우리나라 온실가스 배출권거래제 진단과 개선방안

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1 수시연구보고서 우리나라온실가스배출권거래제진단과개선방안 김길환심성희

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3 참여연구진 연구책임자 : 부연구위원김길환 연구위원심성희 연구참여자 : 부경대학교이지웅

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5 < 요약 > 1. 연구배경및목적 국가온실가스감축목표를비용효과적으로달성하기위한목적으로도입된온실가스배출권거래제는국내외적으로가장주목받는온실가스감축정책수단으로자리매김하고있다. 그러나지난 2년여간의제도운영과정에서시장기능의부진, 배출권할당의형평성문제등다양한우려와비판이제기되고있는상황이다. 이에본연구는지난 2년여간의국내온실가스배출권거래제운영현황을돌아보고운영과정상에나타난여러가지문제점을짚어낸후그에대한정책대안을제시하는것을목적으로한다. 2. 연구내용및결과 현재배출권시장의가장큰문제점은배출권수요에비해공급이부족하여거래를통한감축비용경감이라는본래의목적을제대로달성해내지못한다는데있다. 그이유는배출권잉여가발생한기업들이미래의의무이행에대비하기위해대부분배출권을이월하려고하기때문이다. 아울러현상황이지속될경우제1차계획기간배출권최종정산시배출권공급량부족, 가격급등, 의도치않은의무불이행률증대및그로인한막대한과징금부담이라는상황이발생할가능성을배제하기어렵다. 요약 i

6 다음으로현행온실가스배출권의할당이과거기준연도연평균배출량에따라배분됨에따라참여업체들의온실가스감축투자유인을이끌어내기어렵다는것이다. 현재주어진감축목표를초과달성하여배출량이줄어들면다음번배출권할당시불리하게작용하기때문에과거기준연도배출량을기준으로할당할경우기업체들의감축투자유인을왜곡시킬수있다. 또한신 증설배출량에관한할당규칙이신 증설배출량이상대적으로많은업종이나기업들에게불리하여할당의형평성확보가어렵다는것도중요한문제점중하나이다. 이러한문제점을해결하기본연구에서는몇가지정책대안을제시하였다. 먼저배출권시장기능활성화를위해잉여배출권의무제한적인이월을제한하고파생상품거래를제도적으로보장하는방안을제시하였다. 또한미국등일부선진국시장에서활용하고있는위탁경매제도도입을통해시장유동성을높이는방안도검토해볼필요가있다. 이와함께참여업체들의감축투자를촉진하고배출권의할당의형평성을확보한다는차원에서벤치마크할당대상과범위를점진적으로확대해나갈필요가있다. 다만, 대기업에비해중소기업은감축잠재량은높지만배출효율이떨어지는경향이있으므로중소기업의온실가스감축투자촉진을지원하기위한정책이뒤따라야한다. 한편, 신증설설비배출량을근거로배출권을사전에할당할경우에는해당설비의배출량이조정계수에영향을미쳐업종간혹은업체간배출권할당의형평성문제가제기될수있다. 따라서신증설설비에대한온실가스배출권할당은실제배출량확인후사후에할당하는방식으로변경하는것이바람직할것이다. ii

7 <ABSTRACT> 1. Research Background and Purpose The GHG emission trading system, which was introduced for the purpose of cost-effectively achieving national GHG reduction targets, has become the most popular GHG reduction policy tool both domestically and internationally. However, during the past two years, there have been various concerns and criticisms in the process of the operation of the system. The purpose of this study is to review the current status of the Korean GHG emission trading system over the last two years, identify major drawbacks, and present various policy alternatives to the identified problems. 2. Key Results The biggest problem of the current Korean emission trading market is that there is little supply of emission allowances enough to satisfy the demand for emission allowances. It can lead to the failure to achieve its original purpose of reducing the GHG reduction costs through transactions. This is mostly because the companies that generate the surplus of emission allowances are willing to carry over their most allowances to next commitment period in order to prepare for their future compliance. If the current situation continues, it is Abstract i

8 difficult to rule out the possibility of a shortage of supply of emission allowances, a surge in prices, an increase in non-compliance rate, and enormous penalty burdens of non-compliant firms after the true-up period for the first commitment period. Next, the allocation of the current GHG emission allowances is distributed according to the annual average emissions in the past baseline years, which makes it difficult for participating companies to attract investment incentives for GHG reduction. In this case, if a firm would reduce its emissions over the amount of its permitted emissions, it could be disadvantageous for the firm because the amount of emission allowances in next commitment period would be lower due to the decrease of the baseline year s emissions. It is also one of the major problems that it is difficult to secure the equity of the allocation. An industry or a company has a disadvantage in allowances allocation because large emissions coming from new and expanded facilities make its industry specific compliance factor lower. In this study, several policy alternatives are proposed. First of all, we proposed a method to limit the unlimited carryover of emission allowances and to guarantee the trading of derivatives in order to facilitate trading in the market. It is also necessary to consider the introduction of a consignment auction as a way to increase market liquidity, which is being adopted in the US SO 2 or California ETS. In addition, it is necessary to gradually expand benchmark allocation method in order to promote participating companies' investment for GHG emissions reduction and to secure the equity of ii

9 allocation of emission allowances. However, since SMEs tend to have a high reduction potential, but a low emission efficiency compared to big companies, policies should be followed to support SMEs in promoting GHG emissions reduction investment. On the other hand, if the emission allowances are allocated to new and expanded facilities in advance, the emission amount of the concerned facilities affects the adjustment factor, it may raise the equity problem of the allocation of the emission allowances among sectors or among the companies due to a lower compliance factor. Therefore, it would be desirable to change the allocation method of emission allowances for new and expanded facilities to the method of assigning them after the actual emissions are identified. Abstract iii

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11 제목차례 제1장서론 1 제2장온실가스배출권거래시장운영현황 3 1. 온실가스배출권시장수급현황 3 2. 업종별온실가스배출권수급현황 15 제3장현행배출권거래제운영상문제점 배출권시장기능평가및문제점 현행배출권할당방식의문제점 기타 : 기업체배출권거래제담당자면접을중심으로 37 제4장우리나라배출권거래제개선방안 배출권시장거래기능활성화 배출권할당방식의개선 배출권시장활성화를위한위탁경매도입 51 제 5 장결론 55 참고문헌 59 < 부록 > 위탁경매에대한이해 63 차례 i

12 표차례 < 표 2-1> 제1차이행연도배출권거래량및거래금액 4 < 표 2-2> 1차이행연도장내시장거래현황 5 < 표 2-3> 2016년배출권종류별거래량 / 거래대금현황 6 < 표 2-4> 1차이행연도배출권거래시장형성일수 6 < 표 2-5> 2016년배출권종류별가격현황 9 < 표 2-6> 2016년 7월이후배출권거래량 11 < 표 2-7> 2017년 6월배출권거래현황 11 < 표 2-8> 제1차계획기간의부문별 업종별배출권할당량 16 < 표 2-9> 업종별 KAU16 장내매수 / 매도현황 20 < 표 3-1> 제1차이행연도업종별배출권부족업체의부족량합계 24 < 표 3-2> 부문및업종변경내용 30 < 표 3-3> 제1차계획기간사전할당량변경결과 31 < 표 3-4> 기준연도고정시배출권할당결과 35 < 표 4-1> 정부의시장안정화조치주요내용 (2017년 4월 ) 45 ii

13 그림차례 [ 그림 2-1] KAU15 배출권가격추이 8 [ 그림 2-2] 1차이행연도 KAU 및 KCU 가격동향비교 10 [ 그림 2-3] 2차이행연도할당배출권 (KAU16) 가격추이 13 [ 그림 2-4] 업종별 KAU15 장내거래현황 19 [ 그림 2-5] 업종별 KCU15 장내거래현황 19 [ 그림 3-1] 현행국내배출권할당방식 32 [ 그림 4-1] 벤치마크할당방식의개념도 49 차례 iii

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15 제 1 장서론 지난 2015년 1월온실가스배출권거래제가출범한이래어느덧 2년여가지났다. 국가온실가스감축목표를비용효과적으로달성하기위한목적으로도입된온실가스배출권거래제는이를둘러싼여러찬반의견에도불구하고국내외적으로가장주목받는온실가스감축정책수단으로자리매김했다고해도과언이아니다. 사실우리나라배출권거래제도는시행초기의다소혼란스러웠던시기를지나어느정도정착단계로접어들기시작했다고평가된다. 특히그간배출권거래제를둘러싼여러이해관계자들 참여대상업체, 규제당국, 배출량검 인증기관, 거래소등 은배출권의할당, 배출량의측정, 명세서보고및검증, 배출권의거래와같은제도운영의필수요소들을경험하고학습하였다는점은가장큰소득이었던것으로판단된다. 그럼에도불구하고여전히우리나라배출권거래제운영과정에서다양한우려의목소리들이나오고있다. 시행초기부터제기되어온거래량부진에관한비판은여전히현재진행형이며일부업종및업체들을중심으로배출권할당의형평성이결여되었다는목소리도지속적으로제기되고있다. 1) 이에본연구는지난 2년여간의국내온실가스배출권거래제운영현황을돌아보고운영과정상에나타난여러가지문제점을짚어낸 1) 배출권거래제새판짠다 ( 투데이에너지, ) 및 탄소배출권거래제 돌파구찾지못한채유명무실 ( 환경미디어, ) 등을참조하라. 제 1 장서론 1

16 후그에대한정책대안을제시하는것을목적으로한다. 특히그간지속적으로제기되어온배출권시장의거래부진및배출권할당의형평성문제의원인과그해결방안을찾는데초점을두었다. 본보고서의구성은다음과같다. 제2장에서는 2015년개장이후국내배출권시장동향에대해알아본다. 제3장에서는그간의운영결과나타난우리나라배출권거래제도의문제점과원인에대해살펴보기로한다. 제4장은제3장에서기술한여러문제점을해결하거나완화시킬수있는적절한정책대안이무엇인지에관해다루며끝으로제5장에서는전술한연구내용을요약 정리하면서본보고서를매듭짓기로한다. 2

17 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 1. 온실가스배출권시장수급현황 가. 제1차이행연도배출권시장거래현황제1차이행연도 (2015년) 배출권은 2015년 1월최초로거래가시작되어인증배출량에상당하는배출권을정부에최종제출해야하는 2016년 6월말까지시장에서거래되었다. 이후이의제기신청및조정과정을거쳐 1차이행연도배출권거래에대한정산이 2016년 9월말까지진행되었다. 1차이행연도에대한최종정산결과아래 < 표 2-1> 에서나타난바와같이장내 외를통해거래된총배출권수량은약 1,100만톤이었던것으로나타났다. 또한장내 외시장을통해거래된배출권의총거래금액은약 1,700억원에이르렀다. 한편, 배출권의거래는 KRX 거래플랫폼을통해매매가이루어지는장내거래와 KRX 플랫폼바깥에서거래쌍방의상호협의하에이루어지는장외거래로나뉜다. KRX 장내거래는거래참여자들의호가를기준으로거래가이루어지는경쟁매매뿐만아니라거래쌍방의상호협의를통한협의매매도가능하다. 제1차이행연도배출권의장내거래량은약 427만톤으로서전체거래량의약 38%( 금액기준 39%) 를차지하였다. 반면장외에서거래된배출권총수량은약 676만톤으로서전체거래량의 62% 에달해전반적으로장외거래가더활발했던것으로나타났다. 이처럼장외거래가장내거래를상회한이유는할당배출권 (KAU) 의 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 3

18 거래가부진한가운데 CDM사업을통해다량의 CER을보유하고있던업체들이이를외부사업감축량 (KOC) 로인정받아거래에참여하였기때문이다. 특히외부사업감축량 (KOC) 는 1차이행연도배출권의제출마감일에임박한 2016년 5월말에가서야 KRX에정식상장되었기때문에 1차이행연도의외부사업감축량 (KOC) 거래는전량장외거래에의존할수밖에없었다. 이에반해할당배출권 (KAU) 과상쇄배출권 (KCU) 은해당배출권전체거래량의 90% 이상이장외가아닌장내에서거래되었던것으로나타났다. < 표 2-1> 제 1 차이행연도배출권거래량및거래금액 ( 단위 : 톤, 억원 ) 장내거래할당배출권 상쇄배출권외부사업 (KAU15) (KCU15) 감축량 (KOC) 합계 거래량 1,620,224 2,645,852-4,266,076 거래금액 * 장외거래할당배출권 상쇄배출권외부사업 (KAU15) (KCU15) 감축량 (KOC) 합계 거래량 156, ,149 6,325,980 6,758,444 거래금액 ,020.5 장내 + 장외할당배출권상쇄배출권외부사업거래 (KAU15) (KCU15) 감축량 (KOC) 합계 거래량 1,776,539 2,922,001 6,325,980 11,024,520 거래금액 ,697.5 출처 : 산업통상자원부 (2016) 장내거래를기준으로할때 1 차이행연도할당배출권 (KAU15) 거래 는 162 만톤 ( 비중 38%), 상쇄배출권 (KCU15) 거래는 265 만톤 ( 비중 62%) 으로서할당배출권에비해상쇄배출권거래가상대적으로많았 4

19 다. 이중경쟁매매가약 70만톤 (16.4%), 협의매매가약 357만톤 (83.6%) 으로협의매매의비중이압도적으로높았다. 이처럼경쟁매매에비해협의매매비중이높게나타난이유는시장참가자들이첫째, 호가를통해일방향으로받아들여야하는경쟁매매에비해상호협의를통해가격조정이가능한협의매매의유연성을높게평가하였고, 둘째, 주로컨설팅社의중개를통하여거래상대방을이미결정한후에배출권거래가이루어졌기때문으로판단된다. < 표 2-2> 1 차이행연도장내시장거래현황 종목명 경쟁매매협의매매합계거래량비중거래량비중거래량비중 KAU15 336, (20.8) 1,284, (79.2) 1,620, (100.0) KCU15 361, (13.7) 2,284, (86.3) 2,645, (100.0) 합계 697, ,568, ,266, 출처 : 한국거래소 (2016) 한편, 장내에서거래된 1차이행연도배출권의상당수는 2016년상반기에집중되었다. 2016년상반기에장내에서거래된배출권거래량은약 302만톤으로서 1차이행연도배출권의전체장내거래량 427만의 71% 에달하였다. 특히 2016년상반기중 2015년도업체별배출량집계가이루어진명세서제출기한이후인 4월에서 6월에거래가집중되었다. 2016년도상반기거래수치는배출권거래제첫해였던 2015년배출권거래량 (124만 2,097톤 ) 보다 4배이상큰폭증가한것이다. 이는 2015년배출량에대한배출권을제출해야했기때문인데, 특히 KAU는 2,562,068톤이거래되어전년거래량 321,380톤대비 8 배증가하였다 (< 표 2-3> 참조 ). 2) 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 5

20 또한배출권제출시기 (6월말) 이후에는거래가현격히감소할것이라는예상과달리하반기에도 KAU 거래량이증가하며거래는지속되었다. 이는할당대상업체들이 1차이행연도를경험한이후이월배출권및예상잉여배출권의분할매도, 감축설비재원마련등다양한사유로배출권을매도하였기때문으로판단된다. 종목명 할당배출권 (KAU) 상쇄배출권 (KCU) 외부사업감축량 (KOC) 소계 < 표 2-3> 2016 년배출권종류별거래량 / 거래대금현황 ( 단위 : 톤 / 백만원 ) 2015년 2016년 대비 상반기 하반기 합계 (a) 상반기 하반기 합계 (b) (b/a) 1, , ,380 1,298,844 1,263,224 2,562, % 12 3,854 3,866 22,559 21,937 44,496 1,151% 779, , ,717 1,725, ,632 1,883, %* 8,020 2,006 10,026 31,246 2,860 34, %* , , , ,952 11, , ,059 1,242,097 3,026,392 2,081,265 5,107, % 8,031 5,860 13,891 53,850 36,749 90, % * 상쇄배출권과외부사업감축량의합계와비교출처 : 한국거래소 (2017) < 표 2-4> 1 차이행연도배출권거래시장형성일수 종목명 거래거래거래형성일기세기세형성일가능일수형성일수비중 (%) 형성일수비중 (%) KAU KCU 합계 출처 : 한국거래소 (2016) 2) 2015 년중실제로거래가이루어진날은거래가능일수의 17.9% 인 65 일간만거래가형성되었으며, 매수및매도자간상호주문은있었으나실제거래로연결되지못한일수는 9.1% 인 33 일로나타나 2015 년도배출권시장거래는전반적으로크게부진한편이었다 ( 대한상공회의소 2016). 6

21 한편, 배출권시장참여대상업체들중에서제1차이행연도배출권장내거래에참여한업체들은 97개사 ( 매수참여업체 58개사, 매도참여업체 40개사 ) 로서전체거래가능기업수 (549개업체 ) 3) 에비하면소수의기업만이배출권거래에실제로참여하였다 ( 한국거래소, 2016). 4) 다음으로 1차이행연도배출권의가격동향을살펴보자. 1차이행연도의할당배출권 (KAU15) 는 2015년 1월 12일에 KRX에최초로상장되어기준가격 7,860원으로거래가시작되었다 ( 대한상공회의소, 2016; 에너지경제연구원 2017). 2015년 2월에톤당 1만원을넘어선이후거의거래가없이호가로만 1만원수준으로유지되는양태를보이다 2015년 10월이후일부거래가이루어지면서가격이조금씩상승하는추세를보였다. 이처럼상당기간톤당 1만원선에서배출권가격이움직인이유는스스로배출권의수요자가될지아니면공급자가될지불명확하여섣불리시장거래에참여하지못한기업들이시장안정화조치를위한개입기준으로제시되었던톤당 1만원을호가의기준으로삼았기때문으로판단된다. 이후 1차이행연도배출량전망에대한윤곽이드러나기시작한 2015년 10월이후조금씩배출권거래가형성되기시작하면서배출권의가격은등락을거듭하면서꾸준히상승하여 2015년말에는 17,000원까지상승하였다. 3) 배출권시장개장시총 525 개사의할당대상업체중 502 개사의업체가배출권거래시장회원으로가입하였고, 이후 54 개업체가할당대상업체로추가되어 2017 년 1 월현재 549 개업체 ( 할당대상업체총 545 개사, 공적금융기관 3 개사, KOC 전문회원 1 개사 ) 가시장에참여하고있다. 4) 물론이는 KRX 장내거래에참여한업체들만을집계한것으로서장외거래를포함할경우배출권거래경험이있는기업들의수는이보다많을것이다. 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 7

22 [ 그림 2-1] KAU15 배출권가격추이 출처 : 한국거래소 (2016) 2016년상반기에는 2015년명세서제출기한인 2016년 3월 31일을앞두고배출권부족이예상됨에따라가격이 12,000원대에서 18,000 원대로급등하였으나, 명세서가실제로제출된이후부족분이많지않을것으로판명되었고, 정부의시장개입전망으로상승세는어느정도완화되는것처럼보였다. 그러나본격적인최종정산을앞두고시장에할당배출권 (KAU15) 의매도물량이적은상황에서배출권부족업체의매수세가유입됨에따라배출권가격이 5월하순에는 21,000원까지다시상승하였다. 이후 2016년 6월초시장안정화조치에따른정부가시장에개입하면서배출권가격상승기조는다시누그러졌고 2016년 6월말 17,000원에최종마감하였다 ( 대한상공회의소 2016). 한편, 1차이행연도상쇄배출권 (KCU15) 은 2015년 4월 6일에거래소에상장되어기준가격 9,600원으로거래가시작되었다. 기본적으로 8

23 상쇄배출권시장은 CDM을통한외부감축실적을보유한할당대상업체들과 EU 시장에서유통된국내 CDM 실적의 CER을구매한기업들로구성된일부공급자가주도하였다 ( 대한상공회의소, 2016). 본격적인장내거래가이루어지기시작한이후상쇄배출권 (KCU15) 은할당배출권 (KAU15) 의가격과유사한수준인 1만원선에서가격이형성되다 2015년말 13,700원까지상승하였다. 이후할당배출권 (KAU15) 의가격변동추세와유사하게 1차이행연도배출권정산시기와맞물리면서톤당 20,300원까지급격한상승을보이다가할당배출권 (KAU15) 가격이다소하락하면서같이하락하여 2016년 6월말 18,500원으로최종마감하였다 ( 에너지경제연구원, 2017). 한가지주목할만한점으로는상쇄배출권의가격이할당배출권보다선행하여상승하는경향이나타났으며, 가격하락시하락폭이더작았다. 2016년배출권종류별가격현황은 < 표 2-5> 와같다. < 표 2-5> 2016년배출권종류별가격현황 종목명 최저가격 최고가격 연말가격 평균가격 * 할당배출권 (KAU) 12,000원 21,000원 19,300원 17,367원 상쇄배출권 (KCU) 13,700원 20,300원 18,550원 18,105원 외부사업감축량 (KOC) 15,000원 18,900원 18,900원 18,127원 * 거래량가중평균가격 : 거래대금합계 / 거래량합계출처 : 한국거래소 (2017) 사실상쇄배출권 (KCU) 은할당배출권 (KAU) 에비해활용상제약이존재하므로할당배출권보다가격이낮아야하는것이이론적으로타당하지만, KAU 가격과 KCU 가격이등락을거듭하면서이러한예측에어긋나는양상을보여주었다 ([ 그림 2-1] 참조 ). 이는아직초창기인 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 9

24 배출권시장의거래가부진하고이에따라가격발견기능이제대로 작동하지않음에따라거래시서로상호영향을주었기때문이라고 판단된다. [ 그림 2-2] 1 차이행연도 KAU 및 KCU 가격동향비교 출처 : 에코아이 (2016) 나. 제2차이행연도배출권시장거래현황 2016년 7월부터 2017년 6월까지 2차이행연도배출권 (KAU16, KCU16 및 KOC) 의거래는약 1,750만톤에이를것으로추산된다. 5) 제2차이행연도할당배출권인 KAU16은같은기간동안약 1,200만톤이거래되어전체배출권거래량의약 69.1% 를차지하였다. 상쇄배 5) 동수치는에코아이 (2017) 및온실가스종합정보센터 (2017) 을이용해잠정집계한수치이다. 현재 2 차이행연도배출권거래에관한최종정산이이루어지고있는중에있어서최종정산결과에관한정보에대한접근이어려워정확한수치가아닌여러자료를통해취합한잠정수치를수록함을밝힌다. 10

25 출권 (KCU16) 은약 48만톤으로전체거래량의약 2.7% 였고, 외부사업감축실적 (KOC) 는약 490만톤이거래되어전체거래량의약 28.1% 를차지한것으로나타났다. 이와함께 2017년 1월부터거래가시작된제3차이행연도배출권 (KAU17, KCU17) 또한 2017년 5월까지약 400만톤가량거래되었다는점이특이할만하다. < 표 2-6> 2016년 7월이후배출권거래량 ( 단위 : 천톤 ) 구분 합계 KAU KCU KAU16 KAU17 KCU16 KCU17 KOC 16.7~ 장내 9,566 6,690 1, , 장외 9,356 3,109 2, ,789 총계 18,922 9,779 3, ,805 출처 : 에코아이 (2017) 구분 거래건수 총거래량 톤당거래가격 ( 최소 ~ 최대 ) 16년할당배출권 93건 2,304,376톤 20,200원 ~ 21,500원 16년상쇄배출권 7건 141,776톤 20,500원 ~20,800원 외부사업인증실적 10건 109,738톤 20,500원 출처 : 온실가스종합정보센터 (2017) < 표 2-7> 2017 년 6 월배출권거래현황 2 차이행연도배출권시장의첫번째특징은시장거래가눈에띄 게증가하였다는점이다. 위의표와앞의 < 표 2-1> 을비교하면쉽게 알수있듯이전체적으로 2 차이행연도배출권의거래량은직전년도 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 11

26 배출권에비해 60% 가량크게늘어났다. 당초 1차이행연도배출권제출마감이후배출권거래가급감할것이라는예상과달리 2016년하반기에도약 208만톤에달하는배출권이거래되었는데이는전년도동기 46만톤에비해무려 350% 나증가한수치이다 (< 표 2-3 참조 >). 물론여전히할당배출권거래의대부분은 2016년업체별배출량명세서확정 제출및배출권제출마감시기인 2017년 3월 ~6월에집중되었다. 두번째특징은장내거래를통한할당배출권 (KAU16) 의거래가종전에비해크게늘어났다는점이다. 1차이행연도배출권의경우전체거래량중할당배출권의거래비중은 16% 수준에불과하였으며, 외부사업감축실적 (KOC) 및상쇄배출권의거래비중이높았다. 또한장내거래보다는장외거래의비중이훨씬컸다. 그러나 2차이행연도배출권시장에서는할당배출권의거래량이큰폭으로늘어나시장을주도하였으며, 이에따라장내거래규모가장외거래량과유사한수준까지늘어나전년도와큰대조를이루었다. 이처럼할당배출권중심의장내거래가크게증가된이유는다음과같다. 온실가스목표관리제나신재생에너지발전의무화제도와같은국내규제제도가시행되는가운데법적추가성을넘어서경제성을확보할수있는자체적인국내감축사업을찾기가매우어려운상황이다. 이에따라현재배출권시장에서거래되는거의대부분의외부사업감축실적및상쇄배출권은이미승인받아추진되어왔던 CDM사업으로부터나오게되는데그규모는사실상일정수준이하로제약되어있다. 6) 이와같은배경하에서늘어나는배출권의수요를외부사업감축 6) 특히 EU-ETS 제 3 기에서 2013 년이후추진되는 CDM 사업은최빈국에서수행된사업만상쇄배출권으로인정받을수있음에따라 2013 년이후국내사업자들이 12

27 실적 (KOC) 이나상쇄배출권 (KCU) 이충족시키는데한계가있을수밖에없기때문에 2차이행연도이후배출권거래는자연스럽게주로장내에서거래되는할당배출권중심으로재편될수밖에없었던것으로판단된다. [ 그림 2-3] 2 차이행연도할당배출권 (KAU16) 가격추이 출처 : 에너지관리공단 (2017) 2 차이행연도배출권 (KAU16) 가격은 2016 년 7 월 17,000 원기준가 격을시작으로하여 2016 년하반기내내완만한상승세를보이면서 2016 년말에는종가기준으로 19,300 원까지올랐다. 7) 2017 년도에들 추진한 CDM 사업은거의전무한실정이다. 이에따라현재우리나라배출권거래제도하에서외부사업으로인정받아배출권으로활용할수있는 CDM 사업들은대부분 2013 년이전에추진된것들이다. 7) 이는 2016 년 7 월 17,000 원대비 13.5% 상승한것으로서, 2015 년 KAU15 평균매매가격 10,998 원에비해거의두배가량높은수치이다 ( 서울파이낸스, 2017 년 1 월 12 일자기사 ). 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 13

28 어서면서일부업체들을중심으로배출권부족상황이보다확실해지면서배출권가격은지속적으로상승하였다. 특히조기감축실적및 2030년국가온실가스감축로드맵에기반한업종별할당량조정등일련의조치를반영한추가할당방안에도불구하고온실가스배출권가격은오히려급등하여 2017년 2월 7일에는 KAU16 가격이톤당 26,500원까지치솟았다. 정부의추가할당방안에도불구하고이처럼배출권가격이급등한이유는첫째, 정부의공청회등을통해발표되었던정부의추가할당방안이만성적인배출권부족을호소하는일부업종들 ( 석유화학, 비철금속등 ) 에속한업체들의의무이행에크게도움이되지못할것으로예상됨에따라이들업체들을중심으로배출권수요가급증하기시작하였고, 둘째, 반대로배출권이남아돌것으로예상되는업체들은향후배출권수급불확실성에대비하여잉여배출권을대부분이월하고자하는움직임을보였기때문이다. 8) 이로인해배출권시장에서는심각한수급불균형이발생하기시작했고이것이 2017년 2월의배출권가격의급등을견인하였던것으로판단된다. 이후정부에서지나치게낮은조정계수가적용되어불이익을받은업종에대해추가할당잔여량을배분하기로하면서배출권가격상승세가둔화되었다. 또한잉여배출권의이월제한, 차입한도확대등을골자로하는시장안정화방안이본격적으로논의되면서 2차이행연도배출권제출마감일인 2017년 6월까지 KAU16의가격은톤당 20,000 원 ~21,000원대로다소안정화된수준에서거래를마쳤다. 2017년 7월현재제3차이행연도할당배출권 (KAU17) 은거의매일 8) 2030 년온실가스감축로드맵에따른업종별할당계획조정방안에대한산업 발전부문공청회는 2017 년 1 월초에개최되었다. 14

29 4천톤에서 5만톤사이의거래량을보이며꾸준히거래되고있다. 현재 KAU17의가격 (2017년 7월 25일기준 ) 은 20,350원으로 2차이행연도배출권제출마감직전과크게다르지않다. 비록 2017년 6월에비해거래량이크게줄어들기는했지만거래가매우드물게형성되었던 2015년도의상황과는사뭇다르다. 현재의가격수준이 1차계획기간배출권정산마감일 (2018년 6월 30일 ) 까지지속될것인지섣불리예단하기는어렵다. 다만, 최근한컨설팅회사의분석에따르면지난 2017년 4월정부의시장안정화조치에따라시장에유입될것으로예상되는할당배출권의양이상당하여정부의시장안정화를위한개입이이루어질경우배출권부족업체들의의무이행을위해필요한배출권의수량을충족시킬것으로전망하고있다 ( 에코아이, 2017). 이에따라 KAU17의가격은일정수준의등락이있겠지만급격하게상승하였던지난 2017년 2월의가격보다는낮은선에서형성될것으로보인다. 2. 업종별온실가스배출권수급현황 우리나라배출권거래제의배출권할당은배출권거래제기본계획및국가배출권할당계획에서정해진다. 국가배출권할당계획에서는배출권거래제하의국가전체배출총량과부문별 업종별총량및배출권할당방식에관한구체적인사항을규정하고있다. 이때국가전체및부문별 업종별배출허용총량은기본적으로국가온실가스감축목표및로드맵과정합성을가지도록설정되며, 이번제 1차계획기간 ( 년) 의배출권할당계획은 2014년 1월에발표된바있는온실가스감축로드맵을근간으로수립되었다. 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 15

30 < 표 2-8> 제 1 차계획기간의부문별 업종별배출권할당량 부문 업종 이행연도계획기간 15년 16년 17년총량 배출권총수량 573,460, ,183, ,906,142 1,686,549,412 사전할당량 543,227, ,575, ,924,398 1,597,727,748 예비분 88,821,664 전환 발전 에너지 250,189, ,284, ,378, ,852,571 광업 245, , , ,724 음식료품 2,534,679 2,484,980 2,435,280 7,454,939 섬유 4,701,454 4,609,269 4,517,084 13,827,807 목재 384, , ,990 1,129,562 제지 7,630,496 7,480,879 7,331,261 22,442,636 정유 19,153,420 18,777,862 18,402,305 56,333,587 석유화학 48,857,291 47,899,305 46,941, ,697,914 유리 요업 6,263,680 6,140,863 6,018,046 18,422,589 시멘트 43,518,651 42,665,344 41,812, ,996,032 산업 철강 공정외 103,284, ,259,331 99,234, ,777,992 F가스공정 675, , ,877 1,986,357 비철금속 6,888,332 6,753,266 6,618,201 20,259,799 기계 1,416,225 1,388,456 1,360,687 4,165,368 반도 공정외 8,252,756 8,090,937 7,929,118 24,272,811 체 F가스공정 2,202,049 2,158,871 2,115,694 6,476,614 디스플 공정외 6,705,480 6,574,000 6,442,520 19,722,000 레이 F가스공정 2,438,238 2,390,430 2,342,621 7,171,289 전기전자 2,877,479 2,821,058 2,764,637 8,463,174 자동차 4,242,789 4,159,597 4,076,405 12,478,791 조선 2,683,132 2,630,522 2,577,911 7,891,565 건물 건물 4,017,219 3,938,450 3,859,681 11,815,350 통신 3,089,243 3,028,670 2,968,096 9,086,009 수송 항공 1,289,780 1,264,490 1,239,201 3,793,471 공공 폐기물 출처 : 환경부 (2014) ( 단위 : 톤 ) 수도 766, , ,298 2,253,973 폐기물 8,919,500 8,744,608 8,569,716 26,233,824 16

31 KAU15의최종정산결과를살펴보면전체할당량의거의대부분을차지하는산업 발전부문의경우 2015년도배출량이할당량을약 286만톤가량초과하였던것으로나타났다. 국가전체의 2015년도사전할당량이약 5억7천만톤수준임을감안하면전체사전할당량대비약 0.5% 에불과하여전체적으로보면배출권의할당에무리가없었던것으로판명되었다. 그중에서부문별로는발전부문이약 175만톤, 산업부문이전체적으로약 110만가량배출권이부족했던것으로나타났다 ( 대한상공회의소, 2016). 그러나현행배출권의할당방식은조정계수를활용해업종별배출허용총량을정하고업종별총량의범위내에서해당업종의각업체별로배출권을배분하는구조이다. 따라서어떤이유로인해업종배출허용총량을낮게받을경우해당업종내개별업체가가지는배출효율성과상관없이해당업종내상당수업체들이배출권이부족해지는문제가발생할수있다. 실제로제1차이행연도배출권의업종별최종정산결과를살펴보면그러한현상이뚜렷하게나타났다. 대한상공회의소 (2016) 의최근연구결과에따르면 1차이행연도배출권정산결과산업 발전부문의 17개업종중 7개업종에서배출량대비할당량이부족하였다. 수량으로보면발전에너지업종이 175만톤이부족하여가장많았고석유화학, 시멘트, 비철금속, 디스플레이, 반도체가그뒤를이었다. 사전할당량대비부족배출권비중은비철금속업종과석유화학업종이각각 12%, 3.2% 로상당히높았으며, 절대수량으로는가장배출권이부족한것으로나타났던발전에너지업종은사전할당량대비 0.7% 가량부족했던것으로조사되었다. 반면, 철강, 광업, 기계, 섬유, 자동차등 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 17

32 10개업종은배출량이할당량에미치지않아잉여배출권이발생한것으로나타났다. 물론업종전체적으로는배출권이부족했던것으로나타났더라도개별업체별배출권수지 ( 收支 ) 는다를수있다. 실제로발전에너지업종의경우보유하고있는발전설비의종류및구성에따라개별업체별배출권수지는확연한차이를보였다. 그럼에도불구하고석유화학, 비철금속등여타업종에비해상당히낮은조정계수를부여받은업종의경우해당업종내상당수업체들이배출권부족에따른부담을호소하고있는것으로전해진다. 9) 업종별배출권수급상황은배출권시장에서의업종별거래양태를통해서도쉽게확인할수있다. 2016년업종별거래비중을살펴보면, 발전 에너지업종이전체거래량중 42.7% 로가장높았으며, 폐기물 (16.3%), 석유화학 (9.9%), 수도 (6.3%), 비철금속 (5.2%) 순이었다. 매도비중은 KCU/KOC 거래량이많은폐기물업종의거래비중 (16.3%) 이가장높았고, 가스발전중심의민간발전사의매도등으로발전 에너지 (7.4%) 부문도상대적으로높았다. 반면매수비중은발전 에너지 (35.2%), 비철금속 (5.2%), 석유화학 (2.8%), 요업 (2.5%), 폐기물 (1.9%) 순이었다 ( 한국거래소, 2016; 대한상공회의소 2016). 9) 이들업종이낮은조정계수를받은까닭은배출권할당의기준연도이후에상당규모배출설비의신 증설이발생했기때문이다. 만일국가전체 BAU 증가율이해당업종의기준연도배출량에산입되지않는신증설설비배출량증가율에크게미치지못한다면해당업종의온실가스배출허용총량은실제배출량을따라가지못하게되고그로인해심각한배출권부족을겪을수있다 ( 대한상공회의소, 2016). 18

33 [ 그림 2-4] 업종별 KAU15 장내거래현황 출처 : 한국거래소 (2016) [ 그림 2-5] 업종별 KCU15 장내거래현황 출처 : 한국거래소 (2016) 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 19

34 < 표 2-9> 업종별 KAU16 장내매수 / 매도현황 ( 단위 : 톤 ) 매도매수업종거래량업종거래량 포지션 발전에너지 2,584,631 발전에너지 7,266,845 순매수 철강 1,491,503 석유화학 686,208 순매도 석유화학 1,026,739 시멘트 630,797 순매수 디스플레이 1,018,359 비철금속 267,117 순매수 폐기물 964,900 유리, 요업 262,200 순매수 제지 514,060 통신 135,000 순매수 섬유 450,000 반도체 100,000 순매도 수도 359,502 폐기물 87,714 순매도 정유 330,000 제지 63,000 순매도 반도체 279,661 기타 21,000 순매도 출처 : 에코아이 (2017) 이와같은업종별배출권거래현황은제2차이행연도배출권거래시장에서도유사하게전개되고있는것으로보인다. 10) 제2차이행연도배출권거래에관한최근분석자료에의하면발전에너지업종이가장많은거래량을보이고있으며다음으로석유화학, 철강, 디스플레이, 폐기물등의순이었다. 11) 그러나해당업종의배출권부족상황을잘반영한다고할수있는순매수포지션거래의경우발전에너지, 비철금속, 시멘트, 통신등으로나타나 1차이행연도최종정산결과배출권부족업종으로나타났던대다수업종이여전히배출권부족상황을겪고있는것으로분석되었다 ( 에코아이, 2017). 한가지뜻밖의결 10) 아직제2차이행연도배출권에대한최종정산이진행중이어서업종별거래에관한정확한정보를얻기는어려웠다. 여기서는최근에발표된배출권거래제전문컨설팅업체의잠정분석결과를인용하였다. 11) 1차이행연도에서거의거래량이많지않았던철강업종의거래량이크게늘어난것은정부의최근시장안정화조치에따라이월이일정한도로제한되면서보유중인잉여배출권일부가시장에매물로나왔기때문인것으로판단된다. 20

35 과는 1차이행연도와달리석유화학업종이순매도포지션으로돌아섰다는것이다. 현재로서는관련된자료에대한접근이어려워정확한이유를알아내기는어려우나최근발표된온실가스감축로드맵에따른할당계획수정및조기감축실적에의한배출권추가할당의영향에따른것으로추측된다. 현실적으로 1~2년의짧은기간이내에업체들의생산설비에서배출하는온실가스를획기적으로낮출수없다. 그러므로앞서살펴본업종별배출권수급상황은 3차이행연도의배출권최종제출마감일인 2018년 6월말까지큰변화없이지속될것으로예상된다. 따라서업종별온실가스배출권수급상황을모니터링하면서배출권부족업체들이적정한가격에배출권을구입하여자신의의무를이행할수있도록관리해나갈필요가있다. 제 2 장온실가스배출권거래시장운영현황 21

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37 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 지난 2년동안배출권거래제도운영을통해배출량의측정, 보고및검증에관한일련의과정과배출권시장에서배출권거래를직접경험해보면서전반적인제도의메커니즘을학습하였다는점에서긍정적으로평가된다. 그러나온실가스배출권거래제도에관한경험과학습이라는긍정적인측면에도불구하고현행배출권거래제도는몇가지측면에서문제점을가지고있는것으로판단된다. 본장에서는이에대해간략히짚어보기로한다. 1. 배출권시장기능평가및문제점 먼저지적할사항은우리나라배출권시장의거래기능이다소미흡하였다는점이다. 잘알려진바와같이온실가스배출권거래제도도입의근본목적은할당량에비해적게온실가스를배출한기업이보유한잉여배출권이배출량이할당량을초과한기업으로적절한시장가격 ( 초과배출기업의온실가스직접감축비용보다저렴한가격 ) 으로이전되도록함으로써사회전체적인감축비용을최소화하는데있다. 그러나지난 2년간의국내온실가스배출권거래시장의운영결과를보면이와같은배출권의이전기능이원활하게작동되었다고말하기어렵다. 현재우리나라배출권시장은전형적인매도자우위의시장양상을보여주고있다. 즉, 배출권수요에비해공급이상대적으로부족한편 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 23

38 이다. 무엇보다앞장에서언급한바와같이전체배출권의대다수를차지하는할당배출권의거래가원활하게이루어지지않고있다. 1차이행연도의경우전체사전할당배출권의 0.3% 에불과한할당배출권이시장에서거래되었다. 이는 1차이행연도에서산업 발전부문 ( 폐기물, 항공등여타부문제외 ) 의배출권부족업체들의부족분이약 1,750만톤에비해턱없이부족한수치이다. 2차이행연도의경우할당배출권거래는전년도에비해크게증가하긴했지만여전히전체사전할당량의 2.3% 수준인 1,200만톤수준이었다. 아직 2차이행연도에대한최종정산이끝나지않아할당량대비배출권부족업체의부족분합계를알수없지만전년대비사전할당량이줄어들었으므로적어도 1차이행연도산업 발전부문배출권부족분인 1,750만톤보다는많을것으로예상된다. 12) 이는여전히시장에서의배출권수요를할당배출권공급량이제대로충족시키지못하고있음을시사한다. < 표 3-1> 제 1 차이행연도업종별배출권부족업체의부족량합계 업종 배출권부족량 ( 천톤 ) 비중 발전에너지 9, % 철강 % 시멘트 1, % 석유화학 2, % 비철금속 % 기타 1, % 계 17, % 출처 : 대한상공회의소 (2016) 12) 여기서조기감축실적및할당계획수정에따른추가할당량은제외하였다 24

39 물론할당배출권의시장공급이다소부족하더라도상쇄배출권이나외부감축인증실적의공급이이를보충할수있다면시장수급균형에는큰차질이발생하지않는다. 그러나우리나라배출권거래제도의여건상할당배출권에서의수급불균형의우려를해소할만큼상쇄배출권혹은외부사업감축실적의공급여력이있다고보기는어렵다. 현행제도하에서상쇄배출권혹은외부사업감축실적은배출권거래제도하의외부사업으로승인받은국내감축사업또는 UNFCCC의관리를받는 CDM사업을통해인증받은감축실적으로이루어진다. 사실감축잠재력이있는국내외부감축사업의대부분은신재생에너지발전이나연간배출량 5만톤이상 12만5천톤이하의산업체의감축활동에서찾을수있다. 그이하의배출을가진대상에대한감축사업은사업의발굴, 배출량의측정, 보고및검증에관한비용등을상쇄할만한경제성을확보하기쉽지않기때문이다. 그런데우리나라는배출권거래제와더불어이들부문에대해신재생에너지발전의무화제도및온실가스에너지목표관리제도라는규제제도를시행하고있어이른바법적추가성문제로말미암아이들부문의감축사업에대해외부사업으로인정받기어렵다. 13) 2015년 1월배출권거래제가도입된이후지금까지자체외부감축사업으로인증받은사업이극히드물다는것이이를반증한다. 이러한상황에서결국상쇄배출권이나외부사업감축실적으로시장에유입될수있는것은국내에서수행된 CDM사업으로사실상제한 13) 물론신재생에너지발전의경우목표량을초과한발전량에대해서는감축실적으로인정받을수있으나 REC 가격에비해배출권가격이현저히낮고추가감축분만배출권전환이가능하므로외부사업의실익이사실상전무하다고해도과언이아니다. 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 25

40 된다. 그러나국내에서수행된 CDM사업또한상당수가신재생에너지관련사업으로서법적추가성문제로인해실적으로인정가능한양이그리많지않다. 또한 EU-ETS Phase III(2013~2020) 에서최빈개도국에서수행된 CDM사업의 CER만을상쇄로허용함에따라 2013년이후국내에서추진된 CDM사업이거의없었다. 결국 CDM사업에서유입될수있는배출권의수또한제한적일수밖에없다. 이러한사실은실제배출권거래데이터를통해서도명확히드러난다. 14) 이와같은추세는앞으로도계속될것으로보인다. 그이유는국내신규 CDM 사업이사실상전무한상황에서 CDM사업을통한외부사업배출권은기존에등록된사업들에서나오는인증실적량수준에국한될것이기때문이다. 15) 외부사업배출권의최대공급량이사실상일정수준으로고정된상황에서할당배출권의시장공급량이부족함에따라국내배출권시장은지속적인수급불균형이발생했다. 물론제1, 2차이행연도의경우에는배출권을구하지못한기업들이차입을통해의무를이행할수있었다. 그러나계획기간간차입이불가능한제3차이행연도에는시장에서배출권을구매하고자해도배출권을구하지못해의무이행을 14) 우리는앞장에서제1차이행연도에약 924만톤 (KAU15 및 KOC 거래량의합계, < 표 Ⅱ-1> 참조 ) 이었던외부사업배출권이제2차이행연도엔 538만톤으로거의절반수준으로줄어들었음을확인할수있다. 15) 한가지대안은해외에서수행된 CDM사업을통해획득한배출권을국내시장에유입하도록하는것이다. 그간 온실가스배출권할당및거래에관한법률시행령 ( 대통령령제24180호, ) 부칙제3조에따라제2차계획기간까지는해외상쇄배출권유입이허용되지않기때문에이같은통로가원천봉쇄되어있었다. 다만, 지난 2017년 4월에발표된시장안정화조치방안에따르면제2차계획기간부터국내기업이실시한해외온실가스감축사업의감축실적을배출권거래제도의무이행에활용할수있도록하는방안을검토중이다 ( 관계부처합동, 2017). 26

41 하지못하는문제가발생할가능성이있다. 이처럼할당배출권이원활하게시장에유입되지않는이유는잉여배출권을가지게된업체들대부분이잉여배출권을시장에판매하기보다는미래의배출권부족상황에대비하기위해배출권이월을선택하기때문이다. 즉, 미래의리스크에대비하기위해배출권을보유하고자하는이른바 헷징 (hedging) 수요 가업체들이잉여배출권이월을선택하는핵심동인으로작용하고있다고판단된다. 여기서미래의리스크는정부정책의불확실성, 가격변동의위험혹은업체자신의미래배출량에대한불확실성등다양한요인들에좌우된다. 통상향후정부의배출량관리가더엄격해지고그로인해사전할당량이줄어들고배출권가격이오를것으로기대하는경우에잉여배출권을가진많은업체들이이월을선택할가능성이높다. 그러나우리나라배출권시장은이러한상황과는다소거리가있다고판단된다. 왜냐하면최근발표된온실가스감축로드맵의제2차계획기간까지온실가스감축경로가현실적인여건을반영하여기존로드맵에비해다소완화되었기때문이다. 따라서참여대상업체들이제2차계획기간의온실가스배출권가격이크게상승할것으로기대하여배출권이월을선택했다고보기는어렵다. 그보다는대부분의업체들이잉여배출권이월을선호하는이유로다음의두가지요인에주목할필요가있다. 첫째, 무상할당대상업종선정과관련한정책적불확실성이다. 제2차계획기간부터는전체배출권의 3% 를유상으로할당하되, 법률에서정하는일정기준을충족하는업종에대해서는전량무상할당하도록되어있다. 아직제2차계획기간의무상할당대상업종의선정에관한어떠한결정도내려지지 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 27

42 않았다. 따라서업체들은현재잉여배출권을보유하고있다고하더라도유상할당적용예외업종 ( 즉, 무상할당업종 ) 으로선정되지못할경우전체할당량의 3% 는유상으로구입해야한다는불확실성에직면한다. 이로인해업체들은향후유상으로배출권을사야할상황에대비하기위해배출권이월을선택했을가능성이있다. 둘째, 업체배출권담당자가직면하는주인-대리인문제로인해잉여배출권의적절한이월량을초과하여보유할유인이존재한다. 업체의미래배출량이불확실한상황에서배출권잉여가발생한경우를상정해보자. 이경우배출권담당자는미래불확실성에대비하여일정비율은보유하고나머지는시장에판매하는전략을고려한다. 그런데배출권담당자가부여받은일차적인목표가차질없는의무이행에있고위험기피적인선호체계를가지고있다면기업입장에서최적인배출권이월비율을초과하여과도하게배출권을보유하려는유인을가질수있다. 16) 전술한두요인이복합적으로작용하면서지나치게많은할당배출권이이월될경우배출권거래제의효과성을저해하게된다. 단기적으로는수요를충당할만한적절한배출권이시장에공급되지않음으로써배출권거래부진및유동성부족을야기한다. 이는다시시장참여자들이향후배출권확보가용이치않고가격이상승할것이라는기대를형성하게하면서잉여배출권이월을더욱확대하게되는악순환에빠져들게한다. 실제로지난 2017년 2월에전개되었던우리나라배출권시장은이 16) 후술하겠지만본연구를위해배출권관련업무를담당하는다수의개별담당자를면담한결과, 그들은배출권판매를통하여이윤을얻을때자신이얻을수있는인센티브보다는배출량이배출권보유분을초과하는경우예상되는개인적인피해가더크다고판단하고있고있었다. 28

43 와상당히유사한양상을보였다. 2016년 12월 2030년국가온실가스감축기본로드맵이발표됨에따라동로드맵을근거로기존사전할당량에대한변경안이 2017년 1월 25일에발표되었다. 17) 동변경안에따라약 1,700만톤의배출권이추가로할당되었으며동시에약 5 천1백만톤에이르는조기감축실적배출권의할당에관한사항도언급되었다. 이처럼상당한양의배출권이추가할당되었음에도불구하고배출권시장에서의할당배출권가격은오르기시작하여급기야 2월초에는 26,500원까지치솟았다 ([ 그림 2-3] 참조 ). 그이유는업종별 업체별배출권수지에관한미래전망이보다분명해지면서잉여배출권발생이거의확실해진업체들로부터의시장공급은거의없는데반해배출권부족업체의배출권수요가크게증대했기때문이다. 18) 이상과같이잉여배출권의과다한이월현상은단기적으로시장수급을교란시키고배출권가격급등을가져오고배출권부족업체들의의도치않은의무불이행가능성을높이게된다. 장기적인영향은단기의경우와는다른방향으로나타날수있다. 잉여배출권의과도한축적은장기적으로배출권가격에대한하방압력으로작용할가능성이크다. 낮은배출권가격으로인해시장에적절한탄소가격신호가전달되지못할경우감축기술개발및감축노력을저해하는동태적비효율성을낳게된다. 지금까지살펴본바와같이배출권수급불균형이지속될경우배출권거래제는감축비용의최소화및효과적인감축목표이행이라는핵심목표를달성하지못하게된다. 또한유동성부족으로인해탄소가 17) 이에관한자세한내용은관계부처합동 (2017) 을참조하라. 18) 뒤에서다시언급하겠지만이후정부에서잉여배출권의이월을제한하고자하는논의가시작되면서배출권가격은다소안정세를찾기시작하였다. 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 29

44 격의발견이라는배출권거래제의또다른중요한목표를달성하기어렵다. 따라서우리나라온실가스배출권거래제개선을위해서는적절한유동성을확보함으로써배출권시장에서의수급균형이원활히이루어질수있도록하는것이무엇보다시급하다. < 표 3-2> 부문및업종변경내용 기존부문및업종 변경부문및업종 부문 업종 부문 업종 전환 발전 에너지 전환 발전에너지집단에너지 - 산업단지 광업 광업 음식료품 음식료품 섬유 섬유 목재 목재 제지 제지 정유 정유 석유화학 석유화학 산업 유리유리 요업요업산업시멘트시멘트 철강 철강 비철금속 비철금속 기계 기계 반도체 반도체 디스플레이 디스플레이 전기전자 전기전자 자동차 자동차 조선 조선 건물 통신통신건물건물건물 공공 폐기물 수도수도공공 폐기물폐기물폐기물 수송 항공 수송 항공 출처 : 관계부처합동 (2017) 30

45 ( 단위 : KAU) 부문 업종 당초변경할당량 (A) 할당량 (B) 증감 (B-A) 전환 발전에너지 225,640, ,871, ,852 집단에너지 6,882,796 9,184,981 2,302,185 산업단지 7,855,412 11,885,062 4,029,650 광업 235, ,639 7,875 음식료품 2,601,049 2,601,049 0 섬유 4,418,442 4,418,442 0 목재 368, ,993 0 제지 7,331,283 7,491, ,954 정유 18,402,306 18,618, ,170 석유화학 46,483,479 47,909,090 1,425,611 유리 3,775,390 3,775,390 0 산업 요업 2,218,332 2,369, ,725 시멘트 41,812,050 43,491,532 1,679,482 철강 99,783, ,771, ,847 비철금속 6,618,213 7,947,059 1,328,846 기계 1,322,599 1,337,710 15,111 반도체 10,083,784 11,076, ,876 디스플레이 8,809,481 10,282,231 1,472,750 전기전자 3,186,273 3,652, ,529 자동차 4,135,409 4,135,409 0 조선 2,577,916 2,577,916 0 통신 2,968,099 2,977,821 9,722 건물 건물 3,868,959 4,466, ,817 공공 수도 736, ,883 1,583 폐기물 폐기물 8,569,736 9,483, ,111 수송 항공 1,230,888 1,255,123 24,235 계 520,685, ,676,169 16,990,696 출처 : 관계부처합동 (2017) < 표 3-3> 제 1 차계획기간사전할당량변경결과 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 31

46 2. 현행배출권할당방식의문제점 우리나라온실가스배출권의할당은 온실가스감축로드맵 ( 14.1 월, 관계부처합동 ) 및 배출권거래제기본계획 (2014, 기획재정부 ) 에서제시된국가감축목표및배출허용총량산정원칙에따라산정되며국가배출권할당계획에서정한다 ( 환경부, 2014). 국가배출권할당계획에나타난업종별 업체별온실가스배출권할당산식은 [ 그림 3-1] 과같다. [ 그림 3-1] 현행국내배출권할당방식 출처 : 환경부 (2014) 및대한상공회의소 (2016) 에서재인용 우리나라배출권할당은기본적으로업종별배출허용량을정한후이를다시업체별배출비중에따라배분하는방식을따른다. 업종별배출허용량은기준연도평균국가온실가스배출량대비해당업종에서배출권거래제에참여하는업체들의연평균배출량합계의비중을국가 BAU 배출량에곱하여해당업종의배출권거래제 BAU 배출량을구한후국가온실가스감축로드맵에서확정된해당업종의감축률을적용하여산정된다. 업체별할당은주어진업종배출허용량범위내에서업체별배출비중에따라배분하되예상되는신증설설비의 32

47 배출량을감안하여할당될수있도록하고있다. 19) 현행배출권할당방식은배출권거래제초기임을고려할때비교적투명하고단순한방식이라고평가할수있다. 그러나완벽한제도는없는만큼배출권거래제를시행해오는과정에서몇가지문제점이노정되었다. 여기서는다음과같은문제점을지적하고자한다. 첫째, 현행과같이기준연도과거온실가스배출량평균값을기준으로배출권을할당할경우참여대상업체들의온실가스감축투자유인을왜곡할우려가존재한다. 현행국가배출권할당계획에따르면계획기간온실가스배출권할당량은 t-4년부터 t-2년까지 3개년도연평균배출량을기준으로정해진다. 이와같은기준연도연평균배출량기준할당방식은다음번할당계획수립시에도똑같이적용된다. 따라서금기에주어진감축목표를초과달성하여배출량을줄이면기준연도배출량이낮아져서다음계획기간할당시할당량이줄어드는불이익을받게된다. 이를예상하는업체들은충분히목표를초과달성할감축잠재량과역량을가지고있더라도감축활동의일부를미래로이연시키고자하는인센티브가작동하게된다. 이른바전형적인 톱니바퀴효과 (Ratchet effect) 의문제에봉착하는것이다. 이에대한대안으로온실가스감축실적만큼차기할당시기준연도배출량을상향조정하여배출권을추가로할당하는방안이논의되고있다. 감축노력에대한인센티브를제공한다는점에선바람직하나이와같은대안의문제점은감축실적의객관적인측정이용이하지않다는데있다. 온실가스감축은온실가스감축설비에대한투자뿐만아니라기온적인요인, 가동율의변화, 기업내부의에너지소비행태변화 19) 정유, 항공, 시멘트업종의일부시설에대해서는평균배출원단위기반의벤치마크할당방식을적용한다. 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 33

48 등과같이다양한요인에의해영향을받는다. 온실가스감축량을이러한다양한요인별로분리해내기는매우어려우며, 사실상감축설비에의한감축량조차정확히측정해내기용이치않다. 따라서동대안은감축실적을확인하기어렵고 (non-verifiable), 설령한다고하더라도이를둘러싼이해당사자들의이견을해소하기쉽지않아실행가능성이그리높지않은방안으로판단된다. 또한가지대안으로는기준연도배출량을특정시점으로고정시키는방법을생각할수있지만이역시바람직한대안은아니다. 기준연도배출량을특정시점에고정시키면업종별배출비중자체가고정되어형평성문제가발생하게된다. 앞서살펴보았듯이배출권의할당은국가 BAU에기준연도업종별배출비중을곱한 ETS BAU에감축률을적용하여업종전체의배출허용량이정해지는구조이다. 따라서기준연도배출량을고정시킬경우업종간의배출구조변화를반영하지못해특정업종이지속적으로불이익을받을수있다. 통상적으로업황은일정기간에걸쳐호황과불황이라는경기순환사이클을타게된다. 동일한배출시설이라고하더라도높은가동율을보이면높은배출량을, 반대로가동율이낮을경우낮은배출량을보이게된다. 만약기준연도에속한 3개연도동안업종의경기상황이좋지않다가계획기간이후에평균이상의수준으로회복되었다고상정해보자 (< 표 3-4> 참조 ). 이경우기준연도를고정시키게되면해당업종에속한업체들은지속적으로낮은배출량을기준으로할당을받기때문에할당에서큰불이익을받게되고반대의경우엔특별한노력없이배출권이남아도는상황이벌어지게된다. 20) 20) 실제로시멘트업종의경우 2011 년 ~2013 년업황이전반적으로부진하였다가 2014 년이후다시회복되면서의업종 A 경우와유사한상황을맞이하였다 ( 대 34

49 < 표 3-4> 기준연도고정시배출권할당결과 구분 t-4 기 t-3 기 t-2 기 t 기 t+1 기 t+2 기 업종 A 업종 B 평균미만 ( 가동율 ) 평균이상 ( 가동율 ) 평균미만 평균이상 평균미만 평균이상 평균이상 평균미만 평균이상 평균미만 평균이상 평균미만 할당결과 과소할당 과다할당 둘째, 신 증설설비의배출량이기준연도배출량산정시포함되지못하는경우에도감축부담의형평성이저해될수있다. 예를들어예상된설비의신 증설이 < 표 3-4> 의 t-1기이후에집중되어있는경우를상정해보자. 신 증설이 t-1기이후에집중되면계획기간내배출량은증대되는데반해할당량의기준이되는기준연도배출량에신 증설설비배출량이포함되지않는다. 따라서만일국가 BAU 배출량증가율이신 증설설비에따른배출량증가율을상쇄하지못한다면해당업종은할당에있어서불이익을받게된다. 21) 여기서또다른한가지문제점은예상신 증설이없는업체라고하더라도할당에있어서불이익을받을수있다는점이다. 현행할당방식은업종전체의배출허용총량을정한후해당업종내업체들에게공통적으로적용되는조정계수를통해업체별로배분하는방식을취 한상공회의소, 2016). 만일기준연도배출량을고정시킨다면시멘트업종은향후지속적으로할당에불이익을받게될것이다. 21) 업종배출허용량은 ( 국가 BAU) ( 국가배출량대비해당업종의 ETS 참여업체배출량합계비중 ) (1-감축률) 에의해결정된다. 여기서두번째항목인해당업종의 ETS 참여업체배출량비중은순수하게과거배출실적에좌우되므로예상되는신 증설시설에따른해당업종의배출량증가분을국가 BAU증가율이상쇄할수없다면해당업종은배출권할당은에불이익을받게된다. 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 35

50 한다. 그런데조정계수는업종배출허용총량을업체들이제출한기존시설의연평균배출량과예상신 증설시설의배출량합계로나누어구한다. 따라서별도의예상신 증설계획이없는업체들도해당업종내다른업체들의예상신 증설배출량으로인해낮아진조정계수를동일하게적용받게되는문제가발생한다. 이러한문제가발생하게된이유는근본적으로조정계수가배출시설의에너지소비및온실가스배출특성을반영하게끔정해지는것이아니라업종전체의배출허용총량을기계적으로맞추기위한방편으로결정되기때문이다. 실제로비철금속, 석유화학, 발전에너지업종등은여타업종에비해높은예상신 증설을보고하였고이로인해상대적으로낮은조정계수를받아배출량대비할당량이부족한대표적인업종이되었다. 22) 또한낮아진조정계수는신 증설계획이있는업체뿐만아니라신 증설계획이없는업체들에게도배출권할당에있어서음의외부효과를미친것으로나타났다. 셋째, 현행과같이업종별조정계수를신 증설설비에도동일하게적용할경우온실가스감축투자에대한인센티브를왜곡시킬우려가있다. 통상적으로새롭게도입되는신 증설설비는기존설비에비해에너지소비효율이나온실가스배출효율이상대적으로높은편이다. 이들고효율설비는감축잠재량이높지않기때문에기존설비와달리낮은감축률이적용되는것이타당하다. 그러나현행할당방식은기존설비배출량뿐만아니라예상신 증설설비배출량에도동일한 22) 국가온실가스감축로드맵수정에따른제 3 차이행연도배출권추가할당시이러한감축부담의형평성문제가우선적으로고려되었다. 그러나이러한조치에도불구하고일부업종의배출권부족현상은완전히해소되지못하고있는것으로판단된다. 36

51 조정계수를적용함으로써감축부담을가중시키는측면이있다. 또한이러한할당방식은참여대상업체의온실가스감축투자유인을저해시키는역효과를가져다줄수있다. 왜냐하면신 증설을고려하고있는참여대상업체들이동일한생산성을가진설비들중에서배출효율성이약간낮더라도할당시손해를덜보는설비를선택하는것이오히려유리할수있기때문이다. 이상에서살펴본바와같이현행할당방식은배출권할당의형평성측면에서나동태적인효율성측면에서문제점을안고있다. 23) 따라서배출권거래제의효과성을높이기위해서는현행배출권할당방식에대한추가적인개선노력이필요하다. 3. 기타 : 기업체배출권거래제담당자면접을중심으로 본연구에서는앞서확인한우리나라배출권거래제도의문제점이외에현장에서동제도와관련한업무를수행하는업체담당자와의심층면접을통해추가적인문제점을찾아보고자했다. 본절에서는복수의배출권거래제담당업무담당자와의심층인터뷰내용을요약한다. 인터뷰는 2017년 4-5월동안대기업지주회사, 비철금속 ( 중견기업 ), 발전업종 ( 중소기업 ) 에서의배출권거래제담당자및배출권거래제관련컨설턴트와개별적으로진행하였다. 주요인터뷰내용을정리하면다음과같다. 23) 물론배출권할당의형평성이배출권거래제의비용효과성을저해하는것은아니다. 그러나제도의사회적수용성을저하시키는문제를낳는다. 한편사회적수용성저하는사회적갈등을야기하고추가적인행정력을필요로하는등계량화하기어려운갈등비용을수반한다는점에서배출권거래제도가가진장점인비용효과성을해치게된다. 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 37

52 첫째, 우선담당배출권거래제의목표에대한합의가필요하다고지적하였다. 정부의정책방향이배출권거래제의목표는온실가스감축인지, 배출권시장활성화인지, 혹은감축산업의육성인지불명확하다는것이다. 또한시장활성화자체는수단일뿐목표가아님을명확히하고이에맞게정책을추진하기를바란다는바람을밝혔다. 둘째, 기업의가장큰애로사항으로서배출권거래제관련정책의비일관성등제도의불확실성을꼽았다. 현재우리나라기업은배출권거래제를기업의재무활동이아닌환경규제중하나로인식하고있으며대기업마저별도의전담담당자가없이무상할당받은배출권을보유하다가배출량이확정되면그때부족분을확보하는식으로진행되고있다고밝혔다. 또한 EU 등선진국에서는에너지, 특히전력의가격이계속변동하므로대다수의기업에는이에대한위험을관리하기위한부서가별도로설치되어있고, 기업전체의의사결정에미치는영향이큰반면, 우리나라는전력의가격은정책적으로오랜시간고정되어있어온탓에배출권거래제에대한기업의대응역량이나철학이선진국과는다르다고호소하였다. 셋째, 다른애로사항으로서배출권거래제가우리나라기업활동과몇가지지점에서불일치함을꼽았다. 현행배출권거래제하에서는 X 년도배출량은 X+1년도 3월에확정되며, 이에따라기업들은 X+1년도 3-6월에주로배출권을확보한다. 그러나 X+1년도예산은 X년도 9-10월에수립되는탓에시점간불일치가발생하여불필요한거래비용을발생시키고있다고밝혔다. 또한온실가스감축을실질적으로책임지고있는생산담당부서와환경규제담당부서가전혀달라의사결정이별도로이루어지고있는데, 이는배출권거래제가 CEO 단위에 38

53 서논의할사항이아니기때문이며앞으로도그러할것으로예상하였다. 넷째, 중견 중소기업의경우담당자 1인이다른업무와함께배출량관리및배출권거래를전담하고있으며전체업무시간중 10% 가량만을배출권관련업무에할당하고있다고밝혔다. 그리고배출권거래는실질적으로하지않고, 배출량확정시그때부족분을구매하고남는경우에는최대한이월하는수동적인방식으로대응하고있었다. 또한배출권거래제대응을위하여별도의인력을추가적으로고용할여력은없으며, 컨설팅회사를통해관련시스템을구축하고있으나해당비용은중견 중소기업으로서는상당한부담이된다고어려움을밝혔다. 특히배출권가격의불확실성관리는중견 중소기업의역량을넘어서는것임을강조하였다. 다섯째, 온실가스감축이라는정책방향에는동의하지만, 배출권거래제는불필요한거래비용을발생시키고있다고지적하였다. 기업들은온실가스배출에대하여비용을지불할의사가충분히있지만, 배출권거래제처럼가격의불확실성을기업에게전가하지않는다른제도가도입될필요를희망하였다. 요약하면, 전반적으로담당자들은배출권거래제가시장이아닌변형된또다른환경규제로인식하고있었으며, 배출권을시장에서사고파는것자체를부담으로받아들이고있었다. 또한온실가스배출은기업활동의부산물의하나에불과하며배출권때문에기업활동이변경되는일은없을것으로보고있었다. 아직배출권거래제가초창기임을고려하면, 기업담당자의이러한인식은그리놀라운것은아닌것으로판단된다. 그러나 배출권의자 제 3 장현행배출권거래제운영상문제점 39

54 유로운거래를통한총감축비용의최소화 라는배출권거래제의근본목표임을상기하면, 기업이배출권시장을시장으로인식하지않고있다는점은상당한장애요인으로작용할것임을의미한다. 따라서단기적으로정부는 배출권의자유로운거래 를가능하게하는데정책방향의초점을맞출필요가있다. 특히배출권시장활성화를통하여배출권시장이금융 상품시장등여타시장과다르지않은통상적인시장임을경제주체들에게인식시키는방향으로정책을수립해야한다. 40

55 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 1. 배출권시장거래기능활성화 가. 잉여배출권이월제한앞장에서지적한바와같이국내배출권시장에서할당배출권의공급량이기대에미치지못하고이로인해배출권시장에서의수급불균형과가격상승이지속되면서배출권시장의거래를활성화하기위한다양한대안들이논의되었다. 그중에서할당배출권의시장거래활성화를위해논의된중요한대안중하나는바로기업의배출권이월에제약을두자는것이다. 24) 배출권이월을제한할경우할당배출권의일부가시장으로유입되어배출권수급안정에도움이될것이라는판단에서다. 사실배출권의이월은배출권가격의과도한급등락을막고시장에적절한수준의유동성을공급하며배출허용량의변화에유연하게대응할수있게끔하는긍정적인효과를가진다 (Haites, 2006). 25) 또한온실가스감축기술에불확실성이존재하거나미래배출량이불확실한경우배출권이월은기업들로하여금시점간온실가스감축비용을최적화시켜전체적인감축비용을줄여준다는장점이있다 (Rubin and 24) 현재배출권은무제한이월할수있는것으로받아들여지고있으나법률에서는배출권의이월허용가능성만열어둔상황이므로적정범위에서이월을제한하는것은시행령또는할당계획등을통해가능할것으로판단된다. 25) 배출량이불확실한상황에서이월을전면금지할경우계획기간말기배출권가격은폭락하게될것이다. 이는 EU-ETS 제 1 기에서이미경험한바이다. 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 41

56 Kling, 1993; Rubin, 1996; Cronshaw and Kruse, 1996, Yates and Cronshaw, 2001; Innes, 2003). 그러나배출권의이월의허용이전술한긍정적인효과들을반드시보장하는것은아니다. Haites(2006) 는배출권이월의긍정적인효과를인정하면서도배출권이월의규모가과다할경우경제적효율성을해치고나아가환경건전성및공중보건에관점에서악영향을줄수있다고주장하였다. Kling and Rubin(1997) 그리고 Leiby and Rubin(2001) 은배출권의무제한적이월이허용된상황을분석하면서배출권이월이오히려경제적효율성을저해할수있음을보였다. 또한 Schopp and Neuhoff(2013) 가보인바와같이 EU-ETS에참여하는발전부문에대한분석을통해배출권에대한투기적인목적의투자 (speculative investment) 가요구하는높은요구수익률로인해현재기의배출권가격이최적수준에비해낮아지고이로인해감축기술에대한투자유인왜곡이발생할수도있다. 이처럼배출권의이월가능성은다양한경로를통해경제적효율성을증대시킬수있지만무제한적인이월및그로인한과다한잉여배출권의발생은역효과를낳을수있다는점에유의할필요가있다. 한편, 배출권이월과관련한이론적결과와맥을같이하는여러해외사례가있다. EU-ETS의경우참여대상자들의잉여배출권이월을제한하는별도의규정이없어서사실상무제한이월이허용되는대표적인배출권거래제도이다. 그러나 Phase II에서상당한양의배출권이이월되면서배출권시장의가격신호기능을제약하자경매를통해할당할계획이던상당규모의배출권을 2019년이후로연기하는경매연기 (Back Loading) 조치를도입하였다. 또한당초안과는달리경매연 42

57 기된배출권물량은 Phase III기말에할당하지않고시장안정화예비분 (Market Stability Reserve, MSR) 에편입시킴으로써중장기적으로과잉잉여배출권을흡수해나갈예정이다. 26) 결국개별업체별로무제한이월이허용됨에도불구하고업체들이할당받는배출권총량을제한함으로써간접적인방식으로잉여배출권의과도한축적을방지한다고할수있다. 미국캘리포니아주와캐나다퀘벡주를대상으로시행중인 WCI(Western Climate Initiative) 도주목할필요가있다. WCI는북미에서가장큰규모의배출권거래시장로서캘리포니아주와퀘벡주온실가스배출량의약 80% 에이르는대상업체들이참여하고있으며, 2015년기준으로전체배출허용총량은약 403백만톤수준으로전체적인규모가우리나라에비해약간적다. 그럼에도불구하고 WCI의 2015년도거래량은 2015년 12월물 CCA(California Carbon Allowances) 기준으로약 85백만톤에이르렀다 (Thomson Rheuters, 2016). 27) 우리나라배출권할당량과규모면에서상대적으로유사한 WCI시장의배출권거래량이이처럼많은이유는여러가지가있겠지만참여대상업체들에대한배출권보유한도제한이중요한요인으로판단된다. 명목상으로배출권이월은무제한허용되나사실상임의의 26) 자세한내용은 EC 홈페이지 ( 를참조하라. 27) WCI 는 2012 년부터시작된미캘리포니아 ETS 시장에 2014 년이후퀘벡주 ETS 시장을통합하였다. 거래단위는 CCA 이며대부분의배출권이경매로할당되며 (2015 년기준으로 340 백만톤 ), 다양한연도별빈티지 (vintages) 가선물및옵션의형태로 ICE 에서거래된다 년기준으로경매물량포함전체거래량은 770 백만톤이었다 년도총할당량에비해거래량이많게나타난것은경매물량뿐만아니라 2016 년이후의선물, 옵션물량을합쳤기때문이다. 여기서는우리나라와비교를위해 2015 년계약물만을대상으로한수치를추산한것이다. 자세한내용은 Thomson Reuters(2016) 를참조하라. 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 43

58 시점에서업체가가질수있는배출권보유량은일정수준이하로유지되어야한다. 28) 따라서실질적으로는잉여배출권의이월이일정량이하로제한되어있다고보아도무방하다. 29) 이러한배출권보유량제한조치가잉여배출권의과도한이월을막고시장에적절한수준의배출권공급을유도하는데일조하고있는것으로판단된다. 최근정부도배출권시장수급의불균형이심화되는상황을막기위해잉여배출권의이월을제한하는조치를발표하였다. 30) 앞서도잠깐언급하였듯이당시시장에서는배출권추가할당조치에도불구하고배출권가격이천정부지로치솟고있었는데정부가배출권이월을검토하고있다는신호가시장에전달된이후배출권가격은빠르게안정을찾기시작했다. 이는적어도지금까지는배출권이월제한을골자로하는정부의시장안정화조치가배출권시장참여자의행동을이끌어내는데비교적성공적이었음을시사한다. 다음 < 표 4-1> 은지난 2017년 4월정부에서발표한시장안정화조치에대한주요내용을소개한것이다. 28) 보유한도량제한에관한구체적인산식은 EDF(2015) 를참조하라. 29) 당초 WCI 에서이와같은배출권보유한도제한을두는조치를도입한목적은다소다른데있었다. 막강한자금력을통해서혹은특정요건을충족하여배출권을다량무상할당받은기업이배출권수급에영향을미쳐가격을유리한방향으로형성시키지못하게하기위해서였다 (EDF, 2015). 30) 우리나라정부에서제시한조치또한형식적으로는이월에제한을두는것이아니라제 2 차계획기간에받을수있는할당량을줄이는방식을취했다. 44

59 < 표 4-1> 정부의시장안정화조치주요내용 (2017 년 4 월 ) 1차계획기간의배출권여유분을 2차계획기간으로과다이월할경우 2차계획기간배출권할당시불이익을부과 ( 제2차할당계획사항 ) ㅇ일정기준을초과하여이월할경우, 초과이월량만큼 2차계획기간할당량에서차감 2 차계획기간할당량차감분 ( 잠정 ) = 1 차계획기간연평균할당량의 10% + 2 만톤을초과하는이월량 예 ) 연평균할당량이 100 만톤인기업이 20 만톤이월時 초과분 8 만톤만큼할당량차감 * 10% 기준 : 시장수급불균형정도 + 기업의배출량변동폭 ( 배출권할당기업의대부분이 년간연평균배출량변동율 ±10% 이내 대부분의기업이 10% 내이월로대응가능 ) 등을고려 ** 이월량 2 만톤이하기업의경우시장수급에큰영향을주지않으므로이월제한의영향이없도록설계 ( 여유기업의약 50%) ㅇ할당량차감은 2 차계획기간으로의이월량이확정되는시점 ( 18.7) 에실시 * * 2 차계획기간배출권할당시 ( 17. 하반기 ), 할당량의일부 ( 예 : 80%) 만우선할당하고, 18.7 월에나머지 ( 예 : 20%) 에서초과이월량을차감하고할당 출처 : 기획재정부 (2017) 여기서배출권이월을제한하는방식의차이가경제적효율성에영향을미칠것인가에대해생각해볼필요가있다. 일반적으로배출권이월에제약을두는방식으로는두가지고려가능한대안이존재한다. 첫째, 이월가능한배출권의절대적수량에제한을두는것으로 WCI 및우리나라정부가채택한방식이다. 둘째, 배출권이월시할 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 45

60 인하는것이다. 두번째방식은배출권을 단위이월할경우, 단위만인정해주는것이다 ( 단, ). 이는배출권허용총량이점차감소하는상황에서, 배출권허용총량이상대적으로느슨할때발행된배출권 1단위와허용총량이감소한이후연도에발행된배출권 1단위는경제학적으로동일하지않다는아이디어에기초하고있다. 이러한배출권할인은아직실제로적용된적이없는방식으로서현실에서정책으로실행되기위해서는다음과같은두가지사항에대한추가적인연구가필요하다. 첫째, 배출권이월량절대수량제한과배출권할인중어느방식이비효율성을덜야기하는가하는점이다. 두가지방식모두배출권이월에대한제약이지만전자는절대량, 후자는상대량에대한제한이라는점에서차이가있다. 따라서그효과는초기할당량등에따라일반적으로다를것으로예상할수있는바, 어떠한조건하에서어떠한방식이더우월한지이론적으로정밀하게검토할필요가있다. 둘째, 최적의할인율 를결정하는방식이다. 할인율 는배출총량계획및경제상황, 배출권시장상황에따라자동적으로결정될수도있을것이며, 할당위원회의재량에따라결정될수도있을것이다. 할인율이너무높으면배출권가격이상승하여기업의부담이늘어나지만, 동시에감축목표달성이상대적으로수월해진다. 이는물가상승률과경제성장율사이에서적정이자율을결정해야하는중앙은행의딜레마와유사한상황으로서기존의통화정책연구에서상당한교훈을얻을수있을것이다. 46

61 나. 파생상품거래의도입 앞장에서주인 - 대리인문제로인해업체의배출권담당자들은잉 여배출권의적절한이월량을초과하여보유할유인이존재하며, 이러 한경향은실제로면접조사를통해서도확인되었다. 이와같은업체 배출권담당자들의이월선호는시장에서다시공급부족이악화되는 자기강화적인악순환으로이어져배출권수급을더욱악화시킨다. 이 러한상황에서시장수급을개선시킬수있는방안의하나로고려할 수있는파생상품거래의도입이다. 31) 배출권시장에서배출권공급부족이자기강화적인악순환으로이 어지는이유는비록할당배출권의일부를시장에판매하기로결정하 였다고하더라도, 판매이후예기치않게업체배출량이늘어나서시 장에서배출권을구매하고자할때공급량부족으로인해배출권을 구매하기어려울수있다는우려때문이다. 이경우해당업체는의무 불이행업체라는좋지못한평판과평균가의세배에이르는과징금을 물어야해적극적으로거래에임하지않으려할것이다. 만일이때배 출권시장에서미래의의무이행시점에배출권을인도받을수있는배 출권선물 (futures) 거래에참여할수있다면, 현시점에서할당배출권 을판매하는것이유리하다고생각하는업체담당자들이보다적극적 으로시장거래에참여할유인을가질수있다. 실제로 EU-ETS 나 WCI 시장은현물거래보다는선물이나옵션과같은파생상품거래가 주를이루면서시장내유동성을높이는것으로평가받고있다. 우리나라배출권시장은도입당시시장참여자수가적고시장경 31) 탄소금융전문가및컨설팅업체등을중심으로파생상품도입을주장하는움직임이나타나고있다. 이와관련한최근기사로 탄소배출권이월제한조치와장외파생상품 ( 서울파이낸스, ) 을참조하라. 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 47

62 험이부족하므로투기세력으로인한가격급등락에취약할수있으므로참여대상업체들의가격변동성위험을줄여주기위해 2020년까지파생상품의도입을금지하였다. 그러나최근과같이잉여배출권의과다보유로인해배출권수급균형에문제가발생할경우파생상품의도입은오히려시장수급안정에크게기여할수있다. 현재배출권시장에서는배출권거래제참여업체들을중심으로파생상품거래에대한수요가생기면서주로컨설팅업체등중개기관을활용하여장외시장에서일반적인배출권거래와다른방식의거래가늘어나고있다 ( 에코아이, 2017). 32) 결국정부에서제도적으로충족시켜주지못하는업체들의수요를충족시킬방안을민간부문스스로찾아나가고있는것이다. 따라서시장수급불균형을막고거래를활성화하기위해선파생상품거래를전면금지하기보다는시장수급안정및경제적효율성을저해하지않는범위내에서제도화시키는방안에대한검토가필요할것으로보인다. 2. 배출권할당방식의개선 가. 벤치마크할당의점진적확대 우리는앞서현행과거기준연도배출량을기준으로한배출권할 당방식이중장기적인온실가스감축투자유인을해칠수있다고지적 하였다. 에너지고효율온실가스저배출시설에대한투자유인을제고 하기위한방편으로널리활용되는할당방식이 벤치마크할당 이다. 벤치마크할당은생산량과같은활동단위당온실가스배출량이우수 32) 차기계획기간배출권재구매를조건으로배출권을매도하는 Repo 거래나당해연도배출권을차기연도배출권물량과맞바꾸는 Swap 거래등이대표적이다. 48

63 한업체를기준으로배출권을할당한다. [ 그림 4-1] 에서보는바와같이활동단위당배출량이낮은업체들의배출원단위를기준으로벤치마크가정해지는데동기준보다온실가스를적게배출하는업체들은기준연도배출량에비해많은배출권을받기때문에고효율저배출시설을가진업체들에게유리하다. 또한동방식은시설이가지고있는배출특성을반영할수있기때문에배출효율이높은신 증설설비를도입하더라도그에합당한배출권확보가가능해신 증설시고효율설비도입유인을왜곡시키지않는다. 따라서벤치마크할당방식은과거기준연도배출량에따라할당하는현행방식에비해온실가스감축투자유인을제고하고하는데효과적이다. 이러한이유로 EU-ETS, WCI 등주요배출권거래제도에서는무상할당시원칙적으로벤치마크할당방식을이용하고있다. [ 그림 4-1] 벤치마크할당방식의개념도 출처 : 한국환경공단 (2016) 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 49

64 우리나라도제1차계획기간에정유, 시멘트, 항공업종의일부시설을대상으로벤치마크방식을활용하여배출권을할당하였다. 우리나라의방식은 EU-ETS와약간차이가나는데 EU-ETS의경우업계상위 10% 평균값을벤치마크로삼는데반해우리나라에선업계가중평균을벤치마크로정한다. 하지만국내배출권제도에서는벤치마크할당적용시설에대해서도업종조정계수를똑같이적용하고있으므로통상조정계수가 1보다낮다는점을감안할때실질적으로적용되는벤치마크는업계평균보다낮다고보아도무방하다. 물론벤치마크할당방식은적용기준의마련, 제품별활동자료의수집및분석관리체계구축의어려움, 제도운영및관리의복잡성등으로인해성공적인정착에상당한시간과노력그리고행정비용이소요된다. 33) 한편배출시설의효율성이비교적높은대기업에비해중소기업은효율이상대적으로낮은편이므로벤치마크할당은중소업체에게불리하다. 이와같은단점에도불구하고벤치마크할당은 (i) 온실가스감축투자를촉진시킴으로써동태적인효율성을확보하고, (ii) 고효율저배출업체와저효율다배출업체간에차등을명확히함으로써배출권할당의공정성확보에도기여한다. 따라서벤치마크할당의적용대상을점진적으로확대하고국내실정에맞는벤치마크할당방식을보다정교하게발전시켜나가는것이바람직하다. 34) 다만, 중소업체들의 33) EU-ETS 는 2005 년도출범이후 Phase II(2008 년 ~2012 년 ) 까지과거배출량기준할당에의존하다가벤치마크할당적용을위한인프라가갖추어진 Phase III 부터본격적으로벤치마크할당방식을적용하고있다. 34) 구체적으로어떤업종의어떤활동단위 ( 예를들어제품 ) 에대해벤치마크할당을적용할것인지, 그리고어떤방법으로벤치마크를설정할것인지 ( 예를들어최적가용기술접근법, 상위 x% 평균접근법, 조정계수를가미한가중평균접근법등 ) 에관한사항들을검토하고우리나라여건에맞는제도설계가필요하다. 50

65 다양한감축활동및 MRV 체계구축등과관련된제반감축지원을 지속적으로강화하여벤치마크할당적용시뒤따르는부작용을최소 화시키는데주력해야할것이다. 나. 신 증설설비의할당방식개선다음으로신 증설설비에대한할당을합리적으로개편할필요가있다. 앞장에서지적한바와같이신 증설설비의예상배출량을조정계수산정에포함시켜이를업종내모든업체들에게적용하는방식은할당의형평성을해칠가능성이높다. 또한전술한문제점이외에도신 증설설비의배출량이확정되지않은상태에서배출권을할당하기때문에과다혹은과소할당으로이어질가능성이크다. 이에대한한가지대안은신 증설설비에대한할당을기존의사전할당방식에서사후할당으로전환하는것이다. 신 증설설비의실제배출량이확정된이후이를근거로배출권을추가할당할경우할당의정확성도높이고신 증설계획이없는업체들에대한음의외부효과도방지할수있다. 다만업종별배출허용총량이정해진상황에서사후할당시기존설비와신 증설설비에대한합리적인할당량배분규칙을정하는것이해결되어야할과제이다. 3. 배출권시장활성화를위한위탁경매도입 배출권시장이완전경쟁시장이라면최종배출량은배출권초기할당 방식과무관하게결정된다 ( Independence Property ). 35) 즉, 배출권을 35) Titenberg(2006), Hahn and Stavins(2012) 를참조하라. 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 51

66 각기업들에게어떤방식으로배분하던지관계없이감축비용이배출권가격보다낮은기업은배출권판매를택하고, 그렇지않은기업은배출권구입을택함으로써, 최소의온실가스감축비용을가진기업이감축을실행하는사회적효율성을달성하게된다. 36) 그리고이들기업의배출권총수요와총공급을일치시키는수준에서배출권균형가격이결정되며, 이는할당방식과무관하게결정된다. 그러나이는이상적인가정하에서만성립하는것으로, 현실에는정보의비대칭성, 독점등여러시장왜곡요인이존재하며, 결과의형평성에따른경제주체의반감등경제외적인요인이오히려시장의작동에중요한역할을할때가있다. 초기할당방식이최종결과와무관하다는명제는결론이아닌정책설계의출발점으로서삼아야하며, 현실에적용할때는해당명제가성립할수있도록시장내외에존재하는왜곡요소를제거하기위한정책을정교하게설계해야한다. 앞서살펴본것처럼현재배출권시장의작동을방해하는가장큰요인은기업들의소극적참여라고할수있다. 특히잉여배출권이발생했다고하더라도이를시장에판매하지않고최대한이월하려는경향을보여주고있다. 이는배출권시장이라는새로운제도에대한신뢰부족및배출권가격등여러정보가시장을통해드러나지않고있으며, 또한개별담당자입장에서는손실가능성으로인한책임을회피하고자최대한보수적으로운용하고있기때문으로판단된다. 사실시장의유동성고갈문제는배출권시장만의현상은아니다. 36) 배출권거래에따른기업간의이전지출은사회전체적으로는 0 이므로, 사회전체의총효용에는변화가없다고본다. 물론이는사회적효용함수의특정형태를가정하였을때만성립하는것으로, 사회적효용함수의형태에따라할당방식, 그리고기업간이전지출로인하여사회적비효율성을야기할수있다. 52

67 실제로금융이론에서는시장의유동성에대한연구가이미활발히이루어져있으며, 37) 이를해소하기위하여가장널리사용되는방식은시장조성자 (market maker) 의허용이다. 시장조성자는손실위험은스스로감당하면서오로지수익을목적으로시장에참여하여매매를수행하는경제주체로서, 이들의거래를통하여시장이활성화되고외부정보가즉각적으로가격에반영된다. 그러나아직우리나라배출권시장은규제대상기업과 3개금융공기업외에시장참여를허용하고있지않은상황이므로제도적으로시장조성자가참가하기는아직불가능하다. 그렇다면배출권을무상할당하는상황에서시장조성자이외에어떤대안이단기적으로가능할까? 배출권의거래를강제하는위탁경매 (Consignment Auction) 가유효한방식이될수있다 (Burtraw and McCormack, 2017). 위탁경매제하에각기업은무상할당받은배출권의전부혹은일부를경매를주관하는제3의기관에위탁 (consign) 하고, 그기관은배출권경매를통해판매하게된다. 그리고경매를통한배출권판매수익은각기업에게비례배분되며, 각기업은배출권이더필요하다고판단되면해당경매에서입찰할수도있다. 위탁경매제하에서각기업은할당받은배출권을비축할수없으며모든배출권은반드시최소한 1회시장에유통되기때문에시장의유동성이확대된다. 또한입찰정보가공개됨으로써시장참여자의시장에대한신뢰를증진시켜배출권거래제의수용성이개선될수있다. 무엇보다경매를통하여배출권의가격발견 (price discovery) 이가능해 37) 금융시장의유동성에관한최신의연구동향을위해서는 Amihud(2012) 또는 Foucault et al.(2017) 를참고하기바란다. 제 4 장우리나라배출권거래제개선방안 53

68 진다. 간단한예로, 모든기업이자신이할당받은배출권을그대로유지하고싶어한다고하자. 위탁경매가없다면시장거래는이루어지지않은채모든기업은할당받은배출권을그대로보유하게된다. 반면, 위탁경매가존재한다면, 모든기업은자신의보유량그대로입찰하게되고경매후에도배출권보유량에는변화가없다. 그러나경매를통하여경제주체가인식하고있는배출권가격이시장에드러나게된다. 즉, 결과적으로배출권소유분포에는설사변화가없더라도배출권의시장가격이발견되는것이다. 실제로이러한위탁경매는이미미국의 SO2 거래제에서이미활용되었고, 성공한것으로판단되어캘리포니아온실가스배출권거래제에서도채택되어시행중이다. 특히위탁경매는우리나라시장처럼배출권시장이작거나, 배출권시장이새로도입된경우유용한제도라고판단된다. 위탁경매에대한보다자세한소개는 < 부록 > 에담았다. 54

69 제 5 장결론 지금까지지난 2년여에걸쳐운영되고있는우리나라온실가스배출권거래제도의현황과문제점그리고그에대한정책적대안이무엇인지간략히검토해보았다. 지난 2년여간의배출권거래제운영과정에서두드러지게나타난몇가지문제점을지적하면다음과같다. 첫번째로배출권시장에적절한시기에적절한규모의배출권공급이원활하게이루어지못하였다. 이와같은시장수급불균형현상이자주발생하는까닭은배출량에비해많은배출권을보유하고있는업체들이미래의의무이행에대비하기위해대부분의잉여배출권을이월하는전략을선택하기때문인것으로판단된다. 이로인해할당량은적고단시일내에온실가스배출량을감축하기어려운배출권부족업체들이시장에서배출권을구매해서의무를이행하려고해도적절한배출권판매처를찾기어려운상황이발생하고있다. 지금까지는계획기간중이라서차입이나외부사업실적을활용해의무이행에큰차질이빚어지진않았지만차입이불가능한계획기간마지막연도에는심각한배출권부족, 가격급등, 의도치않은의무불이행률증대및그로인한막대한과징금부담이라는상황이발생할가능성을배제하기어렵다. 두번째로, 배출권의할당이과거기준연도연평균배출량에따라배분되면서참여업체들의온실가스감축투자유인을이끌어내기어렵다는점이다. 할당량이과거배출량에연동될경우현재계획기간의온실가스감축이차기계획기간배출권할당량에영향을미치므로기 제 5 장결론 55

70 업들은온실가스감축노력의일부를미래로이연시키고자하는인센티브를가진다. 그리고이미높은효율수준에도달하여기존설비에비해추가적인감축잠재량이낮은고효율설비에도동일한조정계수가적용됨으로써설비신 증설시고효율설비도입을꺼리게만들어유인체계를왜곡시킬수있는것으로분석되었다. 다음으로현행할당방식은업종별조정계수산정시예상신 증설설비배출량을포함시킴으로써타업체의신 증설설비계획이자신의할당량에부정적인영향을미치게된다. 또한기준연도이후에대규모신 증설이발생한경우이를할당량이제대로반영하지못한다는단점을가지는것으로나타났다. 요컨대현재우리나라배출권시장은할당배출권의과도한이월로인해배출권이적재적소에공급되지못함으로써거래를통한감축비용부담완화라는본연의기능을제대로살리지못하고있는것으로판단된다. 또한배출권의할당방식은감축부담의형평성을확보하고감축투자촉진을통한효율성확보의측면에서다소미흡한편이다. 본연구에서는이러한문제점을개선하기위해시장기능활성화및할당방식을중심으로개선방안을살펴보았다. 먼저배출권시장기능활성화를위해다음의세가지정책방안을제시하였다. 첫째, 할당배출권의이월량을제한함으로써할당배출권이자연스럽게시장으로유입될수있도록할필요가있다. 이월제한의방식은절대량을제한하는방식이나이월배출권에일정한할인율을적용하는방식모두고려가능한데경제적효율성측면에서어느방식이더나은지에관해서는추가적인연구가필요하다. 둘째, 할당배출권의시장유입을증대시키기위한방편의하나로파생상품거래의 56

71 도입을검토할필요가있다. 이미장외시장에서는배출권수요자와공급자양쪽의요구를동시에충족시킬수있는장외파생거래가생겨나고있으므로이를제도화하는방향이바람직할것으로보인다. 셋째, 무상할당배출권의일부를위탁기관에위탁하여경매를통해재배분하는위탁경매도시장유동성을증진시키는데도움이될수있으므로제2차계획기간부터진행될유상할당과병행하는방안을검토할필요가있다. 다음으로참여대상업체들의온실가스감축노력을촉진함과동시에배출권할당의형평성을확보하기위해현행배출권할당방식의개선이필요하다. 본연구에서는이를위해두가지방안을제시하였다. 먼저벤치마크할당의적용대상과범위를확대할필요가있다. 벤치마크할당방식은고효율저배출기술을채택한업체들에게보다많은배출권이배분되도록함으로써업체들의온실가스감축투자를촉진시킨다. 다만, 대기업에비해중소기업은감축잠재량은높지만배출효율이떨어지는경향이있으므로중소기업의온실가스감축투자촉진을지원하기위한정책이뒤따라야할것이다. 끝으로현행과같은신 증설설비의예상배출량을기준으로배출권을할당하는방식은업종간그리고업종내업체들간의배출권할당의형평성을저해할우려가있다. 따라서현행과같은사전할당방식에서사후할당방식으로신 증설설비에대한배출권할당방식을변경하는것이바람직하다. 다만이경우업종전체의배출허용총량을유지하면서기존설비와신증설설비간배출권을배분하는합리적인규칙에대한추가적인검토가필요하다. 제 5 장결론 57

72

73 참고문헌 < 국내문헌 > 관계부처합동, 2017, 온실가스배출권거래제제1차계획기간제3 차이행연도배출권할당계획변경. 관계부처합동, 2017, 배출권거래시장안정화방안. 기획재정부, 2014, 배출권거래제기본계획. 기획재정부, 2017, 배출권거래시장안정화방안보도참고자료. 대한상공회의소, 2016, 배출권거래제운영실적분석및제도개선방안연구. 대통령령제24180호, , 온실가스배출권할당및거래에관한법률시행령. 산업통상자원부, 2016, 기후위크발표자료 (11월 29일 ). 에너지관리공단, 2017, 국내배출권거래제가격동향및향후전망. 에너지경제연구원, 2017, 배출권거래제非적용부문의온실가스감축전략연구. 에코아이, 2016, 배출권거래제시장동향및전망발표자료. 에코아이, 2017, 16년거래동향및 17년거래시장전망발표자료. 온실가스종합정보센터, 2017, 2017년 6월배출권거래정보. 한국거래소, 2016, KRX 배출권거래시장현황. 한국거래소, 2017, 2016년배출권시장동향. 한국환경공단, 2016, BM계수개발및적용을위한실무회의발표자료. 환경부, 2014, 온실가스배출권거래제제1차계획기간 (2015~2017) 국가배출권할당계획. 참고문헌 59

74 < 해외문헌 > Amihud, Y., Mendelson, H., and Pedersen, L., 2012, Market Liquidity: Asset Pricing, Risk, and Crises. Cambridge: Cambridge University Press. Burtraw, D., McCormack, K., Consignment auctions of free emissions allowances, Energy Policy 107: ,. Cronshaw, M. B., Kruse, J. B., 1997, Regulated firms in pollution markets with banking, Journal of Regulatory Economics 9, Environmental Defense Fund, 2015, California: An Emissions Trading Case Study. Foucault, T., Pagano, M., and Roell, A., (2013), Market Liquidity: Theory, Evidence, and Policy, Oxford University Press. Hahn, R. W., and Stavins, R., 2011, The Effect of Allowance Allocations on Cap-and-Trade System Performance, Journal of Law and Economics 54. S267-S294. Haites E., 2006, Allowance Banking in Emissions Trading Schemes: Theory and Practice, MARGAREE Consultants Inc. Innes, R., 2003 "Stochastic Pollution, Costly Sanctions, and Optimality of Emission Permit Banking," Journal of Environmental Economics and Management 45, Kling, Catherine L. and Jonathan Rubin, 1997, "Bankable Permits for the Control of Environmental Pollution," Journal of Public Economics 65,

75 Leiby, P. and Jonathan Rubin, 2001, "Intertemporal Permit Trading for the Control of Greenhouse Gas Emissions, Environmental and Resource Economics 19, Rubin J. D., 1996, A model of intertemporal emission trading, banking and borrowing, Journal of Environmental Economics and Management 31, Rubin J. D., Kling C. L., 1993, An emission saved is an emission earned, Journal of Environmental Economics and Management 25, Schopp A. and Karsten Neuhoff, 2015, Can banking CO2 allowances ensure inter-temporal efficiency?, AEA Conference paper. Thomson Rheuters, 2016, Carbon Market Monitor: America to the Rescue. Tietenberg, T. H., 2006, Emission Trading: Principles and Practice, 2nd Ed., RFF Press. Yates, A. J. and Mark B. Cronshaw, 2001, "Pollution Permit Markets with Intertemporal Trading and Asymmetric Information," Journal of Environmental Economics and Management 42-1, < 기사및웹사이트 > 투데이에너지, 배출권거래제새판짠다 ( ) 환경미디어, 탄소배출권거래제 돌파구찾지못한채유명무실 ( ) 참고문헌 61

76 서울파이낸스, ' 출범2주년 ' KRX탄소배출권시장 ' 한발자국 ' 진보 ( ) 서울파이낸스, ( 전문가기고 ) 탄소배출권이월제한조치와장외파생상품 ( ) EC 홈페이지, 62

77 < 부록 > 위탁경매에대한이해 38) 1. 개관 배출권시장이완전경쟁시장의조건을만족한다면배출권초기할당방식은최종배출량과무관함 시장거래를통하여감축비용이낮은기업은감축하는대신배출권판매수익을얻고, 그렇지않은기업은배출권구입을선택 이러한과정을거쳐사회적으로총감축비용이최소화될수있음 그러나실제로는무상할당의경우효율성 (efficiency) 과공정성 (fairness) 에관한경제주체들의우려가있음 최종결과는시장의효율성, 경제주체의인식과이에따른행동방식, 기업의행동방식및준수방식, 그리고할당방식의공정성및그에대한인식, 그리고정보의투명성에따라달라질수있음 배출권시장의불완전성에대한우려는위탁경매 (Consignment Auction) 를통해완화가능 배출권을무상할당받은기업은배출권전부혹은일부를경매를주관하는주체에위탁 (consign) 해야하고, 경매를통 38) < 부록 > 의내용은 Burtraw and McCormack(2017) 의주요내용을요약 번역한것임을밝힌다. 부록 63

78 해판매된수익을가져감 동시에배출권이더필요하다고판단되면해당경매에서배출권을구입할수도있음 위탁경매는할당받은배출권을일단시장에유통시키고아울러배출권이월 (banking) 을방지함으로써배출권시장을활성화시킴 가격발견 (price discovery) 기능을촉진시키고, 시장유동성을확대하는등유상할당의장점을일부가져올수있음 이를통하여배출권의기회비용에대한분명한신호를경제주체들에게보냄 위탁경매는그과정을통하여정보를공개함으로써시장참여자의시장에대한신뢰를증진 시장참여자와대중이가지고있는배출권거래제의공정성에대한인식을개선하는데도움 사후적으로손실이난거래에대한불이익때문에시장에참여하지않는기업담당자의참여를보장 위탁경매는특히신규개설된배출권시장이나전체배출권수량이적은경우유용한제도임 위탁경매는이미미국의 SO2 거래제에서이미활용되었음 또한캘리포니아온실가스배출권거래제에서도전력부문에할당하는배출권의과반수를위탁경매할것을규정 위탁경매는단기비효율성을제거함으로서장기자본투자결정을보조할수있고, 배출권시장의경쟁을증진하게되어정치적으로도수용성을확보하는데도움이됨 64

79 2. 신규배출권시장촉진수단으로서위탁경매 위탁경매는기존제도의큰수정없이간단하게도입할수있음 배출권을무상할당받은기업은경매주관기관에배출권제출 경매에따라배출권가격이결정되며, 배출권원보유기업은이에따라경매수입 (= 배출권가격 위탁한배출권수량 ) 을돌려받음 기업은필요한경우경매에입찰하여구매할수도있음 기업이할당받은배출권을전량보유하고싶은경우, 그수량그대로입찰함으로써 0의비용으로실질적으로보유가능 위탁경매는효율적시장을위한두가지핵심요소인배출권의장기균형가격의조기발견과시장의유동성을확보하는데도움이됨 이들두가지요소는효율적장기투자를위한핵심요소임 (Hahn and Noll, 1982) 배출권무상할당제도하에서는배출권이시장에나오지않고기업이보유하고있다가의무준수에만사용되고소각될수있음 이러한개별기업의소극적행태가전반적으로퍼진다면거래는실종되고시장의가격발견기능은실현되지않을것임 (Stavins, 1995; Hahn and Stavins, 2010) 배출권시장에참여하고자하더라도원래핵심사업영역이아닌곳에서거래상대방을식별해야하는부담을안게됨 또한유동성이낮은시장 (thin market) 에서는거래횟수가많지않아높은수준의가격변동성이보이게되고, 이는기업 부록 65

80 의거래회피성향을더욱강화시키게됨 배출권가격의불확실성이지속되는경우개별기업은감축을위한장기적투자계획을수립하는데어려움을겪음 또한이월 (banking) 을통해배출권을그대로보유한채상당기간동안시장에참여하지않을수있기때문에이월은시장의낮은유동성을더욱악화시킬가능성이있음 이러한행태는배출상한이시간이지남에따라강화되었던 SO2 거래제에서실제로관찰 원래의도는조기감축을유인할목적이었지만, 상당수기업은시장과무관한독자적인의무이행계획을수립 신규진입자나시설확장을위해배출권을추가로확보할필요가있는기업에게시장의낮은유동성은특히심각한문제 (Hausker, 1992) 그러나처음 2회에걸친위탁경매이후이차시장 (secondary market) 에서유동성이증가하였으며, 3~4년이후부터거래가확산되었음 (Kruger and Dean, 2007) 실제로위탁경매를 SO2 거래제에포함시켰던주요이유는기존발전사업자가배출권을비축할지도모른다는독립전력생산자의우려때문이었음 (Hausker, 1992) SO2 거래제에서의위탁경매효과 SO2 거래제에서배출권의절반은기존발전사에게무상할당하는동시에매년발행되는배출권의 2.8% 는위탁경재를통해할당되도록의무화 위탁경매를운영하기위한행정비용은매우작았으며초기 66

81 에는정부와독립적으로 CBOT가운영하였고, 2006년부터 EPA가주관 1993년 3월시작한경매에서입찰가격수준이상당이높았는데, 이는의무이행준수비용에관한예측이상당히다양했음을의미 1993년첫경매의청산가격은 $131이었는데이는예상의무이행비용추정치와이전의양자거래가격보다상당히낮은수준으로서경매청산가격이배출권가치를적절히반영하지못했다는비판에직면 그러나 1994년후반세중개회사가보고한현물가격은 1994년경매가격과거의비슷한수준이었음 (Holt et al., 2007) 1995년부터이차시장은성숙기에들어섰으며경매가격이현물가격의추세와지속적으로일치 위탁경매는가격발견기능과이차시장의유동성확대에상당히기여한것으로평가 (Ellerman et al., 2000) SO2 거래제에서위탁경매는배출권거래를위한마중물역할과가격발견이라는두가지핵심기능을수행 특히의무준수비용에대한기대가업종마가상이했던거래제도입초기에위탁경매는가격발견에중요한역할을수행 (Hausker, 1992; Ellerman et al., 2000) 위탁경매는안정적가격을가진유동적시장으로의이행과정에서중요한역할을담당한것으로평가 SO2 거래제에서위탁경매의성공으로인하여위탁경매캘리포 부록 67

82 니아배출권거래제에서도위탁경매를채택 (Committee, 2010) 캘리포니아에서전력부문관련배출권은지역송전회사 ( 소매기업 ) 에게주어짐 전체소비자중 1/3 가량을담당하는 publicly owned utilities은의무이행을위하여배출권을바로사용할수있으나, 나머지 2/3의소비자를담당하는 private investor owned utilities은위탁경매에참여해야함 ( 다른회사도자발적으로참여가능 ) 위탁경매를통해얻은수입은소비자의편익 (the benefit of ratepayers) 을위하여사용해야함 ( 가령매 6개월마다배당금의형태로소비자에게반환 ) 위탁경매는비영리기관인 Western Climate Intiative가주관 위탁경매는시장의유동성확대, 가격발견촉진이외에도배출권시장의효율적기능을막는거래비용을줄일수있음 (Stavins, 1995; Hahn and Stavins, 2010; Liu et al. 2012) 거래참여자와가용한정보의증가는시장참여자의탐색비용을줄여줌 위탁경매는가격발견기능과함께이차시장활성화를통해이러한기능을수행할수있음 위탁경매는간접적으로중개 (brokerage) 역할을수행하여기업들이직접거래를주관해야하는부담에서벗어나게함으로써전체적으로중개비용을감소시킴 68

83 3. 배출권시장투명성증진수단으로서위탁경매 배출권시장은공급이규제당국에의해외부적으로결정되는특수한형태의시장임 규제당국이결정하는배출권공급수준에따라배출권의가치가결정되며, 초기할당은이러한가치를경제주체에분배하는방식을결정 따라서대중과시장참여자의분배에관한공평성에대한인식은거래제에대한정치적지지에상당한영향을줌 배출권가격의형성과정, 배출권분배방식, 거래제비용의부담주체등배출권시장의전반적투명성은제도의공정성에대한시장참여자의인식에중요한요소임 경매의장점은할당을투명함으로써배출권초기할당의행정적부담을덜어주는데있음 (Binmore and Klemperer, 2002). 경매는구매자판매자의기록과함께가격을제공함으로써투명성을달성. 따라서배출권가치의흐름도명확해짐. 거래는모니터하고해석하고보고하기쉬움. 이는정부로하여금거래참가자아대중에게정보에대한공평한접근을보장하게하고, 조치가필요한임의의문제를 별하게함. 예를들면, 경매의결과는중요한증거로간주됨, 시장의상황에대해서. 위탁경매는배출권시장에서대기업과중소기업사이의잠재적역량차이를줄여줌 대기업은배출권시장을통하지않더라도계열사사이의거 부록 69