부동산정책 법제격차분석 Regulatory Reform for the Price Control System of Real Estate

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1 경제 인문사회연구회협동연구총서 정책과법제의격차해소를통한규제개혁실행방안연구 부동산정책 법제격차분석

2 부동산정책 법제격차분석 Regulatory Reform for the Price Control System of Real Estate

3 국문요약 정부에서는자유시장의장점을적극적으로활용하고경기침체를극복하기위하여규제개혁이라는취지하에각종부동산규제를완화하고있지만주택가격상승에대한우려와정치적부담때문에부동산가격규제인분양가규제는계속유지되고있다. 본연구의목적은경쟁적인시장환경의조성을통해경제의효율성과동태적역동성을높이는규제개혁의목표에취합하는부동산가격규제개혁은어떠한내용을담고있어야할것인가를모색하는데있다. 부동산가격규제의구조와특성, 현황을분석한결과, 현분양가규제는법철학적측면에서규제의타당성과실효성에문제가있음이발견되었다. 우선, 분양가규제의기준이되는선분양제도하의분양가는추정된개념이기에이것이제재적처분의요건으로불충분하며, 분양가심의위원회의승인또한자의적인해석및집행이배제되기어렵기에헌법상의법치주의의주요내용인 명확성의원칙 에부합하지않아규제의타당성이낮다고판단된다. 무엇보다분양가규제는경제적도구를수단으로삼는행정규제이기때문에부동산시장을왜곡시켜경제적효율성을저해한다는문제점이부각되었다. 현분양가규제는분양원가공개와분양가상한제로구성되어있는데, 분양원가공개는간접적으로가격책정의자율성을박탈하고사업주체의영업비밀을노출시켜정당한경쟁을저해하여기업의사업의욕을감소시키는위험이있다. 한편, 분양가상한제는재화의공급가격을시장의가격결정기제에맡기는것이아니라정부가정한비용기준에따라결정하게하므로건설사수익률저하로인한신규주택공급감소와품질저하를가져온다. 이외에도분양프리미엄으로인하여신규분양주택당첨자와비당첨자간의불평등을야기하고분양프리미엄을추구하는투기수요를증

4 가시켜결과적으로주택가격을하락시키려는목적하에도입된제도가오히려주택가격을상승시키고주택산업을위축시킬수있다는모순점이발견되었다. 더구나분양가규제는시장의기능을활용하려는현정부의규제완화의기조와일치하지않았다. 또한수단의적절성, 피해의최소성, 법익의균형성측면에서규제정도가지나쳐과잉침해가있어헌법이보장하는기본권의본질을침해할가능성이있으며소비자의사익이기업의사익보다우선시됨으로법익의균형성을저해한다. 분양가규제의근거는주택공급에따른개발이익이지나치게건설업체로귀속된다는데있다. 이에개발이익의분배구조를분석한결과, 우리나라에서는토지소유자가가장안정적으로개발이득을취하였으며건설사와수분양자 ( 소비자 ) 간에는규제로인한개발이익의맞교환이발생할가능성을발견하였다. 따라서건설업체의개발이익의규제대상이되어야하는가에대한의문이제기된다. 교차분석을통해서건설업계와시민단체간에분양가규제에대하여상당한간격의의견차이가있음을확인하였다. 즉건설업계에서는분양가규제가시장기능을저해하고주택가격안정화에기여하지못하기에폐지되어야한다고주장한다. 반면, 시민단체는분양가자율화시기건설업계는고분양가를적용하여지나친이득을취하였고, 고분양가는주변주택가격을다시상승시켰기에분양가규제완화를강력하게반대하고있다. 물론경제운용을책임지는정부에서는분양가규제를완화하려는시도를몇차례하였으나, 분양가규제가소비자에게유리한정책적특성과부동산가격상승이라는부작용을감당하기에부담을느껴일단은분양가규제의완화를유보하는입장을취하고있다. 그결과정부 시장 시민간의불신이상당히커져가고있으며이것이부동산가격규제개혁에상당한걸림돌로작용할수있음을인식하였다.

5 주택시장이제대로기능하려면주택정책의신뢰도가높아져야한다. 즉수요자 ( 국민 ), 공급자 ( 건설업계 ), 정부간의상호신뢰와믿음이선행되어야한다는것이다. 본연구에서는이를위해서먼저주택시장의기능이제대로작동할수있도록반 ( 反 ) 시장적인규제들은과감하게폐지또는완화하는脫행정규제화를지향한다. 또한사후적으로행정규제의공백을메우기위하여시장의자율규제강화와정부 시장의협력모형이라는새로운규제패러다임을정립함으로써효율성과형평성을함께도모한다. 구체적으로민간건설업체가보다적극적으로주택공급을할수있도록관련규제를완화시켜건설사들의합리적인분양가산정을유도하고정부에서는공공주택이나사회적취약계층을위한주택공급에보다집중함으로써시장과정부의효율성을증대시킬수있다. 택지개발에있어지역전체를하나의회계단위로하면서개발된토지의판매가격을시장가격과규범가격으로이중체계를가지면서궁극적으로 0 의개발이득을지향한다. 끝으로시장이어느정도안정화되면본격적으로정부에서는후분양제를도입할필요가있다고본다. 이것이진정한의미의주택시장정상화이기때문이다. 정부 시장의협력모형은정부가필요적으로개입해야하는영역에서도 경쟁과차별화 라는시장주의본질에기반을두고있음을강조한다. 이를통하여보다명확하게시장과정부의규제사무분장영역이설정될수있을것이다. :,,,,,,,,,

6 Abstract Korean government has been trying to remove unnecessary regulations in order to boost it's economy as well as to take advantage of free market. However, the price control on property market, especially the price regulation of new apartment, has been put in place with on-going concerns on asset reflation risk. The purpose of this study is to investigate the effectiveness of regulatory reform on property price control in achieving economic efficiency and dynamics, and to develop market environment where everyone can compete for better performance, an ultimately aim of regulatory reform. I have analyzed the structure, characteristics, and the present state of price control on housing market. Regarding legal philosophy, the results show that the regulation of the new apartment price has been neither appropriate nor effective. First of all, under the circumstance where new apartment is sold before construction, the price of new apartment does not reflect a market value, but rather a presumed value. As it is based on presumed value, which is not a clear cut concept, it is not legally clear to punish a person violating the price ceiling regulation. In addition, when property developer or construction companies seek the approval of new apartment prices, The Board of New Apartment Prices has a strong tendency to apply rules in an arbitrary manner due to the vague definition of presumed value. As a result, the price control can be considered inappropriate because it is difficult to conform with principle of clearness, the major criteria of constitution. Furthermore, price control tends to distort real estate market creating economic inefficiency. There are two elements in current pricing regulation - public disclosure of construction

7 costs and price ceiling for new apartments. Under the price disclosure regulation, construction enterprises should reveal the construction cost to the public. As a result, a company cannot determine its own prices nor it can keep their classified information. On the other hand, price ceiling resulted in decrease in supply of new apartments and deterioration of housing quality, as price is set by the government based on cost rather than the balance between supply and demand. Price ceiling artificially lowered the housing price below the market price, and as such it have also attracted speculative demand searching for capital gains, or premium for new apartments. As a result, supply shrinks while demand rises - a contradictory situation where the price goes up and real estate market becomes unstabilized. Regarding the structure of price control, regulation of new apartment price has not been consistent with the current government's focus on market-oriented principle. My study focused on proper selection of policy alternatives, minimizing damages and adhering to the principal of equality in legal benefits. My finding is that price control tends to infringe on fundamental human right guaranteed by the constitution. I have also conducted a cross analysis among different agents related to construction companies, NGO, and the government. The results indicate that there exists a broad gap between the stances of different agents. In fact, while the construction industry has insisted on deregulation of price control, NGO and the public have expressed opposite opinions. However, the government does not seem to have responded properly, causing further conflicts among different agents. As an ideal regulatory reform for the price control system, I recommend the deregulation of anti-market policies such as price regulation of new

8 apartments. In the mean time, market's self-regulation should be strengthened. However, we should be aware that market brings us only economic efficiency. As such, I suggest a governance model, which is a co-regulation by the market and the government, aiming for both efficiency and equity. For instance, deregulation allows construction industry to supply more apartments where needed, resulting in lowering prices. The government should focus on public housing supply for vulnerable classes. Land development led by local governments should not seek any capital gains. Finally, once real estate market stabilizes, new apartments should be sold after the completion of construction. I emphasize that co-regulation by the market and the government should be based on the market principal, characterized by competition and differentiation.

9 목차 국문요약 3 Abstract 7 제 1 장서론 15 제 1 절연구배경 16 제 2 절연구목적 19 제 3 절연구범위 22 제 2 장부동산가격규제의개요 25 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 부동산가격규제의정의 부동산가격규제의유형 31 제 2 절분양가규제의연혁및경과 공공주택의가격규제 분양가규제의도입 원가연동제로의전환 분양가규제의완화 분양가규제의재도입과확대 44 제 3 절현분양가규제의골격 분양가상한제 분양원가공개 채권입찰제 59

10 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 61 제 1 절규제시기 64 제 2 절법철학적분석 규제의타당성 규제의실효성 규제의정도 75 제 3 절법경제학적분석 不正義 집행비용분석 91 제 4 절규제대상 주택공급에따른개발이익 규제대상의문제점 98 제 4 장교차분석 101 제 1 절시장동향 분양가규제의재도입후주택시장의동향 건설업계의주장 114 제 2 절시민단체의관점 분양가산정의문제점 신규아파트의미분양사태원인 분양가규제의타당성 129 제 3 절정책및법제대응 분양가규제의강화 133

11 2. 미분양주택의대책 135 제 5 장결론 139 제 1 절부동산가격규제의방향 분양가규제의폐지 시장의자율규제강화 정부 시장의협력모형 147 제 2 절향후과제 152 참고문헌 155

12 제 1 장서론 제 1 장서론 제 1 절연구배경최근대부분의부동산관련규제들이완화되고있지만, 부동산가격규제인분양가규제는유지되고있다. 이는분양가자율화시기건설사들이분양가를과다책정함에따라신규주택뿐만아니라재고주택까지가격을상승시켜주택시장을불안하게하였다는시민단체의주장을수용한결과이다. 반면건설업계는분양가규제가원활한주택공급을저해하여오히려주택가격이상승할것이라고주장하고있다. 이처럼분양가규제의찬 반의견이팽팽하게대립하고있는상황에서정부는합리적인방향으로분양가규제를개혁하기보다는여론을의식하여일단은규제유지의기조를채택하고있다. 제 2 절연구목적본연구의목표는경쟁적인시장환경의조성을통해경제의효율성과동태적역동성을높이는규제개혁의목표에취합하는부동산가격규제개혁은어떠한방향에서이루어져야할것인가를모색하는데있다. 부동산가격규제개혁의방향은우선, 부동산시장스스로거래의공정성과효율성을도모할수있도록행정규제를시장의자율규제영역으로이관하는 행정규제로설정한다. 또한 행정규제로인한공백을메우기위하여정부모형과시장모형을함께적용하는정부 시장협력모형즉협치 (governance) 모형의적용가능성을타진해본다. 정부 시장의협력모형은정부개입이필요한영역에서도 경쟁과차별화 라는시장주의본질에기반을두고있음을강조한다. 15

13 제 1 장서론 제 3 절연구범위본부동산가격규제개혁에대한연구범위는신규주택의분양가규제로제한한다. 제2장에서는부동산가격규제의개념을정리하고특성을파악하며제3장에서는분양가규제의법구조분석으로서규제시기, 법철학과법경제학적특성및규제대상을분석한다. 제4장은분양가규제재도입후시장의동향과관련주체즉, 민간건설업체와시민단체의관점을비교하고이에대한정부의정책적대응을살펴보는교차분석을시도한다. 제5장은결론으로써부동산가격규제의개혁방향을제시하고향후과제를제시한다. 1 부동산시장은시장자체의메커니즘에의한자율적조정이가능한완전경쟁시장의조건 1) 을충족시키지못하고있기에자원의용도별배분이사회적으로최적상태를이룰수없는시장실패 (market failure) 를야기하는경우가많다. 바로이러한시장실패현상이부동산시장에대한정부개입의타당성을정당화하는가장큰명분이된다. 2) 그런데우리나라에서부동산시장은시장실패로인한정부개입의논리뿐아니라, 경기활성화를위하여적극적으로활용되었던측면이 1) 완전경쟁시장의주요조건은다음과같다. 첫째, 어느누구도해당시장에서형성된가격을마음대로조작할수없을만큼수많은수요자와공급자가존재한다. 둘째, 해당시장에서거래되는자원이나재화는거의동질적이다. 셋째, 공급자나수요자모두자신이거래하려고하는자원이나재화에대한정확한정보, 특히그것의현재및미래의가격에대한정확한정보를가지고있어야한다. 마지막으로해당자원이나재화의공급자의수가이윤의정도에따라신축성있게변활수있도록해당산업에자유롭게진입하고퇴출할수있다. 보다자세한내용은김지현 (2007) 을참조할것. 2) 김지현 (2007) 부동산경제학의이해 2 판부연사. p

14 제 1 절연구배경 강하다. 3) 경제상황에따라부동산거래및신규건설을활성화또는규제하는전략이반복되어왔고이로인하여부동산정책이장기적인관점에서일관성있게집행되지못하고그때그때필요한규제들이만들어져집행되었던것이다. 그결과겹겹이둘러싸인규제의울타리속에시장자체의기능이제대로활용될기회마저도찾지못한면이있다. 특히부동산시장은구조적결함으로효율성제고도어려울뿐만아니라토지이용의문제가종종형평의문제로비화되어정부는개입수단들을다각도로개발하여왔다. 정부의개입이자원배분의효율성을어느정도상실시킨다고해도형평상의효과가이를상쇄하고이에대하여국민적합의가이루어지고이를정치적과정을통하여입법화하여제도로시행한다면문제가없을것이다. 그러나형평성에초점을맞춘정책들은형평성을제고하지도못하면서효율성손실만을가져온경우가많았다. 4) 따라서최근시장에다소문제가있더라도정부개입이바람직하지않을수있다는점을부각시키는신자유주의경제정책이힘을얻게되는배경이되고있다. 5) 이명박정부에서는신자유주의적사상과경제침체의극복을위하여규제개혁이라는취지하에각종부동산규제정책을완화하고있으나, 부동산가격규제에해당하는분양가상한제와분양원가공개는주택가격상승에대한우려와정치적부담때문에계속유지되고있다. 분양가가자율화된 1999년이후과잉유동성문제와부동산규제완화에힘입어 2000년이후주택가격이가파르게상승한경험이있기때문이었다. 실제로 1999년분양가자율화이후시민단체에서는건설사들이분양가격을인상하여지나친폭리를추구하고, 인상된분양가는재고아 3) 우리나라경제는국내총생산 (GDP) 대비건설투자비중이 20% 에육박할정도로부동산의존도가기형적으로높은후진국형산업구조를보이고있다. 4) 손재영 (1999) 자유주의경제학과토지정책, 김형국편. 땅과한국인의삶, 나남출판사. 5) 김지현, 전게서, p

15 제 1 장서론 파트가격을상승시키고, 재고아파트의가격상승은다시분양가격을상승시키는악순환이시작되면서주택시장이급속하게불안정하게되었다고주장하였다. 6) 따라서주택가격상승의문제를해결할수있는근본적방안은분양가의주요항목을공개하는 분양원가공개 와일정한가격이상으로분양가를책정할수없는 분양가상한제 라며이를적극적으로수용하지않았던정부를맹렬히비난하였다. 반면, 정부를위시한관련공기업과민간건설업체는생산원가를공개하는것은기업활동을영위하는데장애를초래하고, 시장가격을무시한가격결정은시장논리에위배되는것이므로분양원가공개와분양가상한제는결국주택공급을축소시키고개발이익을최초분양자들에게이전시킴으로써주택시장을불안하게상승시키는고반박하면서분양가규제정책을반대하였다. 이처럼분양원가공개및분양가상한제를둘러싼시민단체, 정부, 건설업계간의갈등은일정기간고조되었으나, 정부에서는여론의압력과대선을의식하고그입장을선회하여 2005년부터공공이공급하는아파트를중심으로분양가상한제를도입하게되었다. 이후분양원가공개및민간택지에서공급되는주택까지도분양가상한제대상이되어분양가규제는확대되었다. 2009년말현재도그갈등의양상은유사하다. 언급하였듯이경기침체로인하여부동산규제의대부분이완화되고있는 7) 와중에도분양가 6) 김지현 최충익 (2007) 아파트분양가격과건설사수익성간의관계에대한연구, 한국지역개발학회지, 제 19 권제 2 호, 한국지역개발학회지, p.35 소비자문제를연구하는시민의모임 (2003) 서울시아파트분양가평가및신청서식표준화마련을위한공청회 자료. 생활정치실천의원모임 (2008) 이명박정부의미분양주택매입정책문제점과개선방안 의원연구단체정책연구보고서. 7) 2008 년이후정부의대표적부동산완화대책은다음과같다 부동산대책 : 재건축후분양제, 조합원지위양도금지폐지, 층수제한완화 / 수도권전매제한완화 9.1 세제개편안 : 양도소득세일반세율완화, 종합부동산세과표적용률 2007 년수준으로동결, 종합부동산세세부담상한 150% 로완화 9.19 부동산대책 : 그린벨트해제, 서민주택공급확대, 2018 년까지 500 만가구공 18

16 제 2 절연구목적 규제는적극적으로규제완화대상에편입되지않고있다. 재당첨금지, 전매제한등분양가규제와관련된주변규제들은완화되고있지만분양가규제완화에대하여이처럼소극적인이유는무엇일까? 분양가규제는주택을공급하는입장에게는규제 (penalty) 이지만주택을분양받는수요자입장에서는일종의혜택 (incentive) 이기때문에정부입장에서는일단만들어진분양가규제를폐지하기어렵기때문이다. 분양가규제를완화또는폐지하려하면시민단체와여론은정부가건설업계의편만을든다고강하게반발할것이다. 이에여론을의식한정치권은일단은규제유지의기조를채택하고있는것이다. 2 시장은사람들이원하는대로재화와서비스를거래하고교환하도록허용하기때문에효율성을확보하고자유를약속하지만이는오로지성장을통해서만가능하다. 이에시장이낳는사회적부정의와경제적불평들을위장한다는사실은묵과할수없다. 8) 그러나이러한시장의근본적인한계에도불구하고아직까지시장은자원을가장효율적으로분배할수있는기제로평가받고있다. 하지만시장실패가있는상황에서형성된가격은자원배분기능을원활하게수행하지못할수있다. 부동산시장은공급자시장 9) 성향이강하고시장실패가존 급, 서민보금자리주택건설, 사전예약제도입 9.23 종합부동산세개편안 : 과세기준 9 억원초과로상향, 과표구간조정및세율인하, 1 주택고령제세액공제 건설대책 : 일시적 2 주택양도세비과세기간 2 년으로연장, 투기지역, 투기과열지구합리적조정, 투기지역내처분조건부대출상환기간 2 년으로완화 11.3 경제종합대책 : 투기지역, 투기과열지구해제 ( 강남 3 구제외 ), 수도권전매제한기간완화, 기분양분소급적용, 재건축소형주택의무비율, 임대주택의무비율완화, 재건축용적률상향허용, 지방미분양세제지원, 1 주택자 ( 者 ) 지방주택매입시 1 주택자간주, 1 주택자양도세비과세요건현행유지 ( 자료 : 닥터아파트시장동향분석 8) 전재경 (2009) 규제패러다임의재편, 한국법제연구원, p

17 제 1 장서론 재하기때문에분양가가시장에서결정되면건설사를위시한공급자에게그혜택이집중될수있다. 또한이로인하여주택가격이상승하게된다면결국빈익빈 ( 貧益貧 ) 부익부 ( 富益富 ) 의차이를확대하여소득불균형까지심화시키게된다. 이처럼시장의기본적인규율 (rule) 인자율관리 (self-management) 나자율규제 (self-regulation) 가제대로이루어지지지못한다면명령과통제또는경제적도구를수단으로삼는행정규제 (administrative regulation) 의필요성이더욱강조되며이로인하여정부는부동산시장의가격결정까지깊이개입하게되는것이다. 10) 하지만장욱 송미령 (1999) 은정부가시장실패의위험과폐해를과장하고정부능력을과대평가하는것이보다큰문제를야기할수있다고주장한다. 11) 부동산가격규제의기본적성격은시장실패가존재하는부동산시장에서형성된가격을인위적으로조정하는것이다. 즉물리적 제도적이유로토지공급이극히제한적인우리나라의경우 12), 수요변화 ( 특히증가 ) 에즉각적으로대응할수없는부동산시장에서결정된부동산가격은효율적으로자원을배분하기보다는공급자 ( 또는부동산보유자 ) 에게유리하게작동하기쉽다. 이에시장에서형성된가격보다낮게설정된분양가를규제하는분양가상한제는소비자가저렴한가격으로분양주택을구입할수있게해준다는긍정적인측면이있다. 그러나 9) 공급자시장이란상품및용역시장에서공급이수요를미치지못해시장에서공급자가일방적으로공급물량의조절을통해가격결정을주도하는시장을말한다. 보다자세한내용은김지현 (2007) p.213 을참조할것. 10) 가격이란시장에서수요와공급에의하여결정되기마련이다. 그런데이러한시장원리가제대로작용하지않기때문에정부는주기적으로전국의토지와주택을감정평가하여가격을공지하게되며이를근거로각종조세및부동산관련정책을수립하여왔다. 11) 시장실패로인한정부개입의정당성은시장실패의폐해가존재하느냐여부와정부개입이이런폐해를교정할수있느냐에성립될수있다 ( 장욱 송미령, 1997). 12) 우리나라에서토지공급의제한성은물리적측면보다는인위적으로이용가능한토지를적게지정함으로써비롯된측면이많다. 보다자세한내용은김지현 (2007) 을참조할것. 20

18 제 2 절연구목적 가격을인위적으로조정한다는것은시장원리를무시하는것이기에 이로인하여장기적으로신규주택공급감소, 주택품질저하, 신규주택 배분및분양프리미엄등주택시장을더욱더왜곡시킬수있다는점 을간과해서는안될것이다. 본연구의목적은총괄연구에서밝힌바처럼경쟁적인시장환경의 조성을통해경제의효율성과동태적역동성을높이는규제개혁의목 표에취합하는부동산가격규제개혁은어떠한방향에서이루어져야할 것인가를모색하는데있다. 시민단체에서주장하듯이우리나라부동산시장의특성상정부는강 력하게가격규제를고수하지않는다면부동산가격폭등으로많은서민 들이피해를입게될수도있다. 그러나정상적인시장기제를활용 하지못하기때문에정부에서는인위적으로자원배분을주도해야할 것이며이때문에제 2, 제 3 의규제가필요할수도있다. 무엇보다부 동산시장은그역할을제대로수행하지못한채언제나규제대상에 머물게될것이다. 본연구에서는부동산가격규제의구조와특성을분석하여부동산시 장스스로거래의공정성과효율성을도모할수있도록경제적도구 를수단으로하는행정규제를시장의자율규제영역으로이관하는脫 행정규제화를지향한다. 그러나불가피한규제를축소하는규제완화 가곧규제개혁전부를의미하는것은아니다. 규제개혁은정부에대 한사전규제를축소하되정부나이해관계자들의조정을통하여사후적 으로행정규제의공백을메우려는체제의혁신이다. 이때정부모형과 시장모형을함께적용하는이른바협치 (governance) 13) 의유형중하나 인정부 시장의협력모형의적용가능성을타진해보도록한다. 정 13) 협치 (governance) 란치자와피치자의동질성 ( 민주주의 ) 에기초하여정치나행정또는경영과정에피치자가참여하거나치자나그대리인의권한을피치자에게나누어주는지배적의사결정또는집행의방식또는절차라정의된다. 보다자세한내용은전재경 (2009) 을참조할것. 21

19 제 1 장서론 부 시장의협력모형은정부가필요적으로개입해야하는영역에서도 경쟁과차별화 라는시장주의본질에기반을두고있음을강조한다. 이를통하여보다명확하게시장과정부의규제사무분장영역이설정될수있을것이다. 3 이상의연구목적을위해본연구에서는부동산가격규제에있어신규주택의분양가규제를연구범위로제한한다. 제2장에서는부동산가격규제의개념을정리하고특성을파악한다. 우리나라의분양가격규제연혁을통해정책의궤적을살펴본다. 그리고현행분양가규제의수단인분양가상한제와분양원가공개, 채권입찰제의골격과특징을파악한다. 제3장은분양가규제의法구조분석으로우선분양가규제의규제시기를분석함으로써본제도의시기적당위성을따져본다. 그리고분양가상한제와분양원가공개로구분하여타당성, 실효성, 규제의정도측면에서법철학적분석을시도한다. 타당성은제정법률에서규정하여야할규제가하위법령이나조례로위임되어재량이남용되고있는현상이나사례를분석한다. 또한규제정도가지나쳐과잉침해를범하고있는지를판단하기위하여수단의적절성, 법익의균형성, 피해의최소성측면에서분석하다. 분양가상한제는일종의최고가격 (price ceiling) 제도이므로법경제학적측면에서주택시장의왜곡현상을분석한다. 또한현행부동산가격규제가어떠한요인에의하여실제로잘작동되지아니하여규제의실효성을떨어뜨리고있는지에대한사례또는현상을살펴본다. 마지막으로해당규제대상이적정한규제대상인지아니면 대상의착오 에해당하지아니한가를타진한다. 22

20 제 3 절연구범위 제4장에서는교차분석을통해분양가규제가다시도입된후부동산시장은어떻게움직이고있는가를고찰한다. 또한특정집단들의구성원들이당해규제의재도입에대하여어떻게생각하고행동하는가를살펴본다. 본연구에서는분양가규제에대하여찬성과반대의의견을제시하고있는시민단체와민간건설업계를연구대상으로한다. 이와더불어분양가규제가시행되는분야에서시장의동향과건설업체와시민들의정서에대응하여정부가수립 시행하는정책의방향또는요강을분석하고특정한정책에따라규제를목적으로제정되거나개정된법령의취지와내용도분석한다. 제5장에서는결론으로규제모형패러다임의변화를추구하는부동산가격규제의개혁방향을제시한다. 본연구에서는부동산가격규제의분양원가공개와분양가상한제를폐지하여시장의자율적기능을회복하여자원배분의효율성을증대시키는탈규제화를추구한다. 또한탈규제로인한행정규제의공백을메우기위하여시장의자율규제를강화하고주택시장의불완전한특성과소비자의권익보호를고려하여주택공급에정부와시장이공동으로관할하는정부 시장의협력모형을제시한다. 그리고본연구에서다루지못한향후과제를제시한다. 23

21 제 2 장부동산가격규제의개요 제 2 장부동산가격규제의개요 제 1 절부동산가격규제의정의와유형부동산가격규제란일종의최고가격제 (price ceiling) 로써어떤재화의판매가격에대하여법정최고치를설정하는것이다. 정부가부동산가격을통제하는이유는주택가격이지나치게비싸서소비를원만하게할수없을경우국민들이가격을조정해달라는요구를수용하기위함이다. 따라서부동산가격규제는일종의수요자편익을보장해주기위한장치라고볼수있다. 부동산가격규제는규제대상이신규주택의가격인분양가규제와임대주택의가격인임대료규제로구분지을수있다. 우리나라에서주택시장전반에걸쳐영향이큰것은분양가규제이다. 제 2 절부동산가격규제의연혁과경과 1970년대이후주택가격이크게상승하자 1977년 주택가격의상승을억제하고무주택자의주거안정을위하여 일률적으로공동주택의분양가격에상한선을설정하는직접규제를실시하였다. 이후생산요소및자원원가상승에따라분양가상한선은매년상향조정되었으나, 물가상승률에도미치지못하는수준이되자건설사들은채산성을이유로수도권의신규아파트건설을기피하였고그결과아파트가격이급등하게되었다. 이에 1989년정부는 주택 200만호건설 을추진하면서건설사를유인하기위하여원가연동제를도입하여분양가규제에다소간탄력을주게된다. 그럼에도불구하고근본적으로분양가규제로인한건설사수익성의악화로 1990년대건설업체의도산이심각해지자 1995년부터분양가격의단계적자율화를추진하기시작하였다. 이에따라 1999년국민주택기금의지원을받는 60 이하의 25

22 제 2 장부동산가격규제의개요 주택을제외하고분양가는전면자율화되었다. 그러나자율화이후주택가격이급등하게되자, 시민단체와언론에서는건설업체가지나치게분양가격을올림으로써신규주택뿐만아니라재고주택의가격까지상승하여주택시장이불안해지게되었다고주장하면서분양가를다시규제할것을강력하게요구하게된다. 그결과, 정부는 2005년주택법을개정하여분양가원가연동제와분양원가를일부공개하는분양가규제정책을재도입하였다. 분양가규제대상은점차확대되어 2006년부터공공택지의모든분양주택, 2007년부터는민간택지에서건설 공급하는 20세대이상의모든공동주택까지분양가상한제를적용받게되었다. 제 3 절현분양가규제의골격 2009년현재분양가상한제의적용대상은 20세대이상의모든공동주택이다. 주택법제38조 2는사업주체가일반인에게분양가상한제적용주택을공급하기위해서기준에따라상정되는분양가격이하로공급하여야한다고명시하고있다. 이경우분양가격은택지비와건축비로구성되며구체적인명세, 산정방식, 감정평가기관선정방법등은국토해양부령으로정하도록되어있다. 공공택지비는해당택지의공급가격에국토해양부령이정하는택지와관련된비용을가산한금액으로정해지며, 민간택지비는감정평가기준금액에가산비를더한값으로구해진다. 다만객관적거래가격이명확한예외적인경우에는실제거래가격을제한된범위내에서택지비로인정하고있다. 한편, 건축비는국토해양부장관이고시하는기본형건축비에국토해양부령으로정하는건축비가산비를더한금액으로산정된다. 2007년부터분양가의적정성을심사하기위하여분양가심사위원회를설치하고있다. 분양원가공개는민간건설업체가스스로분양가를낮추게하기위해도입된제도로써공개대상은공공택지또는민간택지에 26

23 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 따라구분된다. 공공택지의경우택지비, 공사비, 간접비, 그밖에국토해양부장관이정하는비용에대한항목이공개되며전국에걸쳐시행된다. 민간택지에서공급되는주택이라도수도권정비계획법제2조제1호에따라수도권등분양가상승우려가큰지역으로서대통령령으로정하는기준에해당되는지역에서공급되는주택은택지비, 직접공사비, 간접공사비, 설계비, 감리비, 부대비, 그밖에국토해양부령으로정하는비용을공시하여야한다. 공시를할때국토해양부령으로정하는택지비및건축비에가산되는비용은분양가심사위원회심사를받은내용과산출근거를포함하여야한다. 이외 2005년분양가규제에따른분양가와시장가격의차이를채권으로환수하여시세차익을차단하고투기수요억제를목적으로채권입찰제도가재도입되었다. 현행주택법상전용면적 85 를초과하는주택을공급받고자하는자는제2종국민주택채권을매입하여야하는데국민주택채권매입예정액이많은자를우선하여입주자로선정하게된다. 채권매입예정액의상한액은그주택의분양가격과채권의예상손실금액을합한금액이인근지역의주택매매가격의 80% 이상이되도록정하고있다 부동산가격규제의정의 보이지않는손의능력은매우탁월하지만완벽하지는않다. 시장균형에서소비자잉여 (consumer surplus) 와생산자잉여 (producer surplus) 의합은극대화가되어사회전체로볼때가장효율적인결과를가져온다. 그러나환경오염과같은외부효과 (externality) 14) 가존재할때시 14) 시장의실패는외부효과가나타나는경우, 독 과점시장인경우, 정보의비대칭 27

24 제 2 장부동산가격규제의개요 장은자원을효율적으로배분하지못한다. 이처럼시장실패 (market failure) 가발생하게되면정부가개입하게된다. 15) 부동산시장은시장실패가일어나는대표적시장이다. 부동산시장의시장실패원인은네가지요인으로구분되어설명된다. 16) 첫째, 불완전경쟁이다. 현실적으로시장에는독점혹은과점기업이존재하는데, 진입장벽이높고규모화 ( 規模化 ) 를요구하는부동산시장은더욱그러하다. 독과점은부 ( 富 ) 의편중을심화시키며, 역진적인소득분배를발생하게한다. 둘째, 정보의불완전성이다. 완전경쟁시장에서는시장정보가충분하고완전하다고가정하지만부동산시장은다른어떤시장보다정보를모집하기가어렵고비용이많이든다. 셋째, 공공재 ( 公共재 ( 財 ) 의존재이다. 물론주택자체는공공재는아니지만모든사람이주거서비스를필요로한다는데에서공공성 ( 公共性 ) 을지니고있다. 17) 또한부동산을둘러싼환경의많은부분이공공재공급과관련되어있으며, 이의공급으로인해부동산가격에많은변화가발생하게된다. 넷째, 외부효과 ( 外部效果 ) 이다. 부동산시장은다른시장에비해외부효과로인한영향이매우크다 18). 즉, 해당재화와서비스의생산과소비에참여하지않는타인에게사회적영향을미치는정도가심한데이는공공시설이특정토지또는주택주변에위치함으로인해부동산가격이크게변화한다는사실을통해쉽게확인할수있다. 이외에도주택은매우고가 ( 高價 ) 의상품이고재화의생산에오랜기간이걸린다는것, 높은거래비용이발생한다는것, 위치가고정되어있어 이있어역 ( 逆 ) 선택이일어나는경우, 도덕적해이 (moral hazard) 가일어나는경우등을의미한다 (Mas-Colell et al., 1995). 15) 특히공공경제학또는도시경제학분야에서는시장실패에의한정부개입의필요성이좀더빈번하게언급되는경향이있다. 16) 하성규 (2006), 주택정책론, 박영사, pp ) 이러한특성을가지고있는재화를가치재 (merit goods) 라한다. 주택의가치재적특성은제 5 장에서논의하기로한다. 18) 이정전 (2006), 토지경제학, 박영사, pp

25 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 상품이아닌사람이이동한다는등의특징에서도불완전성을발견할수있다. 부동산시장의이러한특징은정부의개입을정당화시키고, 정부는여러가지정책을통해주택시장에직 간접적으로개입하게된다. 정부의개입형태는가격통제등의직접규제, 보조금및과태료, 세금징수등의경제적수단, 공중 ( 公衆 ) 에대한정보제공등이있을수있다 (Boadway, 1979). 이중에서도가격을통제하는직접규제는최저가격제 (price floor) 와최고가격제 (price ceiling) 가있다. 최저가격제란어떤재화판매가격의법정최저치를정부에서강제적으로설정하는것이며, 최고가격제는어떤재화판매가격의법정최고치를설정하는것을말한다. 정부에서가격을통제하는이유는자유로운시장에서결정되는가격이모든사람에게만족을가져다주지않기때문이다. 특정재화의가격이너무비싸서소비를원만하게할수없을경우, 국민들은정부에게직접적인가격통제를통해시장가격을변동시켜달라고요구할것이고, 반대로시장에서판매되는어떤재화의가격이제조원가에도미치지못하여기업의수익성이악화될경우에기업도정부에게가격통제를요구할수있을것이다. 이처럼가격규제는수요자또는공급자의편익을보장해주기위한장치라고볼수있다. 최고가격제 19) 는생필품과같이인간생존에필수적인재화를안정적인가격에제공함으로써국민의편익을증진시키고자하는의도를가지고있다. 최고가격제도가실시되었을때예측되는상황은 < 그림 1> 과같다. 우선, 최고가격제도가실시되지않았을때균형가격과균형거래량은 E점에서각각 p와 q이다. 만약최고가격이균형가격보다높은수준에설정된다면그때에도여전히균형가격 p가달성될수있으므로시장균형에는영향을미치지않는다. 그러나최고가격이 와 19) 본내용은조순 정운찬 (2000) 경제학원론의 가격및임금의통제 부분을발췌 정리한것이다. 29

26 제 2 장부동산가격규제의개요 같이균형가격에미치지못하는수준이라면균형가격은달성될수없다. 따라서가격은최고가격수준으로하락되어야하고, 이에따라수요량은 만큼증가할것이다. 이에반해공급량은 만큼감소할것이다. 이에따라최고가격 수준에서는 만큼초과수요가발생하게된다. 즉, 공급량이소비자가구매하고자하는수요량보다많으며이러한상황은지속적으로이어질가능성이높다. < 그림 3> 최고가격제의경제적효과 자료 : 조순 정운찬 (2000), 경제학원론, p. 58. 부족한공급량을다수의구매자에게배분하기위해서는가격이상승되어야하나, 이는법으로금지되어있으므로가격기제가효율적인자원배분기능을수행하지못하게된다. 이에따라가격이외의배분방법이채택되어야하는데선착순, 판매자선호배분, 중앙정부선호배분으로나누어생각해볼수있다. 부동산가격규제로인하여우리나라에서택하고있는배분방식은채권입찰제, 청약순위제등이있다. 이는투기적수요를차단하고실수요자에게재화가배분될수있도록하는중앙정부의선호에따른배분방식으로볼수있다. 30

27 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 2. 부동산가격규제의유형 부동산가격규제란앞서살펴본바와같이부동산가격에법정최고가 격을설정하는것으로규제대상이신규주택의가격인가또는임대주 택의가격인가에따라규제유형을구분지을수있다. (1) 분양가격규제민간의신규분양주택에대한분양가격규제는다른나라에서찾아보기힘든우리나라가거의유일하게사용하고있는제도이다. 정부가신규주택의분양가를규제하는목적은세가지로정리할수있다. 첫째, 주택가격의안정이다. 둘째, 국민들에게 내집마련기회 를보다많이제공하겠다는의도이다. 특히주택가격이실질소득과소비자물가보다빠르게증가하는상황아래서는서민들의내집마련은어려움을겪게마련이다. 이에주택가격을규제함으로서자가 ( 自家 ) 소유를확대하고자하는목적이있다. 셋째는부동산투기의예방과근절, 거래질서확립, 일부기업의독과점예방등의합목적성이라고볼수있다 20). 분양가격규제는평당분양가를정액으로규제하는방법 (1977년부터 1989년까지사용된분양가규제방법 ), 주택공급에소요되는각종비용과이윤을합하여분양주택의가격을정하되분양가상한금액을정하는원가연동제 (1989년부터 1998년까지사용된분양가규제방법 ), 신규건축된주택의분양원가를공개하도록하거나정해진범위 ( 표준형건축비 ) 내에서분양가격을정하도록하는방법 (2007년부터현재가지시행중인분양가규제방법 ) 등이있다. 이중가장보편적인형태의분양가격규제는시장에신규로분양되는주택에대해원가를공개하는형태로이루어지거나, 원가를토대 20) 하성규, 전게서, p

28 제 2 장부동산가격규제의개요 로한특정가격이상으로가격을결정할수없는방법을취한다. 정부가원하는소득재분배또는주거형평성정도에따라서가격규제를실시하는주택의규모, 주택가격의상 하한선이결정될수있다. 또한일반적으로가격규제를실시한결과주택을처음으로구매한자 ( 수분양자 ) 는경제적이익을얻게되므로이를불법적으로취득하거나암시장이생기는것을막기위하여채권입찰제, 전매제한제도, 분양선순위등을정하게된다. 이에비하여분양원가공개는주택공급업체로하여금특정항목에대하여원가를공개하도록함으로서건설업체가분양가를하향조정하도록유도하는정책이다. 우리나라에서분양원가공개는 2006년처음으로도입되었다. (2) 임대료규제한편임대주택에대한가격규제는임대료증가제한이있을수있다. 이는임대주택에대해어느이상의임대료를받지못하도록정부에서규제하는것을의미하는데, 상황에따라정부에서공급하는임대주택에대해서만설정될수도있고민간에서임대되는주택이포함될수도있다. 정부에서공급되는임대주택은시장원리에의한것이아니므로국가에서수요를파악하고임대료를자체결정한다. 이때에는정부재원을사용하기때문에가격규제를넘어서정부의직접개입형태에더욱가깝게된다. 이에반해영국등에서최근까지이어져온임대료통제정책은민간부문의임대주택까지도포함한다. 즉단기적으로고정된주거재고가있다고가정하여수요와공급이일치하는시장임대료를통제하는것이다. 그러나시간이흐르고도시가성장함에따라주택에대한수요가늘어나는경우가일반적이다. 하지만임대료가고정되어있는경우주택수요가증가한다고하더라도민간임대주택공급은더이상증가하지않기에오직공공부문에서제공하는추가공급에의존할수밖에없다. 그결과장기적으로임대료통제하 32

29 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 에서민간임대주택공급은감소하는경향이있으므로양질의임대주택은점차사라지게되며남아있는임대주택은슬럼화하거나불량주택으로전락하게된다. 우리나라에서임대료규제형태는공공임대주택에대한규제와민간임대주택에대한규제고구분할수있다. 공공이직접건설하거나공공의자금지원을통해건설된임대주택은일반적으로임대료통제를받는다. 이는소비자보조 (consumer subsidy) 를위한방법의하나라고볼수있으며, 구체적으로는정부가임대가격이급등한지역에임차인의주거안정을위해시장임대료수준이하로임대료를통제하는것이다. < 그림 4> 임대료통제의소득재분배효과 자료 : 하성규 (2006), 주택정책론, p.342. 임대료통제모형은위의 < 그림 2> 에서볼수있는바와같이균형임대료 에대해정부가지나치게높다고판단한결과 수준으로임대료를동결한것이다. 이때임차가구는 만큼의임대료보조금을받는셈이므로소득재분배효과가일어나게된다. 그러나임대료통제로인해임대수요는 에서 로증가하지만임대공급은민간에맡겨두었을때 에불과하게된다. 따라서국가가이를해소하기위해 만큼의임대주택을추가로공급해주거나임대수요자중 33

30 제 2 장부동산가격규제의개요 일부에게만주택을공급할수있다. 그러나이러한경우임대주택혜택을받지못하는임차인에게서불만이발생할수있으며, 이로인해임대료통제정책의소득재분배효과는다소제한적이다 21). 우리나라에서시행중인각종임대주택의형태는 < 표 1> 에서확인할수있는것과같이공공에서임대하는형식과민간에서임대하는형식으로나누어볼수있다. 공공임대주택은 1982년임대주택육성방안이마련되어국민주택기금이지원되면서활성화되었고, 1984년임대주택건설촉진법이제정되면서제도적인장치가마련됨에따라공급이확대되었다. 공공임대일경우임대료통제가가능한데일반적으로공공임대주택이라고볼수있는주택유형은영구임대주택, 50년임대주택, 국민임대주택정도를꼽을수있다. 이들은시장에서거래되는임대료보다매우낮은임대료를지불하고 ( 표 2 참조 ) 거의한세대에가까운기간동안안정된주거공간을획득할수있다. 따라서이러한공공임대주택의임대료는시장임대료와는별개로국가가책정하기에국가가공급하는특수한재화에대한정책적가격이라고볼수있다. 이에비해 5년임대주택이나 10년임대주택은임대기간이끝나면일반분양주택으로전환될수있다. < 표 1> 주요임대주택의특성비교 구분 임대 기간 규모사업주체건설재원대상 ( 임차인 ) 국민기초생활보장법에 공공 건설 임대 영구 임대 영구 전용 40 이하 주택공사 지자체 의한수급자 ( 생보자 ) 국가지자체재 모자가정, 국가유공자정 (85% 이상 ) 기타청약저축가입자입주자부담 15% 주택공급에관한규칙제31조 21) 본내용은장태일 (2007) 의내용을일부요약 발췌한것이다. 34

31 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 구분 50 년 임대 국민 임대 임대 기간 50 년 60 이하 30 년 85 이하 5년 85 임대 5년 이하 10 년 임대 10 년 85 이하 규모사업주체건설재원대상 ( 임차인 ) 주택공사 지자체 주택공사 지자체 주택공사 지방공사 민간업체 주택공사 지방공사 민간업체 규모별기금지원 재정지원 20.2% 주택기금 40% 입주자 29.8% 사업자 10% 청약저축가입자 기타특별공급대상자, 국가유공자, 철거민, 장애 인등 주택공급에관한규칙 제19조 무주택세대주로서 50 미만 : 전년도도시 근로자가구당월평균소 득의 50% 이하인자 50 ~60 이하 : 70% 이하 인청약저축가입자 60 초과 : 100% 이하인 청약저축가입자 규모별기금지원주택공급에관한규칙무호당 4.5~6천만원주택청약저축가입자융자 규모별기금지원주택공급에관한규칙무호당4.5~6천만원주택청약저축가입자융자 사원 85 임대 5년 이하 주택공사지방공사민간업체고용자 5인이상고용사업체의무규모별기금지원주택세대주인피고용자호당 4.5~6천만원 근로자주택공급및관융자리규정 민간건설임대 5년제한없음 자체자금및임민간업체사업자자율선정대보증금 매입 임대 공공 매입 임대 30 년 85 이하 주택공사 지자체 기존주택매입일 기존주택매입 : 기초생경우재정 45%, 활수급자모자또는부자기금 40%, 지자가정및장애인체 10%, 입주자 부도임대주택매입및 5% 건설중인주택매입 : 별부도임대주택경도기준마련중우기준마련중 35

32 제 2 장부동산가격규제의개요 구분 임대 기간 규모사업주체건설재원대상 ( 임차인 ) 민간 매입 임대 3 년제한없음 개인 법인 자체자금및임대보증금기금에 사업자자율선정서호당 6천만원까지융자 자료 : 국토해양부 ( < 표 2> 공공임대주택의보증금과임대료수준 구분보증금월임대료대상자 영구임대주택 250~310 만원 5~6 만원 생활보호대상자, 의료부조자, 원호대상자, 북한이탈주민, 모자가정, 65세이상직계존속부양자, 장애인, 일군위안부, 국가유공자등 50 년 공공임대주택 490~1,550 만원 5 만원, 8~12 만원 청약저축가입자, 국가유공자, 철거민등 국민임대주택 1,000~1,200 만원 13~14 만원 도시근로자평균소득의 50~70% 이하인소득 1~4 분위 계층 재개발임대주택 1,091 만원 13.5 만원철거세입자 자료 : 김상돈 (2009) 공공임대주택유형별거주만족도비교분석에관한연구, 한양대학교도시대학원박사학위논문, p.10 p.12 내용을표로정리 따라서공공임대주택은국가가직접적으로살펴야할최저소득층, 특수계층 ( 북한이탈주민, 모자가정, 장애인, 위안부, 국가유공자등 ) 을대상으로복지정책을펴는수단이라고볼수있다. 2005년말공공임대주택의재고는총 124.3만호로서전체주택재고의 9.3% 를차지하지 36

33 제 1 절부동산가격규제의정의와유형 만주택시장에서는거래되지않는다는점에서국민전체에영향을끼치는행정적규제라기보다는공공부조의성격이강하다고보는것이합당할것이다. 한편임대만을목적으로지어진민간임대주택은임대료통제가제한적이다. 임대주택법제20조에서건설임대주택의임대조건을정하고있으나거의임대사업자의재량으로해소할수있으며, 단지임대보증금또는임대료증액을청구하는범위를주택임대차보호법으로정한범위내 ( 제2항 ) 로서조건을달고있다. 이에대해주택임대차보호법의관련규정을확인해보면, 제7조에서 당사자는약정한차임이나보증금이임차주택에관한조세, 공과금, 그밖의부담의증감이나경제사정의변동으로인하여적절하지아니하게된때에는장래에대하여그증감을청구할수있다. 다만, 증액의경우에는 대통령령으로정하는기준에따른비율을초과하지못한다 고정하고있으며, 이는약정차임의 20분의 1 금액을초과하지못한다고되어있다. 즉, 민간임대주택은임대를전용으로건설된건물이든, 일반자가주거용건물을임대한것이든임대료의제한은없으며다만임대료증액시상한이 5% 를넘을수없다. 이처럼우리나라의공공임대주택은사회적약자및빈곤계층에게안정된주거공간을보장하기위하여복지적측면에서제공되고있는반면, 민간임대주택은임대료규제를거의받고있지않는다고할수있다. 특히우리나라국민들은월 ( 月 ) 또는연간임대료를지불하는임대주택보다는전세제도를주로이용하고있기때문에임대료에대한개념이일반적인타재화의임대료개념과다소다르다. 또한주택임대차보호법을통해임대료증액이규제되고는있으나, 이역시임차인을교체하면유명무실한규정이되기때문에존재의의미가그리크지않다고볼수있다. 따라서본연구에서는부동산가격규제를분석함에있어서임대료규제사항은주요한연구대상이아니라고판 37

34 제 2 장부동산가격규제의개요 단하여이를제외하고주택시장전반에걸쳐영향력이가장크다고 할수있는신규아파트의분양가격규제만을다루기로한다 공공주택의가격규제 우리나라에서신규아파트의분양가에대한규제는 1963년 11월제정된공영주택법에근거하여최초로도입되었다. 이법에의해지방자치단체와대한주택공사가정부로부터대출또는보조를받아건설한주택은무주택서민에게저렴한가격으로임대또는분양하게되었다. 1966년 7월에제정된공영주택법의시행규칙에서공영주택건설에소요되는비용을대지비, 대지조성비, 공영주택및복지시설의건축비, 그리고이들의건설부대비용으로규정하였다. 그러나이러한공영주택법의규정은공공이건설하는주택에만적용되는것이기에민간건설주택의분양가격은건설업체에서자유롭게결정하였다. 1970년대들어급격한도시화과정을거치면서정부는빈약한재정상태에서도시형주택을대량으로공급해야만했다. 주택공급의대부분을민간에의존할수밖에없었던정부는주택건설을촉진하기위하여계속해서분양가격규제를하지않았다. 다만 1972년제정된주택건설촉진법에서는공공이건설하는주택에대해서는분양가격을규제할뿐이었다. 1973년부터는국민주택의분양가격을건설부장관의승인을받도록규정하였으나, 실질적인분양가규제는실시하지않았고대한주택공사등의공공기관이공급하는주택은원가개념에근거하여분양가를결정하도록하여시장가격보다낮은분양가격으로국민주택을공급하도록하였다. 38

35 제 2 절분양가규제의연혁및경과 2. 분양가규제의도입 (1) 분양가격의직접규제 1970년대중반이후주택가격이크게상승하자 22) 주택투기가전국적으로확산되었다. 주택수급의불균형이심각해지고신규주택에대한투기수요가확산되자민간주택건설사업자가공급하는아파트의분양가격역시가파르게상승하게되었다. 23) 이에민간주택도분양가규제를실시해야한다는여론이형성되었다. 정부는이에대한해결책으로서 1977년 8월부터주택가격의상승을억제하고무주택자의주거안정을위하여일률적으로공동주택의분양가격에상한선을설정하는직접규제를실시하였다. 즉주택건설사업계획서에주택가격을포함시켜주택건설사업자가지방자치단체의승인을받도록함으로써사업계획의대상이되는모든주택에전면적으로분양가격을규제한것이다. (2) 분양가격의자율적규제 1979년제2차오일쇼크가발생하면서부동산시장은크게위축되었다. 정부의부동산규제가겹쳐지면서주택건설량은급속히감소하여 1978년연간 30만호건설실적은 1979년 15만호로떨어졌다. 정부는 1981년 6월주택경기활성화대책을마련하면서민간아파트의분양가를자율화시키는한편분양가자율화에따른여론의부담을고려하여주택건설업체가분양주택의가격을자율적으로규제하도록하였다. 22) 1978 년 1 월부터 3 월사이에아파트가격은 40%, 단독주택은 30%, 토지는 20% 씩가격이상승하였다 ( 조선일보, , 장성수, 2007, 재인용 ). 23) 1977 년 4 월에민영주택의분양가격은대한주택공사가공급하는주택에비해 40% 정도비싸게공급되었고, 한국감정원의평가보다는 % 비싼것으로평가되었다 년 9 월에공급된민영주택의공급가격은 4 월에비해 30-60% 다시상승하였다 ( 장성수, 2007, 재인용 ). 39

36 제 2 장부동산가격규제의개요 (3) 분양가상한제도입 민간의자율규제라는형식을띠기는하였지만분양가격에대한정부의간접적인통제가진행되는상황에서 1982년후반부터주택가격이다시상승하기시작하였다. 이에 1983년 1월정부는 85 초과민영아파트의평당분양가격을 1982년분양가격수준인평당 134만원으로통제하였다. < 표 3> 에서보이는것처럼전용면적 85 를초과하는분양가상한선은원가연동제가시행되는 1989년전까지 134만원으로규제되었고, 국민주택규모이하의아파트의분양가상한제는평당 105만원에서 1985년과 1988년각각평당 115만원과 126.8만원으로소폭인상되었다. 소형아파트분양가를인상한것은획일적인가격규제하에서평당건축공사비가 10-15% 더투입되는소형주택의건설을민간주택건설업체가기피하자소형아파트건설을유도하기위한조치였다. < 표 3> 아파트분양가상한선의변천, ( 단위 : 만원 / 평 ) 이하 초과 주요정책 77.8 분양가규제 주택경 주택경 기진작 기억제 83.3 채권입찰제 원가 연동제 자료 : 임덕호, 주택공급제도개선방안, 공공택지및분양주택공급제도에관한 공청회, 국토연구원, 2004, p

37 제 2 절분양가규제의연혁및경과 3. 원가연동제로의전환 1980년대각종생산요소및자원의원가가상승했음에도불구하고분양가상한제로말미암아 1983년에정해진평당분양가가 1980년대후반까지이어졌다. 같은기간 (1983년 1989년) 물가상승률이 25.6% 에달했는데도신규주택가격은그래도유지되었던것이다. 이로인해채산성이맞지않아많은건설사들이수도권아파트건설을기피한결과, 연간최소 35만호의주택이필요함에도불구하고 년까지건설된주택은연 22만호에불과하였다. < 표 4> 에서보듯이분양가상한제는지가가비싸고주택수요가밀집된서울에서의주택공급을결정적으로가로막는규제로작용하였다. < 표 4> 분양가상한제하의서울주택공급추이 ( 단위 : 호,%) 연도 민간주택건 설실적 (A) 아파트 (B) 조합주택 (C) 재개발주택 (D) 분양규제 대상주택 (E=B-C-D) E/A ,259 48,326-14, ,829 31,036 6,041 12,379 12, ,064 18,070-9, ,298 21,677 13,470 6,123 2, ,567 31,725 23,531 1,336 6, 자료 : 서울시정 , 장성수 (2007) 재인용 이처럼주택공급이원활하게이루어지지않는상황에서 1988년 3년연속무역수지흑자달성및고도경제성장으로인해엄청난규모의유동성자금이부동산으로몰리게되자재고아파트값이급등하였으며, 부동산투기가주요한사회문제로부각되었다. 정부에서도아파트 41

38 제 2 장부동산가격규제의개요 평당건설비용이평당분양가를넘어섰음을확인하였고분양가를현실화할필요가있음을인식하게되었다. 특히재고아파트에대한투기가심각해지자대량으로주택을공급하기위한목적으로신도시개발을추진하면서건설사를유인할대책이필요해졌다. 이에 1989년 11 월부터 주택 200만호건설 을위해분양가격을택지비및건축비를합한가격이하로연동시키는원가연동제를도입하여분양가규제에다소간탄력을주게되었다. 당시택지비는공공부문이공급하는가격혹은감정가격을이용하였으며건축비는건설부장관이물가상승률등을고려하여매년고시하는표준건축비를적용하였는데원가연동제하에서표준건축비는전용면적과공동주택의층고를감안하여차등하여산정하게되었다. 이에초기의분양가에대한직접규제보다는다소완화되었으나여전히건축비를일정금액수준이하로통제하는틀은유지한형태가된다. 이처럼원가연동제는건설업계의분양가격요구수준에는다소미흡하더라도실건축비를보장함으로써주택건설을촉진시키게되었다. 그리고 1989년선택사양제도를함께도입하여건축비의 7% 범위내에서실시되었다. 1993년 9월에는주차장설치기준의강화로대부분의아파트단지에서지하주차장을설치하게되자지역별로통일된지하주차장설치비용기준도마련되었다. 원가연동제는 1998년 12월 39일주택분양가원가연동제시행지침이폐지될때까지운용되었다. 4. 분양가규제의완화 분양가의직접규제가완화된형태인원가연동제가도입되었음에도불구하고표준건축비가비현실적인상황에서제대로된원가를추정하기힘들다보니건설업계에서는수익을실현하기가상당히힘들어졌다. 24) 이로인해 1990년대건설업체의도산현상이심해지기시작하 24) 표준건축비의결정이재정경제부와의협의사항이었던만큼물가관리차원에서 42

39 제 2 절분양가규제의연혁및경과 였다. 이는하도급업체를포함한 2만여개업체에 200만여명의근로자의생존을위협하는수준이었다. 이에따라 1995년부터양질의주택공급을확대하고주택산업의선진화를위해분양가격의단계적자율화가추진되었다 ( 표 5 참조 ). 즉 1992년하반기주상복합건물의건설을촉진하기위한주상복합아파트의분양가자율화를시발로 1995년일부지역중대형아파트분양가규제폐지, 1996년철골조아파트분양가자율화, 1997년에수도권이외지역의아파트분양가가폐지되었다. 1998년에는민영주택 85 초과분양가가자율화되었고, 아시아외환위기이후인이후 1998년 12월 30일에는주택의분양가상한제는폐지되어 ( 분양가원가연동제시행지침폐지 ) 1999년 1월국민주택기금을지원받는전용면적 18평이하주택을제외하고는분양가격을전면적으로자율화하게되었다 년이후 2005년까지분양가격산정에제약을받는주택은국민주택기금을지원받아건설하는전용면적 60 이하의국민주택뿐이다. < 표 5> 분양가규제완화의단계적추진내용 시기 1992 년 분양가격자율화내용 도심공동화방지및주상복합건물의건설촉진을위해주상아 파트분양가자율화 1995 년 11 월강원, 충북, 전북, 제주의전용 85 초과자율화 1996 년 6 월 1997 년 1 월 단독, 연립주택및 85 초과하는철골아파트분양가규제폐지 (96.7.1부터시행 ) 강원, 충북, 전북, 제주의전용 85 이하자율화대전, 충남, 경북, 경남의전용 85 초과자율화 표준건축비의인상을억제하였기때문에생산원가의상승요인을충분히반영하지못하는경향이두드러졌다. 43

40 제 2 장부동산가격규제의개요 시기 1997 년 6 월 분양가격자율화내용수도권이외지역전면자율화, 수도권지역에서공공택지및공공자금지원없이후분양하는주택의분양가자율화 85 이하철골조아파트자율화 1998 년 2 월민간사업자보유택지에건설하는아파트자율화 1998 년 9 월수도권공공택지에건설되는 85 초과아파트분양가자율화 1998 년 12 월 1999 년 1 월 수도권공공택지에건설되는 85 이하아파트분양가자율화 (99.1부터시행 ) 국민주택기금지원을받는전용 60 이하주택제외전면자율화 자료 : 임덕호, 주택공급제도개선방안, 공공택지및분양주택공급제도에관한공청회, 국토연구원, 2004, p 19. 장성수 (2007) 분양가상한제시행에따른주택업계대응방안 5. 분양가규제의재도입과확대 (1) 지방자치단체의분양가격자율조정양질의주택공급과주택산업의선진화라는명분하에신규아파트의분양가격이 1999년부터본격적으로자율화되었지만그기저에는침체된한국경제를되살리기위한부동산경기활성화전략과맞물려있다. 그런데분양가자율화이후우리사회는주택가격급등이라는진통을겪게된다. 물론주택가격상승은단순히분양가자율화로인하여야기되는것이아니라각종부동산관련규제의동시다발적완화와경기침체에서벗어나기시작한국가경제, 그리고과도한유동성공급이맞물려벌어진상황이라고할수있다. 이와중에시민단체와언론에서는분양가자율화를주택가격상승의주범으로지목하였다. 즉, 44

41 제 2 절분양가규제의연혁및경과 분양가자율화이후건설업체가지나치게높게분양가격을책정하여과도한폭리를취하고있으며이렇게상승한아파트분양가격은인근주변아파트시세및재건축예정아파트의가격을상승시킨다는것이다. 25) 이에따라건설업체의이윤을밝히고분양가를낮춰주택시장을정상화해야한다는사회적요구가증대하였다. 실제로분양가가자율화가된이후서울지역아파트의평균분양가는 1998년 512만원에서 2005년 1,462만원으로급상승하였으며아파트평당분양가최고액은 1999년 6월 1,072만원에서 2005년 2,110만원에달했다. 26) 이와같은분양가인상은정부가다시분양가를규제해야한다는주장으로확산되기시작하였다. 2002년 4월재정경제부, 건설교통부, 국세청, 서울특별시등 4개관계부처들은분양가격과다산정에대해서자율적으로조정하도록권고하는방안을채택하면서분양가격에대한간접적인통제가다시시작되었다. 한편, 서울시는 2002년 5월부터매월동시분양을신청한업체로부터분양가격산출내역을제출받아시민단체의분양가격적정성심사를거친후결과를공표하였으나구체적인산출내역은공개하지는않았다. 그러나정부는서울시가 아파트분양가를과다책정할경우이를국세청에통보하겠다 는방안에대해 아파트분양가는자율적인것으로규제할사항이아니다 라는입장을보였다. 이러한기조는이어져 2003년 10월까지분양가규제가낳는부작용, 즉시장경제의핵심동력인기업의이윤동기감소로인한주택공급의차질과시장을지나치게위축시킬우려가있다는이유로주택가격안정화대책에포함시키지않았다. 25) 소비자문제를연구하는시민의모임 ( 이하소시모 ) (2003) 서울시아파트분양가평가및신청서식표준화마련을위한공정회자료. 생활정치실천의원모임 (2008) 이명박정부의미분양주택매입정책문제점과개선방안 의원연구단체정책연구보고서. 26) 재정경제부 (2007), 부동산뱅크자료 45

42 제 2 장부동산가격규제의개요 (2) 분양가상한제재도입과분양원가공개주택가격급등을해소하기위한정책적노력에도불구하고주택시장은안정기조를찾지못하였다. 실제로개발이익환수, 후분양제, 기반시설부담금제도, 금융규제강화등여러정책에도불구하고주택가격의상승기조가꺾이지않자분양원가를공개하고분양가를다시규제하여야한다는요구가시민단체를중심으로점차거세지기시작하였다. 2004년 2월서울시도시개발공사는뉴타운을추진하면서분양원가구성내역을시범적으로밝혔다. 그런데여기서 2003년 11월분양한상암단지 40평형의수익률이 39.2% 에달한다는사실이밝혀지면서많은국민들이분노하였고정부는분양원가공개와가격규제실시에대한사회적요구를더이상무시할수없게되었다. 이에 2005년 1 월 8일주택법개정을통해분양가격규제를재도입하게되었다. 2005년 3월이후분양되는공공택지내에서건설 공급하는주거전용면적이 85 이하인공동주택에대하여원가연동제 27) 를도입하고택지비, 공사비, 설계감리비, 부대비, 가산비의 5개항목으로나누어분양원가의일부를공개하도록하였다. 또한공공택지내에서택지를공급받는자에게귀속되는개발이익을환수하여서민들의주거안정을위한주택자금으로활용할수있도록하기위해 85 이상의공동주택에대하여택지에대한채권입찰제를전면시행하게되었다. 2005년 8월부동산투기근절및국민주거안정도모방안으로발표된 8.31 부동산종합대책속에는공공택지내모든규모의공동주택으 27) 언급하였듯이원가연동제는주택의분양가격을택지비와건축비의합계액으로결정하는제도를말한다. 정부는이제도가사실상분양원가공개효과가있어수도권의평당분양가가 30% 가량낮아질것으로추산하였다. 한편 85 을초과할경우에는택지채권입찰제를도입하였는데택지채권입찰제란택지감정가와시세차액의일정비율을상한으로채권을발행해개발이익을환수하는제도를말한다. 환수된개발이익은국민주택기금으로편입돼중소형아파트나임대아파트건설에지원되었다. 46

43 제 2 절분양가규제의연혁및경과 로분양가상한제의적용대상을확대하는내용이포함되었으며이러한내용은 2005년 12월에주택법개정으로반영되어 2006년 2월부터시행되었다. 이는판교분양을앞두고부동산투기를억제하기위한조치로, 공공택지안에서감정가격이하로택지를공급받아건설공급하는공동주택으로확대되는것을주요골자로한다. 분양가상한제적용주택으로서주거전용면적이 85 이하인공동주택과공공택지안에서주거전용면적이 85 를초과하는공공주택전체에대해서는택지비, 직접공사비, 간접공사비, 설계비, 감리비, 부대비, 가산비의 7개항목으로분류하여공시하고, 주거전용면적이 85 초과주택중민간주택에대해서택지비와택지매입원가를공시하도록하고채권매입제도를병행시행하도록하였다. 분양권전매제한제도를강화하여그기준을 85 이하주택에대해서과밀억제권역및성장관리권역은계약일로부터 10년, 그밖의지역은 5년으로정하였으며 85 초과주택에대해서는각각 5년, 3년으로정하였다. 또한주택공영개발지구를지정하여주택투기가우려되거나공공택지내주택공급공공성을강화하기위해필요할경우공공기관이직접주택을건설 공급하도록하였다. 이후 2007년 4월주택법개정을통해분양가상한제적용범위를민간에서공급하는주택으로확대시켜공공택지와민간택지에서건설 공급하는 20세대이상의모든공동주택에대하여분양가상한제를적용하게되었다. 또한공공택지분양가상한제아파트의분양가격을검증하기위해 2007년부터지자체와주택공사및지방공사에자문위원회를설치하였으며분양가심의를위한분양가심사위원회제도를신설하여운영하게되었다. 이후고급화되어가는주택수요에대응하기위한건설업계의요구를받아들여 2008년 8월주상복합과민간택지의가산비를추가인정하였다. 47

44 제 2 장부동산가격규제의개요 < 표 6> 아파트분양가규제관련정책변천 년도 내용 공영주택법제정으로공공주택분양가규제시작 민간아파트분양가상한제도입 전용면적 25.7평초과아파트분양가가격규제해제 아파트분양과급등과서울시분양가통제유지 아파트분양가규제전면재도입 아파트분양가상한제보완 : 채권입찰제도입 아파트분양가원가연동제도입 일부지역중대형분양가규제폐지 수도권및대도시지역을제외한지역분양가자율화 수도권지역을제외한분양가자율화 수도권민간택지에건설되는아파트분양가자율화 수도권공공택지내전용면적 85 초과아파트분양가자율화 수도권공공택지내전용면적 85 이하아파트분양가자 율화 ( 국민주택기금지원받아건설하는전용면적 60 이하 아파트이외분양가전면자율화 ) 공공택지내전용면적 85 이하아파트분양가원가연동제재도입및분양원가일부공개 공공택지내전용면적 85 초과아파트분양가원가연동제재도입및분양원가일부공개 공공택지내모든아파트분양가의분양가상한제실시 이하아파트분양가상한제 85 초과아파트분양가상한제및채권입찰제 민간택지에건설되는아파트의분양가상한제전면실시 주상복합과민간택지의가산비추가인정 자료 : 재정경제부 (2007), 실록부동산정책 40년분양가규제논란의역사, 경제통주택법제38조의 2 국가법령정보센터 ( 주택법 48

45 제 3 절현분양가규제의골격 3 1. 분양가상한제 (1) 적용대상분양가상한제적용대상은 2005년재도입하여처음실시당시공공택지에서공급하는공공주택에한정되던것이점차그대상이늘어나 2009년 10월현재에는일반에공급하는 20세대이상의모든공동주택, 즉공공및민간주택을포함한다. (2) 분양가격산정방법주택법제38조의 2는사업주체가일반인에게분양가상한제적용주택을공급하기위해서는기준에따라산정되는분양가격이하로공급하여야한다고명시되어있다. 이경우분양가격은택지비와건축비로구성되며, 구체적인명세, 산정방식, 감정평가기관선정방법등은국토해양부령으로정하도록되어있다. 공공택지의택지비공공택지의택지비는해당택지의공급가격에국토해양부령이정하는택지와관련된비용을가산한금액으로정해진다. 공공택지의공급가격은아래의 < 표 7> 과같이택지의종류에따라조성원가또는조성원가이상의값으로결정된다. 이에더해경 공매낙찰가격, 공공기관으로부터매입한가격과부동산등기부에해당택지의거래가액이기재된경우에는매입가격을객관적으로입증할수있으므로이를공시하는경우에는해당매입가격을택지비로본다. 49

46 제 2 장부동산가격규제의개요 < 표 7> 공공택지종류별택지공급가격 구분국민주택규모의용지 (60 초과 85 이하주택용지 ) 국민주택규모초과용지 (85 초과주택용지 ) 임대주택건설용지 (85 초과 149 이하주택용지 ) 공급가격 조성원가수준 조성원가이상 주상복합용지 공공택지의택지비가산비는연약지반공사비, 암석지반, 흙막이및차수벽등에대해국가, 대한주택공사, 지방공사엔지니어링기술진흥법에따라해당부문의기술용역업체로신고된업체, 그밖에국토해양부장관이정하여고시하는공공기간이산정한공사비와방음시설, 택지대금에대한기간이자, 택지공급에따른제세공과금, 등기수수료등필요적경비등을포함한다. 민간택지의택지비민간택지는 알박기 등으로인해택지비과다상승이분양가인상으로연결되는것을방지하기위해 2007년부터분양가상한제가적용되었다. 민간택지의택지비는택지의감정평가기준금액에택지비가산비 28) 를더한값으로구해진다. 다만객관적거래가격이명확히예외적인경우에는실제거래가격을제한된범위내에서택지비로인정하고샐䓉 여기서감정평가금액의의미는주택건설을위해사업주체가 28) 민간택지의택지비가산비는공공택지의택지비가산비항목중택지대금에대한기간이자와각종필요적경비를제외하고간선시설의설치비용, 지장물철거비용, 진입도로개설로편입되는사유지의가액 ( 감정평가한가액 ), 감정평가수수료등을포함한다. 50

47 제 3 절현분양가규제의골격 매입한택지가현시점에서주택건설을위한택지로서의정당한가치를평가하여이를택지비로인정하려는것이다. 이때의감정평가기준은부동산가격공시및감정평가에관한법률에따른공시지가로서신청일당시해당토지의공시된공시지가중신청일에가장가까운시점에 공시된공시지가를기준으로하여평가해야하며, 택지조성이완료되지아니한소지 ( 素地 ) 상태인토지는택지조성이완료된상태를산정하고, 이용상황은대지를기준으로평가해야한다. 한편택지실매입가를택지비로인정하는경우의택지비는실제거래가격에택지구입에따라발생하는제세공과금을더한값으로구해진다. 이때실제거래가격은법공포일 ( ) 이후택지를매입한경우에는감정평가금액에택지비가산비를더한금액의 120% 까지인정된다. 택지의실매입가를택지비로인정하는경우는민사집행법, 국세징수법, 또는지방세법에따른경매 공매낙찰가격, 국가및지방자치단체등공공기관으로부터택지를매입한경우, 부동산등기법에따른부동산등기부에해당택지거래가액이기재되어있는경우등이다. 단, 택지실매입가인정범위는법공포일이후에매입한경우에는감정평가금액 + 택지비가산비의 120% 이내로한정 29) 되며, 감정평가금액은택지의감정평가금액을택지비로인정받기위한감정평가절차와동일한절차에따라산정된다. 법공포일이전에매입한경우실제매입한가격전액을택지비로인정한다. 택지비인정범위의기준이되는매입시점의해석은경 공매낙찰가격의경우매각허가결정또는매각결정이있은날, 공공기관으로부터매입한경우매입계약이이루어진날, 부동산등기부에따른경우주택법제80조의2에따른주택거래의신고나공인중개사의업무및부동산거래신고에관한법률제27조에따른신고가이루어진날이다. 29) 실제거래가격이감정평가금액 + 택지비가산비의 120% 를초과하는경우에도 120% 까지만인정한다는의미이다. 51

48 제 2 장부동산가격규제의개요 주택단지내의일부택지는감정평가금액으로, 다른일부는실제거래가격을인정하는식으로택지비인정방식을혼용하여사용할수없으며, 실제매입가격을인정하더라도하나의주택단지에서일부는법공포일전에매입하였고일부는법공포일이후에매입한경우에는전체주택단지를법공포일이후에매입한것으로보고택지비를산정한다. 사업주체가실제매입가격을택지비로인정받고자하는경우에는관련자료를분양가심사위원회에제출하여적정성여부에대한심사를거쳐야하며, 시장 군수또는구청장에게감정평가를신청해야하며, 실제매입가격을택지비로인정하는경우에는택지비가산비를택지비로인정받을수없다. 건축비분양가격구성항목중건축비는국토해양부장관이정하여고시하는건축비 ( 이하 기본형건축비 라한다 ) 에국토해양부령으로정하는금액 ( 건축비가산비 ) 을더한금액으로한다. 지상층건축비는지상에설치되는제반시설또는설비의건축비를의미하며, 지상에설치되는주거시설, 복리시설, 관리사무실등제반시설및설비의공사비, 설계 감리비및부대비용, 지하설치시설중지상층지원부분등을포함한다. 지상층건축비의산정방식은국토해양부장관이고시한주거전용면적별최고층수에해당하는단가에해당주택공급면적을곱하여산정한다. 지상층건축비의구성내역은 2007년 9월1일전에제 개정된주택관련법령및조례에따라설치하는시설의경비를모두반영하며, 지상층건축비구성항목은공사비 ( 국가계약법등에기초하여직접공사비, 간접공사비, 일반관리비및이윤등을포함 ) 로서직접공사비와간접공사비를포함하며이외에설계 감리비와부대비용을포함한다. 지하층건축비는주택관련법령및기준등에의해지하에설치되는제반시설물건설에소요되는비용을지하층면적으로산출한금액이 52

49 제 3 절현분양가규제의골격 며, 지하에설치되는제반시설및설비의공사비, 지하층각부위별고유기능을유지하기위해설치되는기계, 전기, 및통신설비등을포함한다. 단흙막이공사비및지하주차장파일공사비는택지비가산비에포함된다. 지하층건축비를산정하기위한지하층의기준면적은주택분양시에계약면적에반영되는지하층의바닥면적을기준으로하며, 건축연면적에산입되지않는지하주차장및지하피트를포함한다. 2009년현재세대면적별지하층건축비는주거전용면적을기준으로하였을때 85 이하일때 68만1천원 / 이며, 85 초과일때 71만 4 천원 / 으로되어있다. 한편건축비가산비는철골구조추가비용, 테라스추가비용, 주택품질에따른가산비용, 공사비에대한기간이자, 그외각종추가비용등이포함된다. 각항목의가산비율은 < 표 8> 과같다. < 표 8> 각종건축비가산내용에따른가산비율 구분가산비율 ( 지상층건축비기준 ) 철골 구조 철근콘크리트라멘구조 5% 철골철근콘크리트구조 10% 철골구조 16% 테라스추가비용 지상층건축비 28% 범위내에서시장 군수 또는구청장이필요하다고인정하는금액 주택 품질 주택성능등급인정최대 4% 친환경건축물인증주택최대 2% 소비자만족도가산비용기본형건축비의 1% 공사비기간이자 기간이자 기본형건축비 공정률 1/2 착공일부터입주자모집공고일까지기간 1 년만기정기예금평균이자율 53

50 제 2 장부동산가격규제의개요 철골조에대한가산비용은철근콘크리트라멘구조 ( 무량판구조포함 ), 철골철근콘크리트구조또는철골구조로건축함에따라추가되는비용이며, 위에서제시된지상층건축비기준철골구조가산비용이외에지하층구조형식에대한내용은 < 표 9> 와같다. < 표 9> 지하층구조형식에의한기본형건축비가산비용 구분 가산비율 ( 지하층건축비기준 ) 철골철근콘크리트구조 4.8% 철골구조 10.5% 지상층및지하층건축비산정시하나의층에 2가지구조가복합적으로이루어진경우에는당해층의총기둥길이에서해당구조의기둥길이비율 ( 하나의구조가 10% 미만일경우에는제외 ) 에해당하는바닥면적을대상으로가산비용을인정하여야하며, 구조형식에따른가산비용은중복인정되지않는다. 또한건축법시행령별표 1 제2호가목에해당하는아파트이외의형태로건설 공급되는공동주택의경우, 테라스등을설치함에따라비용이추가될때에는지상층건축비의 28% 범위내에서시장 군수또는구청장이필요하다고인정하는금액을가산할수있다. 주택품질에따라서주택성능등급을인정받은경우가산비용을적용할수있으며, 주택성능등급점수에따라서기본형건축비는 1% 에서최대 4% 까지적용할수있으며, 친환경건축물인증주택에대해서도 2% 까지가산비용을적용할수있다. 30) 소비자만족도우수업체로선정된신청자가건설하는주택에대해서기본형건축비의 1% 에해당하는비용을가산할수있으며, 공사비에대한기간이자역시가산될수있다. 그 30) 2008 년 12 월 31 일까지적용되었고, 2009 년 1 월 1 일부터는주택성능등급에통합되었다. 54

51 제 3 절현분양가규제의골격 밖에주택건설과관련된법령, 조례등의제정또는개정으로인하여 주택건설에추가로소요되는비용등이포함된다. (3) 분양가심사 2007년 4월주택법개정을통하여분양가의적정성을심사하기위하여분양가심사위원회를설치하도록하였다. 31) 즉시장 군수 구청장은사업계획승인신청이있는날부터 20일이내에분양가격을심의하기위하여분양가심사위원회를설치 운영하여야한다. 분양가심사위원회의심사결과에따라사업자는입주자모집을승인할수있다. 분양가심사위원회는주택관련분야교수, 주택건설분야전문직종사자, 관계공무원또는변호사 회계사 감정평가사등관련전문가 10명이내로구성하되, 구성절차및운영에관한사항은대통령령으로정한다. 2. 분양원가공개 분양가상한제와더불어처음으로도입된분양원가공개는명분상으로 소비자의알권리 를충족시키면서소비자가공급가격에대한적정성을비교검토하여보다합리적인구매행위를할수있도록도입된제도지만그궁극적인목적은분양원가를공개함으로써민간건설업체가스스로분양가를낮추게하는것이다. 정부가분양가상한제를시행함과동시에분양원가까지공개하도록한것은분양가를인하하여주택시장을안정시키겠다는정책적의지를보이기위함이다. 수요자들은분양가가지나치게높다고주장하고업계에서는합리적으로산정된가격이라고팽팽하게맞선상태에서공급자와소비자불신의골이깊어졌고이러한분위기속에정부는일단소비자의손을들어준 31) 주택법제 38 조 4 55

52 제 2 장부동산가격규제의개요 것이다. 그렇지만분양원가공개에대하여건설업계에서는다른산업에비해역차별이라면서강하게반발하였고정부에서도이를어느정도받아들어민간택지의경우공개대상을축소하고일부주택가격상승의가능성이높은지역으로만제한하여제도를도입하게된것이다. (1) 분양원가공개항목분양원가공개는분양원가의공개대상은공공택지와민간택지에따라구분된다. 우선공공택지에서공급하는주택에대하여입주자모집승인을받았을때에는택지비, 공사비, 간접비, 그밖에국토해양부장관이정하는비용에대한항목이공개되며전국에걸쳐시행된다. 32) 민간택지에서공급되는주택이라도수도권정비계획법제2조제1호에따른수도권등분양가상승우려가큰지역으로서대통령령으로정하는기준에해당되는지역에서공급되는주택에대하여택지비, 직접공사비, 간접공사비, 설계비, 감리비, 부대비, 그밖에국토해양부령으로정하는비용을공시하여야한다. 공시를할때국토해양부령으로정하는택지비및건축비에가산되는비용은분양가심사위원회심사를받은내용과산출근거를포함하여야한다. < 표 10> 공공택지이외지역건설주택의분양가공개항목 항목 공시내용 1. 택지비법제 38 조의 2 제 2 항에따른택지비 2. 직접공사비 주택건설공사를시행하여사용검사를받을때까지발생되는비용중주택단지에설치되는제반시설물의시공을위하여투입되는재료비, 직접노무비, 직접공사경비에관한비용 32) 각호에대해서는국토해양부장관이정하는세분류 (61 개항목 ) 를포함하다. 56

53 제 3 절현분양가규제의골격 항목 3. 간접공사비 공시내용주택건설공사를시행하여사용검사를받을때까지발생하는공사투입비용중공사현장관리비용, 법정경비, 일반관리에관한비용및이윤 4. 설계비주택건설을위하여소요되는설계에관한비용 5. 감리비주택건설을위하여소요되는감리에관한비용 6. 부대비 주택건설공사에소요되는총비용중제2호부터제5까지의비용및제7호에따른비용을제외한비용으로서분양관련비용, 수도 가스 전기시설인입비용, 건물보존등기비등을합한비용 7. 기타비용그밖에국토해양부령으로정하는비용 자료 : 장성수 (2007) 구원 분양가상한제시행에따른주택업계대응방안, 주택산업연 (2) 적정분양원가의개념 33) 아파트가격은생산에투입된원가 (Cost), 판매가격 (Sale Price), 시장거래가격 (Price) 개념으로구분된다. 생산가격이란제품생산에투입된생산원가를말한다. 판매가격은생산원가에생산자의이윤과리스크비용이포함된생산자의판매가격을말한다. 마지막으로거래가격은시장에서거래되고있는가격을말한다. 분양원가라함은생산원가에이윤, 금융비용등제반비용이포함된판매가격을의미하며, 세종류의가격은밀접한관계를맺고있다. 분양가격은사업자의이윤과리스크비용이포함되므로생산가격보다높게책정되고, 원활한분양을위한판매전략에따라거래가격보다조금낮거나높은수준에서책정된다. 분양원가는시공업체의공사비와사업시행자의개발비용, 이윤으로크게구분될수있다. 33) 이상호외 (2006) 의내용을요약 발췌하였다. 57

54 제 2 장부동산가격규제의개요 프리미엄 이윤 + 리스크비용 이윤 + 리스크비용판매가격판매가격거래가격 생산원가 2~3 년 생산원가 < 그림 5> 신규분양주택의가격개념 : 분양시점과입주시점 자료 : 이상호외 (2006), 민간아파트분양원가공개의타당성검토및분양가인하를 위한정책대안, 건설산업동향, p.5. 공사비는건설회사가시행자로부터도급받은금액에해당한다. 공사비는건설현장에서집행되는실행예산과본사관리비, 그리고이윤으로구분되는데, 아파트공사이윤율은공개되어있지는않으나상장건설업체의사업보고서에의하면약 3 5% 내외로나타난다. 원가율은건설업체마다각기상이할뿐아니라사업지역에따라서도달라질수있으며, 동일한브랜드라도분양지역의특성에따라차별화되고있다. 한편시행자가지출하는개발비용에는설계비용, 토지비용, 금융비용, 마케팅및영업비용, 민원처리비등이포함되며, 일반적으로토지비용이가장높은비중을차지하며분양가에큰영향을미친다. 58

55 제 3 절현분양가규제의골격 실거래차익 ( 프리미엄 ) 리스크비용 ( 개발이윤 ) 2 차수요자 1 차수요자 시 행 자 기타사업성경비민원처리비 ( 개발분담금 ) 마케팅및영업비용공사비감리비설계비 생산원가 분양원가 시장가격 금융비용 대지비용 < 그림 6> 아파트개발사업원가구성도 자료 : 이상호외 (2006), 민간아파트분양원가공개의타당성검토및분양가인하를 위한정책대안, 건설산업동향, p 채권입찰제 채권입찰제도는 1983년 4월 30일개정된주택공급에관한규칙에서투기과열지구안에서의주택공급에관한특례를규정하면서최초로시행되었다. 1997년 7월채권입찰제조항이삭제됨으로써폐지되었으나 2005년 1월분양가상한제와함께재도입되었다. 채권입찰제도는분양가규제에따른분양가와시장가격과의차이를채권으로환수하여여기서조성된자금을국민주택기금으로활용하여무주택서민을위한주택공급에활용함으로써아파트추첨에서당첨된자의시세차익을차단하고투기수요억제를목적으로한다. 현행주택법상사업주체가전용면적 85 를초과하는분양가상한제적용주 59

56 제 2 장부동산가격규제의개요 택을공급하는경우에이러한주택을공급받고자하는자는제2종국민주택채권을매입하여야한다. 즉채권입찰제는매입할채권상한액을정해놓고분양을받고자하는자가제2종국민주택채권구입희망액을써넣게하는데이중국민주택채권매입예정액이많은자를우선하여입주자로선정하게된다. 채권매입예정액의상한액은그주택의분양가격과채권의예상손실금액을합한금액이인근지역의주택매매가격의 80% 이상이되도록정하고있다. 60

57 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 제 1 절규제시기부동산정책은규제주기상주택가격이폭등하게되면부동산관련규제를강화하거나추가적으로도입하고, 경기가하락국면에놓이거나경기활성화가필요할때는관련규제를완화하는경향이있다. 2008년이명박정부가들어선이후부동산정책의기본방향은부동산규제를완화하고시장의기능을강화하는것이었다. 그러나국민들이가장민감하게반응하는주택가격상승에대한정치적부담감으로분양가상한제는규제완화대상에서제외되고있다. 이에부동산시장의정상화를유도하는규제완화를지향하는부동산정책의기조속에서분양가상한제는매우예외적인규제시기에놓여있다고할수있다. 제 2 절법철학적분석본연구의법철학적분석은규제의타당성과실효성, 규제정도를중심으로이루어졌다. 규제의타당성이란법규명령이나그에기초한규제처분등이해당법의이념에적합한가의여부를가리는것이다. 분석결과분양원가는단순히 추정단가 에기초하여산정되기때문에분양원가공개및분양가상한제의법규범의해석과집행에있어집행기관의자의적인판단이배제되기어렵다. 이에분양가규제는헌법상의명확성원칙에저촉될가능성이크다고판단된다. 합목적성측면에서분양가규제는기업으로하여금주택품질향상에대한동기를박탈하며주택시장의안정화에기여하지못한다면주택법의이념에적합하지않을수도있다고할것이다. 규제의실효성이란해당규제가얼마나효율적으로작동하는 61

58 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 가를의미하는것으로분양가규제의실효성을분석한결과정부가민간건설업체의수익률저하를보완하기위하여도입한각종옵션제로인하여분양가인하효과를예상만큼거두기힘들수있다는것을주지하였다. 또한분양가규제를회피하기위하여건설업체들이주택공급을지연하고대안적이며편법적인주택공급방식을적용하여규제시행의실효성을감소시킬수있음을알수있었다. 규제의정도가지나치면과잉침해또는反형평성에해당하여헌법이보장하는기본권의본질을침해할수있다. 본연구에서는규제정도를수단의적절성, 피해의최소성, 법익의균형성에초점을맞추어헌법재판소의심사기준에따른합헌성을심사하였다. 그결과, 주택시장의안정이라는입법목적의달성을위한수단으로서 규제 보다는 조정 이시장의자유와창의를존중할수있는덜침해적인방법이라판단되기에분양가규제는수단의적절성요건을충족하기에무리가있다고판단된다. 또한분양가규제는기업의직업수행자유, 영업의자유, 재산권및헌법상의경제질서를침해할가능성이높다. 법익의균형성측면에서볼때사회적합의에의하여소비자와기업간중누구의 사익 ( 私益 ) 이더중요하다는선택이이루어지지않는한, 소비자들의 사익 이우선시되는분양가규제는법익의균형성에저촉될가능성이있다고할수있다. 왜냐하면소비자에게분양가규제는저렴한가격으로주택을구입할수있는일종의혜택이기때문이다. 제 3 절법경제학적분석법경제학적분석에서는부동산가격규제로인하여발생할수있는不正義의문제와해당규제의집행비용을살펴보았다. 不正義의문제로첫째, 분양가상한제는시장가격이하로주택을공급해야하기때문에민간건설업체는수익성이저하되어신규주 62

59 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 택의공급을위축시킬가능성이크다. 두번째, 분양가규제로주택공급자는신규주택의품질을높일유인이사라지게되므로신규주택의품질이저하되게된다. 세번째, 분양가규제는주택공급은위축하는반면, 자산의무위험차익거래가가능한경우자본이득을가능하게하므로수요를증가시킬수있다. 이러한시장의변화는새로운자원배분의비효율성의문제를야기할수있다. 네번째, 분양가상한제로공급량이감소하게되면신규주택의분양가격과지불용의액간에차이가발생하는이른바분양프리미엄이발생하게된다. 분양프리미엄은투기수요증가와중고소득층의주택구입을보조하는형평성문제를야기할수있다. 분양가상한제는집행에많은비용이소요되지는않았다. 다만, 분양가상한제의실시를위해정확한택지비와건설비추계과정이요구되므로이를위한비용은집행비용으로포함될수있을것이다. 민간택지의경우감정평가액으로택지가격을산정하는데, 실거래가격보다낮게평가가이루어지면서주택공급이위축된다는문제가있으므로실거래가격을폭넓게인정할필요가있다. 제 4 절규제대상분양가규제의근거는개발이득이지나치게건설업체에게귀속된다는것이다. 이에규제대상은건설업체의개발이익이라고할수있는데이것이적정한규제대상인지아니면대상의착오에해당하는지를타진하여보았다. 신규주택의개발이익은토지소유자, 택지개발자, 주택건설업자, 주택수분양자에게배분되는바, 관련연구들에의하면토지소유자가가장높은수익률을실현한경우가많았으며, 주택가격이상승한시기에는수분양자들의수익률도상당한수준에이르는것으로나타났다. 이에건설업체의개발이익이규제의주요대상이되어야하는지에대한의문이제기된다. 63

60 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 1 부동산가격은국민들의삶과밀접하게연관되어있을뿐아니라경제전반에미치는영향이대단히커서언제나정부의주요관심사이다. 1987년민주화이후다섯차례에걸쳐정권이바뀔때마다해당시기의경제상황에따라각정부는과열되는부동산가격을안정시키는정책들을또는그반대로경기침체에서벗어나기위하여어느정도부동산가격을상승시키는것을방조하는 ( 또는부추기는 ) 정책을반복하는양상을보여왔다. 주택가격이폭등했던시기집권했던노태우정부와노무현정부는그태생적배경에는큰차이가있지만집권내내부동산과전쟁을벌였다는측면에서공통점을가지고있다. 노태우정부는 1988년 1가구 1 주택비과세요건강화, 양도세누진과세, 종합토지세조기실시등을뼈대로한부동산종합대책 (8.10대책) 을내놓은데이어, 1989년에는토지초과이득세, 택지소유상한제, 개발이익환수등토지공개념, 1990년에는대기업의토지과다보유억제, 비업무용부동산처분, 기업과금융기관의부동산신규취득억제를내용으로하는 5.8대책을내놓았다. 노무현정부는 2003년종합부동산세도입, 1가구3주택양도세중과, 투기지역주택담보인정비율 (LTV) 40% 강화등을뼈대로하는 10.29대책을내놓은데이어, 2005년에는 8.31대책을발표해종합부동산세대상을확대하고 2주택에대해서도양도세를중과하는조치를단행했다. 2007년들어서는투기지역담보대출을강력히제한하는조치를취하는한편분양가상한제를재도입했다. 이와는역으로아시아외환위기와세계금융위기에집권한김대중정부와이명박정부에서는그철학적가치관에는차이가있으나경기부양을위하여부동산활성화대책을사용하는공통점을보인다. 실물 64

61 제 1 절규제시기 경제가극심하게침체하는가운데 1998년주택가격이무려 -12.4% 가폭락하자김대중정부는토지공개념을폐지하고, 개발-공급-유통소비- 보유-개발이익환수등부동산관련각종규제를모두폐지하였다. 그러나이는곧이어과잉유동성과맞물려부동산가격이 2001년 9.9%, 2002년 16.4% 로폭등하게하는원인으로작용하였다. 이명박정부가내놓은부동산대책들도경제위기극복을위한전방위경기부양정책과함께한다. 전정부의핵심정책인종합부동산세를완화하고, 미분양아파트해소를위해건설업체를지원하며, 뉴타운재개발확대와 10 년간 500만호공급계획, 그린벨트완화, 잠실롯데신축허용, 광역경제권, 4대강정비사업등다양한경기부양책이동원되고있다. 이처럼우리나라의부동산정책은규제주기 (regulation cycle) 상주택가격상승에따른시장불안정과관련이높아 시장실패 정부개입 규제강화 정부실패 규제완화 자유시장 시장실패 로이어지는경향이있다. 즉주택가격이폭등하게되면부동산관련규제를강화하거나추가적으로도입하였으며, 경기가하락국면에놓이거나경기활성화가필요하게되면부동산규제를완화하는경향이높다. 물론분양가규제도이러한규제주기에서예외는아니다 ( 표 11 참조 ). 앞서분양가규제의연혁에서언급했듯이본제도는 1977년주택가격폭등문제를개선하기위하여최초도입되었다. 1970년대부터본격적으로이루어진압축적경제성장은도시를빠르게발전시켰고이에따라도시형주택의수요는계속증가하게되었다. 주택의수요증가는가격상승의압력으로작용하게된다. 더구나분양가규제로인하여신규주택을분양받은수분양자들은자본이득까지추구할수있으므로 1990년대까지신규주택분양시장에서는항상초과수요가존재하였다. 또한분양가규제는신규주택의공급을축소시키므로신규주택수요초과현상은점차심화되었다. 이러한시장실패를극복하기위하여정부에서는분양주택시장에적극적인개입을유지할수밖에없었다. 65

62 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 그러나 1997년말아시아를강타한외환위기는우리경제가더이상고도성장의기조를유지할수없게하였으며부동산시장을비롯한경제전반을위축시켰다. 이에부동산시장의활성화를도모하고시장의자율성을확보한다는취지에서 1999년전면적으로분양가자율화조치가이루어졌다. 분양가자율화가이루어진 2000년이후경제회복과더불어신규주택뿐만아니라재고주택의가격까지급격하게상승하기시작함으로써사회경제전반에걸쳐심각한문제로떠오르게되었다. 분양가자율화가주택가격상승에어느정도영향을미쳤다는것은부정할수없지만, 저금리로인한유동성과잉공급등의거시경제의변화, 2000년이후로진행되었던전매금지등의부동산규제의전면적완화, 재건축시장활성화, 행정수도및지역균형개발정책으로인한전국적개발의영향등이복합적으로작용하여주택가격급등과시장의불안정을가속화시켰다. 34) 급격한주택가격상승은경제불안및사회갈등을야기하였고이에정부는다시분양가를규제하게되었다. 물론 2007년본격적으로도입된분양가상한제는택지비나건설비등실제비용에연동되도록만들어져있어 1980년대에운영되었던기존의제도보다는유연화되었다고볼수있으나, 감정평가액으로민간택지가격을산정함으로써매입가를인정하지않고건축비를일괄적용하여민간업체의자율적기업행위를방해했다는지적을받게된다. 2008년이명박정부가들어선이후부동산정책의기본방향은참여정부에서강화하였던부동산규제를대부분완화하고시장의기능을강화하는것이었다. 즉, 정부실패를보정하기인한규제완화및자유시장존중이정책형태로드러난것이다. 그러나국민들이가장민감하게반응하는주택가격상승에대한정치적부담감으로분양가상한제 34) 장성수 (2008) 분양가상한제전면재검토부터 국회보통권 504 호, pp

63 제 2 절법철학적분석 는규제완화대상에서계속제외되고있다. 부동산시장의정상화를유 도하는규제완화를지향하는부동산정책의기조속에서분양가상한제 는매우예외적인정책이라할수있다. < 표 11> 분양가규제의규제주기별변화내용 규제주기 시기 분양가규제변화 시장실패 1970년대 주택가격의폭등 정부개입 1977년 분양가상한제도입 ( 행정지도 ) 규제강화 1983년 분양가통제지속및채권입찰제도입 정부실패 1980년대 분양가규제심화로신규주택공급축소신규주택수요초과현상심화재고주택이신규주택보다더비싼비정상적인주택시장 1989년 원가연동제도입 규제완화 년단계별분양가자율화 년 1999년분양가완전자율화 시장실패 년 분양가자율화이후신규주택및재고주택가격급등 2004년 서울시분양원가공개 정부개입 2005년 분양원가연동제재도입및분양원가일부공개 2007년- 분양가상한제의전면재도입 2 1. 규제의타당성 규제는법률에근거하여야하며, 그내용은알기쉬운용어로구체 적이고명확하게규정되어야한다 ( 행정규제기본법제 4 조제 1 항 ). 35) 67

64 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 규제의타당성이란법규명령이나그에기초한규제처분등이해당법의이념에적합한가의여부를분석하는것이다. 36) 분양가규제를재도입하기위해정부는 2005년 3월주택공급에관한규칙을개정하여제13조2에서분양가상한제적용주택의분양가격산정과분양가주요항목의공개에대한내용을신설하였다. 그러나제정법률에서규정하여야할규제가하위법령에위임되어재량이남용될수있으므로 2007년 8월 24일삭제되었다. 현재분양가상한제와분양원가공개는주택법이라는단일법내의단일조항 ( 제38조의 2 주택의분양가격제한 ) 으로규정되는매우단순한법적체계를갖추고있다. 분양가상한제는주택의분양가격을인위적으로낮춤으로인하여신규분양주택소비자들의주택구입부담을낮추고분양원가공개는소비자에게주요한분양원가를알려줌으로써주택구입을합리적으로할수있게해주어궁극적으로 주택시장의안정 이라는공익목적을추구한다. 이에분양가규제는 국민의원리를제한하거나의무를부과하는모든규제는반드시법률에근거가있어야하며아울러법률에직접규정한다는원칙 을준수하고있다. 이하에서는해당규제가주택법의이념에적합한지에대한규제의타당성을분양가규제에대한법적명확성의원칙과주택법의목적에합치하는지로분석한다. (1) 법적명확성의원칙 행정규제기본은법치국가내지適法節次 (Due Process of the Law) 의원리에따라명확성을규제의원칙으로규정한다. 막연하기때문에무효 (void for vagueness) 이론 에해당하는명확성의원칙은준용할때분양원가공개와분양가격의산정이법적으로효력을가지려면분양원 35) 행정규제기본법상의 규제법정주의 는행정규제의원칙으로기능한다 ( 전재경, 2009). 36) 전재경전게서, p

65 제 2 절법철학적분석 가가법적으로명확하게정의할수있는개념이어야한다. 분양가는택지비와건축비로구성되어있는데특히건축비의경우시장변화에따른변동성으로인하여 확정 짓는다는것이거의불가능하다. 물론기본형건축비에건축비가산비를더함으로써어느정도의융통성을부여하고있지만건축비자체가추정된성격이강하다는것을부인할수없다. 더구나아파트건설은대부분장기간의소요되므로건설기간중원자재가격이변화하거나, 다양한경제적변화에따라건축비는변화할가능성이크다. 또한택지매입원가도매입시점과이후의환경변화에따른지가변동을고려하지않는경우에는자의적인결정이이루어질수있다. 민간택지의경우감정평가액과실세가격간에는언제나차이가발생한다는점도같은맥락에서짚어보아야할점이다. 정부에의한기본단가고시가격도주택의질적수준을획일화시킬가능성이상당히높으므로바람직하다고보기어려울것이다. 무엇보다우리나라에서주택공급은선분양제도하에이루어지고있기때문에사전에공개되는원가란추정된가격일수밖에없다. 그렇다면분양가규제의기준이되는 추정된분양원가 를공개하고이를기준으로분양가를산정하는것이헌법상의법치주의의주요내용인 명확성의원칙 에부합하는것인지여부를살펴볼필요가있다. 왜냐하면분양원가의개념및결정논리가명확성에부합되어야분양가규제의법적효력의타당성을확보할수있기때문이다. 신봉기 (2007) 는불확정적인법개념도극히예외적인경우를제외하고법적통제하에놓이므로최대한명확성원칙을준수하여입법되어야하는데 추정된분양원가 의개념을허용하는것과같은판례는어디에서도찾아볼수없기때문에허용되지않는성질의불확정개념이라는점을유의할필요가있다고주장한다. 37) 이처럼분양원가는성 37) 신봉기 (2007) 분양원가공개및분양가상한제의법적문제점 : 특히민간건설사업자의주택공급을중심으로, 토지공법연구제 35 집, 사단법인한국토지공법학회, p

66 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 질상단순히 추정단가 에기초하여산정되기때문에공개된내용이불성실하여부정확하거나, 고의또는중대한과실로허위의내용을공개한경우, 공개의무에반하여공개하지아니한경우등의사유가있을때제재적처분의요건으로불충분할수있다. 38) 그렇지만분양원가공개는 직접법령에의한명령 으로서위반시각종행정처분이나벌칙과연결되므로넓은의미에서건설사업자에대한법령에의한직접적인제재적처분의효과가있을수있다. 그리고분양원가규제에관한법규범 (norm) 39) 이도입되더라도일반국민으로서는복잡한토지및건설규제의법적내용과체계를충분히숙지하기어려워그의미내용에대한예측가능성이부족하고또그법규범의해석 집행기관의자의적인법해석및법집행이배제되기어렵다. 40) 이에분양원가공개제도는헌법상의명확성원칙에저촉될가능성이크다고판단된다. 또한같은논리가분양가상한제도적용될수있다. 따라서분양가심사위원회에의한분양가의공적승인제도는법적효력의정당성을위반한다고할수있을것이다. (2) 합목적성 두번째는주택법의목적에분양가규제가합치하느냐의문제이다. 주택법은제1조에쾌적한주거생활에필요한주택의건설 공급 관리와이를위한자금의조달 운용등에관한사항을정함으로써 국민의주거안정과주거수준의향상에이바지함을목적으로한다 고명시하고있다. 그러나만약분양가규제가도입됨에도불구하고 주택 38) 물론완공시점이아닌분양시점에서원가를공개하는것은건설하는과정에서발생할수있는비용상승요인을미리감안하여원가를산정해야하는어려움과그로인한비용산정의부정확성, 부적정성문제를동반한다. 39) 법규범은제 1 차적기본규범 ( 法 ) 과제 2 차적규제 ( 律 ) 가공존한다. 법규범은스스로정한본보기가준수되지아니할때강제력을행사한다. 보다자세한내용은전재경 (2009) 을참조할것. 40) 신봉기, 전게논문, p

67 제 2 절법철학적분석 시장이안정 되지못하여주택가격이상승한다면이제도는적절하다고할수없을것이다. 뒤에서보다자세하게논의하겠지만분양가상한제는건설업체의수익률저하를가져와주택공급이감소하게될가능성이높다. 41) 또한분양원가공개는기업이제품을생산하는데활용한고유의노하우 (know-how) 를모두공개하는것과같다. 그런데이노하우는모두에게공개되어야하는것이아니라일정기간독점해야하는재산권과같은것이다. 분양원가공개를통해서기업의생산원가절감또는효율적생산성의노하우가공개된다면기업의창조적기업경영은불가능하게된다. 이에주택시장에서공급자들은위축될것이고이로인하여주택공급이감소한다면주택가격은상승할가능성이높다. 더구나분양가상한제는기업으로하여금주택품질을개선시키려는동기를박탈하므로결과적으로국민의주거안정과주거수준의향상이라는주택법의목적에합치할수없다면분양가규제는주택법의이념에적합하지않을수도있다고할것이다. 2. 규제의실효성 규제의실효성이란해당규제가얼마나효율적으로작동하는가를의미한다. 42) 규제를회피하기위하여규제대상활동을하지않게된다면규제의존재이유가없게된다. 또한규제장치가너무많거나정교한경우규제비용을증가시키고규제비용이증가하게되면해당규제의실효성을떨어지게될것이다. 여기에서는분양가규제의실효성여부를분석하도록한다. 분양가규제는분양가인하를목적으로도입되었지만, 이제도가실질적으로분양가격인하효과가미약하다는주장이있다. 43) 이는정부 41) 분양가규제로인한시장의왜곡현상은제 3 절법경제학적분석에서보다자세히다루도록한다. 42) 전재경전게서, p ) 정희돈 (2009), 분양가상한제시행에따른주택시장변화와경제에미치는영향 71

68 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 가민간건설업체의수익률저하를보완하기위해각종마이너스옵션제 44) 를실시할수있게하여결과적으로입주자측면에서는초기분양가인하효과외에실제적인추가비용이필요하게되어분양가인하효과는예상한만큼거두기힘들다는것이다. 건설업계에서분양가규제를회피하기위하여분양을미룬다는사실도주목해볼필요가있다. 민간아파트에대한분양가상한제가 2007 년재도입된이후주택건설업계는주택가상한제를회피하기위하여 2007년신규아파트를집중적으로분양하였고이후 2008년부터는분양가규제가완화된후로공급을미루게되면서분양실적이급격하게감소하기시작하였다 ( 표 12 참조 ). 이처럼건설업계는분양가규제를회피하기위하여민간주택분양자체를연기또는취소함으로써해당규제의실효성을약화시키고있는것이다. 물론신규아파트공급감소현상은세계금융위기로촉발된국내경기의급격한위축과도관련이있을것이다. 그렇지만분양가규제는건설업계의수익성악화에영향을주기때문에건설업체에서는주택공급량을축소또는규제완화이후로미루게된것이다. 특히우리나라와같이정권에따라정책이쉽게변하고그방향성이급변하는상황에서건설업체는유리한시기 ( 분양가규제폐지 ) 를기다리는편이훨씬더큰이익을얻을수있다고판단한것이다. 건설업체가움직이지않으면주택공급의감소와가격불안정이나타나게되고, 이는정부로하여금분양가규제의완화를다시고려하게할수있다. 특히시장의공급기능을신뢰하는정부라면그러할가능성이매우높아질것이다. 분석연구, 서울산업대학교주택대학원석사학위논문. 44) 마이너스옵션제는정부가분양가상한제를시행하면서소비자들의분양가격부담을덜어주고입주시시설개조에따른자원낭비를방지하기위해도입했다. 건설사가내부마감과인테리어공사비등을제외하고분양한후소비자들이직접마감재를선택토록한것이다. 그러나소비자들이개별적으로마감재를구매하면건설사가일괄시공하는것에비해비용이더늘어난다는지적때문에무용지물이라는지적을받아왔다. 이에 2009 년 7 월마이너스옵션제도가개별구매방식에서패키지형구매방식으로변경되었다. 72

69 제 2 절법철학적분석 < 표 12> 지역별주택공급실적, 년 ( 단위 : 호수 ) 지역 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 합계 127, , , , , , , ,050 서울 49,701 25,030 35,872 29,415 37,009 12,514 24,424 23,198 부산 13,384 15,156 14,976 16,492 8,878 12,478 9,616 8,219 대구 4,297 11,265 16,731 6,736 16,313 13,446 12,375 2,531 인천 3,126 15,572 5,583 13,229 20,378 6,587 16,658 4,891 광주 ,864 4,889 2,186 11,482 2,409 5,483 대전 635 5,820 8,203 7,502 2,422 1,683 1,599 3,064 울산 1,176 4,065 4,439 4,291 10,038 3,062 6,847 4,591 경기 46,014 35,481 61,332 47,894 32,245 27,679 64,799 29,532 강원 202 1,541 2,155 5,560 7,798 5,351 3, 충북 2,070 2,180 2,569 11,509 3,992 4,707 6,691 5,385 충남 326 6,763 6,306 13,220 10,853 5,392 12,412 6,646 전북 858 2,325 2,252 5,243 2,964 3, ,539 전남 ,581 5, ,670 1,084 경북 3,776 2,420 6,273 3,544 7,864 11,169 10,015 5,516 경남 1,530 21,521 7,600 10,002 14,731 11,484 9,957 3,015 제주 - - 1, 참조 : 입주자모집공고일기준 자료 : 한국주택협회소속회원사의분양실적자료 마지막으로분양가규제는 일반에게공급하는공동주택 에만적용되는것으로, 지역조합이나직장조합방식의분양가에는적용되지않는다. 이에따라주택시장에서지역조합이나직장조합방식의분양주택이증가할가능성이높다. 또한임대주택의분양에도적용되지않으므로고급주택수요자를대상으로중대형민간임대주택을분양가수 73

70 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 준의임대보증금으로임대한후, 법정임대기간 (2년 6개월 ) 이경과한후에분양으로전환해주는방식의분양방법을모색할수있다. 실제로한남동단국대부지에건설되고있는민간임대주택은바로이러한방법을이용한것으로분양가규제로수익성이낮아지자일단임대용주택으로건설하고법정임대기간이만료하면분양으로전환하는방법을선택하였다. 45) 분양가상한제를적용받지않는재개발 재건축단지의일반분양아파트에서도분양가상한제를피할수있는여력이존재한다. 2009년도초까지만해도금융위기와건설 부동산시장침체로미분양을우려한건설사들이조합을설득해재개발 재건축단지에서일반분양가는조합원분양가보다조금높은가격으로형성되었다. 그러나점차가속화되고있는주택가격상승의분위기를억제하기하기위하여정부에서는 2009년 9월총부채상환비율 (Debt to Income, DTI) 46) 규제적용을수도권대부분의지역에확대적용하면서상대적으로분양시장이오히려살아났다. 이에분양시장에대한수요가증가하면서조합에서는추가분담금을낮추기위하여일반분양가를높게산정할것을건설사에게요구하고미분양만되지않는다면분양가인상에반대할이유가없는건설사의이해관계가맞아떨어지면서 2009년하반기부터분양가가상승세를타고있다. 47) 45) 대한주택보증의까다로운보증조건요구와해당구청의분양승인유보등에따라청약일정이연기를거듭하다결국 2009 년 2 월청약을받았는데, 그결과평균 4.3:1 의경쟁률을보여최고급주택의수요를확인시켰다. 보다자세한내용은박재룡 (2009) 을참조할것. 46) DTI 규제는대출을원하는자의소득규모에따라대출규모를정하는금융관련규제이다. 정부는집값상승기조를차단하기위하여 2009 년 9 월 7 일부터서울은 40%, 경기및인천은 50% 로 DTI 를강화하였다. 47) 건설사들이청약시장활황을틈타아파트분양가를슬금슬금올리기시작했다. 4 분기서울시내에서분양예정인아파트들이 3.3m 2 당 2500 만원대를넘나드는고분양가에나오고있다. 특히분양가상한제를적용받지않는재개발 재건축단지에서나오는일반분양물량에서이같은 분양가높이기 가성행하고있다. 현대산업개발이서울강동구고덕동고덕주공 1 단지를재건축한고덕아이파크의일반분양 (238 가구 ) 가격은 3.3m 2 당 2500 만원대이상이될것으로보인다. 지난 8 월당시까지만 74

71 제 2 절법철학적분석 이와같은대안적이며편법적인주택공급방식의채택은분양가규제 시행의실효성을감소시킬수있다. 3. 규제의정도 헌법상기본권과제도보장및경제질서는헌법 제 37 조제 2 항에 따라 공공복리 를위해불가피한경우에제한할수있다. 그러나이러한경우에도기본권제한입법의한계를준수하여야한다. 여기에서는규제의정도가지나쳐과잉침해또는반 ( 反 ) 형평에해당하여헌법이보장하는기본권의본질을침해하지아니하였는가를기준으로규제정도를분석하도록한다. 법령에대한위헌심사기준으로서과잉금지원칙은해당제도의목적의정당성 수단의적절성 피해 ( 침해 ) 의최소성 법익의균형성에대한심사를요한다. 48) 이에분양가규제의규제정도분석은헌법재판소의심사기준에따른합헌성을위의조건에맞추어분석하여야할것 해도이단지일반분양가는조합원분양가보다조금높은 3.3m 2 당 만원선으로예상됐다. 하지만최근신규분양아파트들이대부분높은청약경쟁률을기록하면서두달새예상분양가가 만원가량올라갔다. 역시이달중분양예정인동작구본동래미안트윈파크도 243 가구규모일반분양물량의분양가가 3.3m 2 당 만원선이될것으로보인다. 소형평형을빼면대부분 2000 만원을훌쩍넘긴다. 단지주변 G 공인중개소관계자는 조합원들은일반분양청약경쟁률이높게나오면기존물건들가격까지높아질것으로예상하고물건을거둬들이는분위기 라고전했다....( 이하생략 ) 이처럼올가을부터高분양단지들이늘어나는것은추가분담금을낮추기위한조합의요구가많기때문이다. 일반분양물량이많거나일반분양가가높을수록조합원들이내야할분담금은줄어든다. 한대형건설사관계자는 분양가를조금낮춰서라도빨리분양을끝내고싶지만조합원들이반대해서힘들다 고전했다. 올상반기까지만해도금융위기와건설 부동산시장침체로미분양을우려한건설사들이조합을설득해가격을낮춰분양에나섰지만최근총부채상환비율 (DTI) 규제확대등으로분양시장이살아나면서상황이달라진것. 하지만 조합핑계 만대는건설사역시사실은이해관계가맞아떨어지기때문에조합측요구를순순히받아들인다는지적이다. 향후서울시내에서공급될아파트물량이많지않기때문에고가에도분양은성공할수있을것이란계산을하고있다는얘기다.( 매일경제, ) 48) 신봉기, 전게논문, p

72 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 이나, 해당규제에대한목적의정당성은앞서규제의타당성에서이미논의된바있으므로여기에서는수단의적절성, 피해의최소성, 법익의균형성에초점을맞추도록한다. 또한그대상은민간택지개발주택으로한정한다. 공공주택은주택건설의질적수준과분양원가의산정에있어저소득계층및사회적약자를위한주거복지차원에서주택이공급되므로공익적요소가크게작용한다. 이에비해민간주택은공익적요소는부차적고려대상일뿐기업의존립을좌우하는수익성요소가최우선으로강조되기때문이다. (1) 수단의적절성수단의적절성과관련하여볼때 주택시장안정및건축비산정의투명성강화 를위하여도입된민간업체의분양가원가공개와분양가상한제는논란의여지가있다. 헌법제119조제1항과제2항은 개인과기업의경제상황의자유와창의를존중함으로기본으로하는경제질서 를채택하면서도한편으로국가로하여금 균형있는국민경제의성장 안정의유지및경제주체간의조화를통한경제민주화를위하여경제규제와조정 을할수있도록하고있다. 이는국가에게 경제상의자유와창의의존중 과 경제의규제와조정 을함께고려하도록명령하고있는것이다. 이에경제규제와조정을위한수단으로서분양가상한제는기업에 적정이윤 이주어질수있을정도의상한제라면적어도차선의적절한수단으로평가할수있을것이다. 그러나여기서유의할점은주택시장의안정이라는입법목적의달성을위한수단이 규제 가아닌 조정 에의한방법이보다바람직하다는것이다. 조정은규제보다시장의자유와창의를보다존중할수있는덜침해적인방법이기때문이다. 조정에대한충분한숙고없이분양가상한제와분양가공개라는강력한행정규제조치를수단으로선택한것이과연적절한수단이었는지에대하여는논쟁의여지가있다고하겠다. 76

73 제 2 절법철학적분석 헌법제37조제2항의 자유와권리의본질적내용침해금지 는헌법상의비례원칙내지과잉금지원칙으로서구체적인개별사안에서위배여부를검토할문제에해당한다. 그렇지만건축물의특정부분에특정한상품을사용하는것처럼추정된가격을확정가액으로미리특정하는것과같은분양가상한제는과잉침해에해당할수있다. 처음부터분양가상한제의폭을기업에게선택가능성이넓게인정하여설정하여과잉금지원칙에반하지않도록한후이를넘어서는일부의경우에만가격규제를하는방법과엄격한분양가상한제를도입하고매번검증기관의심사를거치도록하는형태의가격규제방법중과연어느것이더욱합리적인가하는것은행정의효율성차원에서도깊이생각해볼필요가있을것이다. 행정규제기본법상의최소규제의요청은비용편익분석 (cost benefit analysis) 의기법에의하여평가되는바, 비슷한효과를창출한다면규제를하지않는것이타당하다고한점을숙지해야할것이다. 49) 이에분양원가공개보다는현행지가및주택에대한가격공시제등부동산가격및세제정책등다른수단을보다정밀하게입법화하고그에따른철저한사후집행제도의도입이보다적절할수있다고할것이다. 또한시장에서결정되어야할분양가상한제는 분양가격하락안정화 라는목적달성과함께민간건설업체의적정수익이보장되지않는다면적절한수단이라고보기어렵다고할것이다. 무엇보다이러한분양가규제에도불구하고주택시장의안정이라는규제목적을달성하지못하고주택가격이상승하는상황이전개된다면분양가규제는 수단의적절성 요건을충족한다고판단하기에는무리가있을것이다. 49) 신봉기, 전게논문, p

74 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 (2) 피해의최소성 언급하였듯이헌법제 119 조제 1 항은 개인과기업의경제상황의 자유와창의를존중함으로기본으로하는경제질서 를채택하고있 다. 기업의경제적자유와창의를존중한다는것은기업이스스로혁 신을통해부가가치를창출하는행위의자유를보장하는것이고기업 혁신은기업이생산하는재화의가격에영향을주는것은당연한경 제적현상이다. 그런데분양원가를통해기업의원가절감또는효율 적생산의노하우가공개된다면기업의경제활동자유와창의는기대 할수없을것이고이러한기업의창의적이고자유로운경제활동의 제한은직업수행의자유를과도하게침해할가능성이높다. 또한기 업의이러한노하우를재산권으로인정한다면재산권의제한은공공 복리를위해서만이제한될수있기에 ( 헌법제 23 조제 1 항 ) 50) 그제한 의폭에대해서도논란의여지가있다고할것이다. 결과적으로분양가규제는헌법 78 제 37 조제 2 항의과잉금지원칙에반 하며, 기업의직업수행의자유, 영업의자유, 재산권및헌법상의경제 질서를침해할가능성이있다. 기업에있어서원가관리는핵심경쟁력 으로서기업의경영전략에직결되는요소이므로원가공개는기업의이 윤추구의미를상실하게하여기업의사업의욕을감소시키게된다. 즉 민간건설업체의원가공개는간접적으로가격책정의자율성을박탈하고 원가절감의유인도제거하며, 그것이오히려원가부풀리기를조장하 50) 모든국민의재산권은보장된다. 그내용과한계는법률로정한다 ( 헌법제 23 조제 1 항 ) 하고 재산권의행사는공공복리에적합하게하여야한다 ( 동조제 2 항 ) 하며, 공공필요에의한재산권의수용 사용또는제한및그에대한보상은법률로써하되, 정당한보상을지급하여야한다 ( 동조제 3 항 ) 고규정하고있다. 국민의재산권보장은재산권이란태어날때부터향유하고이를자유로이이용 처분할수있는근대적재산권관념에바탕을둔경제적권리로서보장하고자하는이념을표현한것이며, 재산권의내용과한계를법률로정하고그행사는공공복리에적합해야한다는것은사회국가이념을실현하기위한현대적재산권의이념을표현한것이다.

75 제 2 절법철학적분석 여결과적으로사회적해악을초래한다는점및사업주체의영업비밀을노출시켜정당한경쟁을저해하고사업장간의위험분산및손실보전가능성을추가로박탈하게된다. 이에비하여분양가상한제는가격결정의자유만제한할뿐, 원가절감을통한이윤창출가능성을열어놓고있어위헌성이상대적으로크지않다 ( 신봉기, 2007). 51) (3) 법익의균형성 법익의균형성이란주택시장안정을위해분양가규제를도입하는것이입법목적의달성이라는 공익 과그로인하여 기업의영업의자유내지직무수행의자유 가침해되는사익간의균형성외에도 공익과공익 및 사익과사익 간의법익의균형성도포함된다. 우선분양가규제로인하여주택시장이안정화되고기업의적정이윤 52) 수준이보장된다면공익과사익간에는법익의균형성이확보될수있다. 그런데분양가규제가도입된후입법목적의달성이라는측면에서별다른차이점이없지만규제도입으로인한검증기관 ( 예를들어분양가심사위원회 ) 의운영등인력및행정비용의과다투입에따른국가재정의손실, 나아가궁극적인국민부담의증대를억제하고자하는또다른 공익 간에도균형을유지하여야할필요가있다. 53) 신봉기 (2007) 는분양원가공개의도입은 전자의공익 을 후자의공익 보다월등하게큰비중으로평가한결과이므로후자의공익도결코간과해서는안될것이라는점에서법익의균형성요건에대한위배의여지가있다고주장하고있다. 마지막으로소비자의 사익 과기업의 사익 간의문제이다. 분양가상한제는소비자에게시장가격보다저렴하게가격으로신규주택을취 51) 2004년도건설교통부에제출한법률사무소자원자문의견참조. 52) 물론적정이윤을특정화한다는것도논란의여지가있다. 53) 신봉기, 전게논문, p

76 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 득할수있는일종의혜택 (incentive) 과같다. 반면주택을공급하는건설업체에게는수익률하락을야기할수있으므로일종의제제 (penalty) 라고할수있다. 이에권주안 (2006) 은분양가격을규제하게되면발생하는시세차익과자본이득모두소비자의몫으로귀착된다고주장한바있다. 반면자율화가되면소비자의시세차익은사라지고그만큼건설업체는이윤이증가한다 ( 표 13 참조 ). 따라서사회적합의에의하여소비자와기업중누구의사익이더중요하다는선택이이루어지지않는한, 소비자들의사익이우선시되어야한다는것은법익의균형성에저촉된다고할것이다. < 표 13> 분양가격자율화와규제시사익간의비교구분자율화분양가격규제소비자고품질주택 0.2P + Pe( 시세차익 ), 저품질주택주택건설업체이윤 0.2P 이윤 0 주 : 분양가격은시세의일정비율 (0.8) 에적정이윤을감안하여결정되기때문에분양가격이자율적으로결정된다면건설업체는 0.2P만큼의이익을얻게된다. 반면분양가규제가적용되면소비자는시세차익 0.2P와자본이익 Pe를모두가져가며건설업체는이윤이발생하지않게되므로결국주택공급량을감소시키거나주택의질적저하를가져오게된다. 자료 : 권주안 (2006) 분양가규제의부작용과개선방안, 한국경제연구원 P.37 한편, 기업회계기준제88조에서규정하는부속명세서에공사원가명세서를추가로작성하도록한규정은 2004년 1월폐지되었다. 54) 기업회계의국제기준 (global standard) 에맞추어그동안적용하였던건설업회계기준을기업회계기준서제12호건설형공사계약으로대체하였으며새기준에는공사원가명세서의작성을의무화하지않고있다. 따라서주택건설업체에서는분양원가를공개할의무가없으며, 국제적 54) 권주안 (2006) 분양가규제의부작용과개선방안, Issue Paper 12, 한국경제연구원, p

77 제 3 절법경제학적분석 기준에도맞지않는다. 이처럼정부가추진하고있는각종국제기준 적용이건설업부분에차별적으로적용되어산업별정책의형평성에도 맞지않는다는문제점을발생시킨다 不正義 법경제학자 Polinsky와 Shavell(2007) 에의하면법은경제주체들의행동을사회적으로소망스러운방향으로유도하기위한각종규칙과법적제재들의집합체이다. 55) 그러나실제의법적규제는여러가지이유로종종특정한이해관계자에게부당이득을안긴다. 정당한권원이없거나권원을초과하여얻는부당이득은규제의왜곡에해당한다. 56) 부동산관련규제도특정한이해관계자에게부당한이득또는손해를끼치는사례를매우빈번하게발생시킨다. 본분석에서는정부가인위적으로부동산가격을규제함으로써발생할수있는가격의왜곡과이로인하여발생하는부당이득또는부당손해를분석하기로한다. (1) 신규주택공급감소 분양가상한제는신규분양주택을시장가격보다저렴하게구입할수있는일종의 최고가격제 이다. 제2장의부동산가격규제에서설명하였듯이시장가격 (P*) 이하로주택을공급해야만하는민간건설업체는채산성을맞추기가힘들게되므로신규주택공급을 Q* 에서 Q1로감소시키려할것이다 ( 그림 5 참조 ). 57) 일반적으로물가와주택자재비는시 55) 김일중 (2008) 법경제학연구, 한국법제연구원, 전개경, 전게서재인용, p ) 전재경, 전게서 p ) 만약분양가격이기업의평균가변비용 (average variable cost) 보다낮게책정된다면건설업자는조업을중단하여주택생산을포기하게된다. 81

78 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 간의변화에따라오르기마련인데가격규제로인하여신규주택의분양가격이이를반영하지못한다면건설업체는공급이위축되기때문이다. 이런효과는특히민간택지에서주택을건설할때나타날가능성이큰다. 그이유는일반적으로주택건설비에서택지비용은 60% 이상을차지하는데민간택지의경우정부가제시한가격 ( 감정평가가격또는이의 120% 에해당하는실구입가격 ) 과기업이택지확보를위해투입한실제비용간의불일치때문에공급량감소효과가클수밖에없기때문이다. 반면, 공공택지의경우기업의실제구입비용과정부가제시한가격간에차이가없으므로공공택지를매입하여주택을건설할경우, 정부가정한건축비한도내에서건축을할수있다면사업위험없이주택을공급할수있으므로분양가상한제에도불구하고공급량감소효과가크지않을수도있다. < 그림 7> 분양가상한제도입에따른왜곡현상정희돈 (2009) 은실제아파트건축사업을대상으로분양가상한제와분양가자율화를각각의시나리오로하여경제성을분석 비교한결과, 경기도수원시에위치한공공택지내아파트는분양가상한제적용시 당 4,076,200원의분양가가책정되었고, 분양가가자율화되 82

79 제 3 절법경제학적분석 었을때는 당 4,705,950원의분양가가책정되었다. 즉, 공공택지에있어서분양가상한제를적용하면분양가가 13.8% 낮아지게되었던것이다. 이에비하여민간택지내분양되는아파트는규제의영향력이훨씬컸다. 동일한지역인경기도수원시에위치한민간택지내아파트를분석한결과, 분양가상한제하에서의 당분양가는 2,914,336원인데반해분양가자율화하에서의 당분양가는 4,088,172원으로나타나, 분양가상한제실시로인해분양가가 28.71% 감소하였다. 물론분양가상한제로인해분양가격이이정도로감소하게되면건설기업은대부분공급을줄이게될것을예상할수있다. 구분 < 표 14> 사업유형별공사물량변화전망 일반시행사업 공공택지내사업 제안형개발사업 자체토지매입사업 재건축사업 재개발사업 50% 이상감소 % 감소 % 감소 % 감소 % 미만감소 유지 증가 자료 : 이상호외 (2007), 민간에대한주택공급규제의평가와개선방안, 건설산업동 향 , 한국건설산업연구원, p.17. 건설회사를대상으로분양가상한제가도입되기직전인 2007년설문조사를실시한결과에서도이러한경향을파악할수있다. 한국주택협회와대한주택건설협회회원사 133개건설사를대상으로설문을실시한결과, 분양가상한제로인하여일반시행이 30% 이상감소할것이라는응답업체가 33.3% 에달했다. 자체토지매입사업역시응답업체의 28.6% 가 30% 이상물량감소를전망하였다 ( 표 14 참조 ). 83

80 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 물론해당설문은민간에대한분양가상한제가실시되기이전의설문조사이기때문에공급축소를다소과대평가하고있는면은있으나, 민간업체스스로생산활동을위축하려한다는것은설문을통해서확인할수있었다. (2) 신규주택품질저하 분양가가자율화된 1998 년이후주택시장에서는각업체들이분양 가상한제하의획일적인주택공급에서벗어나양질의주택을공급하기 경쟁이시작되었다. 각건설사들은브랜드전략을도입해가며고급스 럽고차별화된주택공급을하였다. 58) 그런데분양가규제를실시하게 되면주택공급자는신규주택의품질을높일유인이없어지게되므로 신규주택의품질이저하되게된다. 즉분양가상한제를실시하게되면공급자는재화나서비스의질을 낮추더라도정부의통제가격이소비자의최대지불의사액보다낮기 때문에소비자는불만을갖지않는다. < 그림 5> 에서분양가격을 P1 로 제한한다면, 공급자는 Q1 만큼주택을생산하고자하며, 주택공급량이 Q1 일때소비자는신규주택에대해 P2 까지지불의사가있기때문에 신규주택의품질을낮추더라도분양에는문제가없게된다. 그러나공급자로서는언급한바와같이주택의품질을낮추게되고, 이러한결과한계비용 (marginal cost) 이하락하므로공급곡선이 S 에서 S' 로하향이동하게된다. 만약소비자가분양가상한제로인해신규주 택의품질이하락하였다는것을인식하게되면소비자의지불의사액 도낮아져수요곡선이 D 에서 D' 로이동할수있다. 이런과정을거쳐 소비자는정부의통제가격에해당하는품질이떨어지게되는주택을 58) 그결과주택도다른일반상품처럼건설회사명칭보다는주택자체의브랜드가존재하게되었다. 물론이러한과정에서분양가상승이라는논란을제기하게되지만주택시장에서는이제까지경험해보지못한자율적인경쟁과선택의시기였다 ( 박재룡, 2009). 84

81 제 3 절법경제학적분석 낮은가격에구입하게될수있다. 만약소비자가신규주택의품질이하락하였다는것을인식하지못한다면통제가격과소비자의최대지불의사액간의차이가존재하게되므로공급자는공급하는주택품질의하락에도불구하고분양에는어려움을겪지않을수도있다. 분양가상한제에따른품질저하문제와공급량감소문제는상호대체적인성격을갖고있다. 즉주택공급자는품질저하를통해한계비용을낮추게되므로공급량감소효과는줄어들게되나, 품질저하를통해한계비용을낮추기가어렵다면공급량을감소시키게된다. 분양주택의경우감추어진특성에의한정보의비대칭성 (asymmetric information) 이존재할가능성이크기때문에분양가상한제의실시는주택공급자로하여금신규주택의품질을낮추려는동인으로크게작용할가능성이있다. 실제로분양자는신규주택의부실시공여부를알기어렵기때문이다. 실제로우리나라에서최근존재했던원가상승요인을따져보면, 주택건축기준강화로인한건축원가상승이있었고, 주택품질향상에따른원가상승요인이있었다. 이들은각각 < 표 15> 와 < 표 16> 에서확인할수있는데, 주택건축기준강화가가져오는원가상승은 85 의국민주택규모일때대략 193만원정도이며, 주택품질향상에따른원가상승은 4,195만원정도이다. 이는주택의공급가격을고려했을때상당한크기가되는데, 만약이러한원가상승요인을표준형건축비제도하에서제대로고려하지못한다면이들은고스란히건설업체의부담으로돌아가고, 이윤폭을낮추고싶어하지않는건설업체로서는이러한원가상승분만큼부실시공을하고자하는동기를갖게될것이다. 59) 59) 실제로분양가자율화이전에지어졌던분당신도시등에서아파트부실시공이사회적이슈가되었던점을고려한다면이는분양가상한제실시로인한 수순 에가깝다고볼수있을것이다. 85

82 제 3 장부동산가격규제의법구조분석 < 표 15> 주택건축기준강화로인한원가상승내역 항목 건축비증가 ( 천원 /3.3 ) 바닥충격음절감 26 스프링클러설치 49 합계 75 자료 : 주택산업연구원 한국건설산업연구원, 주택공급규제개선을위한토론회 ( ), 정경훈 (2009) 에서재인용 < 표 16> 주택품질향상에따른원가상승내역 구분 내역 ( 전용 85 기준 ) 발생비용 ( 천원 / 세대 ) 안목치수적용 1~2평증가 3,750 지하주차장면적증가 ,500 서비스면적증가 발코니폭 마감사양증가 - 26,500 조경시설수준개선 3,200천원 9,600천원 6,400 합계 세대당 41,950 천원, 3.3 당 1,311 천원 자료 : 주택산업연구원 한국건설산업연구원, 주택공급규제개선을위한토론회 ( ), 정경훈 (2009) 에서재인용 이러한경향은민간건설업체의전망과의견에서도쉽게확인된다. < 그림 6> 의건설산업연구원에서건설회사를대상으로설문조사를실시한결과분양가상한제가실시되면브랜드품질이하락될것이라는의견이 38.9% 에달했다. 60) 60) 이상호외, 전게논문, p.15 86

83 제 3 절법경제학적분석 < 그림 8> 분양가상한제로인한품질영향 자료 : 이상호외 (2007), 민간에대한주택공급규제의평가와개선방안, 건설산업동 향 , 한국건설산업연구원, p.15. 또한분양가인하에대해어떻게대처할것인가에대한질문에는무 려 64.5% 가저품질시공이불가피하다고밝혀, 이윤축소보다는低품 질주택으로대처한다는쪽이절대적으로많은것으로파악되었다. < 표 17> 분양가인하에대한업계의대처방안 구분저품질시공용적률및녹지율조정 이윤축소기타무응답계 비중 (%) 자료 : 이상호외 (2007), 민간에대한주택공급규제의평가와개선방안, 건설산업동 향 , 한국건설산업연구원, p. 19. 손재영 (2009) 은실증분석을통하여분양가자율화가주택품질향상에성과를거두고있다고평가한바있다. 서울시를대상으로분양가자율화이전과이후시기 ( 년) 에신규입주한아파트들에대해매매및전세가격과기존유사인근아파트가격간의비율을도출한 87