입인정에서제외하게된다. 즉 1자립갱생을목적으로지급된금전, 2지방공공단체혹은그장이국민의경축일인경로의날행사의일환으로지급하는금전, 3전몰자등유족에대한특별조의금지급법에의한특별조의금, 4전상병자등의부인에대하여특별급여지급법에의해교부되는국채상환금 ( 厚生省社会局保護課編, 1981: 662) 등이그것이다. 또한근로의대가로현물을수급하였을경우금전으로환산하여 500 엔까지공제하고나머지는소득으로인정하게되었으며, 부모가경제활동을하기위하여아동보육비용이들게된경우, 그비용실비를공제하는제도로만들어지는조치도이루어졌다. 다음으로수급자가예금이나저금을가지고있을경우에대한대응이다. 생활보호법은보호개시의요건의하나로서예금이나저금이없을것을규정하고있다. 자산조사에서저금등이발견되면보호가개시되지않는것이다. 이것은생활보호제도의소위 보족성의원리 를엄격하게적용한형태이다. 1970년대초의상황에서 2,000엔이상의수입이있다면그금액만큼보호가삭감되고만약그소득이생활보호급여를상회한다면보호는중지되게되어있었다. 그런데 1974년에생활보호대상자세대에서 30여만엔의도난사고가있었고다행히그금액은다시찾을수있게되었으나, 다시찾게된 30만엔이수입으로인정된다면생활보호수급이중지될상황에있었고, 이문제는언론기관은물론국회에서도논의되고

128 114 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 총리도그에대한발언을하는등큰사회적의제가되었다. 논의의핵심은지나치게엄격하게운용되는보족성원리를보다유연하게운영해야한다는것이었다. 이러한분위기를반영하여생활보호수급액의일정비율까지는현금소유를인정해야한다는방향이정해졌다. 예를들어토쿄의경우는해당세대의최저생활비 ( 일반생활비에교육부조와주택부조를합한금액 ) 의 2분의 1 범위내에서현금보유를인정하게된다 ( 副田, 1995: ). 2분의 1의수준으로정한근거는생활보호신청에서수급판정까지가 2주일이내로정해져있기때문에, 수급신청의결과가나올때까지의생활비라는논리가작용한것으로추측된다. 3. 복지전달체계와전문인력 - 복지사무소와사회복지주사 공공부조의전달체계는 중앙정부-광역자치단체의사회복지관련부문 -기초자치단체의복지사무소 로이루어진다. 중앙정부의주무부서는후생노동성이지만예산편성과정에서는대장성이깊이관여하는데, 대장성이란예산삭감의동기가강한부서이다. 공공부조의경우보호와급여의결정은지방정부의수장의권한이지만어디까지나후생성의감독하에서이루어진다. 복지사무소는시그리고특별구는의무적으로설치하도록되어있고, 정촌 ( 町村 ) 의경우는임의설치인데, 정촌의경우는몇개의정촌을합하여광역자치단체가설치하는것이통례이다. 이미언급한대로전전의일본공공부조에있어서는공공부조의업무가내무성관할이었고, 수급자의조사와결정에있어서민간인신분의방면위원 ( 전후구생활보호법하에서는민생위원으로명칭변경 ) 이깊이관여하였다. 이에대한개혁의지를가진 GHQ는 사회구제 라는각서를통하여단일의정부기관설립을지시했다. 1949년에는후생성의행정에대하

129 제 3 장공공부조제도의역사 115 여소위 6원칙 이정해졌는데, 그원칙속에는사회복지주사제도를창설할것, 복지지구 ( 地區 ) 와복지사무소를설치할것이라는두항목이포함되어있었다. 복지사무소의설치에있어서는후생성과자치단체와의의견절충을거쳐서 시 의경우는반드시설치하고그이외의지역에는광역자치단체가인구 10만명의비율로군부 ( 郡部 ) 복지사무소를할수가있게되었다. 정촌의경우는필요에따라임의로설치할수있었다. 그리고 1951년 10월사회복지사업법의성립으로복지사무소가공식적으로창설되었다. 그후도시화현상과더불어군부복지사무소는감소하고시부복지사무소는증가하는현상이한동안지속되었다. 복지사무소는공공부조만을담당하는조직이아니라소위사회복지관련업무도담당하였다. 사회복지법제는 복지3법 ( 생활보호법, 신체장애자복지법, 아동복지법 ) 체제에서 복지6법 ( 정신박양자복지법, 모자및과부복지법, 노인복지법추가 ), 그리고 복지8법 체제로발전하였기때문에그러한법제의변경에대응하여복지사무소의조직이나업무에도변화가있었다. 생활보호체제하에서민생위원에대신하여유급전문직원으로서배치되게된것이사회복지주사이다. 민간인인민생위원으로서는법의목적을이루지못한다는판단에의한것이었다. 사회복지주사는지구담당제, 종합성, 전문성이라는 3원칙에근거한제도이다. 생활보호제도운영의중심적존재가유급의전문직원이어야한다는생각에대해서는생활보호법안심의중국회에서강하게지지되었고나아가아동복지법이나신체장애자복지법의운용에있어서도그러해야한다는의견이제시 ( 小山, 1951: 70) 되어 사회복지주사의설치에관한법률 ( ) 이제정되었고사회복지주사의활동영역도복지3법에걸치게되었다. 동법은 광역자치단체및기초자치단체는생활보호법, 아동복지법, 신체장애아

130 116 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 복지법의실시에관하여그사무의집행을보조하도록하기위하여사회복지주사를두어야한다 ( 제1조 ) 고규정하였다. 따라서사회복지주사는이 3법의실시의책임을맡은일반워커 (generic worker) 39) 였지만, 당시장애인이나아동에대한서비스는매우빈약했기때문에사회복지주사의임무는주로생활보호관련업무였다. 전문인력이공공부조를담당하게된것은, 생활보호법의목적규정 ( 제1 조 ) 과깊은관련이있다. 그목적은 (1) 최저생활보장, (2) 자립조장이었다. 그런데 자립조장 이라는목적은단순히최저생활의유지에필요한현금급여의제공만으로달성되는것이아니다. 대상자와의상담이나상호작용속에서자립가능성을발견하여당사자의능력에맞는사회적응이가능하도록하는것이자립조장의진정한모습이라고할수있다. 사회복지주사가단순히생활보호법을해석하여실무에적용하는것에머무르는것이아니라, 생활보호법의중요한원리인 자립조장 을실현하기위해서는소위 법적용외의실태적부분 ( 小山, 1951: 96) 에대한이해와실천이필요했다. 당시사회복지주사라는전문인력을양성할교육기관은정비되지못했지만, 당시의사회복지주사들사이에는업무의사명감이스며들어있었다고한다. 사회복지주사는지방공무원으로서일종의임용자격이다. 즉복지사무소나각종상담소등에서상담과지도를행하는자로생활보호나사회복지관련법의업무를맡게되었을때비로소사회복지주사로불리게된다. 보호나원조를필요로하는사람에게상담, 지원, 원조업무를행하는전문직으로주로생활보호법에의한보호를필요로하는사람을상담하고, 수급결정권자인복지사무소장의보조, 생활보호결정을 39) 사회복지주사의성격에관하여 specific worker 혹은 generic worker 가언급되는데, 전자는단법 ( 單法 ) 담당, 후자는종합담당으로불리기도한다. 쉽게말하면생활보호법의실시에만관여하는것은단법단당이되는것이고, 생활보호법과더불어아동보호법등의업무도보는것은종합담당이되는것이다.

131 제 3 장공공부조제도의역사 117 위한자료수집을행하며보호결정후에생활지도와조언을행하는전문직이다. 여러가지업무중에서생활보호의결정과그결정이후의지도조언이가장중심적인역할이라고할수있는데, 그직은단순한업무담당자가아니었고, 사회복지6법업무전반에관련된케이스워크적인활동을수행하는것으로상정되었다. 다만그러한업무에어울리는자격제도가만들어져있는것은아니다. 사회복지법 (1951년사회복지사업법이 2000년에개칭됨 ) 제9조는사회복지주사에대하여 연령 20세이상의자로서인격이고결하고사려가깊으며사회복지의증진에열의가있을것 등몇가지의요건을제시하고있는데, 예를들면, 대학혹은단기대학에서후생노동대신이지정하는관련과목 34과목중 3과목을이수한자, 후생노동대신이지정하는양성기관혹은강습회과정을수료한자등이다. 그러나이러한간단한자격이라도초기에는반드시유자격자가배치된것도아니었다. 복지사무소의복지담당직원중사회복지주사유자격율은 1953년 ~1961년간 60% 대였고, 1964년기준으로 70% 정도 ( 三和, 1999) 였다. 주목할만한것은공공부조담당의사회복지주사가주축이된전국적인연구모임이결정되어있다는것이다. 그것은 1965년 공공부조연구전국연락회 로출범하였는데, 그시기는소위적정화라는이름의수급억제정책이강력히추진되던시기였다. 거기에는전문직의사명을접어두고정부의수급억제책의첨병이되어있었던것이아닌가라고하는반성이있었고, 그러한반성을촉진한중요한촉매가생활보호에있어서의케이스워크를둘러싼 키시-나카무라논쟁 이었다. 이논쟁은나카무라 ( 仲村優一 ) 가생활보호에있어서의케이스워크를높이평가한것에대하여키시 ( 岸勇 ) 씨가케이스워크는빈곤의원인이나대책을개인의사회적응으로서해소시키려고하는것이라고비판하여양자간에몇차례오갔던논쟁

132 118 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 이다. 이후공적부조연구회는복지사무소에서일하는케이스워커나빈곤관련연구자등으로구성되어빈곤연구와더불어사회적인발언을행하고있고 공적부조연구 라는계간지도발간하고있다. 생활보호의집행기관은복지사무소, 보조기관은사회복지주사, 협력기관은민생위원이다 ( 생활보호법제22조 ). 따라서민생위원이어느정도관여하고있다. 대부분의자치단체는복지사무소와민생위원간의관계에관한기본지침을가지고있는데, 민생위원에대해서는지역내에생활에어려움이있는사람으로부터상담이있으면곧바로복지사무소에연락하는역할, 복지사무소를소개하는역할, 보호가결정되면그사실을알리고필요한정보를자치단체에제공하는역할등이부과되어있다. 자치단체에따라서는수급이결정되면수급자가반드시민생위원에게그사실을알리도록지도하거나, 케이스워커가수급자와동행하여민생위원과만나는등의관행이있다고한다. 이전에는수급신청시에민생위원과동행하지않으면신청서를수리하지않는경우도있었다고한다. 그러나현재는가능하면수급자와민생위원간의관계는어느정도거리를두는것이좋다는입장에있다고한다 ( 차금등으로트러블의경우 ). 40) 다만수급자와관련하여세대내에서학대가발생하는등특수한사정이생긴다면그에관한조사를의뢰하는등의협력을구하는경우가있지만, 그것은흔치않은케이스이고, 신청에관련된일은대부분복지사무소가직접관장한다. 그러나옛날에는민생위원의도장을받아오도록하는경우도있다고한다. 40) 이내용은사회복지담당공무원스미코치 ( 隅河內 ) 와의면담에서확인된내용이다.

133 제 3 장공공부조제도의역사 생활보호와재일한인문제 1945년 8월종전직후, 일본에거주하는한인수는 210만명으로추산된다. 1952년 4월 28일의강화조약에의해일본은독립국이되었으나재일한인은일본국적을잃게되었는데, 1952년기준으로약55만명이일본에거주하고있었고그중거의 6만명이생활보호수급자였다. 생활보호법은일본국민을대상으로한법률이었지만, 일본정부는당장수급을중지하기는어렵다고판단하였기때문에, 한인은수급을계속할수있었고또한새로수급을신청할수도있었다. 41) 다만, 그수급은어디까지나 행정조치 로서이루어지는것이었고따라서수급결정에대한이의신청의권리는부여되지않았다. 이와관련하여헌법제25조에규정된 국민 의범위란당시다음과같이해석되었다 ( 小山, 1951: 94 95). 즉, 국민이란국적법에정해진요건을구비한자 ( 헌법제10조 ) 인데, 생활보호법에있어서는이러한엄격한의미로사용하지않고가장표준적인의미로국민이라는용어를사용한다는것, 그운용에있어서재일한인이나대만인을제외하는의미로사용하는것이아니라는것, 다만, 평화조약성립후에도일본에거주하는한인에게한국국적이부여된다면생활보호법에있어서도그러한재일한인은외국인으로서취급된다는것등이었다. 1954년 5월 8일후생성사회국장이생활보호실시기관에보낸통지에는이문제에관한일본정부의입장이다음과같이나타나있다 ( 吉岡編, 1978: 16-17). 즉, 생활보호법은헌법제25조규정의관계상일본국민에게한정하고있기때문에, 생활이어려운외국인에게는별도로법령상의근거를가지고보호제도를만 41) 일본헌번의전문 ( 前文 ) 에는다음과같이규정이있다 : 즉, 세계의국민이평등하게결핍에서벗어나서평화속에서생존할권리를가지고있다는것을확인한다

134 120 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 들어야할것이다. 하지만그에관련된외교상의문제가해결되지않고있는반면, 생활이어려운외국인이상당수국내에체재하고있기때문에정부가이러한곤궁외국인을방치하는것은사회적인도적으로타당하지않고치안상으로도다양한문제를일으킬가능성이있으며, 현재진행중인외교관계에도고착시킬가능성도있기때문에, 외국인보호에관한법적조치가확립될때까지는생활보호법을준용하는것으로한다 는것이다. 쉽게말해서일본정부는재일한인의생활보장문제에대해서인도적문제로서도인식하였지만오히려치안상의문제나한국과의외교적인문제라는인식에서접근하였던것이다. 1952년이후수년간생활보호수급률의추이를보면, 일본인의경우점차감소하는경향을보인반면, 재일한인의수급률은수년간급증하여, 1953년 14.7%(9만여명 ), 1954년 19.3%(11.9만명 ), 피크인 1955년에는 21.4%(13.7만명 ) 에이르러일본인수급자의 10배이상의수급률을보였다. 42) 그원인은두가지로생각할수있다. 하나는기본적으로재일한인의생활이경제적으로어려웠다는것이다. 사회적차별이강하게남아있었고일본인에비하여취업기회가현저하게제한되어있었다. 많은한인들이 막걸리밀조 로생계를이어가고있었던모양으로, 밀주일제단속이행해진후면반드시생활보호수급신청이급증하였다고한다. 다른하나의원인은소위 생활보호획득을위한집단투쟁 이었다. 이것은재일한인들이수급신청에서집단적인진정이나위협혹은폭력을행사하는경우가있었음을의미한다. 예를들어 1954년부터 12월까지의 9개월간복지사무소에대한집단진정폭행협박은전국에서 1만건을넘어선것으로 42) 수급률에관한통계는生活保護三十年史 ( 厚生省社会局保護課編, 1981) 에실려있는나가하라 ( 永原勘榮在日外国人保護と適切化対策 ) 의논문에근거한다.

135 제 3 장공공부조제도의역사 121 보고되고있다. 이러한경향에대해서는언론기관으로부터의신랄한비판도있었고그것이일본인의한인에대한악감정을불러일으켰다. 일본정부는 적정화대책 이라는명목하에수급심사를엄격하게행하였는데, 당시수급심사와관련된자산조사등사회복지주사의활동에는많은경우경찰을대동할정도였다고한다. 수급률이높은한인밀집지역에대한집중조사도행해졌고, 그결과한인의수급자비율은점차줄어들어 1961년에는 10% 이하로떨어졌고이후계속감소하여 1974년에는 3.88% 까지줄어들었다. 이미언급한대로일본국적을상실하게된재일한인문제는외교상의문제가되었는데, 한일간의외교적교섭에는상당한시간이걸리는가운데, 일본정부는 1959년 12월각의결정으로재일한인의귀국을결정하였다. 일본적십자사가주관한이사업으로 1961년 10월이사업이종료될때까지거의 9만명이귀국하였다고한다. 그후 일본에거주하는대한민국국민의법적지위및대우에관한대한민국과일본국간의협정 (1965년 6월 22일 ) 이이루어졌다. 그전문에는 대한민국국민이일본국의사회질서하에서안정적인생활을영위할수있도록하는것이양국간및양국민간의우호관계의증진에기여한다는것을인정하고다음과같이협정한다 고선언하고있는데, 제4조는다음과같이규정되어있다. 즉, 일본정부는 (a) 일본영주권이있는한국민에대한일본내에서의교육, 생활보호및국민건강보험에관한사항 에대하여타당한고려를해야한다. 이협정은 6개조항으로이루어져있었는데, 거의재일한인의영주권에관한사항이었고, 사회보장에관한언급은상기의한곳뿐이었다. 더욱이국민연금이나전상병자유족연금에대해서는언급조차없었다. 현재의입장에서본다면이것은심각한결함을가진협정일수있다. 다만, 당시한

136 122 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 국정부내에는이문제를사회보장문제에까지확대해서협정을체결해야한다는것을인식한식견있는인력이드물었을것이다. 한편이협정의전문에재일한인이 안정적인생활을유지할수있도록 이라는문구를근거로그것이사회보장의권리를의미하는것으로해석되기도한다. 제 5 절사회보장에서생활보호제도의위상 일본에서사회보장이라는개념은주로사회보험제도를지칭한다. 사회보장 ( 론 ) 이라는이름의연구서적들은대부분사회보험을그내용으로다루고있으며공공부조를포함시키지않는경우가오히려주류이다. 한편, 사회복지라는개념은일반적으로사회보장보다는좁은의미로사용되며, 빈곤혹은저소득층에관련된사회제도라는이미지가강하다. 즉일본에서사용되는사회복지라는개념의용례와범위는한국을포함한다른국가에비하여비교적협의의개념으로사용되고있다. 여기에서는일본에서의개념정의에구애되지않고, 전반적인사회보장시스템혹은광의의사회복지체계에서공공부조인생활보호제도가차지하는비중을논하려고한다. 필자의판단으로는생활보호제도야말로일본사회복지의특징을가장잘나타내주는제도이자, 사회복지의상징적존재이다. 사회복지제도에대한일본사회의태도는생활보호제도에대한그들의태도에서상징적으로나타난다고해도과언이아니다. 현재사회복지라는용어는공공부조이외에사회서비스부분을포함하고있지만, 사회서비스의이용자가비교적사회적약자인것이현실이므로, 사회복지혹은복지제도란저소득층을위한제도라는이미지가강하다. 일본의사회서비스는주로빈곤층만을대상으로하는서비스로시작되어점차이용자범위를경제능력있는

137 제 3 장공공부조제도의역사 123 자로넓혀갔기때문에이러한역사적경위로말미암아복지는저소득층을위한것이라는이미지가형성되었다. 생활보호제도로대표되는공공부조는패전직후에는넓은의미의사회보장제도중에서도핵심적인위치를점하였다. 그러나사회의안정과경제성장에수반되어점차사회보험이사회보장의핵심적위치를점하게된다. 사회보장관련지출에있어서대표적인지표로서일본에서널리활용되고있는것이 사회보장관계비 이다. 이것은정부예산일반세출에서차지하는사회보장비용을나타내는데, 생활보호, 사회복지 ( 서비스 ), 사회보험 ( 연금, 의료, 개호 ), 보건위생대책, 실업대책 ( 고용산재대책비 ) 로구성된다. 그구성비의연차추이를나타낸것이 [ 그림 3-2] 이다. 그림에서확인할수있듯이, 1955년생활보호비는사회보장관계비의 32.1% 를점하여가장큰규모의제도였고다음이전후혼란기를반영한실업대책비로서 27.4% 였다. 반면, 사회보험비는 11.9% 에불과하였다. 그러나 1980년이되면생활보호제도의비중은 11.6% 로낮아졌고그이후지속적으로낮아져서 2010년에는 8.2% 로낮아졌다. 한편사회보험비는동기간중 59.1% 와 74.6% 로상승하여현재는사회보장의가장중요한부문이되어있다 ( 표 3-5 참조 ) 사회보장의지출비용즉사회보장급여비는통산연금, 의료, 복지기타의세개항목으로분류되는데, 그추이를나타낸것이 < 표 3-6> 이다. 생활보호급여는사회보장급여비의약 3% 를차지한다. 비용지출면에서그비중이가벼워졌다고는하지만, 생활보호제도는일본사회보장제도에서여전히매우중요한요소이다. 그이유중의하나는사회보험지출의경우는비교적안정적인변화를보이는반면, 생활보호제도는그증가와감소가비교적심하고, 그러한변화에대한국민여론

138 124 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 이민감하기때문일것이다. < 표 3-5> 에서도확인할수있듯이 1990년이후의변화를보더라도그구성비가 7.3%~9.6% 까지상당한변동이있다. 객관적으로본다면일본의공공부조수급률은다른국가의절반이하의수준이지만, 수급자비율이최근증가하고있고, 그에대해서는매스컴도민감하게보도하고있다. 공공부조에대한국민의엄격한태도는매우뿌리깊어서여전히강하게남아있다. [ 그림 3-2] 사회보장관계비구성비의연차추이

139 제 3 장공공부조제도의역사 125 < 표 3-5> 사회보장관계비구성비율의연차추이 ( 당초예산 ) 1) 보건위생연도생활보호사회복지사회보험대책 실업대책 2) 사회보장관계비 / 일반회계 주 : 1) 2009 년부터 연금의료개호보험급여비 고개칭됨. 2) 2009 년부터 고용산재대책비 로개칭됨. 자료 : 1980 년까지는厚生省社会局保護課編 (1981), 1985 년이후는厚生労働省 ( 各年度 b).

140 126 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 3-6> 사회보장급여비의구성과연차추이 사회보장급여비 (B) 국민소득 (A) 계 3.5(100%) 24.8(100%) 47.2(100%) 78.1(100%) 103.5(100%) 연금 0.9(24.5%) 10.5(42.3%) 24.0(50.8%) 41.2(52.8%) 52.4(50.7%) 의료 2.1(58.9%) 10.7(43.1%) 18.4(39.0%) 26.0(33.3%) 32.3(31.2%) 복지기타 1) 0.6(16.8%) 3.6(14.5%) 4.8(10.2%) 10.9(14.0%) 18.7(18.1%) B/A 5.77% 12.15% 13.61% 21.01% 29.63% 주 : 1) 2010 년생활보호급여비는 2.9 조엔, 사회보장급여비의 2.8% 임. 자료 : 国立社会保障人口問題研究所 ( 各年度 ), 社会保障費用統計. < 표 3-5> 에서찾아볼수있는경향은첫째, 일반회계에서차지하는사회보장관계비의비율은지속적으로증가하여 2010년에는 50% 를상회하게되었다는점, 둘째는생활보호제도의보호율이지속적으로감소하다가 2000년대에들어서증가하고있다는것이다. 즉, 생활보호에대한공적통계데이터 ( 国立社会保障人口問題研究所, 각연도 ) 에의하면생활보호수급률 ( 수급자수기준 ) 은 1988년처음으로 1% 이하 (0.96%) 로떨어진이래 1995년에는 0.7% 까지낮아졌고, 그후 2002년 (9.8%) 까지 1% 이하수준을유지하다가 2003년 (10.5%) 이후증가하여 2011년에는 1.62% 로증가하였고수급자수 200만명을돌파하였다. 그렇다면이러한변동은어떤요인에의하여발생하는가? 생활보호수급률의변화의요인은경기순환에의한일시적요인 (temporary component) 과그이외의요소인항상적요인 (permanent component) 으로나누어볼수있다. 경기순환요인으로서는리먼쇼크이후의불황을들수있는데, 항상적요인으로서는지속적으로심화되는인구고령화와이혼율의증가, 노동시장비정규화의심화, 그리고이러한사회경제상황에대처하는정부정책의변화를의미하는정책제도적요인이있다. 그런데 2000년대이후수급률의증가는주로항상적요인에의

141 제 3 장공공부조제도의역사 127 한것 ( 周鈴木, 2012) 이라고지적되고있다. 정책제도적요인으로서는후생노동성이리먼쇼크이후비정규직의증가등에대처하여생활보호제도운용을보다관대하게하라는취지의지침을수차례하달하였는데, 그러한정책변화의영향도크다고지적된다. 그러나수급률이높아지자곧그에대한비판이제기되었고그반동으로서생활보호수준의삭감등이추진되었다. 생활보호에대한뿌리깊은경계심은전후일본사회보장발전과정에서도명확하게나타난다. 큰줄기로보면전후일본의사회복지는 1973년소위 복지원년 체제의성립까지는복지확대의경향을보였다. 전국민연금체제가확립된것은 1961년의일이다. 1962년 8월사회보장제도심의회는앞으로의사회보장추진을권고하였는데, 국민을 3계층으로나누고빈곤계층에대해서는공공부조에의한구빈, 저소득계층에는공적인사회복지대책을주축으로하여각종의사회보험을적용하고, 일반소득계층에대해서는사회보험을중심으로하는방빈과생활안정을도모하는것 ( 菊池他, 2003: 168) 을권고하였고, 1973년까지복지는계속확대되었다. 비난회피정치 (politics of blame avoidance) 의시대였다. 그배경에경제성장이있었던것은사실이지만더욱중요한것은경제성장의과실이국민에게고루분배되지않는현실, 경제성장에어울리는복지가실현되지않은것에불만을가진유권자들이혁신정당 ( 사회당, 일본공산당등 ) 을지지하는성향을보여혁신자치체의시대를열었던상황이있다. 그러나바로그해에발생한석유위기를계기로복지정책의기조는복지억제로전환되었고, 특히 1980년대이후에는신자유주의적복지정책이전개되어현재에이르고있다. 그러나 1979년말에는복지억제의정책기조론인일본형복지사회론이대두되고 1980년대에들어서는제2임시행정조사회의주도로이루어진개혁조치로복지억제주의가국가이념적인성격을띠게되었다.

142 128 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 그러나복지억제정책이라고해도인구고령화가급속히심화되고있기때문에사회보험지출을억제하기는어렵고, 억제의대상이되는것은사회서비스부문과공공부조부문이다. 전자는시장화의도입을통하여이용자부담을증가시키는방향으로의개혁, 그리고후자즉공공부조에대해서는소위 적정화정책 이라고불리는직접적수급억제정책이행해졌다. 그런데, 사실생활보호에있어서는수급자를억제하려는정책이전후지속적으로추진되었다고해도과언이아니다. 적정화정책이란수급자수가너무많기때문에적정규모로억제한다는의미로사용되며전후지금까지적어도세차례행해졌다. 제1차적정화정책은 1954~1956년에이루어진것으로주로재일한인의수급억제를위해이루어졌다. 한국전쟁직후의불황과그로인한국가재정의압박그리고사회보장예산의삭감이그배경에있었다. 제2차적정화정책 (1964~1966) 은노동력유동화정책에대응하여저임금최하층노동력의창출 ( 松崎他編, 1997: 67) 을위해, 노동가능연령층에대해서는검진 ( 檢診 ) 명령과취로지도의강화등강권적인생활간섭을통하여생활보호대상자에서제외시키는등의활동이이루어졌다. 그결과공공부조의수급자층은고령자, 모자, 장애인등의비중이매우높아졌다. 그리고제3차적정화정책 (1976년이후 ) 은명목상주로폭력단에위한부정수급을방지한다는명분을내세웠으나다음과같은특징을가지고있었다. 즉, 1보호를필요로하는사람에대하여생활보호담당자가신청서를주지않거나신청서접수를거절하는방법으로수급을억제하는것, 2폭력단이외에모자세대나노인세대에도양육료청구나부양의무이행을강화하고그대상을넓혔다는점, 3추정소득의인정을강화하여부조비의삭감을도모하고보호비반환의독촉등을행했다는점이다. 3

143 제 3 장공공부조제도의역사 129 차적정화정책은그후지속적으로추진되어 1990 년대말아시아경제위 기때까지지속되었다. 제 6 절맺는말 일본사회의엄격한구빈정책의뿌리에는전통사회의엄격한노동윤리가자리잡고있지만, 근대국가의형성과정에서그러한노동윤리를부국강병의국가이념과결부시키려고하였던메이지정부의정책, 그리고그에찬동하는지도적인사의적극적인학술적선전이있었다. 국가의적극적구빈정책, 빈곤구제를국민의권리로인정하는것은국가의파탄을가져온다고하는논리가근대적공공부조정책에있어서도그대로답습되어빈곤정책을보다억제적으로운용하게하였다. 또한공적구제에는이중적기준이적용되어예를들면구빈제도에서그대상이가장이전사상자인경우의빈곤가정과일반빈곤가정을위한제도는분리되었는데, 전자는항시그급여수준이높았고사회적처우도관대하여, 결과적으로빈곤에대한스티그마가강화되는모습을보였다. 이러한관념은 GHQ통치하에서큰전환을가져와공공부조수급의권리를인정한생활보호법이성립하였다. 그러나 GHQ통치가끝난이후의상황을보면, 비록생활보호에관련된소송이나자살이나기아사사건등이발생함에의해국민의관심이고조되면다소개선이이루어지기도하였지만, 수급자가늘어나면복지과잉이라는비판적여론이곧형성되는등전통적인복지관으로복귀하는경향이지금까지도계속되고있다. 전후의급속한경제발전을배경으로하여일본의대표적인공공부조인생활보호의기준이높아지고합리성이제고되기도하였으나 1990년대이

144 130 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 후생활보호수급자가증가하자생활보호제도급여수준을높이기위하여도입되었던가산제도를철폐하거나생활보호기준자체를끌어내리는개혁이적정화정책이라는이름으로실행되고있어, 생활보호수급자의생활이나차상위계층의생활은더욱어려움에직면할것으로보인다.

145 제 4 장 공공부조제도의기본구조 제1절들어가며제2절생활보호제도의목표와원칙제3절공공부조제도의구성체계제4절공공부조제도의최근쟁점

146

147 4 공공부조제도의기본구조 << 제 1 절들어가며 일본의공공부조제도는생활보호제도가그중심에있다고말할수있다. 그만큼빈곤층지원정책에서생활보호제도의역할이핵심적인것이다. 그리고최근일본의상대빈곤율은계속증가하는양상을보여왔다. 이는생활보호제도의잠재적수급대상이증가하고있음을의미하는것이다. 실제로일본생활보호제도의수급자규모는다소증가하는경향을나타내고있다. 43) 하지만 2014년현재일본생활보호제도는전체인구의 1.6% 가량을보호하고있다. 이규모는수년전의 1% 수준에비해크게증가하는것이다. 그리고이러한증가는 2009년리먼쇼크의충격으로가속화된측면이있는것으로알려져있다. 그럼에도다른 OECD 국가들과비교하면, 일본생활보호제도의수급자규모는상대적으로작은규모라고말할수있다. 그리고지출규모측면에서도, 일본생활보호제도가전체 GDP에서차지하는비중은주거급여를제외하면약 0.25%, 주거급여를포함하면 0.41% 를차지하는것으로나타나고있다. 이또한 OECD 평균에미치지못하는수준이다. 그렇다면다음과같은의문이제기될수있다. 일본의공공부조제도는빈곤층에게복지급여를충분하게제공하지못하고있는가? 이론적으로는방대한빈곤층중상당수가생활보호제도의보호를받지못하고있다면 43) 일본생활보호제도의수급자규모변화와관련해서는다음장을참조

148 134 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 점에서, 방대한사각지대가남아있는셈이다. 하지만다른개연성또한생각해볼수있다. 만일일본사회보장제도가저소득층이생활보호제도수급자로전락하기이전에다른복지급여나사회서비스를제공함으로써, 빈곤발생을예방하고있는경우이다. 예를들어, 노인이나장애인그리고아동에대한사회수당 (Social Allowances) 이발달해있다면, 많은취약계층이생활보호제도가아닌다른제도의보호를받게될것이다. 그렇다면생활보호제도수급자규모가작은것이자연스러운결과이다. 마찬가지로각종복지서비스가보편적으로제공되고있다면, 생활보호제도에의존하는빈곤층규모는더크게감소할수있다. 물론이연구에서일본사회보장제도전체에대한심도깊은분석을수행하기에는한계가있다. 장기적으로는시장소득과가처분소득의변화를중심으로어떤집단이어떤제도나프로그램을통해소득을이전받아빈곤위험에서벗어났는지파악하고, 이를근거로일본사회보장제도가어떻게생활보호제도에가해지는지출부담을최소화하는전략을추진하고있는지살펴볼필요가있다. 따라서이장에서는기존의선행연구에대한검토를토대로이문제에답하고, 보다실증적인분석은후속연구과제로남겨두고자한다. 이장은일본생활보호제도의구성체계를다루고있으며, 구체적으로는생활보호제도의기본원칙, 사회보장체계속에서생활보호제도의위상, 생활보호제도의보장수준을결정하는최저생활비의산출방식과발전단계, 최근생활보호제도개편과관련된주요쟁점등에대해간략하게설명하고자한다.

149 제 4 장공공부조제도의기본구조 135 제 2 절생활보호제도의목표와원칙 1. 일본생활보호제도의기본이념 일본의헌법은국민의기본적인권의하나로서생존권을보장하고누구라도최저생활의보장을권리로규정하고있으며, 헌법제25조는 국민은건강하고문화적인최저한도의생활을영위하는권리를가진다 고규정하고있다. 이는생활보호법 ( 生活保護法 ) 을비롯한각종복지관련법률의토대를제공하는것으로간주된다. 생활보호법의기본이념은다음네가지원칙을통해잘나타나고있다. 첫째, < 국가책임에의한최저생활보장 ( 最低生活保障 ) 과자립지원 ( 自立支援 ) 의원칙 > 이다. 생활보호법은일본헌법에규정된생존권구현을위한제도이다. 그것은생활보호법제1조에다음과같이규정되어있다는점을통해서도알수있다. 이법률은일본헌법제25조에규정하는이념에기초해서생활이곤궁한모든국민에대해서그곤궁의정도에따라서필요한보호를행하고, 그최저한도의생활을보장함과동시에그자립을조장하는것을목적으로한다 는것이다. 여기서흥미로운점은생활보호법이생활이곤궁한국민에대해서최저한도의생활을보장하는것외에도이들의자립을도모하는것을목적으로하고있다는것이다. 이자립조장의원칙은최저생활보장의원칙과더불어생활보호제도를지탱하는대원칙으로유지되어왔다. 44) 둘째, < 수급신청 ( 保護請求權 ) 과관련해서무차별평등 ( 無差別平等 ) 의원리 > 이다. 생활보호법제2조는빈곤층이어떠한원인에따라빈곤에처 44) 한국의국민기초생활보장법, 그리고그이전의생활보호법은빈곤층에대한최저생활보장외에도자립조장을강조했다는점에서일본의생활보호법의구도에서크게벗어나지못했다고말해도과언이아니다.

150 136 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 하게되었는지등을고려하여차별적으로지원하지않겠다는원칙을천명하고있음을말해준다. 이는현재의생활보호법을과거의구호법이나구생활보호법과구분하는중요한특징중하나이다. 과거의법률은빈곤층이라하더라도행실이불량한자나근로가태만한자는보호하지않는다고규정해왔기때문이다. 이는빈곤원인에따라보호여부를결정하는차별이전제되어있었음을의미한다. 반면에현생활보호법제2조는 모든국민은법률이정하는요건을충족시키는경우, 차별없이평등하게이법률에의한보호를받을수있다 고규정하고있다. 셋째, < 건강하고문화적인최저생활보장의원리 > 이다. 생활보호법제3 조는최저생활보장의성격을문화적생활수준의보장으로명확하게규정하고있다. 제3조는 < 이법률에의해보장되는최저한도의생활은건강하고문화적인생활수준을유지할수있는것이어야한다 > 고규정하고있는것이다. 이는일본생활보호제도의발전단계와도무관하지않다. 생활보호법에따른급여수준을엄격하게규정하던단계에서좀더관대하게상대빈곤선방식으로규정하는방식으로변화함으로써문화적생활을보장하게되었음을의미한다. 넷째, < 급여등지원에있어적용되는보충성 ( 補足性 ) 45) 의원리 > 이다. 생활보호법의제4조는공공부조제도가세금으로충당되기때문에보호에앞서각자가가진능력에맞춰서최선의노력을해야한다는점을명확히규정하고있다. 따라서공공부조제도는각개인의노력에도불구하고최저생활을영위할수없을때보호를개시하는것이다. 실제생활보호법제 4조는 < 보호는생활이곤궁한자가이용할수있는자산, 능력그외모든것을최저한도의생활유지를위해활용하는것을기본요건으로하고, 민 45) 공공부조제도에서 subsidiarity principle 이라는용어는우리나라에서는보충성 ( 補充性 ) 의원칙으로표현된다. 일본에서는같은용어가보족성 ( 補足性 ) 의원칙으로표현된다. 따라서한글로보충성이라쓰고, 괄호안에는일본어로補足性으로표기하였다.

151 제 4 장공공부조제도의기본구조 137 법에정해진부양의무자의부양및다른법률에정해진부조는전부이 법률에따른보호에우선해서이루어져야한다 > 고규정하고있다. 2. 일본공공부조제도의주요시행원칙 생활보호법은그것을실시하는구체적인원칙에대해명시하고있다. 그것은 신청보호의원칙 ( 법제7조 ), 기준및정도의원칙 ( 법제8조 ), 필요즉응( 卽應 ) 의원칙 ( 법제9조 ), 세대단위의원칙 ( 법제10조 ) 등네가지이다. 첫째, 신청보호의원칙 ( 법제7조 ) 이다. 생활이곤궁한국민에게는법률상보호를청구할권리가보장되어있지만, 법은신청행위를전제로그권리를보장하는것을원칙으로한다. 하지만보호의실시기관은요보호자를발굴하거나, 혹은마을의장의통보가있을경우에적절한처치를취할수있다. 이는법은신청보호를원칙으로하고있지만, 급박한상황에서는보호의신청이없더라도필요한보호를할수있도록규정하고있다. 이는일본생활보호제도가신청주의에기초하고있지만, 직권주의에따른보호또한가능하도록규정하고있음을의미한다. 둘째, 기준및정도의원칙 ( 법제8조 ) 이다. 어떠한대상자에게어느정도의보호가필요한지가결정되어있지않으면, 구체적인보호는각실시기관의판단에따라제각기달라질수있다. 국민들의최저생활을평등하게보장하기힘들어지는것이다. 이점과관련해서법제8조는 1후생노동대신이정한기준으로측정해서, 2요보호자의수요를기초로, 3해당자의금전및물품으로충당할수없는, 4부족분을보충하는정도라고규정하고있다. 현행보호기준은최저생활에필요한비용을각부조마다금액으로나타내고있지만, 이기준은보호가필요한가를판정하는기능또

152 138 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 한갖고있다. 즉, 보호의지급기준인동시에보호의필요여부 ( 要否 ) 를판정하는선정기준인셈이다. 셋째, 필요즉응의원칙 ( 법제9조 ) 이다. 생활보호법제9조는보호가요보호자의연령별, 건강상태등개개의사정을고려한후에유효하고적절하게시행해야한다는것을규정하고있다. 이것은생활보호제도의기계적운용을금하고개개의요보호자의실정에의거해서유효적절한보호를행한다는취지로마련된규정으로써반드시유의해야할원칙이다. 넷째, 세대단위의원칙 ( 법제10조 ) 이다. 이는생활보호에따른수급가구선정과급여에있어세대, 즉가구를단위로판정과급여를한다는것이다. 이점에서생활보호제도의급여단위는사회보험등의급여단위와다르다. 사회보험은주로신청과급여의단위가개인이다. 하지만생활보호제도는보호의청구권은개인에게있지만지원에대한판단은신청자가속해있는가구를단위로하게된다. 이것은빈곤이개인단위에서측정하는개념이아니라, 생계를함께하는가구단위에서측정가능한개념이기때문이다. 3. 기본이념과정책의변화 하지만여기서는일본공공부조제도, 특히생활보호제도를지탱하던이원칙들이현실에서어떻게유지되어왔는지, 특히적용과정에서원칙과는다르게운영되지는않았는지살펴볼필요가있다. 그것은제도란본시시대적여건과의합치 ( 合致, Aggiornamento) 라는숙제를안고있기때문이다. 첫째, 일본의생활보호제도는최저생활보장외에도자립조장이라는원칙을함께추구하는경향을유지해왔으며, 그것은현재까지도계속되고

153 제 4 장공공부조제도의기본구조 139 있다는것이다. 물론고도성장기를거치며일본의생활보호제도는말그대로잔여적인최소제도로머물러있었고, 자립조장을강조할필요는거의없었다. 하지만장기불황을거치며빈곤층이증가함에따라최저생활보장을강화하는이상으로근로빈곤층을대상으로하는자립조장을강조하지않을수없는상황에들어서게되었다. 둘째, 일본의생활보호제도는과거구빈제도가전제해왔던명시적차별을상당부분철폐하였다. 그것은인종이나국적그리고범죄경력등을이유로하는배제사유를철폐함으로써빈곤에처한사람중수급조건을충족하는집단에게는보편적인지원을하는시스템을구축했다는것이다. 하지만일본의생활보호제도는법규적인차별철폐를넘어문화적으로작동하는배제의원칙이있을수있다는점을언급해야할것이다. 그것은근로능력자가생활보호제도에진입하는것이문화적으로힘들다는점이다. 최근일본생활보호제도수급자의증가와그중에서근로능력자로추정되는집단의증가를고려하면, 근로능력을가진빈곤층의생활보호제도진입이원천적으로불가능한것은아님을알수있다. 셋째, 일본의생활보호제도가천명하는문화적인생활을유지할수있는정도의최저생활보장이내용적으로무엇을뜻하는가하는점이다. 사실각종복지급여를통해보장하는지원은현금급여의수준과각종현물급여및사회서비스의질에의해그수준이결정된다. 그렇다면생활보호제도가보장하는수준은어떻게변화해왔는가. 모든부조제도의기준액을설정하는방식을논하기는한계가있다는점에서생활부조의기준액, 즉생계급여의급여상한액이어떻게결정되어왔는지살펴볼필요가있다. 일본공공부조제도에서생활부조의기준액을결정하는방식은다음다섯단계에걸쳐현재의수정균형방식에이르렀다. 그다섯단계는 1표준

154 140 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 생계비 ( 標準生計費 ) 방식 (1946~1947), 2마켓바스켓 ( マーケットバスケット, Market Basket) 방식 (1948~1960), 3엥겔 ( エンゲル, Engel) 방식 (1961~1964), 4격차축소 ( 格差縮小 ) 방식 (1965~1983), 5수준균형 ( 水準均衡 ) 방식 (1984~ 현재 ) 이다. 46) 여기서주목해야할점은고도성장이진행되던시점에는보다적극적으로기준선을상향조정하는조치를취하고, 이후에는해당수준을유지하며정부의조정기능을인정하는방식을취해왔다는것이다. 빈곤정책이보장수준은경제여건과국민들의평균적인생활수준변화에따라설정방식이변화하는양상을보이는것이자연스러운일임을말해준다. < 표 4-1> 일본의내셔널미니멈산출방식의변천 명칭표준생계비방식마켓바스켓방식엥겔방식격차축소방식수준균형방식 산출방식 당시의경제안정본부가정한가구원수별표준생계비를바탕으로생계급여액을산출하는방식 최저생활을영위하기위해필요한음식물비, 옷, 가구집기, 목욕료와같은각각의품목을하나하나쌓아올려최저생활비 ( 最低生活費 ) 를산출하는방식 영양심의회 ( 榮養審議會 ) 답신에따른영양소요량을채울수있는식품을이론적으로쌓아계산하고, 별도의저소득가구실태조사에서이식품비를지출하는가구의엥겔계수추정치를구하고, 이를역산해총생활비를산출하는방식 일반국민의소비수준증가율이상으로생활부조기준을높여일반국민과수급가구간의소비수준격차를축소시키는방식 당시생계급여기준이일반국민의소비실태와균형상거의타당하다는평가를바탕으로해당연도에상정되는일반국민의소비동향을감안하고동시에전년도까지일반국민들의소비실태를고려하여기준액을조정하는방식 자료 : 社会保障審議会生活保護基準部会 (2014a), 第 14 回, 資料 1. 46) 社会保障審議会生活保護基準部会 (2014b), 第 14 回, 資料 2 < 生活保護制度の概要等について >, 2014 年 10 月 4 日, p.20

155 제 4 장공공부조제도의기본구조 141 넷째, 공공부조제도는거의모든국가에서보충성의원칙에따른다. 그것은일차적으로각개인이나해당가구가보유한자원을소비하고도여전히빈곤한가구를대상으로지원을한다는점에서그러하다. 다만, 여기서말하는보충성의원칙에서소득이나자산외에도근로능력이나가족배경등이포함되는지가중요하다. 일본외에도한국과중국등은공공부조제도의수급조건에서근로능력이나부양의무기준을적용하고있다는점에서상대적으로엄격한원칙을채택한경우라고말할수있다. 그리고이러한기준은여전히강하게적용되고있다. 제 3 절공공부조제도의구성체계 1. 사회보장제도와공공부조제도 일본사회보장제도의구성체계는다양한관점에서설명할수있다. 가장손쉬운방법은사회보장제도의각제도를그목적과운영원칙등을기준으로유형화또는군집화하는방식이다. 이방식에따라일본의사회보장제도를대별하면, 1) 가입자의기여 ( 寄與, Contribution) 를토대로운영되는사회보험제도 ( 社會保險制度 ), 2) 정부재정을토대로제한된집단, 즉빈곤층을대상으로운영되는공공부조제도 ( 公的扶助制度 ), 3) 정부재정을토대로하지만普遍的또는準普遍的으로제공되는사회수당제도 ( 社會手當制度 ), 4) 정부재정과자부담등을토대로사회서비스를제공하는사회복지제도 ( 社會福祉制度 ), 5) 보건의료제도 ( 保健醫療制度 ), 6) 환경위생제도 ( 環境衛生制度 ) 등으로구분할수있다. 하지만여기서사용되는주요개념들에대해간략하게설명하면다음과같다. 첫째, 공공부조 ( 公的扶助 ) 란엄격한소득조사와자산조사를통해

156 142 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 지원대상을선별하는선별주의 (Selectivism) 원칙에기초한제도이다. 그리고사회수당제도란인구학적집단에대한보편적지원에근접하는또는보편주의 (Universalism) 에기초한지원제도이다. 물론선별주의와보편주의의구분점이지원대상이 100% 인가아닌가의문제는아니다. 또한 49% 와 51% 의문제로환원하기에도한계가있다. 둘째, 사회복지제도 ( 社會福祉制度 ) 라는용어는사회서비스로바꾸어표현할수있을것이다. 그이유는우리나라에서통상사회서비스로분류되는노인, 장애인, 아동, 가족을대상으로하는각종돌봄및복지서비스를포괄하고있기때문이다. 이러한이유에서사회복지제도란사회서비스로대체해도무방하다고판단된다. 보다광의에서사회보장제도를살펴보는방법으로는다양한개별사회보장제도를사회안전망 (Social Safety Net) 의층위로군집화하는것이다. 그것은다양한경제사회적위험으로부터시민들을보호함에있어가장먼저역할을해야하는순서의성격을갖는다는특징이있다. 연구자들의논의에서자주발견되는층위구분은다음과같다 : 제1차사회안전망은고용관련지원제도를지칭하고, 제2차사회안전망은사회보험제도를, 제3차사회안전망은공공부조제도를지칭하게된다. 이런맥락에서보면, 일본의사회보장제도는사회수당제도및사회서비스지원제도의확대를통해다소변화된체계를갖추게된것으로이해할수도있을것이다. 방향을취하고있다는의미에서적실성을갖는다고말할수있을것이다. 이점에대해서는뒤에자세히설명할것이다.

157 제 4 장공공부조제도의기본구조 143 [ 그림 4-1] 일본사회보장제도의구성체계 사회보험 - 의료보험 - 연금보험 - 노동보험 - 개호보험 사회보장 공적부조 사회수당 - 생활보호 생계부조 출산부조 주택부조 상제부조 의료부조 생업부조 교육부조 개호부조 - 생활곤궁자자립지원 - 아동수당 - 노령복지연금 사회서비스 - 노인복지 - 장애인복지 - 모자가정복지 보건의료 환경위생 이와관련해서埋橋孝文이다음그림을통해주장했던일본사회보장체계의개편방향, 즉 3층사회안전망에서 4층사회안전망으로의이행은주목할필요가있다고여겨진다. 사회수당이나실업부조제도등이본격적으로도입된것은아니지만, 각종사회서비스의공급을강화하는각종

158 144 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 정책이지속적으로확대된것으로판단된다. [ 그림 4-2] 일본사회보장체계의개편방향 : 3 층구조에서 4 층구조로 < 현제도 > < 개혁안 > < 일상차원 > 의규제와규칙사회서비스 < 일상차원 > - 규제 규칙, 사회서비스노동시장정책 최저임금, 고용, 해고규제노동시간 ( 육아 개호휴가등 ) 직업소개, 교육훈련등사회서비스 의료, 개호, 보육, 주택, 상담등 사회보험 < 리스크대응 > 사회보장 연금, 의료, 개호, 고용, 산재보험 사회수당 의료부조, 실업부조등사회서비스 의료, 개호, 보육, 주택, 직업소개, 교육훈련, 상담등급부세액공제 * 이블록은새로운제도로도입이필요 생활보호 최후의기초안전망 - 생활보호제도 모든제도에서배제된집단 개혁의축 - 최저임금 ( 사전적노동규제 ) - 사회보험의적용범위확대 - 사회수당의창설 - 급부세액공제 ( 사후적소득보장 ) - 사회서비스 ( 취로서비스, 지역상담등 ) 화살표 : 리스크가발생하면어떤제도로대응하는지표시 다시일상생활화 자료 : 埋橋孝文 (2011) 에서인용

159 제 4 장공공부조제도의기본구조 생활보호제도와유사지원제도 최근일본의사회보장제도에서새로운지원제도가도입되고있다는것은점차생활보호제도와같은최후의사회안전망에가중되는부담을선행하는각종지원제도를통해분산시킨다는의미로해석할수있다. 시민들이공공부조제도에지원을신청하기에앞서, 이미보편적또는준보편적지원제도의성격을갖는제도들의지원을받게되는것이다. 실제로보편적, 준보편적수당이나다양한형태의사회서비스의지원을받는다는것은저소득층이생활보호제도에지원을신청하기에앞서실질적으로지출을절감하게된다는것을의미한다. 이처럼생활보호제도에지원을신청하기에앞서다양한지원제도가주어져있다면, 공공부조제도의수급자규모와그에따른재원이그리크지않은것은자연스러운일로해석될수있다. 그렇다면일본의공공부조제도는기타사회보장제도를통해그하중이분산됨으로써현재의생활보호제도와같이작은규모를유지하고있는가. 구체적으로공공부조제도의비중이크지않은이유는다음세가지측면에서살펴볼수있다. 첫째, 사회보험등중심적역할을하는사회보험제도를통한보호가강한경우이다. 이는스웨덴처럼보편적사회보장제도가발달한경우에는공공부조제도의수급자규모가크지않다. 많은경우, 보편적소득보장제도를통해보호를받기때문이다. 이것이공공부조제도의수급자규모나지출규모가크다고복지제도가발달했다고말하기힘든이유이다. 이점에서보면, 일본사회보장제도에서사회보험가입률은스웨덴이나서유럽복지국가처럼높지는않지만상대적으로높은수준이다. 다만노인빈곤율과관련해서는공적연금제도가발달한서유럽국가들과비교하기힘들다고판단된다. 그것은생활보호제도가상대적으로연금급여가낮은

160 146 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 노인빈곤층을상당규모보호하고있다는점에서그러하다. 이러한맥락에서보면, 일본의공공부조제도가보편적사회보장제도를통해작은규모를유지해도무방하다고말하기는어렵다. 둘째, 기업등민간단위에서의복지의역할이강한경우이다. 과거일본의기업들이종신고용과강력한기업복지를통해노동자들의생활을보장했다는점을감안하면, 이것이현재일본의생활보호제도등공공부조제도의저발전에영향을미쳤을개연성이있다. 하지만그렇다하더라도최근들어일본의전체노동자중약 30% 에달하는사람들이비정규직노동자로일하고있다는점을감안하면, 이를생활보호제도의수급자규모가작은이유로간주하기에는한계가있다. 셋째, 시민들이생활보호제도에지원을신청하기전에지원을받을수있는제도가다양하게존재하는경우이다. 일본은빈곤원인이당사자개인의책임이아닌경우그에따른위험으로부터국민을보호하는방식을취해왔던것으로판단된다. 그것은전쟁미망인등에대한지원이생활보호제도수급자에대한지원보다관대하다는점을통해확인할수있다. 하지만그보다더실질적인이유는장애인빈곤층등생활보호제도의보호가필요한집단중상당수가장애수당및장애인대상복지서비스의제공을받게됨에따라, 생활보호제도에진입하지않게되었다는점을들수있을것이다. 위에서언급한바와같이, 일본의사회보험제도는아시아국가들중에서는비교적오랜역사를갖고있다는점, 장애수당등을통해생활보호제도로진입한빈곤층의상당수를흡수하고있다는점등이생활보호제도수급자규모가상대적으로작은이유중하나라고판단된다. 물론향후후속과제를통해보다실증적인방식으로논증되어야할것이다.

161 제 4 장공공부조제도의기본구조 일본공공부조제도의기본구조 일본의공공부조제도, 즉생활보호제도는모두 8개의부조제도 ( 급여제도 ) 로구성되어있다. 구체적으로언급하면, 생활보호제도는정기적지원제도의성격을갖는다섯개의부조제도 ( 扶助制度 ) 와, 일시적또는일회성지원을하는지원제도의성격을갖는세개의부조제도로구성되어있다. 정기적지원제도란 1) 생활부조 ( 生活扶助 ), 2) 교육부조 ( 敎育扶助 ), 3) 주택부조 ( 住宅扶助 ), 4) 의료부조 ( 醫療扶助 ), 5) 개호부조 ( 介護扶助 ) 를지칭하며, 일회성지원제도란 6) 출산부조 ( 出山扶助 ), 7) 생업부조 ( 生業扶助 ) 및 8) 상제부조 ( 喪祭扶助, 葬禮와祭祀 ) 를지칭한다. 각부조제도의목적과기능은다음과같이설명할수있다. 1) 생활부조 ( 生活扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람에게의식 ( 衣食 ) 과교통등그밖의일상생활의욕구를충족하기위해필요한지원을하는것으로규정되어있다. 그리고생활보호는피보호자의주거에서실시하며, 시설또는가정에입소한경우에는해당시설이나가정에위탁할수있다. 생활부조는현금급여로지급되며, 현금급여지급이곤란하거나목적달성을위해필요한경우에는현물급여로지급할수있다. 2) 교육부조 ( 敎育扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람에게의무교육에필요한교과서와학용품, 통학용품, 학교급식및그밖에의무교육을위해필요한지원을하도록규정되어있다. 교육부조는현금급여를원칙으로하지만, 필요한경우현물급여로지급할수있으며, 교육부조를위한보호금품은피보호자의친권자혹은미성년후견인혹은피보호자가통학하는학교의장에게위탁하고있다. 3) 주택부조 ( 住宅扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는

162 148 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 사람에게주거나주거의보수및유지를위해필요한지원을하도록규정되어있다. 주택부조는현금급여를원칙으로하지만, 필요한경우에는현물급여로지급할수있다. 예를들면, 빈곤층에게숙소를제공하는등의경우가그것에해당된다. 4) 의료부조 ( 醫療扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람에게진찰, 약제및치료에필요한재료, 수술등의의료서비스, 요양및그에다른보호나간호, 병원으로의이송등의서비스를제공하도록규정되어있다. 의료부조는현물급여로시행하는것을원칙으로하되, 필요한경우에는현금급여로행할수있다. 5) 개호부조 ( 介護扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는요개호자 ( 要介護者 ) 에게는다음지원중제1호 ~ 제4호와제8호의지원을하도록규정되어있고, 요지원자 ( 要支援者 ) 에게는제5호 ~ 제8호를지원하도록규정되어있다. 여기서각지원항목을아래와같다 : 1주택개호 ( 住宅介護 ), 2복지용구 ( 福祉用具 ), 3주택개수 ( 住宅改修 ), 4시설개호 ( 施設介護 ), 5개호예방 ( 介護豫防 ), 6개호예방복지용구 ( 介護豫防福祉用具 ), 7개호예방주택개수 ( 介護豫防住宅改修 ), 8이송 ( 移送 ) 이그것이다. 개호부조는현물급여를원칙으로하며, 필요한경우에는현금급여로지급할수있다. 6) 출산부조 ( 出山扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람에게 1분만개호, 2분만전및분만후의처치, 3탈지면, 가제, 그외위생재료를지원하도록규정되어있다. 7) 생업부조 ( 生業扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람이나, 그러한우려가있는사람에게 1생업에필요한자금및재료, 2생업에필요한기능의습득, 3그밖에근로를위해필요한것을지원하도록규정하고있다. 물론이러한지원을하는경우에는그결과로지원

163 제 4 장공공부조제도의기본구조 149 을받는사람의수입이증가하거나자립을조장할가능성이있어야한다. 8) 상제부조 ( 喪祭扶助 ) 는빈곤으로최저한도의생활을유지할수없는사람에게 1검안, 2사체운반, 3화장및매장, 4납골및상제를위해필요한것을지원하도록규정되어있다. 물론구체적으로이러한지원이필요한사람은다음과같은경우로제한되어있다. 하나는피보호자가사망했으나그자의상제를행하는부양의무자가없는경우이고, 다른하나는사망한자에대해서그상제를행하는부양의무자가없는경우에유품으로상제를행함에있어서필요한비용을충족시킬수없는경우이다. 생활보호제도에서 8가지의부조는수급가구의소득수준에따라지급되는개수와금액이달라진다. 일부수급가구는모든부조의지원을받게되지만, 다른수급가구는일부의부조만을받게되는것이다. 2개이상의부조를받는경우를병급 ( 倂給 ) 이라하고, 1종류의부조만을받는경우를단급 ( 單給 ) 이라한다. 4. 생활보호제도와최저생활비의변천 각부조제도의지원내용과보장수준은이론적으로최저생활비 ( 最低生活費, Minimum Living Standards) 개념을토대로구성되어있다. 이개념은빈곤층이생활하는데필요한거의모든비용을포괄하고있는데, 쟁점은각부조제도의급여를산출하는방식과이를토대로최저생활비를산출하는방식이다. 먼저흥미로운부분은생활부조제도, 즉생계급여제도의급여수준을구성하는방식이다. 그것은빈곤층이필요로하는생계비를산출함에있어 1류와 2류그리고추가급여로구성하고있다. 여기서 1류는개인단위지출을나타내고, 2류는가구단위지출을나타낸다. 그밖에도일회성지원또한포함된다. 그밖에도각개인의여건에따라추가로부담

164 150 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 해야하는지출비용을각종추가급여를지급하도록규정하고있다. [ 그림 4-3] 일본최저생활비의구성체계 제 1 류 제 2 류 + 지역별동계가산 생활부조 입원환자일용품비 최저생활비 개호시설입소자기본생활비 일회성급여 각종추가급여 임산부가산모자가산장해자가산개호시설입소자가산재택환자가산방사선장해자가산취학아동양육가산개호보험료가산 주택부조 임대료, 지대 가옥보수비 교육부조 일반기준 + 학교급식비 + 통학교통비 + 교재비 개호부조의료부조출산부조 생업부조 생업비 기능습득비 취직지도비 장제부조 근로공제 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2010), Public Assistance System.

165 제 4 장공공부조제도의기본구조 151 앞의그림에나타나있는각종급여를모두합하는경우, 그것이최저생활비가된다. 즉세대별보장수준은위에제시된급여의합으로구성된다. 좀더구체적으로언급하면다음 7가지부조금액의합이각가구의최저생활비가되는것이다 : 1생활부조제1류비, 2생활부조제2류비, 3 가산액 ( 생활부조에서장애인, 아동등개인급여액가산 ), 4주택부조, 5 교육부조, 6개호부조, 7의료부조의합인셈이다. 여기서주목해야할사항은最低生活費란각扶助制度 ( 給與制度 ) 의최대급여액의합 ( 合 ) 을지칭하지만, 하나의기준선으로단순화하기용이하지않다는점이다. 그이유는빈곤가구라하더라도가구규모나구성그리고지역특성에따라각부조제도의최대급여액이다르게설정되고, 그부조제도별최대급여액의합으로이루어진최저생활비는더욱많은경우의수를갖기때문이다. 이점에서최저생활비를가구규모별로단순화시켜하나의수치로발표하지않는것이다. 더욱이이값이다른복지제도의선정기준으로활용되기도간단치않은것이다. 제 4 절공공부조제도의최근쟁점 1. 몇가지쟁점 일본의생활보호제도를둘러싼쟁점은크게몇가지로정리할수있다. 경기침체에따른수급자수의증가, 생활보호수급자에대한지원과저소득층소득 소비의역전문제, 근로가능한빈곤층증가에따른자립지원문제등이그것이다. 이러한쟁점은최근일본생활보호제도또는공공부조제도의개편이나도입에영향을미치는중요한요인으로작용하고있다. 그중에서도크게두가지를제시하면다음과같다. 47)

166 152 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 첫째, 2013년공공부조제도의개혁이다. 공공부조제도란일본사회보장제도중가장오랜역사를가진제도중하나이다. 문제는 20세기말에들어서면생활보호제도수급자수가증가하고그에따라관련재정지출또한빠르게증가하는양상을나타내고있다는점이다. 그만큼이제도를개편해야하는정치사회적압력이증가하고있음을의미하는것이다. 이제도에대한가장큰비판중하나는급여수준이지나치게관대하다는점이다. 특히생활보호제도의지원을받지않는다른하위 10% 의저소득가구의소득과비교하면, 생활보호제도의각종급여를받은이후의소득이더높은역전현상이발생하고있는것이다. 예를들면, 한부모가구의급여수준은자력으로일하는다른많은한부모가구의소득보다높다는점이지적되어왔다. 많은연구자들은이것이급여수준의문제가아니라, 많은사람들이소득이낮음에도불구하고급여를받지못하는것이문제라고지적하였지만, 이러한주장은잘받아들여지지않았다. 즉수급률 ( 捕捉率, take-up rate) 이지나치게낮은것이문제인셈이다. 그럼에도정부는 2007년 3월지금까지한부모가구와노인가구에게지급하던추가급여를폐지하였다. 그리고이를번복하여 2009년 12월에는한부모가구를위한급여를재도입하였다. 정부는 2013년 8월부터최저생활보장에서가장핵심적인급여인생계급여의급여총액을최대 10% 까지줄이기로결정하였다. 즉, 특정가구에대해서는최대 10% 까지생계급여를줄이는것이다. 이에대해일본의학계와시민단체는격렬하게반대하는움직임을보이고있다. 둘째, 빈곤감소를지향하는정책들의출현경향이다. 최근일본사회에는빈곤층을표적집단으로하는정책들이빠르게증가하고있다. 그중 47) 2014 년현재일본공공부조제도를둘러싼쟁점에대해서는다음문건등을참조. National Institute of Population and Social Security Research(2014), Social Security in Japan.

167 제 4 장공공부조제도의기본구조 153 하나가생활곤궁자지원법 ( 生活困窮者支援法 ) 이다. 이제도는 2012년 ~ 2013년중많은논쟁을거쳐도입여부가논의되었고, 2014년법률로제정되었으며, 2015년 4월시행을기다리고있다. 이법의목적은전국적으로포괄적인서비스공급을담당할복지사무소를설치하는것이다. 사람들이필요로하는다양한서비스를원스톱 (one stop) 으로제공하는것이다. 그리고이법을통해얻고자하는또다른목적은아동빈곤을극복하는것이다. 아동빈곤을퇴치하고자한다면, 그것은근로빈곤층지원정책을강화함으로써이들의자립을촉진해야달성가능한것이다. 아동들이성장과정에서물질적환경의영향을받아자아실현에불이익을받지않게하는것은분명중요한목표이다. 그리고일본정부가이를목표로각종정책을재설계하는것은자연스러운일이다. 2. 생활곤궁자자립지원제도의도입 최근경제사회환경의변화에따라빈곤위험이증가하고, 근로연령층중생활보호수급자도증가하는양상을보이고있다. 더불어빈곤위험에노출된다양한집단이증가하고있다. 생활곤궁자 ( 生活困窮者 ) 란바로이들을지칭하는것이다. 주목해야할점은생활곤궁자가경제적으로가난한사람들, 사별등의이유로빈곤위험에노출된한부모또는모자가구, 실업이나퇴직등으로경제적어려움에처한사람들, 단신노인이나중증장애인처럼사회적으로소외된사람들을총칭하는용어라는점이다. 48) 48) 2013 년社会保障審議会生活困窮者生活支援方式에관한特別部會의제 1 회모임에서발표된자료는생활곤궁자가구체적으로어떤집단을의미하는지잘말해준다. < 자료 3-1> 生活困窮者孤立者の現狀은단신가구, 고령단신가구, 한부모가구, 특히모자가구, 사회적으로고립된사람들, 학교탈락청소년, 파트타임이나파견직등비정규직근로자, 프리타및니트족, 대부업을이용하는과잉부채자, 홈리스, 자살자등을포괄해서설명하고있다 ( 社会保障審議会산하生活困窮者生活支援方式에관한特別部會에서의세부논

168 154 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 결과적으로생활곤궁자의증가는빈곤위험이다양해진다는점에서사회안전망을그만큼중층적으로재구축해야할필요성을말해준다. 이것이일본정부가새로운생활곤궁자지원체계를구축하고생활보호제도의종합적재검토를하게된계기인셈이다. 근로빈곤층을비롯한다양한특성의빈곤층을대상으로하는새로운지원제도도입방안에대한논의는社會保障審議會에설치된 < 생활곤궁자생활지원방식에관한특별부회 >( 生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会 ) 를중심으로 2012년 ~2013년집중적으로논의되었다. 이시점에논의된제반내용을보면, 생활곤궁자의생활및고용실태에대한분석, 관련지원제도의설계방안등을포괄하는것을알수있다. 49) 2012 년 ~2013년사회보장심의회의특별부회에서논의되었던각종내용은 2013년보고서 50) 로정리되었다. 그리고이내용을토대로 2013년국회에서생활보호법일부개정안과함께 < 생활곤궁자자립지원법안 >( 生活困窮者自立支援法案 ) 이제출되었다. 이법안은중의원에서는가결되었지만, 참의원에서는심의가미완료상태에머물며폐기되었다. 같은해 10월제185회국회에서두법안이다시제출되었고, 그해 12월에법안이통과되었다. 이로써후생노동성은 2015년 4월생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 시행을목표로자치체단위에서대상자선정및전달체계구축등의준비를하고있다. 의내용은다음사이트를참조 : 추출 ). 49) 생활곤궁자지원대책에대한社会保障審議会산하生活困窮者生活支援方式에관한特別部會에서의세부논의내용은다음사이트를참조 : 추출 50) 이보고서는社会保障審議会生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会報告書 ( 案 ) 를지칭한다.

169 제 4 장공공부조제도의기본구조 155 이제도는전국적으로복지사무소가설치된자치체가실시주체가되어준비하고있으며, 민관협력을토대로지역단위지원체계를구축하고, 자립상담지원사업 ( 自立相談支援事業 ), 주거마련급부금 ( 住居確保給付金 ) 지급, 취업준비지원사업 ( 就勞準備支援事業 ), 일시생활지원사업 ( 一時生活支援事業 ), 가계상담지원사업 ( 家計相談支援事業 ), 학습지원사업 ( 學習支援事業 ), 그밖에도생활곤궁자의자립촉진을목표로하는다양한사업을실시하는것을목표로하고있다. 그중에서도자립상담지원사업은생활곤궁자에대한상담을통해조기에이들이안고있는문제를포착하여분석하고, 분석결과를토대로문제해결에필요한과제를중심으로자립지원계획을수립하게된다. 여기서핵심은다양한지원또는자원을담당하는관련지원기관과의연락과조정그리고지원에따른사후관리등이다. 도도부현지사 ( 都道府県知事 ) 등은사업자가생활곤궁자에대해취업기회를제공하고, 취업에필요한지식과능력을배양하는데필요한훈련등을실시하는경우, 그사업이일정기준을충족하는사업이라는것을인증하는역할을하게된다. 이제도에대한전문가나관련민간사업자들의태도는긍정적이지만은않다. 그것은다양한측면에서언급되고있다. 여기서는몇가지핵심적인문제점에대해언급할필요가있다. 첫째, 생활곤궁자자립지원제도는빈곤층이 < 생활보호제도로진입하는것을억제하는것 > 을목표로도입된측면이강하다고말할수있다. 그이유는생활곤궁자자립지원법이현생활보호제도의수급자를지원에서제외하고있다는점을통해알수있다. 그것은현수급자의빈곤탈출을촉진하기위해다양한서비스를연계하는데초점을맞추고있지않으며, 더욱이빈곤층중생활보호제도의보호를받지못하는사각지대빈곤층을대상으로소득보장을확대하는역할을담당하는것도아니다. 전체사

170 156 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 회보장체계측면에서보면, 이법은실업보험제도와생활보호제도사이에서완충역할을하도록설계되어있었다. 하지만정작이제도는실업부조제도의기능을담당하도록설계되어있지않았다. 외형적으로는다양한서비스를제공함으로써근로빈곤층의취업을촉진하는데큰기여를하는것처럼보이지만, 생활보호제도나실업부조제도가제공하는현금급여등핵심적인소득이전을전제하지않기때문이다. 이는근로빈곤층이필요로하는생활안정과취업이라는두가지목표를달성할수있도록제도가설계되어있지않다는점을의미한다. 둘째, 생활곤궁자자립지원법은취업지원전략으로서도한계가많다는점이다. 먼저생활곤궁자중대부분이취업이힘든집단이라는점이다. 그것은취업지원전략이안정적인취업성과를거두게하는방향으로작동하기보다, 단기적으로취업과실업을반복하게하는결과를초래할수있는것이다. 이어일자리수요문제를공급측면으로해결하려한다는비판이다. 가난한사람들이취업을못하는이유가적절한직업능력이없기때문이라고보고, 그에따른직업훈련등을시키려고하지만, 정작이러한문제가발생하는핵심원인은적정한일자리의부족에서찾아야한다. 그럼에도이법률은생활곤궁자의빈곤원인을취업능력, 즉인적자본의부족에서찾고있다. 이것이이법률의근본적한계인것이다. 또하나생활곤궁자에게는생계급여와같은소득보장프로그램이전제되어있지않다는점에서제기되는문제이다. 즉, 직업훈련등각종프로그램에참여하는경우, 이기간동안생활비를지원해야하는데, 이러한지원이불가능하게설계되어있다는점이다. 결과적으로자립지원법에따른프로그램참여율을감소시키는영향을미칠개연성이높다.

171 제 5 장 생활보호제도의현황 제1절선정과급여의기본원칙제2절선정기준제3절급여내용및수준제4절생활보호제도수급자현황

172

173 5 생활보호제도의현황 51) << 제 1 절선정과급여의기본원칙 생활보호법에서는제도의기본원리뿐만아니라운영을위한구체적인실시상의원칙을명시하고있다. 즉, 신청보호의원칙 ( 申請保護の原則, 제 7조 ), 기준및정도의원칙 ( 基準及び程道の原則, 제8조 ), 필요즉응의원칙 ( 必要卽應の原則, 제9조 ), 세대단위의원칙 ( 世帶單位の原則, 제10조 ) 등네가지원칙이그것이다. 신청보호의원칙 ( 申請保護の原則 ) 에따르면보호는 신청 을전제로개시되는데, 보호의신청은요보호자및그부양의무자또는동거하고있는친족에게한정되어있다. 신청방법은해당지역을관할하는복지사무소에서하며, 복지사무소가설치되지않은지역에거주하는경우에는해당동사무소 ( 役場 ) 에신청수속을할수있고, 사전상담을거쳐신청이수리되고나면자산조사등을통해선정여부가결정된다. 그러나요보호자가긴급한상황에있을때는이러한보호의신청없이도필요한보호를할수있다. 즉, 보호가원칙적으로는당사자및신청권한이주어진자의신청에의해이루어지기는하나긴급한경우에는복지사무소의 직권 에의해이루어질수있다는것이다. 기준및정도의원칙 ( 基準及び程道の原則 ) 은후생노동대신이정하는기준에따라측정한요보호자의수요를바탕으로그중그사람의금전또는물품으로충족할수없는부족분을보충하는정도로지원함을규정하 51) 제 1 절 ~ 제 3 절에서일본생활보호제도의선정및급여에관한설명은三修社 (2014), 生活保護制度硏究會 (2014), 全國社會福祉協議會 (2014) 와厚生労働省홈페이지내용을토대로정리한것이다.

174 160 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 고있다. 이때기준이라함은요보호자의연령, 성별, 세대구성, 소재지역등보호의종류에따라필요한사정을고려하여최저한도의생활의수요를충족하기에충분한정도로하되최저한도를초과하지않아야한다. 즉, 보호신청자의구체적인지원은후생노동성에서정한기준과지원대상자의수요에부합되도록보호를실시한다는것이다. 필요즉응의원칙 ( 必要卽應の原則 ) 은요보호자의연령, 건강상태등개인및가구의상황을고려하여유효하고적절한지원을한다는것이다. 이는생활보호제도의기계적운용을금하고개별요보호자의여건에기초해적합한보호를행한다는취지로마련된규정이다. 세대단위의원칙 ( 世帶單位の原則 ) 은생활보호의지원단위가개인이아닌세대를단위로지원의필요여부와정도를결정한다는것이다. 다만, 이것이어려운경우에는예외적으로개인을단위로정할수있다고명시하고있다. 다시말해, 개개인이보호의청구권이있지만그자가생활곤궁에처해있는지, 혹은어느정도의보호가필요한지에대한판단은그자가속해있는세대전체를고려해서내린다는것이다. 이것은생활곤궁이라는상태가개인에게나타나는현상이라기보다는생계를같이하고있는세대전체를관찰해야비로소파악되는현상이라는사회통념에기초한것이다. 세대인정의방법은원칙적으로동일한주거에거주하면서생계를같이하고있는자를기준으로한다. 즉, 동일주거에거주하면서생계를함께하는경우에는친족이아니더라도동일세대로분류된다. 그러나취업을위해잠시떨어져서생활하는경우와입원자와같이실제로따로살고있는경우에는이것이일시적인것이고경제적으로는다른가족과일체성이있다고보기때문에동일세대로인정한다. 한편, 원칙적으로는동일세대로분류되나예외적으로특정가구원을별도세대로분리하는경우가있다. 예컨대, 근로능력이있는데도노력을하지않는자가

175 제 5 장생활보호제도의현황 161 있을경우이가구원을분리하여다른가족을보호하며, 장기입원환자가 있는경우이가구원만을분리하여보호할수있도록하고있다. 제 2 절선정기준 일본생활보호제도의보호요건은보호에앞서개인이할수있는최대한의노력을우선적으로해야한다는점을전제하고있는데, 이는일본생활보호제도의기본원리중 보호보충성 ( 補足性 ) 의원리 ( 법제4조 ) 와관련이있다. 즉, 생활이곤궁한자가이용할수있는 < 자산 > 과 < 능력 > 등모든자원을최저한도의생활유지를위해활용하는것을전제로하고있을뿐만아니라, 민법에서정하는 < 부양의무자의부양 > 과 < 다른법률에따른부조 > 가모두생활보호법에의한보호보다우선하여이루어져야한다는점을규정하고있다. 다시말해, < 소득 > 을포함해그밖에이용할수있는모든자원을활용하여생활비를충당하고나서도최저생활을유지할수없는경우에만보호의대상이되도록보호요건을까다롭게규정하고있다. 1. 소득기준 기본적으로생활보호제도피보호자로선정되기위해서는소득조사를통한가정의최종수입이최저생활비미만이어야하며, 그차액이보호비용으로지급되는것이다. 즉, 앞서법제8조기준및정도의원칙 ( 基準及び程道の原則 ) 에서살펴본바와같이보호기준에따른최저생활비즉, 최저생활에필요한비용을보호의종류별로합산한금액은보호의급여기준인동시에보호의필요여부에대한판정기준이된다.

176 162 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 5-1] 생활보호소득기준 < 보호가가능한경우 > < 보호가불가능한경우 > 최저생활비 최저생활비 세대의수입생활보호비세대의수입 자료 : 生活保護制度硏究會 (2014), 保護のてびき, 平成 26 年版. 수입인정액계산은현물과현금에관계없이피용자수입, 자영업수입, 농업수입등 근로수입 과연금이나수당등의공적급여, 사적이전, 재산수입등 근로외수입 을모두포함한다. 다시말해, 이렇게수입으로인정된금액은최저생활비로사용하게되는것이다. 그러나수입이지만수입으로처리하지않고수입인정에서제외되는항목이있다. 예컨대, 관혼상제에의한부의금이나축의금등은수입으로계상되지않는다. 결과적으로그금액만큼최저생활에추가적인생활비가인정되는것이다. 그리고이와같이계산된세대원전원의근로및근로외수입에서실비공제및근로공제등공제액을제하여최종수입인정액이산출되게된다. 근로수입 의경우에는수입을얻기위해필요한경비공제와더불어근로에따른수요를고려하여근로공제액을제한이후의금액을수입으로인정하고있다. 즉, 피용자수입의경우통근비를비롯하여소득세및사회보장분담금등의필요경비를제외하고, 사업수입의경우에도교통비와재료비, 매입비, 점포임대비, 기계수리비등사업운영에필요한경비등이수입에서공제된다. 그리고이에더해근로에필요한수요등을고려해수입액에따라일정액을수입에서공제하는것이다. 근로이외의수입 에대해서도공적급여의경우수급자격증명을위해필요한실비, 재산수입의경우가옥수리비및지대등실비공제가이루어진다. 다음 [ 그림 5-2] 는수입인정액의계산절차를보다구체적으로보여준다. 1에서 2, 3, 4를공제하여최종수입인정액이산출된다.

177 제 5 장생활보호제도의현황 163 [ 그림 5-2] 수입인정액계산방법 1 수입종류별산정액 2 실비공제 3 근로공제 ( 기준 ) 4 실비공제 -과거 3개월평균액근로 수당등일체의수입을합산수입 수령액이아닌급여총액 현물은전액환산 사업실비 -과거 3개월평균액수입 -향후 1년간예상액 ( 평균월액 ) 농업 주식 = 수확량 판매가격수입 야채등 =( 매각량 판매가격 ) + 자급분 -총합, 연금등은평균월액기타 사회통념상수입으로수입인정하기에적절하지않은것은계상하지않음. - 원재료비및사입비 - 기계기구수리비등공제 ( 감가상각비제외 ) 실비 - 비료대공제 - 종묘대등 - 수급자격증명을위해실비필요한실비공제 - 재산수입의경우가옥수리비, 지대등 수입금액 ( 엔 ) 1인당 ( 엔 ) 0~15,000 0~15,000 - 사회보험료 15,001~30,999 15,001~16,400 - 통근비등 31,000~50,999 16,800~18,400 51,000~70,999 18,800~20,400 71,000~90,999 20,800~22,400 91,000~110,999 22,800~24, ,000~130,999 24,800~26, ,000~150,999 26,800~28, ,000~170,999 28,800~30, ,000~190,999 30,800~32, ,000~210,999 32,800~34, ,000~230,999 34,800~36, ,000~ ( ) 주 : 실제로는수입액 4,000엔단위로보다세밀하게공제액이결정됨. ( ) 수입액이 231,000엔이상인경우에는수입액이 4,000엔증가 할때마다공제액이 400엔가산됨. 수입인정액 주 : 1) 세대원전원에대해계산하고합산해야함. 2) 이그림에서제시한것은표준적인계산방법임. 자료 : 生活保護制度硏究會 (2014), 保護のてびき, 平成 26 年版.

178 164 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 2. 재산기준 일본생활보호제도의재산기준은생활보호를받기전에보유한자산을최저생활유지를위해우선활용해야한다는점이다. 자산활용의대표적인방법으로토지나가옥등활용가능한자산을매각하여그매각대금으로생활비를충당하도록하고있으며, 매각이어려울때는해당자산을대여함으로써수익을창출하는등활용방법을고려해야한다. 그러나어떤자산이매각의대상이되는것인지, 혹은반대로보유하고있더라도보호를받을수있는자산은어떠한것인지그자산의범위와정도에대한기준이필요하게된다. 일본의생활보호제도는자산의활용과관련하여매각을기본원칙으로하고있기는하나, 보유하고있더라도보호를받을수있는자산의범위에대해서예외적인조건을두고있고그원칙은다음과같다. 1 현실적으로최저생활의유지를위해활용되고있어처분하는것보다보유하는것이생활유지및자립조장에더욱효과적이라고인정되는경우, 2 현재는활용되고있지않지만가까운미래에활용될것이확실하여처분하는것보다보유하는것이생활유지에더욱효과적이라고인정되는경우, 3 처분할수없거나처분하기매우곤란한경우, 4 매각대금보다매각에필요한경비가더큰경우, 5 사회통념상처분하는것이적당하지않은경우가해당된다. 그런데이러한원칙은상당히추상적인표현으로서이것만을가지고개별사안들에적용하여판단하기란매우어렵다. 따라서이러한원칙들에대해기계적 획일적인적용은가능한한지양하고개개의경우에대해 case by case 방식으로적용하도록하고있다. 즉, 자산기준은일률적인상한선이있는것이아니라요보호자의다양한상황과환경을종합적

179 제 5 장생활보호제도의현황 165 으로고려하여적용하는것이다. 해당지역복지사무소가개별가구의실태와그지역의실정에맞추어자산의보유를어느정도용인할수있는가를판단한다. 재산보유의한도및자산활용의구체적인취급방법을살펴보면다음과같다. 택지와가옥의경우현재에거주용으로제공되는것으로서처분가치와이용가치를비교해서처분가치가훨씬클경우를제외하고는보유가인정되며, 논밭은현재경작하고있는등이용가치가높은것으로서해당지역농가의평균경작면적까지는보유가인정된다. 생활용품과관련해서도 TV 등과같은가정용품들의경우해당지역에서보급률이 70% 를넘는것은그보유가인정되고있다. 자동차의경우에는원칙적으로보유를인정하지않지만, 자영업등사업용자동차나장애인및산간벽지에거주하는자등이통원 통근등을위해필요한경우에는보유를인정받을수있다. 요컨대, 보유하고있는자산과관련하여실제로그곳에거주하고있거나사용하고있는경우, 그리고자산을처분하는것보다이용했을때가치가더높은경우에는자산의보유를인정하고있다. < 표 5-1> 은자산의유형별로그보유가인정되는지여부를원칙적인수준에서보여주고, 그에대한부연설명과함께예외적인경우에대해서도제시하고있다.

180 166 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 5-1> 자산보유의인정범위 재산 소유주택 자동차 전기제품생활용품 현금예 적금 유가증권귀금속 생명보험보험금 보유가능여부 ( 원칙 ) X X 이유및유의점 - 주택담보대출이없는주택으로거주용인경우는생활보호를받을수있음. - 그러나주택담보대출이남아있는경우에는처분해야함. - 자동차의보유는원칙적으로불가함. - 단, 신체장애인의통원에필요한경우또는교통편이매우열악한지역에거주하는경우에는예외적으로보유를인정함. - 사치품은보유가불가능하지만, 그지역에서보급률이 70% 를초과하는것은보유가가능함. - 개별사안에따라다르지만, 일반적으로휴대전화, PC, TV, 에어컨의경우에는보유가인정됨. - 그러나최신식대형 3D TV 둥일반가정에보급되지않은것은매각의대상이됨. - 현금과예금의합계가최저생활비이하면보유하더라도생활보호신청이가능함. - 그러나최저생활비의 50% 를넘는부분에대해서는최초의보호비에서감액함. - 주식등유가증권이나귀금속의경우환금성이높기때문에매각해야함. - 보유가인정되는생명보험의보험금은수령가능함. - 그러나복지사무소에신고하여보험금분에대한의료비나생활보호비는반환해야함. - 또한, 저축성보험은해약하여생활비에충당해야함. 자료 : 三修社 (2014), 福祉の法律と手続きがわかる事典. 3. 근로능력기준 자산과마찬가지로근로능력또한최저생활유지를위해우선활용할것을전제로하고있는데, 즉일을할수있다고판단되는경우에는생활보호제도의보호를받을수없고, 일을통해소득활동을우선적으로해야한다. 근로능력이있는지여부의판단은 1 근로능력이있는지여부, 2 그구체적인근로능력을전제로그능력을활용할의사가있는지여부, 3

181 제 5 장생활보호제도의현황 167 실제로근로능력을활용하는취업의기회를얻을수있는지여부를기준으로한다. 첫째, 근로능력이있는지여부의판단은연령이나의학적인면에서의평가뿐만아니라그사람이가지고있는자격과경력등을파악 분석하여이를종합적으로고려한다. 둘째, 근로능력을활용할의사가있는지여부는본인에게신고하도록하는등그사람의구직활동현황을구체적으로파악하고, 앞서평가한근로능력을전제로진지하게구직활동을했는지를근거로한다. 셋째, 취업의기회를얻을수있는지여부는지역의유효구인배율과구인내용등의객관적인정보와육아나간병의필요성등그사람의취업을저해하는요인을근거로판단한다. 예컨대, 근로능력이있고적당한일자리가있음에도불구하고일을하지않는경우에는보호를받을수없는반면, 근로의사와능력이있고구직활동을하고있는데도현실적으로일자리가없는경우에는보호를받을수있다. 한편, 일을통한수입이있음에도불구하고그수입이후생노동대신이정하는최저생활비미만인경우에는보호를받을수있다. 4. 부양의무자기준 민법은경제적으로어려운상황에처한자에대해그가족및일정범위내의친족이지원하도록규정하고있고, 생활보호는오직이러한지원이불가능하다고판단되거나지원을받고도생활이곤란한경우에만지급된다. 민법상부양의무자의범위는 [ 그림 5-3] 에서와같이 절대적부양의무자 와 상대적부양의무자 로구분된다. 절대적부양의무자 에는배우자, 직계혈족, 형제 자매가포함되고, 상대적부양의무자 에는기타 3촌이내의친족으로다음에해당하는경우가포함된다. (1) 현재해당요보호

182 168 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 자또는그세대에속하는자를부양하고있는자와 (2) 과거에해당요보호자또는그세대에속하는자로부터부양을받는등특별한사정이있고, 부양능력이있는것으로추측되는자가포함된다. 여기서 특별한사정 이란, 1 과거에해당신청자또는그세대에속한자로부터부양을받은경우, 2 유산상속등과관련하여해당신청자또는그세대에속한자로부터이익을받은경우, 3 해당친족간의관행또는해당지역의관행에따라해당신청자또는그세대에속한자를부양하는것이기대되는입장에있는경우등을의미한다. 요컨대, 일본민법상부양의무자는배우자및직계혈족뿐만아니라형제자매, 그리고기타 3촌이내의친족까지포함하고있으며, 이중특히배우자와미성년자의부모의경우에는강력한부양의무가부과된다. 부양의무자유무의확인은보호의신청이있을경우부양의무자범위에해당하는자가있는지존재여부를신속하게조사하게되는데, 일차적으로는요보호자의신고에근거하고, 필요한경우호적등본등을통해확인한다.

제 5 장생활보호제도의현황 169 [ 그림 5-3] 민법상부양의무자의범위 주 : 절대적부양의무자 ( 민법제877조제1항 ) 상대적부양의무자 ( 민법제877조제2항 ) 배우자는계부또는계모 ( 継親 ) 의경우등자 ( 子 ) 은선부 ( 先夫 ) 의자 ( 子 ), 후처 ( 後妻 ) 가데리고온자 ( 子 ) 등자료 : 全國社會福祉協議會 (2014), 生活保護手帳,

183 제 5 장생활보호제도의현황 169 [ 그림 5-3] 민법상부양의무자의범위 주 : 절대적부양의무자 ( 민법제877조제1항 ) 상대적부양의무자 ( 민법제877조제2항 ) 배우자는계부또는계모 ( 継親 ) 의경우등자 ( 子 ) 은선부 ( 先夫 ) 의자 ( 子 ), 후처 ( 後妻 ) 가데리고온자 ( 子 ) 등자료 : 全國社會福祉協議會 (2014), 生活保護手帳, p.230. 부양의무자로파악이되면직업과수입등에대해요보호자의진술에근거하는등의방법으로부양가능성을조사하며, 조사시에는금전적부양가능성외에도피보호자에대한정기적방문 전화연락등정신적지원의가능성에대해서도확인한다. 부양의무자에대한부양능력조사는부모 자녀및형제자매등일반적으로부양가능성이높은자에대해서보다중점적으로이루어지며, 3촌이내의친족에대해모두일률적으로적용되는것은아니다. 요보호자에게상황을잘확인하여, 20년간연락이두

184 170 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 절된경우등명백하게부양의이행을기대하기어려운경우나, 가정폭력을피해도망한경우등부양을요구하는것이분명히요보호자의자립을저해하는것으로인정되는자에대해서는조사하지않는다. 부양의정도는생활유지의무관계 ( 生活保持義務関係 ) 52) 의경우부양의무자의최저생활비를초과하는부분에대해서, 생활부조의무관계 ( 生活扶助義務関係 ) 53) 의경우사회통념상그사람에게적절하다고인정되는정도의생활을해치지않는한도내에서지원하도록한다. 부양의정도를결정하는데있어서는부양의무자가생계중심자인지등그세대내에서의지위등을고려하고, 중점적부양능력조사대상자 ( 重点的扶養能力調査対象者 ) 54) 이외의자가요보호자에대해이미얼마간의원조를행하고있는경우에는그러한사정을고려해야한다. 그리고부양의정도및방법의결정은실정에입각해행하는것으로실효성이있도록부양의무자의이해를얻기위해노력해야한다. 이경우부양은요보호자와부양의무자와의관계가일차적이기때문에요보호자가직접부양의무자에게요청하도록한다. 일본의생활보호제도는민법상부양의무의이행을기대할수있는부양의무자가있을경우부양의무이행이보호에우선하도록명시하고있어법적의무에해당하기는하나, 이를바로법률상의문제로다루는것은부양의무의특성상가급적피하는것이바람직하다고보고, 가능한한당사자간에대화와합의를통해해결하고원만하게이행하는것을본래 52) 생활유지의무관계의경우상시간병을요하는노인등의세대분리, 출신세대와동일세대로인정하는것이출신세대의자립조장을저해하는경우의세대분리, 구호시설등의입소자와출신세대를동일세대로인정하는것이적절하지않은경우의세대분리에대해서는생활유지의무관계를적용하지않는다. 53) 생활부조의무관계는생활유지의무관계를제외한직계혈족과형제자매및상대적부양의무자관계를말한다. 54) 중점적부양능력조사대상자는생활유지의무관계에있는자, 이외부모 자녀관계에있는자중부양가능성이기대되는자, 그리고과거해당요보호자또는그세대에속하는자로부터부양을받는등특별한사정이있고부양능력이있는것으로추측되는자를말한다.

185 제 5 장생활보호제도의현황 171 의취지로하고있다. 이에따라요보호자에게부양의무자가있는경우부양의무자에게부양및기타지원을요청하도록요보호자를지도하고, 보호실시기관이부양의무자의의사에반해부양을강제할권한을가지지않는등부양에관한규정이서로의협의를전제로하고있다. 그러나부양의무자가충분한부양능력이있음에도불구하고정당한이유없이부양을거부하고원만한해결을도모하지않는다면가정재판소에조정또는심판의신청을고려할수있다. 5. 타법에의한부조 앞서설명한법제4조보호보충성 ( 補足性 ) 의원리에따라생활보호제도이외의다른법률에의한급여나혜택을받을수있는경우에는그것을우선적으로활용해야한다. 생활보호제도는공적부조제도중에서도최후의안전망이기때문에다른법률에의해혜택을받을수있는경우에는먼저그혜택을받도록하고있는것이다. 즉, 타법우선의원칙에따라신체장애인복지법, 지적장애인복지법, 아동복지법, 아동부양수당법, 아동수당법, 노인복지법, 건강보험법, 국민건강보험법, 후생연금보험법, 국민연금법, 각공제조합법, 고용보험법, 노동자재해보상보험법, 개호보험법등에의해급여를수급할수있을때에는이를먼저지원받아생활비에충당할것을요구하고있다.

186 172 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 3 절급여내용및수준 1. 급여산정방식 앞서살펴본바와같이생활보호제도의급여수준은최저생활비에서각 종공제액을제외한수입을뺀금액으로결정된다. 즉, 최저한도의보호 기준은생활보호법제 8 조 ( 기준및정도의원칙 ) 에의하여후생노동대신 이정하고그기준에따라필요한부조를합산하여최저생활비인정액을 계산하는데, 이와같이계산된최저생활비와요보호자의수입을비교해 서그수입만으로최저생활비를충족시킬수없는경우그부족분을보충 하여지급하는것이다. 부조액 = 최저생활비인정액 수입인정액 = 월평균수입 - ( 필요경비 + 각종공제 ) = 생활부조제 1 류기준액 + 제 2 류기준액 + 가산액 + 주택부조등기타부조기준액 2. 급여종류 생활보호제도의급여종류는 1생활부조, 2교육부조, 3주택부조, 4 의료부조, 5개호부조, 6출산부조, 7생업부조, 8장제부조등 8가지로구성되어있다. 이중생활부조, 교육부조, 주택부조, 의료부조, 개호부조는상시적으로제공되는급여이고, 나머지출산부조, 생업부조, 장제부조는해당상황이발생한경우에만임시적으로제공되는급여이다. 따라서일반적으로최저생활비는생활부조, 주택부조, 교육부조, 의료부조, 개호부조의합으로구성된다. 급여형태는현물급여인의료부조및개호부조

187 제 5 장생활보호제도의현황 173 등일부급여를제외하고, 모든급여는기본적으로현금이전의형태로지 급된다. < 표 5-2> 생활보호제도의급여종류와내용 급여종류 1 생활부조 2 교육부조 3 주택부조 4 의료부조 5 개호부조 6 출산부조 7 생업부조 8 장제부조 지급내용 - 식비, 피복비, 광열비등일상생활에필요한비용 - 식비등의개인비용 ( 연령별산정 ) 과광열수도비등의세대공통비용 ( 가구규모별산정 ) 의합산으로산출 - 이에더해, 특정세대에는모자가산등각종가산추가 - 의무교육을받기위해서필요한교재비및학용품비등 - 정해진기준액을지급 - 아파트등의집세, 보수및유지비용 - 정해진범위내에서실비를지급 - 의료서비스이용비용 - 본인부담없이, 비용을직접의료기관에지불 - 개호서비스이용비용 - 본인부담없이, 비용을직접개호기관에게지불 -출산비용 - 정해진범위내에서실비를지급 - 생업자금, 취업에필요한기능습득비, 취직지도비 - 정해진범위내에서실비를지급 -상제비용 - 정해진범위내에서실비를지급 먼저, < 생활부조 > 는생활보호제도의핵심이되는급여로서, 의식 ( 衣食 ) 등일상생활유지에필요한기본적이고경상적인비용을지원한다. 생활부조는크게제1류비와제2류비로구분되며, 이외에특별한수요가있는대상에게추가적으로각종가산급여가지원된다 ( 표 5-3 참조 ). 제1류비는개인적경비로서식료품비와피복비등개인단위로소비하는생활비에해당되며, 이기준액은연령별로세분화되어산정된다. 제2류비는세대공통경비로서전기비, 가스비, 수도요금등의광열수도비와가구집기비등이포함되며, 기준액은세대인원수별로산정된다. 제2류비에는이에더해추가적으로동계가산이계상되는데, 겨울철 (11~3월) 에는추위의

188 174 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 정도에따라난방비등필요금액이다르기때문에이러한사정을고려하 여 6 개지역 (Ⅰ 区 ~Ⅵ 区 ) 으로구분해겨울철난방비를별도로제공하는 것이다. < 표 5-3> 생활부조체계 종류제1류비제2류비각종가산 기준및내용 - 개인단위경비 - 연령별산정 - 세대공통경비 - 세대인원별산정 - 동계가산추가 - 가구특성별가산 - 임산부 / 모자 / 장애인 / 개호시설입소자 / 재가환자 / 방사선장애인 / 아동양육 / 개호보험료 그리고제1류비와제2류비외에도특별한수요가있는경우에각상황별로일정액의가산급여가제공된다. < 표 5-4> 에서볼수있듯이임산부, 모자, 장애인, 개호시설입소자, 재가환자, 방사선장애인, 아동양육, 개호보험료등총 8종류의가산이존재한다. < 표 5-4> 각종가산및지원대상 가산종류임산부가산모자가산장애인가산개호시설입소자가산재가환자가산방사선장애인가산아동양육가산개호보험료가산 지원대상임산부및산후 6개월까지임산부로인정아동이있는모 ( 부 ) 자세대 ( 아동 : 18세가되는날이후의최초 3월 31일까지에해당하는자 ) 장애등급표에따른 1~3급신체장애인국민연금법에따른 1~2급장애인개호시설에입소한자재가환자로서영양보급을필요로하는자원폭피해자로장해정도가높다고인정되는자중학교졸업전의자녀를양육하고있는자개호보험제도제1호피보험자

189 제 5 장생활보호제도의현황 175 제1류비및제2류비등의생활부조기준액과가산액은각각의기준외에도기본적으로소재지역에따라차등적으로산정이된다. 급지 ( 級地 ) 구분은생활양식및물가차이등을고려하여 6개지역으로나눈다 (1급지 -1, 1급지-2, 2급지-1, 2급지-2, 3급지-1, 3급지-2). 1급지는대도시와그주변의지방자치단체 ( 市, 町 ) 를, 2급지는현주변의지방자치단체 ( 市, 町 ) 로구성되며, 3급지는 1급지와 2급지에서제외된농어촌의지방자치단체 (( 市, 町, 村 ) 으로구성되어있다 ( 김문길외, 2014). 요컨대, 생활부조의급여수준은연령, 가구원수, 지역등의차이를반영한기준액을조합하여결정되는것이다. 이상살펴본생활부조의구성과내용은보호의필요여부판정을위해사용되는주요생활부조기준이며, 이밖에필요여부판정에는사용하지않지만판정이후피보호자에게지급할수있는급여가있다. 일시부조는보호를개시할때출산, 입학, 입퇴원시등에필수불가결한물품이부족하거나긴급한경우에한하여일시적으로필요한경비를지급하는것이다. 기말일시부조는연말 (12월) 의특별한수요에대응하여지급하는일시금이다. 한편, 구호시설이나재활시설에서생활하는경우에는주택에거주하는경우와는다른기준이설정되어있다. 또한입원환자및개호시설입소자에대해서는별도로지급되는비용이있다. 입원환자일용품비는병원에입원해있는수급자에게일상생활비로지급되는비용이며, 개호시설입소자기본생활비는개호시설에입소한자에대해이용자가시설에지불하는개인용품등에대해지급하는비용이다. 다음으로 < 교육부조 > 는의무교육을받기위해필요한비용을지급하는급여로, 그범위는의무교육에필요한교과서와그외학용품, 통학용품, 그리고학교급식과기타의무교육에필요한것이지원된다. 교육부조대상은의무교육인초등학교및중학교에만해당되며, 이밖에유치원, 고등

190 176 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 학교, 대학교등에대해서는지원되지않는다. 교육부조를위한보호금품은피보호자및피보호자의친권자혹은미성년후견인혹은피보호자가통학하는학교의장에게교부된다. < 주택부조 > 는주거와보수및기타주택유지를위해필요한지원을한다. 여기서주거란자산으로서주택제공을의미하는것이아니라임대료및지대등의비용지원을의미하며, 보수및유지비에는피보호자가거주하는가옥의보수, 수도설비, 배전설비에소요되는비용등이포함된다. 주택부조는기본적으로현금급여를원칙으로하나, 필요한경우현물급여로지급할수있다. 주거의현물급여는숙박제공시설을이용하게하고, 숙박제공시설에이를위탁하는방법으로지원한다. 주택부조를위한금품은세대주또는이에준하는자에게교부한다. < 의료부조 > 의범위에는진찰, 약제또는치료재료, 의료적처치와수술및기타치료 시술, 거택에서요양상의관리와그요양에따른간병및기타간호, 병원또는진료소에입원과그요양에따른간병및기타간호, 이송등이포함된다. 의료부조는현물급여를원칙으로, 의료보호시설을이용하게하고의료보호시설및지정의료기관에이를위탁하는방법으로지원한다. < 개호부조 > 는개호보험법에서규정하는요개호자및요지원자에게제공되는급여로서, 거택개호, 복지용구, 주택개조및수리, 시설개호, 개호예방, 개호예방복지용구, 개호예방주택개수, 이송등이제공된다. 개호보험법에의한보험급여가우선하며, 본인부담분을부조비로지급한다. 개호부조는현물급여를원칙으로, 거택개호와시설개호는지정개호기관에위탁하여지원한다. < 출산부조 > 는출산에필요한비용지원으로서, 분만개호, 분만전후의처치, 탈지면 거즈 기타위생재료등을지원한다. 현금급여를원칙으로

191 제 5 장생활보호제도의현황 177 하지만, 필요에따라현물로지급하는데현물급여로서조산급여는지정조산사에게위탁하여지원한다. < 생업부조 > 는생업에필요한자금및기구또는재료, 생업에필요한기능습득, 근로를위해필요한지원을한다. 생업비용은생계유지를목적으로소규모사업운영을위한자금이나생업을위한기구및재료비의비용보전을목적으로하며, 기능습득비용은생업에종사하기위해필요한기술을습득하기위한수업료및교재비등의비용지원, 취업지도비는취업을위해직접적으로필요한의류및신발등의구입비용을지원하는것이다. 의무교육을수료한뒤고등학교나전문학교에진학하는자녀에게소요되는취학비용은교육부조가아니라생업부조에서지급한다. < 장제부조 > 는검안, 사체운반, 화장및매장, 납골및기타장제를위해필요한비용을지원한다. 지원대상은피보호자가사망하였으나그자의상제를치를부양의무자가없거나사망한자에대해상제를행하는부양의무자가없는경우사망한자의유품으로상제를행함에있어서필요한비용을충족시킬수없는경우이다. 3. 급여수준 생활보호제도의지원내용과보장수준은최저생활비개념을토대로구성된다. 최저생활비는앞서설명한 8개종류의부조를합산하여계산되는데, 기본적으로는생활부조 ( 제1류 + 제2류 + 가산 ) 를비롯하여주택부조, 교육부조등상시적급여의합계액으로계산되며, 이외에도출산, 장제등이있는경우에는그기준액이가산된다. 즉, 최저생활비인정액이란세대의특성에따른각급여별최저보장수준의합을의미하는것으로, 보호가필요한사람들의다양한생활수요를고려함에따라매우복잡한체계

192 178 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 를가지고있다. 이러한점에서볼때일본의최저생활비는예시의성격을갖는다는점에주목해야한다. 다시말해, 최저생활비가하나의수치로발표되고다른각종제도에영향을미치는규정력을갖는것이아니라, 생활보호의실천적인기준으로이해될수있다. 다음 [ 그림 5-4] 에서생활부조등급여별기준액및최저생활비인정액의산출과정에대해보다구체적으로살펴볼수있다. 실제기준은더욱세분화되어있고복잡하지만여기서는계산과정을대략적으로도식화하여제시한것이라고할수있다. 우선요보호자가어느지역에속하는지급지 ( 級地 ) 를확인하고, 어떤가구원들로구성되어있는지세대구성을확인한다. 이때세대분리가인정되는자가있는지등도검토해야한다. 이와같이급지와세대구성이결정되면 [ 그림 5-4] 에서전개되는순서대로해당금액을합산하면된다. 먼저, 개개가구원의연령별로해당하는제1류비를모두합산하는데, 이때단순합산할경우가구원수가많아질수록지급되는제1류금액이과대계상되는것을방지하기위해각세대의제1류비의합에일정비율을곱해줌으로써조정한다. 예를들어, 제1류기준액1의가구합계액에대해서는가구규모별체감률 ( 逓減率 )1을곱해주면되는데, 4인가구의경우에는개인별합산한제1류비에 0.95를곱한금액을그가구의제1류비1로하고, 5인가구의경우에는 0.9를곱하는것이다. 마찬가지로, 제1 류기준액2의가구합계액에대해서는가구규모별해당되는체감률2을곱해줌으로써제1류비2를산정한다. 그리고이와같이계산된제1류비에가구규모별제2류비를합산한다. 즉, [ 제1류기준액1 체감률1] 에는제2류기준액1을더하고, [ 제1류기준액2 체감률2] 에는제2류기준액2를더해준다. 이때 11월 ~3월겨울철에는제2류비에 6개지역별로동계가산을별도로포함해야한다.

193 제 5 장생활보호제도의현황 179 제1류및제2류생활부조의최종기준액을산출하는구체적인계산방법은그림에서볼수있듯이, 기준액및체감률1을적용하여계산한 [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )1의 1/3] 과기준액및체감률2를적용한 [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )2의 2/3] 를합산한다. 55) 다만, [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )2] 가 [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )1 0.9] 보다적은경우에는 [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )2] 를 [ 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 ) 1 0.9] 로대체하여적용한다 ( 격변완화조치 ). 여기에더해해당하는자가있을경우장애인가산, 모자가산, 아동양육가산등각종가산액 (B) 을더하고, 생활부조외에도필요에따라주거및교육등기타부조기준액 (C+D) 을합산하여최종적으로최저생활비인정액 (A+B+C+D) 을도출하는것이다. 55) 기준액 1 및체감률 1 이란 2012 년도수준을기준으로산출된기준액이고, 기준액 2 및체감률 2 는 2012 년도수준에대해최대 10% 개정을한후의기준액이다 ( 오사카시홈페이지, 生活保護法による保護の基準の一部改正における影響額について, 추출 ). 일본정부는생활보호기준에대해 2013 년 8 월부터 3 년에걸쳐단계적으로적정화를실시하고있으며, 그개정폭은 2008 년이후물가변동등을고려하여 2012 년기준액의 10% 의범위내에서조정하도록하였다 (2014 년에는소비세인상에따른영향도포함 ). 그리고 3 년간에걸쳐균등하게개정하기위해매년 현행기준 (2012 년도기준 ) 과 검토후기준 (2015 년도기준 ) 의차이의 1/3 씩개정하는방법을이용하고있다. 이에따라기준액 체감비율 1 과 2 2 개의기준을기초로생활부조비용을산정하게된다.

194 180 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 5-4] 최저생활비산출방법 (2014 년기준 ) ( 단위 : 엔 / 월 ) 생활부조기준 : 제1류 연령 기준액1 기준액2 1급지-1 1급지-2 2급지-1 2급지-2 3급지-1 3급지-2 1급지-1 1급지-2 2급지-1 2급지-2 3급지-1 3급지-2 0~2 21,510 20,540 19,570 18,600 17,640 16,670 26,660 25,520 24,100 23,540 22,490 21,550 3~5 27,110 25,890 24,680 23,450 22,240 21,010 29,970 28,690 27,090 26,470 25,290 24,220 6~11 35,060 33,480 31,900 30,320 28,750 27,170 34,390 32,920 31,090 30,360 29,010 27,790 12~19 43,300 41,360 39,400 37,460 35,510 33,560 39,170 37,500 35,410 34,580 33,040 31,650 20~40 41,440 39,580 37,710 35,840 33,980 32,120 38,430 36,790 34,740 33,930 32,420 31,060 41~59 39,290 37,520 35,750 33,990 32,220 30,450 39,360 37,670 35,570 34,740 33,210 31,810 60~69 37,150 35,480 33,800 32,140 30,460 28,790 38,990 37,320 35,230 34,420 32,890 31,510 70~ 33,280 32,020 30,280 29,120 27,290 26,250 33,830 32,380 30,580 29,870 28,540 27,340 인원 체감률 1 체감률 2 1 급지 -1 1 급지 -2 2 급지 -1 2 급지 -2 3 급지 -1 3 급지 -2 1 급지 -1 1 급지 -2 2 급지 -1 2 급지 -2 3 급지 -1 3 급지 -2 1 인 인 인 인 인 인원 기준액 1 생활부조기준 : 제 2 류 기준액 2 1 급지 -1 1 급지 -2 2 급지 -1 2 급지 -2 3 급지 -1 3 급지 -2 1 급지 -1 1 급지 -2 2 급지 -1 2 급지 -2 3 급지 -1 3 급지 -2 1 인 44,690 42,680 40,670 38,660 36,640 34,640 40,800 39,050 36,880 36,030 34,420 32,970 2 인 49,460 47,240 45,010 42,790 40,560 38,330 50,180 48,030 45,360 44,310 42,340 40,550 3 인 54,840 52,370 49,900 47,440 44,970 42,500 59,170 56,630 53,480 52,230 49,920 47,810 4 인 56,760 54,210 51,660 49,090 46,540 43,990 61,620 58,970 55,690 54,390 51,970 49,780 5 인 57,210 54,660 52,070 49,510 46,910 44,360 65,690 62,880 59,370 57,990 55,420 53,090 동계 (11월 ~3월 ) 에는지역별동계가산을별도로계상 ( 예 : 삿포로시의경우, 4인가구기준월 40,600엔 ) 6인이상은설명생략 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )1 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )2 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )1의 1/3 + 생활부조기준 ( 제1류 + 제2류 )2의 2/3 A [ 생활부조기준 ( 제 1 류 + 제 2 류 )2] 가 [ 생활부조기준 ( 제 1 류 + 제 2 류 )1 0.9] 보다적은경우에는, [ 생활부조기준 ( 제 1 류 + 제 2 류 )1 0.9] 로대체하여계산함.

195 제 5 장생활보호제도의현황 181 가산액 B 장애인 1 급지 2 급지 3 급지 신체장애인장애등급표 1 2 급에해당하는자등 26,750 24,880 23,010 신체장애인장애등급표 3 급에해당하는자등 17,820 16,590 15,340 모자가구 1 급지 2 급지 3 급지 아동 1 인인경우 23,170 21,560 19,940 아동 2 인인경우 25,000 23,270 21,540 아동 3 인이상인경우아동 1 인당가산액 ,000 중학교졸업전자녀를양육하는경우 (3세미만인경우, 자녀 1인당 ) 1 해당하는자가있는경우에만금액추가 2 입원환자및시설입소자의경우에는금액이다를수있음. 3 이밖에도임산부등이있는경우에는별도임산부가산등이있음. 4 아동이란, 18세가되는날이후의최초 3월 31일까지에해당하는자를의미함. 5 장애인가산과모자가산은병급이불가능함. 주택부조기준 C 1급지 2급지 3급지 실제지불하는집세및지대 69,800 69,800 53,200 예 : 도쿄의경우기준액의범위내에서실비상당이지급됨. 교육부조기준, 고등학교등취학비용 D 초등학생중학생고등학생 기준액 2,210 4,290 5,450 학습지원비 2,630 4,450 5,150 이외에도필요에따라교재비및입학금 ( 고등학생의경우 ) 등의실비가계상됨. 최저생활비인정액 A+B+C+D 이밖에의료, 개호를받는경우나출산, 장례등이있는경우그기준액이가산 자료 : 厚生労働省홈페이지, 추출.

196 182 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 5-5> 와 < 표 5-6> 은 1급지-1 지역생활부조기준액과각종가산금액에대해좀더상세하게보여하고있다. < 표 5-5> 를보면 6인이상의가구에대해서도제1류체감률및제2류기준액과이지역에해당하는동계가산액 (Ⅵ지역) 까지제시하고있다. 예컨대, 70세이상단독가구인경우동계가산을제외한생활부조기준액은 7만5,750엔이된다 (1 3만3,280 엔 1.0+4만4,690엔 =7만7,970엔, 2 3만3,830엔 1.0+4만800엔 =7 만4,630엔 7만7,970엔 1/3+7만4,630엔 2/3=7만5,750엔 ). 만약지급시기가 1~3월중이면지역마다정해져있는동계가산금액을고려하여계산하면된다. < 표 5-5> 생활부조제 1 류 제 2 류기준액및동계가산액 : 1 급지 -1(2014 년기준 ) 제 1 류기준액 연령기준액 1 기준액 2 0~2 세 21,510 26,660 3~5 세 27,110 29,970 6~11 세 35,060 34,390 12~19 세 43,300 39,170 20~40 세 41,440 38,430 41~59 세 39,290 39,360 60~69 세 37,150 38, 세이상 33,280 33,830 제 2 류기준액 ( 단위 : 엔 ) 인원기준액 1 기준액 2 동계가산 (Ⅵ 区 ) 1인 44,690 40,800 3,080 2인 49,460 50,180 3,980 3인 54,840 59,170 4,750 4인 56,760 61,620 5,390 5인 57,210 65,690 5,590 6인 57,670 69,360 5,790 7인 58,120 72,220 5,990 8인 58,570 75,080 6,190 9인 59,020 77,940 6, 인이상 1 인증가당가산하는금액 450 2, 인원 1인 2인 3인 4인 5인 6인 7인 8인 9인 10인제1류기준액 체감률기준액 자료 : 三修社 (2014), 福祉の法律と手続きがわかる事典.

197 제 5 장생활보호제도의현황 183 < 표 5-6> 각종가산액 임산부 산모 장애 재가환자 6개월미만 6개월이상 9,110엔 13,760엔 모유수유의경우산후 6 개월까지 그렇지않은경우산후 3 개월까지 장애등급표 1 2 급국민연금법상 1 급 거택 26,750 엔 입원 입소 22,260 엔 13,240 엔 장애등급표 3 급국민연금법상 2 급 거택 l7,820 엔 입원 입소 l4,830 엔 중증장애인 14,180 엔 ( 헤세이 26 년 7 월 1 일이후 14,140 엔 ) 8,460 엔 방사선치료중 42,060 엔치유 21,030 엔 아동양육 모자 개호시설 3세미만, 3~12세이하의셋째이후자녀 15,000엔 3~12세이하의첫째 둘째자녀, 중학생 10,000엔 아동 1 인아동 2 인의경우가산액 거택 23,170 엔입원 입소 19,310 엔 9,850 엔이내 거택 1,830 엔입원 입소 1,550 엔 자료 : 三修社 (2014), 福祉の法律と手続きがわかる事典. 특별개호비용 세대원 : 11,900엔 (11,860엔) 간병인 : 69,520엔이내특별기준 : 104,290엔이내 아동 3 인이상인경우 1 인당가산액 거택 940 엔입원 입소 770 엔 앞서표들이생활부조기준액및가산액을비롯하여기타급여들의개별기준액을보여주었다면, 다음표는가구유형별로동계가산과해당가산급여를포함한총생활부조금액이얼마가되는지구체적사례를제시하고있다. 2014년기준, 1급지-1에거주하는표준 3인가구의경우생활부조액은 165,840엔, 노인단독가구 81,760엔, 노인부부가구 122,380 엔, 자녀가 2명있는모자가구 192,650엔이다.

198 184 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 5-7> 가구유형별생활부조수준 (2014년기준 ) ( 단위 : 엔 / 월 ) 가구유형 3인가구모자가구노인단독가구노인부부가구 (33세남성 29세여성 (30세여성 (68세여성) (68세남성 65세여성) 지역구분 4세자녀) 4세자녀 2세자녀) 1급지-1 165,840 81, , ,650 1 급지 ,050 78, , ,430 2 급지 ,800 74, , ,520 2 급지 ,570 71, , ,310 3 급지 ,140 68, , ,710 3 급지 ,060 65,120 97, ,160 주 : 동계가산 (Ⅵ 지역 5/12), 아동양육가산및모자가산을포함함. 자료 : 厚生労働省 (2014c), 厚生労働白書, 資料編. < 표 5-8> 은가구유형별로생활부조액뿐만아니라기타해당되는급여들을포함하여최종최저생활보장액이얼마인지구체적으로보여주고있다. 2014년기준 3인표준가구의최저생활보장액을보면 1급지-1의경우 178,840엔으로여기에는생활부조액과더불어아동양육가산과주택부조액이포함된것이다. 그리고부부와자녀 2인으로구성된가구의경우에는초등학생이포함되어있어교육부조가더해지고, 한부모가구의경우에는모자가산이추가되며, 장애인가구는장애인가산과더불어중증장애인이있을경우중증장애인가산과중증장애인가족간병비가포함되어지급된다.

199 제 5 장생활보호제도의현황 185 < 표 5-8> 가구유형별최저생활보장수준 (2014 년기준 ) ( 단위 : 엔 / 월 ) 1 급지 -1 1 급지 -2 2 급지 -1 2 급지 -2 3 급지 -1 3 급지 -1 <3인가구 : 33세 29세 4세) 최저생활비 178, , , , , ,060 생활부조 155, , , , , ,060 아동양육가산 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 <4인가구 : 35세 30세 9세( 초등학생 ) 4세 > 최저생활비 221, , , , , ,430 생활부조 183, , , , , ,590 아동양육가산 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 교육부조 4,840 4,840 4,840 4,840 4,840 4,840 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 < 노인단독가구 : 68세 > 최저생활비 94,760 91,200 87,070 84,680 76,290 73,120 생활부조 81,760 78,200 74,070 71,680 68,290 65,120 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 < 노인부부가구 : 68세 65세 > 최저생활비 135, , , , , ,480 생활부조 122, , , , ,230 97,480 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 < 모자가구 : 30세 4세 > 최저생활비 160, , , , , ,370 생활부조 114, , , ,650 95,900 91,430 아동양육가산 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 모자가산 23,170 23,170 21,560 21,560 19,940 19,940 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 < 장애인2인가구 : 65세 25세( 장애인 )> 최저생활비 189, , , , , ,330 생활부조 123, , , , ,120 98,320 장애인가산 26,750 26,750 24,880 24,880 23,010 23,010 중증장애인가산 14,140 14,140 14,140 14,140 14,140 14,140 중증장애인가족개호비 11,860 11,860 11,860 11,860 11,860 11,860 주택부조 13,000 13,000 13,000 13,000 8,000 8,000 주 : 1) 제2류비에모두동계가산포함 2) 주택부조의경우주거비가상기금액을초과하는경우지역별로정해진상한액의범위내에 서그실비를지급 3) 상기금액이외에도필요한경우의료비등의실비상당액이지급 자료 : 生活保護制度硏究會 (2014), 保護のてびき, 平成 26 年版.

200 186 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 4 절생활보호제도수급자현황 1. 생활보호제도의수급자규모와추이 생활보호제도와같은공공부조제도의수급자규모는경기여건에따라증감하는양상을나타낼수있다. 물론경기침체와공공부조제도수급자규모변화사이에는고려해야할많은변수가있다. 공공부조제도의수급자격을엄격히통제함으로써빈곤층증가에도불구하고수급자규모가크게변화하지않을수있을것이다. 그럼에도경기여건과공공부조수급자규모는서로밀접한관계를갖고있는것처럼보인다. 실직등의이유로빈곤층이증가하고그것이공공부조제도수급자규모에영향을미치기때문이다. 일본생활보호제도의수급자규모또한거시적인경제환경변화와밀접한관련을갖고변화해왔던것처럼보인다. 아래그림은일본생활보호제도수급자규모의변화가경제여건의변화와어떤관련성이있는지잘보여주고있다. 전체적으로수급자규모는 1950년대초반전체인구의 2.4% 에서지속적으로감소하여 1996년에는전체인구의 0.7% 규모로감소하였다. 주목해야할점은이기간중일본이높은경제성장을이루었다는것이다. 물론 1970년대오일쇼크를경험하였지만, 헤이세이경기 ( 平成景氣 ) 를통해다시성장이이루어지고, 이것이생활보호제도의수급자감소로나타나게되었던것이다. 일본에서생활보호제도수급자수가감소하기시작한것은 1990년대후반부터이다. 이시기는일본이장기간의경기침체에진입하는시기이며, 탈산업화가본격화되고, 오사카를비롯한주요산업도시의공동화가진행되던시기이다. 그리고 2009년세계금융위기, 즉리먼쇼크를기점으로일본의생활보호제도수급자수

201 제 5 장생활보호제도의현황 187 는가파르게증가하였다. [ 그림 5-5] 일본생활보호제도의수급가구및수급자추이 자료 : 厚生労働省 (2014d), 生活保護受給人員世帶數, 社會保障審議會生活保護基準部會, 參考資料, 2014 년 2 월기준 생활보호수급가구의추이를수급가구유형별로보면, 전체적으로장애가구를제외한나머지모든가구에서수급자규모가증가한것으로나타나고있다. 특히고령자가구는 2011년 ~2013년사이, 즉불과 2년사이에약 7만가구이상이증가한것으로나타나고, 명확하게범주를구분하기힘든기타가구 ( 그밖의가구 ) 가약 6만가구증가한것으로나타나고있다.

202 188 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 5-9> 세대유형별수급가구수및추이 2011년 2012년 2013년 전년대비 가구 % 가구 % 가구 % 가구 % 총가구수 1,410,049 1,498,375 1,558,510 60, 고령자가구 603, , , , 모자가구 108, , , 장애가구 465, , , , 그밖의가구 227, , , , 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2013), 被保護者調査 ( 平成 24 年度までは福祉行政報告例 ). 장기적으로생활보호제도의수급자추이에영향을미친집단을살펴보면, 먼저고령자가구가다른집단보다빠르게증가한것을확인할수있고, 이어기타가구가빠른속도로증가한것을알수있다. 차이가있다면, 고령가구는 2000년대초반부터지속적으로증가하는양상을보여왔다면, 기타가구는 2009년을기점을증가하는양상을보여왔다는점이다. 이는경기침체의영향으로근로빈곤층을비롯한새로운빈곤층이생활보호제도안으로진입했음을시사하는것이다. [ 그림 5-6] 세대유형별수급가구의장기추이 총가구수 고령가구 장애가구 기타가구 모자가구 1,558, , , , , 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2013), 被保護者調査 ( 平成 24 年度までは福祉行政報告例 ).

203 제 5 장생활보호제도의현황 189 생활보호제도의수급자수는 2013년현재약 214만명에이르렀으며, 그중에서도생활부조제도의수급자규모는약 193만명에이르렀다. 그밖에주택부조수급자 181만명, 의료부조수급자 172만명, 개호부조수급자약 27만명, 교육부조수급자 16만명, 기타부조수급자가 6.1만명을차지하고있다. < 표 5-10> 생활보호제도의부조별수급자수 2012년 2013년 전년대비 수급자수 % 수급자수 % 증감수 증가율 피보호인원 2,067, ,135, , 보호율 1) 생활부조 1,871, ,928, , 주택부조 1,741, ,811, , 의료부조 1,657, ,716, , 개호부조 248, , , 교육부조 159, , 기타부조 2) 59, , , 주 : 1) 보호율은인구천명당수급자비율을의미함. 2) 기타부조는出産扶助, 生業扶助, 葬祭扶助를합한수치임. 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2013), 被保護者調査 ( 平成 24 年度までは福祉行政報告例 ). 생활보호제도의부조별수급자수추이를보면, 1980년대이전까지는생활부조, 즉생계급여수급자가가장큰비중을차지하고, 다른급여를수급하는가구의수가적었으나이후주거급여와의료급여의수급자수가빠르게증가하는양상을보인것을알수있다. 이는일본공공부조제도에서주요현물급여의수급대상확대가진행되어왔음을말해주는것이다. 반면에교육부조수급자수는감소했고, 최근취업지원을담당하는생업부조수급자수등이소폭증가한것을확인할수있다.

204 190 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 5-7] 생활보호제도의부조제도별수급자수추이 2,135,708 1,928,241 1,811,575 1,716,158 수급자수생활부조주택부조의료부조개호부조교육부조기타부조 269, ,038 61, 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2013), 被保護者調査 ( 平成 24 年度までは福祉行政報告例 ). 생활보호제도의수급자분포를수급기간별로보면, 5년 ~10년을수급한집단이 25.4% 로가장큰비중을차지하고, 10년이상을수급한집단이 24.6% 로다음으로큰비중을차지하고, 1~3년을수급한집단이 20.5% 를차지한것으로나타나고있다. 이는일본의생활보호제도수급자가노인이나장애인의비중이높아사실상장기수급자를중심으로운영되고있음을말해주는것이다. 물론최근생활보호제도내에근로능력이있는수급자진입이증가하고있다는점에서변화가나타나고있다는점을언급해야할것이다.

제 5 장생활보호제도의현황 191 [ 그림 5-8] 생활보호제도수급자의수급기간분포 자료 : 國立社會保障人口問題硏究所 (2011), 公的扶助關聯統計資料, http://www.ipss.go.jp/site-ad/index_japanese/security AnnualReport.html, 20

205 제 5 장생활보호제도의현황 191 [ 그림 5-8] 생활보호제도수급자의수급기간분포 자료 : 國立社會保障人口問題硏究所 (2011), 公的扶助關聯統計資料, AnnualReport.html, 추출. 2. 일본공공부조제도의수급률 (Take-up Rate) 각국의공공부조제도는지원이절박한빈곤층중얼마나많은사람을보호하는지가가장중요한평가지표라고말해도과언이아니다. 그것은수급률 ( 捕捉率 ) 56) 또는 Take-up Rate로표현하고있다. 물론수급률을산정하는기본원칙을매우간단하다. 해당국가의공공부조제도가정하고있는수급자격기준을충족하는것으로추정되는인구집단 (Group A) 대비수급자 (Group B) 비율을산출하는것이기때문이다. 문제는수급 56) 일본의공공부조제도에서영어의 take-up rate 는포착률 ( 捕捉率 ) 로표현되고있다. 하지만우리나라에서사용하는용어가아니라는점에서빈곤층중공공부조제도수급을받을확률을나타내는수급률 ( 受給率 ) 이라는용어를사용하였다. 그리고해당수급률안에는일본에서사용되는포착률을그대로옮겨넣었다.

206 192 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 자격기준을충족하는인구집단의규모를어떤데이터로어떻게추정하는가에있다. 예를들어, 소득기준외에도재산기준이나부양의무등의기준을적용하는경우, 인구집단 A의규모를정확하게추정하는데어려움이발생하게되고, 수급률추정치의정확성또한떨어지게된다. 일본생활보호제도의수급률또한동일한원칙에따라산출된다. 그것은생활보호제도의수급률이수급조건을충족하는빈곤층대비생활보호수급자의비율을지칭하기때문이다. 그리고수급률추정의어려움또한동일하다. 생활보호제도의수급조건을충족하는빈곤층이란소득기준외에도몇가지다른요건을충족하는빈곤층을뜻한다. 예를들면, 재산기준은수급신청가구의저축잔고가생활보호기준의 1개월분미만이어야수급이가능하고, 근로요건은근로가불가능해야수급이가능하고, 부양의무요건은가족중부양의무자가없어야수급이가능하다는것을의미한다. 그러나이처럼다양한기준을충족하는빈곤층규모를추정하기란사실상불가능하다. 이점에서수급률에대한정확한추정이란불가능한것이다. 이러한한계를전제로, 2010년 4월후생노동성이주도하여설치는 < 내셔날미니멈연구회 >( ナショナルミニマム研究会 ) 의자료는다음과같이집단을구분하여수급률을추정하였다. 먼저집단 A는소득기준을충족시키는경우로, 집단 B는소득기준외에도저축요건을충족하는경우로추정하였다. 일본후생노동성자료가설명하는추정방식은아래와같다. 먼저이러한추정작업에서활용하는데이터에따라결과가달라진다는점에서데이터별로추정치를보여줄필요가있다. 다음표는全国消費実態調査와国民生活基礎調査를활용하는경우, 각제도의잠재적수급대상과실제수급자의규모와비율을보여주고있다. 전국소비실태조사를활용하는경우, 생계급여와교육급여의잠재적수급대상대비실제수급자의비율은소득기준만을적용하는경우 29.63% 로추정되나, 자산을고려

207 제 5 장생활보호제도의현황 193 하는경우에는 87.4% 로수급률이증가하는것으로나타나고있다. 이는 재산기준이생활보호제도의수급을가로막는중요한장애물이라는점을 말해준다. < 표 5-11> 생활보호제도의수급률추정방식 데이터 全国消費実態調査 ( 最低生活費 1= 生活扶助 + 教育扶助 ) 全国消費実態調査 ( 最低生活費 2= 最低生活費 1+ 住宅扶助 ) 国民生活基礎調査 ( 生活扶助 + 教育扶助 + 高等学校等就学費 ) 저소득가구대비저소득가구비율수급가구수의비율소득기준자산고려소득기준자산고려 4.9% 0.3% 29.6% 87.4% 6.7% 0.7% 23.8% 75.8% 12.4% 4.8% 15.3% 32.1% 자료 : 厚生労働省社会援護局保護課 (2010), 生活保護基準未満の低所得世帯数の推計について. 小川浩 (2000) 은위의수급률을가구규모별로자세히보여주고있다. 그에따르면, 1인가구의수급률은 13.46%, 2인가구는 6.18%, 3인가구는 4.43% 순으로나타나, 가구규모가클수록수급률이낮아지는양상을확인할수있다. 이는가구규모가클수록근로능력자가포함되어있을개연성이높다는점에서자연스러운현상이라고말할수있다. < 표 5-12> 가구규모별수급률 보호율 빈곤층비율 수급률 ( 捕捉率 ) 1인가구 3.59% 26.66% 13.46% 2인가구 1.02% 16.51% 6.18% 3인가구 0.49% 10.98% 4.43% 4인가구 0.22% 8.16% 2.69% 5인가구 0.10% 11.68% 0.88% 자료 : 厚生省 (1994), 被保護者全国一斉調査 ( 個別調査 ); 厚生省 (1995), 国民生活基礎調査.

208 194 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 3. 최근생활보호제도수급자증가의원인 일본정부는생활보호제도의최근변화를어떻게해석하고있는가. 즉, 수급자규모가증가하고있는원인을어떻게진단하고그에따른처방을어떻게제시하고있는가. 이문제와관련해서일본정부는최근수급자증가가실직등으로인한근로빈곤층의생활보호제도진입에따른것으로인식하고, 이들의취업과자립을촉진함으로써진입자체를억제해야한다는태도를취하고있는것처럼보인다. 그리고이것이뒤에언급하게될 2013년 < 生活困窮者自立支援法 > 제정으로나타나게된다. 아래그림은일본社會保障審議會生活困窮者特別部會의제1회모임에서참고자료로제시된내용을정리한것이다. 이는생활곤궁자자립지원법제정을논의하는전문가회의에서후생노동성과전문가들이제출한자료들중하나이다. 이자료에따르면, 2004년전체생활보호제도수급자중 8만명 (9%) 를차지했던기타가구가 2014년에는 29만명 (18.3%) 으로증가한것으로나타나고있다. 여기서쟁점은기타가구로분류된집단이근로능력가구인가하는점이다. 만일그렇다면실제생활보호제도는근로빈곤층진입에따른지출증가압력을받고있는것으로해석할수있기때문이다. 그러나기타가구를근로능력이있는빈곤층으로분류할수없다면, 제도개편의방향에대한재검토가필요할지모른다. 생활보호제도수급자중노인이나장애인으로분류하기힘든집단이기타가구로분류되어왔다는점은분명하다. 그리고이들중일부가근로능력을가진빈곤층또는취업경험을가진빈곤층이었다는점또한분명해보인다. 하지만이들이실제취업이가능한집단인가, 즉이들의근로능력이취업을목표로하는지원에적합한것인지에대해서는이견이있는것처럼보인다. 즉, 한편에서는이집단은대부분실제취업가능성이

209 제 5 장생활보호제도의현황 195 낮은집단이라는것이고, 다른한편에서는이들이최근까지도취업해있 던근로빈곤층이라는것이다. [ 그림 5-9] 일본생활보호제도의최근동향 : 수급가구구성변화를중심으로 가구유형별수급가구수와구성비율의추이 10년전과비교하면, 특히근로연령층으로추정되는가구의비율이증가 *2003년도 수급가구전체 고령가구 모자가구 상병 / 장애가구 기타가구 가구수 939, ,804 82, ,772 84,941 구성비율 (%) 자료 : 平成 15 年度福祉行政報告例 *2013년도 3배증가 수급가구전체 고령가구 모자가구 상병 / 장애가구 기타가구 가구수 1,580, , , , ,256 구성비율 (%) 자료 : 平成 25 年度被保護者調査 자료 : 厚生労働省社会援護局保護課 (2013), 第 14 回社会保障審議会生活保護基準部会, < 資料 2> 生活保護制度の概要等について에서재인용 다음그림은생활보호제도의수급자증가추세가적어도 2009년세계금융위기이후에는근로빈곤층의증가에기인한것이라는점을시사한다. 그것은생활보호수급자로지정된주된사유가시기별로어떻게변화했는지보여주고있다. 리먼쇼크가있었던 2009년을기점으로 2010년에는근로소득감소로인한수급자진입이 31.6% 로증가하고, 이후에도소폭감소하지만 2009년의수준을초과하여근로빈곤층이생활보호제도로진입하고있는것으로추정된다. 이는과거질병으로인한수급진입이가장큰비중을차지했던점을감안하면, 주목할만한변화라고말할수있다. 그리고저축등의감소하거나소진되어서수급신청을하게된경우또한

4 질병때문에의료부조의긴박한보호때문에 2011 28.0 5.2 29.6 5.1 24.0 7.

210 196 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 지속적으로증가하는것을알수있다. 이또한근로빈곤층의수급진입 을설명하는또다른요인이라고판단된다. [ 그림 5-10] 생활보호수급자의수급개시의주된사유및그추이 질병때문에의료부조의긴박한보호때문에 개호보호가필요해서근로소득이감소해서사회보장급여의감소나상실로저축등이감소하거나상실되어서 기타 자료 : 厚生労働省生活保護局 (2013), 被保護者調査 ( 平成 24 年度までは福祉行政報告例 ).

211 제 6 장 공공부조제도의집행체계 제1절들어가며제2절행정체계와사회복지전달체계제3절생활보호제도의전달체계제4절생활보호제도와취업지원

212

213 6 공공부조제도의집행체계 << 제 1 절들어가며 일본공공부조제도, 특히생활보호제도는그집행체계가광역및기초자치단체의복지사무소를중심으로이루어지고있다는점에서비교적단순하다고말할수있다. 그것은행정단위의통합으로인해시정촌 ( 市町村 ) 등기초자치단체수가변화하고있기는하지만, 복지사무소의기능에큰변화가없었음을의미한다. 하지만생활보호제도 ( 生活保護制度 ) 개정과생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 도입등이진행됨에따라, 전달체계상의변화가발견되고있다. 그것은근로능력이있는빈곤층의취업을지원하는새로운유형의전달체계를구축하기위해서는기존복지사무소와는다른유형의전달체계가필요하다는것을의미한다. 한편으로는공적전달체계상에서근로빈곤층취업지원을담당하는조직을구축하고, 다른한편으로는민간전달체계를통해보다유연한인프라를구축해야하는것이다. 문제는복지사무소와헬로워크 ( 고용센터 ) 57) 간의연계가활발하게이루어지고있지않다는점이다. 58) 이는 2001년노동성 ( 労働省 ) 과후생성 ( 厚生省 ) 을통합하여후생노동성 ( 厚生労働省 ) 을설립함으로써기대했던복지와노동의통합이라는실험이다른차원의문제에봉착해있음을시 57) 일본의고용안정센터는헬로워크 ( ハローワーク, Hello Work) 라불리며, 후생노동성이관리하고있다. 58) 복지사무소와헬로워크간의유기적협력이이루어지는자치단체도존재할것이다. 하지만최근연구진이방문했던일부지역에서는그다지연계가활성화되지않고있는것으로확인되었다.

214 200 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 사하는것으로판단된다. 그리고일부도도부현 ( 都道府県 ) 에서는후생노동성의헬로워크가아닌자신들의전달체계를통해근로빈곤층의취업을지원하는방안을모색하고있기도하다. 이러한변화는일본의공공부조제도가근로빈곤층이증가하는데따른정책적대응이불가피해지면서, 그것이전달체계상에도변화를야기하고있는것으로해석할수있다. 하지만현재까지는공공부조제도의전달체계개편이복지사무소와고용센터를통합하는방안으로발전하고있는것은아니다. 최근생활곤궁자자립지원제도의준비과정에서나타나고있는바와같이복지사무소가여전히중요한역할을수행하고있기때문이다. 제 2 절행정체계와사회복지전달체계 일본공공부조제도의전달체계검토에앞서행정조직의구조와최근의 개편동향, 그리고전체사회복지전달체계의구조에대해간략하게살펴 보고자한다. 1. 일본행정조직과전달체계 일본의행정체계는크게지방 ( 地方 ) 과도도부현 ( 都道府県 ) 그리고시정촌 ( 市町村 ) 의형태로구성되어있다. 일본에서지방이란 1) 홋카이도 ( 北海道 ), 2) 도호쿠지방 ( 東北地方 ), 3) 간토지방 ( 關東地方 ), 4) 주부지방 ( 中部地方 ), 5) 긴키지방 ( 近畿地方 ), 6) 주고쿠지방 ( 中國地方 ), 7) 시코쿠지방 ( 四國地方 ), 8) 규슈 ( 九州 ) 등권역을지칭한다. 한국과비교하면, 전라권, 충청권등과유사한개념이라고말할수있다. 도도부현이란일본에서가장큰행정단위, 즉일종의광역자치단체를

215 제 6 장공공부조제도의집행체계 201 지칭하는것으로도 ( 都, 도쿄도 ), 도 ( 道, 홋카이도 ), 부 ( 府, 오사카부와교토부 ), 현 ( 県, 나머지 43개 ) 을이르는것이다. 그리고도도부현의밑에는시정촌이설치되어있다. 대부분의복지정책은후생노동성과같은중앙부처의주도로기획되지만, 정책시행과관련된각종정책의조정은도도부현이담당하며, 최종적인제도시행은시정촌이담당하고있다. [ 그림 6-1] 일본의행정구역 자료 : Wikipedia 홈페이지, 일본의행정구역, 추출 일본지방자치법 2 조 3 항은도도부현의하위행정단위인시정촌 ( 市町村 ) 을 기초적인지방공공단체, 즉기초자치단체로규정하고있다. 59) 한

216 202 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 가지주의할점은일본의시정촌은인구규모가크게다르기는하지만모두동급의행정구역이라는점이다. 즉, 정촌 ( 町村 ) 이한국의읍면과유사한작은마을이지만, 시나군같은기초자치단체하위의행정단위가아니라, 시와동급의행정단위라는것이다. 어떤기초자치단체가시정촌이되는지는역사적으로, 그리고이후행정적으로규정된조건에따라결정되게된다. 역사적으로정 ( 町 ) 은상공업자가밀집해사는마을을지칭하고, 촌 ( 村 ) 은주로농민이사는마을을지칭하는것이었다, 그리고시는훨씬뒤에야새로생겨난것이다. 어떤조건을갖춘기초자치단체가시 ( 市 ) 로불리게되는지살펴볼필요가있다. 시 ( 市 ) 란인구 5만명이상이며, 중심시가지에전체인구의 60% 이상이거주하고, 상공업및기타도시업종에서일하는사람및세대가전체인구및세대의 60% 이상이되고, 해당도도부현이조례로정한도시시설과조건을갖추어야한다. 시 ( 市 ) 는크게정령지정도시 ( 政令指定都市 ), 중핵시 ( 中核市 ), 특례시 ( 特例市 ) 로구분된다. 인구가 20만명이상이면특례시, 30만명이상이면중핵시, 50만명이상이면정령지정도시가된다. 특례시에서정령지정도시로갈수록규모가커질뿐아니라하위행정단위로구를설치하는등각종권한또한커지게된다. 정령지정도시는한국의광역시나특별시에해당되는것이다. 지방자치법제12장제1절제252조의 19 제1항이이를규정하고있는데, 법률에명시된이름은지정도시이다. 다만정부령에의해지정되었다는의미에서정령지정도시 ( 政令指定都市 ), 또는정령시 ( 政令市 ) 나지정시 ( 指定市 ) 로불리고있다. 시정촌은오래전부터일본의기초단체였지만, 역사적으로이를통합하 59) 일부에는도쿄도내에시정촌과유사한특별구가있어, 이를포함하여시구정촌 ( 市区町村, 시쿠초손 ) 으로부르기도한다. 하지만대부분의경우기초자치단체는시정촌으로표현되고있다.

217 제 6 장공공부조제도의집행체계 203 려는시도가계속되어왔으며, 여전히현재진행형이다. 이시기를관통해서나타난한결같은경향은정촌 ( 町村 ) 의수가계속감소하는방향으로개혁이이루어져왔다는점이다. 그결과, 전체시정촌의수는크게감소한것으로나타나고있다. 그리고시정촌통합과정에서촌이없는현도적지않다는점이다. 참고로 19세기말약 7만개에달했던시정촌은 1920년 1.5만개, 1995년 3,234개로급격히감소하였다. 2014년 1월현재전국의시정촌은시 ( 市 ) 790개, 정 ( 町 ) 746개, 촌 ( 村 ) 813개, 도쿄 23구 ( 区 ) 등총 1,742개로파악된다. 행정구역의재편과시정촌통합은산업구조와인구사회구조의변화, 그리고행정정보시스템의혁신과무관하지않다. 그리고같은의미에서복지욕구의증가에따른복지서비스전달체계의개편과도무관하지않다. 특히공공부조제도는전적으로정부재정에의존하는복지제도라는점에서, 그리고지방정부의행정전달체계를통해급여와서비스를집행하는방식을취한다는점에서, 전체행정체계의개편과밀접한관련이있다. 2. 후생노동성의조직구조 후생노동성은 2001년노동성과후생성의통합이후기능적으로복지와노동업무를함께담당하고있다. 다음조직도는대부분의부처가그러하듯, 조직의변화가적지않다는점에서큰의미를부여하기힘들다. 다만, 후생노동성이복지와노동이라는두가지업무를어떻게조직내에서분리하고연계하고있는지를보여준다는점에서참고자료의의미를갖는다.

218 204 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 6-2] 후생노동성의조직도 후생노동성내부조직대신관방 후생노동대신부대신대신정무관사무차관후생노동심의관 - 통계정보부의정국 ( 의료국 ) 건강국의약식품국 - 식품안전부노동기준국 - 안전위생부직업안정국 - 파견 유기노동대책부 - 고용개발부직업능력개발국고용균등아동가정국사회원호국 - 장해보건복지부노인보건복지국 ( 노건국 ) 보험국연금국정책통괄관 자료 : 厚生労働省홈페이지, 추출 ; 강혜규외 (2008) 의그림을일부수정 위의조직도를보면, 후생노동성차원에서복지와노동의통합적연계 가어떻게진행되고있는지알기힘들다. 60) 더욱이이질문에대해서는 60) 하지만후생노동성의조직통합에따른시너지효과에대해서는다음과같이정리할수있을것으로판단된다. 첫째, 복지와노동을모두연계해야한다는강박관념에서자유로워질필요가있다. 둘째, 이제후생노동성의이름으로부처에들어온공무원들이진급을하며, 하나의부처구성원으로서의동질성또한형성되고있다는점이다.

219 제 6 장공공부조제도의집행체계 205 찬반양론이있을수있다. 다만후생노동성과도도부현간에헬로워크를둘러싼이견을보거나, 민간단체차원에서제기되는복지사무소와헬로워크간의연계취약성등은복지와노동의통합적연계에많은어려움이있음을미루어짐작케한다. 설사부처단위에서복지와노동을통합했다하더라도, 그것은다시중앙부처와지방자치단체사이에서소관을둘러싼힘겨루기의대상이되고있다는점에서그러하다. 3. 지방의사회복지전달체계 일본사회복지전달체계중공적전달체계는비교적간단하게구조화되어있다고말할수있다. [ 그림 6-3] 은지방정부가업무를담당하고있는핵심복지급여와서비스를어떤전달체계를통해공급하고있는지잘보여주고있다. 먼저일본사회복지전달체계에서민간과의거버넌스가어떤방식으로작동하는지가장잘보여주는것이 < 민생위원및아동위원 > 이다. 이들은최근그역할이크게감소하기는했지만, 일본복지전달체계에서민간이매우중요한역할을담당해왔음을보여주고있다. 마찬가지로사회보장심의회또한중앙부처의영향력이강하게행사되고있다고는하지만, 다양한전문가들이참여하는거버넌스의한형태라고해석할수있을것이다. 도도부현은지역사회복지전달체계의정점에있으며, 각종사회복지법인및사회복지시설의인가나감독업무를담당하고, 하위행정조직인시정촌의복지전달체계를관리하는업무를담당하게된다. 그리고지역주민을대상으로하는조직은각종상담창구를중심으로구성된것을알수있다. 이그림은신체장애인, 지적장애인, 아동및부인등을대상으로하는복지상담창구가운영되고있음을보여준다. 그밖에도지방사회보

220 206 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 장심의회및아동복지심의회업무를담당하는것을알수있다. [ 그림 6-3] 사회복지실시체제의개요 (2013 년현재 ) 자료 : 厚生労働省 (2014b), 厚生労働白書.

221 제 6 장공공부조제도의집행체계 207 구체적으로일본공공부조제도, 특히생활보호제도를지탱하는복지전달체계가무엇인지살펴볼필요가있다. 그것은전국적으로설치운영되고있는복지사무소이다. 물론복지사무소는생활보호제도외에도출산지원이나모자생활시설, 노인복지서비스제공등의업무를담당하도록규정되어있지만, 생활보호업무가가장핵심업무이다. 그리고복지사무소는도도부현에설치된경우도있지만, 주로시에설치운영되는것을알수있다. 제 3 절생활보호제도의전달체계 복지전달체계는다양한목적으로설계된공공부조제도를효과적으로집행하는데필수적인조건이다. 하지만정작전달체계를운영하는필요한조직과인력은충분히확보되지않는경우가많다. 따라서여기서는일본공공부조제도, 특히생활보호제도관련업무를담당하는복지사무소 ( 福祉事務所 ) 의설치현황및종사인력에대해살펴보기로한다. 1. 복지사무소의현황 복지사무소는사회복지법 ( 社会福祉法 ) 제14조가규정하고있는복지업무를담당하는지방복지전달조직으로 < 복지 6법 >( 생활보호법 ( 生活保護法 ), 아동복지법 ( 児童福祉法 ), 모자및미망인복지법 ( 母子及び寡婦福祉法 ), 노인복지법 ( 老人福祉法 ), 지체장애인복지법 ( 身体障害者福祉法 ), 정신지체장애인복지법 ( 知的障害者福祉法 )) 이정한구호와육성등의업무를담당하고있다. 공공부조제도외에도각종사회서비스를공급하는최일

222 208 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 선의복지행정기관인셈이다. 앞서언급한바와같이복지사무소의핵심업무는바로생활보호제도의집행이다. 하지만 1993년 4월에는노인및신체장애인복지, 2003년 4월에는정신지체장애복지사업의시설입소조치등의업무가도도부현에서정촌으로이양되었다. 그에따라도도부현복지사무소에서는복지6법에중복지3법 ( 생활보호법, 아동복지법, 모자및미망인복지법 ) 에대한업무를소관하도록변화가있었다. 일본생활보호제도의핵심전달체계인복지사무소는전국의광역자치단체및기초자치단체에설치되어있다. 하지만도도부현과시 ( 특별구포함 ) 는복지사무소설치가의무적이지만, 정촌 ( 町村 ) 은설치가의무적이아니다. 따라서정촌은전체중일부자치단체만이복지사무소를설치운영하고있다. 후생노동성의최근자료에따르면, 일본의복지사무소는 2014년 4월 1일현재도도부현에약 208개, 시 ( 특별구포함 ) 에 996개, 정촌에 43개소가설치되어있다. 그리고이를모두합치면일본의복지사무소는전국적으로약 1,247개소가설치운영되고있다. < 표 6-1> 복지사무소설치현황 도도부현 ( 都道府県 ) 시 ( 특별구포함 ) 정촌 ( 町村 ) 합계 개소수 ,247 주 : 平成 26 年 4 月 1 日현재자료 : 厚生労働省홈페이지, 추출. fukusijimusyo/ 2. 복지사무소인력배치현황 복지사무소는사회복지법에따라복지사무소장이외에 < 사찰지도원

223 제 6 장공공부조제도의집행체계 209 ( 査察指導員 )>, < 현업원 ( 現業員 )> 및 < 事務職員 > 을두도록규정하고있다. 사찰지도원은현업원의업무를파악해서전문적으로지도감독하는전문직원이다. 그리고생활보호업무는주로현업원이담당하고있다. 현업원은지구별로피보호세대를담당하고있다는점에서지구담당원이라고불리기도한다. 또한각피보호세대에대한상담을통해사례관리를하는전문가라는점에서사례관리사로불리기도한다. < 표 6-2> 복지사무소의배치인력과직무 명칭 사무소의장 사찰지도원 ( 사회복지주사 ) 현업원 ( 사회복지주사 ) 사무인력 직무 도도부현의지사등은시정촌의장 ( 특별구구청장포함 ) 에대한지휘감독을담당 사무소장 ( 長 ) 의지휘감독을받고, 사무소업무를지휘감독 사무소장 ( 長 ) 의지휘감독을받으며, 구호와육성등지원이필요한자의가정을방문함. 방문은해당지원이필요한자와의면접을통해자산과환경등을조사하고, 보호및그밖의조치중어떤것이필요한가를판단 사무소장 ( 長 ) 의지휘감독을받으며, 사무소의서무를담당 주 : 平成 26 年 4 月 1 日현재자료 : 厚生労働省홈페이지, 추출. fukusijimusyo/ 복지사무소인력의정원 ( 所員の定数 ) 은지역의실정에맞게조례로정하고있다. 구체적으로각복지사무소에서일하는지원인력의수는지역별로해당사무소가지원하는피보호가구수를기준으로결정된다. 그기준은아래표와같이, 도도부현은피보호세대가 390가구이하인경우 6 인의인력이배치되며, 65가구증가할때마다 1인씩추가된다. 그리고시는피보호세대가 240가구인경우 3인의인력이배치되며, 80가구증가할때마다 1인씩추가된다. 정촌은피보호세대가 160가구인경우 2인의인력이배치되며, 80가구가증가할때마다인력이 1인씩추가된다.

224 210 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 6-3> 복지사무소의지역별정원 표준정원 표준정원에추가되는인원 도도부현 피보호세대 390가구이하 = 6인 65가구증가시 1인추가 시 ( 특별구 ) 피보호세대 240가구이하 = 3인 80가구증가시 1인추가 정촌 피보호세대 160가구이하 = 2인 80가구증가시 1인추가 주 : 平成 26 年 4 月 1 日현재자료 : 厚生労働省홈페이지, 추출. fukusijimusyo/ 일본의복지사무소에배치된인력에대해확인할수있는가장최근의자료는 2009년자료이며, 이자료에따르면비상근직원을포함하면약 17,132명이일하고있으며, 상근직만으로는 16,477명이일하고있다. 61) 사찰지도원총수는 3,221명이며, 2004년조사에비해 190명증가했지만그내역은군에서 283명줄고시에서 473명증가한것으로나타나고있다. 현업원 ( 상근 ) 의총수는 19,406명이며, 2004년조사에비해 175명감소하고있지만, 그내역을보면군에서 819명이줄고, 시에서 644명증가하였다. 덧붙여생활보호담당의현업원 ( 상근 ) 은군에서 665 명줄고, 시에서 3,174명증가하였다. < 표 6-4> 사찰지도원및현업원의배치현황 총수 생활보호담당 사찰지도원상근비상근총수 3,221 19,406 3,451 26,078 군부 ( 郡 ) 358 1, ,922 시부 ( 市 ) 2,863 17,951 3,342 24,156 2,596 13, ,132 군부 ( 郡 ) 343 1, ,625 시부 ( 市 ) 2,253 12, ,507 주 : 사찰지도원은겸무자를포함한수치임. 자료 : 厚生労働省 (2009), 平成 21 年福祉事務所現況調査の概要. 61) 후생노동성자료에따르면, 복지사무소현황조사는 2004 년이루어지고, 2009 년이루어졌다.

225 제 6 장공공부조제도의집행체계 211 현업원은시부 ( 市部 ) 에서는피보호세대 80세대에한명, 군부 ( 郡部 ) 에서는피보호세대 65세대에한명을배치하도록법률로정하고있다. 2009년현재생활보호의업무를담당하고있는현업원은전국에약 13,881명이일하는것으로알려져있다. 그것은앞선배치규정에따라배치되어야할인원이 15,560명대비약 89.2% 의인력이배치되어있음을의미한다. 그리고이러한배치상황은군부와시부사이에상반된경향을보이는데, 군부는초과배치, 시부는과소배치로나타나고있다. < 표 6-5> 생활보호담당현업원의배치상황 복지사무소수 배치표준배치인원충족율 충족률 100% 이상복지사무소 총족율 100% 미만복지사무소 총수 1,242 15,560 13, 군부 226 1,237 1, 시부 1,016 14,323 12, 자료 : 厚生労働省 (2009), 平成 21 年福祉事務所現況調査の概要. 사찰지도원과현업원은법률에따라서사회복지주사 ( 社會福祉主事 ) 의자격을갖도록요구하고있다. 이자격은대학에서후생노동대신이지정하는사회복지에관한전문과목을일정과목이상수료한자등에게부여하도록되어있다. 사회복지주사자격취득율을보면, 2009년현재생활보호업무를담당하는사찰지도원의 74.6%, 현업원의 74.2% 가자격을취득하고있다. 그렇다면생활보호업무를담당하는사찰지도원과현업원은해당업무를얼마나오래수행해왔는지살펴볼필요가있다. 사찰지도원중경력이 3년이상인사람은 34.9%, 1~3년은 38.8%, 1년미만은 26.3% 로나타나고있다. 현업원은 3년이상인사람이 36.7%, 1~3년은 37.9%, 1년미만인사람이 25.4% 로나타나고있다.

226 212 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 < 표 6-6> 복지사무소종사인력의자격취득현황 총수 생활보호담당 사회복지주사사회복지사정신보건복지사 사찰지도원 현업원 사찰지도원 현업원 사찰지도원 현업원 자격취득자 2,246 13, 취득률 (%) 자격취득자 1,937 10, 취득률 (%) 자료 : 厚生労働省 (2009), 平成 21 年福祉事務所現況調査の槪要. 제 4 절생활보호제도와취업지원 최근일본의공공부조제도는근로능력이있는수급자가증가하고있으며, 이들의취업을촉진하는정책을강화하는추세를보이고있다. 이처럼근로능력이있는수급자의취업을촉진하기위해서는이러한업무를수행하는데필요한인력과인프라를갖추어야한다. 그렇다면현재일본의생활보호제도는어떻게변화하고있는가. 2009년현재복지사무소에서취업지원업무를담당하고있는사람들의수를보면, 적어도현재시점까지는복지사무소가중심이된형태로고용과복지의연계가활발하게이루어지고있다고말하기힘들것으로판단된다. 참고로 2009년현재복지사무소에배치된취로지원전문원 ( 就勞支援專門員 ) 은군부에 60명, 시부에 517명으로총 577명이일하고있다. 62) 물론일본정부는생활보호제도를통해근로빈곤층을보호하기보다, 새로운지원제도를통해근로빈곤층을보호하는전략을택하고있다. 62) 이수치는厚生労働省 (2009), 平成 21 年福祉事務所現況調査の槪要에서인용

227 제 6 장공공부조제도의집행체계 년생활곤궁자자립지원제도도입이그것이다. 이는생활보호수급자가아닌빈곤층을대상으로주거급여와각종사회서비스그리고취업지원을연계한제도라고말할수있다. 이제도가도입되는경우, 근로능력이있는빈곤층의취업을촉진할다양한공공및민간인프라확충이전제되어야할것이다. 하지만생활곤궁자자립지원을위한인프라는일부자치단체를중심으로설치중에있다는점에서그현황을파악하기용이하지않다. 63) 대신지금까지복지와고용의연계가어떻게이루어져왔는가를가늠할수있는것이공공직업안정소 ( ハローワーク ) 의근로빈곤층및생활보호수급자중근로능력자에대한취업지원사업의추진상황이다. 여기서는이점에초점을맞추어설명하기로하겠다. 그에앞서일본의고용관련사회안전망의기본구조에대해간략하게언급하고자한다. [ 그림 6-4] 는후생노동성이발표한문건, 특히공공직업안정소 ( ハローワーク ) 에대한문건에명시된것이다. 이그림에따르면, 고용관련사회안전망은고용보험을 1차안전망으로, 취업알선이나직업훈련등구직자지원제도를 2차안전망으로, 생활보호제도를최후의안전망으로설정하고있다. 그리고우리가관심을갖는부분은바로제2 와제3의안전망이다. 63) 본연구보고서중제 4 장생활곤궁자자립지원법에대한글에서개략적인내용을확인할수있다.

228 214 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 6-4] 고용관련사회안전망의구조 제 1 차안전망 고용보험 제 2 차안전망 구직자지원제도 제 3 차안전망 생활보호제도 자료 : 厚生労働省職業安定局 (2014), 公共職業安定所 ( ハローワーク ) の主な取組と實績. 2013년현재일본의공공직업안정소는전국에걸쳐 544개소가설치되어있다. 구체적으로는본소 ( 本所 ) 가 436개소, 출장소가 95개소, 분실이 13실등이다. 공공직업안정소는내부적으로 1) 고용보험과, 2) 직업상담부문, 3) 사업소부문, 4) 전문원조부문, 5) 서무과와같은하위부서로구성되어있다. 참고로이것은중간규모직업안정소의사례이다. 이들이담당하는주요업무는 1) 직업소개 : 직업상담, 소개업무, 구인접수, 구인개척, 재취직지원업무, 2) 고용보험 : 고용보험적용, 실업인정, 급여업무, 3) 고용대책 : 장애인, 고령자고용기업지도업무등이다. 그리고공공직업안정소에서일하는인력은직원수는 11,140명이며, 상담인원수는 16,737 명이다. 64) 공공직업안정소는일반구직자나취약계층을대상으로다양한취업지원서비스를제공하고있지만, 생활보호수급자를대상으로하는고용복 64) 이수치는厚生労働省職業安定局 (2014), 公共職業安定所 ( ハローワーク ) の主な取組と實績에서인용

229 제 6 장공공부조제도의집행체계 215 지연계서비스를제공하고있기도하다. < 표 6-7> 에따르면, 고용안정소는프리타등청년층을위한정규직고용화사업, 모자가정모를위한취업지원, 고령자및장애인을위한취업지원을담당하는것외에도생활보호수급자중근로능력이있는사람을대상으로하는자립촉진사업 ( 自立促進事業 ) 을운영하고있다. 아래표에서생활보호수급자중근로능력자를대상으로공공직업안정소가제공하는자립촉진사업에참여하는사람은 2010년 2.1만명에서 2013년 8.9만명으로약 4배이상증가하였다. 그리고이사업을통한취업자수또한 2010년 1.3만명에서 2013년 5.4만명으로약 4배이상증가하였다. < 표 6-7> 공공직업안정소의주요사업실적 ( 단위 : 만명 ) 일반 신규구직자 취직건수 청년층 프리타등정규취업 여성 모자가정취업자수 고령자 60세이상취직건수 장애인 취직건수 생활보호 지원대상자 취직자수 자료 : 厚生労働省職業安定局 (2014), 公共職業安定所 ( ハローワーク ) の主な取組と實績. 위에서살펴본바와같이일본의생활보호제도는이미십여년전부터근로능력이있는빈곤층이증가하는양상을경험해왔고, 그것은각종취업지원사업참여자의증가를통해서도확인할수있다. 결국근로빈곤층이증가하는상황에서생활보호제도의대대적인개편또는새로운지원

230 216 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제도도입은불가피했던것처럼보인다. 그리고이러한요구를반영한것이생활곤궁자자립지원제도라고말할수있을것이다. 하지만중장기적으로보면, 생활보호수급자및근로빈곤층을대상으로고용 복지서비스를보아효과적으로제공할수있는전달체계개편이마무리된것처럼보이지는않는다. 지역차원에서복지서비스와고용서비스의실질적인연계를가능하게할새로운전달체계개편실험이계속될수있음을시사하는것이다.

231 제 7 장 최근의제도개편동향 제1절제2의안전망에대한지원제2절생활보호법개정의내용 : 생활보호비절감이라는명백한목적제3절생활곤궁자자립지원법의내용 : 지역복지와취업지원의믹스제4절전국자치단체시범사업의실시상황및제도시행을위한준비상황제5절맺는말

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233 7 최근의제도개편동향 << 2013년 12월생활보호법 ( 生活保護法 ) 개정안과생활곤궁자자립지원법안 ( 生活困窮者自立支援法案 ) 이국회를통과했다. 개정된생활보호법은 2014년 7월 ( 일부는 2014년 1월 ) 시행되었고, 생활곤궁자자립지원법은 2015년 4월부터시행될예정이다. 생활곤궁자자립지원법은 2011년에제정된구직자지원법 ( 求職者支援法 ) 과함께 제2의안전망 으로불리고있다. 생활보호법개정안과생활곤궁자자립지원법안이동시에심의되게된이유는사회보장관련지출의증가를억제하려는목적에서였다. 2013년도일반회계결산에따르면, 세수가 46조9,530억엔이었던반면, 사회보장관련지출은 29조2,320억엔으로전체세수의 62.3% 를차지하고있다. 향후베이비붐세대가고령화됨에따라사회보장관련지출은더증가할것이다. 2014년 4월정부는소비세를 5% 에서 8% 로인상, 그리고 2014년말까지 10% 인상여부를판단할예정이다. 그러나세율인상은정치적으로매우어렵다. 따라서정부입장에서는세출의억제, 그중에서도가장큰비중을차지하는사회보장관련지출의억제가중요한과제가되고있다. 생활곤궁자지원대책과생활보호제도의재검토는 2012년 8월에제정된사회보장제도개혁추진법에규정된것이지만, 그조문에는일할수있는데도불구하고정당한이유없이일하지않는수급자에대해서는엄격하게대처하고, 취업을위한지원대책을마련하도록정하고있다. 그러나생활곤궁자자립지원법의목적은재정지출억제와는다른측면에서도언급할수있다. 이법은 2010년부터 2012년까지실시된퍼스널

234 220 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 서포트서비스 (personal support service) 사업을제도화한것이고, 이퍼스널서포트서비스사업은생활곤궁자를지원하기위한자치단체나민간단체의활동을기반으로한것이었다. 사업은 5개지역에서시작되었지만결국 27지역까지확대되었다. 이사업은생활상의어려움을안고있지만기존사회보장제도의급여나서비스를받을수없는사람에게원스톱 (one-stop) 으로맞춤형지원을실시하는것을목적으로하고있었다. 이지원단체들의활동영역은다양하고자치단체나민간단체가독자적으로실시하고있던취업지원, 생활보호수급자에대한자립지원, 노숙자에대한지원, 니트나프리타등의청소년에대한지원, 자살을막기위한지원등이포함되어있었다. 퍼스널서포트서비스사업은민주당정권기에실시된것이었고, 생활곤궁자자립지원법의법제화논의또한 2012년 4월부터, 즉민주당정권하에서시작되었다. 그당시에는생활지원전략이라고불리었다. 2012년말자민당정권이탄생한이후에는법의명칭이바뀌었을뿐아니라, 제도의내용도바뀌게되었다. 생활지원보다취업촉진이강조되고사회보장비억제를위한시책이강조되기시작했던것이다. 위에언급한배경에따라이개정된생활보호법과생활곤궁자자립지원법의내용은서로목적이다른요소가뒤섞이게되었다. 그리고향후이제도가어떤방향으로발전하는가는어느요소가더우세하게될지에달려있다고말할수있다. 본고에서는제2의안전망이필요하게된배경에대해설명하고, 개정된생활보호법과생활곤궁자자립지원법의내용을소개하고, 제도입안및실시과정에서혼합 충돌하는정책이념에주목함으로써이제도의특징을규명하고자한다. 그리고생활곤궁자자립지원제도는 2013년에이어 2014년에도전국각지에서시범사업을실시하고있다. 따라서글후반에서는이사업의실시상황및 2015년 4월본격시행을위한자치단체

235 제 7 장최근의제도개편동향 221 들의준비상황을개관함으로써제도시행에서나타나는전체적인흐름을 분석하기로하겠다. 제 1 절제 2 의안전망에대한지원 먼저제2의안전망이필요한배경에대해간략하게설명하고자한다 ([ 그림 7-1] 참조 ). 원래근로연령층 65) 에대한일본의사회보장은제1의안전망 ( 사회보험, 노동보험 ) 과제3의안전망 ( 생활보호 ) 으로구성되어있었다. 제1의안전망은소관행정조직으로중안정부기관인헬로우워크 ( ハローワーク, 한국의고용센터 ) 나사회보험사무소 66) 를두고있으며, 제3 의안전망은생활보호제도의창구인자치단체복지사무소 ( 福祉事務所 ) 를두고있다. 또한대인서비스 ( 상담지원 ) 와관련해서제1의안전망은고용보험창구이기도한헬로우워크등이담당하며, 제3의안전망은생활보호제도의사례관리자 (case worker) 가이업무를담당하고있다. 그러나니트나파견노동자의해고문제등, 생활곤궁자가다양해지면서기존안전망의사각지대또한점차분명해져왔다. 기존제도에서행정서비스의대상이라는관점에서보면, 제1의안전망은한시적이직자등곧바로취업이가능한사람을대상으로하며, 제3의안전망은장애자나병자등, 취업이어려운사람을대상으로한다고여겨졌다. 그런데 1990 년대이후생활곤궁자처럼이두집단의중간에있다고여겨지는케이스, 즉, 취업이불가능하지는않지만, 곧바로취업하는것도어려운사람들 65) 일본에서가동연령층 ( 稼働年齢層 ) 이라는개념은근로연령층에가까운의미로이해된다. 66) 사회보험사무소는 2009 년까지후생노동성산하사회보험청이소관하여각종연금사무를담당해왔다. 그리고 2009 년에는사회보험청이폐지되고, 특수법인인일본연금기구가소관하는연금사무소가사무를담당하고있다.

236 222 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 이급증하였다. [ 그림 7-1] 은한국과일본의일반노동시장현황과사회보장수급률을나타내고있다. 일반노동시장현황을보면, 일본은고용률이높고, 비경제활동인구비율이낮은특징을보인다. 이점에서일본노동시장을보다포섭적 (inclusive) 이라고말할수있을지모른다. 하지만일본의실업률은한국보다약간높은수준이고, 특히장기실업률은 1990년이후계속증가해 2013년 40% 까지증가하였다. 이것은 OECD 평균보다 10% 포인트정도높은비율이다. 반면에일본의실업수당수급률은한국의절반정도이며, 빈곤층취업자중공공부조를수급하는비율 (take-up rate) 또한일본이한국보다훨씬낮다. 67) 즉, 일본의노동시장은일단이직하면재취업이매우힘든반면, 사회보장적용률은낮고, 사각지대가크다는것을의미한다. 사회보장제도의사각지대가확대됨에따라그것에대응하는복지급여나대인서비스개혁이논의되기시작한것은 2000년이후의일이다. 근년에는 사회보장과조세일체개혁 ( 社会保障と税の一体改革 ) 으로급여및대인서비스개혁이실시되고있다 ( 고이시, 2013). 급여와관련해서는제1의안전망인사회보험과고용보험이그적용범위를확대하여비정규직노동자의일부가가입할수있게되었다. 68) 현재까지피고용자보험은일반취업자소정노동시간및소정노동일수의약 67) 물론일본과한국양국모두취업빈곤층중공공부조수급률이 10% 이하로매우낮은수준이다. 68) 일본의사회보험은피고용자보험과지역보험으로나누어져있다. 즉, 고령자 장애자 유족연금중피고용자대상보험은민간기업종업원이가입하는후생연금, 공무원이가입하는국가공무원공제조합 지방공무원공제조합, 사립학교의교직원이가입하는사립학교교직원공제조합이있으며, 의료보험에는주로중소기업종업원이가입하는건강보험, 대기업종업원이가입하는건강보험조합, 공무원이나사립학교교직원이가입하는공제조합이있다. 한편, 자영업자나비정규직노동자의상당수는고령자 장애자 유족연금으로는국민연금, 의료보험으로는국민건강보험에가입한다. 일반적으로, 피고용자보험은보험료는낮고 ( 사업주가반을지불하기때문에 ) 연금급여액은높다.

237 제 7 장최근의제도개편동향 223 4분의 3이상이어야적용받을수있었다. 즉일주일의노동시간을기준으로보면, 30시간이상이되어야고용보험적용을받을수있었던것이다. 하지만연금기능강화법제정으로단시간노동자에게적용을확대하는방안이모색되었으며 69), 2016년 10월시행될예정이다. 후생노동성의추정치에따르면새롭게적용을받을대상자수는약 25만명으로추정된다. 고용보험법도개정되어 2010년이후는일주일소정노동시간 20시간이상, 고용기간이 31일이상이면가입할수있게되었다. [ 그림 7-1] 일본과한국의노동시장및사회보장제도현황 주 : 고용률 = 취업자 / 총인구, 장기실업률 = 이직기간 1 년이상실업자 / 총실업자, 비경제활동인구율 = 비경제활동인구 / 총인구, 실업수당수급률 = 실업수당수급자 / 총실업자, 공공부조취업자수급률 = 공공부조수급자중취업자 / 빈곤인구중취업자. 자료 : 일본 - 厚生労働省 ( 各年度 a), 雇用保険事業年報 ; 総務省 ( 各年度 ), 労働力調査. 한국 - 한국고용정보원홈페이지, 고용보험통계현황, 추출 ; 五石 (2011); Goishi(2011). 69) 단시간노동자에게노동보험을적용하는조건은이하와같다. 1 주 20 시간이상, 2 월임금 8.8 만엔이상 ( 연수입 106 만엔이상 ), 3 근무기간 1 년이상의전망, 4 학생은적용제외, 5 종업원 501 명이상기업.

238 224 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 대인서비스와관련해서, 노숙자, 젊은이, 한부모가구, 생활보호수급자 ( 근로연령층 ), 장기실직자에대해서는정부보조금사업의형태로취업지원사업을실시해왔다. 하지만새롭게도입된취업지원사업은행정기관이직접실시하는것이아니라, 민간단체에위탁해서시행하는방식이대부분이다. 노숙자를돕는쉼터나노숙자자립지원센터, 청년층을돕는청년지원스테이션등이그러한경우에해당된다. 한편, 기존의행정기관은조직개편보다보조금사업을재원으로하는새로운프로그램을도입하는방식으로대응을해왔다. 예를들어아동부양수당에관련해서도도부현 ( 都道府県 ) 이나시 ( 市 ) 는모자가정에대상으로취업자립지원센터를운영하고있고, 복지사무소는아동부양수당수급자를대상으로모자가구자립지원프로그램을실시하고있다. 후술하는바와같이, 생활보호제도의취업자립지원사업도보조금사업이다. 또헬로우워크는일반구직창구와는별도로전문지원창구나전문지원담당원을배치하고있다. 70) 후생노동성의설명에따르면, 현재일반종합창구는자율적으로구직활동을할수있는사람을대상으로, 특별상담창구는자율적으로구직활동을하기힘든사람을대상으로하도록권고하고있다. 후자 ( 특별상담창구 ) 는담당자방식 ( 担当者制 ) 으로운영되며, 취업지원네비게이터에의한개별지원을받을수있다. 71) 제2의안전망은위에언급한것과같은보조금사업이아니라법률을제정하여보다조직적이고체계적으로지원하는방식을취하고있다. 제 70) 전문지원창구로서, 대상자유형별로젊은층대상 ( 올해졸업자응원헬로우워크, 젊은이헬로우워크, 헬로우워크플라자 ), 육아중인여성대상 ( 마자즈하로워크, 마자즈코나 ), 고령자대상, 장애자대상, 생활보호수급자등에대한취업자립촉진사업등이있다. 후생노동성공공직업안정소국의자료 공공직업안정소 ( 헬로우워크 ) 의주된활동과실적 (2014 년 9 월 ) 을참조. 71) 후생노동성직업안정국파견 유기노동대책부기획과취업지원실 헬로우워크와의제휴에대해 생활보호수급자 생활곤궁자의취업촉진에관한협의회, 2014 년 8 월 21 일.

239 제 7 장최근의제도개편동향 225 2의안전망으로는 2011년 10월구직자지원제도가먼저도입되었다. 지원대상은고용보험을수급할수없고, 취직을희망해지원을받으려는사람이며, 수강자에게직업훈련수강급여금 ( 월 10만엔 + 교통비 ) 을지급하고있다. 창구인헬로우워크에서는수강훈련자마다개별적으로지원계획을작성해훈련기간중매월 1회씩정기적으로면담할것을요구하고있다. 2013년 12월제정된생활곤궁자자립지원제도는제2의안전망을구성하는또하나의기둥으로간주되고있다. 구직자지원제도와생활곤궁자자립지원제도의차이는전자는노동행정이소관하고있는데대해, 후자는복지행정이소관하고있다는점이다. 그러나헬로우워크나복지사무소등기존행정조직이하나의조직만으로 곧바로취업이힘든사람 을지원하는것은운영이용이하지않다. 지원내용측면에서는직업소개나직업훈련, 생활상혹은건강상의상담지원등성격이다른지원이혼재되어있을뿐아니라, 행정조직측면에서는전자가중앙정부나도도부현소관이나후자는기초자치단체소관이로나뉘어져있기때문이다. 따라서이러한서비스를한곳에서받을수있도록각각의기관을같은장소에모은원스톱형사업이요구되게되었다. 실제로생활보호제도의취업자립지원에서는헬로우워크와복지사무소가각각전문지원인력을두고, 두조직이제휴하면서지원을실시하고있다. 또헬로우워크와관련해서는도도부현 ( 都道府県 ) 이나기초자치단체가관련지원기관들을같은장소및건물에배치하는경우가확대되고있다. 예를들어헬로우워크와도도부현이제휴해취업지원을실시하는예로는 잡카페(job cafe) 사업 (46개도도부현 ), 헬로우워크와기초자치단체가제휴하는예로서 고향헬로우워크사업(135개소) 등이있다. 또헬로우워크와자치단체가취업지원을병행하는사업 ( 일체적실시사업 ) 은 32개도도부현 ( 都道府県 ) 과 90개시구 ( 市区 )(2014년 8월 4일현재 ) 에서

240 226 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 실시되고있다. 이러한행정조직형태상의문제는일본뿐아니라해외에서도볼수있다. 즉복지사무소와공공직업소개기관의통합, 병설등여러가지패턴이있다. 이가운데통합형에대해서는중앙정부소관으로하는경우 ( 영국등 ) 와자치체소관으로하는경우 ( 노르웨이, 덴마크 ) 가있으며, 각국의역사적경로나행정조직상의특징에따라대응이달라지고있다. 일본에서도 [ 그림 7-2] 의중앙에해당하는부분, 즉 곧바로취업이힘든사람 에대한지원담당자를결정하는문제는기존행정조직의구조상해결이힘든부분이라고말할수있다. 현재까지일본정부는구직자지원제도는창구를헬로우워크로하고, 생활곤궁자자립지원제도는법정사업대부분을복지사무소가설치된자치단체소관으로정하는방식으로, 기존행정조직을개편하지않고대응해왔다. 향후자치체에서는이러한제2의안전망의본질에서비롯된운영사의어려움에직면할것으로예상된다. [ 그림 7-2] 제 1~ 제 3 의안전망개념도 ( 가동연령층 ) 자료 : 필자작성.

241 제 7 장최근의제도개편동향 227 제 2 절생활보호법개정의내용 : 생활보호비절감이라는명백한목적 2014년 6월현재생활보호수급가구는 160만 4,414가구에이르러전후최고치를기록했다. 생활보호수급자수또한 2014년 1월 216만 7,927명으로전후최고치를기록했고, 2014년 6월현재 215만 8,840명으로여전히높은수준을유지하고있다. 후생노동성은사회보장제도전반에걸친구조상의문제로인해사회보험및노동보험등제1의안전망에서배제되어결국최후의안전망인생활보호제도에이르는경우가증가하고있다고생각한다. 따라서정부는그들의중간에위치하는제2의안전망으로서생활곤궁자자립지원제도를새롭게도입하고, 생활보호제도를개정하여생활보호비절감을도모하고자한것이다. 72) 생활보호법개정안의내용은크게 4가지를지적할수있다. 첫째, 취업자립지원금의창설이다. 이제도는안정된직업에종사함으로서보호의폐지에이른자에대해보호폐지전까지 6개월간매월수입인정액중일정비율을합산해그합계액을지급하게되었다. 지급액의상한은단신가구 10만엔, 다가구 15만엔으로되어있다. 이제도의목적은생활보호제도에서탈락하는경우세금이나사회보험료등의부담이늘어나탈수급에대한인센티브가감소하는, 이른바 빈곤함정 ( 고이시, 2013) 을막는데있다. 둘째, 건강 생활등에주목한지원으로, 수급자스스로건강유지및증진을위해노력하고, 수입과지출그리고기타생계의상황을적절히파악하는것을자립을위한수급자의책무로규정하고있다. 이것을위해 1 72) 일본정부는 2004 년부터 3 년간에노령가산을단계적으로폐지했고, 2013 년 8 월에생활부조금액을인하했다 년에는주택급여기준을재검토하고있다.

242 228 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 2013년부터복지사무소에서건강진단결과에근거한보건지도, 수급자의건강및진찰에관한상담및지도등필요한대응을하는전문직원을배치하고, 2복지사무소의조사권한을강화하고, 건강진단결과등을입수할수있는권한을인정하며, 3복지사무소가수급자자립지원의관점에서필요하다고판단한경우수급자상황에따라영수증또는영수증의보존이나가계부작성을요구할수있는권한을인정하고있다. 셋째, 부정 부적정수급에대한대책강화이다. 그내용을보면 1복지사무소의조사권한을확대하며, 지금까지 자산및수입 에한정되어있던조사사항외에취업이나구직활동상황, 건강상태, 부양실태등을추가하고, 복지사무소가관공서등에정보제공을요구할경우답변을의무화했다. 2부정수급에대한벌칙또한 3년이하의징역또는 30만엔이하의벌금 에서 3년이하의징역또는 100만엔이하의벌금 으로강화하였다. 3부정수급으로인해반환금이발생할경우, 이금액을보호비에서상쇄하는것을인정하고있다. 4복지사무소가필요하다고인정할경우에는부양의무자에대해보고하도록요구할수있게했다. 넷째, 의료급여의적정화이다. 급증하는생활보호비중약절반을의료급여가차지하고있기때문에, 정부는의료급여의절감또는억제에중점을두어왔다. 후생노동성으로서는많은의료기관이적정한진료를하고있지만, 일부의료기관에서부정이잇따르고있기때문에이문제에엄정하게대처하게한것이다. 그래서 1지정의료기관의지정요건및지정취소요건의명확화, 2지정의료기관의지정유효기간을현재의무기한부터 6년의유효기간도입, 3생활보호제도의지정의료기관과의료보험제도의보험의료기관중어느한쪽의지정이취소되는경우양제도가긴밀하게협력하여대응하며, 4과거의부정에도대처할수있도록과거의지정의료기관관리자또한보고징수나검사등의대상으로규정하고있다.

243 제 7 장최근의제도개편동향 229 한편, 생활보호수급자에대한대인서비스로 2005년부터자립지원프로그램의보조금사업이도입되었지만, 2013년 5월후생노동성은 취업가능한피보호자의취업 자립지원의기본방침에대해 라는통지를발표하여취업 자립지원의강화를도모했다. 이기본방침에따르면, 생활보호수급자중일정기간내에취업및자립이예상되는사람에대해서는원칙적으로는 6개월이내의집중지원을하고, 지도 지시에따르지않는경우에는보호의변경, 정지또는폐지를검토하게하고있다. 지금까지일본의생활보호제도는취업자립지원에대한불참을이유로하는징벌 ( 패널티 ) 을명확하게규정하고있지않았으나, 이통지를통해처음으로명문화되었던것이다. 그리고이통지에서는 가동능력의활용이충분하지않고보호의요건을충족시키지않는다고여겨지는자에대한대응으로, 보호를정지해취업지도를계속하는것이보호를폐지하는것보다도수급자의자립조장에도움이될수있기때문에, 보호정지를활용하며, 보호정지기간중취업지도를계속하고취업을재촉하는일도검토 하는것으로규정되어있다. 이것은취업가능한자에대해서는생활보호를적용하지않고취업자립지원을실시하는것을권장한것으로서해석할수있다. 여기서취업가능한자에대한보호비용을절감하려는의도를읽어낼수있다.

244 230 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제 3 절생활곤궁자자립지원법의내용 : 지역복지와취업지원의믹스 생활보호법개정안의내용을보면, 부정수급대책을강화하고, 취업을촉진하고, 의료급여를적정화함으로써생활보호비를절감하려는목적을가지고있는것이분명하다. 이에비해생활곤궁자자립지원제도의목적은그렇게단순하지않다. 후생노동성의설명에따르면, 이제도는생활보호에이르기전에지원하는빈곤예방을목적으로하고있다. 이런의미에서이제도의목적은생활보호법개정안과유사하다. 하지만이제도는입안과정에서자치단체와시민단체등이실시하는기존의다양한지원사업을참고하였고, 자치단체와시민단체관계자의의견을반영하려고했다. 자치단체와시민단체들도새로운제도의도입을적극적으로제안하였고, 새로운제도의입안과정에참여하려했다. 그대표적인사례가지속적으로일자리를제공할수있는사회적기업지원제도를도입하자는제안이었다. 이러한경위에서생활곤궁자자립지원제도는생활보호법개정안과는다소다르며, 사회보장비절감이라는단일한목적에따라도입되었다고말하기힘든것이다. 하지만바로이때문에각사업에서일관성이없는문제점이발생하는것도부정할수없는일이다. 생활곤궁자자립지원제도도입은 2013년 1월후생노동성사회보장심의회 생활곤궁자의생활지원에관한특별부회 가발표한보고서를계기로시작되었다. 여기서새로운제도의이념으로포괄적 개별적지원, 조기적 계속적지원, 분권적 창조적지원이제시되었다 ( 표 7-1 참조 ). 이들가운데포괄적 개별적지원은헬로우워크의일반종합창구와같이담당자방식 ( 担当者制 ) 을취하는것이아니라, 생활보호제도의케이스워커 (case

245 제 7 장최근의제도개편동향 231 worker) 와같은담당자를배치한다는것을의미한다. 조기적 계속적지원은고용보험이나생활보호와같은신청주의가아니라, 요구의발견, 즉아웃리치 (outreach) 를중시한다는것을의미한다. 이개념은사회사업 ( 소셜워크, social work) 의개념과같고, 이제도가지역복지의영역에속한다는것을시사하고있다. 그리고분권적 창조적지원은이제도가자치단체나커뮤니티의창의적연구에의해충실해져야한다는점을의미한다. < 표 7-1> 생활곤궁자자립지원제도의이념들 포괄적 개별적지원 조기적 계속적지원 분권적 창조적지원 존엄있는자립을위한지원은심신의부진, 지식이나기능의결핍, 가족의문제, 가계의파탄, 장래전망의상실등다양한문제에포괄적으로대처해야할것이다. 행정조직의소관이라는벽을넘고, 지역내에서다양한서비스가제휴하며, 가능한한통합적으로제공할수있는조건이필요하다. 한편, 자립을저해하는요인들은사람마다다른형태로복잡하다. 생활곤궁자각각의사정이나생각에발맞춰문제를타개하는개별적지원을해야할것이다. 실직등생활곤궁에빠져사회와의연결을약하게했을때, 가능한한조기에대처하는것이지원의효과를높인다. 생활곤궁자가 은둔형외톨이 ( 히키코모리 ) 가되며, 지역사회에서보이지않거나, 상담소에상담하러올기력을잃거나할가능성을고려하면서방문방식을포함한조기대응을도모하는것이중요하다. 한편, 조기대응은생활곤궁자를취업으로몰아내는것이아니다. 사회적자립으로부터경제적자립으로, 각개인의단계에따라최적의서비스를제공하는계속적인지원이요구된다. 맞춤형지원은개개인의사정과단계에따라사회복지협의회, 사회복지법인, NPO, 사회공헌의관점에서사업을실시하는민간기업등이른바사회적기업, 민생위원 아동위원, 그밖의여러비공식지원조직등민간의유연하고다양한활동을활용하며, 중앙정부나자치체가이것을확실히지지함으로써가능하게된다. 벌써지역마다다양한민간단체가활동하고있으며, 그것은새로운생활지원체계에서도계승되어야할것이다. 자료 : 厚生労働省 (2013), 生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会報告書, p.6-7. [ 그림 7-3] 은생활곤궁자자립지원제도의체계를표시하고있다. 생활곤궁자 의정의는 실제경제적으로곤궁해, 최저한도의생활을유지할수없게될우려가있는자 ( 법제2조 ) 로규정되어있다. 입안단계에서생활곤궁은경제적곤궁과사회적고립모두를포함하는것으로논의

246 232 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 되었다. 그러나자치단체를중심으로사회적고립에대한정의가불명료하다는비판이있어법률상의정의에는경제적곤궁만포함하는것으로변경되었다. 그러나후생노동성은실제사업실시매뉴얼이나가이드라인 73) 을준비하며, 그안에경제적곤궁뿐아니라사회적고립에대해서도배려하도록권장하고있다. 이러한상황에서 경제적곤궁 에대해서도소득기준등명확한기준이설정되어있지않다. 원래법취지가사회보장제도의사각지대에대응하는것이었다는점에서, 오히려명확한기준을마련하지않고가급적다양한상황에대처하려하고있는것이다. [ 그림 7-3] 의생활곤궁자자립지원의체계도에나타난바와같이, 이제도의중심은자립상담지원이다. 노숙자등긴급지원이필요한경우한시생활지원 ( 쉼터제공등 ) 이나주택확보급여가제공된다. 일정기간의사정 ( 査定, assessment) 을통해개별상황에맞는다양한지원메뉴가준비되어있다. 취업지원으로는취업준비지원사업이나취업훈련사업이있고, 다중채무자등에대해서는가계상담지원사업, 생활곤궁자자녀들에대해서는학습지원이제공된다. 이와같이생활곤궁자자립지원제도에는기존사회사업 (social work) 으로대응할수있는지원과함께, 취업지원 ( 취업준비지원사업, 취업훈련사업 ) 이라는이질적인요소가포함되어있다. 74) 그밖에도자립상담지원사업에는주임상담지원인력및상담지원인력외취업지원인력을배치하는것으로되어있다. < 표 7-2> 는이제도의각사업의개요를표시한것이다. 주된특징으로 73) 관련매뉴얼이나가이드라인은다음보고서를참고 : 一般社団法人北海道総合研究調査会 (2014), 株式会社日本総合研究所 (2014), 特定非営利活動法人地域ケア政策ネットワーク (2014a), 特定非営利活動法人地域ケア政策ネットワーク (2014b), みずほ情報総研株式会社 (2014a), みずほ情報総研株式会社 (2014b), 三菱 UFJ リサーチ & コンサルティング株式会 (2014). 74) 원래취업지원은소셜워크에포함되어있는것으로생각되지만, 일본의행정조직상으로서는고용에관련되는부분은중앙정부나도도부현의소관으로되어있기때문에, 지역에서활동하는소셜워커의활동의현실은취업지원의요소가꽤약했던것은부정할수없을것이다.

247 제 7 장최근의제도개편동향 233 는필수사업과임의사업이있다는점, 각사업이위탁이가능하다는점, 소관이사업에따라차이가있다는점등이다. 먼저, 필수사업으로는자립상담지원사업, 주택확보급여금, 취업훈련사업자의인정사업이있으며, 그밖에는임의사업이다. 즉, 자립상담지원사업등필수사업만을실시하며, 다른사업은실시하지않는선택도가능한것이다. 각사업은자치단체의직영단체나민간단체등에게위탁할수있다. 그리고후생노동성의가이드라인등은각사업담당자에게다른사업자와긴밀하게협력하도록강하게요구하고있다. 예를들어, 자립상담지원사업자는취업지원을취업준비지원사업이나취업훈련사업에맡기면되는것이아니라, 지원조정회의 를통해각사업자와의조정이필요하며, 자립상담지원사업에배치된취업지원인력은취업준비지원사업등에협력하는지역기업을개척하는일등이업무에포함되어있다. 자립상담지원사업등은복지사무소를설치하는자치단체의소관이지만, 취업훈련사업자의인정은도도부현등의장이실시하는것으로규정되어있어서로소관이다르다. 후생노동성에의한모델사업가이드라인에따르면, 취업훈련사업은 사업자형 과 사회적기업형 으로나누어져있다. 후자는한국의사회적기업제도를참고해서도입된제도이다. 입안과정에서지원메뉴의중심이될것으로기대되었지만, 재무성등으로부터의반대도있고, 소관이다르며재정지원이거의없는문제가있는등해결과제가많아법시행후실제제도가기능할수있을지우려되고있다. 다만생활곤궁자자립지원법은자치사무이며, 법정수탁사무인생활보호제도보다자치단체의재량이크다. 따라서생활곤궁자자립지원이구체적으로어떤제도로발전할것인지는향후자치단체들의노력에달려있다고할수있다.

248 234 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 [ 그림 7-3] 생활곤궁자자립지원체계도 자료 : 필자작성. < 표 7-2> 생활곤궁자자립지원제도각사업의개요 사업명 필수 임의 국고부담 소관자치단체 자립상담지원사업 필수 3/4 복지사무소설치자치단체 주택확보급여금필수 3/4 복지사무소설치자치단체 취업준비지원사업임의 2/3 복지사무소설치자치단체 취업훈련사업사업자인정필수 - 도도부현등의장 자료 : 필자작성. 한시생활지원사업임의 2/3 복지사무소설치자치단체 가계상담지원사업임의 1/2 복지사무소설치자치단체 학습지원사업임의 1/2 복지사무소설치자치단체

249 제 7 장최근의제도개편동향 235 제 4 절전국자치단체시범사업의실시상황및제도시행을위한준비상황 2013년부터 2014년에걸쳐전국에서생활곤궁자자립지원제도의각사업별로시범사업이실시되고있다. 2014년 6월 16일현재시범사업은전국에서총 254단체가참여하고있다. 전체적으로보면, 자치단체들의움직임은매우저조하다고할수있다. 2014년 6월 16일현재자치단체의장에게제도를설명한자치단체는전체도도부현의 49%, 기초자치단체의 40% 에불과했다. 후생노동성은전국의자치단체들에게내년 4월시행을위한준비를서두르도록설득을하고있다. 또임의사업인취업준비지원사업을실시할예정인자치단체는복지사무소를설치한 856개자치단체의 14.3%, 임시생활지원사업은 4.9%, 가계상담지원사업은 12.6%, 취업훈련사업은 4.0%, 학습지원사업은 16.0% 에불과했다. 일반사단법인홋카이도종합연구조사회 는 2014년 5월 29일 ~6월 23일, 그리고같은해 8월 12일 ~9월 5일에걸쳐 2013년이후일본각지에서실시되고있는모델사업을대상으로설문조사를실시했다. 설문은모델사업을실시하고있는 254개소중 233개소에서회수되었다 ( 회수율 91.7%). 이조사에따르면, 주관부서는생활보호분야가 69.7%, 지역복지분야가 22.6% 로복지분야가압도적인다수를차지하고있다. 생활곤궁자자립지원제도는복지와고용의연계를큰특징의하나로하고있지만, 대부분의자치단체에서는생활곤궁자자립지원제도를복지제도로인식하고있음을시사하는것이다. 그리고자립상담지원기관의설치형태로직영이 24.5%, 위탁이 69.3%, 직영 + 위탁이 3.6% 를차지해, 위탁이압도적으로많았다. 위탁대상으로는사회복지협의회가 60.1%, 사회복지법인이 10.9% 로이두단체의비중이 70 % 를넘어서고있다. 일본복지

250 236 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 제도에서사회복지협의회는지역복지의중심적존재이며, 생활곤궁자자립지원제도가지역복지의하나로서인식되는반면, 취업지원제도로서의측면이경시되는경향이있는것을알수있다. 다음 [ 그림 7-4] 는후생노동성이복지사무소를설치하는기초자치단체를대상으로실시한취업준비지원사업의실시의향조사결과를나타내고있다. 그림에따르면, 2015년이후취업준비지원사업을실시하지않는것으로결정한자치단체가 2014년 6월 229개소에서 8월은 309개소로증가하고있다. 반면에취업준비지원사업을실시하기로결정한자치단체는그수도적고, 증가세도 122개소에서 140개소로소폭증가하였지만실시하지않기로결정한자치단체의증가폭이더크다. 취업준비지원사업을실시하지않는자치단체는다른임의사업도실시하지않는경우가대부분이라고예상된다. 즉, 많은복지사무소설치기초자치단체는자립상담지원센터만을설치하고, 다른법정사업에의한지원은실시하지않는것으로판단된다. [ 그림 7-4] 취업준비지원사업실시의향조사 : 복지사무소설치기초자치단제 (856 개소 ) 실시하지않는다실시한다 년 6 월조사 2014 년 8 월조사 주 : 실시미정 ( 미회답 ) 의자치단체수는 2014 년 6 월이 505 개소, 8 월이 407 개소. 자료 : 厚生労働省 ( 各月 ), 生活困窮者自立支援法事業実施意向調査結果.

251 제 7 장최근의제도개편동향 237 이러한현황에대해후생노동성도사업을적극적으로진행하도록각자치단체에권장하고있다. 예를들어, 2014년 9월 26일자치단체담당자에게배포한자료에서는 기본적인생각 으로 자치단체가모두취업지원노하우를축적하고있다고말하기는어렵고, 새로운취업지원체제를창조적으로구축할필요가있다 고언급하고있다. 이는제2의안전망에서대인서비스를지탱하는기둥중하나인취업지원에대해복지사무소설치자치단체들의노하우가부족하다는점을인정한것이다. 따라서 자치단체가취업지원을하는의의 로, 새로운제도를시행함으로써취업준비가되어있지않는등복지배려가필요한이들에대한지원을본격적으로실시하게되었는데, 이를위해서는 복지제도와관련해서중심적역할을하고있는자치단체의노력이필수불가결 하며, 새로운제도도입으로 입구 가되는상담창구가정비되지만, 지원에서는 출구 를의식하는것이중요하고, 취업지원강화가새로운제도가작동하는열쇄가된다 고호소하고있다. 다만, 후생노동성도취업지원사업실시를일방적으로권장하고있는것이아니다. 위에서술한자료중 취업준비지원사업의실시 항목에서는 이용자의확보나사업의효율적인운영의관점에서생활곤궁자에대한사업과생활보호수급자에대한사업을하나의사업처럼실시하는것이기본 이라고하며, 수요가작고단독으로사업을실시하는것이효율적이아니라고판단되는경우, 인접자치단체와공동으로광역단위에서사업을실시할것을검토 하도록권장하고있다. 즉, 복지사무소설치자치단체에서취업지원의실시대상이적을것으로예상되어생활보호제도상의취업자립지원과의공동실시를기본으로하는것과동시에, 대상자가특히적은경우에는그대책으로서자치단체단독으로실시하기보다복수의자치단체가제휴해공동실시하도록권장하고있는것이다.

252 238 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 취업지원대상자가적은이유는자립상담지원센터의취업지원노하우가부족하고, 아웃리치나사정 (assessment) 이힘들다는점외에, 지방자치단체에인구고령화가진행되어근로연령층이적다는점에서도찾을수있다. 소규모자치단체일수록취업지원대상자가적은경향이있으며, 이런자치단체에서는취업준비지원사업을한다하더라도지원대상자수가한정되어있어자립지원상담센터만을설치하고임의사업은하지않을가능성이높은것이다. 사실현재일본에서이런자치단체는과반수를차지하고있다. 참고로 2010년현재전체기초자치단체중인구 5만명미만이 67.9% 를차지하고있다. 향후전국의생활곤궁자에게공평하게서비스를제공하기위해서는이러한자치단체에대한제도상의배려가필요한것이다. 다만, 자치단체가취업지원준비사업등임의사업을실시하지않는또다른이유는재정상의부담에서찾을수있을것으로생각된다. 제 5 절맺는말 생활보호제도의개정이보호비의절감을목적으로하고있는것이명확하다면, 생활곤궁자자립지원제도의성격은매우다양하다. 그것은제도의입안단계에서재무성, 후생노동성, 자민당의원, 민간지원단체등의다양한생각이교착한결과라고말할수있다. 그리고생활보호제도가법정수탁사무인반면, 생활곤궁자자립지원제도는자치사무인것도이처럼대조적인성격을갖게된요인의하나가되고있다. 다만, 생활보호제도는법정수탁사무이기는하지만, 실제생활보호수급자에대한상담이나자립지원은자치단체의복지사무소가담당하고있으며, 실제어떻게운영하는지는자치단체의재량에의존하는부분이크다. 그렇다면, 향후일

253 제 7 장최근의제도개편동향 239 본에서생활곤궁자자립지원이어떻게되는지는자치단체의동향에의존하고있다고해도과언이아닐것이다. 그러나전망이밝다고는말할수없다. 생활곤궁자자립지원제도에있어취업지원을하지않는자치단체가많이생겨날가능성이높다. 이러한문제를개선하는방법으로주변자치단체나도도부현, 혹은실적이있는지원단체 ( 예를들어, 도도부현사회복지협의회, 사회복지법인등 ) 가적극적으로자치단체를지원하며, 광역단위에서취업지원을확대하는방안이검토되고있다. 도도부현이경험이부족한자치단체를지원하는예로는미야기현, 나가노현, 교토부등이있다. 생활곤궁자지원제도의전신인퍼스널 서포트 서비스사업 ( 혹은유관사업 ) 에종사한경험이있는자치단체나자치단체장이적극적인자치체가이러한역할을담당하는경우가많다. 예를들어, 기후현은 NPО가운영하는퍼스널 서포트센터가퍼스널 서포트 서비스사업을광역적으로실시해왔고, 기초자치단체에상담실이나출장소등을설치 운영해왔기때문에, 각기초자치단체는이미축적된자원이나지견을활용할수있었다. 또지바현의 생활클럽풍의마을 은 유니버설취업 이라는지원법에의한취업훈련 ( 중간적취업 ) 모델사업으로알려져있지만, 이곳이기점이되어광범위한단체를포함한네트워크를형성하여지바시주변의자치단체가적극적으로활동할수있도록돕고있다. 게다가좀더긴안목으로보면, 제도의법적골격이나매뉴얼 가이드라인을재검토하는것외에도헬로우워크와의제휴가중요한과제가될것이다. 또다른제2의안전망인구직자지원제도가급여금이있는제도이고, 생활곤궁자자립지원이주택확보급여금을제외하고는급여금이없는제도임을감안하면, 두제도의연계는사업의효과성을높일것으로기대된다. 또, 제2의안전망이지금처럼노동행정과복지행정이각각제

254 240 각국공공부조제도비교연구 : 일본편 도를소관하기보다, 원스톱형지원을구현하고자한다면헬로우워크와자치단체지원기관의병설이나통합을검토할필요가있다. 참고로도도부현지사를구성원으로하는법정조직인지사회 ( 知事会 ) 는민주당정권시기에헬로우워크의권한이양을요구했으며, 앞으로도이점이논의대상이될것으로예상된다.

255 제 8 장 결론 제 1 절연구결과와그함의 제 2 절정책적시사점

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