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1 KIPA 연구보고서 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 김성근

2 참여연구진 연구책임자 김성근부연구위원 연구참여자 원지연연구보조원 연구운영실무협의회위원 ( 가나다순 ) 장현주교수 ( 한국외대 ) 조성배박사 ( 공생기반연구소 ) 조은영부장 ( 국민대통합위원회갈등예방부 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.

3 발간사 2000년대들어공공갈등이점차부각되면서갈등해결을위한갖가지노력이계속되고있기는하지만, 많은경우공공갈등이해결되었다는의미를명확하게이해하기가어려운경우가많습니다. 특별히올해완공된제주해군기지건설을둘러싼갈등을가만히살펴보자면정부의공익적인노력에도불구하고이갈등이적절하게해결되었는가라는질문에긍정적으로대답하기어려운점이많습니다. 계속되는언론의보고나학계의관심을보면이갈등은그정책적목표를분명히달성하였음에도불구하고여전히해결되지못한갈등으로인식되고있는듯합니다. 이러한시기에본연구는제주해군기지건설을둘러싼갈등을분석하여갈등이해결되었다는말의정확한의미를찾아보기위해기획되었습니다. 따라서본연구는전사회적여론, 밀접한이해관계를가지고있는제주도민, 직접적이해당사자인강정마을주민의다양한차원에서갈등의해결이란어떤의미로이해되는지를경험적으로분석하려고노력하였습니다. 본연구의성과는결국갈등관련실무자들이최종적으로평가할수있게되겠지만, 다양한분석을통해제시된여러견해들이갈등해결의의미를밝히는조그만계기가될수있으면좋겠다는바램가져봅니다. 이연구를수행하기위해수고해준김성근박사와연구운영실무협의회의장현주교 수, 조은영부장, 조성배박사께특별히감사말씀드리며, 연구의질을높이기위해 아낌없는조언을제공해주신외부전문가들의노고에도진심으로감사드립니다. 2016년 12월한국행정연구원원장정윤수

4 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 [ 김성근 ] 제 1 절연구목적및내용 4 제2절연구방법론 7 1. 사례연구방법론 7 2. 텍스트마이닝 9 제3절연구의흐름 15 제 2 장공공갈등해결에관한이해 [ 김성근 ] 제 1 절공공갈등과관련된선행연구의흐름 18 제2절공공갈등해결의개념과관련된선행연구 갈등당사들의입장차이 과정의실질적인의미에대한이해차이 공공갈등해결의정도 갈등해결을통해달성된가치 37 제3절소결 47 제 3 장사례분석 [ 김성근 ] 제 1 절제주강정마을해군기지사례소개 시기별강정마을해군기지건설과정 58 제 2 절사회적결과분석 전체자료기초분석 연도에따른기초분석 74 iv

5 CONTENTS 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 3. 전체자료연관성분석 연도별자료연관성분석 전체자료주제분석 (topic analysis) 연도별자료주제분석 소결 124 제3절제주도민들의견설문분석결과 설문조사개요 설문조사결과의분석 소결 143 제4절이해당사자들에대한분석 이해당사자의접근 면접결과의분석 소결 151 제5절분석결과요약 제주해군기지사례에대한사회적인식 제주도민들의인식에대한설문조사결과 이해당사자들의면접결과 155 제 4 장갈등해결에대한재고찰 [ 김성근 ] 제1절갈등해결과정과갈등해결 이상적갈등해결과정에대한개념적논의 비교분석을통한갈등해결과정의고찰 소결 177 제2절사회적결과들과갈등해결 179 제 3 절갈등해결의개념재정립 186 v

6 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 5 장결론 [ 김성근 ] 제 1 절연구의요약 190 제 2 절정책적시사점 197 참고문헌 _ 201 부록 _ 213 < 첨부 1> 설문조사질문지 214 < 첨부 2> 연도별 wordcloud 231 < 첨부 3> 근접중심성그래프 238 < 첨부 4> 연도별교차검증결과 241 vi

7 표목차 < 표 2-1> 갈등해결의정의를위한기준들 47 < 표 3-1> 제주도강정마을해군기지건설추진일지요약 57 < 표 3-2> 높은빈도로나타나는단어들 65 < 표 3-3> 각주제어와관계가밀접한단어들 68 < 표 3-4> 연관성분석결과 93 < 표 3-5> 연관분석-2011 년이전 98 < 표 3-6> 연관성분석-2011 년 102 < 표 3-7> 연관성분석-2012 년 105 < 표 3-8> 연관성분석-2013 년 108 < 표 3-9> 연관성분석-2014 년 112 < 표 3-10> 연관성분석-2015/6 년 115 < 표 3-11> 주제개수별혼잡도평균 118 < 표 3-12> 각주제를드러내는개념어들 120 < 표 3-13> 각주제를드러내는개념어들 121 < 표 3-14> 응답자들의인구통계학적정보 127 < 표 3-15> 해군기지건설사례관련된일반적의견설문결과 128 < 표 3-16> 갈등해결에대한판단의견설문결과 130 < 표 4-1> 이상적인갈등해결과정에비추어본제주해군기지사례 165 < 표 4-2> 갈등해결을통해달성될수있는가치에의한갈등해결평가 180 < 표 4-3> 제주해군기지건설정책결과의분류 186 vii

8 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림목차 < 그림 1-1> 텍스트데이터의사전처리분류그림 12 < 그림 1-2> 연구흐름도 15 < 그림 3-1> 주요단어들의빈도분석 64 < 그림 3-2> 워드클라우드 67 < 그림 3-3> 단어들간의연결과강도 73 < 그림 3-4> 2011 년주요단어들의빈도분석 75 < 그림 3-5> 단어들간의연결과강도-2011 년이전시기 78 < 그림 3-6> 단어들간의연결과강도-2011 년 79 < 그림 3-7> 단어들간의연결과강도-2012 년 80 < 그림 3-8> 단어들간의연결과강도-2013 년 82 < 그림 3-9> 단어들간의연결과강도-2014 년 84 < 그림 3-10> 단어들간의연결과강도-2015 년 85 < 그림 3-11> 단어들간의연결과강도-2016 년 86 < 그림 3-12> SNS 자료의 wordcloud 88 < 그림 3-13> SNS 데이터단어연결망 89 < 그림 3-14> 연관성분석결과그래프-전체데이터 95 < 그림 3-15> 평행좌표그래프 - 전체데이터 97 < 그림 3-16> 연관성분석결과그래프-2011 년이전 100 < 그림 3-17> 평행좌표그래프-2011 년이전 101 < 그림 3-18> 연관성분석결과그래프-2011 년 103 < 그림 3-19> 평행좌표그래프-2011 년이전 104 < 그림 3-20> 연관성분석결과그래프-2012 년 106 < 그림 3-21> 평행좌표그래프-2012 년 107 < 그림 3-22> 연관성분석결과그래프-2013 년 110 < 그림 3-23> 평행좌표그래프-2013 년 111 < 그림 3-24> 연관성분석결과그래프-2014 년 113 viii

9 < 그림 3-25> 평행좌표그래프-2014 년 114 < 그림 3-26> 전체자료교차분석결과 118 < 그림 3-27> 주제를나타내는단어개수 119 < 그림 3-28> 해결로보는이유-1 순위 132 < 그림 3-29> 해결로보는이유-2 순위 133 < 그림 3-30> 이유에동의하는정도 134 < 그림 3-31> 해결이아니라고보는이유-1 순위 135 < 그림 3-32> 해결이아니라고보는이유-2 순위 136 < 그림 3-33> 정부신뢰도하락의이유 137 < 그림 3-34> 주민의견미반영의이유 138 < 그림 3-35> 이념대립지속의이유 139 < 그림 3-36> 비합법적절차의이유 140 < 그림 3-37> 지역공동체와해의이유 141 < 그림 3-38> 경제적이익불균등의이유 142 < 그림 4-1> 이상적인갈등해결의과정 160 ix

10 국문요약 1. 연구필요성및목적 갈등에대한시각의변화로갈등해결이강조되고있음 기존의갈등에대한시각이갈등을단순히피하거나없애야할상황으로간주하는것과다른방향으로의인식이요구되고있음 - 실질적으로갈등사안들을둘러싼이해관계가상당히복잡하다는사실이발견되면서점점더갈등은관리의대상이며다양한의견의반영을통한 해결 을필요로하는개념임이알려짐 공공갈등에대한연구에서공공갈등의해결에관한논의는상당히작은부분만을차지하고있음 - 주로갈등의원인을규명하고그원인들을제거하는과정을거치면자연스럽게 해결 에도달하는것으로단순하게가정하는경우가많음 - 그러나갈등사안들의이해관계가복잡해지고수많은이해관계자들이등장하게되면서이렇게단순한논의는실질적으로의미를상실하게되었음 누구의입장에서해결된것인가? 라는질문에대답하기가간단하지않음 갈등의원인을제거하는것이불가능한사례인경우이해관계자들의합의를거쳐관련된많은사람들이수용할수있는결정을내리 x

11 국문요약 게된경우 해결 이라고할수있음 그럼에도불구하고실무자의입장에서갈등에대한시각은크게변하지 않았음 갈등을직면하게된실무자들은여전히갈등을소멸되어야할어떤문제로인식하는경우가많음 - 실제로많은사안들은갈등을 없애는 종류의것이라고할수없음 : 환경과관련한갈등은환경개발과보전이라는입장사이의갈등인경우가대부분인데, 이차이를없앨방법은없음 갈등과갈등해결에대한시각을바꿀필요가있음 갈등해결은적어도두가지문제의식에의한질문들을충분히고려한후에야정의할수있음 - 사회전반적으로갈등의해결이어떻게인식되고있는가? 단순한비용편익분석에입각한결과만을중심으로하여논의하는일은오히려다른종류의갈등을불러일으키는일이될수있음 다양한이해관계자의입장과인식을충분히고려하여야만갈등의해결에대한동의를얻기쉬울뿐더러이후갈등에대처하기위한여러시사점을얻을수있음 - 갈등사안과밀접하게연관되어있는주민들의의견은어떤가? 갈등의해결이란상당히추상적인개념인데반해갈등과관련된여러가지부작용들을실제로경험하는주민들의입장에서는대단히구체적으로표현되게됨 본연구는위의두가지문제의식에입각하여제주해군기지사례를중 심으로분석해보려고함 xi

12 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 - 전사회적인의견과제주도민들의의견, 그리고마을주민들의의견을모두반영하여분석할것임 - 이를위하여웹상에서찾을수있는거의모든문서를수집하여텍스트마이닝분석, 제주도민을대상으로한설문조사, 마을주민에대한직접심층인터뷰의세가지방법론이동시에사용될것임 2. 공공갈등해결에관한이해 공공갈등해결의개념과관련된선행연구 갈등해결에대한보다공식적인정의를내리고자했던연구들 - Susskind & Ozawa (1983): 공정성, 효율성, 합의의지속가능성등의조건이갖추어져야함을강조 - Bingham (1986): 충분한정보를바탕으로이루어진합의와합의에이르는과정의공정성과효율성중시 - 은재호외 (2011): 공익의극대화, 사업의내용적합리성, 합의내용에대한만족과합의후우호적인관계유지등강조 - 이수장 (2006): 다양한차원에서합의에이르기위한의사소통의중요성강조 잠정적인갈등해결의정의 - 이해관계자들이갈등의원인이되는이슈에대한민주적합의과정을거쳐상호이득을취할수있는결론에도달하는것 - 절차적측면 : 갈등당사자들의자발적합의형성강조 - 결과적측면 : 상호만족할수있고이득을취할수있는합의강조 xii

13 국문요약 공공갈등의해결을정의하기위한다양한기준들 판단기준 기준에따른질문들 1 갈등당사자들의입장차이 누구의입장에서해결되었다고할수있는가? 2 과정의실질적인의미에대한이해차이 과정의충실성이어느정도있는가? 미리정해진과정을모두거친것만으로충분한가? 3 공공갈등해결의정도 문제가되는갈등이어느정도해결되었다고할수있는가? 4 갈등해결을통해달성된가치 궁극적으로어떤가치들이구현되었는가? 1) 갈등당사자간의신뢰구축 갈등이후정부와국민사이에신뢰감이형성되었는가? 2) 참여거버넌스확대 3) 사회적연대감의형성 갈등이후국민들이정책결정이나집행과정에참여할기제가마련되었는가? 갈등이사회문제에대한인식을새롭게변화시켰는가? 그결과사회적연대감이향상되었는가? 4) 공공정책의정당성확보 공공정책이보다확고한기반위에서집행되게되었는가? 5) 문화심리적안정 6) 경제적가치 갈등이후국민들의삶에는어떤변화가있었는가? 그변화는문화심리적으로어떤의미를갖는가? 갈등이후편익과비용은어떻게분배되는가? 장기적으로이러한구조가유지될수있는가? 3. 사례분석 제주해군기지건설사례 텍스트마이닝결과 주요단어들의빈도분석결과를보면 평화, 반대 등의단어들이가장자주등장함 - 해군기지관련논의를둘러싸고자주등장하던 안보, 국가 등의단어와 투표, 찬성, 반대 등의단어가또한자주등장 이사안이언론의보도를통해국민들에게전달되었을때는상당한충돌을일으키는문제로인식되었을확률이높음 xiii

14 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 주요단어들과관계가밀접한단어들을살펴보면정부와강정마을주민사이의의견대립이주로전달됨을알수있음 - 해군기지 는 건설, 강행 과높은상관관계를보이지만, 반대로대화라든가합의와관련된단어는거의보이지않음 - 안보 라는단어도 위협, 찬성, 강화 등의단어와높은상관관계를보이는등대개의언론보도들이이사례에대한한가지인상만을보도하고있었음 단어들의연결망을분석한결과는다음그림과같음 - 해군기지가강정마을에 건설 되는문제와관련하여 주민 들의 반대 를겪고있으며 평화 가그근거로중요하게나타나고있음 - 입장차이를둘러싼의견의교환이존재함을알수있는단어는별로나타나지않음 xiv

15 국문요약 단어들이함께나타나는패턴을분석한결과를살펴보면매우일관된패턴이드러남 - 건설, 반대, 평화, 강행, 주민, 정부 등의단어가함께나타나는패턴이압도적으로많음 - 결국언론에보도된많은기사들은 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이라는간단한문장으로요약할수있음 주제분석 (topic analysis) 의결과상당히명확한두가지주제만이발견됨 - 첫번째주제는 해군기지, 건설, 정부, 미국, 추진, 해군 등의단어를포함하고있어 해군기지건설지지 라는주제를드러낸것으로판단됨 - 두번째주제는 마을, 반대, 주민, 평화, 투표, 필요 등의단어가포함되어있어 해군기지건설반대 라는주제로판단할수있음 - 이두주제사이의상호작용이나다른종류의주제는모형의적합도를크게낮춤 : 두개의주제만이계속해서전달되는상황 제주해군기지건설갈등을둘러싸고오간대화는기본적인이념차이를확인하는것뿐이었음 - 데이터마이닝으로부터이에관한어떤종류의대화라든가의견교환이있었던모습은확인할수없었음 - 앞에서잠정적으로언급했던갈등해결의모습조차발견되지않는상황이라는잠정적결론을얻을수있음 xv

16 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 설문조사결과 가장중요한질문인갈등이해결되었다고생각하는가? 라는질문에전체의 10% 만이 그렇다 라고응답함 ( 전체 503명중 51명 ) - 성별, 연령, 거주지, 거주기간등에관계없이 그렇다 라고응답한사람들의비율은비슷한것으로나타남 갈등이해결되었다고생각하는이유를물어본결과는다음과같음 - 1) 기지가이미완성되었기때문에, 2) 주민들의자발적합의가이루어졌기때문에, 3) 지역주민과공동체의결속력이크게변하지않았기때문에, 4) 법과제도적절차에문제가없었기때문에, 5) 주민들의위한보상과복지시설약속등이이루어질것이기때문에 - 기지가이미완성되었기때문에갈등이해결되었다고보는입장에쉽게동의하기는어려움 갈등이해결되지않았다고생각하는이유에대한응답은다음과같음 xvi

17 국문요약 - 각각의이유에대한세부질문을해본결과는다음과같음 정부신뢰도하락 : 정부의집행절차가상명하달식이었음 주민의견미반영 : 정부와주민간의대화부족 이념대립지속 : 정부와주민간타협부족 비합법적절차 : 주민들의선호조사결과만으로결정되었음 지역공동체와해 : 주민들간반목이심해졌음 경제적이익불균등 : 환경이악화되었음 갈등이해결되지않았다고보는경우가훨씬많은점도그렇지만그이유에있어서도주민의견미반영이라든가정부신뢰도하락, 이념대립지속과같이갈등해결의정의에필요한많은기준들에서만족스럽지못한수준임을확인할수있음 직접심층면접결과 연구의시기상정부나해군측에서면접자를섭외하는일은거의불가능하여마을주민들을면접 해군기지건설과정을세개의시기로나누어질문하였음 - 입지결정과정 강정마을이후보지로선정되는과정에서실질적인절차상의문제발견하고이의제기하였으나받아들여지지않음 애초에강정마을이후보지가된데에대해서도적절한수준의정보를받지못한상태였음 이후의진행과정에서도정확하고신속한정보의공개노력은거의찾아볼수없이사업만계속진행된다는인상을얻음 - 해군기지건설이본격화된 2011년이후 공사가시작된이후로는제주도나해군모두주민들의반대에별로반응을보이지않음 xvii

18 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 지역주민들의입장이나이해관계를정확하게조사한다거나이해하려는노력도없었다는반응임 - 현재강정마을주민들의상태 마을사람들간의관계악화부터실질적인경제적손실까지여러가지손해들을그저감내해야할상황 정부나해군은이에대해어떤적극적태도도보이지않고있음 전반적으로정부혹은해군과주민사이의상호작용양태가텍스트마이닝을통해얻은결론과잘일치하고있음 - 주민들의반대의견에대한수용이나입장표명이별로없었던것으로드러났음 - 이는결국주민들사이에서감정적인불만상태를야기했으며, 결국주민들내부에서의견이첨예하게대립하는결과를가져옴 4. 갈등해결에대한재고찰 갈등해결과정과갈등해결 이상적인형태의갈등해결과정을상정하여이를제주해군기지건설사례에서수집한증거들과비교 대조함으로써갈등해결과정상의문제점을쉽게발견할수있게됨 아래표는이상적인갈등해결과정에비추어본제주해군기지사례임 xviii

19 국문요약 이상적갈등해결과정동등한권력위치의이해당사자 제주도해군기지사례에서밝혀진점 - 강정마을주민과해군, 정부이해당사자의권력관계는동등하지않았으며, 권력차이를좁힐수없었음 애초해군기지와관련된여러가지의사결정에서주민이참여할수있는여지자체가아주적었음 마을주민들의위치를강화시킬수있었던제주도청이나의회가큰역할을하지못했음 정보라는측면에서항상우위를점할수있었던정부나해군의입장에서대화나소통에적극적인모습을보이지않았음 정보의적극적교환은거의드러나지않았음을면접이나설문, 텍스트마이닝결과를통해확인할수있음 갈등상황초기필요전제 이해당사자간상호의존성공감대형성근원적이해차이파악 - 주민과해군, 정부는상호의존성관계가필요했으나실제형성된상호의존성은매우낮았음 면접결과상호의존성에대한태도가회의적임을확인 텍스트마이닝결과 2011년이후상호의존성관계개선을위한단어들이나개념이등장하지않음 설문조사결과, 비단마을주민들뿐만아니라제주도민들전반에서도이해관계자들사이에서충분한상호의존성이보이지않았다는사실이잘인식되고있음을알수있음 - 이해당사자간공감대형성을쌓기위한시도나노력자체가매우낮았다고볼수있음 기본적으로해군기지건설장소가강정마을로결정되었다는점을제외하면장소선정의정당성에대한주장이나언급은거의보이지않았음 텍스트마이닝결과노출효과측면에서양적보도는많았으나질적보도수준은낮았음을확인함 제주도민들도정부와강정마을주민들, 혹은제주도민들사이에서특별히공감대가형성된적이없다고생각하는것으로나타남 면접결과해군기지건설입지결정과정부터해군과정부는공감대형성을위한노력자체를하지않는태도를가졌음에주민들은회의감을느낌 - 근원적이해차이를파악하기보다서로의이념적입장차이만을밝히는경우가커서낮은수준의근원적이해차이만을알고있음 텍스트마이닝결과정부는국가, 안보를위해해군기지건설필요를주장했고, 강정마을주민은평화, 환경등의이유로해군기지건설을반대하고있음. xix

20 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 본격적대화의필수요소합의형성의구체적기술 당사자간서로다른이해관계파악을위한정보공유신뢰형성을위한노력 ( 협의태도 ) 직접적대화를통한협상 면접결과근원적인이해차이파악에문제가있었음 설문결과에서도 국가안보라는이익이불명확하다 라는점이주민들에게있어문제였지만이에대한논의가없었다는점이지적되고있음 - 서로다른이해당사자간정확하고신뢰성높은정보공유가이루어졌다고보기에어려움 강정마을이적합부지로선정된과정에대한정보공유가가장우선적으로필요한상황이었으나, 해군측의정보공유는안보상의이유로공개된적이없었음 2007년 4월임시총회의일방적인해군기지유치발표사실은기존강정마을주민들과정보논의가된적이없음 면접결과, 여러평가나연구등을통해최적의후보지로결정된지역이있는상황에서갑작스럽게강정마을로대상지를변경한정부의태도에주민들은회의적태도를보임 텍스트마이닝결과정부의정보전달은상당히단순한사실나열정보였고, 안보와관련된정부의일방적인입장태도전달이전부였음 정부와강정마을주민간의심도깊은정보공유없이일방적인입장태도를고수하며갈등이심화되었음을유추할수있음 - 신뢰형성을위한노력과협의태도모두낮았다고평가할수있음 주민들의의견을대표해야할마을임시총회및제주도의회는일방적인해군기지유치발표, 절대보전지역해제안건통과등으로강정마을주민들과의견불일치를보이며, 전반적으로정부의의도에대한신뢰를낮게만드는결과를가져왔음 설문조사결과강정마을해군기지사례가해결되지않았다고보는이유중가장중요한것이 주민의견이실질적으로반영되지않았음 이라는점은제주도민과정부와의관계에서도신뢰확보가이루어지지않았음을드러냄 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어는 양립, 입장 이나왔고이는대화과정에서이해와합의노력이적었고, 일반국민들이보기에갈등이해결되기보다잠잠해졌음을짐작할수있음 - 제주도강정마을주민과해군혹은정부와의사이에서직접적대화를통한협상은이뤄졌다고보기어려움 해군기지입지선정이후비공식적인차원에서해군사업단과마을주민간접촉은있었지만사안자체에대한직접적인대화의장은없었던것으로조사되었음 xx

21 국문요약 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어자체가거의나타나지않았으며특별히직접적인접촉을지칭하는경우는거의없었음 설문결과많은제주도민들은정부와의직접적대화가이뤄지지않아주민들의의견이반영되지않았다고생각하는것으로나타남 제3자개입을통한조정이나중재법적판결 - 갈등해결을위한대화과정에서중간단계혹은제3자의개입정도가매우낮았다고판단됨 해군기지라는군사시설의입지를둘러싼갈등이라는면에서제3자개입자체가어려웠음 상대적으로약한주민들측에서각종시민단체들에도움을청하면서제3자개입은조정이나중재보다는이해관계자의다양화로나타남 갈등의장기화로이어졌음 - 정부나해군은주로법적판결에의존하여문제를해결하려는의도를가졌던것으로나타남 시설입지가정해진초기절차상의합법성에의문을제기하는주민들과의의견차이를결국법원의판결로해결하려고시도하였음 결국대법원까지재판은지속되었고적법판결을받음으로써해군기지의건설은완료시켰음 이과정에서건설공사의재개를위한여러공권력의투입만이있었을뿐해결되지않은갈등에대한조치는없었음 사회적결과들과갈등해결 앞에서표로나타낸바있는갈등해결을위한조건들에비추어강정마 을해군기지사례를평가해볼수있음 1) 갈등당사자간의신뢰구축 - 정부와국민의신뢰관계구축에대한노력을찾아보기어려움 상호신뢰구축을위해가장기본적인대화자체가제대로이루어지지않았음을텍스트마이닝, 설문조사, 면접등을통해확인할수있었음. 텍스트마이닝결과 신뢰, 혹은그와연관을지을수있는단어자체가언급된적이거의없었으며, 강행, 반대 와같은꾸준한의견의대립을드러내는단어들만이계속해서드러나고있음 설문조사결과를보면상당수의사람들이정부의신뢰도하락을갈등해결실패의주원인으로지목하고있음 xxi

22 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2) 참여거버넌스확대 3) 사회적연대감의형성 4) 공공정책의정당성확보 5) 문화심리적안정 - 갈등상황이전이나이후모두시민들이정책집행이나결정과정에참여기제가미비했던점을봤을시참여거버넌스확대결과는낮았다고볼수있음 기본적으로입지를선정하는과정에서주민들의참여가적극적으로장려되는모습을찾아볼수없었으며, 갈등이고조되는상황에서도주민들과의상호작용은거의발견되지않았음 텍스트마이닝결과합의나대화를위한연관단어는매우적었으며오히려 강행 으로해군기지건설을추진하였던상황을볼수있음 설문조사결과제주도민들이해군기지건설에대한반대의원인으로주민들의의견미반영을주요원인으로꼽고있으며, 특별히대화가부족했다는점을직접적으로지적하고있음 - 다양한차원에서연대감이오히려무너지는결과를가져와갈등상황이더부각됨 제주도와강정마을주민사이의연대감을고려해보면면접결과제주도의회에대한주민들의회의적태도를봤을때그수준이높지않을것임을추론해볼수있음 일반적인제주도민과강정마을주민사이의연대감의경우강정마을주민들의반대시위활동등에대한정당성을인정하지않는주민들의반응이있다는점이드러났음 강정마을자체가상당히오랜역사를가진마을임에도불구하고해군기지건설을둘러싸고주민들간갈등이상당히격화되어있음을면접및설문조사결과로확인할수있었음 - 법적판결에따른사업이진행되었다는점에서합법성에는문제가없을것으로보이지만보다넓은의미의정당성자체에대해서는문제가있다고판단됨 설문조사결과적어도형식적으로사업진행절차를준수했다는점은분명히인정되고있음 그러나주민들의의견이실질적으로반영된적이없고, 공감대형성도부족했으며, 주민들과해군사이에서어떤종류의타협도없다는사실에대한지적이상당히크게나타남 텍스트마이닝결과 강행 등의단어가꾸준히등장했으며, 실질적인대화보다는추상적인가치차원에서의대립이계속되어정책의정당성보다는필요성이보다강조된다는인상을주고있음 설문조사에서제주도민들은합법적절차보다정의롭고자신들의의견반영이더적극적일때 정당 하다고봄을유추할수있음 - 강정마을공동체문화및강정마을개별주민들간의심리적안정이낮아졌다고볼수있음 강정마을주민들사이의불협화음이계속해서나타나고있으며이로인해마 xxii

23 국문요약 을고유의문화도상당히위협받고있음을면접결과확인할수있었음 면접결과친척간의교류가사라졌고, 상호신뢰관계도사라지는등개별적, 공동체적문화심리가상당히불안해졌음을유추할수있음 설문결과마을주민들사이에실질적인경제적이익의차이가있을것이라는의견이상당수나타나는것으로보아이러한문화심리적불안감이쉽게개선되기는어려울것임을보여줌 6) 경제적가치 - 경제적이익가치에대한개념이명료하지않음 텍스트마이닝결과는경제적인의미에서매우모호한국가안보, 외교관계, 지정학적중요성등만을언급하고있고이의정확한경제적가치에대해서는전혀언급하고있지않음 정부와해군기지건설보상에대한실제정책사업이수행된적이없기에강정마을주민들은해군기지건설에따른경제적수혜를직접적으로받은적이없다는점이면접에서발견됨 설문조사결과를보면환경의악화, 마을경제발전과직접적관련없음, 청정한이미지에의타격과같은비교적명확한손해에도불구하고국가안보로인한이익이매우불명확하다는문제의식이뚜렷이드러남 갈등해결의개념재정립 먼저갈등해결과정의분석에서보이는것처럼이상적인상황에서갈등해결에반드시필요한과정상의요소들이거의없었음 - 이러한점에서사실상갈등은해결되었다기보다는미루어진상황이라고할수있음 결과를중점적으로살펴보면애초에정책이의도한결과인해군기지의 건설을제외하면다른모든사회적결과에있어긍정적판단이어려움 궁극적으로제주해군기지건설관련갈등이해결되었는가? 라는질문에답하기위해서는선결되어야할판단이있음 - 갈등해결을위한모든방안들의근본적가치는 민주적합의과정을통한의사결정 에있음 xxiii

24 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 - 반면해군기지건설을주장하는입장은 국가안보 라는기본가치에근거하고있음 - 여기에서어떤가치가더중요한가를추상적으로판단하는일은불가능함 민주주의하에서 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치는사실상다른가치를판단하는상위가치로작용함 제주해군기지건설이라는사례에서 국가안보 라는가치가 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치보다더중요한가라는문제자체에대한민주적합의과정이필요함 - 정책평가의관점에서볼때정책에대한니즈를조사하는과정 (needs assessment) 에서도문제의정의가가지고있는가정들에대한면밀한검토를권장하고있음 이과정에서주요이해관계자들이문제의정의를어떻게하는지가매우중요한요소라는점도강조되고있음 5. 결론및정책적시사점 어떤정책의집행으로부터야기된갈등문제를해결하기위해서는그정 책자체의필요성에대한민주적합의가반드시필요함 제주해군기지의사례에서보면결국해군기지를강정마을에건설하는사업의정당성이제대로확립된적이없음 - 궁극적으로기지건설을가능하게한법적판단은이사업이불법이아니라는판단일뿐정당성을제공해준것이아님 정당성이충분하지않은채진행한사업은의도하지않은많은부정적결과들을창출하게되었음 갈등해결의과정에있어서도상당한문제를노정하고있음 xxiv

25 국문요약 정부의잘못혹은주민의잘못같은이분법에빠져서는안됨 - 해군기지건설에반대하는입장이나해군기지건설의필요성을주장하는양쪽에모두타당성이있는것도사실임 - 이러한차이를민주적인합의에근거하여줄여나가려는노력이없었다는점이문제의핵심임 정부는갈등해결에대한시각을바꿀필요성이있음 갈등을발생시킨정책의원래목표가달성되면곧정책의성공이며갈등해결의성공이라는시각은지양해야함 - 제주해군기지의완공이야기시킨많은사회적결과들은단순한정책의 부작용 이라고간주할수없는문제들임 - 이러한태도는결국차후정부가정책을수립하고집행하는모든과정에대한국민의신뢰를감소시키게됨 갈등의원인이되는정책의근본적인필요성에대해민주적인합의를얻는단계부터정책이시작되어야만갈등해결이라는기제가의도한대로작동할수있음 - 단기적인시각에서이러한접근은비효율적으로여겨질수있음 - 그러나이러한과정이없는정책의집행이후발생하는갈등은설사원래정책의목표가달성된이후라고하더라도많은사회적비용이됨을명심해야함 xxv

26 영문요약 On Dispute Resolution: Analyzing Social Impact Kim, Sung Geun Ever since dispute resolution was recognized as a central topic of policy implementation, many scholars as well as public officials have tried to resolve public disputes. However, what exactly a resolution means has not been defined clearly, although it is easy to understand it, intuitively. Does it mean that the problem went away entirely? Or does it mean that stakeholders in a dispute reached an agreement? As settling the questions involves a clarification of a government s goal for dispute resolution, it can be analyzed by contrasting what is executed in a public dispute resolution by the government with what the public perceives. Focusing on the case of a naval base construction project involving the small village of Gangjeong, Jeju Island, the study has conducted three levels of analysis: 1) text mining analysis of over 30,000 news reports scraped from the web, 2) survey of 500 Jeju residents about their opinion on the case, and 3) in-depth interviews with some of the participants in the resolution process. The first xxvi

27 영문요약 analysis, intended to observe the society s perspective on the matter, shows that at least from the eyes of the public, there have been almost no negotiations, even conversations, between the Navy and the residents of the village who would be impacted by the construction and operation of the naval base. Also, it is found in the text mining that the only recognizable pattern in the various news reports is that one side wants to build the port due to national security concerns, the other argues the opposite because of the reputation of the island as a symbol of world peace, and there is no interaction between the two positions. The second analysis of the survey reveals that 90% of the people in Jeju thinks that the dispute is not really resolved, and their main reason is that there has been no attempt to create a consensus between the opposing parties. In addition, the remaining 10% of Jeju residents think the case has been resolved only because the construction is finished and the naval base is already operational. The final analysis confirms the findings in previous analyses that there has been no interaction between the Navy, the Ministry of Defense, or the Office of Policy Coordination(Prime Minister s Office) and the residents. All the analyses clearly disclose that the dispute resolution process, which is clearly stated in the President s Order on public disputes, has not been sought, and the whole process follows the traditional DAD(Decide-Announce-Defend) model quite closely. Thus, further analysis is performed by comparing the actual process to the ideal model of consensus building, which reveals that almost all the requirements in the ideal process are not satisfied. Finally, the results from previous analyses are evaluated according to the criteria from dispute resolution literature, which shows that there is xxvii

28 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 not much to assert that the case has been resolved, except the fact that the port is finished. The findings in the study clearly show that public dispute resolution can be achieved only when the policy that creates the dispute is justified by a consensus between the government and the citizens, which is evidently absent in the Jeju case. In addition, the analyses demonstrate that a policy powered through by the government in spite of public opinion can only yield a result that makes no one happy, such as the Navy continuing to face difficulty in operating the base due to the adverse atmosphere among town residents, and the people of Gangjeong still do not accept the naval base because it heavily impacted their community. xxviii

29 제 1 장 서론 제1절연구목적및내용제2절연구방법론제3절연구의흐름

30 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 1 장서론 우리나라의사회적인갈등이다른나라에비해대체로상당히높은편이라는여러가지연구가나오면서 ( 한국행정연구원, 2015), 그리고정부가정책을집행하는과정에서이해관계를가진시민들이나단체들과의갈등사안으로인해집행이어려워지거나지연되는경험을점점더많이갖게되면서갈등의해결은일상생활에있어서나정책집행에있어서매우중요한문제로등장하게되었다. 이와맞추어학계를중심으로점점갈등이란피해야하거나없애야할상황이아니라적절하고적극적인관리를통해그손실을줄여나가야할사회적현상임이강조되기시작하였고 ( 임정빈, 2012), 이에맞추어갈등관리라는개념이정부의전면에등장하면서점점더다양한의견들을정책과정에반영시키기위한기제들이마련되기시작하였다 ( 김광구 이선우, 2011; 문채 김광구, 2006). 그러나이러한변화의경향에도불구하고민주화이후폭발적으로등장하였던공공갈등에관한연구들을살펴보면정작궁극적으로추구하고자하는공공갈등의해결에대한논의는배제되어있음을알수있다. 많은연구들이해결을주어진어떤것으로전제하고, 갈등의원인규명과그해결에도달하는과정을주로다루고있는것이다. 이렇게갈등해결이라는개념자체에대한논의가많지않은원인중일부는갈등이란사회적으로바람직하지못한현상이며없어지는것이바람직한것이라는일상적인정의가많은사람들에게자연스럽게받아들여지기때문이다. 모든사람이자연스럽게이해할수있는현상을굳이연구의중심으로잡을필요가별로없는것이다. 그러나점점갈등사안들의이해관계가복잡해지고수많은이해관계자들이등장하게되면서이렇게단순한논의는실질적으로의미를상실하게된다. 많은문제들은갈등상태에서앞에서서술한전통적인의미에서의해결이된상태로이행한다기보다는, 여전 2

31 서론 제 1 장 히갈등의여지가있음에도불구하고상호합의에따라정책집행이계속진행되는형태로변화하는것이 해결 이라고언급되는것이다. 예컨대인천수도권매립지와관련된갈등사례는비교적원만하게해결된사례에속하지만그렇다고수도권매립지와관련된갈등사항이없어지거나약해진것은아니다. 다만이해관계가분명한양측이모두합의할수있는수준으로운영하자는합의가있었고그합의를지키도록하는과정이 해결 로명명된것이다. 그렇다고이해관계자가합의를하면모든갈등이해결된다고할수있는것도아니다. 이해관계란생각보다훨씬복잡하게얽혀있게마련이고몇몇사례에서하나의이해관계의정리는그때까지두드러지지않았던다른이해관계의대립을가져오기도한다. 이런경우어떤상황이 해결 된상태라고할것인가? 라는질문에대답하는것은생각보다쉽지않다. 이렇게가장중심적인단어에대한정의가어려운것은정책과정의측면에서볼때갈등상황에대한문제인식과정의문제로생각해볼수도있다. 전통적인정책과정모형에서정책과정의출발은문제의인식으로부터출발하게되는데, 이때문제의인지가어떤방식으로이루어지는가에따라이후의대안의모색부터선택까지모든과정이영향을받게된다 (Dunn, 2012). 이를갈등관리과정에적용해보자면결국갈등에대한정책적접근에있어서가장중요한점중하나는갈등을어떤사회현상으로인식하는가라는점임을알수있다. 그런데, 많은경우에있어갈등이란앞에서언급한것처럼말소되어야할어떤문제로인지되고, 따라서이후의정책적선택의대부분은이문제를어떻게없애는가하는데초점이맞추어지게된다. 그러나지금까지발생하고알려진많은갈등사안들에대한연구들이보여주고있는것처럼많은문제들은 없애는 종류의것이아니다. 예컨대환경개발과관련된갈등이있다고할때환경개발과환경보전이라는서로다른입장의차이는어떤방법을쓰더라도없앨수있는것이아닌것이다. 그럼에도불구하고갈등사안을담당해야할실무자들의대부분은갈등을어떻게없앨수있는가라는질문을던지게마련이었고, 이러한기본적인문제인지는대부분의경우대응과정에서민주적이지도못하고효과적이지도못한정책적선택이반복해서이루어지는결과로나타나는경우가많았다. 3

32 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 한편으로많은갈등관리와관련된연구들이갈등 관리 라는점을강조하면서그접근에있어서도더욱민주적이고열린자세에서의대화를강조하고있지만이러한연구들이실질적으로널리활용되지못하고있음은이러한문제인지가쉽게바뀔수있는것이아님을보여준다. 이러한배경에서본연구는갈등사례와관련하여나타난사회적결과들을정리 분석해보면서이러한결과가나타나게된과정에서이루어진여러가지선택들, 특별히갈등을인지하는방식이가진영향력에대해서탐구해보고자한다. 이러한분석은결국갈등해결의가능성을결정지을수있는가장기본적인문제인식의방향에대한중요한시사점을줄수있을것이며, 동시에갈등관리과정에서경험되는수많은난제들이어디에서비롯되고있는지에대한중요한정보를제공해줄것이다. 제 1 절연구목적및내용 공공정책의집행에있어갈등이존재한다는사실은그자체로정책집행이제대로이루어지지않고있다는표시이면서동시에정책의목적을달성하지못한다는표시가되기때문에공공갈등의해결은정책집행에있어매우중요한활동이라는점에는이론의여지가없다. 그러나어떤갈등사안자체가더이상대립되는논쟁의대상이아니라는것만으로갈등이 해결 되었다고판단하는것에는문제가있다는지적들이점점더많이제기되고있다. 갈등문제자체는일단락된것처럼보임에도불구하고그사안과관련하여계속해서문제가제기되는사례를얼마든지발견할수있기때문이다. 예컨대대중의관심에서는다소멀어지게되었지만아직도잠재적으로갈등의소지를계속해서보이고있는밀양송전탑사례의경우일정정도논의의발전이있었고일정정도합의를본부분도있지만여전히이를 해결 된사례로보기에는어려운점이있다. 그러면어떤사례가 해결 되었다고하기위해서는어떤조건들이필요할것 4

33 서론 제 1 장 인가? 이러한질문에대해간단하게대답하기는어렵지만적어도두가지기본적인문제의식을여기에서확인하고넘어갈필요가있다. 첫째, 어떤갈등사례가해결되었다고판단하기위해서는무엇보다사회전반적으로이갈등의해결이어떻게인식되고있는가하는점을고려하고분석해보아야만한다. 공공갈등이란결국사회전반적으로영향을미치려고하는정책을둘러싸고일어나는일인만큼그해결이라는점도사회전반적인영향에입각하여고려하고분석되어야만한다. 하지만이과정에서주의해야할것은단순히비용편익분석에입각한결과만을중심으로하여사회적인영향을논의하는일은오히려다른종류의갈등, 혹은하나의갈등으로부터파생되는복합적갈등에대한고려를불가능하게만드는일일수있어사회적결과를논의하는데에는제한적으로만유용하다. 좀더넓은차원에서갈등사안의해결이라는점에대한사회적인식을분석할수있다면이는향후갈등사안의해결을도모하기위해필요한조치는어떤것인지, 혹은필요한상호작용은어떤것인지에대한실질적인답을줄수있을것이다. 두번째로갈등의해결을논의하기위해서는갈등사안과밀접하게연관되어있는주민들의의견을적극적으로고려할필요가있다. 갈등에대해개념적으로접근하다보면해결이란개념도상당히추상적으로이해될수밖에없는데반해갈등과관련된여러가지부작용들을실제로경험하는주민들의입장에서는갈등의해결이란보다직접적인언어로표현될수있다는점에서이러한접근은연구자체에상당히실질적인설명력을줄수있을것이다. 위두가지문제의식에입각하여본연구는다음의두가지를크게연구내용으로한다. 첫째로본연구는제주도강정마을해군기지건설관련갈등사례를기초로하여이에대한사회전반적인인식들을정리해본다. 강정마을해군기지건설관련갈등은 2006년해군기지입지선정을위해노력하던정부가 2007년제주서귀포시강정해안을건설부지로확정한이후시작된사례로 2007년 12월경에는지자체상생협력갈등관리최우수사례로선정될정도로갈등관리에있어모범적인사례로인식되었다 ( 은재호, 2010). 마을주민들의직접적인제안으로국방부가부지선정을했으며, 이후의여러가지대책에대해서도주민과국방부간대화가순조롭게이루어지는듯했던것이다. 그러나 5

34 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2007년이후강정마을해군기지건설에대한본격적인반대운동이마을주민들을중심으로이루어지면서이사안은사회적으로상당한갈등의진원이되었으며, 결국법적인절차를거쳐 2016년 2월 26일기지가완공되었지만여전히마을주민들과국방부사이의갈등은쉽게해결될기미를보이지않고있다. 게다가최근에는국방부가마을주민들을상대로공사지연에따른구상권을청구하기로하여더욱큰갈등이야기될조짐조차보이고있다. 본연구는이렇게 해결 이라는관점에서단적인결론을내리기어려운사례에대한사회적인식들을자세히분석하여갈등의해결이란결국무엇을주된근거로해야하는것인지에대한논의를풍부하게진행해보고자한다. 이러한분석에는인터넷상에존재하는다양한문서들과각종소셜미디어상에등장하는글들에대한텍스트마이닝을시행하고이를주제분석 (topic analysis) 까지연결하여이로부터강정마을해군기지사례에대한사회의전반적인인식을분석해내보고자한다. 두번째로본연구는제주도주민들에대한설문조사를실시한다. 이설문조사는강정마을해군기지건설에대한주민들의의견으로부터시작하여갈등진행상황에대한인식, 문제의심각성정도, 이해관계자에대한이해등강정마을사례전반에대한제주도주민들의의견을전반적으로수집할예정이며, 충분한인원을대상으로하여수집한자료를바탕으로다각도로분석하여주민들의입장에서강정마을해군기지갈등사례는어떤의미로변화해왔으며, 현재어떤의미로이해되는지, 그리고그러한맥락에서갈등의해결이란어떤의미를지니는지파악해보고자한다. 끝으로본연구는갈등의직접적인이해당사자들을대상으로심층면접을실시하고그내용도분석하여제시할것이다. 이러한분석은직접적인이해당사자들에게있어서갈등의해결이란어떤의미이며, 그들간의상호작용에있어서이러한의미들이어떻게서로에게전달되고이해되었는지를명확하게보여줄수있을것이며, 이로부터갈등의해결을도모하고자할때어떤형태의언어적상호작용이필요한지에대한시사점을줄수있을것이다. 6

35 서론 제 1 장 제 2 절연구방법론 1. 사례연구방법론 본연구의기본적인연구방법은사례연구 (case study) 이다. 사례연구는종종단순한질적연구의한방법으로알려져있는경향이강하며 (Creswell, 2007; 심원섭, 2010), 그렇지않은경우라도연구의대상이되는각현상이나주체를하나의사례로설정하고이의특징을정리하는단순한방법으로간주되곤한다 (Yin, 2009; 강은숙 이달곤, 2005; 김태진, 2008). 그러나실상사례연구는독자적인하나의연구설계 (research design) 로써어떤총체로서의현상을다양한차원에서관찰하고분석하여하나의사례 (case) 가보여주는여러가지정보를총합하는방법론이라고할수있다 (Yin, 2003, 2009; 김태진, 2008; 박병식, 1993; 이선우, 2000). 사례연구방법론의가장대표적인학자의 Yin (2009) 은사례연구를정의하면서그외연으로현재벌어지는사회현상을그맥락속에서분석하는실증적연구방법이라고보고있으며, 그내포로는다양한자료로부터삼각측량 (triangulation) 의형식으로수렴되는결론을찾아내는방법이라고간주하고있다. 즉, 사례연구란하나의맥락속에서사례를선정하고그로부터다양한증거들을찾아내어결론을도출하는경험적연구방법론이라고할수있다는것이다. 이러한사례연구에대해어떤학자들은분석대상의제한, 연구설계의체계성부족, 신뢰도와타당도문제, 이론검증의어려움등을근거로하여이방법이과학적방법론으로서는부족하다고주장하기도하지만, 반대로많은학자들은사례연구란기존의양적 / 질적연구의구분에입각해서보아서는안되며, 별도의방법론으로서나름의논리를가지고있음을강조하고있다 (Barzelay, 1993; Yin, 2003, 2009; 강은숙 이달곤, 2005; 박병식, 1993; 심원섭, 2010). 사례연구를진행하기위해서는사례를선정하는것이필수적인데, 이에관해 7

36 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 서 Yin (2009) 은사례란 1) 이론적으로중요성이높거나 (critical to theory), 2) 극단적혹은매우독특한것, 3) 전형적인것, 4) 새로운정보를보여주는것 (revelatory), 혹은 5) 시간에따른흐름을보여주는것으로선정되어야한다고주장한다. 본연구는이러한조건에비추어연구의사례로제주해군기지관련갈등사례를선정하고자한다. 이사례를선정하는이유는무엇보다도제주해군기지사례가갈등의해결이라는측면에서한마디로서술하기어려운상황에있다는점이다. 제주해군기지건설을둘러싼갈등은 2012년당시에는관련부처에서갈등관리우수사례로선정될정도로잘해결된사례로간주되었지만, 이후갈등은점차로심화되어가는양상을보였으며현재까지도이러한갈등의불씨는남아있는상태다. 하지만한편으로군항의건설이라는측면에서만살펴보면군항의건설은 2016년 2월 26일에완공되었고현재해군기지로의기능은시작된상태이므로갈등사례는해결되었다고이야기하는것도틀린결론이라고할수는없다. 즉, 제주해군기지관련갈등사례는갈등해결이란어떤것이라는이론적논의를분명히하는데에매우중요한정보를보여줄수있는사례인것이다. 또한사례연구의기본적인연구문제들이주로 왜 와 어떻게 라는질문에대한답을구하는일이라는기존의문헌들을고려해볼때 (Yin, 2009), 제주해군기지사례를주연구사례로삼는것은결국 이사례를둘러싼다양한논의와입장들이현재어떻게정리되어있고, 이것은갈등의해결이라는측면에서어떻게이해될수있는가? 라는문제에대한답을구하는작업이라는면에서적절한사례의선정이라고할수있다. 이러한방법론적선택에서또하나반드시언급되어야할점은본연구가왜하나이상의사례를포함하지않는가, 즉왜단일사례 (single case) 에대한연구가되어야하는가라는정당성에관한문제이다. 사실갈등의해결이란무엇인가를보다상세하게서술해보고자하는본연구의기본목적을생각하면다양한사례로부터시사점을끌어내는것이보다결론에유리하다는주장도일리가있다. 그러나이렇게다양한사례로부터시사점을끌어내는작업은일단갈등의해결에대한기존의이론적 / 실증적접근이거의없는상황에서오히려정보의양에눌려논의자체가어지러워질가능성이높다는위험성이있으며, 8

37 서론 제 1 장 또한제주해군기지의사례처럼독특한의미가있는사례를여러개발굴하는일도어려움이많다. 반대로본연구는단일사례에대한연구이기는하지만단순히제주해군기기관련갈등이라는하나의현상만을사례로하고있지는않으며, Yin (2009) 의구분에따르자면하나의사례내에포함되어있는하위단위들 (embedded sub-unit) 에대한분석을동시에실시함으로써연구의논리적타당성을높이는방향으로진행될것이다. 이때의하위단위란사례의내부에포함되어있지만별도의분석을요하는개별요소들을말하는것인데, 구체적으로본연구는사례에대한사회전반적인의견분석과함께갈등사례가전개되었던제주도민의전반의의견에대한설문조사, 그리고갈등관련한의사소통과정에참여하였던당사자들의의견을모두분석하여전체사례에대한보다포괄적인모습을보이려고하며, 이로부터갈등의해결과관련된결론을도출해보려고한다. 2. 텍스트마이닝 앞에서밝힌대로본연구는의사소통참여당사자들과의인터뷰, 제주도민들의의견에대한설문조사등을사례에포함된하위단위들에대한분석으로포함하고있을것이지만, 주된사례인제주해군기지건설관련갈등에대한보다전체사회적인의견을밝혀내기위하여텍스트마이닝 (text mining) 기법을활용해보려고한다. 텍스트마이닝은주로빅데이터, 혹은사회연결망서비스 (social network service: SNS) 에대한관심이시작되면서연구의방법론으로조금씩언급되는추세에있지만, 사실거의상상할수없을정도규모의데이터를빠른속도로처리하고거기에담겨있는정보를보여준다는의도에서의연구, 즉데이터마이닝이라는보다큰범주의일부로이미존재하고있던방법이다 (Feinerer, 2008; Toomey, 2014). 데이터마이닝이라는작업은기본적으로데이터를발생시킨 9

38 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 모델의발견을목표로하는분석작업이며, 이를위해서데이터를다양한방식으로조작하고분석하게된다. 뒤에서설명할텍스트마이닝을포함하는데이터마이닝은주로두가지작업을통해이루어지는데첫번째는특성의추출, 두번째는요약이다. 특성의추출 (feature extraction) 이란데이터에서가장주요한특징들을발견해내고다른데이터들은무시하면서분석을진행하도록하는방식으로, 특별히엄청난데이터가존재하지만, 정작분석하는사람의의도나질문과는관계없는데이터가많은가능성이많은빅데이터의분석에있어가장기본적이면서도중요한작업이라고할수있다. 두번째작업은요약 (summarization) 인데이는데이터에포함된차원을줄여분석하는사람이보다쉽게이해할수있는형태의자료를만드는작업이다. 군집화 (clustering) 나회귀식 (regression) 형태의분석이주로이러한분석방법에포함된다 (Munzert, Rubba, Meibner, & Nyhuis, 2015; Zhao, 2013; Zhao & Cen, 2014) 이러한배경아래에서텍스트마이닝을설명해보면, 무엇보다현재의빅데이터와관련된여러가지논의에서가장큰관심의대상이되는분석은무엇보다도텍스트의분석이라는점에주목할필요가있다. 최근거의모든뉴스에서언급되곤하는 SNS의경우를생각해보아도이 SNS를분석한다는일의기본은웹사이트서버에저장되어있는 글 을분석하는일이다. 게다가최근사람들이접근하는거의모든정보가오가는월드와이드웹 (World Wide Web) 서비스를생각해보면, 이웹이라는공간에서기본적으로사람들이보고작성하는것은글로작성된문서이고, 웹공간을분석하기위해서는이글이나문서들의내용이어떤것이고어떤방식으로연결되어있는가를분석해보아야만하는것이다. 이렇게주로대규모의텍스트데이터 1) 로부터새로운지식혹은패턴을발견해가는과정을텍스트마이닝이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007; 오석원, 2011; 이영재외, 2010; 정근하, 2010) 그런데텍스트란우리가데이터라는말을떠올릴때같이연상하게되는가공된형태의데이터와는 1) 정근하 (2010) 에따르면웹상에서얻을수있는정보의 80% 정도는문서와인터넷페이지등기본적으로글의형태를가지고있다고한다. 10

39 서론 제 1 장 완전히다른형태의데이터이기때문에 2) 기본적으로우리가일상에서만나게되는텍스트를일단분석이가능한형태로만드는단계가먼저진행되어야만비로소의미있는분석을진행할수있다.(Feldman & Sanger, 2007; Miller, 2005) 이러한전단계가공 (preprocessing operations) 은사실텍스트데이터자체의분석만큼이나중요한것이어서상당히많은시간을필요로한다 (Miller, 2005). 보다구체적으로나누어보면텍스트데이터의전단계가공은다음 [ 그림 1-1] 과같은단계들을포함하게되는데, 텍스트란엄청나게다양한형태로존재하는원자료 (raw data) 이기때문에, 아래에주어진절차란하나의추상화된절차이며실질적으로적용해야할단계는연구자가실제로다루는데이터가어떤것인가에따라서완전히달라질수있다는점에유의할필요가있다 (Feldman & Sanger, 2007). 언어자료처리의전단계를요약한 [ 그림 1-1] 에대한자세한설명은본연구의범위를벗어나는일이므로여기에서는상세한설명은생략하도록하겠다. 3) 앞에서언급한전처리과정을거치게되면결국연구자는단어-문서행렬 (term-document matrix) 를얻게된다. 이행렬은이후거의모든텍스트마이닝과정의기본적인데이터형태라고이해할수있는데, 간단히설명하자면행쪽에는데이터에한번이라도포함되어있었던모든단어들이배치되고열쪽에는데이터에포함된모든문서들의번호가배치되게된다. 즉, 이행렬의각칸에는행에있는단어가열에있는문서에몇번나타났는가하는빈도가들어가게되는것이다. 실제로데이터가아주크다면이행렬을만드는전처리과정이복잡하게될것임은자명하지만, 그럼에도불구하고어떻게이렇게간단한행렬이이후분석들의기초자료가될수있을것인가? 라는질문이생길수있을것이다. 2) 이때문에많은연구자들이텍스트라는단어와 비구조화된자료 Unstructured Data 라는단어를함께사용하는경향이있다. 3) 상세한설명이필요한경우 Feldman and Sanger (2007) 의 3장 Text Mining Preprocessing Techniques 를참조하라. 11

40 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 1-1 텍스트데이터의사전처리분류그림 출처 : Feldman & Sanger (2007), 57p 에서번역 이를이해하기위해서는앞의전처리과정부터시작해서텍스트마이닝의전과정이가정하고있는텍스트데이터의모형에대해서이해할필요가있다. 텍스트마이닝의과정은한마디로문서의대표성모형 (the representational model of a document) 을상정하고있다. 즉, 텍스트를포함하고있는모든문서는보다간단한형태의특징 (feature) 들로요약될수있다는것이다. 그런데이때의간단한형태의특징들이란결국문서안에포함된단어들의조합일수밖에없으므로, 결국단어들이나타나는조합의형태가어떤문서안에들어있는데이터를대표할수있다는것이이모형의핵심이다 (Feldman & Sanger, 2007) 4). 이렇게해서텍스트마이닝에필요한전처리과정이끝나고단어-문서행렬 4) 이때각조합에대해서로다른가중치를부여하는방식으로정보의중요성을결정할수도있지만, 기본적으로이러한모형은문서안에어떤단어들이들어있다는사실에보다집중하고문법적, 의미적인차원에서의중요성은반영하지않고있기때문에 단어의가방 bag-of-words 모형이라는말을쓰기도한다. 12

41 서론 제 1 장 까지작성되었다면이제본격적인분석에들어가게되는데, 텍스트마이닝에서가장주요한분석이란결국하나의묶음으로되어있는다양한문서들로부터어떤개념 5) 들이동시에나타나는가 (co-occurrence relationships between concepts) 라는문제에대답하는일이다. 이러한 동시등장 문제에접근하기위해서실질적으로텍스트마이닝의기법들은대용량의자료를일일이검색하면서좀더높은특징차원 (feature dimensionality) 값 6) 을갖는단어들의집합을찾아내고이러한집합들이어떤형태로나타나는지알아내려노력하게된다. 좀더구체적으로텍스트마이닝은개념들이나타나게되는패턴에주목하게되는데, 이때의패턴은주로분포 (distribution or proportion), 빈도 (frequent and near frequent set), 관계 (association) 를통해밝혀지고묘사된다. 이렇게패턴을드러내는세가지차원은우선적으로군집화 (clustering) 와분류 (categorization) 라는기법들에의해드러나게되며, 이러한차원들에서분석한결과를바탕으로정보추출 (information extraction) 과시각화 (visualization) 가이루어지게된다. 이때군집화와분류를목적으로하는여러가지구체적인방법론들이원용되게되는데, 미리어떤이론적분류를정해두고모은데이터를이에따라분류하는방법 7) 부터특정한종류의알고리듬을사용하여분류하고군집화 8) 하는방법까지매우다양한방법들이사용된다. 9) 본연 5) 엄밀하게말하자면 개념 concept 이란단순한단어의조합과는완전히다른것이므로여기에서의개념이란말은일반적으로쓰는의미와는다르다. 그러나앞에서설명한것처럼문서의대표성모형을가정한텍스트마이닝에서개념이란결국단어들의조합을통해서만드러나는것이므로여기에서는 단어들의조합 이라는의미로사용하도록한다. 보다상세한설명은 Feldman and Sanger (2007) 을참조하라. 6) 앞에서밝힌것처럼문서의특징이란결국단어의조합들로나타나는데이때의미있는형태의단어의조합들이가능한개수를특징차원값이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007) 7) 이를 텍스트분류에대한지식공학적접근 knowledge engineering approach to text categorization 이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007) 8) 군집화에사용되는알고리듬으로는 k-means 알고리듬부터위계적융합군집화 (hierarchical agglomerative clustering), EM 기반확률군집화 (EM-based probabilistic clustering) 알고리듬등이있다.(Feldman & Sanger, 2007) 9) 흔히언급되는기계학습 (machine learning) 이란데이터를분류하는데주로사용되는방법론들을통칭하는것인데, 단순확률분류법 (probabilistic classifier) 부터인공신경망 (artificial neural network) 13

42 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 구에서는일단모아진웹문서들을바탕으로다양한방법의분석과시각화를통하여데이터의특성을파악한후, 기계학습에서자료들사이의공통된특성을파악하는주된방법론인연관분석 (association analysis) 을활용하여사회적인의견이어떠한형태로나타나며, 이를어떻게해석할것인가라는질문에답해보고자한다. 한걸음더나아가본연구는이른바주제모델링 (topic modeling) 의기법을활용하여제주강정마을사례와관련된여러가지정보들이어떠한주제로나타나고있는지에대해서도분석을시도해볼것이다. 방법까지매우다양한방법들이여기에포함된다 (Chiu, 2015; Lantz, 2015). 14

43 서론 제 1 장 제 3 절연구의흐름 이상의논의들을종합해보면, 본연구는다음 [ 그림 1-2] 와같은흐름을따 르게된다. 그림 1-2 연구흐름도 우선본연구는갈등해결과관련된다양한선행연구들에대한고찰을시도할것인데, 우선적으로갈등전반에대한연구들의흐름을짚어본후보다구체적으로들어가갈등해결과관련된연구들을정리해보고갈등해결을보는시각과기준들을도출해낼것이다. 그다음단계로는사회전반적차원에서의갈등해결의결과를추적하기위해본연구의사례가언급된거의모든웹문서를활용한텍스트마이닝을시도할것이다. 세번째연구단계로본연구는제주도에거주하는주민들을대상으로설문조사를실시하여제주도라는지역적차원에서강정마을해군기지건설사례가어떤효과를드러내고있으며어떤충격을주었는지서술해보고자한다. 네번째단계로본연구는갈등관련논의에참여한당사자들을대상으로면담을통해그들은어떤입장에서갈등해결을파악하는지살펴보고자한다. 15

44 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상의문헌검토와경험적분석을바탕으로본연구는결국 갈등해결 이란사회전반에서어떻게인식되고이해되는지살펴보고자하며, 이를통해앞으로어떠한갈등이든간에이갈등을잘관리하기위해서는어떤목표를설정하고절차나과정을설계해나갈것인가에대한제언을제시할것이다. 16

45 제 2 장 공공갈등해결에관한이해 제1절공공갈등과관련된선행연구의흐름제2절공공갈등해결의개념과관련된선행연구제3절소결

46 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 2 장공공갈등해결에관한이해 제 1 절공공갈등과관련된선행연구의흐름 1) 공공갈등의정의와관련연구의필요성 공공정책갈등 (public policy conflict) 이란중앙정부나지방자치단체가정책을수립하고집행하는과정에서직 간접적이해관계자간에발생하는갈등을의미하는데 ( 국무총리실 KDI국제정책대학원, 2009; 지속가능발전위원회, 2005), 특별히최근몇년간정책과관련된다양한논의들안에서상당히자주언급되는단어가되었다. 이러한현상이나타나게된데에는갈등사례자체가언론이나일반적인여론에서관심사항으로언급되기쉽다는특성도영향을미쳤겠지만, 무엇보다도한국사회의특성, 즉급속한경제성장과민주화과정을거치면서상대적으로짧은시간안에사회구조가분화되고가치와이해관계가다원화되었다는사실이큰영향을미친것으로보인다. 정책을수립하고집행하는시스템이아직이렇게다원화된이해관계를충분히반영하지못하고있기에다양한형태의갈등들이폭발적으로드러나게된것이다. 특히 2000년대이후정부의거대국책사업을둘러싼이해관계자들간의갈등이고조되었는데, 경제개발의가치와환경보전의가치사이에원만한합의가형성되지못한상태에서일방적으로추진되었던국책사업은극단적인대립과갈등을유발하여사회적으로막심한손해를발생시키기도하였다 ( 정정화, 2011). 이러한갈등의발생에직면하여많은학자들은갈등이사회진화의과정에서필연적으로수반되는일종의 성장통 이라고인식할수있다는면에서긍정적 18

47 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 인역할을하기도한다고주장했지만, 그보다는정책추진과정에서전혀고려되지않았던 화폐적 인비용이나근본적으로해결하기어려운 심리적 비용이발생된다는점에보다주목하여이러한사회적비용을줄이면서, 갈등을예방하고관리해야할필요성을보다강조하였다 ( 유규상, 2014). 특히국책사업의표류로알려져있는공공갈등은한국사회에서단순히당사자들간의대립차원을넘어정치적, 이념적, 지역적차원의구조적갈등을반영한다는측면에서그해결이단순하지는않기때문에공공갈등을합리적이고효과적으로해결하는방안에대한연구가꾸준히진행되어왔다. 이러한흐름에서등장한 공공갈등관리론 은일상적인갈등성격을수용하여여러이해관계자들의참여와다양한대화방법을활용하여갈등에접근함이필요함을강조하는입장이다 ( 지속가능발전위원회, 2005). 이입장은기본적으로갈등당사자들이직접갈등해결의주체가되어야한다는점을강조한다는점에서법적해결을보다중요시했던과거의공공갈등해결방법과는구별되며, 결과로서의갈등의 해결 에만초점을맞추었던기존의시각들과달리, 갈등의발생및심화를예방할수있는관리방안을강조함으로써절차적인측면도소홀히하지않는특징을보인다. 이러한절차적측면에서의갈등관리는주로갈등의조정자및당사자로기능하게되는정부와민원인그리고관련공무원들간의원활한정보소통과의사교환을가능하도록하는것에서부터시작된다 ( 최병학, 2014). 이는과거일방적이고권위적으로문제를해결하는것에익숙했던정부의갈등해결태도에서벗어나, 여러이해당사자들의권리와요구사항을공유하고이해하는것에서시작하는민주적인절차를강조하는배경이되었다. 여기에서는지금까지이루어진연구들을중심으로갈등상황에서연구의주안점이되었던다양한요소들을정리해보기로한다. 이러한갈등에대한다양한접근들은이후갈등 해결 에대한새로운시각을논의하는기본적인바탕이될것이다. 19

48 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2) 공공갈등의원인규명에중점을둔선행연구들 갈등의쟁점과원인분석은매우중요한과정으로인식되는데, 구체적인쟁점과원인에따라서갈등에대한접근법과그해결책이달라지기때문이기도하고, 합의를형성하는과정에서이러한쟁점과원인들이동태적으로변화하기때문이기도하다. 하지만공공갈등은주로어떤결과를놓고벌어지는사적인갈등과달리정책결정과정과정책집행과정양쪽모두에서발생하기때문에정책을둘러싼공식적참여자뿐만아니라비공식적참여자들이개입할가능성이높아지고, 이로인해매우다양한이익의충돌이발생할수있다는점에서그가시적인원인의파악이매우어려운경우가많다 ( 장현주, 2008). 따라서공공갈등의원인에대한연구는갈등과관련된연구들사이에서우선순위를차지해왔고, 많은연구들이특정공공갈등사례로부터그핵심적인원인을분석해내는데중점을두어왔다. 이러한연구들에서규명한원인들을크게분류해보자면갈등의정치적, 경제적, 혹은담론적원인들로분류할수있다 ( 강민아 장지호, 2007; 강인호 이민창 조선일 김영환, 2004; 김길수, 2007; 양정호, 2007; 이경원 김정화, 2011; 정지범, 2010; 채종헌 정지범, 2010). 우선정치적원인들을다룬선행연구들은주로한국사회의기본적인갈등구조에서논의를시작한다. 1987년 6월민주화항쟁이후권위주의정치체제가해체되고, 민주화를통한시민들의권리의식이신장되면서정책과정에대한투입과참여요구는계속적으로증가했다. 그러나오랫동안우리사회에서우선시되는가치는 성장과개발 이었고정부를포함한관료조직은이러한가치를중심으로운영되어왔다 ( 서문기, 2004; 정정화, 2011). 즉, 과거패러다임하에서권력을독점한정부는대부분의정책과정을상의하달식으로운영하였고, 이해관계자나시민들의정책적요구가반영되는공식적인통로도제도적으로보장되지않았기때문에, 민주화항쟁이후로폭발적으로발생하는행정수요의다양화에적절하게대응하지못하고수많은갈등상황에직면하게된것이다 ( 김도희, 2001; 장현주, 2008; 정순오, 1993). 권위적인정부와갈등의다른당사자인국민과의이러한비대칭적인관계는곧정보의비대칭관계로 20

49 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 연결되어갈등의주요한원인으로작용해왔다. 이는뒤에서논의할공공갈등해결이과정상의문제인지, 결과상의문제인지를다루는선행연구와도관련이있는데, 정책과관련한정보를정부가일방적으로소유하고국민들과공유하지않는현상은갈등당사자간에신뢰부족으로연결되어갈등의증폭을유발하기도한다 ( 백종섭, 2002; 서문기, 2004). 최근의공공갈등사례에서갈등당사자들을대상으로공청회나토론회를절차적으로강조하는이유도이러한상황을미연에방지하기위해서라고볼수있다. 그럼에도불구하고, 이러한정보공유를위한절차들이형식적으로운영되거나, 갈등이이미발생한상황에서사후적으로실시하는경우오히려갈등을심화시키는계기로작용해온것이사실이다. 경제적인것을원인으로다룬연구들은공공갈등이정책을통해유발되는편익과비용의형평성문제에서비롯된다고언급하고있다 ( 권영규, 2006; 정지범, 2010). 편익은모든지역에고르게분포되지만, 비용은시설입지주변에집중되기때문이다. 그리고이러한편익과비용의형평성을좀더세밀히살펴보면, 해당지역내에서도공간, 시간, 집단에따라상이하게형성되고있음을알수있다. 예를들어, 비선호공공시설과관련된국책사업의경우시설이입지하는지역은전적으로비용을전담하고, 타지역은비용은부담하지않지만편익을함께공유한다. 그리고시설의입지를결정한현재세대와미래세대간에는동일지역이라고하더라도비용부담측면에서형평성의문제가발생한다. 환경가치가반영되어있는공공갈등의경우특히현재세대는상대적으로비용을미래세대에전가하고있는것으로볼수있을것이다. 또한해당지역내에서시설입지로인해일자리를얻는사람들이나매출이증가하는상인들의경우이익을얻지만, 반대로불이익만얻는집단도존재하기때문에, 다양한측면에서편익과비용에서형평성의문제가발생하고, 이것이곧갈등의원인으로작용하게된다. 이러한경제적인원인에근거한공공갈등은해결과정에서주로경제적유인을제공하는식의수단을선택한다. 그러나이러한시각은때로어떤정책에대한주민의반대를단순히경제적이익관계의오해로파악하여갈등을제거해야할어떤것으로간주하는태도로변하기쉽다는점에주 21

50 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 의를기울일필요가있다 ( 권영규, 2006). 기존의정책연구가이해관계자들간의이해가외생적으로주어진것이라고보는것과달리, 정책과정이담론에의해서구조화혹은재구조화되는동태적인양상이라고보는담론분석에근거한공공갈등연구는현실의참여자들간에경제적이해관계와무관한연합이나자신의이익에반하는대안을지지하는비합리적인참여자들의행태를설명하기위해자주사용된다. 담론분석을이용하여제주해군기지와방사능폐기물처리장사례의원인을규명하고자한강민아 장지호 (2007) 의연구는해당사례에서정부의 naming framing 전략-지역주민들의저항을매우부정적으로묘사하고, 방폐장관련시설을중립적인용어인원자력제2 연구소, 서해과학연구단지등으로표현하는등의전략-이결과적으로갈등을증폭시키는원인으로작용하였다고보고있다. 전상환 김수강 박경호 (2015) 의연구는제주해군기지건설을둘러싼갈등원인을프레임이론을적용하여분석하였는데, 해당사례가매우다양하고복잡한양상에서장기간동안지속되는원인을프레임의유형화를통해보여주었다. 3) 공공갈등접근방식에중점을둔선행연구들 갈등발생원인에대한연구가상당한부분을차지하고있기는하지만점차로공공갈등에대한접근방식의변화를반영한선행연구들이등장하였다. 이러한연구들은크게공공갈등을누가해결할것인가, 그리고어떤방식으로해결할것인가에관한것으로최근 공공갈등관리 에대한관심이급증하고, 정부의갈등관리역량이강조되면서등장한연구들인데, 정부의국책사업이표류하게되는일이늘어나면서그비용도급증하게되었고이에따라공공갈등을효율적이고효과적으로관리하기위한방안에대한필요성이강조되었기때문에주목받게되었다. 여기서 공공갈등관리 라함은사전에갈등상황이극단적으로악화되고치닫는것을방지하기위해도입된정책적제도부터사후갈등해소를용이하도록도와주는과정전체까지복합적인의미를가지는단어라고할수있는데, 구체적으로는 1) 법률에의한판결에따르는것과 2) 주민참여 ( 주민투 22

51 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 표등 ) 를통해결론을이끌어내는정치적과정, 3) 갈등당사자스스로의판단에의한협상과제3자의중재, 조정방식등으로구분되고, 일반적으로 3) 의접근방식들이공공갈등관리의대표적수단들로인식된다 ( 오영석, 2002; 유규상, 2014; 윤영채, 2004; 최진식, 2008). 이러한이론적구분과는다르게실질적으로는과거와달리공공갈등에접근하는방법이최소한정보라는측면에서보다유리한입장에있는정부가원하는방향과방식으로해결하는전통적접근 (conventional dispute resolution) 에서당사자들쌍방의이익을추구하는대체적접근방식 (alternative dispute resolution) 으로전환되면서공공갈등관리에관한연구들이대거등장하게되었다 ( 하혜영, 2007). 전통적관리방식에는독자적관리방식과사법적판결 ( 재판 ) 방식이포함되는데, 독자적관리방식은월등히많은권력을소유한주체인정부가일방적으로갈등을축소하려는방식으로일방적권력행사, 회피 (avoidance), 비순응 (noncompliance) 등의방법을포함하고, 사법적판결 ( 재판 ) 방식은사법기관의판결에따르는방법이다. 이후에등장한대체적관리방식 (ADR) 은전통적갈등관리방식의문제점을보완하고자등장한접근방식으로소송을거치지않고서분쟁을해결하는방식을말하며, 대표적인방법으로협상과조정, 중재방식이있다. 협상 (negotiation) 은이해당사자들이직접만나서대화와합의를통해갈등상황을해결하려는방법이고, 조정과중재는기본적으로는협상을통해해결하되제3자의개입이들어가는방식이다. 조정 (mediation) 과중재 (arbitration) 의차이는전자의방법이이해관계가없는중립적입장의제3자가협상과정에개입하되모든결정은이해당사자들이내리는상황에서협상과정자체의진행을촉진하는역할만을수행하는경우를말하는데반해후자는제3자가기본적으로조정과비슷한역할을수행하되궁극적으로는갈등상황종결과그에따른결과까지책임을일정정도맡는방식이다 ( 이용훈, 2013). 이러한대체적접근방식중당사자들에의한협상이아닌제 3자의개입으로인한조정이나중재의방식이각광받으면서공공갈등의 해결 이라는용어대신 관리 라는용어가보다자주사용되게되었는데, 이는갈등이란고정된상태가아니라지속적으로변화하는 과정 이라는점을강조 23

52 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 하는시각을반영하는것으로볼수있다. 동시에갈등을해결하는과정에서상당히효과적인방식으로제시되었던경제적유인 ( 정부의보조금, 재정인센티브 ) 에대한연구나갈등해결의당사자인주민참여제도를활용하여갈등관리와관련된여러과정속에서보다민주적인방식이공공갈등을보다효과적으로관리할수있는방식으로언급되기도하였다 ( 나태준 박재희, 2004; 이달곤, 2005). 이러한접근방식을좀더구체적으로살펴보면, 다음의 5가지방식으로구분할수있다. 첫째, 당사자협상은제3자의개입이없이갈등당사자들이협상 협의를통해합의안을도출하거나협약을체결하여갈등을해결한경우를의미하며, 둘째는소송을통한방식인데, 이경우갈등당사자들이법적으로이의를제기하여행정심판이나행정소송과같은법적판결을통해갈등상황이종료되는것이다. 셋째, 갈등과정에서이해당사자들과이해관계가없는중립적입장의제3자 ( 단체혹은개인 ) 가개입하여갈등과정을조정및중재하는경우가있다. 넷째, 자체종결은공공갈등의원인이소멸하거나공공프로그램의계획변경, 또는당사자의포기등의이유로갈등이자체해결된경우를의미하는데 ( 최병학, 2014), 이러한과정에서어느한쪽의갈등당사자가상대적으로손해를입는상대방에게경제적인보상 ( 정부가제공하는인센티브나예산지원등 ) 을제공하는경우가대부분이다. 이러한공공갈등관리방식혹은공공갈등접근방식에대한연구는다양하고복잡한이해관계가얽혀있는갈등상황에서갈등당사자들이서로자신의이해와요구를관철시키기위하여선택할수있는다양한방법론을제시함으로써효과적인갈등해결방안을마련하는데도움을줄수있을것이라판단된다 ( 김형락 최진식, 2009). 4) 공공갈등사례에중점을둔선행연구들 이러한연구들은주로사례를통해전반적인갈등의과정과구조를규명하는연구로, 특정사례의쟁점을부각시키고쟁점을둘러싼갈등당사자들간의네트워크구성을살펴보기도한다. 이러한분석의과정에서커뮤니케이션이론을적용하여주로의제형성과담론형성등의관점에서갈등을연구하는경우 24

53 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 가많다는점에서앞에서언급한갈등의원인을담론중심으로규명한선행연구들과다소중복될수있으나, 공공갈등이나국책사업의표류과정에서의원인, 결과및과정에대한풍부한정보를제공해준다는장점을갖는다 ( 김길수, 2007; 김성배 이은정, 2008; 김영종, 2006). 예컨대새만금간척사업, 방사능폐기물처리장사업, 천성산터널사업등은갈등의쟁점에서갈등당사자들이자신의입지를합리화하고견고히하기위해서언론을통해특정프레임을활용한사례를통해매우다양한시각을제공해주고있는것이다 ( 강내원, 2002; 김원용 이동훈, 2005; 나미수, 2004; 전오열 최동성, 2010; 한균태 송기인, 2005). 그러나단지현상을잘설명한다는것이상으로바람직한공공갈등의해결에대한방향및기준을정책적으로제시하지는못한다는한계가지적되기도한다. 그럼에도불구하고, 정부와주민들간에발생하는공공갈등에대한발생에서부터소위 공식적해결 이라고인식되는시기까지의동태적인과정을좀더자세히고찰할수있기때문에, 갈등이과연갈등당사자쌍방의시각에서 종결 되었는지에대한검토가가능하고, 공식적인해결선언이후에도갈등양상이여전히지속되고있는사례에서그원인을규명할수있는적절한방법이될수있을것이다. 특히본연구의초점이공식적으로정부가 해결 혹은 종결 을선언하였지만, 실제일방갈등당사자들의입장에서갈등은여전히잔존하고있을수있다는점에서이부분의선행연구는매우유익할수있다. 25

54 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 2 절공공갈등해결의개념과관련된선행연구 공공갈등의해결은갈등연구에서추구하는궁극적목표라고할수있다는면에서성공적인갈등해결을정의하는것은갈등연구에서매우중요한과정이다. 그러나 갈등 이담고있는본질적인의미가특정당사자들간의상호양립할수없는가치, 목표, 수단간의대립이라는점에서, 모두가완벽하게만족하는 해결 의상태를이론적으로도출하기는매우어렵다 ( 이선우 문병기 주재복 정재동, 2001; 하혜영, 2007). 실제사례에서공공갈등이논의되는과정을살펴보아도 갈등해결 이라는단어는매우혼동스럽게사용되고있음을알수있다. 공공갈등의한쪽당사자인정부가해결이라고생각할때, 다른당사자인주민들이나보편적인일반국민들은해결이아니라고생각하는경우가많은것이다 ( 나태준 박재희, 2004). 물론이는단순한인식상의차이라고만볼수는없고, 기존에정부가공공정책을추진하는방식이주로 DAD( 결정-발표-방어 : Decide- Announce-Defense) 10) 에근거하였기때문이라고파악할수있다 11). 직접적으로관련이되어이익이나손해를볼수있는주민들의의견을적극적으로반영하지않은채정책을추진하는것이정부의일반적인태도라는것을알게된주민들은해당정책이자신들에게어떤방식으로이익이나손해가될것인가를생각하기이전에거부감을먼저표현하게되는것이다 ( 정남철, 2008). 특히정부가주민들이기피하는시설의입지를마련하는데있어서필수적으로요구되는절차를생략하고집행의도를보이는경우가많았기때문에 10) DAD( 결정-발표-방어 : Decide- Announce-Defense) 방식이란특정정책이결정되면 (Decide) 예정지역에입지선정사실을발표하고 (Announce), 주민들을대상으로교육과홍보를통한위험소통 (risk communication) 과정을통하여주민들의반발을사후적으로무마하려노력하는 (Defend) 전력을의미한다 ( 정지범, 2010). 11) 정부의이러한전략과관련하여환경정책과공공갈등해결을연결시켜논의하고있는정남철 (2008) 은우리의법리상환경이갈등해결에그다지도움이되지못하고있는상황을논의하고있다. 정부가일방적으로정책을주도하여갈등이촉발되는사례가많고, 이갈등이사회적분쟁으로비화되는경우도많은데반해, 여전히이를해결할법적기제는충분치못하다는것이다. 26

55 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 갈등당사자들인정부와주민간에는불신이팽배해있는경우가대부분이다. 이경우정책을실제담당하는정부는결과적으로해당정책을 집행 할수있게된상황을공공갈등이원활하게해결된것으로보는반면 ( 김진호, 2007), 관련된주민들의경우정책에대해지속적인반대감정과함께적극적으로집행을막으려는노력을계속하기도하는것이다. 최근군사시설이전관련정책이대부분원활하게추진되지못하거나지방정부, 혹은지역주민들로부터많은저항에직면하고있다는임정빈 (2012) 의연구는바로이러한점을적절히지적하고있기도하다. 이와같이정부는공식적으로갈등이해결되었다고선언했으나여전히이익의충돌이드러나고있는대표적인예로 제주해군기지사례 가있다. 해군제주기지전대가가동되기시작한 2015년 12월시점에서도해당지역 ( 강정마을 ) 에서는이해관계자들의시위가여전히지속되고있는것으로보아실질적으로갈등이해결되었다라고많은사람이긍정할수있는상황은아니라고할수있다. 그렇다면공공갈등이 해결 되었음은과연어떤상태를의미하는가? 이러한질문에대답하기위해서는일단일반적인갈등의해결과공공갈등의해결을정의하는기존의연구들을살펴볼필요가있는데, 기존연구들은주로갈등에대한개입이시작되거나종결된이후그에대한인식이긍정적인가부정적인가에대해서는많은논의를진행해온데반해서, 정작갈등의해결을정확하게제시하는논의는매우부족한상황에있다. 12) 말하자면모두 성공적인공공갈등의해결 을궁극적으로추구해야할목표로제시하고이에이르는과정들을설명하려고노력하고있지만, 정작성공적인공공갈등의해결이무엇인가에대해서는명확한정의를내리고있지않고, 이상태가선험적으로존재하는것으로상정하는경우가많은것이다 (Moore, 1996). 많은선행연구들은갈등해결의성패에영향을미치는요인들을다루는데에보다많은노력을기울이고있 12) 예컨대진종순 (2010) 의연구는정부가의사결정의지연행위를통해갈등당사자들이능동적으로행동하도록함으로써갈등을해결했다고주장하고있는데, 지연의효과가곧갈등의해결을가져왔다는결론에일정한논리적비약이있음에도불구하고갈등해결에대한정의를명쾌히내리지않고있어판단이어렵다. 27

56 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 고, 갈등해결의의미를논의하는경우에는합의에도달하는과정을좁은의미에서서술하거나 ( 문채 김광구, 2006; 윤일기, 2007), 갈등당사자보다도갈등해결을위해개입한제3자 (mediator or facilitator) 나연구자의시각에서정의내린경우가대부분이다 ( 김광구 이선우, 2011; 박흥엽, 2006; 은재호 채종헌 임동진, 2011; 이선우 홍수정, 2012). 따라서다음에서는풍부하지는않지만, 갈등해결에대한공식적인정의를내리고자하였던선행연구들을살펴보고자한다. 우선 Susskind & Ozawa (1983) 의연구는공정성, 효율성, 합의의지속가능성등의조건을제시하면서성공적으로공공갈등이해결되어가는과정의중요성, 특별히공공갈등이조정을통해서해결되어야함을강조하였다. 또한이들은결과적인측면에서도조정으로도출된합의가 1) 갈등당사자쌍방이수용가능한대안인지, 2) 사회에공정한의미를가지는지, 3) 쌍방의이익을극대화하는지, 4) 선례를반영하고있는지, 5) 비용대비효과적인대안인지, 6) 갈등당사자간의관계를개선하는대안인지등의 6가지기준으로평가할것을제안하면서갈등해결의다양한측면에대한논의를펼쳤다. 한편 Bingham (1986) 에따르면공공갈등의성공적인해결은크게두가지요소로구성이되는데, 먼저합의를도출하고이행하되그합의가충분한정보를바탕으로이루어진것이어야한다는이른바 결과적측면 에서의성공, 그리고합의에이르는과정의공정성과효율성, 갈등당사자들간의지속적인관계와공개적인의사소통을강조하는 과정적측면 에서의성공의두가지로나누어진다 ( 하혜영, 2007에서재인용 ). Wondolleck & Yaffee (1994) 역시성공적인공공갈등의해결을논의하기위해서는결과와과정의양측면을동시에고려할것을주장하고있는데, 미국의산림청서비스사례를통해공공갈등해결의산출물로산림청관리와서비스의질을개선하는것과과정차원에서갈등을둘러싼당사자들의이익들에대한이해를기반으로한협조를이끌어내는것두가지를동시에강조하였다 (Moore, 1996 재인용 ). 우리나라에서진행된선행연구를살펴보자면은재호외, (2011) 의연구를들수있는데이연구에서저자들은과정과결과라는측면의논의를직접적으로하고있지는않지만, 공공갈등해소 28

57 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 의기준으로공익의극대화, 사업의내용적합리성, 합의내용에대한만족과합의후우호적인관계의유지, 합의내용에대한관계자들의인정등을언급하면서두가지측면에해당되는다양한갈등해결의기준들을제시하고있다는점에서의의를인정할수있다. 한편환경갈등해결과관련된이론적틀을논의하고있는이수장 (2006) 의연구도주목할만한데, 이연구자는갈등이란민주체제의본질적인속성이라는점에서출발하여갈등해결이란과학적, 윤리적, 정치적요인을모두고려하는실체적합리성 (substantive rationality) 에기초하여이루어져야함을강조하고있다. 이러한시각은결국객관적인의미에서의이익과손해에대한논의로는갈등해결의궁극적정의가될수있는합의형성이이루어질수없으며, 다양한차원에서합의에이르기위한의사소통의중요성을강조하는방향으로논의를이끌고있다 ( 이선우외, 2001). 이러한선행연구의흐름은성공적인공공갈등의해결에대한판단이하나의기준이아닌, 매우다양한기준에의해이루어질수있음을보여준다. 물론이들이공통적으로강조하고있는해결이라는것이갈등당사자간의 합의 에서시작되어야한다는점도간과할수없는점이기는하지만, 공식적으로합의에의해종결되었다고보고된갈등사례임에도지속적으로당사자들간의불협화음이나타나는경우도있으므로이것만으로해결에대한정의가충분하다고할수는없다. 갈등의해결이자발적인합의에의하지않았거나, 동태적인과정으로인식되는갈등의국면이전환되면서새로운갈등요소가등장할수도있고, 갈등당사자들이생각하는해결의기준이완전히다르다는사실에서새로운갈등이등장할수도있는것이다. 이상에서언급한선행연구들과다른기존연구들로부터좀더넓은의미의갈등해결정의를도출해보자면, 결국갈등해결이란갈등당사자들이갈등의원인이되는이슈에대한민주적합의과정을거쳐상호이득을취할수있는결론에도달하는것을의미한다 (Laue, 1990; Lewicki, 2002; 유해운 권영길 오창택, 1997; 은재호 양현모 윤종설 박홍엽, 2008; 은재호외, 2011; 이선우, 2008; 임동진, 2012; 지속가능발전위원회, 2005). 이러한잠정적정의는갈등당사자들의자발적합의형성과정을중시하는절차적측면과상호만 29

58 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 족할만한합의로서의결과적인측면을동시에강조하는것임은당연한일이다. 그러나이러한잠정적정의에도불구하고현실적으로존재하는매우다양한갈등사례를두고봤을때그것이해결되는맥락과과정은모두가상이할수있기때문에, 보편적인형태의해결의정의를찾는일은실질적인성과를거둘수없는노력일가능성이높다. 따라서보다현실적인접근방법은기존연구들에서 성공적인갈등해결 을바라보는다양한기준을살펴봄으로써공공갈등이궁극적으로추구하는 해결 이어떤특성을보이는지에대해보다풍부한논의를시작할수있을것이다. 다음절에서는공공갈등의해결을바라보는다양한시각에대해서다루어보고자한다. 1. 갈등당사들의입장차이 갈등의해결을판단하는첫번째기준은 누구 의시각에서해결이되었다라고할수있는가라는질문에관한것이다. 해결이란갈등당사자, 중재자, 외부관찰자등의다양한시각에서판단될수있고, 그에따라각기다른결과로인식될수있기때문이다. 앞에서도언급하였듯이상호당사자가만족할만한수준의합의를이끌어내는것이갈등의해결이라고해도어떤주체에초점을맞추냐에따라성공의 ( 혹은실패의 ) 정도가다르게측정될수있다 ( 임동진, 2012). 공공갈등이란정부의정책이수립되어집행, 평가까지거치는모든과정에서다양한사회내주체들과겪게되는갈등을전반적으로아우르는단어이기때문에 ( 임동진, 2011), 공공갈등의일방의당사자는필연적으로정부가된다. 그런데일단정책추진과정에서갈등이발생하면정부는정책을집행할수있게되는것을우선적인목표로두기때문에정보공개를꺼리는경우가많은데, 이러한정부의태도로인해지역주민들은심리적으로불안을느끼는경우가많아지게되고이를통해정부와지역주민의합의는어려워질뿐더러집행을시작하더라도갈등이해결되었다고보기는어려운상황이되어버린다. 30

59 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 특히비선호시설에대한위험및불안인식은특히기술적불확실성이주요한이슈로제기되는데 ( 윤종설 김성근 홍성우 조미연, 2014), 관련된명확한정보가제공되지않는경우특정시설물이지역사회와주민들에게미칠수있는생태계파괴및환경오염, 지가하락등에대한주민들의불안감을증폭시키게되어갈등은점점해결과는거리가먼상태로변하게된다. 이렇게충분한정보가제공되지않아신뢰가형성되지못한경우, 공식적으로는자발적인합의가형성되었다고보고되더라도실제로는한쪽갈등당사자의만족도만높은경우가대부분이다. 대표적으로안양교도소재건축및이전사안은갈등이시작된 1999년부터 2014년대법원상고심에서재건축이확정될때까지지속적인갈등상황에놓여있었다. 특히안양교도소재건축및이전사안을추진하였던법무부와이를반대하였던안양시의관계가매우악화되었기때문에 행정협의조정위원회 를통한제 3자의조정도이루어지지못하였다 ( 윤종설외, 2014). 이사례가보이는갈등의심화는법무부가안양시와안양시민들의의견을반영하여정책을추진하기보다는일방향적방식을고수하면서민주적가치를등한시한채정책집행주체인정부의법적정당성만을갈등해결의주요한가치로인식하였던것에서근거한다. 특히갈등당사자들간의의사소통을하는과정에서안양시민을배제하고, 안양시와시의회-법무부만공식적의사소통채널에포함시킴으로써안양시민들의불만을극대화하였고, 주민공청회나설명회들은법적정당성을확보하는형식적수단으로사용되는데그쳤다 ( 윤종설, 2012). 이러한법무부의정책추진방식은교정시설에대한부정적인인식을극복하지못하고오히려안양주민들로부터신뢰를잃게되는계기가되어약 15년동안국가의거대정책이표류하게하였고, 결국막대한경제적, 사회적비용을유발하게된것이다. 한편이와달리, 구로구와광명시의쓰레기소각장과하수처리장의공동사용합의사례는지방자치단체간의갈등이원활하게해결되는과정에서쌍방의갈등당사자들이모두만족도가높은경우라고볼수있으며, 이러한면에서춘천시화장장과홍천군가축분뇨처리장공동이용사례도기피시설입지로발생할수있는공공갈등을주민들과지방정부간의자발적인합의를통한상호 31

60 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 만족을도모하여현명하게해결한사안으로볼수있다. 춘천시가자체적으로가축분뇨처리장을만들고자했던시도는부지공모무산이나, 지역주민들의반대로번번이좌절되었으며, 인근에위치한홍천군의화장장설립시도역시주민들의반대로성사되기어려웠던상황에서춘천시는지역주민들과인근지자체, 춘천시모두만족할수있는대안을적극적으로찾아내었고, 그결과홍천군과화장장공동사용및가축분뇨처리의위탁사항을합의할수있던것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 이러한사례들은중복투자로인한손실을방지하고, 지방자치단체의예산을절감하여해당지방자치단체와지역주민모두가이익을얻은발전적성과를얻은것으로평가받기도한다 13). 여기서살펴본두가지사례는결국공공갈등을바라보는시각의차이로인해서다른결과를얻게된것으로볼수있다. 전자의경우주로공공갈등을당해정책을실제로집행하는것을목표로하는정부입장에서갈등의해결을찾으려고했던것이고, 후자의경우는갈등과관련된다양한이해관계자들의만족을동시에가져올수있는대안을찾으려했던노력이성공한사례인것이다. 이두가지사례를두고보았을때, 갈등양당사자들의만족도가높은것은후자의사례이므로, 후자가좀더성공적인공공갈등해결이라고볼수있을것이다. 즉, 성공적인공공갈등의해결을위해서는갈등을어떤이해관계의대립으로보고이를관리하려는태도에서멈추지말고, 갈등당사자들의관점에서갈등을보다종합적이고체계적으로접근하는태도가필요하다는것이다 ( 오영석, 2014). 주민들이정책으로부터얻을수있는만족혹은불만족을심각하게고려하지않은채정책의집행이라는부분에만관심을기울인정부의정보독점주의및비공개, 권위주의적정책추진과정은결국주민들의정책불신과갈등심화의원인이된다는점을위의사례에서명확하게볼수있다. 13) 춘천시의경우가축분뇨처리시설조성비 25억원을, 홍천군은화장장건립비, 해당지역주민지원비를포함한약 100억원의비용을절감할수있었다 ( 국민대통합위원회, 2013). 32

61 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 2. 과정의실질적인의미에대한이해차이 여기서의논의는공공갈등해결의과정과결과중어떤것에초점을둘것이냐에관한것이다. 실제로이두가지중에하나를선택해야만하는것은아니지만, 대체적으로정부의입장에서갈등을논의하는경우과정에는중점을두지않고결과로서의 해결 에만집중하는경우가많았다. Moore (1996) 는공공갈등이얼마나성공적으로해결되었는지를판단할때는갈등의결과와과정모두를고려하여판단해야한다고주장하며, 결과적성공, 정치적성공, 이해관계적성공, 책임적성공, 관계적성공으로구성되는성공적갈등의해결개념을제시하였다. 이는갈등의결과를단순히성공과실패로만보는시선을바꾸어갈등해결의정도에대해보다관심을둘필요가있음을시사한것이다 ( 하혜영, 2007). 그동안우리사회가경험한공공갈등의해결과정을살펴보면주로절차적하자를동반하는과정상의실패가많이거론되어왔음을알수있다 ( 은재호, 2010). 특히본연구에서다루고있는제주해군기지의사례에서도정부는몇차례에걸친여론조사나설명회및공청회, 공개토론회등의열린소통을강조했지만, 실제로정부정책에반대하는이들의의견이자유롭게표현될수있는장은거의없었고, 이에따라정부가다양한의견을수렴하지않았다는점에서실체적하자가있는갈등의해결이라는의견이나올수밖에없다. 또한주민들의참여과정에있어서도정부정책에반대하는이들을배제하여편파적인결론에도달한주민여론조사는사실상무효하다는반발에직면하는등행정절차에서과정상의하자를많이보였다. 또다른사례인밀양송전탑과관련한갈등사례의경우를살펴보아도사업추진을위해사업자는주민설명회와환경영향평가등을모두실시하였지만, 이를반대하는주민들의입장에서는주민전체대상이아닌일부만을대상으로한주민설명회가부족하게느껴질수밖에없는것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 더군다나단순히형식적으로절차적하자를면하기위해서운영되는일부주민대상의설명회는그의도와는완전히반 33

62 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 대로주민들간의갈등심화를유발하기도했던것이다. 주민설명회같이기본적으로이론의여지가있을수있는과정을거치지않더라도여전히과정상의문제는갈등해결에큰장애가되는경우가많다. 예컨대과학적인접근으로이론의여지를줄이기위해시행하는환경영향평가의경우를보아도정부의정책집행에힘을실어주는기제가되기도하지만한편으로는오히려이를저지할수있는근거로작용할수도있는것이다. 예를들어천성산을지나는고속철도사업에서도터널공사로인해고산습지를비롯한주변환경에어떤영향을미칠지에대한사전조사가충분히이뤄지지않은채진행되었기때문에반대하는주민들이나환경단체의반발이환경영향평가이후에오히려더욱높아질수밖에없었고, 이로인해반대여론은오히려더강해졌다. 이러한천성산고속철도사업의경험과는반대로이후에진행된호남고속철도사업의사례는과정상의성실성이갈등해결에어떤역할을할수있는지잘보여주는사례이다. 천성산과관련된갈등에서이익단체와종교계의의견을무시한채일방적으로밀어붙였을때발생하는사회적갈등이나경제적비용의증가는시간이흐를수록증폭된다는점이학습되었기에, 호남고속철도사업에서는사업초기부터갈등을해소하기위한방안을마련하고자하였다 ( 국민대통합위원회, 2013). 구체적으로공청회를개최하기전에사업집행자인한국철도시설공단이호남고속철도사업을반대하던종교계관계자들과반대연대구성원들을직접만나서의견을경청하였고, 실제철도가지나가는지역을대상으로순회설명회를여는등반대입장을설득하기위한노력을경주하였다. 이는천성산갈등에서한국철도시설공단이얻은교훈으로부터갈등당사자간의신뢰확보를최우선으로한것에서비롯되었다. 특히공식적인간담회, 공청회, 설명회가갖는절차로서의중요함과그것이성공적인갈등해결에미치는영향으로서의중요함뿐만아니라갈등당사자들간에비공식적인미팅을통한합의에도상당한중요성을부여하였다는점에주목할필요가있다. 철도시설공단측이지속적으로시도하였던비공식적미팅은갈등당사자들간의좁히기어려운의견들을수렴시키는데상당한역할을하였고, 결과적으로합의를이끌어내고 34

63 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 사업을착공하게되는결과를가져왔던것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 이러한경험들을통해서주로님비 (NIMBY: Not In My Back Yard) 시설입지에서사용되었던정책집행과정에서의소극적의견청취방법들은오히려시설입지반대의견을극대화하는효과를가져올가능성이높은반면, 공식적 비공식적으로실질적주민참여를보장하려는적극적인전략은오히려시설의수용성을확보하는데있어서핵심적인역할을함을알수있다 ( 지병문 지충남, 2002). 즉, 갈등해결이성공하기위해서는소극적인과정상의정당성만으로는일정한한계를넘을수가없다는것이다. 또한개발가치와보전가치의충돌을해결하는방안으로환경갈등양당사자가추천한전문가들로구성된 생태공동조사단 의조사및보고사항을환경영향평가와사업의기본설계에반영하고, 이를모니터링하는 환경생태모니터링위원회 를만들어양측의합의사항이지속적으로유지될수있도록한사례도결국은적극적인참여를유인하고그로부터얻는합의만이갈등해결을성공으로이끄는바탕임을확인할수있게한다. 이러한사례들을살펴보았을때, 결국공공갈등해결과정상의충실성은공공갈등의해결을위한필수전제조건이면서동시에성공의일부가된다고판단할수있다. 앞에서언급한것처럼환경영향평가를통해전문가의과학적판단을근거로특정사업을추진하더라도그것이하향적, 폐쇄적방식으로진행된다면이해당사자와의협의과정을포괄하지못할가능성이높은데반해, 공식적 비공식적만남을통해적극적인과정상의충실성을도모한경우단순히정책을성공적으로집행할수있을뿐아니라오히려주민들의기본적태도까지변화시킬수있는것이다. 그럼에도불구하고지금까지다양한갈등사례들을살펴볼때, 이러한관점이아직갈등 해결 을정의함에있어영향력있는위치에까지다다르지는못한것으로보인다. 35

64 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 3. 공공갈등해결의정도 공공갈등선행연구중에는갈등해결에대한정의를내리려고시도하기보다실제갈등해결을어떻게측정하느냐에대한논의에보다주의를기울이는연구들도있다. 주로갈등의해결정도와수준에대해서측정하고자하는노력을보였는데, 구체적으로해결여부, 해결률을단기적으로파악하고그과정에서제시된대안에대한갈등당사자들의수용도, 순응률, 만족도를통해서갈등이해결되었는지를판단하였다 (Bingham, 1986; 하혜영, 2007). 특히 1995~2006 년까지국내에서발생한갈등사례를모집단으로구축한데이터베이스를활용하여갈등해결수준과이에영향을미치는요인들을종합적으로살펴본하혜영 (2007) 의연구는기존의공공갈등에관한선행연구들이주로소수사례를대상으로기술적인사례연구에편중되었다는한계에대응하여 200여개의사례를통해갈등해결수준에영향을미치는요인들을인과적으로살펴보았다는의의를갖는다. 갈등해결수준을당사자간합의형성수준과수용도에따라완전해결, 준해결, 불완전해결로구분하고이러한갈등해결수준을결정하는요인으로 1) 정부가전통적갈등해결방식을사용하는지혹은대체적방식을사용하는지의여부, 2) 경제적유인책을제공하는지여부, 3) 갈등해결에주민참여의정도를포함하였다. 분석결과, 전통적방식보다대체적방식이, 소극적수준보다적극적수준의주민참여가갈등해결수준에긍정적인영향을주었으며, 경제적유인책도제공되는것이더욱더효과적인갈등해결에도움을주는것으로나타났다. 그러나갈등문제의구체적인양태즉, 갈등문제가무엇이고개입한제3자가누구이고, 어떤식으로개입을하는지에따라그효과에는상당한차이가있다는점에주목할필요가있다 ( 권경득 임정빈 장우영, 2004). 다양한사례들을종합하여공공갈등해결의정도를객관적으로파악하려고한연구방식들로는이러한점을종합적으로파악하기가어렵다는점에서공공갈등해결의정도에중점을두는시각을널리활용하기는어려운것이다. 36

65 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 4. 갈등해결을통해달성된가치 앞에서언급된갈등해결을보는시각들이주로어떤제3의객체로서의갈등을두고그것을관찰하는입장에서논의되는것들이라면, 갈등의해결은그것을통해서당사자들이사회적인학습을이루어나가고이를통해일정한가치들을구현하는보다적극적인의미에서이해될여지도충분하다. 특히민주적인사회에서의갈등관리를논의하고있는공공갈등관리론입장의경우궁극적으로민주적사회에도움이될이러한가치구현은갈등해결을논의하는데있어필수적인부분이된다고할수있다. 아래에서는갈등의해결을판단할수있는다양한가치들에대해논의하기로한다. 1) 갈등당사자간의신뢰구축 공공갈등관리과정을정책집행자와정책이영향을미치는대상인국민사이의상호작용과정으로파악해볼때, 결국공공갈등의해결이란갈등당사자간에생성된불신을없애고상호신뢰를구축하는과정으로볼수있다. 특히과거정부의갈등해결은매우일방적이고권위적인방식으로이루어졌다는점에서, 오늘날의공공갈등해결을정의하기위해서는갈등당사자간의신뢰를쌓아 합의를형성하는과정 이강조되어야만한다. 다시말해신뢰개념이새로운사회발전의추동력이되어, 시민의신뢰를높이얻은정부기관은정책사업수행을위한정당성을부여받은것으로간주할수있으며, 이러한상태로변화해가는과정이곧공공갈등해결의과정이라고할수있다는것이다. 이러한관점에서공공갈등해결을정의할수있는중요한요소로정책주체인정부에대한국민의신뢰를언급한연구들이다수존재하는데, 이는과거의일방적인정책수행경험을반추하는과정에서등장한것으로볼수있다 ( 손호중 채원호, 2005; 이상수, 2005; 임동진, 2011). 실제로정부와주민사이의신뢰문제는기존논의들에서갈등해소의주요 결과 기준으로다루어져왔다 ( 오열근 최한규 권경득 강문희, 2009). 즉, 공 37

66 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 공갈등이얼마나잘해결되었는지를판단하는기준으로상호간의 신뢰 정도를파악해야한다는것이다. 실제갈등해결을구성하는조건이당사자간의 자발적 이고 호혜적 합의를이끌어내는것이라할때, 이러한정부신뢰구축과정은매우중요한요소로작용하며, 이를바탕으로상호간의협력가치를형성하는과정그자체가공공갈등해결의의미중중요한부분을차지한다고판단할수있다 ( 홍준형, 2008). 2) 참여거버넌스확대 최근논의되는갈등해결과정과관련된거의모든문서에가장많이등장하는단어가소통, 협상이다. 앞서언급하였던정부신뢰의구축과관련하여커뮤니케이션이단순히과정적인요소인것이아니라그자체로매우중요한요소로인식되기시작한것이다. 특히나시민들의참여적의사소통중요성이부각되어시민들의의견을정부정책에반영하려는노력들이계속되고있으며, 14) 이를위한다양한방법론들 - 시나리오워크샵, 합의회의, 시민배심원제, 공론조사등의방법부터주민의견조사, 사업설명회개최, 주민교육등의고전적인방법들 이활용되고있다. 이는과거정부와국민들간첨예하게대립하였던혐오시설입지선정및군기지건설등의공공갈등과정에서주민들의의견수렴이형식적인과정으로만활용되었던점과대조적인모습이라고할수있다. 주민들의의견과상충되는경우갈등의골이깊어져정책수행과정에서많은사회적비용이소모되었던경험들을바탕으로최근에는시민들의적극적인참여및협조를구하는체계로변화하고있는것이다. 또한갈등상황이양극단대척점에서있어당사자들만의의사소통노력만으로는대화가어려운경우에대응하 14) 갈등관리규정제15조 ( 참여적의사결정방법의활용 ) 1 중앙행정기관의장은제13조제5호에따른갈등영향분석에대한심의결과갈등의예방 해결을위하여이해관계인 일반시민또는전문가등의참여가중요하다고판단되는경우에는이해관계인 일반시민또는전문가등도참여하는의사결정방법을활용할수있다. 2 중앙행정기관의장은공공정책을결정함에있어참여적의사결정방법의활용결과를충분히고려하여야한다. ( 공공기관의갈등관리매뉴얼 p.18) 38

67 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 여객관적이고중립적인제3의전문가집단의참여를통한갈등조정및중재노력에대한관심도높아지고있으며, 이와관련된연구들은점점더늘어나고있다 ( 김영욱 함승경, 2015; 최병학 신기원 이준건 이준석 전오진, 2014). 또한단순한문제상황해결여부가아닌장기적관점에서갈등해소및민주적참여정도를중요하게여기는시각도점점실무자들사이에서중요성을얻고있는데, 이는권위적이고일방적인사법적해결방식보다이러한방식이오히려시간과비용을절감할수있을뿐만아니라시민과정부간상호신뢰관계를구축할수있다는점에대한이해가높아감을보여주는결과라고할수있다. 이러한시대적흐름의변화를반영하여시민들의참여유형분석및협력적거버넌스의구체화를위한방법들을논의하는연구들이많이있는데 ( 임유진, 2010; 조성배, 2015; 지병문 지충남, 2002; 최진식, 2008; 최태현, 2014), 이는결국갈등해결이라는목표를달성하기위해서는상명하달식의정책수행과정에서벗어나정부가소통의장을마련하고시민들의적극적인의견수렴을통하여서로상충되는의견을조율해가는과정이필수적임을시사하는것이다. 비단원리적인수준에서만이아니라과학적인검증절차및보상과유인책제공, 사후관리등공존과상생을위한시민들의협조가갈등의해결, 더나아가정책의집행에절대적으로필요한것임을생각해볼때시민들이적극적으로참여할수있는거버넌스의확대는곧갈등해결의전제조건이충족되는것으로볼수있다. 3) 사회적연대감의형성 공공갈등이발생하는영역들중가장전통적이면서동시에고질적인문제로환경관련갈등을들수있다. 사회적편익을위하여환경을개발하자는입장과사회적비용지불이막중하기에환경을보전하자는입장의대립은논리적으로만접근한다고하면어떤결론자체를기대하기어려운논쟁이기때문이다. 실제로고압송전로건설, 핵폐기장건설, 터널건설, 댐건설, 새만금간척사업, 4 대강건설등전국곳곳에서환경갈등을둘러싼찬반논의가여전히진행중이며 39

68 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 가까운미래에해결될가능성이그렇게높지않다는전망이지배적이라는점은쉽게알수있다. 게다가여기에서더큰문제는앞으로의환경관련갈등속에서이런상황은더복잡해지고이해관계양상또한다각화될것이라는점이다. 이러한상황에서점점더지속가능한개발, 환경정의, 혹은환경공감등의환경보전을더주요한가치로삼으려는논의들이등장한다는사실은과거권위적인정치상황속에서급격한경제성장발전을이루기위하여환경보다는사회적편익및효율성을강조하였던공공사업의성격이점차환경을보존하여최소한의피해와최대한의이익추구를위한방향으로발전하고있다는점을알려준다. 이러한변화과정에서갈등해소를통해이루게되는가장큰가치는전사회적인차원에서의연대감이라고할수있을것이다. 개발보다는환경보전이더중요하다는가치인식이전세계적으로호응을얻는추세이기는하지만, 이는단순히옳고그름의문제가아닌국민들의전반적인환경보존연대감이없이는크게의미를가지지못함이분명하다. 과거환경사업과관련된공공갈등상황을살펴보면, 사업을통한이익은특정집단에집중되지만, 환경피해비용은넓게분산되어 집단이잘조직되어있지못하고정치적활동도미약한 집단행동의딜레마가발생하였다. 환경보존이라는공동의이익이중요함을알고있지만, 누군가스스로나서이를위하여해결하는노력을하지않고다른사람의노력에의지하려는무임승차성향때문에환경보존의연합형성이매우미약했던것이다 ( 김창수, 2010). 그러나최근환경시민단체활동이나지역주민들의의식이환경보존을향한연대감형성에큰기여를하고있으며, 이러한연대감에바탕하여기존갈등의주요한원천이었던개발과보존이라는상충되는가치가서서히어떤종류의합의점을찾아가고있다. 다시말해갈등해결에접근해가는결과로전사회적인측면에서의연대감이형성되어가고있는것이다. 4) 공공정책의정당성확보 공공갈등해결방식에대하여 (Gladwin, 1980) 갈등해결의주체에따라크 40

69 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 게 3방식으로나누었는데, 공적해결기제 ( 법률제정, 공청회, 투표등 ) 와제3자에의한해결기제 ( 조정, 중재, 알선등 ), 그리고당사자간자율적해결기제 ( 협상, 타협등 ) 가그것이다 ( 정정화, 2011에서재인용 ). 하지만지금까지우리정부의갈등관리에대한접근방식은주로공적해결기제에기대려는경향을많이보여왔다. 다시말해공공정책을둘러싸고어떤종류의갈등이발생할경우사업담당자는주로정부의입장을지지해주는법적판결에의존하여사업을진행하려고하는경우가매우많았다는것이다. 이는갈등해결과관련하여좁은의미의사업추진 결과 에초점을두기때문이었다고할수있다. 우리사회가아직도성장과결과에보다많은비중을두던시절에는이러한경향이이해될수있는여지가있었지만, 고성장의시대이후시민들의권리와의견에대한중요성이강조되기시작한이후에도이러한행동양상을보인다는것은정당화하기어려운측면이있다. 그러나 압축성장 의세월을지나면서, 우월한권력을지닌주체가비합법적행위로사업과정에서회피, 비순응, 지연, 무마등의행태로갈등을촉발및지속시키면서도계속해서사업을진행할수있었던경험에대한경계심이커지게되었고, 이로인해갈등해결을위한공권력및권위에의존하던방식에서벗어나법과제도에의존한합법적이며합리적인해결추구를우선시하게되었다는면에서이는최소한바람직한방향으로의변화라고할수있다. 즉, 법규와제도적장치를통해갈등을종식하고자시도하는해결방식은협소한의미의사회적합의에의한문제해결과정이라볼수도있는것이다 ( 박태순, 2006). 이러한법적차원의갈등해결노력은공식적이며강제적방법인행정쟁송제도 ( 행정심판, 행정소송 ), 헌법재판등과같은제도를통해이루어지게되는데, 이러한제도의필요성은누구도부인할수없는것이기는하다. 그러나법률에제시된기본원리와일반적기준만을잣대로개인들간의갈등뿐만아니라정부와주민간갈등해결을바라보려는자세는사법적판단을통한갈등해결의단점들, 즉비용과시간이과다하게투입되고, 소송이갖는대립적성격으로인하여분쟁이재연될소지가많으며가치관의대립같은갈등의본질적인문제해소가어렵다는점등의한계를모두가진다 ( 정정화, 2011). 거기에다가이러한 41

70 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 태도는정책의집행과관련된문제에대한결정권을행정부에서사법부로넘기는효과를가져올수있어 15) 궁극적으로정부의국가운영이매우파행적인형태로이루어지게만들여지도있다는면에서그가치가필요이상으로인정되어서는안되는가치라고하겠다. 다시말해서공공정책으로인한갈등에접근할때추구할중요한가치는더이상좁은의미의합법성에머물러서는안되며, 더넓은의미에서의정당성의영역으로움직여야한다. 단순히법제상명시되어있는절차를모두지켰는가의문제가아닌이해관계자들이얼마나그절차를이해하고동의했는가에보다많은관심을기울여야한다는것이다. 특별히정책의집행이모두합법적으로이루어졌다고하더라도여전히갈등은발생할수있으며실제로발생했다는점을생각해보면단순한합법성을추구할가치로삼는일은갈등자체의인식을방해할여지가높다. 5) 문화심리적안정 최근공공갈등을이해하는방식에서갈등참여자들의문화 심리적요소에초점을두어해결방법을모색하는 치유적접근 이제안되고있다 ( 오영석, 2014). 기존연구들은정책집행과정에서발생하는공공갈등개념을사회경제적비용측면에서만다뤘다. 갈등발생자체를부정적으로인식하여빠르게갈등문제를없애거나최소화하기위한방법마련에만급급하였다. 그러나 치유적접근 방식은근본적으로갈등상황을자연스러운사회현상의일부분으로받아들이며, 갈등발생원인과해결방법에구조적특징이나알고리즘은존재하지않는다고생각한다. 따라서갈등상황에대한이해도를높이기위해서는각지역에대한문화적이해와갈등당사자들의개인적성격유형및심리적 15) 대표적인사례로수도이전과관련된사회적논의가결국헌법재판소에서결정하는형태로전개됨에따라그이후많은사회적갈등과관련된이해관계자들이헌법재판소에그최종적결정을위임하려는움직임을보였는데, 이는행정부와사법부분권의기본적취지에어긋나는방향으로의변화라고할수있다. 42

71 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 상황을파악하는것이필요하다고제안한다. 즉, 갈등상황에대한이해를구조적이고제도적으로보는것이아닌개개인의입장에서자세하게살펴보고해결점을찾아야한다는것이다. 이러한새로운접근방식은최근지역갈등이장기화되면서경주방폐장및고리원전지역갈등의거주민들이겪는정신적스트레스가심하다는연구가나오면서주목받고있다 ( 오영석, 2011; 최홍조 조병만 황인경 윤태호, 2009). 이러한연구들은방폐장및원전에대한불안인식이높아지면서지역주민들의스트레스가가중될가능성도높아지고이에맞추어갈등도더욱고조된다는결론을내놓고있는데, 이는결국지역주민의심리적불안감을살피지않은상태에서정부나지자체의정책을효율적으로추진하는것은어렵다는것을의미한다. 또한정책이실제로집행되었을시에도여전히크고작은갈등상황이예상되어치유적으로접근하지않을경우궁극적으로갈등을해결하기는어렵다고진단하고있다. 실제로치유적접근이아닌쟁점중심의갈등관리를할경우지역공동체의와해현상이가장큰문제로계속해서거론되고있기도하다. 제주도해군기지건설사례의경우장기화된지역갈등으로부터거주민들간의의견차이가커져서결국에는전통적으로유지되어온공동체의식이와해되고있다는연구들이발표되고있다. 이는원자력발전소및송전탑건설경우에도나타나는현상으로, 이와같은주민들의정신적피해나공동체에대한부정적영향의피해는정부의갈등정책에서크게고려되지않아문제로지적되고있다. 이렇게공공갈등사안에대해문화심리적으로접근하기위해서는공공갈등의증폭과정에대한이해가필요하다. 혐오시설및원자력발전소입지선정에있어서지역주민들은자신들이일종의피해자라는의식을갖게되는데, 이때정부나사업자가보인권위적태도나작은실수들은이피해의식을강화시켜궁극적으로는갈등이증폭된다는것이다. 이렇게증폭된갈등은결국자기방어적태도와폭력성을야기하기때문에, 갈등해소를위하여정부와지자체는주민들의상황을적극 공감 하고 통합적사고 를활용해상호이해를높이는과정을진행해나가야한다 ( 오영석, 2014). 이처럼문화심리적가치를중요시하는접근방식은갈등으로인해멀어지게된이해당사자들간의 관계회복 에 43

72 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 초점을맞추게된다. 이렇게하여갈등으로받은정신적피해와고통을상호이해하게됨으로써궁극적으로이해당사자들간의신뢰회복을도모한다는점에서기존의갈등해결방식들과다르다. 그러나이와같은치유적접근방식은갈등해소를위한간접비용이커질수있으며, 동시에상호만족을위한갈등의합의점을찾는것이현실에서매우어렵다는점과함께갈등이유지되는시간또한길어질수있다는한계점을갖고있기도하다. 6) 경제적가치 최근국책사업을둘러싼이익갈등의대부분은사실상경제적가치를두고벌어지는갈등이라고이해해도크게틀리지않다. 최근대표적인갈등사례로여겨지는몇가지예들만생각해보더라도, 대도시공군기지이전문제, 송전탑건설, 방폐장건설부지선정, 용산재개발사례등주로비선호및유해시설과관련된복합적인이익갈등사례, 속칭 님비 (Not In My Back Yard: NIMBY) 사례가많은것이다. 이렇게이해당사자들간의경제적이익과직접적으로관련된문제들로부터벌어지는갈등은보통원래의갈등에서더증폭되고장기화되는경우가많으므로, 이러한경제적이익의충돌상황을해소하는것은갈등의해결을정의하는데있어서도매우중요한부분을차지한다. 그러나일반적으로 님비 라고불려지는현상이사회적으로는매우바람직하지못한것으로치부되는경향이있기는하지만, 경제학적인관점에서보자면이는합리적주체들사이에서언제든지발생할수있는현상으로이해되어야한다. 경제적인비용편익을살펴보자면당사자들에게있어매우직접적이고도가시적인비용이발생하는데반해, 편익은사회적인차원에서만발생하는경우가많아사실상합리적으로판단하는개인이라면반대의입장에설수밖에없기때문이다. 밀양송전탑의갈등사례로살펴본다면, 비선호시설입지로인근지역주민들이입는피해 ( 비용 ) 는지가하락, 경관저해, 건강상영향등지역주민들의일방적인부담인것에비하여송전탑건설로안정적전력공급이라는편익 ( 혜택 ) 을받는이들은비용을부담하는지역과상관없는광범위한대중과 44

73 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 산업시설지역등이다. 이러한경우정부의입장에서공공사업을통한편익이부담해야할비용보다클경우공공의이익창출을위해지역주민들이어느정도손해를감수해야한다고주장하는점에도일리가있지만, 역으로주민의입장에서는일방적인비용부담은이해하기매우어려운일이며동시에왜우리지역이어야하는가에따른논쟁으로주민들사이에서, 심지어는다른지역주민들과도대립적인입장을갖게될가능성이높다 ( 민석원, 2016; 박임근, 2015). 이렇게경제적관점에서합리적인선택을해서갈등이생기는경우이서로다른입장사이의관계가결국 Zero-Sum게임이된다는결론을내리게되면, 즉정부입장에서시민들의반대를단순한 집단이기주의 로묘사하게되면사실상집단간이익갈등은크게증폭되며해결은더욱요원해지게된다.( 윤종설외, 2014). 국책사업의수립과집행은장기적인국가발전계획에따른경제적효율성및생산성제고, 개인의복리증진, 사회통합기반강화등경제적 사회적으로긍정적파급효과를일으킬수있다는전제하에서수행되며 ( 우천식, 2007), 실제로우리나라의발전은이러한전제가제대로이루어진데서연유한바가크다. 그러나점점더시장원리가강화되고국민들사이에서자신들의권리에대한인식이높아가고있는가운데, 사회간접자본시설부족은국가의경제발전에부정적인영향을끼치며, 정부의주요국책사업들이지역이기주의와잘못된사익추구에가로막혀있다는정부의주장은점점설득력을잃어가고있다. 더나아가개인의이기심을채우려공익성을저해하는지역주민들때문에갈등발생비용이더커지고있어조속한갈등해소가필요하다는정부의입장도갈등의해결에는전혀도움이되지않는다. 지역주민들의입장에서보면자신들의경제적이익및생존권을추구하는것은합리적판단의결과인데, 이를단순한이기주의로판단하는정부의모습은이들에게반발감을불러일으키게되고, 이렇게해서갈등상황에서지역주민들은점점더감정적이고극단적으로대처하는경향을보이게되는것이다. 경제적가치는분명우리사회에서이루어지는상호작용들의매우중요한원인중하나이며, 이러한경제적가치의충돌을해결하는것은갈등해결의매우 45

74 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 중요한측면이된다. 그러나현재까지공공정책을둘러싸고형성되는많은갈등상황에서정부는주민들의입장을 지역이기주의 라는단어로매도하려는의도를강하게보여왔으며, 이에따라주민들은정부의의도를의심하고믿지않으려는태도를유지하려고노력해왔다. 즉, 경제적가치의강조는결국공공정책갈등의두주체, 정부와국민들사이에서갈등의해결을위한접근을막는요소가되어왔다는것이다. 따라서갈등의해결을정의함에있어서경제적가치를언급하는일에는매우많은주의가필요하다고하겠지만, 여전히경제적가치는갈등의해결을생각하는데있어매우중요한가치임에틀림없다. 46

75 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 제 3 절소결 복잡한이해관계가얽혀있는상황이거나혹은중립적선택이어려운경우등다양한갈등상황에서본연의정책목표달성여부만을두고모든상황이종결되었다고판단하기는어렵다. 이러한판단을위해서는다양한이해관계를공평하게반영할수있는여러가지기준이동시에고려되어야하기때문이다. 이러한기준들이어떤것인지언제나명확하게드러나는것은아니라는점이사실상갈등의 해결 을본격적으로논의하기어렵게만드는이유가될것이다. 갈등해결에대한논의를본격화하기위하여이장에서는갈등의해결과관련한다양한판단가치기준들을논의하였는데, 그결과선행연구들에서도출할수있는공통적인주제들을카테고리별로묶은것이아래 < 표 2-1> 이다. 표 2-1 갈등해결의정의를위한기준들 판단기준 기준에따른질문들 1 갈등당사자들의입장차이 누구의입장에서해결되었다고할수있는가? 2 과정의실질적인의미에대한이해차이 과정의충실성이어느정도있는가? 미리정해진과정을모두거친것만으로충분한가? 3 공공갈등해결의정도 문제가되는갈등이어느정도해결되었다고할수있는가? 4 갈등해결을통해달성된가치 궁극적으로어떤가치들이구현되었는가? 1) 갈등당사자간의신뢰구축 갈등이후정부와국민사이에신뢰감이형성되었는가? 2) 참여거버넌스확대 3) 사회적연대감의형성 갈등이후국민들이정책결정이나집행과정에참여할기제가마련되었는가? 갈등이사회문제에대한인식을새롭게변화시켰는가? 그결과사회적연대감이향상되었는가? 4) 공공정책의정당성확보 공공정책이보다확고한기반위에서집행되게되었는가? 5) 문화심리적안정 6) 경제적가치 갈등이후국민들의삶에는어떤변화가있었는가? 그변화는문화심리적으로어떤의미를갖는가? 갈등이후편익과비용은어떻게분배되는가? 장기적으로이러한구조가유지될수있는가? 47

76 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 우선적으로생각할수있는기준은갈등에직면한당사자들의입장과관련된문제이다. 어떤공공갈등이발생되어전개되는과정에서이해당사자들의시각과입장차이에따라문제상황이정리되었다고보는입장과그렇지않다고생각하는입장으로나뉠수있다. 그리고이러한이해당사자들각자의판단들이어떤합의에도달하기보다는그렇지못한경우가훨씬많다. 게다가이렇게서로대립되는판단들이어떤갈등으로야기된여러현상들보다과정에대해서나타날경우갈등의해결을위하여접근하는일은더더욱어려워진다. 따라서갈등의해결에접근하기위해서가장처음으로생각해야할것은해결을논의하는입장들의차이이다. 즉갈등의주체가누구인지, 이해관계자는누구인지, 그들의구체적인입장은무엇인지명확하고객관적으로파악해야만비로소갈등의해결을위한이야기를시작할수있는것이다. 그리고이해당사자들의입장차이를분명히인식하게된이후에는갈등상황을해소하는 과정 과 결과 중어떤것에중심을두고갈등이해결되었다고판단할지를결정해야한다. 이것이 과정의실질적인의미에대한이해차이 기준이된다. 일반적으로어떤공공갈등이발생하게될경우정부의입장에서갈등상황이종식되는것은 결과 중심적판단인경우가대부분이다. 절차적하자를동반해서라도미리정해놓은본연의정책목표를달성하게되면결과적으로 성공 했다는인식을갖고있다. 그러나이와반대로정부와다른이해관계를지닌당사자들은 과정 을중시하는경우가대부분이다. 그리고이에더하여각이해당사자들이말하는 과정 의의미가다르다는것을알아야한다. 갈등상황에서조율및합의를위해이해당사자들의의견이얼마나반영되었는지혹은갈등을줄이기위해어떠한조치를취했는지등의행동을 과정 이라인식하는입장이있다면, 정책목표달성을위한형식적인법적절차를 과정 으로여기는경우가있다. 형식적인정책목표달성은갈등상황을잠재우기보다오히려심리적인내적갈등을더부추기게되어대치상황이극한으로치닫게되는경우가부지기수라고본다. 따라서이해당사자들의입장차이에따른의미상과정의뜻과갈등상황해결의실질적결과를이해하는것이중요하며, 갈등해결에있어과정의충실함을지킬것인지결과에중심을둘것인지에대한선택적 48

77 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 차원이하나의기준이될수있음을알수있다. 세번째기준으로 공공갈등해결의정도 기준이있는데, 이는이해당사자간이해및타협의형성수준에따라해결정도가달라짐을의미한다. 선행연구에따르면, 서로다른견해를지닌이해당사자들이대치되는상황에서각자의입장차이를좁혀가는과정을다양한단계별로나눌수있었다. 완전한해결단계부터준해결, 불완전해결등의단계로나누기도하며, 소극적해결과적극적해결단계로구분짓는다. 견해의격차를좁혀가며합의를이루고다른의견을얼마나수용하냐에따라갈등의해결정도를다르게바라보는만큼이해당사자들이생각하는갈등해결의정도기준이정말다양하게다른의미를지니게된다고볼수있다. 네번째기준으로 갈등해결을통해달성된가치 가있는데, 이는세부적으로 6가지의하위항목을지녔다. 앞서언급한각이해당사자들의서로다른입장차이를전제로갈등상황을어떻게인식하고있는지파악하는것이중요하며, 이를바탕으로갈등이해결되었다는상태를상정한세부기준들을살펴볼수있다. 위의세부기준들은절대적가치기준이아니며동시에부분적으로가치가합일이되었다고해서갈등해결로볼수없다. 다만동시다발적으로전반적인가치기준들이맞아떨어졌을때만궁극적인갈등해결이라부를수있을텐데이와같은상황은실현가능성이현저히낮다고보고있다. 우선적으로이해당사자들간의상호신뢰를구축하는것이갈등격차를줄이는해법이될수있다. 신뢰구축은여러사건들을겪으며축적되는경험적부분이기에장기적관점으로바라볼필요가있는가치기준이된다. 대립되는상황속에서이해당사자들이자발적이고호혜적인합의를도출했을때관계의신뢰가높아지게된다. 그러하기에어떤공공갈등상황을마주한이해당사자들은일방적이고편파적인정책목표를달성하기보다는상호간협력가치를형성하는과정을더중요한부분이라생각하는것이다. 다음으로, 참여거버넌스확대에대한기준이있다. 이해당사자들의자율적합의도출을위해서는서로다른입장차이에대하여명확히밝히고이를상호수용해주는과정을거쳐야한다. 상대방의이견을적극수용하여갈등조정에 49

78 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 반영하는노력이필요한것이다. 이와같은행동개념이참여거버넌스에적용되었을때는실제로시민들의참여가정책의사결정에얼마나관여할수있는지가핵심이된다. 대치상황을해소하기위하여주민참여를늘려야한다는이야기는매우쉽지만실질적으로어디까지어떻게주민참여를시킬것인지에대한논의와결정이없다면이가치기준이빛을발휘하기어렵게된다. 세번째로 사회적연대감형성 이라는가치기준이있는데, 이는어떤공공갈등이발생되어이와관련된논의가진행되는과정을통해원래정책의목표달성여부와상관없이갈등주제와관련된사회의전반적인식이높아지면서갈등사안을하나의사회로써경험하게되는것을의미한다. 원자력발전소건립을하나의가설적인예로설정하여본다면, 갈등초기에는원자력발전소건립을두고직접적인영향을미치는이해당사자들간사이에서찬반논쟁이진행될것이다. 그러나시간이흘러후쿠시마원전사고등의소식을접하면서사회전반에걸쳐시민들이원자력의위험성을인지하게되고, 결국우리사회는원자력발전소에만의지하여에너지를생산할수없게된다는인식을갖게된다. 즉원자력발전소건립여부를떠나에너지정책에있어원자력발전소에대한비중을줄여나가거나대체에너지개발등이시급하다는인식등원자력문제를해결하기위하여반드시필요한사회적변화를인식하게되는것이고, 이는곧이러한문제는오로지한사회로서문제에접근할때만해결에가까워질수있음을깨닫는일이기도하다. 이와같이갈등주제에대한사회적인식이나태도혹은해결방안과관련된접근방식자체를다르게여기는것을새로운연대감형성이라볼수있고, 공공갈등이후이러한사회적연대감이강하게드러난다면심지어그사안자체에대한어떤결론에이르지못했다고해도갈등의해결은이루어졌다고생각할수도있다. 위의예를다시생각해보자면결국원자력발전소의건설은에너지문제를해결하기위한하나의방편이고, 우리사회가다른접근으로에너지문제를해결할계기가마련된다면그자체가건설되었는가그렇지않은가는의미없는질문이될수있는것이다. 공공정책의합법성확보 라는기준은글자그대로의 합법성 보다는공공정책, 혹은그를집행하게되는정부의정당성과보다깊은관련을갖는기준이라 50

79 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 고이해할수있다. 대개의공공갈등에있어첫번째로의견의충돌을보이는부분은 합법성 이다. 정부의경우좁은의미의법적근거만을합법성기준이라생각하는경우가많아서공청회, 투표, 주민설명회등법이명시하고있는절차들을모두거쳤다면정책의합법성에는아무런문제가없다고주장하지만, 대부분시민들은이러한법적근거에기반한주장을이해하기어려운경우가많다. 시민들에게있어법적요건을갖추는일이란형식적절차에치중한기준일뿐으로느껴지는경우가많으며사회구성원들의이해와참여를구하지않은상태에서단순한법적근거활용은오히려더큰갈등을야기할수있다고말한다. 즉, 시민들은법적근거와더불어확장된개념으로사회적합의를거쳐도출한정책을합법적이라고판단하는것이다. 따라서어떤공공정책의합법성확보란단순한법적요건의충족이아닌시민들의지지와동의라는보다넓은맥락에서이해되어야하며, 적절한과정을거쳐서관리된공공갈등은오히려갈등이전의정책보다더확고한기반위에서합법성을가진다고이해될수있는것이다. 이상의가치들이주로이성중심적인시각에서갈등과관련된가치를논의한것이었다면, 이와는조금다르게갈등상황으로인하여발생한사회적불안감이어떻게해소되어가는가에중점을두어갈등해결을판단할수도있다. 기존연구들은공공갈등을주로사회경제적관점으로다뤄갈등발생은사회발전에부정적인것이며장기화될수록비용부담이가중되기때문에, 조기에효과적으로처리해야할사건으로간주하였다. 그러나문화심리적안정기준이제시하는 치유적접근 방식은갈등자체를자연스런사회현상으로인식하며갈등을해소하기보다관리하여이해당사자들간의이견조율및타협을촉구하는관점이다. 이러한관점은공공갈등이후지역주민들간의공동체가와해되어문화적비용부담이발생하고, 개인들의심리상태또한불안정하게된다는점에착안하여등장하였다. 즉, 어떤공공갈등을경험한후에시민들이생각하는정부혹은사회에대한전반적태도와인식의흐름이어떻게변했는지에주목하는것이다. 특정정책목표의달성여부와상관없이갈등이후시민들의식변화에따라정부에대한신뢰, 지역공동체문화, 개인들의심리적상태등이 51

80 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 달라지고, 이러한요소들은정책자체가집행되는배경요소로강한영향을미치기때문이다. 따라서어떤갈등의해결을논의함에있어그러한갈등상황이사회전체의심리적측면에어떤영향을미쳤는지논의하는것은매우중요한일이다. 마지막으로살펴볼기준은 경제적가치 이다. 이는이해당사자들간에서갈등의중심이될수있는경제적가치를합당하게분배해주자는매우기본적인가치기준이다. 그러나그동안공공갈등상황에서비용-편익분석을통한경제적가치분배과정은장기적으로는매우불공평한문제를발생시킨경우가많았다. 하나의예로수도권쓰레기매립지의경우를살펴보면이는사회유지를위해반드시필요한필수생활기반시설이지만, 대표적인혐오시설이어서해당지역에거주하는주민들은직간접적으로쓰레기로인한악취를비롯하여폐기물운반차량으로발생되는먼지와소음, 교통혼잡과지역이미지실추로인한지가하락등을경험해야만한다. 그러나정작쓰레기매립지로인한사회적편익은이와같은피해상황과전혀관계없는수도권지역의전체주민들이얻게된다. 이러한상황을고려하여사회적편익을얻는사람들에게비용을분담하게하여피해받는해당지역주민들에게정당한배상을해주는개념이비용-편익분석이다. 그러나이러한사회적비용과편익을정의하는과정은객관적인식별로가능하지않은경우가대부분이고, 따라서비용을부담하는이해관계자는경제적가치라는측면에서어떤갈등상황의해결을인정하기매우어렵게된다. 이에더하여공공의이익때문에실제손해보는집단에게경제적보상을지급하는것을국가로부터의혜택혹은특혜로여기는시각이있어합당한경제적가치분배가지탄을받게되기도한다. 따라서갈등의해결을논의하기위해서는갈등상황에서각이해당사자들이경험하는사회적편익과분석이공정하게이해되고정의되었는가라는질문을던져보아야하며, 공공갈등이장기적으로지속되는경우의대부분은이해당사자들이자신들에게합당하게주어져야할경제적가치들이실제로주어지지않기때문이라는인식으로부터시작된다. 이상의갈등해결과관련된논의를바탕으로이후의장에서는제주강정마을 52

81 공공갈등해결에관한이해 제 2 장 해군기지건설사례를보다깊이탐구하며해군기지의건설로마무리된이사 례는본연구의시각에서어떻게해석될수있을것인지논의해볼것이다. 53

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83 제 3 장 사례분석 제1절제주강정마을해군기지사례소개제2절사회적결과분석제3절제주도민들의견설문분석결과제4절이해당사자들에대한분석제5절분석결과요약

84 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 3 장사례분석 제 1 절제주강정마을해군기지 16) 사례소개 2006년부터해군의작전수행상서남해상에해군기지가반드시필요하다는논의와함께시작된새로운군항을찾기위한노력은십여년에걸친제주도강정마을해군기지 ( 제주민군복합형관광미항 ) 건설과정끝에 2016년 2월준공식으로마무리되었다. 그러나제주도강정마을과관련된갈등에있어서는끝이라기보다는새로운국면으로의전환일뿐이라고할수있는데, 해군기지의건설은완료되었지만건설과정에서빚어진갈등이어떤방식으로해결되었는가라는질문에는아직명확한답을할수없기때문이다. 준공식이열린 2016 년 2월 26일에서귀포시강정마을회주민들은마을을 생명평화문화마을 로선포하며평화운동을지속적으로전개하기로함으로써이새로운국면으로의전환은보다분명해졌다 ( 한형진, 2016). 제주강정마을군사기지건설과정갈등양상은처음부터이념적차이를중심으로하여첨예하게대립하는양상으로시작되었다. 군사안보와생태계보호라는두가지이념에따라정부와주민들의입장이첨예하게대립되면서갈등이시작되었고, 그와중에주민들사이에서도해군기지에대한찬반또한팽팽히맞서있는상황이었다. 이러한과정에서마을주민및시민단체회원들이충돌로인해연행되고다치기도했으며, 계속되는반대집회와시위에여러번 16) 제주해군기지가위치하는항구의공식명칭은 민군복합형관광미항 이며해군산하제주민군복합항건설사업단이공사의주체이다. 56

85 사례분석 제 3 장 행정집행명령이내려지기도했다. 이러한입장의차이를극복하기위하여보다객관적인정보를위한주민여론조사및공청회가추진되었지만, 이러한절차들이합법적으로실행되지않았다는주장과합법성에어긋난부분이없다는주장사이에서결국문제는법적해결에의존하게되었다. 2012년마침내대법원의적법판결이나면서해군기지의건설은합법적인것이되었고, 이에따라해군기지의건설은완료되었다. 그러나이러한해군기지의완공은강정마을과관련된여러가지논란의해결에크게기여하지는못한것으로보이며, 현재해군의구상권청구와주민들의강정마을공동체살리기를위한여러움직임이기사화되는가운데궁극적으로갈등해결과관련해서는긍정적인결론을내리기어려운상황이다. 이러한강정마을사례에대하여시간순서대로차례로살펴보면아래 < 표 3-1> 과같다. 표 3-1 제주도강정마을해군기지건설추진일지요약 시기 ( 연 / 월 ) 내용 환경부는강정마을을자연생태계우수마을로지정 연산호군락지는천연기념물제 442호지정 서귀포시강정마을회마을회장등일부주민이참석한임시총회에서해군기지유치결정 제주도여론조사결과토대로 4곳의후보지중찬성률높은강정마을대상지로선정 6 국방부, 해군기지건설지역으로강정마을결정통보 정부, 해군기지를민군복합형관광미항으로개발하는방안발표 해군기지반대측청구로김태환제주지사에대한주민소환투표실시했으나투표율미달로무산 항만공사계약. 공사착수 5 시민단체의원정농성이본격화하면서공사가아예중단됨 법원은제주해군기지건설에반대하는주민과시민단체에공사방해하지말라는가처분결정내림 9 공권력투입으로공사재개됨 57

86 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 시기 ( 연 / 월 ) 내용 3 해군, 구럼비해안발파개시. 반대측과경찰충돌 강우일한국천주교주교회의의장등각계인사 78명해군기지건설공사중단촉구 7 대법원해군기지건설적법판결 2013 정부 제주도공동검증단, 15만t급크루즈선 2척이입 출항가능하다는시 1 뮬레이션시현결과발표 5 서귀포시, 해군기지공사장앞반대측천막 2동강제철거행정대집행 강정마을내관사공사착공 2015 국방부, 해군기지군관사공사장출입구에설치된반대측농성천막등시설 1 물을강제철거하는행정대집행. 12 해군제주기지전대창설, 해군제7기동전단제주기지로이전 제주해군기지준공식 * 박미라 (2016) 의표를직접인용하여내용을덧붙였음. 1. 시기별강정마을해군기지건설과정 1993년처음으로제주도에해군기지를만들겠다는구상이나온후, 정부는 1994년강정마을에서서쪽으로 20km 떨어진남제주군 ( 현재서귀포시 ) 안덕면화순항에해군기지건설을검토하였다. 그러나이때부터이를반대하는제주도민대책위원회와안덕면대책위원회가구성되어꾸준한활동을했던결과, 2002 년도민여론조사를실시하였다. 그결과과반수이상인 58.2% 가안덕면해군기지건설에반대하는것으로나타나자해군기지건설계획은무산되었다 ( 임재영, 2002). 그리고서는제주도해군기지건설에대한논란이사그라진듯보이다가갑자기 2006년 6월김태환제주도지사가해군과합의를통해제주특별자치도해군기지건설관련영향분석테스크포스팀 (TFT) 을구성하며해군기지논의가재개되었다. 같은해 8월에해군이 제주해군기지건설을위한영향평가 를실 58

87 사례분석 제 3 장 시하고, 12월영향분석조사결과를발표하였다. 다음해인 2007년 1월김태환도지사는해군기지찬성 반대토론회를개최하겠다고발표했으며동시에국무조정실에서는 해군기지와평화의섬은양립가능하다 는정부설명회와함께도민동의를얻어해군기지건설계획을수행하겠다는내용을발표했다. 이후해군은 2월에남원읍위미1리에해군기지건설기초조사에착수하였지만, 위미지역에서는반대여론이거세게일어났다 ( 덕진, 2014). 이때부터다시범제주도차원에서군기지건설에반대하는여론활동이소규모로진행되었다. 위미의반대여론때문에해군기지건설을위한조사가지연되자, 갑작스럽게기존후보지중한곳이었던강정마을에서 4월에임시총회를열어박수제청으로해군기지의자발적유치를공표했다. 그러자강정마을주민들중임시총회의절차적문제를지적하며해군기지유치반대를주장하는사람들이커뮤니티를형성하면서보다조직적인활동을시작하게되었다. 5월이되자정부는제주도민을대상으로서귀포시지역의화순항, 강정마을등해군기지후보지로선정된 4곳을두고두차례의여론조사를실시하였고, 이여론조사에서나온도민들의찬반의견에따라 1차찬성률 55.1% 와 2차찬성률 56.0% 를기록한서귀포시강정마을을해군기지후보지로결정하였다 ( 정흥남, 2007). 그러자주민들은국방부의결정이일방적이며, 절차상의문제점이있다는점을지적하여결정을취소하라는주장을펼쳤다. 4월에있었던강정마을임시총회참여인원은마을주민들중극히소수에불과했으며, 이후의여론조사역시무작위선정이라하지만 50% 에육박하는반대측입장의여론도중요한여론이라며국방부의재고려를촉구하였다. 또한반대입장을가진측에서주민투표조사를다시실시한결과총 725여표중반대입장이 680표나온사실을공표하면서반대측의견이더크다는사실을밝혔지만, 이여론조사결과는정부결정과정에서반영되지않았다 ( 김종배, 2007). 한편국방부및정부입장에서는임시총회및두차례에걸친여론조사결과모두찬성비율이높게나왔기에강정마을을후보지로선정할정당성이충분하다는주장을고수하고있었다. 그러나정부측의이러한입장에도불구하고대개어업에종사하는마을주민들이해군기지가들어서면오염수등의문제로생업에큰피해를입을가능성 59

88 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이있다는점을지적하였다. 또한마을에해군이들어서면서마을분위기가달라질것이라는점, 그리고어업피해보상액과토지보상액이과소평가되어책정됐다는점등여러문제점들을제기하면서반대측주민들은제주도청및법원에항소를하고여러정부기구에문제점들을호소하고협상통로를찾고자시도하였다. 실제 2008년 12월에해군제주기지사업단이주최한어업피해보상설명회에서는해녀보상 68억원, 정치망어선 9월 7000만원으로어업피해보상액규모를제시하였다 ( 김봉현, 2008). 그러나어촌계원들의반발로보상액증액을검토하며 2009년 12월에는어업분야보상100억원, 사업부지토지보상액 510억원까지예상되었다 ( 홍정표, 2010). 그러던중국회에서대폭적인예산삭감이있었고, 2013년 4월언급된용지보상비는 62억원으로대폭하락하였다 ( 이승록, 2013). 이러한양상이언론에보도되면서타지역시민단체회원들이원정을와서반대농성에힘을실어주거나종교및환경단체들까지합세하여갈등이보다첨예하게대립하는양상으로전개되었다. 그럼에도불구하고국방부와정부는국방안보를위한전략적요충기지로제주도해군기지는꼭필요했기에결정을철회하는것은어렵다는입장이었다. 또한새로운해군기지선정을위한노력에는시간과비용이많이든다는점과이미강정마을후보지선정과정에서투입된비용과시간까지포함하면경제적타격은더클것이라고주장했다. 이와같은양측의입장이맞서고있는와중에 2007년 11월제주해군기지건설예산일부가국회를통과하였고, 한국개발연구원 (KDI) 은 2008년 9월 제주해군기지내크루즈선박공동활용예비타당성연구조사결과보고 를발표하며제주해군기지건설사업의목표를민 군복합형기항지에서 민 군복합형관광미항 으로바꿀것을제안하였다 ( 김아현, 2011). 이후국방부는기존의제주해군기지의정식명칭을 제주민군복합형관광미항 으로바꾸며기존해군기지건설계획을수정하였다. 해군은지역주민들을위한보상계획수립및설명회개최를준비하지만해군기지건설에반대하는주민들의반발로여러번무산되기를반복하였다. 2009년 9월에는주민과해군기지범도민대책위청구로해군기지입지선정과정에서강정마을로결정을한김태환제주지사에대 60

89 사례분석 제 3 장 한주민소환투표가실시되기도했으나, 투표율미달로무산됐다. 반대측의반발이심화되어가는중인 2010년 1월에야항만공사가시작되었다. 그리고같은시기해군기지반대주민들과시민단체및종교단체, 예술인등이제주도청및공사장앞등에서계속적으로시위, 집회를열었다. 2011년 5월에는시민단체의원정농성이본격화되면서공사가아예중단되었지만같은해 9월공권력이투입되면서공사가재개되었다. 이렇게갈등이심각해지자주민들은법적인해결을시도하였고, 1심과 2심을거쳐 2012년 7월대법원에서결국해군기지건설이적법하다는판결을받게되었다. 이과정에서 1심과 2심에서는일부국방부의절차적문제및주민들의피해에대한인정이있었지만, 결국대법원판결이후국방부의해군기지건설공사는다시강행되었다 17). 강행된공사진행과정에서반대측집회및시위과정이더거세지면서여러번의물리적충동이일었다. 제주도강정마을의 절대보전지역 의대표적상징물인구럼비가 2012년 3월해군건설기지내에서발파되었을때가그러하였다. 이후 2013 년 3월에는해군과제주도측이민군복합형관광미항공동사용협정서에서명하면서갈등이봉합되는듯보였으나, 다시 2014년 11월해군기지건설반대측주민들이군관사건립계획철회를요구하며대척상태에놓이기도했다. 이에강정마을회는 2015년 2월군관사관련주민투표를제안했지만해군측은수용하지않고공사를진행했다. 같은해 8월해군측이제시한강정마을지원계획수립을강정마을회에서수용하였고, 9월에는강정해역해양생태계조사를위한추진위원회를구상하고조사용역을발주하는등의행보를거쳐왔다. 이후해군기지건설공사는마무리가되어 2016년 2월준공식을올렸다. 해군기지의모습은 민 군복합형관광미항 계획에서우선은 군함입출항 에적합한 17) 2009년 1월국방부는대규모해군기지를서귀포시강정마을인근에건설하는내용의국방 군사시설사업실시계획을승인했다. 이에강정마을주민 400여명은 2009년 4월국방부장관을상대로 국방 군사시설사업실시계획승인처분에따른무효확인 소송을제기하였다. 이에대하여재판부는 2009년 1월승인한기본계획은환경영향평가를거치지않은중대하고명백한하자가있어무효하지만, 이후변경한처분은이를보완했으므로적법하다는원고일부를승소판결했다. 2심재판부도변경한계획은환경영향평가및주민의견수렴절차를거치는등하자를보완했기때문에적법하다며항소를기각했다. 61

90 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 설계를완공한상태이다. 관광미항의기능은 2017 년하반기부터수행될예정 이며, 이를목표로여전히강정마을에는공사가진행중인상태다. 62

91 사례분석 제 3 장 제 2 절사회적결과분석 여기에서는제주강정마을해군기지건설과관련된상황들에대한사회의전반적인의견을탐색하고검토해보기위하여웹크롤링 (web crawling) 방법을적용하여인터넷상에서제주강정마을과관련된수많은문서들을모두수집한후이를분석해보기로한다. 본분석을위한기초적인자료는웹검색서비스를활용하여 강정, 제주해군기지, 강정마을 등의주제어를검색하여그결과로나타나는모든문서들을수집하여작성하였는데, 최초수집된문서의총수는 80만개가넘었지만, 중복되는문서들을제거하고분석가능한데이터로변환하는과정에서대부분의문서를제거할수있었다. 이러한과정을거쳐최종적으로 21,258개의문서를분석에활용하였으며, 시간의변화에따른변화를관찰하기위하여 2011년이전부터 1년간격으로문서들을구분하여다시분석하였다. 문서들을수집한후이를문장내에서의위치, 단어의길이등을고려하여활용할수있는자료로만드는사전처리과정 (preprocessing) 을거친결과총 58,337개의주요단어가추출되었고, 이들단어들과문서들의관계를활용하여다음의기초적통계들을산출해낼수있었다. 우선적으로수집된자료들전체를대상으로하여간단하게데이터에대해서살펴본후앞에서밝혔던것처럼시간에따른변화를보다상세하게알기위하여수집된자료를그문서들이작성된연도를기준으로구분하여서로다른결과들이나타나는지알아보기로한다. 1. 전체자료기초분석 아래 [ 그림 3-1] 은수집된전체자료를대상으로하여가장자주등장하는 단어들을나타내본것이다. 해군기지, 강정 등의단어를제외하고나면 63

92 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 평화, 반대 등의단어들이자주등장하는것으로나타나며, 해군기지와관 련된논의를둘러싸고자주등장하던 안보, 국가 등의단어와 투표 로 찬 성 과 반대 하는사람들간의대립도있다는점을발견할수있다. 그림 3-1 주요단어들의빈도분석 특별히 반대, 평화, 건설, 주민, 이유 등이높은빈도로나타났다는 사실과 18) 앞에서언급한해군기지건설에찬성하는의견과관련된단어들의 빈도를동시에고려해보면, 적어도이사안이언론의보도를통한국민들의 64

93 사례분석 제 3 장 인식에서적어도상당한충돌을일으키는문제로인식되었을확률이높다는추측이가능하며, 전반적인빈도로만판단하자면부정적인의견이더강하게드러났을것임을짐작할수있다. 지면상의관계로위그림에나타내지못한나머지단어들의빈도를나타낸 < 표 3-2> 를살펴보면, 맞선, 생명, 유네스코 등의단어가나타나는데, 빈도상의차이가그렇게크지않다는점을생각하면대체로위의추측을뒷받침하는것으로보인다. 게다가빈도는조금낮지만 폭행 인권유린, 강행 같은상당한강도의단어들도상당히존재함을알수있다. 덧붙여 곡예운전 이라는단어가등장하는것도이러한상황을보여주는것으로판단된다. 표 3-2 높은빈도로나타나는단어들 단어 빈도 단어 빈도 단어 빈도 생각 38,042 군사력 25,892 아들 21,882 시작 37,268 사랑 25,080 폭행 21,868 단체 36,990 로그인 24,846 강행 21,852 중국이 36,710 정도 24,146 마당 21,848 무시 35,168 군함 23,980 보상 21,836 서귀포시 34,888 희생 23,972 동해 21,810 부산 34,308 둘째 23,846 이젠 21,778 고을 33,748 첫째 23,806 이어도를 21,756 가운데 33,338 셋째 23,768 인권유린 21,738 민주주의 33,236 넷째 23,686 뭔가 21,732 가톨릭 32,702 방해 22,990 자극 21,724 사령부 32,670 반대파 22,984 활성화 21,666 맞선 32,524 트랙 22,962 대천 21,662 18) 한국어에대한자연어처리, 특별히어미의변화에대한품사나문장상의역할변화에대한연구와프로그램실행이아직충분히발전되어있지않은관계로위 [ 그림 3-1] 에는별의미가없는단어가다수포함되어있다. 향후이부분에대한연구가훨씬더발전되어야만할것으로보인다. 65

94 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 단어 빈도 단어 빈도 단어 빈도 강정아 32,426 소소한 22,950 조각 21,658 입장 29,118 입력 22,830 여행 21,620 바위 28,784 위치 22,382 관광산업 21,620 과정 27,202 성당 22,358 경제력 21,616 장소 26,428 가족 22,256 소환장 21,608 생명 26,418 강화 22,136 내눈에 21,592 특별 26,350 자치 22,052 곡예운전 21,592 사람들 26,286 유네스코 21,932 미국 21,048 방문 26,196 서로 21,886 한국 19,802 하지만위 [ 그림 3-1] 이나 < 표 3-2> 는단순한빈도에관한것이므로실제로데이터에존재하는패턴이위에서서술한추측과일치하는지는알수없다. 이에대한보다상세한분석은밑에서다시연관성분석이나주제분석 (topic analysis) 을통해수행하기로하겠다. 한편위의 [ 그림 3-1] 에서는단어들의상대적중요도를파악하기가쉽지않은데, 수많은단어들을하나의그림에빈도수와함께나타내는것은시각적정보전달에효율적인방법이아니기때문에별도의방법을강구할필요가있다. 이때다양한단어들의상대적중요도를보여주는시각화의방법으로흔히쓰이는것이워드클라우드 (wordcloud) 인데, 수학적알고리듬을활용하여단어의중요도를다른단어들과의관계속에서보여줄수있기때문에점점더보편적으로쓰이고있다. 위의그림에서나타난정보들을활용하여나타낸워드클라우드는다음 [ 그림 3-2] 와같다. [ 그림 3-2] 에서는 강정 이라는단어의빈도가가장높은가운데 반대, 평화, 그리고 마을 이라는세개의단어가높은비율을보이고있음을알수있는데, 해군기지의건설과정에서주요한 반대 이유로제주도가 평화의섬 으로지정된점이계속해서지적된상황이그대로나타나는것이라고볼수있다. 한편 마을 이라는주제어는강정마을이라는지리적인배경과함께마을공동체에관련된논의도많이나타났기때문이라고볼수있다. 66

95 사례분석 제 3 장 그림 3-2 워드클라우드 해군기지건설의필요성과관련된단어들에주목해보자면, 상대적으로약하기는하지만 안보, 군사력 등의단어들정도가눈에띄고그외에는크게드러나지않음을확인할수있는데, 이는본연구의주된자료가해군기지건설과관련된논쟁을보도한기사들이라는점을고려할때, 적어도해군기지건설의정당성이정부의의도만큼일반국민들에게전달되지않았음을시사하는것이다. 조금빈도가낮은단어들을살펴보아도이러한점은더욱분명하게드러나는데, 국제관계상해군기지의필요성이주장된점을드러내는각국의이름이자주등장한것을제외하면사실상해군기지건설의정당성과관련된단어는적어도매우중요하게는언급되지않고있다는결론을얻을수있다. 물론안보상의이유라는점이정책결정에있어매우중요한요소인것은부정할수없는 67

96 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 사실이지만, 적어도대부분의해군기지건설과관련된보도를언론기사를통해접할수밖에없는일반국민들의입장에서보면해군기지의건설에대해서긍정적인입장을갖기어려울것이라는추측은가능하며, 이는궁극적으로갈등의해결이라는목표를향해나아가는데있어부정적으로작용할수밖에없는요소이다. 정책의정당성을확보하기위해가능한많은담론들이실제로잘전달되지는못하고있는것이다. 앞의두가지빈도분석은함께등장하는단어들에대한정보는전혀담고있지않기때문에, 앞에서언급한많은추론들을뒷받침하기위해서는같은문서에동시에등장하는단어들의관계가얼마나강한가에대해서알아볼필요가있다. 일반적으로문서로부터우리가정보를얻게되는방식은단어들과의관계로부터이기때문이다. 앞에서도설명했던것처럼텍스트마이닝의가장기초적인분석차원이빈도, 분포, 관계 (frequency, distribution, association) 라는점을고려하면, [ 그림 3-1] 과 [ 그림 3-2] 의분석은빈도와분포에대한분석이라고할수있고, 다음에서수행할분석은관계의강도에대한분석이라고할수있다. 먼저본연구의주요주제어들과강한관계를가지고있는단어들을살펴보기로하겠다. 아래 < 표 3-3> 은주제어들과의상관관계계수를나타낸것이다. 표 3-3 각주제어와관계가밀접한단어들 강정 해군기지 평화 이유 안보 군사력 시작 0.96 제주 0.97 생명 0.84 이곳 0.99 이유 0.98 물론 0.98 앞바다 0.94 건설 0.95 강정 0.82 나라 0.99 국가 0.98 향상 0.98 목소리 0.94 강행 0.93 산산조각0.81 넷째 0.99 전과자 0.98 이곳 0.97 농사 0.92 연안 0.93 시작 0.80 첫째 0.99 현정부 0.98 장소 0.97 평생 0.92 정부 0.92 사이 0.79 둘째 0.99 안보위협 0.98 일본의 0.97 강우일 0.91 입력 0.92 제주 0.79 셋째 0.99 미국보다 0.98 중국이 0.97 주교 0.89 들이 0.90 절망 0.79 희생 0.99 아들 0.97 견제 0.96 주민 0.88 한국 0.89 무엇 0.78 큰돈 0.98 이젠 0.97 필요

97 사례분석 제 3 장 강정해군기지평화이유안보군사력 벌금 0.88 우리 0.88 확대 0.78 무시 0.98 큰돈 0.97 넷째 0.96 사람 0.86 미국과 0.88 시민사회단체 0.75 안보 0.98 찬성 0.97 첫째 0.96 무엇 0.86 관계 0.87 가치 0.74 국가 0.98 강화 0.97 둘째 0.96 그림 0.84 사실상 0.87 진행 0.74 뮈가 0.98 각도 0.97 셋째 0.96 마을 0.83 위험천만 0.87 주민 0.73 양보 0.98 회비 0.97 해군력 0.96 교육 0.82 가능 0.86 진정 0.73 군함 0.98 무시 0.97 지역주민 0.96 평화 0.82 작전 0.85 노래 0.72 중시 0.98 폭행 0.97 이유 0.95 바위 0.82 입장 0.83 마련 0.71 잡초 0.98 유리 0.97 나라 0.95 하기 0.81 문제 0.83 보장 0.71 미움 0.98 뮈가 0.97 자기 0.95 구럼비 0.79 추진 0.82 구럼비 0.71 내생 0.98 양보 0.97 희생 0.95 마음 0.78 천혜 0.81 강행 0.70 단편 0.98 동해 0.97 그들 0.95 터전 0.78 중심 0.81 관리 0.70 친밀 0.98 외국 0.97 중국은 0.95 농장 0.78 불과 0.81 한국 0.70 전라 0.98 강압 0.97 영토 0.94 로그인 0.78 벤치 0.81 마음 0.70 군장 0.98 자극 0.97 군함 0.94 카테고리 0.78 엮인 0.81 눈물 0.70 한집 0.98 보상 0.97 무시 0.93 강력 0.77 안뇽 0.81 인권 0.69 들여 0.98 대천 0.97 사랑 0.92 여름 0.77 멍청 0.81 실패 0.69 강해 0.98 넷째 0.97 과정 0.92 종교 0.77 변덕 0.81 앞바다 0.69 결관 0.98 중시 0.97 위험천만 0.92 시간 0.77 양립 0.81 목소리 0.69 글이 0.98 신경 0.97 입장 0.91 문자 0.77 부르 0.81 해군기지 0.69 충청 0.98 은어 0.97 안보 0.91 교구 0.77 중추 0.81 전국 0.67 주단 0.98 불리 0.97 미국과 0.91 농법 0.76 즐곧 0.81 입력 0.67 농경지 0.98 강원 0.97 실패 0.90 위의 < 표 3-3> 에서우선적으로발견할수있는것은 강정 이라는가장중심적인단어와관련해서는그다지유용한정보가보이지않는다는점이다. 본분석의주된관심의초점이강정마을과관련된일련의사건들이라는점에서이는이상하게여겨질수있지만, 현재분석하고있는문서의대부분이인터넷상에 69

98 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 서누구나접근할수있는문서들, 특별히신문기사등을다양하게포함하고있는문서들이라는점에서 강정 과같은중심단어가상당히다양한종류의단어들과나타날가능성이높기때문에그러하다고이해할수있다 19). 물론상징적으로제주강정마을은해군기지덕분에잘알려지긴했지만갈등의발생으로인해관심을많이받는단어가된이후에오히려다양한분야의사람들이강정마을을언급했다는점도이러한현상에영향을주었을것이다. 예컨대천주교와관련된 주교 같은단어들은강정마을과관련된갈등이본격화된이후에천주교측의개입이자주언급되면서여기에나타났다고볼수있다. 중간중간 목소리, 벌금, 평화, 구럼비 등반대의움직임을연상시키는단어들이보이기는하지만전반적으로 강정 이라는단어와깊은관련을가진단어들은해석하기가어려워보인다. 한편 해군기지 라는단어를중심으로해서살펴보면일단 건설, 강행 등의단어가가장높은상관관계를보이며나타나고있는데, 이는해군기지를둘러싼논의가적어도언론을통해서는정부의입장에서강제로집행되는인상을주었음을보여주는것이라할수있다. 그외에도높은상관관계를보이는단어들, 예컨대 한국, 미국과, 관계, 위험천만 같은단어들이모두정책을실제로집행하는입장에서기지건설의정당성을설득하는데주로쓰였던근거들임을확인할수있는데, 이또한해군기지건설과관련된논의가사회적으로인식되는데있어상당히대립적으로만보일수있는가능성을보여준다. 한편으로 30개의단어들만살펴본것이기는하지만이단어들의목록에대화라든가합의와관련된단어가 양립, 입장 정도라는것은적어도해군기지건설이진행되는과정에서실제로있었을이해와합의의노력은드러나지않았을것임을암시하며, 이로부터본갈등이해군기지의건설과정에서 해결 되었다기보다는그냥잠잠해졌다는인상을주었을것이라는추론이가능하다. 한편해군기지건설을반대하는주요논거중하나인제주도가 평화 의섬이라는문제와관련하여보면, 일단 산산조각 이라든가 절망 같은매 19) 이러한부분이앞에서언급한 언어의봉지 (bag-of-words) 모델의문제라고할수있다. 같이등장할가능성이높은단어가필연적으로의미있는단어라고할수는없는것이다. 70

99 사례분석 제 3 장 우부정적인단어들이높은상관관계를보이고있는데, 이는해군기지건설과관련된진행과정이상당히대치적이었다는점을보여주며, 눈물, 인권, 실패 등의단어들도이러한추측을지지해주는것으로볼수있다. 다음으로살펴볼단어는 이유 라는단어인데, 일단이단어가상관관계계수의크기를볼때거의모든문서에서상당히자주언급되었다는사실은쉽게알수있지만한편으로그단어들이 희생, 안보, 양보 들이라는점과 첫째, 둘째 등어떤것들을열거하는단어들이상당히높은위치에있다는점을종합해보면, 제주해군기지건설과관련된갈등의이유를설명하는정보들은대개상당히전형적인사실만을전달한것으로보인다. 이사실자체는궁극적인갈등의지점이안보라고하는가치였다는점에서당연한것으로볼수도있지만, 실제로갈등과관련된상황을이해하는데에는언론의보도가별로도움이되지않았다는점도동시에추론해볼수있다. 평화 라는단어를주로언급하던사람들과반대의입장에서해군기지건설을주장하는사람들의입장을드러내는가장중요한단어였던 안보 의경우우선 전과자 라는단어가드러나는것이독특해보이는데, 정부와강정마을주민들의의견이상당히강렬하게대치되어있던시기에많은주민활동가들이경찰에연행되었던사실때문에자주언론에등장하던단어라는점에서쉽게이해할수있다. 이외에높은상관관계를가진단어들을보면 안보위협, 찬성, 강화 등기본적으로제주해군기지사례와관련하여계속해서언급되던사실들만이나온다는점은역시앞에서와마찬가지로해군기지건설을지지하던측의입장이상당히단순하게전달되었다는점을보여준다. 마지막으로앞의 안보 라는단어와마찬가지로주요한해군기지건설의정당성을드러내던단어인 군사력 을살펴보면, 해군력, 향상, 안보 와같은일반적인단어가자주등장하며관련된국가들이자주언급되는정도임을확인할수있는데, 여전히해군기지의정당성을설명하기에적절한구체적인단어들은잘보이지않고있다. 위의 < 표 3-3> 에서얻을수있는정보는단순한빈도분석보다는훨씬더많은유추를가능하게해주지만, 사실상두개의단어들이갖는관계만으로는그렇게많은추론을하는것이어렵다. 따라서보다다양한단어들사이의관계를 71

100 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 알아볼필요가있는데, 다양한단어들의상호간관계를추적하는것은단순한표의형태로나타내서는알아보기가무척어렵다. 따라서다른종류의시각화방법 (visualization) 을활용할필요가있는데, 점점더많은연구들이네트워크분석에서주로활용되는지수들과시각화의방법을활용하고있다. 여기에서는네트워크분석의시각화방법을활용하여가장많이사용되었던단어들을활용하여네트워크형태로나타내어보도록한다 20). 이러한방법은단어들의연결뿐만아니라단어들의상대적중요도와단어간의연결정도를동시에나타낼수있다는점에서매우유용한시각화방법이다. 다음의 [ 그림 3-3] 은전체자료에서가장자주등장하는 50개단어를골라그들의연결을나타낸것이다 21). [ 그림 3-3] 에서위치로만살펴보자면앞의 [ 그림 3-1] 과 [ 그림 3-2] 에서볼수있었던것처럼 해군기지 와 제주, 강정, 마을 이중심적인단어로등장하는것에는변함이없지만, 건설, 평화, 반대, 주민 등의단어가이단어들을가장가까이에서둘러싸고있다는점은앞에서도계속해서나타난것처럼해군기지가강정마을에 건설 되는문제와관련하여 주민 들의 반대 를겪고있으며 평화 가그반대의근거로중요하게나타나고있음을보여준다. 한편앞의 < 표 3-3> 에서 이유 라는단어가주로건설을찬성하는측의입장과높은상관관계를보인다는점을발견할수있었는데, 위그림에서도 이유 라는단어는 찬성, 필요, 건설, 해군 등의단어들과가까운위치에있는것을알수있으며, 동시에 평화, 반대, 주민 과는상대적으로먼거리에있음도확인할수있다. 정부, 안보, 국가, 공사 등의단어가다음층위에위치해있다는점을보면결국제주해군기지건설과관련된공공영역에서의논의는서로반대되는입장들이연결되어서진행되기는했지만서로합의나이해를증진하기에는어려운단어들을중심으로진행되었음을알수있는데, 이는의견 20) 어떤연구들은이를단어연결망분석 (word network analysis) 라고표현하기도한다. 21) [ 그림 3-3] 은네트워크시각화알고리듬중 Fruchterman-Reingold 알고리듬을사용하여나타낸것이다. 물리학에서힘이물체들사이에서작용하는원리를응용하는이알고리듬은기본적으로강한관계를가진단어들을가깝게나타나게하며, 상대적빈도가높을수록그림의중심부에위치하게한다 ( 72

101 사례분석 제 3 장 의차이가주로입장의차이로제시되었다는점에서논의가순조롭게진행되지 않았음을보여주는것이다. 그림 3-3 단어들간의연결과강도 이상의분석결과들을볼때, 2011년부터 2016년초까지인터넷상에서제주강정마을해군기지건설사례와관련된거의모든보도들을분석해보면사실상앞의사례소개에서나타난사실들과매우유사하게해군기지의건설을추진하려고하는해군혹은정부측의의견과주민들의반대가대치하고있는양상만을잘보여줌을확인할수있다. 하지만보다중요한것은그와중에서주로등장하는단어들의관계를살펴볼때, 한쪽의단어들은주로 평화 라는가치를둘러싸고나타나며, 다른쪽의단어들은 안보, 국가, 필요 등의당위적인가치를드러내는단어들과강한관련을가지고나타난다는점이다. 이는실 73

102 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제로강정마을주민들과해군을주체로하는정부측사이에서다양한대화와합의를위한노력이있었음에도불구하고, 이러한논의들이일반적인시민들에게보도되는방식은상당히추상적인차원의가치논의로나타났다는점을보여주며, 동시에이러한가치사이의충돌이라는양상은양측의대화가주로자신들의입장을제시하는방식으로이루어졌다는점을보여주어, 일반시민의입장에서는이논의가매우순조롭게진행되지는않았다는인상을받을가능성이높다는예측도할수있다. 2. 연도에따른기초분석 앞에서행했던분석은수집된자료전체를대상으로분석한것이어서, 전반적인모습을보는데에는도움이되지만사실여기로부터어떤종류의가설을도출하기에는시간에따른변화를알수없다는점에서정보의한계가있다. 따라서여기에서는연도별로문서들을분류하여시간에따른변화가나타나는지분석해보기로한다. 22) 22) 아래에서는각연도별자료의단어빈도분석을행할것인데, 앞에서보였던 wordcloud까지모두본문에포함하기는어려우므로연도별 wordcloud는 < 첨부 2> 에실었다. 74

103 사례분석 제 3 장 그림 년주요단어들의빈도분석 각연도의자료를분석하여상위 30 위에속하는단어들을한번에나타낸 23) 위 [ 그림 3-4] 를보면 2011 년이전부터 24) 시작하여조금씩달라지는단어들 23) 혼동을피하기위하여 마을 과 해군기지, 제주, 강정 이라는단어들을생략하였다. 앞의분석에서볼수있는것처럼이단어들은언제나가장많이나타나거나상당히높은위치를차지하고있다. 24) 애초남해안에해군기지가필요하다는논의가시작된것은 2006년으로훨씬오래되었지만, 이시기는직접적으로제주강정마을과연관한논의가거의없어본연구의분석은비교적충분한수의자료과확보되는 2011년이후와그이전으로크게구분하였다. 물론이는앞장의표에서확인할수있는것처럼강정마을해군기지를둘러싼본격적인갈등이드러난시기와그이전의시기라는의미도있고, 본격적으로공사가시작된이전과이후라는의미도있다. 75

104 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 의빈도를확인할수있는데, 일단 2011년이전의단어들을살펴보면 건설, 주민, 평화, 반대 등의단어가상위권을차지하고있는것으로보여이사례와관련된논의의시작은일단 평화 라는가치를중심으로하여시작되었음을알수있다. 이러한모습은 2011년이되어서도크게변하지않는것으로보이는데, 이해에 평화 보다더많이나타난단어가 건설 이라는단어이기는하지만, 여전히 평화 라는단어는높은순위를유지하고있는것으로나타난다. 하지만이전해에비교해볼때, 2011년에는 평화 를주된화두로하는반대론에맞서 전략 과 국가안보 ( 안보 ) 를중심으로하는찬성론이보다언론에많이노출되었던경향을보이는데, 특별히 미국 과의 전략 적관계에대한이야기가널리언급되었던것으로보인다. 물론현실적인논의의진행상황을고려했을때, 2011년제주지방법원이해군기지건설에반대하는주민과시민단체에공사를방해하지말라는가처분결정을내린사실도이러한변화에기여했을것이다. 2012년이되면논의는조금씩변화하고있는것으로보이는데 건설 이라는단어가가장많은빈도를차지하고있기는하지만, 반대, 평화, 주민, 문제 등의단어가다시자주등장하는단어가되면서동시에 정부, 해군, 공사 등의단어도상당히나타나고있어이전에비해보다대립되는의견이교환되는모습으로변화하고있는것으로짐작할수있다. 덧붙여 공사 라는단어가처음으로등장하게된것은 2012년대법원의확정판결로해군기지의건설이합법화되면서본격적으로기지공사가시작되었다는사실이반영된것으로보인다. 2013년이되면서이러한대립되는의견에대한보도는점점더뚜렷해지는것으로나타나는데, 이전에비해 반대, 찬성, 건설, 평화, 안보 등의이야기가더비슷한빈도로등장하고있다는점에서그러한잠정적결론을얻을수있다. 2014년이되면강정마을사례에대한보도는이전의서로대립되는의견에대한것에서벗어나강정마을에서벌어지고있는구체적인일들에대한보도에보다치중하게된모습을보이는데, 이전부터계속해서 평화 가압도적으로많이나타나는점을제외하면 신부, 공감, 생명 등현장에서많이언급되는단어들이높은빈도로나타나는모습을보이고있으며, 지금까지도해군기지공사현장정문앞에서계속되고있는천주교미 76

105 사례분석 제 3 장 사와관련된단어들과 반대, 지킴, 일상, 기도 등의단어가높은비중을차지하고있는것이다. 덧붙여이해의단어들은현장에서충돌이계속진행되는모습도보이는데 구속, 벌금 등의단어가나타난다는점에서이러한점을추론해볼수있다 년도에와서도이러한경향은계속되고있는데, 여전히 평화 와 건설 이높은빈도로나타나는가운데본격적으로공사가진행되고있는상황에대한이야기가많이나타나는것으로보인다. 또한여전히 공사 와 반대 가높은빈도를보이며, 완공 이라든가 창설 에대한이야기가처음으로등장하는것으로보아이미이전부터강행되어왔던공사가거의다진행되었음을보여주고있기도하다. 특기할만한사항은 개인정보 라는해군기지건설이라는맥락과는다소맞지않는단어가상당한빈도로나타나고있다는점인데, 이는강정마을해군기지건설반대움직임이본격화되면서개입한여러시민단체소속원들이자신들의개입을막으려는움직임에맞서개인정보보호를이유로여러가지집단행동을시작한사실이널리알려지기시작한점에서연유한것으로보인다. 2016년 2월 26일에비로소해군기지가완공되었는데, 준공식 혹은 완공 이라는단어들의빈도를고려해보면본갈등사례에이사실이상당히중요한전환을가져올수있는소식으로알려진것같지는않다는추론을할수있는데, 2011년이전부터계속해서보도되던단어들이여전히빈도표에서상위를점령하고있다는점에서그러하다. 즉, 적어도언론에드러나는모습으로는기지의완공이갈등의해결로연결되지않는듯이보인다는것이다. 덧붙여 5월들어해군측에서강정마을주민들을대상으로공사지연에따른보상금에대한구상권청구를한사실도단어들의빈도에확연히드러나있다. 이상의분석들을종합해보면, 위 [ 그림 3-4] 에서 2011년이전부터 2016년현재까지강정마을사례는 문제 라는지적에서벗어난적이없었으며, 이는공사의진행과완공이라는하나의결말을맺은후에도여전하다는점을발견할수있다. 게다가그반대논리와관련되어사용된여러가지단어가크게변한적이없다는사실은이사례가주민들과정부사이의대화와합의로해결된것은아니라는추측을가능하게한다. 이상의분석은복잡한데이터에대한기본적인모습을보여준다는점에서유 77

106 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 용하지만여전히단순한빈도분석의한계에서벗어나기는어렵다. 따라서좀더자세한단어들간의관계를알아보기위해서는앞에서도보인바있는단어들의연결을분석해볼필요가있는것이다. 아래 [ 그림 3-5] 는각연도별로자주함께등장하는단어들의관계를나타낸것이다. 그림 3-5 단어들간의연결과강도 년이전시기 [ 그림 3-5] 를보면앞의전체적인모습과비슷하게 해군기지 와가장밀접한연결을보이는단어는 강정, 주민, 마을 등상식적으로연결되는단어들을제외하면 건설 로나타났으며, 그주변을 반대, 평화, 정부, 해군 등의단어가둘러싸고있는모습을보이고있어처음해군기지건설지가강정마을로결정된 2007년 6월이후꾸준히계속되어오던반대논의가제주해군기지와관련된소식의많은부분을차지하고있었음을알수있다. 상대적으로이시기 대통령 이라든가 도지사 ( 김태환 ) 등의개입이나언급은적었던것으로보이며, 기지건설과운영의주체가되는해군이주된역할을한것으로보인다. 그러나해군기지와관련한사람들의시각은이러한정부내개별주체들보다는상대적으로 정부 라는상당히추상적인개체로보다많이몰려있던것으로보 78

107 사례분석 제 3 장 이며, 이러한이유로보다구체적으로사안에개입해야만했던 국방부 의위치가상대적으로외부에위치해있는것이라고추론해볼수있다. 상대적으로갈등사안에접근하려는 참여 에대한언급이상당수있었으며이단어가 해군기지 와도밀접한연결을보이는것으로나타났지만, 이단어와가장가까운단어가 반대 라는데에서이참여는사업시행자와의대화를위한것이라기보다는반대입장을주장하는사람들에게참여하는일을의미하는것으로보인다. 한편으로 우리, 지역, 참여 등의단어들이 제주 와상대적으로많은연결을보이는것을볼때, 이시기반대입장에있는사람들은주로제주도민들이었을것이라는점도추론해볼수있다. 한편상당히주변부에있기는하지만 댓글 이라는단어가이그림에있다는사실은 SNS들의등장도이러한논의의확산에기여한바가있음을보여준다. 그림 3-6 단어들간의연결과강도 년 2011 년도에들어오면위 [ 그림 3-6] 의중심부에서쉽게알수있는것처럼 해군기지 건설 을둘러싼이야기들은제주도민의입장에서는 평화 라는관 79

108 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 점, 그리고 정부 의입장에서는 건설 이필요하다는관점에서주로언급되었음을알수있다. 제주가 평화의섬 으로지정되었으며, 해군기지건설은이에 불편 하다는초기의반대논리를중심으로하여건설에찬성하는측의주된논리는안보와관련된 전략 과미국과의관계 ( 한미동맹 ) 에대한이야기였던것으로나타난다. 하지만이렇게상반된입장과밀접하게관련된단어가많이등장하고서로깊은관련성을보임에도불구하고여기에는갈등의해소를위한어떠한노력도두드러지게보이지않는다는점에유의할필요가있다. 물론그것이양측모두대화에전혀뜻이없었다거나대화가없었다고해석될수는없지만, 한편으로갈등의해소를위한대화와관련시킬수있는유일한단어가 유연성 이라는점, 그리고그나마도상당히주변부로쳐진단어라는점은적어도체계적인대화노력이있지는않았음을드러낸다. 오히려위그림에는양측이서로의입장만을고수하는상태를암시하는듯원칙적인입장만을강조하는단어가상당수등장한다. 예컨대 강행, 추진, 입장, 군사전략, 가치 등이그러한단어에속한다. 그림 3-7 단어들간의연결과강도 년 80

109 사례분석 제 3 장 2012년에나타난단어들로구성된 [ 그림 3-7] 에서흥미로운것은그림의중심부쪽에있는, 즉많은단어들과연결될뿐더러자주등장하는단어들에전반적으로큰변화는없지만이전시기에상당히중심적인위치를차지하고있던 평화 혹은 반대 라는단어가상대적으로주변화되었다는점일것이다. 여전히해군기지건설에대한 반대 라든가이건설이 문제 라는시각은중심적인위치를차지하지만, 건설 이라는단어가 해군기지 와더밀접한관련을갖고나타난다는사실은서로대립하던입장들사이에어떤변화가생겼음을드러내는일이다. 주민 과 건설 이라는중심어들과 해군, 해양 등이더가깝게나타난다는사실은해군력의문제상해군기지가반드시필요하다는해군의주장이보다넓게언급되었음을보여주는것이라고볼수있겠다. 이와더불어처음으로등장한단어들을보면 구럼비, 바위 라는단어들이나타나 평화 라는단어와일정한강도의연결을가지는것으로나타났는데, 이는해군기지건설에반대하는입장에있던사람들의주된반대논리에변화가생겼음을암시하는것이다 25). 또한이전보다 정부, 해군 등의위치가좀더 건설, 해군기지 라는중심적단어에접근한것으로나타나는데, 이는 2011년 9월공권력이개입되면서공사가본격적으로시작한일과관계가있을것으로보인다. 25) 물론이는 2012 년 3 월본격적으로공사를위한구럼비해안발파가개시된사실과도관련이있다. 81

110 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-8 단어들간의연결과강도 년 2013년에나타난단어들의연관성을그린 [ 그림 3-8] 을보면, 가장눈에띄는것은이전시기와는다르게찬성과반대를드러내는단어들이매우긴밀하게, 그리고매우자주나타난다는사실이될것이다. 이전에도해군기지건설을옹호하려는입장에대한단어는많이나타났지만정작 찬성 이라는형태로나타난적은없었던데반해이시기부터는본격적인 찬성 이라는단어가나타나논의의중심부에위치한다는점이우선특이한점이며, 이전부터건설의정당성을주장하는데자주사용되던 국가, 필요 등의단어와거의겹쳐져있는상태로나타난다는점까지고려해보면이전보다는해군기지건설의필요성을인정하는입장이강해졌음을짐작할수있다. 반대로해군기지건설을반대하던입장에서주로주장되었던 평화 는여전히많은빈도로다른단어들과강한관계를가지고있기는하지만, 국가, 시간 등의단어가평화보다도 반대 와가깝게나타난다는사실이나 양보 와 평화 가상대적으로가까워졌다는사실은해군기지건설을반대하는사람들의입장에도변화가있었을가능성을시사한다. 물론여전히 반대 와 공사, 해군, 안보 등의거리가상당히가깝다는 82

111 사례분석 제 3 장 사실은여전히반대입장이강하게표현되고있음을보여준다는점도간과하기는어렵다. 그림의주변을둘러싼단어들을살펴보면일단 보상 이눈에띄는데분명갈등상황에있어중요한단어이기는하지만위그림에서는완전히주변부로나타난다는점에서여전히해군기지를둘러싼입장은절대적인 찬성 과 반대 라는가치갈등의형태를가지고있다는추론을할수있다. 물론 보상 이중심부에나타난다는점이가치갈등이아니라는점을보여주는것은전혀아니지만, 적어도가치갈등에서더대화를진행시킬가능성을드러내는단어로간주하는것은합리적인일이다. 즉흔히갈등사례, 특별히어떤시설의입지와관련된갈등사례에서흔히암묵적으로가정되곤했던집행과이에따르는보상이라는틀이이사례에는여전히맞지않음을보여주는것이라고판단할수있다. 사실위 [ 그림 3-8] 의경우가뚜렷이보여주는것처럼이때까지도제주도해군기지를둘러싼갈등은 평화 대 안보 라는크게가치갈등적인측면에서진행되고있다는점이며, 따라서대개가치갈등은특별히타협이나협상의여지가없기때문에장기화될소지가다분하다는일반적해석을본사례도따르고있는것으로보인다. 또하나가치갈등의단점은자칫서로다른의견을가지고있는이해관계자들사이에서다소자극적인수단이선택될수있다는점이될것인데, 위그림에서 서귀포시 가갑자기등장한것도 2013년 5월서귀포시가해군기지공사장앞에서시위에사용되던천막에대한강제철거를대집행해버린일때문일것이다. 83

112 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-9 단어들간의연결과강도 년 [ 그림 3-9] 에서처음눈에띄는것은무엇보다이전부터공사장앞에서계속되고있었던해군기지건설반대측의입장과관계된단어가단연많아졌다는사실일것이다. 천주교인권위원회, 신부, 문정현, 미사, 기도 등 천주교 를주축으로하여계속되는반대시위에대한이야기가 평화 라는기존의입장을표현하는단어와매우가깝게나타나고있으며, 심지어는주된이야기의중심이 해군기지 에대한 반대 보다는 강정마을 로바뀌었다는점을각단어들의의미연결망상의위치에서간단히확인할수있다. 더불어이러한변화에대한이야기가사회적으로퍼져나가는양상을보이면서 지킴, 통신, 희망, 인권 등의단어들이나타나고있다. 이러한변화는갈등사안이장기화되어가면서가치간의갈등으로인해별이야기의진전을보이지않던기존논의들과는다른국면들에언론이주의를기울이기시작한때문으로보이며, 한편으로는이미 2012년 7월대법원의해군기지건설적법판결이내려진이후계속되던공사를둘러싼논쟁이역동성을잃은이후아직해결되지못한문제들에대한주장이드러나고있는모습으로해석할수도있다. 실제로 2014년도 84

113 사례분석 제 3 장 에는 10 월에강정마을내해군장교들을위한관사가건설되기시작한것을빼 놓고는특별한이슈가드러나지않은채상황이지속되고있었다. 그림 3-10 단어들간의연결과강도 년 [ 그림 3-10] 은이전시기에비해훨씬균등하게분배된단어들의연결망을보여준다. 바로앞시기에비해겹쳐있는단어는 제주 와 해군기지, 강정 정도이며다른단어들은모두적당한위치를차지하고펼쳐져있다. 이중심단어들근방에있는단어들을살펴보아도해군기지건설이필요하다고주장하는입장측에서주로활용하는단어들, 예컨대 기지, 미국, 공사, 중국 등의지정학적위치를강조하는단어들과함께반대측의입장을드러내는 평화, 반대 등이비슷한거리를유지하고있는것을볼수있는것이다. 하지만 완공 이라는단어의등장과함께공사가거의진척되면서부대적으로고려해야할사안들인 관사 라든가 ( 제주기지 ) 전대, 함정, 잠수함 등이등장하는것을보았을때이해에적어도객관적인조건에서는해군기지가들어섰음을인정해야하는상황으로변해갔음을알수있다. 물론주변부에위치하긴하지만여전 85

114 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 히 주민 들이 평화 라는중심단어와밀접한관계를가지고나타나며여기에 문제라든가 경찰 이라는단어도밀접히관련되는것으로보아서는주민들의반대가여전함을알수있어아직도갈등이해결되었다고보기에는요원한상황임을추론해볼수있다. 특별히여전히양측간의합의를위한대화의과정을드러내는단어가거의없다는점에서전반적인상황의전개가주민과의대화나동의절차등과는거리가있는상태로진행되었음을보여주는것이라할수있다. 하나주의를기울여야할점은이시기부터현재제주해군기지의공식적이름인 민군 복합 항구이야기가등장하고있다는점인데, 크루즈 선이정박할수있게하여강정마을의 경제 적활성화에도도움이될것이라는정부측의주장이있었지만여전히이러한이야기들이해군기지를둘러싸고대립해있는의견들에중요한영향을주지는못한것으로보인다. 물론이러한일종의해결책이등장하고있음에도불구하고이와관련된본격적인주민들과사업시행자와의대화에대한단어는거의보이지않는다는점은여전히이갈등사안이해결과는거리가멀다는잠재적결론을내릴하나의근거가된다. 그림 3-11 단어들간의연결과강도 년 86

115 사례분석 제 3 장 2016년 2월 26일비로소 완공 되어 준공식 을가지게되었으므로제주해군기지사례는최소한해소되는국면에있는것이아닌가라는기대를가지기쉽지만, 6월까지의기사들을종합한본연구의데이터분석을통해만든 [ 그림 3-11] 은전반적인논의의장에서 준공식 ( 준공, 완공 ) 이란주변부적인위치만을차지하고있음을분명하게보여준다. 아직도 해군기지, 강정 과가장관련이깊은말은 건설 과 반대, 평화 로나타나고있으며, 주민들과정부의사이에어떤새로운단어가등장하지않는다는사실도이렇게전반적인논의에는진전이없음을보여주는것중하나이다. 흥미로운것은앞의빈도분석에서는상당한의미를가지는것으로드러났던 구상권 이라는단어가다른단어와의연관성을나타낸위 [ 그림 3-11] 에는나타나지않는다는점이다. 물론구상권청구와관련된이야기가진행된지얼마되지않아본연구의분석을위한데이터를수집한때문이기도하지만, 대체로해군기지건설과관련된갈등과는별도의이야기로여겨지기때문일것이다. 마지막으로연도에따른구분은아니지만 SNS에올라와있는글들만을별도로분석해보기로한다. 이글들은그쓰여진시기를구분하여자료를정리하기에는연도별로편차가심하여이를구분하지않고하나의데이터로처리하여분석한다. 하지만 SNS라는매체의특성상이전의이야기들을계속참조해가면서여러가지이야기를펼쳐나갈수있기때문에서로다른매체에서나온이야기들을통합한위의데이터보다오히려어떤종류의일관성을찾기쉬울것으로예측할수있다. 게다가위의분석에서도가끔언급된것처럼트위터나페이스북등의 SNS는갈등이논의되는과정에서일정한의미를갖는것으로나타나기도했었다는점도본분석의근거가된다. SNS에서수집된자료를이용해나타내본 wordcloud는다음 [ 그림 3-12] 와같다 26). 26) 강정, 제주, 해군기지 같이큰의미를주지못하면서많은빈도수를보이는단어를제거한결과이다. 87

116 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-12 SNS 자료의 wordcloud 의미를추측하기어려운단어들을제외하고보면 평화 와 마을 의두단어가가장자주등장하는데, 다른자주등장하는단어들도함께고려해보면, SNS상에있는정보들은보다개인적인차원에서의의견에민감하다는특성을알수있으며, 투쟁, 공사, 경찰, 불법, 반대, 생명 등의단어가비교적자주등장한다는사실을고려해볼때, 주로반대하는의견이자주나타났을것으로추론해볼수있다. 즉, 앞에서의분석들과비슷하게제주강정마을해군기지건설을둘러싸고 SNS 상에서이루어졌던논의들도대체로 평화 의섬인제주도에해군기지를건설해서는안된다는입장을주로하여찬성하는의견들이제기되는형태로진행되었다고생각할수있는것이다. 이점에대한보다직접적인증거를찾아보기위하여앞에서와같이단어연결망을나타낸것이다음 [ 그림 3-13] 이다. 88

117 사례분석 제 3 장 그림 3-13 SNS 데이터단어연결망 앞의분석과마찬가지로중심단어들과 평화 라는단어가거의분별할수없을정도로밀접한관계로나타난다는점을볼수있으며, 이를둘러싸고밀접한관계를보이는단어들이 생명, 운동, 건설, 반대, 불법, 문제 등임을생각하면대체로제주해군기지건설에비판적인언급들이많았음을알수있다. 거기에앞의분석과는다르게 투쟁 이라는단어가중심에있지는않지만상대적으로많은다른단어들과관계를가지면서중심단어들에연결된다는점은일반적인언론에드러나는모습보다 SNS상에서이사안에대한의견은보다비판적이었을것임을짐작할수있다. 반대로해군기지건설의정당성을언급하는단어들, 예컨대 안보 와같은단어들은전혀언급되지않는다는사실도이러한잠정적결론을뒷받침해준다. 이상의논의들을정리해보자면, 무엇보다조금씩논의의핵심이변화하고있기는하지만, 공사가끝나고부대가이전해있는현재의상황에서조차제주 89

118 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 강정마을해군기지사례는어떤종류의 해결 을보았다고보기는어려운모습이다. 공사가완공되어준공식까지이미마친상태이지만위의분석은 2011년이전부터나타났던평화와안보라는가치의대립이 2016년까지계속되고있는모습을그대로보여주며, 이러한결론은불특정다수를대상으로하는언론에서얻은정보나보다특정화된다수 27) 를대상으로하는 SNS상의데이터모두에서지지될수있는것이다. 게다가중간중간확인할수있었듯이이사안을둘러싸고가장중요한이해관계자중하나라고할수있는 강정마을회 가언급되는일은상당히드물었던상태에서주민들과관련된언급들은상당히많다는사실은갈등해결의중심이되는이해관계의해소에있어이해관계자의파악이제대로되지않은것이아닌가라는의문을생기게한다. 하지만여기에서의분석은모두기초적인분포와빈도, 그리고 1대1의연관성을중심으로한것이기에아직결론을내리기에는부족한부분이많다. 따라서분석을좀더진행시킬필요가있는데, 다음장에서는데이터마이닝의주요기법중하나인연관성분석 (association analysis) 방법을활용해자료들을분석해보도록한다. 3. 전체자료연관성분석 여기에서는전체자료를대상으로기계학습방법을활용해표면적으로드러나지않는자료속의패턴에대해서분석해보도록한다. 우선적으로연관성분석 (association analysis) 를통해앞에서분석했던단어들이실질적으로어떤양태로나타나는지알아볼것인데, 연관성분석이란데이터내에서의미있는상관관계를찾아내는방식이지만앞에서보인것과같은단순한단어들간의관계를찾아내는것이아니라이러한관계들이여러단어들사이의 규칙 (rule) 의형태로나타나는가를보여주는분석이다. 어떤종류의모델도가정하지않고데 27) 본분석에서사용된 SNS 데이터는대개페이스북 (facebook) 서비스상의그룹에있는문건들이었고, 여기에글을쓰기위해서는회원이어야만하는경우가많았다. 90

119 사례분석 제 3 장 이터에내재해있는패턴을찾아낸다는점에서 자율학습 (unsupervised learning) 의한방법론으로분류되며, 그결과가직관적으로이해하기쉽고패턴의보편성을판단할수있는지표도간단하게계산할수있다는점에서상당히자주쓰이는기계학습방법론의하나이다 (Lantz, 2015). 28) 본격적인분석에앞서본분석의결과를간단하게해설해보면분석의결과는어떤단어의군집들과다른단어의관계를나타내는규칙과이규칙을평가할수있는세가지지표로구성된다. 이세가지지표는지지도 (support), 신뢰도 (confidence), 향상도 (lift) 로구성되며각각의설명은다음과같다. 어떤단어의군집을 A라고하고, 이단어의군집과밀접한관계를갖는어떤단어를 B라고할때, 지지도는 support(a B)=Pr(A B) 로나타낼수있으며, 이를문장으로표현해보면지지도란전체데이터, 즉연구의분석에사용된전체문서들중 A와 B가동시에나타난문서의비율이다. 따라서이수치는 A가나타나는문서에는 B가나타난다 라는결론을위해서가장기본적인정보라고할수있다. 다음으로신뢰도는 confidence(a B)=Pr(A B)/Pr(A) 로나타낼수있으며, 앞의지지도에서한걸음더나아가조건부확률의개념을활용하여 A와 B사이의관계가얼마나강한지를나타내는지표이다. 마지막으로향상도란앞의두가지개념을합쳐서보다정확한정보를드러내고자만들어진지표인데, lift(a B)=Pr(A B)/[Pr(A) Pr(B)] 라고나타낼수있으며, 개념적으로는 A와 B가동시에나타나는확률과 A와 B가아무런관계도없다고가정한상태에서동시에나타날때의확률의비율이라고할수있다 (Hahsler et al., 2005). 따라서 A와 B의관계가우연이아닐수록향상도는크게나타나게될것이며, 만약향상도가 1이라면 A와 B는독립적인관계를갖는다고결론지을수있다. 물론이분석은기본적으로두개의단어집단이동시에나타나는확률을분석하는것이므로 A와 B가깊은관련성을가진다는사실이어떤종류의인과관계로해석되어서는안될것이다. 다음 < 표 3-4> 는본분석의전체자료를대상으로연관성분석을실행한결 28) 흔히빅데이터를분석한사례로인용되는 기저귀와맥주 의관계를밝혀낸것도바로이방법론이다. 91

120 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 과의일부를향상도의크기순으로나타낸것이다. 총 7개이상의단어가조합을이루는경우만골라낸결과를보면제주특별자치도에서나온듯한 특별 이라는단어가 건설, 반대, 평화, 강행, 주민, 정부 등의단어와조합되어나오는규칙이대다수라는점을발견할수있다. 즉, 본연구에서분석한자료에의하면제주해군기지건설사례와관련하여언론에보도된많은기사들은 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이라는간단한문장으로요약할수있는것으로보인다. 물론 < 표 3-4> 의지지도가 40% 를조금넘는다는사실을보면이러한정보가모든문서에보편적으로나타난다고하기에는무리가있지만신뢰도와향상도의크기를고려하면일단보도가있으면위의간단한문장이표현하는바가상당히많이전달되었다는사실을알수있다. 그런데여기서중요한것은그간단한문장을발견하는일보다도그간단한문장이갈등의해결이라는관점에서암시하는바를이해하는것이다. 앞의 < 표 2-1> 에서정리한바있는것처럼갈등의해결을정의하기위해서는이해관계자간의입장에대한이해가가장기본적인일이될것인데, 여기의분석결과는사실상이러한이해에대한노력이거의없었다는점을보여준다. 사실상위에서언급한간단한문장은처음해군기지건설이언급되기시작한때부터알려진양측이해관계자의입장을단순히나열한것인데, 10여년에가까운기간동안언론을통해언급된문장들이결국이문장과별차이가없다는것은가장기본적인갈등의해결을위한접근조차제대로이루어지지않았음을보여주는것이다. 92

121 사례분석 제 3 장 표 3-4 연관성분석결과규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 강행, 건설, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 나라, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 글, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 글, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 하기 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 정부, 주민, 하기 } => { 입력 } { 강행, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 평화, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 글, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 평화, 하기 } => { 나라 }

122 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 위분석의결과를좀더시각적으로보기위하여아래 [ 그림 3-14] 의위쪽그림은위규칙들을연결망형태로나타내고그연결의중심도를나타낸것인데, 왼쪽그림과앞의연결망분석이다른점은앞의연결망분석은단순히두단어가같은문서상에얼마나자주함께있었는지만을드러내는것인데반해, 아래그림속의연결들은여러개의단어들이 규칙 으로정해질수있는정도로함께나타났다는점을보여준다는것이다. 분명하게 입력 이라는단어와 나라 라는단어를중심으로하여거의비슷한내용의단어조합들이상당히집중적으로분포하고있음을쉽게확인할수있으며, 이두개의큰연결망들을연결하는하나의단어조합도사실상다른조합들과근본적인차이를보이지않는것이라는점을알수있다. 한편 [ 그림 3-14] 의아래쪽그림은네트워크분석에서종종활용되는중심성지표중하나인근접중심성 (closeness centrality) 29) 을각단어별로나타낸것인데, 왼쪽그림에서볼수있었던것처럼 특별 이라는단어가가장낮은근접중심성을보이며그다음으로기본적으로는거의비슷한단어들을포함한단어조합들이비슷한정도의근접중심성을보이며분포하고있음을알수있다. 즉, 전반적으로전체적인데이터에서나타나는패턴은매우단순한단어의조합들인 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이라는문장이지배적인비중을차지하고있다는것이다. 29) 근접중심성은네트워크상의한개체 (node) 가다른모든개체들과얼마만큼긴밀하게연결되어있는지를계산하는지표이다. 네트워크상의다른모든개체들까지의연결단계수평균의역수로계산하게된다 (Feldman & Sanger, 2007). 94

123 사례분석 제 3 장 그림 3-14 연관성분석결과그래프 - 전체데이터 95

124 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 아래 [ 그림 3-15] 는위에서분석한규칙들을평행좌표그래프 (parallel coordinate graph) 30) 로나타낸것인데, 위에서보인향상도가높은규칙들이어떻게연결되어있는가를보인것이다. 31) 앞의분석에서는확인하기어려웠던각단어의조합이어떤양상으로나타나는지를쉽게확인할수있는데, 그래프를읽는법은수평으로따라가면서각선이 1, 2, 3과같은차원과만나는점에해당하는단어들이하나의규칙에포함되어있다고간주하는것이다. 예컨대위치가 7 인경우, 즉 7개의단어가하나의조합이된규칙중 강행 을포함하는규칙은없다는점을간단히확인할수있으며, 동시에 7개의단어를포함한규칙은모두 건설 이라는단어를포함한다는사실도알수있다. 반면에 6개의단어를포함한규칙은다수있는데, 주로 반대, 평화, 건설 이라는단어로시작하는것을알수있으며, 가장자주나타나는패턴을드러내는굵은선을따라가보면 ( 건설, 평화, 반대, 강행, 글, 하기 ) ( 특별 ) 의조합이가장눈에띄게나타난다는점을알수있다. 물론여전히앞의여러가지분석에서얻은결론은그대로분석을통해지지된다는점도확인할수있다. 이해관계자들간의상호이해를위한어떤단어도실제로보이지않고있는것이다. 30) 다차원의자료를시각적으로보다간결하게나타내기위하여제안된것으로주로분류분석이나연관성분석의결과를보여주기위하여사용된다 (Han, An, & Cercone, 2000; Yang, 2003). 31) 그림의 rhs 란 오른편에있는단어 (right hand side) 라는말로써앞의규칙을나타낸표에서화살표오른쪽에나타나는단어를말한다. 96

125 사례분석 제 3 장 그림 3-15 평행좌표그래프 - 전체데이터 4. 연도별자료연관성분석 이장에서는연관성분석을각연도별로적용하여전반적인논의들에있어주요한단어연결들의패턴이어떻게변화했는지살펴보려고한다. 아래 < 표 3-5> 는 2011년이전의자료들을활용하여연관성분석을한결과를향상도가높은순서로일부나타낸것이다. 많은규칙들이앞의전체적분석에서나타난대로주민의반대에도불구하고정부가건설을강행하고있다는점에관한이야기임을쉽게알수있으며, 주민들이해군기지건설에반대하는주된논거로드는 평화 는단어조합에꾸준히나타나고있음에반해정부의주된근거인안보상의문제는전혀나타나고있지않음을알수있으며, 오직기지 건설 만이언급되는상황을확인할수있다. 즉, 2011년이전의언론을통해전달된제주해군기지건설과관련된정보는상당한일관성을가지고정부가건설을 97

126 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 강행하고있다는인상을표현하고있는것이다. 이러한주제자체가사실인가아닌가에대한논의와는별도로이러한정보들은분명갈등의해결과관련하여생각해보면상당히부정적인측면을보여준다. 언론의보도를보고제주해군기지건설사례에대한판단을내리는대부분의국민들의경우분명정부의 강행 이라는부분에대한강한인상을받았을것이며, 이는결국정책의정당성 32) 혹은정책집행의정당성에대한부정적판단으로이어질수있기때문이다. 이러한경우정부로서는반대논리를분명하게제시할필요가있었지만앞의분석에서계속등장했던 안보 와관련된언급이이분석에서나타나지않는다는사실은이러한대응이적어도체계적으로이루어지지는않았음을알수있으며, 이는곧강정주민들과의갈등이가장기본적인입장차이에관련된논쟁수준에서머물러있었음을드러내는것이다. 표 3-5 연관분석-2011년이전 규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 강행, 건설, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 나라, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 글, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 글, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } ) 여기에서정당성은합법성을포함하는더넓은의미로이해되어야한다. 제주해군기지관련갈등이결국대법원에서적법판결을받았다는사실은분명정부의입장이합법적인것이었음을보여준다. 그러나이러한합법성의판단이갈등을해결하는데도움이되었는가를생각해보면부정적판단을내릴수밖에없다. 98

127 사례분석 제 3 장 규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 건설, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 하기 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 정부, 주민, 하기 } => { 입력 } { 강행, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 평화, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 글, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 평화, 하기 } => { 나라 } 위에서분석한자료를단어의의미연결망으로나타낸다음의 [ 그림 3-16] 의그림은 나라 와 입력 33), 실패 등의단어들이다양한단어의조합들과관계를맺고있음을보여주고있으며, 나라 를중심으로하는단어의연결망과 입력 을중심으로하는연결망은연결되는데비해 실패 를중심단어로하는망은분리되어있음을확인할수있다. 그러나이러한중심단어들을둘러싸고 33) 여기서 입력 이라는단어가두드러지는것은주로신문기사가많은부분을차지하고있는분석자료의특성상많은신문기사의첫줄에나오는신문기사가입력된시간에서이단어가많이나온것으로보인다. 99

128 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 있는단어들의조합은대개큰변화가없는모습을보여주고있는데, 이는전반적으로언론에서제주해군기지건설을둘러싼여러가지양상을전달하는방식이상당히일관적이었음을보여주면서, 동시에많은언론의정보가그렇지않지만제주해군기지사례를 실패 라는단어와긴밀히연결하여전달하는정보도있었다는사실에주목할필요가있다. 한편근접중심성을나타낸 < 첨부 3> 의그림은큰차이를보여주고있기는하지만사실상그단어조합들이전달하고있는의미에있어서는큰차이가없음을확인할수있다. 독특한점이라면근접중심성이낮은단어조합들은 강행 이라는단어를포함하고있다는사실이었다. 이는 2010년 1월공사가본격적으로시작되기이전의기사들은사실상 강행 이라는단어를포함할경우가별로없다는점과관계가있을것이다. 그림 3-16 연관성분석결과그래프 년이전 다음 [ 그림 3-17] 을보면단어의연결들이상당히일관된경향을보이고나타나고있음을확인할수있는데, 7개의단어를포함한조합의경우 반대 아니면 강행 이라는단어를포함하는경우가대부분임을알수있으며, 이들단어는대개의경우 주민, 건설, 평화, 반대 등의단어를포함한조합을구성하고있음을알수있다. 100

129 사례분석 제 3 장 그림 3-17 평행좌표그래프 년이전 2011년자료를활용하여연관성분석을시행한결과를나타낸 < 표 3-6> 을보면 2011년이전의자료분석결과에서특별한변화없이 건설 에대한 주민 의 반대 와 강행 이거의모든규칙들에서드러나고있는데, 이로인해정부에대한반감이높아져갔을것임을짐작할수있다. 앞장의 < 표 2-1> 에서갈등해결을정의하기위한주요기준들을생각해보면 갈등당사자간의신뢰구축 이라든가 참여거버넌스확대, 공공정책의정당성확보 라는측면에서봤을때상당히부정적인방향으로진행되고있었다는잠정적결론을내릴수있다. 물론양측의입장차이가전혀좁혀지지않았다는면에서도이해관계가충돌하는행위자들간의이해와합의를중심으로하는갈등해결에접근하는모습은보이지않고있다. 101

130 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 표 3-6 연관성분석-2011년규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 건설, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 건설, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 반대, 평화, 하기 } => { 실패 } { 건설, 평화, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 반대, 하기, 한국 } => { 입력 } { 강행, 반대, 주민, 하기 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 하기 } => { 입력 } { 반대, 정부, 주민, 하기 } => { 입력 } { 반대, 주민, 평화, 하기 } => { 입력 } { 건설, 반대, 정부, 하기 } => { 입력 } { 건설, 반대, 평화, 하기 } => { 입력 } { 건설, 주민, 평화, 하기 } => { 입력 } { 글, 반대, 정부, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 평화 } => { 입력 } { 건설, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 하기 } => { 입력 } { 반대, 정부, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 정부, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 반대, 정부, 하기 } => { 나라 } { 건설, 반대, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 평화 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 하기 } => { 나라 } { 건설, 반대, 정부, 평화, 한국 } => { 특별 } { 건설, 글, 반대, 정부, 주민, 평화 } => { 특별 } { 건설, 글, 반대, 정부, 평화 } => { 특별 } { 글, 반대, 정부, 평화, 한국 } => { 특별 } { 글, 반대, 정부, 주민, 평화 } => { 특별 } { 글, 반대, 정부, 한국 } => { 특별 }

131 사례분석 제 3 장 앞의 < 표 3-6> 에나타난패턴을보다분명하게드러내기위한 [ 그림 3-18] 을보아도전반적으로이전의자료를분석한결과와크게다른모습은없는데, 일단왼편의연결망그림을보면앞에서와마찬가지로 건설, 강행, 정부 등의단어들이상당히높은향상도로 주민, 반대, 평화 와같은단어들의조합과동시에나타나는모습을보이고있음을알수있다. < 첨부 3> 에있는근접중심성을살펴보아도근접중심성이높은단어는이전의분석과거의변화가없는것으로나타나고있는것이다. 그림 3-18 연관성분석결과그래프 년 2011년자료분석의평행좌표그래프를나타낸 [ 그림 3-19] 를보아도이러한점은분명히드러나는데, 반대, 주민 등이가장자주규칙들과연결되는단어로나타나고있으며이단어들과주된연결을보이는단어는 정부, 강행, 평화 등이다. 앞의분석과마찬가지로높은차원의조합이규칙에포함되는경우는없으며 3개의단어가하나의조합으로어떤단어와함께나타나는경우도많지않은것으로드러나제주해군기지관련언론보도는상당히단순한형태를가졌음을짐작할수있다. 103

132 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-19 평행좌표그래프 년이전 < 표 3-7> 은 2012년의자료를분석한것인데, 기본적으로함께나타나는단어는 나라, 입력 등큰의미가없는단어인데반해왼쪽에조합으로등장하는단어들은매우명확하게하나의주제를드러내는듯보인다. 전체적으로지지도는 33% 정도로나타나는가운데상당히높은신뢰도와향상도를보이고있어두드러진규칙들이라고할수있는데, 향상도순서로 30개만나타낸이표에서만보아도전반적인논지는 평화를이유로하는주민의건설반대와정부의강행 이라는점을쉽게확인할수있는것이다. 또한이러한단어들의조합이 실패 라는조합과함께나타나는현상도주목할만하다. 104

133 사례분석 제 3 장 표 3-7 연관성분석-2012년규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 강행, 건설, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 나라, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 글, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 글, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 반대, 정부, 특별, 하기, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 한국 } => { 입력 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 하기 } => { 입력 } { 강행, 건설, 반대, 정부, 주민, 하기 } => { 입력 } { 강행, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 평화, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 글, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 정부, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 강행, 건설, 반대, 특별, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 반대, 특별, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 강행, 건설, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 정부, 특별, 평화, 하기 } => { 나라 } { 건설, 글, 반대, 정부, 평화, 하기 } => { 나라 }

134 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 위분석에서드러난연관성을그림으로나타낸 [ 그림 3-20] 의경우만보아도위에서분석한점들이매우분명하게드러나는데, 그림에서많은단어조합들이앞에서언급한세단어를중심으로매우조밀하게연결되어있는양상을보이고있다. 이단어들과주로연결된단어조합들은 건설, 강행, 반대, 정부 등의단어를포함하고있으며이런단어들이 나라 와 입력 이라는단어들을연결하고있는모습도확인할수있었다. 하지만이두단어들과는다르게 실패 라는단어가분리되어나타났지만이단어또한연결된단어조합들이라는면에서는앞의두단어와별다를바가없다는점이특이하게관찰되었다. 상당히일반적인차원에서제주해군기지건설사례를언급한많은언론기사들이대단히일반적인이야기들을전하고있는데반해, 일부에서는이러한양상이정부와강정마을주민간의대화의실패와관계가있다고언급한것으로보인다. 그림 3-20 연관성분석결과그래프 년 다음으로근접중심성을드러낸 < 첨부 3> 의그림을보면, 대부분의단어조합들이비슷한수준의높은근접중심성을보이고있으며근접중심성이낮은경우도사실상그조합의내용이라는측면에서는큰차이가없음을확인할수있다. 2012년의자료를활용하여나타낸평행좌표그래프인 [ 그림 3-21] 을보면먼 106

135 사례분석 제 3 장 저 한국 이라는단어에서시작하여 정부, 반대, 강행, 특별 혹은 주민 으로이어지는조합이가장많다는점을볼수있으며, 이는앞에서얻을수있던결론과매우유사하게제주해군기지건설과정에대한언론의보도는거의정부의강행과반대하는주민에대한고려가거의없다는사실에집중되어있음을다시한번보여주는것이다. 2012년공사가본격적으로시작되면서구럼비해안발파가개시되었고이에반대하는시민들과경찰이충돌했다는점을생각해보면이러한단어의조합들이자주등장한다는발견은일견당연하다고할수있지만, 한편으로그러한보도와함께대화나합의를위한움직임에대한보도는거의없었다는사실은앞에서계속해서발견되는것처럼갈등해결을정의할수있는많은기준들에맞추어볼때, 제주해군기지건설사례를어떻게보아야할것인가에대한명확한시사점을제시해주는것이라고할수있다. 그림 3-21 평행좌표그래프 년 107

136 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2013년의자료를분석한 < 표 3-8> 은과거에비해더다양한단어들을포함하고있다는점이눈에띄는데, 이시기서귀포시가해군기지공사장앞에있었던반대하는사람들의천막 2동을행정대집행으로강제철거하면서문제가표면화되었다는점과깊은관련이있을것으로보인다. 이외에이표에서각규칙들의지지도가앞의분석에서볼수있었던것보다매우낮다는점도발견할수있는데 34), 이시기제주해군기지건설과관련된정보들이큰관심을끌지못하는상태에서다양한정보들과매우혼합된형태로전달되고있었다는점을시사하는것이라는잠정적결론을내릴수있다. 규칙의오른편에가장많이등장하는단어가당시철거된 철탑 이라는사실은이러한추측을뒷받침해주는것이라할수있다. 그러나이러한새로운발견에도불구하고여전히전반적인보도의줄거리는변하지않은것으로보이는데, 여전히정부혹은해군과강정마을주민들사이의대화가진행되고있다는정보는전혀발견할수없는것이다. 표 3-8 연관성분석-2013년 규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 교육, 국립, 기업, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 지부, 해체 } => { 철탑 } { 국립, 기업, 생명, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 국립, 기업, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 국립, 기업, 생명, 지부, 해체 } => { 철탑 } { 교육, 국립, 생명, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 생명, 지부, 해체 } => { 철탑 } ) 여기에는데이터수집과정에서 2013년의자료에서가장많은오류들이발견되었기때문이라는이유도있다. 아직은한글처리와관련된여러가지기술이충분히발전하지않은상태에서이러한기술적인차이도중요하게작용할가능성이높다. 108

137 사례분석 제 3 장 규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 강정, 국립, 생명, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 교육, 국립, 기업, 생명, 지부, 투쟁 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 지부, 투쟁 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 생명, 지부 } => { 철탑 } { 강정, 국립, 기업, 생명, 지부, 투쟁 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 생명, 지부, 투쟁 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 생명, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 국립, 기업, 생명, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 생명, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 생명, 투쟁 } => { 철탑 } { 교육, 기업, 생명, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 기업, 지부, 투쟁, 해체 } => { 철탑 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 투쟁, 해체 } => { 지부 } { 강정, 교육, 국립, 기업, 생명, 해체 } => { 지부 } 위에드러난규칙들을네트워크의형태로나타낸아래 [ 그림 3-22] 는상당히단순한구조를보여주는데, 위표에서볼수있는것처럼규칙의오른쪽에보이는단어가단두개밖에없다는점에서당연한형태라고할수있으며, 네트워크의근접중심성그래프인 < 첨부 3> 의그림을보아도특정한단어조합의근접중심성이엄청나게높다는점을쉽게발견할수있다. 즉, 이시기언론을통해제주해군기지건설과관련하여전달되는정보는이전보다도더일관되게 투쟁 이라든가 해체 와같은단어들, 즉양측간의의견충돌이그대로진행되고있다는점을분명하게나타내고있는것이다. 109

138 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-22 연관성분석결과그래프 년 2013년의평행좌표그래프인 [ 그림 3-23] 은이렇게보다단순하고일관되게전달되는정보를보다분명하게보여주는데, 생명, 해체, 투쟁, 철탑 등의단어가순서대로연결되면서이전에전해지던모습보다오히려더대립적인모습으로전해지고있음을알수있다. 2013년 1월정부와제주도가공동검증단을운영하여제주도에민관복합항을건설할경우 15만톤급크루즈선 2척이입출항가능하다는시뮬레이션결과를발표하였음을생각하면왜이시기에대화와이해와관련된단어가전혀전달되지않는지에대한의문이생긴다. 거기에다가앞에서언급한행정대집행이 5월에이루어졌음을생각하면적어도외부인의시각에서제주해군기지건설사례는대화와이해를위한노력으로정의할수없음이분명하다. 110

139 사례분석 제 3 장 그림 3-23 평행좌표그래프 년 2014년의자료를활용하여발견한규칙들을나타낸 < 표 3-9> 를보면이전의자료들을분석한결과와크게다른점이발견되지않는조합들이높은신뢰도와향상도를보인다는점을발견하게되는데, 독특한점은이많은조합들이 실패 라는단어와연결된다는점이다. 실질적으로제주해군기지건설관련사례가실패인가아닌가라는논의가특별히존재하지않았다는점을생각해보면이러한연결은사실상많은언론의판단을묘사하는단어라고생각할수있으며, 이는적어도상식적인수준에서판단할때제주해군기지건설과정에서갈등에대처하기위한노력이많지는않았다는점을보여주는것이라고할수있다. 다시한번강조하자면여기에서중요한것은이러한제주해군기지건설사례가성공인가실패인가에대한논의가아니다. 이미기지가완공되었다는점에서제주해군기지건설과관련된일련의과정에서정부가완전히 실패 했다는주장에동의하는사람이그렇게많으리라고볼수는없다. 하지만한편으로그진행과정에서앞의분석들에서볼수있었던것처럼대화와이해를통한상호합의의방향이추구되지는않았다는점이 실패 라는다소극단적인표현으로드러나는것이라고보는것이합당할것이다. 111

140 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 표 3-9 연관성분석-2014년규칙 지지도 신뢰도 향상도 { 강행, 건설, 나라, 입력, 주민, 평화 } => { 실패 } { 강행, 나라, 입력, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 나라, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 건설, 나라, 입력, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 평화, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 반대, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 입력, 주민, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 글, 입력, 정부, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 입력, 주민, 하기 } => { 실패 } { 건설, 글, 입력, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 건설, 나라, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 나라, 입력, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 입력, 정부, 주민 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 입력, 정부, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 반대, 입력, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 입력, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 건설, 글, 입력, 정부, 주민, 하기 } => { 실패 } { 건설, 글, 반대, 입력, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 나라, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 입력, 정부, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 글, 정부, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 반대, 입력, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 글, 반대, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 입력, 주민, 하기 } => { 실패 } { 강행, 건설, 반대, 평화, 하기, 한국 } => { 실패 } { 건설, 반대, 입력, 주민, 평화, 하기 } => { 실패 }

141 사례분석 제 3 장 위에서분석한 2014년의자료를나타낸아래 [ 그림 3-24] 의그림은상당히단순한형태를보이고있는데, 이는앞의 < 표 3-9> 에서볼수있는것처럼많은단어조합들이 실패 라는단어와깊은연관을가지고나타났다는점에서알수있다. 앞에서도언급한것처럼이러한사실은제주해군기지건설과정에서어떠한종류의 실패 가있었음을암시하는것은전혀아니다. 단지그건설을둘러싼사회적논의의과정이협조와합의를추구하는것이아니었고, 그결과해군기지가건설되고있다는점이단순하게 성공 이라고여겨질수는없음을보다강조하는것이라고보아야할것이다. 그림 3-24 연관성분석결과그래프 년 [ 그림 3-25] 에서우선적으로눈에띄는것은 건설, 주민, 반대, 특별, 강행 등의단어가대부분의조합들에포함된다는점이다. 기본적으로는앞의분석들에서보아왔던사실들과크게달라지지않는다는것인데, 이는 2014년에제주해군기지건설과관련된주요이슈중새로운것이거의없었다는점에그기본적인이유가있을것이다. 앞의절에서제주도해군기지건설이진행되어온바를요약한표를살펴보면, 2014년에기억에남을만한이슈는강정마을내관사공사를착공했다는사실정도인것이다. 물론현지주민들에게있어서는 113

142 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 충분히큰이슈라고할수있으나대개의정보를언론의보도에의존해야하는 일반적인시민입장에서이러한사실이크게중요하다고느끼기는어렵다. 그림 3-25 평행좌표그래프 년 아래 < 표 3-10> 은 2015년과 2016년의자료들로부터발견한규칙들을각 10개씩나열한것이다. 2015년에는연초군관사공사장출입구에설치된농성천막등시설물에대한철거행정대집행이있었고해군제7기동전단이제주기지로이동하는등나름여러가지이슈가존재했지만, 아래분석표에서볼수있는것처럼실제로이해에제주해군기지에대한체계적정보의전달이있었던것은아닌것으로보인다. 해군기지 라는단어가등장하는것은분명하지만그외에는크게상관없는단어들이조합을이루고있는것이다. 실제로 2015년은그이전해에비해절대적인문서의수가적기도하고, 표에서보이듯이발견된규칙들의지지도가비교적낮다는사실도동시에고려하면

143 사례분석 제 3 장 년에제주해군기지와관련된정보들은대단히산발적으로언급되고있었던것으로보인다. 이사실은곧제주도에살지않는일반적인시민입장에서는 해군기지의완공이곧갈등의해결 이라는간단한개념을가지기쉽게만든다는데에그중요성이있다. 해군기지가들어서는강정마을로부터직접적인정보를얻는것이거의불가능한현실에서산발적인정보, 예컨대해군전단의제주기지이전과같은정보들은이전에지속적으로언급되었던갈등들이해결되었다는인상을가지게하기쉬운것이다. 아래표의오른쪽에있는 2016년 6월까지의정보를분석한결과들을살펴보아도언론의정보전달은많은사람들로하여금제주도해군기지건설을둘러싼갈등이어떤형태로든해결되었으리라는짐작을가지게했을것이라는잠정적결론을얻을수있다. 표 3-10 연관성분석 -2015/6년 규칙 지지도신뢰도향상도 규칙 지지도신뢰도향상도 { 기사, 보호, 신청, 해군기지, { 경우, 기사, 댓글, 일보, 하시, 확인, 회사 } => { 사이트맵 } 해군기지 } => { 회사 } { 광고, 기사, 신청, 제주, 해군 { 광고, 기사, 목적, 보호, 이용, 기지, 회사 } => { 사이트맵 } 확인 } => { 회사 } { 광고, 기사, 신청, 하기, 해군 { 광고, 목적, 보호, 이용, 해군 기지, 회사 } => { 사이트맵 } 기지, 확인 } => { 회사 } { 기사, 신청, 제주, 하기, 해군 { 광고, 기사, 목적, 보호, 이용, 기지, 회사 } => { 사이트맵 } 해군기지 } => { 회사 } { 광고, 기사, 보호, 이용, 확인, { 광고, 기사, 목적, 보호, 해군 회사 } => { 목적 } 기지, 확인 } => { 회사 } { 광고, 기록, 기사, 신청, 일보, { 광고, 기사, 목적, 이용, 해군 하기 } => { 회사 } 기지, 확인 } => { 회사 } { 광고, 기록, 기사, 신청, 일보, { 광고, 기사, 보호, 이용, 해군 해군기지 } => { 회사 } 기지, 확인 } => { 회사 } { 광고, 기사, 보호, 신청, 일보, { 기사, 목적, 보호, 이용, 해군 확인 } => { 회사 } 기지, 확인 } => { 회사 } { 광고, 기사, 신청, 일보, 제주, { 경우, 보호, 신청, 이용, 하기, 해군기지 } => { 회사 } 확인 } => { 기록 } { 광고, 기사, 신청, 일보, 하기, { 광고, 기사, 목적, 이용, 해군 해군기지 } => { 회사 } 기지, 확인 } => { 보호 }

144 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 5. 전체자료주제분석 (topic analysis) 앞에서도입한연관성분석은수많은문서자료속에서어떤단어들의조합이함께나타나고어떤선후관계를가지는가를파악하는데매우효과적이며강력한분석방법임에분명하지만, 사실상은단순히동시에나타나는횟수로부터어떤산술적인결과들을얻어내는것이기때문에실제로그러한단어의조합들이함께묶여어떤의미를갖는것인지그렇지않은지에관해서는그자체만으로는결론지을수없다. 이렇게함께나타나는단어들이하나의주제를드러내는식으로조합되어있는가, 혹은그렇지않은가를알기위해서는주제분석 (topic analysis) 을행할필요가있다. 여기에서는 2011년부터현재까지모아진모든자료를대상으로하여주제분석을실행해보기로하겠다. 주제분석에는다양한방법론이존재하는데 35) 여기에서는 LDA(Latent Dirichlet Allocation) 방법을활용하여보기로하겠다. 이방법은주제분석에있어가장유명한방법으로다양한문서들이모여진안에어떤확률적인분포를따르는주제가있음을가정하여단어들의분포로부터이주제들을추정해내는분석방법이다 (Buckley, 2016). 이렇게해서추정된분석결과는문서자료에포함되어있는단어들의조합으로나타나기때문에분석이후의해석이보다중요한위치를차지한다는점에서이분석방법은단순한양적분석방법이라기보다는자료전반에대한이해를바탕으로한종합적인분석방법이라고할수있겠다. LDA분석방법을활용하여본분석의전체자료를분석한결과를살펴보기전에 LDA분석방법에서가장중요한전체주제의개수에대해서생각해볼필요가있다. 데이터마이닝의일종으로서주제분석은데이터내에존재하는독특한패턴을발견하는방법이기때문에적어도이론적으로는문서의개수만큼주제를발견할수도있다. 그러나이렇게해서는마이닝의애초목적이었던유용한정보의발굴이란없는것이기때문에주제의개수에제한이있어야한다. 35) 몇가지언급해보자면고전적인방법론인 LSA(Latent Sementic Analysis) 라든가딥러닝 (Deep Learning) 등의방법론을주제분석에활용할수있다. 116

145 사례분석 제 3 장 하지만적정한주제의개수를정하는어떤객관적인방법이정해진것은아니므로여기에는항상일정한정도의임의성이들어갈수밖에없다. 여기에서는이임의성을최소화하기위해교차검증 (cross-validation) 의방법을사용해다양한주제의개수들에대하여모형을구성해보고 36) 적정한주제의개수를최종결정하기로한다. 교차검증이란주어진데이터의일부를놔두고나머지데이터를활용해모델을구성하고별도로두었던데이터를활용하여이모형의적합도를계산하는모형검증의한방법으로, 여기에서는전체데이터의 10분의 1을남겨두고나머지로모형을추정한후앞에서남겨두었던데이터 (holdout data) 를이용해모형의혼잡도 (perplexity) 37) 를계산한후모델을평가하였다 (Buckley, 2016; Grün & Hornik, 2011). 따라서보통 10번의모델추정을거쳐 10개의혼잡도수치가나오게되며, 여기에서는주제의개수가 2개 ~5개라고가정하였다 38). 아래 [ 그림 3-26] 은이교차검증의결과를나타낸것이다. 임의로전체자료를 10등분한후계산한각모델에서의혼잡도를나타내본결과주제가 2개일때의혼잡도가평균적으로가장낮으며 (< 표 3-11> 참조 ) 대체로주제개수가증가할수록평균적인혼잡도수준이올라가고있음을알수있다. 앞의연관성분석에서도상당히일관적으로매우적은수의주제들이유추될수있었음을생각하여여기에서는 2개의주제가있는것으로가정하고분석을진행하도록한다. 36) LDA 분석방법으로모형을추정하는데는 EM 알고리듬의변형인 VEM(Variational Expectation -Maximization) 알고리듬을활용한방법과 MCMC 시뮬레이션을위한알고리듬의일종인 Gibbs sampler를활용한두가지방법이있는데여기에서는 Gibbs sampler를활용하여추정하였다. 37) 혼잡도란 LDA모델을통해만들어진모형이모형추정에쓰이지않았던데이터로부터예측한결과와그데이터와의오차를계산한수치로, 혼잡도가낮을수록모형이정확하게추정되었다고판단할수있다 ( 조요한외, 2009). 38) 보다넓은범위에걸쳐교차검증을실시하는일도충분히가능하지만앞의분석에서나오는결과들에서상당히일관되게보이는단어들의조합으로부터추론할수있는주제의숫자가별로많지않음을고려해볼때이정도범위면충분하다고판단할수있다. 또한현실적으로연구자가접근할수있는컴퓨터의성능으로는 5개까지의주제들에대한교차검증을실시하는데 14시간정도가소요되면서각종프로그램상의어려움이있었다. 117

146 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-26 전체자료교차분석결과 표 3-11 주제개수별혼잡도평균주제개수평균 다음표는두개의주제를가정하여전체자료를분석한결과이다. 두개의주제에각각높은확률로속한다고계산된 20개의단어들을나타내본것인데, 아래 [ 그림 3-27] 에서보이는것처럼 20개정도의단어로대부분의주제를드러낼수있어서여기까지만나타내었다. 118

147 사례분석 제 3 장 그림 3-27 주제를나타내는단어개수 주제분석의이론적바탕에따르면 < 표 3-12> 에서보이는단어들의조합은앞의연관성분석에서보인것같은단순한단어의모임이아니라하나의주제를드러내는개념들의조합이라고해석해야한다는점을기억하면서해석해보면, 아래두개념어들의모임은주제 1의경우 제주해군기지건설정당성의근거 로, 주제 2는 제주해군기지건설반대의근거 라고보는데에무리가없을것이다. 즉, 언론을통해드러난제주해군기지사례의모습은아주대조적인두개의입장이그대로반복되는형태이상의것이아니라는것이다. 여기에서한가지유추할수있는것은제주해군기지사례를하나의갈등사례로보았을때, 몇년간의언론보도를통해우리사회가배웠던것은결국갈등상황에처한정부와주민들은서로대조되는주장들만을되풀이한다는점이며, 더불어그와중에도건설은진행된다는점이라는것이다. 다시말해서보통입지갈등에서흔하게나타나는주민설명회를둘러싼대립, 즉주민들이대화를하려고 119

148 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 하는정부의의도를명목적인참여만을얻으려는것으로단정짓고아예참여를 거부하는현상의근본적이유인정부에대한불신이다시한번확인되는순간 이된것이다. 표 3-12 각주제를드러내는개념어들 주제 1 주제 2 제주해군기지강정평화마을건설우리정부주민생명들이미국반대추진문제신부해군국민전략시작 마을강정제주해군기지이유반대찬성건설주민국가평화이야기안보필요이곳시간사람투표해군나라 물론이러한잠정적효과가장래에도지속적으로나타날것인지에대해판단 120

149 사례분석 제 3 장 하는일은본연구의범위를벗어나는일이될것이나, 적어도본분석은제주해군기지와관련하여시민들에게전달된정보는이갈등이상식적인의미에서도 해결 에크게가까워진것은아니라는점을전달하고있다. 비록해군기지는건설이끝나고해군전대까지이동한상황이지만그럼에도불구하고갈등의해결, 혹은해결을위한노력은별로드러나지않고있는것이다. 6. 연도별자료주제분석 다음으로는각연도별자료를이용하여주제분석을한결과를위에서전체자료를이용하여분석한결과와비교대조해보기로하겠다. 앞에서두개의주제가적절하다는결과를얻었으므로각연도에서도 2개의주제가드러난다고가정하고주제분석을행한결과가아래 < 표 3-13> 이다. 39) 표 3-13 각주제를드러내는개념어들 2011년이전 2011년 2012년 2013년 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 제주 제주 제주 해군기지 해군기지 제주 마을 강정 주민 해군기지 해군기지 제주 제주 해군기지 강정 마을 마을 건설 우리 평화 건설 강정 제주 제주 강정 평화 정부 건설 강정 건설 해군기지 해군기지 해군기지 해군 건설 우리 평화 마을 이유 이유 건설 우리 평화 정부 반대 공사 반대 반대 반대 중국 미국 강정 마을 주민 건설 찬성 기사 기지 강정 미국 문제 정부 찬성 건설 39) 사실이러한결론을위해서앞에서언급한바있는교차분석을모든연도에별도로시행하였다. 그결과는 < 첨부 3> 을참조하라. 121

150 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2011년이전 2011년 2012년 2013년 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 들이 하기 추진 들이 정부 기사 주민 평화 평화 지역 마을 추진 해군 평화 국가 국가 참여 경우 진실 미국이 우리 문제 평화 주민 댓글 반대 한미동맹 입력 생각 경찰 이야기 안보 소환 필요 전략 전략 기지 반대 이곳 필요 하기 경제 미국이 문제 미국 하기 필요 이곳 문제 뉴스 군사 대상 들이 크루즈 안보 이야기 정부 미국 이명 굴렁쇠 주민 댓글 나라 투표 지사 세계 불편 마을 필요 이상 사람 시간 도지사 들이 마음속 국민 때문 시뮬레이션 해군 부산 지역 전쟁 국민 유연성 하기 설계 양보 양보 추진 동아 필요 한미관계 구럼비 사업 시간 해군 2014년 2015년 2016년 SNS 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 강정 강정 제주 해군기지 제주 제주 강정 제주 평화 평화 해군기지 강정 해군기지 해군기지 평화 해군기지 제주 마을 건설 마을 건설 강정 마을 우리 마을 제주 강정 제주 해군 마을 제주 주민 생명 공감 해군 주민 중국 주민 투쟁 마을 주민 해군기지 평화 반대 기지 평화 생명 공사 신부 신부 기지 공사 들이 뉴스 오늘 경찰 문정현 미사 반대 동의 평화 개인정보 사진 들이 공감 시작 공사 개인정보 뉴스 동의 지회 강정 시작 반대 창설 기사 반대 준공식 친구 문제 지킴 주민 마을 경찰 마을 복합 시간 국민 시간 천주교 전대 하기 전략 민군 이야기 사람 해군기지 문정현 미국 수집 서울 기사 연대 반대 사람 진행 주민 뉴스 미국 공사 농성 정부 122

151 사례분석 제 3 장 2014년 2015년 2016년 SNS 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 주제1 주제2 희망 사람 정부 신청 뚜벅이 하기 오후 건설 반대 마음 문제 관사 정부 수집 마음 불법 통신 하루 중국 이용 주장 구상권 신부 해군 미사 기도 함정 천막 훈련 해군 저녁 하기 목소리 일상 완공 농성 사용 반대 기업 시민 하루 생명 하기 평화 정보 문제 선생님 관련 2011년이전자료의경우주제 1과주제2가바뀌어나타난것으로보이지만 40) 기본적으로앞의전체자료분석에서보았던해군기지정당성을주장하는입장과반대하는입장의대립이명확하게보이고있으며, 2011년의경우에는반대입장은거의나타나지않으면서기본적으로하나의주제로수렴되는경향까지보이고있다. 2011년의경우두입장사이의대립으로확연히드러나지않는것은 2011년 8월법원에서제주해군기지건설이정당하므로주민과시민단체는공사를방해해서는안된다는가처분결정이난것과관계가깊을것으로보인다. 2012년에오면다시주제1로드러난부분은반대하는입장을요약하는것으로드러나면서주제2의부분은 2013년 1월공식적으로발표되었던시뮬레이션결과가언급되면서정당성을찾는입장을드러내는것으로해석할수있다. 2013년에들어와서는주제1이다시기지건설의정당성에동의하는의견들인것으로보이지만사실상두주제사이의큰차이를발견하기가쉽지않은것으로나타나는데, 이러한현상은 2013년 1월앞에서언급했던시뮬레이션결과가발표되면서해군기지건설과관련된전반적인논쟁을보도하는일이상대적으로줄어들었기때문이라고판단할수있다. 2014년의경우건설 40) 양적자료를이용하는요인분석 (factor analysis) 에서와마찬가지로주제1과주제2는전체적인변량에서좀더많은것을설명하는순서로결정된다. 따라서주제1로나타나는주제가더강하게드러난다고해석할수있다. 123

152 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이계속적으로진행되면서해군기지건설자체에대한논의는줄어든반면, 해군기지앞에서정기적으로미사를진행하던천주교의움직임이언론을통해제공되던정보의대부분을차지하는듯보인다. 두개의주제모두비슷한개념들을 41) 포함하고있는것이다. 2015년에들어오면다시양측입장의대립이격화되어전달되는양상을보이는데, 주제1에포함된개념들은공사가거의끝나가는모습을묘사하는것으로보이는데반해주제2는매우명확하게주민들이반대입장을유지하면서도출되는개념들이포함되어있는점을확인할수있다. 2016년의경우도 2015년과전반적으로비슷한양상을보이면서이해 3 월해군에서나온구상권청구문제까지전반적인해군기지건설관련갈등에포함되는양상을보이고있음을확인할수있다. < 표 3-13> 의마지막두행은 SNS상의자료들만별도로분석해본것인데, 주제1의전반적인개념들은해군기지건설에반대하는입장의근거가되는것들인데반해주제2는정당성을인정하는입장에서나오는개념들을포함하였음을알수있다. 상대적으로짧은문장들이훨씬더많이존재하는 SNS자료의특성에도불구하고두가지주제는상당히명확하게구분되고있는것이다. 7. 소결 이상에서수집된문서자료들을바탕으로데이터마이닝을통해거기에포함된정보들을분석한바에의하면언론등을통해드러난제주해군기지건설관련사항들은주로정당성을인정하는입장과반대하는입장사이의기본적이념차이들, 예컨대 안보 와 평화 사이의대립만을중심으로전해지는경향이있었고, 두입장사이에서어떤종류의대화라든가의견교환이활발하게이루어지고있는모습은거의발견할수없었다. 하지만여기에서볼수있는보다 41) 본분석에서 개념 과 단어 사이의관계에대해서는각주 5) 를참조하라. 124

153 사례분석 제 3 장 큰문제는앞에서논의한바있는의미에서의갈등 해결 이본사례에대해서는인식될여지가거의없다는점이다. 제주해군기지는완공되었고, 해군전대도이전한상태이지만여전히이사례가해결된갈등이라고결론지을수있는최소한의정보, 조금더구체적으로말해정부와주민간대화를통한상호이해가증대되는모습과관련된정보는언론상에는나타나지않았고, 바로앞절에서보인것처럼이러한모습은 2016년의데이터에서도거의그대로드러나고있는것이다. 이러한점은단순히언론의보도때문이라고생각할수도있지만, 제주도에서일어나는일에대해일반적인시민들이알수있는경로란보통언론밖에없음을고려하면제주해군기지건설사례는여전히 해결 과는거리가먼일로보인다는결론을내릴수밖에없다. 양이해당사자간의어떤상호작용도나타나지않는단계에서 < 표 2-1> 에있는다양한가치라든가서로의입장차이에대한고려는이루어질여지가없는것이기때문이다. 125

154 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 3 절제주도민들의견설문분석결과 1. 설문조사개요 앞에서살펴본데이터마이닝의결과가전사회적인입장에서제주해군기지건설사례가갈등해결이라는관점에서어떻게받아들여지고있는가를살펴본것이었다면, 여기에서는조금더현실에가까운입장, 특별히해군기지건설사례가큰영향을미칠수있는제주도민의입장에서이사례가어떻게받아들여지고있는지알아보기로하겠다. 이러한분석을위하여 2016년 7월 12일에서 8월 1일에걸쳐제주도전역에거주하는만 19세이상성인남녀 503명을대상으로하여설문조사를실시하였다. 조사대상의표집은제주도내지역별, 성별, 연령별인구구조를반영하여비례할당 (quota sampling) 하였으며, 표본오차는 95% 신뢰수준에서 4.4% 였다. 부록에포함된것처럼설문지자체가응답자의의견에따라분기되는구조를택하고있기때문에대민면접조사방식을선택하여야했다. 42) 설문응답자들의전반적인인구통계학적정보는다음 < 표 3-14> 과같다. 42) 설문지는 < 첨부 1> 을참조하라. 126

155 사례분석 제 3 장 표 3-14 응답자들의인구통계학적정보 성멸연령거주지학력직업소득 사례수 상대빈도 남자 여자 세 세 세 세 세이상 제주시 서귀포시 중졸이하 고졸 대졸이상 농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스 생산 / 기능 / 노무 사무 / 관리 / 전문 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 만원미만 만원미만 만원미만 만원미만 만원미만 만원 년미만 년이상

156 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2. 설문조사결과의분석 < 표 3-15> 는제주해군기지건설사례와관련된제주도민들의일반적인의견을물어본질문에대한응답이다. 처음의제주해군기지사례에대한관심정도를물어본질문에대한응답들을보면 관심이있다 와 관심이없다 가거의비슷하게나타나는가운데조금더많은수가관심이있는것으로나타나고있다. 표 3-15 해군기지건설사례관련된일반적의견설문결과 사례수 상대빈도 (1) 매우관심이있다 (2) 어느정도관심이있다 (3) 별로관심이없다 (4) 전혀관심이없다 합 (1) 해군력강화에기여 (2) 관광활성화에기여 (3) 보상에따른개발로도민복지향상에기여 (4) 경제인구증가에기여 (5) 생태계환경문제야기 (6) 별로기여한바없다 (7) 잘모르겠다 합 (1) 매우발전되었다 (2) 약간발전되었다 (3) 약간낙후되었다 (4) 매우낙후되었다 합

157 사례분석 제 3 장 제주도가비교적작은행정단위라는점과함께제주해군기지건설에반대하는입장을가진사람들의주된논거가 평화의섬 이라는제주도전체적인것이었음을생각하면이는상대적으로관심의정도가낮은것이라고파악할수있다. 다음질문은제주해군기지가제주도에기여한바를물어본것인데, 해군력강화에기여할것이라고보는사람들의의견이 22% 정도이고전반적으로기여한바가있다는의견이 44.9% 라는점에서해군기지건설의정당성을인정하는사람들의의견도어느정도이해되고있다고볼수있으나, 잘모르겠다 라는응답이 16.5% 라는점, 그리고전체적으로부정적이거나별기여한바가없을것이라는의견이 38.5% 라는점을동시에고려해보면제주해군기지의건설이기여하는바에대한의견은약간부정적인것으로보인다. 마지막으로제주해군기지건설과관련하여강정마을이어떻게변한것같은가에대한의견을묻는질문에대한답을보면발전되었을것이라는의견이 66% 를넘는것을볼수있는데, 해군기지가완공된지얼마시간이지나지않은점과정부에서약속한지역발전을위한노력들이아직실천에옮겨지지않았다는점을생각해보면이러한응답은강정마을에대한관심이높지않은데서나오는것이라고판단된다. 실제로제주해군기지사례에대한관심정도와강정마을의변화에대한의견을동시에살펴보면 별로관심이없다 고대답한 172명중 108명이 약간발전되었다 라고응답하고있다는점을발견할수있는것이다. 다음으로살펴볼질문은직접적으로제주해군기지건설사례가해결된갈등인가에대해물어본것이다. 이에대한응답을앞에서살펴본인구통계학적기준에의해조금상세하게살펴보면다음 < 표 3-16> 과같다. 129

158 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 표 3-16 갈등해결에대한판단의견설문결과 (1) 그렇다. 갈등이해결된상태이다 (2) 아니다. 갈등이해결되었다고볼수없다 전체 성별 남자 여자 세 세 6 83 연령 세 세 세이상 거주지 거주기간 제주시 서귀포시 년미만 년이상 전체적으로보면 10% 에해당하는 51명만이제주해군기지건설과관련된갈등이해결되었다고보고있었으며나머지는해결되었다고볼수없다는의견을보였다. 성별로보면각의견내에서의분포는비슷한양상을보였으며, 연령에따른분포도 50대에있는사람들의의견이보다부정적이라는점을제외하면크게특이한점은보이지않았다. 거주지와관련하여보면강정마을이속해있는서귀포시지역에거주하는사람들이조금더부정적으로생각하는것으로나타났지만, 큰의미가있는차이는보이지않았다. 제주에거주한기간에따라서보면 10년미만인사람의경우가비율상으로는더부정적으로생각하는것으로드러났지만통계적으로유의미한차이는아닌것으로나타났다 43). 이하에서는갈등해결에관한의견에따라어떤이유로그렇게생각하는지에대 43) χ 2 검증결과 p-value 는 로나타났다. 130

159 사례분석 제 3 장 해보다자세한분석을시행해보기로한다. 이를위해설문은분기형으로구성하였으며, 단순히자신의의견만을고르도록하는데그치지않고그이유와관련된객관적인정보를충분히제공한후응답자의의견을묻는방식을택하여단순한인상이아닌응답자의합리적판단결과에의한응답을얻도록하였다. 또한보다다양한의견들을얻고분석하기위하여해결되었다고생각하는경우와그렇지않다고생각하는경우모두 1, 2순위의대답을하도록하였다. 1) 갈등이해결되었다고생각하는경우 본설문에서갈등이해결되었다고생각하는경우그이유를두가지고르도록했는데, 이때갈등이해결되었다고생각하는이유는앞에서정리한바있는갈등해결을정의할때반드시필요한기준 44) 을적용하여다섯가지를설정하였는데, 이다섯가지이유는다음과같다 : 1) 주민들의자발적합의가이뤄졌다고생각하기때문에, 2) 지역주민과공동체의결속력이지금도크게변하지않았다고느끼기때문에, 3) 해군기지건설이이미완성됐기때문에, 4) 법과제도적절차에문제가없었다고생각하기때문에, 5) 강정마을주민들을위한보상과복지시설약속등이약속대로이루어질것이라고생각하기때문에. 먼저 1순위로갈등이해결되었다고보는이유를정리한결과는아래 [ 그림 3-28] 과같다. 44) 앞의 < 표 2-1> 을참조하라. 131

160 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-28 해결로보는이유 -1 순위 전체적인비율이워낙적기때문에실제빈도수로나타낸것인데, 기지가이미완성되었기때문에 갈등이해결된것이라고보는시각이이중에서는가장많은것으로나타났다. 정책을입안하거나집행하는사람들의입장, 혹은현실적인질문을중요시하는입장에서는충분히수용할만한반응이라고할수있겠지만, 과연이것이갈등의해결을주장할합당한근거인가에대해서는의문을던질수밖에없다. 게다가갈등관리라는시각에서가장바람직한해결이라고할수있는 주민과의자발적합의가이루어져서 라고판단한사람의숫자가 13명으로두번째로많은대답이기는하지만여전히갈등이해결되었다고생각하는사람의 25% 밖에되지않았다는점도주목할만하다. 한편 2순위로해결로보는이유를질문한결과는다음 [ 그림 3-29] 와같이나타난다. 132

161 사례분석 제 3 장 그림 3-29 해결로보는이유 -2 순위 앞의 1순위이유에비하면조금더다양한응답을보이고있기는하지만, 여전히 기지가완성되었다 라는것이가장중요한이유로나타나고있다는것은갈등해결을통해달성된가치나갈등당사자의입장, 과정의실질적인의미라는다양한갈등해결정의의기준들을생각해보아도이해하기어려운부분임에분명하다. 다음으로는앞에서 1순위로대답한갈등이해결되었다고보는이유에대해사람들이동의하는정도를살펴보기로하겠다. 다음 [ 그림 3-30] 은앞의다섯가지질문에대한동의정도를질문한결과이다. 앞에서도설명한것처럼이이유들은단순히응답자들의인상을물은것이아니라충분한정보를제공한후그들의판단을질문한것이다. 133

162 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-30 이유에동의하는정도 거의모든대답에있어 대체로동의한다 는대답이압도적인빈도로나타났 으며 기지가완성되어서 라고대답한사람들의경우 매우동의한다 라는대답 도상대적으로다수존재하는것으로나타났다. 2) 갈등이해결되지않았다고생각하는경우 갈등이해결되었다고생각하는사람들에게질문한것과마찬가지로이경우에도다양한이유중두가지이유를고르도록하였는데, 이때질문자들에게주어진이유들은다음과같다. 이이유들역시앞의 < 표 2-1> 에서밝힌바있는갈등해결의정의를위한기준들에서도출하였다. 1순위로사람들이꼽은이유들을살펴보면다음 [ 그림 3-31] 과같다. 134

163 사례분석 제 3 장 그림 3-31 해결이아니라고보는이유 -1 순위 전반적으로 주민의의견이실질적으로반영되지않아서 라고보는사람이가장많았으며, 그다음으로는해군기지의완공으로인해 정부의신뢰도가하락 했기때문에결과적으로해결된것이아니라고보는사람이많았다. 그밖에 이념의대립이그대로지속되 는상황을염려하거나 지역공동체가와해되었음 을걱정하는사람의수도상대적으로많았다. 하지만여기에서중요한것은 주민의견이실질적으로반영되지않았음 에대해이야기하는사람의수가 절차자체가비합법적 이었다고생각하는사람의수보다훨씬많다는사실이될것이다. 갈등상황, 특별히어떤시설의입지와관련된갈등상황에있어주민들은보통자신들의의견이충분히반영되지못하고있음을이야기하지만이것은그상황이불법인가아닌가의문제와깊은관련은없다는것이다. 따라서이들에게법적판결은큰영향을미치지못할것이라는점을추론해볼수있는데, 제주해군기지건설사례에서도각급재판, 심지어대법원의확정판결이있은후에도조직적으로해군기지에반대하는움직임이나타난것은이러한추론을뒷받침해준다. 더불어주민들이정책을집행하는기관과갈등상황에놓일경우중점을두는것은 합법적 절차보다는자신들의의견이충분히반영된 정의로운 절차일것이라는잠정적결론도내려볼수있다. 다음 [ 그림 3-32] 는 135

164 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2 순위로갈등이해결되지않은이유로지목된사항들이다. 그림 3-32 해결이아니라고보는이유 -2 순위 앞에서의분석과비슷하게 2순위로지목된이유들은대체로균등하게분포하는양상을보이고있었지만, 지역공동체가와해되어서 라는이유가상대적으로중요한비중을차지하고있다는점이눈에띄는데, 이는앞에서얻은잠정적결론과함께정책을집행하는측에서조금더 정의로운 절차에관심을기울여야할이유를제공한다고할수있다. 지역공동체의와해는한번벌어진이후에는되돌리기가매우어려운사건이기때문이다. 물론국가적인사업을집행함에있어누군가희생을할수밖에없는상황이많다는점은인정할수밖에없지만, 한지역공동체가와해되는것은단순한희생이상의일일수밖에없다는점을위조사결과가보여주고있다. 물론여전히 주민의견이실질적으로반영되지않은 점이높은비중을차지하고있다는점도중요한의미를가진다. 다음분석은위에서갈등이해결되지않은것으로보는각각의 (1순위) 이유에대한보다상세한이유들을질문한결과이다. 이러한질문들은갈등의해결을정의할때반드시필요한가치들중어떤것들이제주해군기지건설사례에 136

165 사례분석 제 3 장 서충족되지않았는가를보다분명하게보여줄수있을것이다. [ 그림 3-33] 은 1순위와 2순위로나누어 정부의신뢰도하락 을지적한사람들의구체적인이유를물어본결과이다. 먼저정부의신뢰도하락이갈등이해결되었다고보기어려운가장중요한이유라고대답한사람들은정부가대법원의명령을그저상명하달식으로집행한것에대한불만을가장많이드러냈다. 그다음으로는사업의진행과정에서정부의환경영향평가등에대한정보공개가충분하지않았음을지적하는사람들이었고, 세번째로는제주도가주민의의견을충분히적극적으로반영하려하지않았다는의견이나왔으며, 주민을충분히설득하지못했음을지적하는사람의수가마지막이었다. 그렇지만 2순위로응답자들이선택한정부신뢰도하락의이유는주민의견반영부족과주민설득부족이더많은것으로나타나전반적인불만족의수준이높음을짐작할수있었다. 그림 3-33 정부신뢰도하락의이유 137

166 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-34 주민의견미반영의이유 위 [ 그림 3-34] 는주민의견이충분히반영되지않은것이갈등이해결되었다고보기어려운이유라고응답한사람들에게그구체적인이유를 1, 2순위로구분하여질문한결과이다. 1순위로대답한부분을보면주민들사이에서도대화가제대로이루어지지않았다는점이가장주요한이유로나타났으며, 그다음으로는형식적인절차와관계없이주민들의의견이실질적인영향력이없었다는의견이었다. 2순위로대답한이유의경우정부와반대하는주민들간의공감대형성이부족하다는점이가장많았는데, 이는앞의데이터마이닝에서지속적으로발견할수있었던의견교환의부재가실질적으로제주도민들에게도느껴졌음을보여주는증거라고할수있다. 또한 2순위의견에서도주민들의의견이실질적영향력이없다고보는의견은높은비중을차지하고있었는데, 이는또한번형식적절차란갈등상황에서큰의미를갖지않는것이라는점을보여주는것이다. 138

167 사례분석 제 3 장 그림 3-35 이념대립지속의이유 [ 그림 3-35] 는이념대립의지속이갈등이해결되었다고보기어려운이유라고대답한사람들에게그구체적인이유를물어본결과이다. 1순위로대답한이유를보면사업을시행하던해군측과주민들사이에타협이이루어진적이없다는사실이가장많은데, 이는갈등초기상황에서해군과지역주민들사이에협상혹은합의의과정없이해군측이제시한지원대책만일방적으로통보된상태에서바로군기지건설이진행된상황때문에그렇게나타난것으로보인다. 두번째로전사회적인차원에서안보와환경에대한논의가제대로이루어지지않았다는점도지적되었으며, 정부와시민사회간의대화노력이거의없었다는사실이마지막이었다. 하지만 2순위이유를보면대화노력이거의없다는사실이가장많이지적되는데, 이는앞에서살펴본데이터마이닝의결과에서도미루어짐작할수있던부분이었다. 139

168 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 3-36 비합법적절차의이유 해군기지건설과정의절차가비합법적이었기때문에갈등이해결되었다고보기어렵다는의견을보인사람들의응답을나타낸 [ 그림 3-36] 을보면, 일단 1순위로정부가입지를선정하는과정에서선호조사라는대표성을담보하기어려운방식의주민투표만을실시하고바로결정했다는사실에대한지적이가장많았으며, 그다음으로관련된사업에관한구체적법제가부족하다는의견과강정마을주민에게보상하는방식에대한충분한합의도없었다는사실에대한지적이뒤따랐다. 그러나 2순위로지적된이유를보면후보지선정및공사절차등사업의진행과정을지역주민들에게충분히알리지않고해군기지건설을강행한사실에대한아쉬움이가장주요한이유인것으로드러났다. 기술적인차원에서보자면이러한것들이 비합법 적인것이라고할수는없지만적어도당사자인주민의입장에서이러한사실들은비합법의범주에들어가는것으로판단된다는점을확인할수있다. 140

169 사례분석 제 3 장 그림 3-37 지역공동체와해의이유 지역공동체의와해가갈등해결이되지않은가장중요한근거라고생각하는사람들의응답을나타낸 [ 그림 3-37] 을보면일단 1순위에서마을주민들이해군기지건설을찬성하는측과반대하는측으로나누어지고반목하게되어마을공동체의통합이완전히깨졌음을걱정하는사례가월등히많았음을알수있다. 몇몇보도를통해마을원주민들간의관계가완전히깨진사례들이소개되면서이러한부분에대한인식이높아진것이주된원인인것으로보인다. 한편 2순위로대답한이유를보면해군기지건설에따라발생하는경제적이익이주민들간에서불균등하게분배되고있다는점을염려하는사람이많은것으로나타났다. 1순위와 2순위모두에서마을공동화는크게중요도가있는요소가아닌것으로나타났다. 마지막으로해군기지건설사업으로이익이발생할집단과그렇지않은집단간의경제적손익에큰차이가날것이기때문에갈등이해결되지않았다고생각하는사람들의경우 [ 그림 3-38] 에서볼수있는것처럼 1순위로해군기지건설에따라발생할것으로예상되는오수및건설폐기 141

170 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 물등으로수질이악화되어생계환경이파괴되고어업등경제활동에도악영향을미칠것이라는사실때문에갈등이해결되었다고보기어렵다는사람이가장많았고그다음은해군기지건설이실질적으로제주도나강정마을의발전과무관할것이라고보는사람들이었다. 하지만 2순위에서는나머지두가지이유, 즉강정마을의청정한이미지가타격을입어관광등경제적부문에서손해를볼것이라는의견과국가안보상의이익이구체적으로어떤것인지모르겠다는의견이가장높은것으로나타나전반적으로해군기지건설로인한경제적이득이라는측면에대해부정적인견해를가진것으로나타났다. 그림 3-38 경제적이익불균등의이유 142

171 사례분석 제 3 장 3. 소결 이상의분석을정리해보면결국본설문의응답자들이갈등이해결된것이아니라고보는이유는 진행과정이상명하달식 이면서주민들간혹은주민과정부간 대화가부족 했고, 주민과해군간 타협도부재 했으며 선호조사만을근거로 결정을내리는등과정상의문제를보여결국 주민들간의반목 을만들어냈고, 그경제적이익에대해서도의문점이많기때문이다. 그런데문제는이러한지적들이애초해군기지와관련된논의가시작되면서부터제시되던의견이었으며, 현재해군기지가완성된상태에서도이러한의견에큰변화가보이지않는다는점이다. 적어도 2009년부터계속적으로논의가가능했음에도불구하고제주해군기지건설을둘러싼여러가지의견의차이들은기지가완공된현재의시점에서도전혀변하지않은것처럼보이는것이다. 이러한결론은앞의데이터마이닝에의한분석에서도지속적으로얻을수있었던전반적인대화의부재를다시한번확인해주는것이며, 동시에제주해군기지갈등이해결된것으로보기어려운이유에대해서도보다구체적인여러근거들을제시해준다고할수있다. 143

172 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 4 절이해당사자들에대한분석 1. 이해당사자의접근 본연구의사례인제주해군기지건설사례는이미여러가지결정들이내려지고집행이이루어진사례라는점에서그이해당사자를파악해내기는상대적으로용이한반면, 이해당사자에접근하는것은쉽지않은사례이다. 우선주요이해관계자인강정마을주민들의경우긴시간동안여러경로를통해적대적인반응을많이경험한상태에서외부인사로부터의접근을꺼려할가능성이있으며, 특별히 2016년 4월들어해군측에서강정마을주민들과시민단체들을대상으로공사지연에대한구상권을청구한상태인지라감정적인반응을얻을우려가많았다. 또한반대편인해군이나국방부의경우해군기지건설과같이군사안보와관련된문제에대한질문에답해줄만한담당자를섭외하는일은아예불가능했다. 앞의설문조사에서살펴본것처럼해군기지건설관련갈등자체에대한부정적인식이이미존재하는상태에서최근의구상권청구에대한일반시민들의반응도상당히긍정적이지않다는점을고려하면, 이는이해할만한일이기도했지만한편으로본연구의수행에적지않은어려움을초래했다. 이러한어려움을고려하여연구자는일단주민들에게직접적으로접촉하기보다는강정마을주민은아니지만관련한활동을했던경험이있는사람들을대상으로한접촉을시도하였고, 그결과제주강정마을관련범제주도민대책위원회에서활동했던한인사와접촉할수있었으며, 이후이관계를통해강정마을회에서적극적으로활동했던한주민과접촉하여면접을진행할수있었다. 아래의분석은이들과의면접내용을중심으로강정마을해군기지건설과정에서이루어졌던상호작용의구체적측면들과그결과로서강정마을사람들이겪는어려움에대하여알아보고자한다. 144

173 사례분석 제 3 장 2. 면접결과의분석 1) 해군기지건설입지결정과정 두사람의직접적인정부와의대화참여자가해군기지건설입지결정과정에대해공통적으로언급한것은첫째, 최초의결정과정이투표에의한것이었음에도불구하고그절차에있어상당한문제점이있었다는점, 그리고당초제주도에해군기지를건설하려는논의가시작되고후보지가정해질 2007년당시만해도강정마을은아예후보지에들어가있지도않았다는점이었다. ( 마을임시총회를통해결정한이후 ) 강정이유치신청하고여론조사로결정하겠다고해가지고... 찬반비율을떠나서 (4개후보지중어디서라도 ) 조금이라도찬성이많으면입지로결정하겠다... 내용을주민들이잘모르죠. 입지로거론되지도않았고, 해군기지가뭔지, 여기에어떤형태로들어올건지모르는상황에서강정이높게나왔고결정되었죠 ( 면접자 1 45) ) 마을총회는향약에정해진규칙에의해열리게되는데그임시총회는사실총회가열리기위한여러조건을만족시키지못했죠 ( 면접자 2 46) ) 즉, 앞의사례소개에서도지적된바있던것처럼강정마을이후보지로선정되는과정에서지적되었던절차상의문제는실질적으로그대화과정에참여했던사람들에게도매우뚜렷하게받아들여지고있었다는점을확인할수있는것이다. 제주해군기지건설사례에서독특하게나타나는제주도지사주민소환투표시도는이러한절차상의문제에대한항의로해석할수있는데, 실제로한면접 45) 면접자 1은현재제주도의한시민단체에서활동하는인사이며강정마을과관련된여러논의가있던 2007년부터 2011년까지범제주도민대책위원회에서활동하였다. 46) 면접자 2는강정마을에원래거주하던주민이며, 2007년부터해군기지건설과관련하여적극적으로반대운동에참여하였다. 현재도마을에거주하는주민이지만마을의공식적인일에는나서지않고있다. 145

174 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 자는 절차상정당성이없는마을임시총회의결정과여론조사에기초하여 그렇게중요한결정을내린데대한주민의분노가컸다는점을밝히고있다. 하지만이러한절차상의문제점에더해두면접자는또하나의공통된지적을하였는데, 그것은최초후보지로정해졌던지역에서이전에는별로고려된적조차없는강정마을로후보지가변동되는과정에관한것이었다. 1993년에처음으로제주도에해군기지가필요하다는말이나온뒤로국방부나해군이계속해서제주도를조사했었어요... 그러다거의 10년만에화순으로정해졌는데, 화순에서반대가심하니바로위미로바뀌었지요... 위미에서도제대로사업을시행하려고시작도못하고바로강정으로넘어왔어요 ( 면접자 2) 2007년에제주도화순, 위미두군데가먼저지정되었고, 화순이입지적으로가장좋았다고해요. 하지만마을주민들이초기총력대응을해서군기지건설이난관에부닺히니위미로이동을한거죠... 위미도해군기지이야기가나오니반발이무척강해서결국강정으로이야기가나온거죠 ( 면접자 1) 위에서면접자들이서술하고있는내용의정확성과는별도로본연구의목적에서중요한점은이러한진술들이모두강정마을이갑작스럽게후보지로선정되게된과정에대해마을주민들은적절한수준의정보를얻지못하고있었다는점을보여준다는것이다. 이미여러평가나연구등을통해최적의후보지로결정된지역이있는상황에서갑작스런대상지의변경은결국주민들을정부의입장이나의도에대해더회의적으로해석하게만드는결과를가져왔으며, 더나아가정부의행위나결정을과도하게해석하는, 이른바음모론적시각을가지게되기까지했다. 처음화순이라든가위미를후보지로정할때행정이나해군은계속해 146

175 사례분석 제 3 장 서그마을이최적지라고했어요... 강정마을이후보지로결정되었을때도마찬가지였고 ( 면접자 2) 화순과위미에서실패한경험으로정부측에서도공론화과정을거치면어렵다는판단을한것같아요. 그래서비밀리에진행한거지요 ( 면접자 1) 정부입장에서는일종의 노하우 가생긴거에요. 해군기지를짓기위해서는각마을어촌계와해녀들의협조가필요하다는걸알고강정에와서가장먼저마을회장과해녀들을물밑포섭하려고한거죠 ( 면접자 2) 이러한면접자들의반응에서한가지알수있는것은마을주민들이정부의정책집행이나결정과정에회의적일수밖에없는이유이다. 즉, 국책사업이이전에진행되던일관성을잃고투명하지못하게, 즉흥적으로변화하는듯한모습을보임으로써주민의입장에서는정부나해군이주장하던강정마을해안해군기지건설의정당성을신뢰할수없다는인상을가질수밖에없었던것이다. 여기에다가주민들의불신을더욱가중시킨것은원래절대보전지역이었던이곳에해군기지건설이정당하게된과정이었다. 도의회에 ( 절대보전지역 ) 해제가안건으로올려지자마자상임위원회도거치지않고바로본회의로올라가통과됐어요 ( 면접자 1) 이말에서언급하고있는도의회의결정이실제로정해진절차를무시하고진행되었는지와별도로, 처음부터회의적인태도와생각을가질수밖에없었던주민의입장에서는원칙적으로주민의뜻을대변하게되어있는도의회의결정에대해서조차도점점더회의적인시각을가지게되었다는점이중요하다. 이는결국삶의터전과직접적으로이해관계가있는시설을수용해야만하는주민의입장에서기본적으로절차적정당성이없다고판단되는결정을받아들이는것은매우어려운일이며, 이와관련된많은결정들또한대단히회의적으로받아들여진다는점을가리키는것이다. 147

176 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이러한주민들의회의를신뢰로바꾸고해군기지건설이라는국책사업을성공적으로집행하기위해서는가장기본적으로정부가정확한정보를주민에게알리고그들의동의를구하는과정이반드시있었어야한다. 그러나주민들은정부나군이이러한면에서큰노력을기울이지않았다는점을지적하고있었다. 행정이나해군쪽은해군기지가들어서면강정마을이엄청난발전을이룩할것이라는소리만계속했죠 ( 면접자 2) ( 해군쪽에서마을사람들과접촉할때는 ) 공개적이고집단적인접촉보다는개별적으로접촉해서 포섭 하려는경우가대부분이었어요 ( 면접자 2) 기존의임시마을총회결정을무효로하고처음부터다시시작할의사가있다면해군이원하는설명회등에응하겠다고했지만... 아무반응이없었죠 ( 면접자 2) 2009년도지사주민소환전까지는해군측에서파견된사업단이있어서마을사람들이랑교류가조금있었죠... 하지만 2011년구럼비에담장쳐지고발파하면서부터는아예아무런대화가없었죠 ( 면접자 1) 2009년에도지사주민소환을시도하면서이미제주도청과의대화는끝난상태였고, 2011년부터는해군과의대화도실질적으로는없지요 ( 면접자 1) 해군측도진행과정에서아예주민과의대화가없다면나중에절차상의문제가될수있으니까노력하는척은한것같아요. 주민들이이야기안한다고거절해도어쨌거나노력했다는증거는되니까요.. 하지만주민들이요구하는사항에대해서는거의반응이없었지요 ( 면접자 2) 그렇다고주민들이정부나해군측이어떤악의가있었다고단정하고있는것은아니었다. 면접자들은모두국책사업이란공익이되는것이기에필요하다는점을언급했으며, 해군기지자체에대해서반대하는것은아님을분명히하기도했다. 그러나강정마을로입지가결정되는과정에서반대하는입장에서기훨씬쉬운주민들에게절차적으로문제가있다고판단될만한과정을통해결 148

177 사례분석 제 3 장 정된사항을수용하라고하는일은주민들로부터이성적으로나감정적으로격 한반대가나올수밖에없는상황을만든것이라고볼수밖에없다. 2) 해군기지건설본격화 (2011 년 ) 이후의정부와주민간상호작용 앞에서확인한것처럼제주해군기지의건설은적어도그입지를결정하는과정에있어주민과사업시행주체와의투명한의견교환이라든가주민의의사를적극적으로결정과정에반영한다는면에서는만족스러운모습을보이지못한것이사실이다. 하지만국책사업집행에있어이러한문제는항상나타날수밖에없다는점, 더구나안보와직결된군부대와관련된문제라면지속적으로주민의의사를반영하기는어렵다는현실적인한계가있기때문에항상어떤판단을내릴수있는것은아니다. 그럼에도불구하고건설이본격적으로시작된이후라도사업시행자는지역주민과의활발한상호작용을통해주민들을지속적으로설득해나갈필요가있다. 결국부대는지역주민들의삶속에잘조화될수있어야만본연의역할을무리없이수행할수있기때문이다. 그러나건설이본격적으로시작된 2011년이후에정부혹은해군과주민들사이에서이루어졌던상호작용에대한연구자의질문에대해서면접자들은상당히회의적인반응을보이고있었다. (2011년공사를위한담장이생긴이후 ) 도지사는딱히적극적개입도없었고, 해결할의지도없었죠 ( 면접자 1) 2011년구럼비에담장쳐지고발파하면서더이상대화가없었어요. 담장쳐지기전에는계속만나고이야기하면얼굴이라도봤는데, 담장이란물리적장벽이생기고나서는대화가완전히끊어졌죠 ( 면접자 1) 2011년이후로는거의요지부동이었어요. 반대운동은계속했었지만그냥밀어붙이기식이었죠 ( 면접자 2) 국책사업이란결국국민의삶을행복하게하기위한것일텐데그주민을배제하고시행하려고하는걸이해하기어려웠어요 ( 면접자 2) 149

178 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 해군은항상 지역주민과의상생 이라는말을쓰기는하는데정작주민들의입장이나정확한이해관계에는관심이없었어요 ( 면접자 2) 이러한주장들은그사실관계를명확하게파악하기는대단히어려운일들이지만, 한편으로는앞의텍스트마이닝결과계속해서나왔던 2011년이후양이해관계자사이의어떤상호작용과관련된단어나개념도나타나지않는이유를명쾌하게설명해주는것이기도하다. 즉 2011년본격적으로공사가시작된이후사업을시행하는측에서는더이상주민들과상호작용을적어도공식적 적극적으로는시도하지않은것이다. 물론공사가시행되는도중특별하게그러한노력이필요하지않다고결정되었을수도있고, 이러한판단에특별한문제를제기하기는어렵다. 그러나기존의불신에대한명확한해결을보지못한주민들입장에서이러한사업시행자의태도는결국정부가 국책사업의기존패러다임의전형적형태로 이해군기지건설을진행하려한다는불만을만들어낼뿐, 주민들과정부사이에어떤도움도되지못했다. 3) 강정마을주민들의현재상황 절차상의문제에대한수많은반론들에도불구하고 2016년 2월 26일해군기지는준공되었고, 현재는해군전대도들어와있는상태이다. 따라서해군기지건설에한정해생각해보면이사례는어떤종류의종결을보았다고할수있을것이다. 그러나실제해군기지옆에서살아가야할강정마을의주민들의입장에서보자면해군기지건설은여전히지속되고있는문제일뿐이었다. 현재강정사람들은두가지큰고통속에있어요... 첫째는공동체가갈라져서형제나친인척간에도상면을하지않는상황인데이게가장고통스럽다고들하시구요. 두번째로는강정해군기지건설에반대한다는운동의정당성을부정당하는거지요 ( 면접자 1) 어차피같이살아온사람들이니까 극단적으로찬성하는입장을가진 150

179 사례분석 제 3 장 사람들이아니라면어느정도가깝게지내려고노력하자고하지만, 사실여전히찬성하는사람들과반대하는사람들사이는멀죠... 사촌간인데이일겪고나서제사를따로지내는경우도있어요... 심지어찬성하는집하고반대하는집아이들끼리도서로멀리해요 ( 면접자 2) 강정은옛날부터벼농사를지을수있는땅이있는곳이고토지의질도좋아서 第一江汀 이라고불렸는데 ( 마을회관현판에써있음 ) 토지가강제수용되고있죠 ( 면접자 2) 강정에는화훼업을해서백합을키우는임대농들이많았는데이게시설비용이많이들어가거든요. 그런데토지만보상해주는바람에이분들이가장안타까운처지가되었죠... 대토를요구했었는데거절당했지요 ( 면접자 1) 즉현재로서강정마을주민들은마을사람들간의관계부터실질적인경제적손실까지다양한형태의손해들을그저감내해야만하는상황이었다. 장기적으로이러한상황이좋아질것인가그렇지않을것인가는시간이지나야알수있는문제이지만, 궁극적으로국민의삶의질을보장할책임이있는정부가해군기지건설로야기된이러한상황에대해적극적인태도를보이지않고있다는점과오히려구상권청구로인해아직해군기지건설의정당성에대해어떤이해할만한합의점도찾지못한주민들을압박하는태도를보인점은아쉬움이남는부분이다. 3. 소결 이상의분석을통해알수있는가장중요한사실은실제해군기지입지와관련하여정부혹은해군과주민사이에서이루어진대화의양태가앞에서텍스트마이닝을통해얻은결론과잘일치한다는사실이었다. 2011년기지건설공사가본격적으로시작되기이전에도주민과사업시행자사이에는공식적 151

180 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 인절차를진행하기위한움직임말고는별대화가없었지만, 특별히 2011년구럼비바위주변으로담장이쳐지고본격적으로공사가시작된이후는사실상대화라든가기타상호이해를위한노력이전혀없었다는점이현장에서상황을경험한사람들의진술을통해드러난것이다. 또한애초강정마을로해군기지의입지를선정하면서제기되었던여러가지반대의견들에대한수용이나입장표명이분명하지않은상태에서공사가진행되던상태였다는점도중요하다. 기존의불만이그대로존재하는상태에서강행된공사는결국주민들사이에서정부에대한불신과함께의견이다른같은마을주민들에대한분노를키워냈으며, 결국주민들내부에서의견이첨예하게달라지면서해군기지는완성되었지만주민들은상당히뚜렷하게분열된마을에서살아가야할상황이된것으로나타났다. 152

181 사례분석 제 3 장 제 5 절분석결과요약 1. 제주해군기지사례에대한사회적인식 앞에서텍스트마이닝을통해알아본제주해군기지사례에대한사회적인식은해군기지를건설하려는측과해군기지건설을반대하는입장사이의이념적차이로귀결되는양상을보여준다. 이는두입장이특별히강한이념적성향을가지고있기때문이라고보다는양측의의견이첨예하게대립되는상황에서그차이가무엇이고어떤방식으로이차이에대한의견을줄여나갈수있는지에대한대화는이루어지지않은채로양측의이념적입장에대한차이만계속해서언론을통해보도된때문이다. 정부는지속적으로국가안보를위해중요하다는이유를전면에내세워제주해군기지건설을정당화하려는모습을보였으며이에반대하는입장의강정주민들을포함한제주주민들은제주가평화의섬이며환경을보존하는데에도군사기지가부정적이라는점만을계속해서강조하였다. 이러한양측의주장은모두그정당성을인정할수있는것이기는하지만여기에서의문제는양측이모두이러한이념적정당성만을논의의근원으로삼고있다는점이었다. 이념이란그정의상타협이불가능한입장을표현하는것이므로해군기지를둘러싼의견의차이가이두가지이념의충돌로나타난다는것은결국갈등해결에있어가장중요한대화자체가아예불가능해진다는것을의미한다. 과연앞에서의텍스트마이닝은이대화의불가능성을보여주는듯 7년에걸친많은자료들이모두상당히일관되게두가지서로다른입장만이언론을통해시민들에게전달되고있었다는점을드러내보이고있다. 이렇게서로대화가불가능한두가지입장이지속됨에따라결국정부는법정에서의결정을근거로삼아공사를강행하게되었고, 해군기지건설의정당성을이해할수없 153

182 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 던상태에서자연히이를막으려했던주민들의노력은불법행위로정의되어주민들은각종벌금과경찰의제재에노출되게되었다. 결국 2016년기지가완공되어이미해군전대가창설되어활동하는상황에서도강정마을을둘러싼사회적갈등은지속적으로나타나고있으며, 여전히이갈등은이념적대립에의한것으로전달되어갈등의 해결 이라는의미에서보자면어떠한진전도이루어지지않고있다고보는것이합당한상황에놓여있다. 2. 제주도민들의인식에대한설문조사결과 제주도민들을대상으로한설문조사의결과는제주해군기지건설사업자체의정당성과는별도로제주도민들의입장에서볼때해군기지건설을둘러싸고나타난갈등이해결되었다고보기는어렵다는점을분명히보여주고있다. 90% 에달하는사람들이이사례가갈등이해결된상황이라고보기어렵다는의견을내고있는것이다. 한편으로갈등이해결되었다고생각하는사람들의경우는많은수가 이미해군기지가건설되었다 라는점이중요한이유라는의견을보였다. 현실적으로생각했을때이는적절한이유라고할수도있겠지만강정마을주민들의상황에서보았을때이것을해결이라는관점에서볼수있을것인가라는문제부터갈등이라는일반적상황에서이것이해결로인식될수있을것인가라는문제모두긍정적인답을하기는어려울것이다. 갈등이해결되지않았다고생각하는사람들의경우전반적으로 주민의의견이실질적으로반영되지않아서 해결되었다고보기어렵다는사람이가장많았으며, 그다음으로는해군기지완공으로인해 정부의신뢰도가하락 했기때문에결과적으로해결된것이아니라고보는사람이많았다. 이러한결과는이론적인틀에의한분석이아니라고하더라도제주도민들의많은수는주민들의의견이제대로반영되지않은채진행되는사업은소기의목적을달성했다고하 154

183 사례분석 제 3 장 더라도갈등의해결이라는개념과거리가멀다라고해석한다는점을보여준다. 이러한조사결과는갈등해결의정의와관련된조건들을살펴보면자연스러운것이라고할수있다. 갈등의해결이란이해관계자사이에서이루어지거나달성될수있는다양한종류의합의와가치, 정보의공유를통해이루어지며, 단순히어떤정책의목표가달성되었다는사실자체가갈등의해결과는잘연결되지않는다는점을분명히보여주고있기때문이다. 3. 이해당사자들의면접결과 직접적으로해군기지건설에반대하는움직임에참여했던이해당사자들을대상으로심층면접을실행하고분석한결과, 주민들의입장에서는전반적인사업의진행과정에서주민들의의사를적극적으로반영하는움직임을별로볼수없었으며, 특별히입지선정과정부터해군기지건설의정당성을이해할수없었으므로반대할수밖에없었다는점이드러났다. 특별히강정마을로해군기지입지가결정되기전다른장소에서강정으로옮겨오는과정에많은불만이있었다. 이후공사가시작되게된결정적인계기자체가법적공방에의한것이었기에주민들은갈등의해결양상을전혀경험하지못하였고, 건설을시행하는주체들은공사가본격적으로시작된이후주민들과의대화필요성을가지지못한듯거의아무런노력도없었기에사실상주민들은배제되었다는강한인상을받을수밖에없는상황이되었다. 이러한상황에서해군기지가완공되었기에주민들은사실상입지선정관련갈등부터시작되었던갈등에서전혀벗어나지못한채살아가고있으며, 마을주민들사이의분열을그대로감내하고생활해나가야하는처지에있다. 따라서주민들사이에서는강한체념의분위기와분노가동시에존재하고있으며이러한상황은좋아지는데많은시간이필요할것이라는의견이었다. 155

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185 제 4 장 갈등해결에대한재고찰 제1절갈등해결과정과갈등해결제2절사회적결과들과갈등해결제3절갈등해결의개념재정립

186 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 4 장갈등해결에대한재고찰 이상의분석에서제주해군기지건설과관련된갈등을분석하면서갈등해결에대한다음과같은몇가지시사점을얻을수있었다. 첫째, 갈등상황에서가장기본적인접근방법은대화를통해의견이다른집단들의이해관계를정확히파악하고그이해관계간의조화를찾아나가는방법이되겠지만, 제주해군기지사례에서이러한접근은거의찾아볼수없었다. 둘째, 비록원래의정책이추구하던목표를달성했다고해서정책이성공했다고보기는어렵다는사실이다. 상당히오랜시간을거쳐결국제주에해군기지를건설했으므로원래의갈등이해결된것이라고볼수도있지만, 제주도도민의절대다수는이러한평가에대해부정적인입장을보이고있었다. 설문조사를통해그이유를살펴보면, 앞에서언급했던과정상의문제이외에도궁극적으로강정마을에새로운해군기지를건설하면서정부에대한신뢰도가낮아지고서로다른입장차이에서나오는대립은계속되고있기때문이라는의견이많았고, 강정마을공동체가와해된문제를걱정하는사람들의비율도상당히높은것으로나타났다. 이상의두가지발견은갈등해결만이아닌모든종류의문제해결을평가하는기본적인두가지측면, 즉 과정 과 결과 에있어제주해군기지건설사례를간단하게긍정적으로평가하기어려움을알려준다. 이장에서는이두가지측면에서제주해군기지건설사례를보다면밀하게분석해보고, 거기에서얻은시사점으로부터궁극적으로갈등해결의의미를정의할수있는다양한요소를알아내고자한다. 이러한분석을위한기본적인분석의틀은제2장의 < 표 2-1> 에서제시한바를따르기로하겠다. 158

187 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 제 1 절갈등해결과정과갈등해결 앞에서도언급한바있듯이제주해군기지건설사례에서정부와강정마을주민간의직접적인대화는거의찾아보기어려웠다. 하지만여기에서강조해야할것은대화가없었다는사실자체가중요한발견은아니라는것이다. 정책과관련된여러가지대화들이언제나사전에이루어질수있는것도아닐뿐더러, 특별히군과관련된사항은사안자체가비밀인경우가많으므로모든문제에있어대화가먼저라는간단한원칙을적용하기는어렵다는점을기억할필요가있다. 그럼에도불구하고제주해군기지사례를통해발견된바와같은대화의부재는결국갈등해결, 혹은갈등관리라는이름하에도입되고시행되어온많은제도적장치들이제대로동작하지않고있음을명확히알려주고있다. 따라서본사례로부터정책적시사점을발견하기위해서는기존에도입된제도적장치들과이론적인정합성들이왜본사례에는제대로적용될수없었는지를우선적으로살펴볼필요가있다. 여기에서는제2장에서언급한바있는해결에있어과정의실질적인의미에대한이해차이에대한논의를근거로하여대화과정에있어어떤요소들에대한이해차이가존재했는지를살펴보기로한다. 1. 이상적갈등해결과정에대한개념적논의 여기에서는지금까지이루어진이론적 경험적연구들을기반으로하여갈등해결을위한과정이나절차들이보다구체적으로어떤것인지에대해서고찰해보기로한다. 이는갈등에접근하는, 특별히갈등해결의유일한방법인대화에있어일종의이상적인상황 (ideal situation) 을상정해봄으로써현재사례의진행과정에대해평가해보고자하는것이다. 물론정책이란아주특정하게정의한다고하더라도한없이많은정부의활동 159

188 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 을지칭하는것인만큼모든정책에잘들어맞는이상적인갈등관리의형태를상정하기는거의불가능한일이다. 특별히대규모투자비용및시간이소요되고, 다양한이해관계자들이얽혀있는공공사업의경우정치적, 사회적영향력이라는측정불가능한변수의개입까지있다고생각해보면문제는더더욱복잡해진다. 따라서앞에서이상적인상황이라고언급한상황을상정하기위해서는좀더단순한형태의갈등문제를정의하고시작할필요가있다. 여기에서는갈등상황을축소하여 갈등당사자간합의도출을통한공공갈등의관리 가필요한상황을갈등문제로가정해볼것인데, 실질적으로많은연구에서공공갈등의 해결 을언급할때이와같은상황을상정하고있기도하다 ( 김선희 & 조진철, 2005; 서문기, 2007; 이영희 & 박세훈, 2004). 아래 [ 그림 4-1] 은선행연구들을참조하여합의도출을위해필요한조건들및단계들을나타낸것이다. 그림 4-1 이상적인갈등해결의과정 위그림전체를간단하게요약해보자면, 가장이상적인공공갈등관리과정이란결국갈등을둘러싼이해관계자들이대화를통해합의형성으로도달하는과정이라는것이다. 이러한합의형성과정은매우상식적인측면에서시작될수있는데, 서로다른이해관계를가진사람들간의대화가시작되면기본적으로합의형성과정이시작된다고볼수있다 ( 김선희 & 조진철, 2005; 서문기, 160

189 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 2007). 여기서대화란서로대립적인이해당사자간의폭넓은의사소통을뜻하는데, 갈등쟁점들에대하여구성원의의견을상호간충분히개진하여서로가상반된이해관계의접점을발견하거나생산적인상호작용을창출하는행위이다 ( 서문기, 2007) 이와같은대화가시작되기위해서는몇가지의전제조건이필요할것인데, 이러한조건들은비단갈등상황을타개해나가기위한기술이라기보다는일반적인상황에서설득이나협의등을이끌어내려는의도를가진직접적인대화의장으로상대방을불러내기위한조건들로볼수도있다. 우선고려해야할것은대화를나누기위한당사자들이누구인가를정확하게파악하는일이다. 일반적인대화에서는그렇지않을수도있지만, 갈등상황이촉발됐을시그해결을위해서반드시고려되어야할직접적인이해관계를가진행위자들이누구인지가언제나명백하게밝혀지는것이아니기에이러한과정은생각보다복잡해질수있다. 갈등영향분석의큰부분이바로이직접적인이해관계를가진행위자를식별하는작업임을생각해보아도정확하게대화를나누기위한상대를파악하는작업은대화의가장기본적인준비단계가된다 ( 조성배 이승우, 2015). 물론구체적으로이야기를나눌당사자를선정하는과정에서더고려해야할것들이있는데, 무엇보다서로다른이해관계를가진사람들간의관계에서어느정도권력의동등성을유지하는일이중요하다. 이때권력의동등성이란실질적으로상호간의관계에서비슷한권력이존재해야한다는말이라기보다는대화가진행되는과정에서양방이모두공평한발언권을가질수있도록보장되어야한다는의미인데, 대개비대칭적권력관계는성숙한대화나합의도출보다권력을더많이가진측에서권위적으로압력을가하거나위협을통해강제적으로관계를맺으려는경향을가지기때문이다. 만약권력의차이가매우크다면권력이큰쪽에서는대화과정자체를통제하려들거나상대가협상상황이나목표를자신과같게보도록강요할수도있다는점도물론중요하다 (Shell, 2006; 안세영, 2009). 직접대화를나눌상대가정확하게파악된이후에는이해당사자간상호의존성이충분히존재해야한다는점이중요하다. 서로다른이해관계를가진행위 161

190 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 자간상호의존성이높을수록자발적으로대화에참여를하고자하는의지도높고, 신뢰형성을위한노력도활발해질수있기때문이다 (Schelling, 1980; 안세영, 2009). 즉, 상호의존성에따라직접적인대화전략이달라질수있기에그강도의파악이선제조건중하나가된다. 예컨대어떤정책사업을진행하는국면에서주민설명회를열려고할때, 주민들이그사업과관련하여정부와대화할필요성을별로느끼지못한다면주민설명회가별의미가없어질것임이분명한것이다. 반대로어떤지역에사는다문화가족을돕기위한제도를마련하는일과관련해서는정부와주민간대화가상당히잘이루어질가능성이높은데, 이부분에서주민들은상호협조로더많은일들을할수있다는점을충분히인식하고있기때문이다. 이와더불어이해당사자간상호의존도에따른공감대형성이시작되어야한다. 공감대형성은신뢰구축의가장기본단계로이전의공격적이거나비협력적, 배타적태도를지닌상대방이라고하더라도상호공감대를느끼게되면협력적이고우호적인태도와입장의변화를보이게될확률이높은것이다. 이렇게공감대를형성하게되면선별적, 사전검열된정보교환에서정보의양과질적수준이높은정보교환이가능해지게된다 ( 박상기, 2011). 공감대형성과관련하여직접적인대화의장에서는사회심리학개념인 노출효과 에대한활용도유용하다. 이는말그대로 자주보면호감을느낀다 는것으로이해당사자와공감대형성이어려울지라도단순노출빈도수를높여서로가친숙함을느끼도록환경을조성하는것도상호간의신뢰감을높이는데에도움이된다는것이다 ( 진희정, 2010). 마지막선제조건으로, 이해당사자간의 근원적이해차이 가분명하게파악되어야한다. 이때이해차이라고하는것은갈등상황에서단순히의견이충돌하는지점들을묶어 입장차이 라고부르는것과구분되는것으로, 협상에나서기전이해당사자들은자신들과상대편의욕망과동기, 욕구, 이유, 원인등과같은 이해관계 를정확히파악하는것이가장중요하다는점을강조한다. 이해관계란객관적사항들이아닌더근원적요소들을말하는데, 다른말로표현하자면표면적입장이아닌근원적관심사항을말하는것이다 ( 임칠성 et al., 162

191 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 2013). 이처럼개개인혹은집단간의근원적이해차이를파악해야동일의제로협상을할수있는기본적단계들이마련되는것이다. 이러한조건이갖추어진후대화가본격적으로이루어지는과정에돌입하게되면반드시포함되어야하는요소도있게마련인데, 갈등을해결하기위한상황에서무엇보다중요한것은이해관계가다른당사자들간쟁점에대한정보공유이다. 대립관계에놓인이해관계자들이상대에대한정보가전혀없는상황에서각자의이해관계및목표만을일방적으로주장하면서도갈등이해결되기를기대하는것은무리인것처럼, 갈등의해결을위해서는상대방의주장이면에숨어있는의도와갈등상황이촉발되기까지의배경적상황, 이루고자하는욕구가무엇인지에대한구체적인정보파악이반드시필요하다. 이러한정보분석을통해기본적으로생산적인대화가가능해진다는점도중요하지만더욱중요한것은상호타협할수있는정도를미리타진할수있다는점이다. 갈등상황과관련되어제대로정보의공유가이루어지지않은채어떤종류의해결을보려는노력은과거빈민촌으로불리던동네들의재개발국면에서보이듯이극단적인수단을선택해서라도자신이원하는바를이루려는움직임을부추기게된다. 다음으로앞에서언급한공감대의바탕위에서상호간의신뢰형성을위한노력이매우중요하다. 사실상정보를공유하는행위자체의효과또한이해관계자간의신뢰가어느정도형성되어있는가에달려있다고볼수있다. 만약이해관계자들이서로에대한신뢰가전혀없다면어떤정보도그들간의대화에서중요성을가질수없으므로결국대화는불필요한시간낭비로전락할가능성이높은것이다. 반면이해당사자간신뢰수준이매우높다면이해관계자들간의대화는단순히사실여부를정확하게확인하는것으로끝날수도있다. 신뢰형성의구체적방법으로는타협적태도및자세를지니는것, 혹은불필요한감정을억제하는등의행동이있다. 이해관계자들이비타협적인태도를서로에게보인다면이는의사소통에큰방해요인으로대화의속도가지체되거나대화의장자체를무의미하게만들수있다. 또한갈등상황에서의감정적대립은이해관계자들간의갈등을더증폭시키는효과를가져최악의경우폭력적행 163

192 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 동이표출될위험성을높인다. 47) 물론이러한전제조건들과필수요소들이갈등상황에서성공적인문제해결로직결된다고할수는없다. 대부분의갈등상황, 특별히공공갈등상황에서는위의전제조건이갖추어질수없는경우도많으며전제조건이모두갖추어졌다고해도어떤종류의합의에도달하기어려운경우도많다. 그럼에도불구하고위에서언급한전제조건은거의대부분의대화에서기본이될만한사항들이며, 이러한조건들이갖추어지지않은상태라면대화가이루어질가능성은무척줄어들게된다는점에서가장기본적인체크리스트로이해될필요가있다. 다음장에서는이러한틀에바탕하여제주해군기지건설사례를분석해보고, 앞에서의분석들에서얻은시사점들과함께갈등의해결이라는보다일반적인문제까지논의해보고자한다. 2. 비교분석을통한갈등해결과정의고찰 이번장에서는제주도강정마을사례와앞서언급한이상적인갈등해결과정을바탕으로제주해군기지사례를비교 대조해보며대화가이루어지는데있어가장기본인조건들이이사례에서도충족되었는지여부를살펴보고자한다. 아래 < 표 4-1> 로내용을간략히정리해볼수있었다. 47) 이런이유로많은공공갈등해결을위한교육프로그램에서협상과정전에감정을통제하는훈련이포함되어있기도하다 ( 김영석 & 서현정, 2011; 지속가능발전위원회, 2003). 164

193 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 표 4-1 이상적인갈등해결과정에비추어본제주해군기지사례 이상적갈등해결과정동등한권력위치의이해당사자 제주도해군기지사례에서밝혀진점 - 강정마을주민과해군, 정부이해당사자의권력관계는동등하지않았으며, 권력차이를좁힐수없었음 애초해군기지와관련된여러가지의사결정에서주민이참여할수있는여지자체가아주적었음 마을주민들의위치를강화시킬수있었던제주도청이나의회가큰역할을하지못했음 정보라는측면에서항상우위를점할수있었던정부나해군의입장에서대화나소통에적극적인모습을보이지않았음 정보의적극적교환은거의드러나지않았음을면접이나설문, 텍스트마이닝결과를통해확인할수있음 갈등상황초기필요전제 이해당사자간상호의존성공감대형성근원적이해차이파악 - 주민과해군, 정부는상호의존성관계가필요했으나실제형성된상호의존성은매우낮았음 면접결과상호의존성에대한태도가회의적임을확인 텍스트마이닝결과 2011년이후상호의존성관계개선을위한단어들이나개념이등장하지않음 설문조사결과, 비단마을주민들뿐만아니라제주도민들전반에서도이해관계자들사이에서충분한상호의존성이보이지않았다는사실이잘인식되고있음을알수있음 - 이해당사자간공감대형성을쌓기위한시도나노력자체가매우낮았다고볼수있음 기본적으로해군기지건설장소가강정마을로결정되었다는점을제외하면장소선정의정당성에대한주장이나언급은거의보이지않았음 텍스트마이닝결과노출효과측면에서양적보도는많았으나질적보도수준은낮았음을확인함 제주도민들도정부와강정마을주민들, 혹은제주도민들사이에서특별히공감대가형성된적이없다고생각하는것으로나타남 면접결과해군기지건설입지결정과정부터해군과정부는공감대형성을위한노력자체를하지않는태도를가졌음에주민들은회의감을느낌 - 근원적이해차이를파악하기보다서로의이념적입장차이만을밝히는경우가커서낮은수준의근원적이해차이만을알고있음 텍스트마이닝결과정부는국가, 안보를위해해군기지건설필요를주장했고, 강정마을주민은평화, 환경등의이유로해군기지건설을 165

194 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 본격적대화의필수요소합의형성의구체적기술 당사자간서로다른이해관계파악을위한정보공유신뢰형성을위한노력 ( 협의태도 ) 직접적대화를통한협상 반대하고있음. 면접결과근원적인이해차이파악에문제가있었음 설문결과에서도 국가안보라는이익이불명확하다 라는점이주민들에게있어문제였지만이에대한논의가없었다는점이지적되고있음 - 서로다른이해당사자간정확하고신뢰성높은정보공유가이루어졌다고보기에어려움 강정마을이적합부지로선정된과정에대한정보공유가가장우선적으로필요한상황이었으나, 해군측의정보공유는안보상의이유로공개된적이없었음 2007년 4월임시총회의일방적인해군기지유치발표사실은기존강정마을주민들과정보논의가된적이없음 면접결과, 여러평가나연구등을통해최적의후보지로결정된지역이있는상황에서갑작스럽게강정마을로대상지를변경한정부의태도에주민들은회의적태도를보임 텍스트마이닝결과정부의정보전달은상당히단순한사실나열정보였고, 안보와관련된정부의일방적인입장태도전달이전부였음 정부와강정마을주민간의심도깊은정보공유없이일방적인입장태도를고수하며갈등이심화되었음을유추할수있음 - 신뢰형성을위한노력과협의태도모두낮았다고평가할수있음 주민들의의견을대표해야할마을임시총회및제주도의회는일방적인해군기지유치발표, 절대보전지역해제안건통과등으로강정마을주민들과의견불일치를보이며, 전반적으로정부의의도에대한신뢰를낮게만드는결과를가져왔음 설문조사결과강정마을해군기지사례가해결되지않았다고보는이유중가장중요한것이 주민의견이실질적으로반영되지않았음 이라는점은제주도민과정부와의관계에서도신뢰확보가이루어지지않았음을드러냄 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어는 양립, 입장 이나왔고이는대화과정에서이해와합의노력이적었고, 일반국민들이보기에갈등이해결되기보다잠잠해졌음을짐작할수있음 - 제주도강정마을주민과해군혹은정부와의사이에서직접적대화를통한협상은이뤄졌다고보기어려움 해군기지입지선정이후비공식적인차원에서해군사업단과마을주민간접촉은있었지만사안자체에대한직접적인대화의장은없었 166

195 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 던것으로조사되었음 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어자체가거의나타나지않았으며특별히직접적인접촉을지칭하는경우는거의없었음 설문결과많은제주도민들은정부와의직접적대화가이뤄지지않아주민들의의견이반영되지않았다고생각하는것으로나타남 제3자개입을통한조정이나중재법적판결 - 갈등해결을위한대화과정에서중간단계혹은제3자의개입정도가매우낮았다고판단됨 해군기지라는군사시설의입지를둘러싼갈등이라는면에서제3자개입자체가어려웠음 상대적으로약한주민들측에서각종시민단체들에도움을청하면서제3자개입은조정이나중재보다는이해관계자의다양화로나타남 갈등의장기화로이어졌음 - 정부나해군은주로법적판결에의존하여문제를해결하려는의도를가졌던것으로나타남 시설입지가정해진초기절차상의합법성에의문을제기하는주민들과의의견차이를결국법원의판결로해결하려고시도하였음 결국대법원까지재판은지속되었고적법판결을받음으로써해군기지의건설은완료시켰음 이과정에서건설공사의재개를위한여러공권력의투입만이있었을뿐해결되지않은갈등에대한조치는없었음 위의 < 표 4-1> 을자세히살펴보면, 이상적갈등상황의관리과정과실제정책사례가시행되는과정상현격한차이가존재했음을알수있다. 국책사업진행과정에있어서수많은변수들이존재한다는가정하에위에설정된이상적인공공갈등관리과정이절대적기준이아님을감안하더라도, 위의조건들을유사하게나마지켜나갔었다면최소한서로다른이해당사자사이에서보다유익한대화가이루어졌을가능성은커졌을것이다. 그리고이대화가모든것을해결해주지못한다고하더라도적어도상호간의배타적이고비협조적인태도에아주작은변화라도가져와서보다장기적인시각에서긍정적인논의가이루어질수있었을것이다. 그러나위의표에서제시된조건들에대한분석에서쉽게확인할수있는것처럼강정마을주민과해군혹은정부사이에서이루 167

196 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 어진대화란매우제한적인것일수밖에없었다. 우선갈등상황초기에필요한전제조건으로앞에서이해당사자간동등한권력의위치, 상호의존성, 공감대형성, 근원적이해차이파악등 4가지요소를언급했는데, 전반적인전제조건들이강정마을주민과해군및정부사이에서낮은수준으로형성되었음을알수있다. 첫째로, 강정마을주민과해군및정부양측의이해당사자권력차이를좁힐수없었다는점이있다. 이상적인공공갈등관리과정에임하기위한조건으로이해관계를풀어나갈적절한대화상대를선정하고이들에게적정한지위를부여하는일이중요하다는점은앞에서서술한바있다. 하지만제주도강정마을사례에서는강정마을주민이결정할수있는의사결정권의범위와해군, 정부가결정하는의사결정권의범위가현격한차이를보이고있으며, 이러한현실적으로존재할수밖에없는간격에도불구하고두이해당사자간위치를보다균일하게만들어가려는노력은전혀보이지않았다. 가장중요한이해관계자였던마을주민들이논의과정에서가질수있었던권한이란결국군기지건설에찬성하는가반대하는가를결정하는것이전부였으며, 반면에해군과정부는제주도내군기지건설과관련된모든사항들에직접관여할수있는결정권이있었다. 이러한권력차이를좁히기위해강정마을주민들을공식적으로대표할수있는제주도청과제주도의회가존재했지만, 실제면접결과내용을보면이러한기구들이실질적으로는정부측의의견과강정마을주민들의의견차이를좁히는데큰역할을하지못했음을알수있다. 해군기지건설이논의된 10여년동안보도된전체자료의연관성분석결과 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이라는문장이지배적인비중을차지하고있음은이러한권력의비대칭성에서연유한상호작용의부재로해석될수있을것이다. 둘째로, 본사례에서이해당사자간상호의존성의정도가매우약한관계였음을확인할수있다. 상호의존성이높다고해서갈등상황의대화가성공한다는보장은없으나, 상호의존성이높을수록이해당사자간자발적대화자리를마련할가능성이높아진다는점에서이는매우중요한전제요소가된다. 특별히해군기지건설은군부대주변의지역주민들과의상생이있어야만건설자체 168

197 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 뿐아니라이후군임무를수행하는데에도문제가발생하지않기때문에이러한상호의존성이매우중요한요소라고볼수있다. 그러나분석결과이해당사자면접은강정마을주민들이해군혹은정부측과의상호의존성에관하여상당히회의적태도를갖고있음을보여주었고, 이는텍스트마이닝결과 2011 년이후양이해관계자사이의어떤상호작용과관련된단어나개념도나타나지않은점과도잘호응하는것으로나타났다. 2011년군기지건설이합헌판결을받을이후사업을시행하는기업측과해군, 정부측은주민들과공식적 적극적상호작용을시도할큰이유를느끼지않았던것이다. 당연히이러한낮은상호의존성관계는권력의열위에있는주민들의불만을증폭시켜양이해관계의갈등상황을확대하는데기여했을뿐이다. 셋째로, 이해당사자간공감대형성이라는조건은선제조건이라고도할수있는상호의존성관계가낮은수준에머무르면서역시만족할수준에미치지못했다. 개개인혹은집단간의갈등상황에있어서공감대형성은같은문제상황을바라보면서서로동의할만한진단을내어놓는일이라고한다면, 강정마을사례에서공감대형성을위해서는제주도에해군기지건설이필요한지에대한개괄적인사회적논의부터이뤄졌어야했다. 그논의끝에제주도어느지역에해군기지를건설해야하는지, 지어야한다면강정마을이가장적합한것인지등에따라논의방향을좁혀가며사회적으로갈등의지점을분명하게인식할필요가있었다. 그러나실제상황에서이러한논의는거의이루어지지않은것으로파악되었다. 공감대형성을위해서는갈등상황에대한정확한정보의공유가무엇보다중요하며, 이를위한가장중요한수단중하나가언론보도라고할수있을것인데본연구의분석에따르면언론의보도나다른경로를통한정보의공유는거의발견할수없었다. 텍스트마이닝결과강정마을갈등상황을설명하는정보문서들의총양은 80만건이넘을만큼방대하여앞에서언급한노출효과를기대할수있었으나, 보도내용대부분이열거형식에머무르며형식적인사실만전달할뿐갈등상황의이해를높이기위한심층적인언론보도는소수였음이밝혀진것이다. 이러한상황은강정마을주민들과정부사이에갈등상황에대한정확한공감대형성이어려웠음을시사하는것이며, 169

198 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 설문조사결과로살펴보면제주도민들사이에서도공감대형성이제대로이루어지지않았음을알수있다. 특히이해당사자들과의면접결과를보면주민들은해군이나정부가주민들의전반적동의를구하지않고입지선정을발표한사실에대해많은의견을보였는데, 이러한의견들은주민들이정부가공감대형성을위한노력자체를기울이지않았다는인상을강하게갖고있다는점을시사해주는것이다. 마지막전제조건요소로꼽히는근원적이해차이파악역시강정마을주민과해군, 정부의사이에서는찾아보기어려운조건이었다. 근원적이해차이를파악하는행위는갈등상황에서양이해관계자가대립하는입장의이유와이해관계근거를명확히파악하는일이다. 갈등상황이변화하면서점차로중재적입장을택하기어렵게가치관대립으로흐르는경우가발생하면점점더해결이란요원해진다는점에서이명확한상호이해는해결을위한가장중요한조건중하나이다. 그러나 7년에걸친텍스트마이닝분석결과강정마을사례의경우주민과정부의서로이념적입장차이만을밝혔을뿐근원적이해차이를파악하려는노력은매우적었음을알게되었다. 정부의경우지속적으로국가, 안보를위해해군기지건설이필요하다는정당성만을내세웠고, 이에반대하는주민의경우제주가평화의섬이며환경을보존하는데군사기지가부정적이라는점만을계속해서강조해왔던것이다. 이러한양측의논리는그자체로타협이거의불가능한가치판단의차이만을드러낸다는점에서근원적이해차이파악이양측모두매우낮은수준이었음을확인했다. 지금까지논의한갈등상황초기필요한전제조건들이외에도이후본격적인갈등대화의과정에서필요한요소가 2가지더있는데, 앞의 4가지전제조건의경우본격적인대화의장으로상대방을불러내기위한조건들로볼수있다면, 이제논의할요소들은갈등상황타개에좀더직접적인영향을줄수있다는요소로앞의조건들보다는더기술적인부분과관련이있지만여전히전반적인갈등상황에서의대화에필수적인요소들이다. 본격적인갈등대화과정의필수요소첫번째는갈등당사자간서로다른이해관계파악을위한정보공유이다. 서로다른이해관계에의한갈등을겪는 170

199 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 과정에서정보는또다른권력이될수있는데, 이해당사자간한쪽이상대방보다더많은정보에접근할수있고정보의절대적양이많다는것은그만큼권력관계우위에있다는뜻이된다. 이를바탕으로제주해군기지사례를보면우선정부와강정마을주민간정보공유상황은찾아보기어려웠다는점을발견하게된다. 처음제주도에해군기지를만들겠다는구상이나온후, 정부는화순항과남원읍위미1리에해군기지건설을검토하고건설기초조사에착수했지만, 거센지역반대여론에매번밀려서해군기지관련논의를급하게마감하곤했다. 그러다갑작스럽게강정마을에서 2007년 4월임시총회를열어주민의동의를얻는절차를거쳐해군기지의유치를공표했는데, 이과정에서다수의강정마을주민들이임시총회의절차적문제와함께강정마을이후보지로선정되게된과정에대해적절한수준의정보를얻지못한상태였다는점을들어이의를제기하게되었다. 이에대해정부는합법적인절차를거쳤다는주장만을계속하여반복하였고, 따라서주민들은정부의입장이나의도에대해더회의적으로느끼게되어현재정부와주민간이해는점점더멀어지고있는상황에있음을인터뷰결과로부터확인할수있다. 한편으로이러한결과는텍스트마이닝결과를통해서도확인할수있는데, 해군기지건설의필요성과관련된단어들에 안보, 군사력 의단어정도만눈에띄고있으며, 높은상관관계를보이는단어들도 한국 미국과 관계 정도의국제관계상해군기지의필요성을언급하는단어들정도였다. 이는해군기지건설자체가안보상정보공개의어려움이있음을감안하더라도정책이추진되는이유와정책의정당성이강정마을주민들을포함한일반국민들에게정확하게전달되지않았음을보여준다. 이러한결론이정책을집행하는입장에있는주체들이정보를공유하기위한노력을전혀하지않았음을의미하는것은아니다. 실제로앞에서간단하게살펴본제주해군기지건설사례의진행상황을보아도정부측의노력을무조건폄하하는것은공평하지못한판단일것이다. 그러나또한단순하게정부의입장만을주민들에게일방적으로알리는것은여기에서논의하고있는정보의충분한공유와는질적으로다른것임도분명하다. 이러한면에서앞에서실행한어떤경험적분석에서도정부측에서그러한근거들을설득력있는방식으로 171

200 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 주민들에게알려나가려는노력은거의발견되지않고있다는점에주목할필요가있다. 이를요약적으로보여주는주민들과의인터뷰를살펴보면주민들은국책사업이공익에기여하는바가크다는점을분명히인식하고있으며해군기지자체에반대하는것이아님또한분명히하고있지만, 한편으로강정마을로입지가결정되는과정에서정부가정확한정보를주민에게알리고동의를구하는과정이없었기에기지건설자체에이성적으로나감정적으로격한반대를할수밖에없었다고밝히고있는것이다. 이렇게정보의공유를위한노력이부족하다보니결국제주해군기지건설을둘러싼정부와마을주민들과의대화는정부는지속적으로안보를위해중요하다는이유를전면에내세워제주해군기지건설을정당화하려는모습만을보이고, 이에반대하는입장의강정마을주민들을포함한제주주민들은제주가평화의섬이며환경을보존하는데에도군사기지가부정적이라는점만을계속해서강조하는대화의부재현상으로만나타났다. 즉, 입장차이에대한정확한정보공유가이루어지지않은채양측의이념적입장에대한차이만계속강조되어실제로는대화라고할만한상황이별로존재하지못하고갈등상황이계속해서진행된것이다. 두번째필수요소로신뢰형성을위한노력혹은협의태도가있다. 이는위의정보공유행위와도관련성이매우높은데, 이해관계자간의신뢰가어느정도형성되어있는가에따라정보공유의정도가달라질수있기때문이다. 이해당사자간신뢰수준이낮을때보다높을때서로의이해차이를좁히기위한실질적도움이되는정보의공유가활발히이뤄질가능성이더높으며, 대화과정에임하는태도역시타협적이고, 불필요한감정을억제하여효율적인의사소통이진행될수있다. 이를실제강정마을해군기지갈등사례에적용해보면, 여러이해당사자들간신뢰형성을위한노력과협의태도모두낮은수준이었음을알수있으며, 갈등으로인한감정적대립이증폭되는상황이야기됐음을알수있다. 특히앞의분석을통해강정마을주민들과해군혹은정부사이의이해관계조정에있어중간단계의논의과정및언론보도과정등에있어신뢰형성을위한협의태도도형성되지않았음을확인할수있었다. 강정마을이해군기지건설지역으로결정되는과정에서충분한설명이없었기때문 172

201 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 에애초에주민과정부간대화에있어신뢰가형성될여지가적었으며, 거기에처음의입지선정과정에서임시총회를개최하면서그대표성에많은사람이의문을가질수있는방식으로총회를진행함에따라정부와마을주민들간의신뢰뿐만아니라마을주민들간서로다른입장을가진사람들사이에서도신뢰를형성하기어려운환경을만들게된것이다. 이렇게신뢰가전반적으로생기기어려운상황은현재까지지속적으로문제를일으키고있는데, 많은사람들이현재강정마을과관련하여가장주요한문제라고생각하는점이마을공동체의분열이라는점은시사하는바가크다. 물론신뢰의형성을논의함에있어정부와마을주민들간의관계뿐만아니라다른이해관계자간관계에서도신뢰의형성이이루어지지않았다는점을기억할필요가있다. 우선입지선정과정에서마을주민을대표하는강정마을임시총회를주최한마을회장과해군기지건설을반대하는마을주민들간의신뢰가견고하지못했다는점을살펴보면, 반대측주민들이자발적조직을만들어임시총회와다른입장을주장하고있음을언론보도를통해확인할수있었다. 또한제주도민들을대상으로한설문조사결과강정마을해군기지사례가해결되지않았다고보는이유중가장중요한것이 주민의견이실질적으로반영되지않았음 이라는점을고려하면제주도민과정부와의관계에서도신뢰확보에문제가있었음을알수있다. 또한강정마을주민들과제주도의회와의관계에서도신뢰형성이낮았음을면접결과알수있었는데, 원칙적으로주민의뜻을대변하게되어있는도의회가해군기지건설과관련된논의에서거의역할을하지않았다는점은그관계의기본적인바탕이없었다는점을강하게시사한다. 물론도의회에서강정마을절대보전지역설정해제안건을상임위원회도거치지않고본회의에서통과시킨예를보면이러한낮은신뢰가근거가없는것은아님을알수있다. 이처럼중간단계논의과정부터강정마을해군기지건설사업은최소한제주도민들, 강정마을주민들사이에서어떤종류의신뢰를형성하는데성공하지못한것으로보이며, 이는곧주민들이국책사업을회의적인태도로바라볼수밖에없게만들어결국해군기지사업이강압적으로진행된다고하는인상을주었다고판단할수있다. 173

202 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상에서갈등의해결을위한대화의전제조건들, 혹은필수요소들이강정마을사례에서얼마나충족되었는지를살펴보았다. 다음에는갈등이본격화되면서갈등상황을종료혹은해소하기위한구체적인행동단계에대해살펴보기로한다. 이단계는갈등관계와상황등을마무리하는단계로, 이해당사자간합의형성을위한여러방법들이어떤형태로사용되었는지에대해논의할것이다. 위 < 그림 4-1> 에서는이를 합의형성의구체적기술 이라고칭하여, 실제갈등을해결하기위한많은기술중 ADR에서주로논의되는방안들과법적인해결책에대하여살펴보기로하겠다. 이러한 3가지방안들은갈등상황종식혹은갈등해결을위한유일한방안들은아니지만서로다른이해당사자들간의갈등상황을 합의 로이끌어내는데매우주요한기술이기에본분석은실제적인갈등상황에서이러한기술들이어떻게활용되고평가되었는지검토해보았다. 첫번째방안및기술로직접적대화를통한협상을제시할수있는데, 제주도강정마을해군기지사례에서는이해당사자간직접적대화가이뤄진적이거의없어대화를통합협상이이뤄졌다고판단하기어렵다. 강정마을해군기지사례의경우, 강정마을주민과해군혹은국방부에해당하는중앙정부가직접적대화를통한갈등해결방안을논의했어야하는데실제두집단이대화를나눴다는증거는찾기매우어려웠다. 2007년 4월강정마을에해군기지유치발표과정부터현재까지강정마을해군기지건설에반대하는주민들이조직적인농성을벌이고있고, 제주도법원에항소를하고, 여러정부기구에문제점들을호소하고협상통로를찾고자시도했다는노력들모두가강정마을주민과정부사이에서직접적대화가원활히이뤄지지않았음을방증해주는자료로볼수있다. 또한 80만개에해당하는인터넷문서들을텍스트마이닝으로분석했을때도대화나합의와관련된단어가 양립, 입장 이라는단어하고만상관관계가높다는점, 2011년대화와관련된단어는유일하게 유연성 이었다는점을봤을시갈등해소를위한어떠한노력도두드러지게보이지않는다고볼수있다. 물론이러한근거들이양측모두대화에전혀뜻이없었다고해설될수는없지만, 체계적인대화노력이있지는않았음을분명보여주고있다. 이와 174

203 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 더불어이해당사자간대립구도가가치갈등으로굳어지면서타협이나협상의여지가없다고판단할수있어갈등해결을위한대화노력이더적었을것으로유추할수있다. 이러한관점은설문조사결과제주도민들이강정마을해군기지사례를두고 주민의의견이실질적으로반영되지않아서 갈등이해결되지않았다고보는이유 1순위였다. 이념대립의지속 이해군기지갈등상황을해소하지못하는이유라고꼽은사람들은사업을시행하던해군측과주민들사이에서타협이이루어진적이없다는사실을중요한원인으로선택하기도했다. 즉, 설문응답자들은강정마을해군기지사업을두고 진행과정이상명하달식 이며주민들간혹은주민과정부간 대화가부족 했고, 주민과해군간 타협도부재 했음을이유로강정마을해군기지사례가여전히갈등해결이되지않았음을강조하고있다. 따라서강정마을사례의경우직접적대화를통한협상이구체적인갈등해결방안이되지는못했음을확인했다. 두번째방안이자기술로제3자개입을통한조정이나중재가있다. 제주도강정마을의경우강정마을주민과해군혹은정부라는추상적인이해당사자들이기에이해당사자들을대표할만한중간단계의대표자를설정하거나제3자개입을통한이해관계조정이매우적절한상황이라고판단될수있다. 그러나실제갈등상황을분석해봤을시제3자개입을통한조정이나중재가거의없다고판단된다. 텍스트마이닝결과강정마을해군기지건설이결정된 2007년 6월이후기지건설과운영의주체가되는해군이주된역할을한것으로보이나일반국민의시각은정부내개별주체 해군 보다는상당히추상적개체인 정부 의언급이상대적으로많았다. 또한, 이사안을둘러싸고가장중요한이해관계자중하나라고할수있는강정마을주민들을대표할 강정마을회 의언급은상당히적었음에도막연한주체인 주민 에대한언급은자주등장한것으로봐서갈등해결을위한이해관계자의파악이제대로이뤄지지않은것이아닌가라는추론을할수있다. 기본적인이해당사자주체파악이불명확한상황에서강정마을주민들은마을주민들을대표할제주도의회와도관계가틀어져제주도의회라는중간단계를통해갈등해결을위한논의가어려운상황이었다. 면접결과강정마을주민들은제주도의회에서강정마을절대보전지역해제 175

204 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 절차를밟는단계를접하며중간주체혹은제3자의개입에대한회의적태도가생겼음을확인했다. 면접자들은실제해군기지사업주체인해군측에서강정마을주민들과접촉을시도하려는모습을 포섭 이라표현하면서강정마을해군기지찬반논의를두고중간단계의이해관계자나제3자의개입자체가갈등초기상황부터회의적시각으로전달되어졌음을확인할수있었다. 결국제주해군기지건설사례에서 ADR의기본적인갈등해결기술들은모두적용조차되지못했다. 이러한상황에서갈등당사자들이선택한갈등해결의방법은법적판결이었는데, 서로다른이해당사자들간에서힘의차이가월등하게날경우법적판결에의존한의사결정은사실상더큰권력을가진쪽의의견을확인해주는절차로작동할수있기에여러가지고려가필요하다. 그러나실제강정마을해군기지사례를분석한결과를살펴보면정부측은주로법적판결에의존하여문제를해결하려는의도를가졌다는추정이가능하다. 이에대한근거로무엇보다 2007년해군기지입지가처음발표되었을때여론조사결과에회의적인입장을보였던강정마을주민들이반론을제기하자해군과정부측은이해관계가상충되는주민들과의견차이를좁히려는대화나중재, 조정등의노력과정을거치지않고바로법원판결로해결하려는시도를보였다는점을들수있다. 이렇게시작된법적판결의논의가 1심, 2심을거쳐 2012년 7월대법원의적법판결로결국정부측에사업의정당성을제공해준것은사실이다. 그러나이러한결정과정은자신들의문제제기를전혀받아들이지않은채법적결과만을인용하면서공권력투입을선택한정부에 48) 대해분노를느낀주민들로하여금지속적인반대를하게하는원동력이되기도했다는점에보다주목해야할필요도있다. 정부의입장에서는법적판결에근거한해군기지건설이끝나면서해군기지사례는해결된것처럼인식될수있겠 48) 2011년기지건설공사가본격적으로시작되기이전에도주민과사업시행자사이에는공식적인절차를진행하기위한움직임말고는별대화가없었지만, 특별히 2011년구럼비바위주변으로담장이쳐지고본격적으로공사가시작된이후에는사실상대화라든가기타상호이해를위한노력이전혀없었다는면접결과는강정마을해군기지건설이법적판결에매우높게의지해결정된사안이었음을보여주는또다른근거가된다. 176

205 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 지만, 강정마을에서살아가는주민들의입장에서해군기지건설과관련된갈등은기지건설로인해오히려다른차원으로번졌다고할수밖에없는것이다. 앞의설문에서많은제주도민이강정마을공동체의파괴에대해우려하고있다는사실은이러한결론을잘뒷받침해준다. 3. 소결 이상적인갈등해결의과정을상정하여실제로본연구의분석을통해드러난제주해군기지건설사례의논의진행과정을비교해본결과, 적어도이사례는 이해관계자들이모두만족할수있는합의점에도달한다 라고하는갈등해결의기본적의미와는전혀맞지않는모습으로결론이난것임을분명히확인할수있었다. 우선합의점에도달하기위한가장기본적인필요조건인대화자체가이루어질수있는기본조건들, 예컨대이해당사자간의권력차이를이해하고상호의존성을인식하는상황등이거의이루어지지않은모습이었고, 이들필요조건이성립된상태에서필요한요소들, 이해관계파악을위한정보공유와상호간의신뢰형성등도실현되지못했다. 따라서자연스럽게대화를통한해결은거의이루어진적이없으며, 결국문제의궁극적해결은법적판결에의존해서이루어졌다. 제주강정마을해군기지사례가군사기지입지문제라는점에서생각해보면, 이러한대화의기본조건부재자체가큰문제라고할수는없다. 그럼에도불구하고모든군사기지입지문제가이해관계자들간의대화없이정부가결정하고법적으로큰문제가없으면실행하는것으로정당화된다고주장할수는없다는점을생각해보면제주해군기지건설을둘러싼갈등이해결되었다고결론짓는것은적어도그과정적인측면에서는정당화하기어려운일이다. 결론적으로해군기지건설이정당한사업이라고인정된것은법적인고려에의한것이었고, 법에의한해결은사실상갈등이발생한주요원인이었던서로다른 177

206 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이해관계를가진사람들간의차이에대해서는어떤것도고려하지않은채이루어진것이었기때문이다. 사실법적해결이란무엇을의미하는가를생각해보면이점을분명히알수있게되는데, 대법원판결을살펴보면결국소송을통해밝혀진것은강정마을회가문제를제기한군사시설계획과절대보존구역해제두과정모두에서정부의사업추진에법적인문제가없다는사실뿐이고, 사업자체의정당성이나이해관계자들의서로다른의견은전혀관계가없다는사실을쉽게발견하게되는것이다. 이런의미에서제주해군기지건설관련갈등은해결되었다기보다는다른문제로치환되어미루어진것이라고보는것이더좋을것이다. 뒤에서언급하게될사회적결과의장에서보다분명하게알수있지만, 결국이러한과정상의문제는단순히과정만의문제로끝나지않고, 사회적인결과와도깊은관련성을갖게되어결국제주강정마을해군기지건설사례가성공적인갈등의해결상황이라고볼여지는더욱좁아지게된다. 다음에서그사회적결과들에기반하여갈등의해결을고찰해보고자한다. 178

207 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 제 2 절사회적결과들과갈등해결 여기에서는앞에서제주강정마을해군기지건설사례를분석한결과와그함의들이어떻게해서갈등해결이라는개념을이해하고재정립하는데도움이될것인지논의해보고자한다. 이러한논의는해군기지가건설된상황이강정마을주민들에게미치는영향과밀접한관련을갖고이루어질것이지만, 그보다더넓은시각에서우리사회전반에미치는영향에대해서도일부논의해보고자한다. 일반적으로갈등의해결, 특별히공공갈등의해결은갈등을촉발하게된정책사안이원래의도되었던대로집행되었는가를기준으로논의되어왔다. 예컨대쓰레기매립장의건설과관련된갈등사례에서갈등의성공적해결이라함은적어도상식적인수준에서쓰레기매립장이건설되었는가? 라는간단한질문에대한답에의해결정되는것이다. 이렇게상식적인수준에서생각해볼때, 본연구에서주목한제주강정마을해군기지건설사례는성공적으로해결된사안이라고할수있다. 그과정상의여러가지문제들과충돌에도불구하고해군기지는완공되었기때문이다. 그러나해군기지건설이라는사안의중대성에그영향범위에대해서생각해보자면이러한결론은상당히근시안적인것이라고할수밖에없다. 시선을조금만넓혀보아도당장해군기지가들어선마을사람들의삶에큰영향이있을것임이분명하며, 결과적으로는제주도에사는사람들에게도어떤형태의영향이있을것임이충분히예상되기때문이다. 덧붙여사회적으로공공갈등에대한사람들의인식이나대응에도변화가있을수있다는점도사회적결과의하나로고려해야만할점이다. 이장에서는앞에서논의한바있는갈등의사회적결과에대한논의를바탕으로하여제주해군기지건설사례를살펴보고자한다. 어떤정책의결과를크게의도한결과와의도하지않은결과로본다면 (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004), 제주해군기지사례의경우해군기지건설완공이의도한결과라고할수있을것이다. 그리고의도한결과가달성되었다는점에 179

208 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 서어느정도그과정에서의갈등은해결된것이라고말할수도있다. 그러나문제는의도하지않은결과가이렇게단순히무시할수있을정도의것인가라는점이다. 앞의설문조사나면접결과에서알수있는것처럼강정마을공동체와해와지금도계속되는시위활동, 정부의정책집행에대한신뢰의약화등여러가지의도하지않은결과가동시에발생하였는데, 이러한결과들에정부가전혀관심을가지지않을수는없는것이다. 물론이렇게의도되지않은결과들을모두정부가책임져야한다고말하는것도어렵지만, 의도한결과에만중점을둔다는것은의도하지않은결과들이일으키는사회적비용발생을크게간과하는일이되며, 이렇게방치되거나누적되어온부정적결과들이더큰사회적비용을초래할가능성도무시할수는없다. 따라서갈등의해결의본질적인의미에좀더다가서기위해서는이렇게의도하지않은결과들에는어떤것이있으며정부가이에대해어떤방식으로대처해왔는지보다상세하게살펴볼필요가있다. 의도하지않은결과들에대한분석틀로는 < 표 2-1> 에서제시한갈등해결의정의를위한기준들, 그중에서도특별히갈등해결을통해달성될수있는여섯가지가치들을활용하도록한다. 아래 < 표 4-2> 는이여섯가지가치들에관하여앞의경험적분석에서밝혀진사항들을정리한것이다. 표 4-2 갈등해결을통해달성될수있는가치에의한갈등해결평가 1) 갈등당사자간의신뢰구축 2) 참여거버넌스확대 - 정부와국민의신뢰관계구축에대한노력을찾아보기어려움 상호신뢰구축을위해가장기본적인대화자체가제대로이루어지지않았음을텍스트마이닝, 설문조사, 면접등을통해확인할수있었음. 텍스트마이닝결과 신뢰, 혹은그와연관을지을수있는단어자체가언급된적이거의없었으며, 강행, 반대 와같은꾸준한의견의대립을드러내는단어들만이계속해서드러나고있음 설문조사결과를보면상당수의사람들이정부의신뢰도하락을갈등해결실패의주원인으로지목하고있음 - 갈등상황이전이나이후모두시민들이정책집행이나결정과정에참여기제가미비했던점을봤을시참여거버넌스확대결과는낮았다고볼수있음 기본적으로입지를선정하는과정에서주민들의참여가적극적으로장려되는모습을찾아볼수없었으며, 갈등이고조되는상황에서도주민들과의상호 180

209 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 작용은거의발견되지않았음 텍스트마이닝결과합의나대화를위한연관단어는매우적었으며오히려 강행 으로해군기지건설을추진하였던상황을볼수있음 설문조사결과제주도민들이해군기지건설에대한반대의원인으로주민들의의견미반영을주요원인으로꼽고있으며, 특별히대화가부족했다는점을직접적으로지적하고있음 3) 사회적연대감의형성 4) 공공정책의정당성확보 5) 문화심리적안정 - 다양한차원에서연대감이오히려무너지는결과를가져와갈등상황이더부각됨 제주도와강정마을주민사이의연대감을고려해보면면접결과제주도의회에대한주민들의회의적태도를봤을때그수준이높지않을것임을추론해볼수있음 일반적인제주도민과강정마을주민사이의연대감의경우강정마을주민들의반대시위활동등에대한정당성을인정하지않는주민들의반응이있다는점이드러났음 강정마을자체가상당히오랜역사를가진마을임에도불구하고해군기지건설을둘러싸고주민들간갈등이상당히격화되어있음을면접및설문조사결과로확인할수있었음 - 법적판결에따른사업이진행되었다는점에서합법성에는문제가없을것으로보이지만보다넓은의미의정당성자체에대해서는문제가있다고판단됨 설문조사결과적어도형식적으로사업진행절차를준수했다는점은분명히인정되고있음 그러나주민들의의견이실질적으로반영된적이없고, 공감대형성도부족했으며, 주민들과해군사이에서어떤종류의타협도없다는사실에대한지적이상당히크게나타남 텍스트마이닝결과 강행 등의단어가꾸준히등장했으며, 실질적인대화보다는추상적인가치차원에서의대립이계속되어정책의정당성보다는필요성이보다강조된다는인상을주고있음 설문조사에서제주도민들은합법적절차보다정의롭고자신들의의견반영이더적극적일때 정당 하다고봄을유추할수있음 - 강정마을공동체문화및강정마을개별주민들간의심리적안정이낮아졌다고볼수있음 강정마을주민들사이의불협화음이계속해서나타나고있으며이로인해마을고유의문화도상당히위협받고있음을면접결과확인할수있었음 면접결과친척간의교류가사라졌고, 상호신뢰관계도사라지는등개별적, 공동체적문화심리가상당히불안해졌음을유추할수있음 설문결과마을주민들사이에실질적인경제적이익의차이가있을것이라는 181

210 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 의견이상당수나타나는것으로보아이러한문화심리적불안감이쉽게개선되기는어려울것임을보여줌 6) 경제적가치 - 경제적이익가치에대한개념이명료하지않음 텍스트마이닝결과는경제적인의미에서매우모호한국가안보, 외교관계, 지정학적중요성등만을언급하고있고이의정확한경제적가치에대해서는전혀언급하고있지않음 정부와해군기지건설보상에대한실제정책사업이수행된적이없기에강정마을주민들은해군기지건설에따른경제적수혜를직접적으로받은적이없다는점이면접에서발견됨 설문조사결과를보면환경의악화, 마을경제발전과직접적관련없음, 청정한이미지에의타격과같은비교적명확한손해에도불구하고국가안보로인한이익이매우불명확하다는문제의식이뚜렷이드러남 첫째로, 갈등당사자간의신뢰구축이라는가치에대해서생각해보자면, 제주해군기지건설사례는높은성과를거두었다고평가하기어렵다. 앞의장에서이루어진경험적근거들을들어보면우선강정마을주민들과해군, 정부사이에서대화가별로존재하지않았다는점을들수있다. 대화를나눈다고저절로신뢰가구축될수없다는점은분명하지만, 신뢰구축이란결국장기적이고지속적인상호작용이없이는불가능하다는점을고려해보면분명대화는중요한조건이되지만경험적분석의모든부분에서정부와강정마을주민사이의활발한상호작용을발견하기는어려웠다. 다음으로중요한것은제주도민들을대상으로한설문조사에서알수있는사항인데, 많은사람들이정부의신뢰도하락을제주해군기지건설갈등이해결되었다고보기어려운주요이유로들고있었다는점이다. 특별히정부가대법원의명령을그저상명하달식으로집행한점에가장많은불만을드러내고있었다는점도제주해군기지건설사례가신뢰구축이라는가치에있어높은점수를받기어렵다는점을보여준다. 두번째로참여거버넌스의확대라는가치를두고판단해볼수있는데, 이점에있어서도제주해군기지건설사례의경험적분석에서발견된점은이정책의집행이부정적인결과를가져왔다는점이었다. 우선입지를선정하는과 182

211 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 정에서주민들의참여가적극적으로장려되는모습을전혀찾아볼수없었다는점, 그리고입지선정과관련된적절한정보가주민들에게제공되지않았다는점을들수있다. 참여의가장기본이되는요소들이전혀갖추어지지않은상태에서형식적절차를거쳤다는점만으로이가치가달성되었다고보기는힘든것이다. 제주도민을대상으로한설문조사결과에서해군기지건설관련갈등이해결되었다고보기어려운이유로주민들의의견미반영혹은대화의부족을주로언급하고있다는점도이러한시각을뒷받침해주는주요한증거이다. 또한텍스트마이닝결과 강행 이라는단어가상당수주요한단어로드러나고있음도주목할만하다. 심지어제주도민들은주민들의선호도에대한투표만을근거로입지를선정하는절차가비합법적이라고느끼는것으로드러나기도했다. 세번째로사회적연대감이라는가치를생각해보면상당히복잡한양상을발견하게되는데, 제주도의회와강정마을주민의관계, 제주도민과강정마을주민들간의연대감, 강정마을주민들사이에서의연대감등에모두문제가나타나고있다는사실을발견했다. 제주도의회와강정마을주민들의경우갈등이고조되는과정에서제주도의회가강정마을주민들과의견을정반대로드러냈다는점에서어떤종류의연대감이높아졌다고보기는어려운상황에있다. 제주도민과강정마을주민들사이의연대감에대해서는면접결과제주도민들중일부는강정마을주민들이여전히해군기지를반대하는입장에있는것과관련하여이미해군기지보상으로이익을본사람들이왜계속해서반대입장을주장하는것인지이해할수없다는태도를보이는것으로드러나연대감에문제가있음을드러냈다. 물론설문결과해군기지건설보상에따른개발로도민복지가향상될것으로보는사람이소수였다는점에서이러한입장을가진사람이많지는않을것임을짐작할수는있지만, 여전히해군기지건설로제주도민사이에서서로다른입장을가진사람들이존재하게되었다는점은부인하기어렵다. 끝으로강정마을주민들간의연대감문제를지적할수있는데, 설문이나면접을통해공통적으로지적된바와같이해군기지건설이후가장시급하지만해결하기어려운문제가마을주민들간의반목이계속된다는점임을 183

212 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 고려해볼때, 제주해군기지건설은강정마을사람들사이에서의연대감에상당히부정적인영향을끼쳤음을알수있다. 네번째로언급할것은공공정책의정당성확보라는측면이다. 이는현재논의의중심이되고있는제주해군기지건설사업과관련해서만생각할수도있지만, 전반적인정부정책에대한국민들의정당성평가와도관련이있을수있다는점에서매우중요한가치이다. 하지만데이터마이닝을통해국민들이제주해군기지건설과관련하여얻을수있는정보들을추출해보면, 정부가매우추상적인가치차원에서강정마을주민들과의견의충돌을겪고있으며이러한충돌을극복하기위한실질적인노력은많이보이지않고법적해결에주로의존하고있다는점이뚜렷이발견된다. 이는우선적으로국민들이본사업의정당성에대한의문을가지게할수있으며, 더나아가서는정부의정책집행전반에있어정당성보다는필요성이보다강조될것이라는암시를줄수있다. 만약국민들이공공정책의집행을이런식으로인식하게된다면앞으로의정책에있어정부는점점더다양하고격렬한반대에부딪히게될가능성이높아지게될것이라는점에서제주해군기지사례는사회적으로큰영향을미칠수있는가치를달성하는데성공하지못한것으로평가할수있다. 설문조사등에서제주도민들이형식적절차보다는주민들의의견이더충분히반영된결과를더 정당하다 라고본다는점이밝혀진점도주목할필요가있다. 다섯번째로언급할것은문화심리적안정감에있어서는본연구의분석에서는상세하게밝혀진것이없기는하지만면접결과로부터강정마을주민들사이에서반목과갈등이지속적으로나타나고있으며심지어마을고유의문화도상당히위협받고있음을발견할수있었다. 특별히친인척들이많이거주하며역사가오래된마을의특성을고려해볼때, 이러한문화심리적안정감의상실은마을자체의존망과도깊은관련이있을것으로보이며, 설문결과마을주민들사이에이러한반목이나타나는이유로실질적인경제적이익의차이가거론된다는점을생각해보면이러한안정감상실은단기간에나아지기어렵다는점도유추할수있다. 마지막으로경제적이익이라는가치를언급할수있는데, 제주해군기지건 184

213 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 설사례에서의문제는이경제적이익이무엇인지가전혀분명하지않다는점이큰문제가되고있다. 예컨대텍스트마이닝결과는제주해군기지건설을주장하는정부의근거가경제적인의미에서매우모호한국가안보, 외교관계, 지정학적중요성등만을언급하고있고이의정확한경제적가치에대해서는전혀언급하고있지않다는점을드러내고있다. 또한기지건설과정에서정부는여러가지보상및마을발전대책을약속하고있기는하지만, 적어도현재까지는이러한경제적혜택들이직접적으로나타난바가없어사실상경제적이익이무엇인지는아직도불명확한상황이다. 게다가설문조사결과해군기지의건설로인한손해들, 즉환경의악화, 마을경제발전과직접적관련없음, 청정한이미지에의타격과같은점들은비교적명확하게인식되고있음에도불구하고국가안보로인한이익이무엇인지불명확하다라고생각하는주민들이다수있음이발견되는데, 이러한점은실질적인경제적이익의분배라는측면에서제주해군기지건설사례가긍정적인평가를받기는어려움을드러낸다. 이렇게해서선행연구에근거한갈등해결을판단하기위한여섯가지가치에비추어제주해군기지건설사례를평가해본결과, 애초의정책이의도한결과인해군기지의건설을제외하면다른모든정책결과에있어이사례는긍정적인평가를받기어려움을알수있다. 물론그렇다고해서이갈등사례가실패사례라고단정될수없음도물론이다. 정책이란결국의도한결과를얻기위한정부의활동이며, 이러한과정에서의도하지않은부정적결과가생기는것은어떤의미에서필연적인일이라는주장도충분히설득력이있기때문이다. 따라서궁극적으로어떤갈등사례가해결되었는가그렇지않은가를평가하기위해서는어느하나의결과만을근거로삼아서는안되며, 보다구체적인분석을통해정책의의도한결과와의도하지않은결과를분명히밝혀내고, 그결과들의가치를분명하게견주어봄으로써만가능할것이다. 185

214 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 3 절갈등해결의개념재정립 본연구는서론에서언급한바있는것처럼제주해군기지건설사례라는단일한갈등사례를평가하기위한사례연구가아니라이사례로부터갈등해결이란결국어떤의미에서이해하고판단해야할것인가라는질문에대답하기위한연구였다. 따라서본연구는다양한분석방법을사용하여갈등해결을보다정치하게분석하기위한여러차원들을분석해냈으며그결과들을바탕으로해군기지건설이라는정책의의도한결과와의도하지않은결과를구체적으로밝혔다. 그결과를요약하면다음 < 표 4-3> 과같다. 표 4-3 제주해군기지건설정책결과의분류 의도한결과 평가 의도하지않은결과 평가 갈등당사자간의신뢰구축 - 참여거버넌스확대 - 해군기지의건설 + 사회적연대감의형성 - 공공정책의정당성확보 - 문화심리적안정 - 경제적가치 - 위 < 표 4-3> 에서의평가가현재까지드러난경험적자료를분석한결과로부터구성한것이라는점에서장래에는이평가들이바뀔수있는가능성이충분히존재한다고하더라도, 이표의결과는단순히해군기지가건설되었다는사실만으로제주해군기지건설관련갈등이해결되었다고결론을내리기에는상당히많은의도하지않은결과들이부정적인방향으로나타났다는점을알수있다. 게다가제2장에서여러선행연구로부터잠정적으로도출한갈등해결의정의가 갈등해결이란갈등당사자들이갈등의원인이되는이슈에대한민주적합의과정을거쳐상호이득을취할수있는결론에도달하는것 이라는 186

215 갈등해결에대한재고찰 제 4 장 점임을고려해보면이러한결과는제주해군기지건설관련갈등이결국해결에는실패한사례라는점을보여준다. 하지만한편으로현실적으로기지가건설되는데는성공했다는점에서이러한단정은많은반론을불러일으킬가능성이높다. 이러한결과로부터갈등의해결에대해서결론내릴수있게되는것은결국위에서언급한잠정적인갈등해결의정의도갈등해결을구체적으로판단하기에는충분하지않다는것이다. 그이유는어떤정책은위정의에서가장중요한가치로가정하고있는 민주적합의과정을통한의사결정 과는다른가치를최상위가치로두고있다는점에서연유한다. 앞에서수행한많은분석에도불구하고제주해군기지건설관련갈등사례가결국해결에성공한사례인가그렇지못한사례인가결론내리기어려운것은일반적인갈등해결이가정하고있는이가치가해군기지의건설이대표하고있는국가안보라는가치보다더우월한것인지그렇지않은지분명하게결론내리기어렵기때문이다. 즉, 갈등의해결을구체적으로판단하기위해서는결국가장근본적인가치가어디에있는지를논의하는일부터필요하며, 이는단순히정책결정자나정부가판단해서끝나는일이아님은분명하다. 아직도제주해군기지건설을둘러싼갈등이 90% 의제주도민들에게해결된문제로인식되지않는것은국가안보라는가치를대변하는정책의의도한결과, 즉해군기지의완성이 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치로부터나오는결과들보다더중요하다는점에사람들이동의하지못하고있기때문인것이다. 그러면이러한기본적인가치의차이를극복하기위해서는어떻게해야할것인가? 그것은결국갈등해결에서주장하는가장근본적인가치로돌아가는일이다. 앞에서언급한것처럼갈등의해결은궁극적으로 민주적합의과정을통한의사결정 에바탕을두고있는데, 이는그자체가하나의가치일뿐만아니라다른가치들을평가하는상위가치로서의의미도가지고있다고할수있다. 우리사회는헌법부터자유민주주의국가임을천명하고있는만큼결국사회를구성하는가장근본적인가치는민주주의임이분명하기때문이다. 즉국가안보가가장중요한가치인지그렇지않은지에대한논의자체가민주적합 187

216 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 의과정을통해이루어졌는가하는점이궁극적으로갈등해결을판단할수있게해주는근거가된다는것이다. 따라서제주해군기지건설관련갈등이기지가완공된이시점에서도해결된것인지아닌지판단하기어려운근본적인이유는국가안보라는가치가이정책에있어가장중요한가치라는점이정책결정자에의해결정되었을뿐, 전국민, 제주도민, 강정마을주민누구의의견도적극적으로반영된적이없다는점에서연유한다고결론지을수있을것이다. 이러한결론은반드시갈등해결의관점이아니라보다일반적인정책평가 (policy evaluation) 의관점에서도충분히지지받을수있는데, 대부분의정책평가에대한이론서들은정책의니즈를조사하는과정 (needs assessment) 에서해결하고자하는문제의정의가가지고있는가정들에대해서면밀히분석할것과주요이해관계자들과이가정들에대해분명하게논의할것을권장하고있다 (Rossi et al., 2004). Royse, Thyer & Padgett (2010) 의경우니즈조사이후정책의대상이되는지역사회의정책에대한반응 (community readiness to respond) 을평가하는작업이정책의성공적인집행에반드시필요하다는점을강조하고있기도하다. 188

217 제 5 장 결론 제1절연구의요약제2절정책적시사점

218 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 5 장결론 제 1 절연구의요약 사회내에서의이해관계가다양하고복잡해지면서갈등상황에대한논의가점점많아지고있다. 개개인의일상에서부터집단간, 국가간여러사회적주체들사이의갈등이매일같이전개되면서갈등에대한시각자체가변하고있는것이다. 따라서 갈등해결 에대한이해도단순히갈등의원인을규명하고그원인들을제거하는일로부터점점더넓은의미들을포함하는방향으로변화해왔다. 그결과갈등이란기본적으로수많은이해관계자들에대한이해를기반으로하는 관리 의대상이며, 다양한의견반영을통해이해관계자들이만족할수있는합의안을찾아내궁극적 해결 을필요로하는개념이라고인식이변하고있다. 이러한배경에서본연구는갈등해결에대한기존의논의들을정리해보고, 이로부터갈등을정의하는다양한기준들을찾아내며이를하나의사례에적용하여궁극적으로갈등의해결이란어떤의미를가지는지논의해보려고하였다. 특별히공공갈등과정에서의도된정책방향외에파생적으로발생하는사회적결과에대한문제의식을촉구하기위해본연구는제주도강정마을사례를활용하였다. 갈등해결을논의하기위한기준을설정하기위해본연구는두가지질문에대한답에서출발했다. 우선갈등해결을어떤시각에서볼것인가하는질문인데, 본연구는주로공공갈등에관심을두고있는만큼갈등해결에대해논의하기위해서는결국사회전반적으로갈등의해결이어떻게인식되고있는지에 190

219 결론 제 5 장 대해살펴보아야한다고결론지었다. 단순한비용편익분석에만집중하다보면정작이해관계의대립이관련된갈등을보는데있어중요한인식이라는부분을놓칠수있기때문이다. 두번째로앞에서언급한 사회 의범위에있어본연구는단순히일반적인시민들의인식뿐만아니라공공갈등사안과연관된주민들의직접적의견에대해서보다관심을기울였다. 공공정책의집행이가져오는결과란기본적으로그문제와직접적으로이해관계를가진주민들의삶을통해서나타나기에이들의의견은갈등의해결을논의하는데있어어떤문제보다도중요한의미를가질것이기때문이었다. 이와같은두문제의식을바탕으로제주도강정마을사례가실제갈등해결이라는관점에서어떠한평가를받고있는지를다각적측면에서분석하였는데, 전사회적의견과제주도민들의의견, 강정마을주민들의견을모두반영하여분석하기위하여웹상언론보도자료및 SNS의텍스트마이닝분석, 제주도민약 500명을대상으로한설문조사, 마을주민에대한심층인터뷰세가지방법론이동시에활용됐다. 공공갈등해결에대한정의를내린기존의선행연구들을살펴보면, 공공갈등이해결되었다고말하기위해서는네가지의기준에대한명확한답이있어야한다는점을알수있다. 첫번째기준은갈등해결을논의하는갈등당사자들이누구인지명확히밝혀져야하고서로의이해관계차이가명료하게인식되어야한다는점이다. 갈등이란이해관계자들사이에서이루어지는상호작용에서일어난다고할때, 서로의이해관계를정확히모른다면이상호작용이긍정적인방향으로이루어질수가없는것이다. 다음으로갈등해결 과정 의실질적의미에대한차이를이해하는것이중요하다. 정부입장에서는결과중심적판단이상대적으로중요한것에비해지역주민혹은시민단체등의입장에서는그러한결과에이르는절차들의정당성이중요하다고판단될수도있는것이다. 세번째기준으로공공갈등해결의정도를기준으로꼽을수있는데, 널리쓰이지는않지만갈등해결을이분법적인질문이아닌 정도 의차이로보고, 이해당사자간갈등해결정도를얼마나다르게인식하며왜그런지를살펴보도록요구하는기준이다. 마지막기준으로갈등해결을통해달성된가치가무엇인가라는기준이있는데, 선행연구들에서는 6가지가치기준들을제시하고있었다. 이 191

220 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 러한기준들이모두한꺼번에만족되는경우는흔치않을것이지만, 적어도이러한가치기준들에서이해관계자들이만족하지못한다면갈등이해결되었다고보기는매우어려운기준들이었다. 이 6가지세부항목에는갈등당사자간의신뢰구축, 참여거버넌스확대, 사회적연대감의형성, 공공정책의정당성확보, 문화심리적안정, 경제적가치가있다. 본격적인사례분석결과를살펴보자면, 텍스트마이닝분석결과인터넷상제주도강정마을과관련되어 평화, 반대 등의단어가자주등장했으며, 해군기지관련된주요단어들의경우 안보, 국가 등의단어와 투표, 찬성, 반대 등의단어가나왔다. 이정보들이텍스트마이닝분석결과에서일관성있게등장하는정도를생각하면기본적으로제주해군기지건설을둘러싼갈등은기본적인입장차이에서연유하는것이라는결론을얻을수있었다. 또한단어들의상관관계분석결과 해군기지 단어는 건설 과 강행 이라는단어와높은상관관계를보이지만합의나대화등갈등해결의기본적단계들을지칭하는단어는거의보이지않는것을알수있는데, 이는앞에서언급한기본적인입장차이가실질적인대화로연결되지않은채계속해서어떤구호로서강조되는일이반복되었다는점을보여준다. 이상과같은텍스트마이닝분석결과를간단하게한문장으로요약하자면 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이된다는점을발견할수있는데, 7년에걸쳐이러한주제가지속적으로유지되면서다른주제가발견되지않는다는사실은갈등해결을위한가장기본적인대화의단계가제주해군기지건설사례에서는실질적으로존재하지않았음을보여준다. 두번째로, 제주도민인식파악을위한설문조사결과 10% 만이제주도해군기지건설사건이갈등이해결되었다고생각했으며그이유로기지가이미완성되었기때문이라는부분이가장컸다. 정책의결과라는측면에서보았을때정책의집행이의도했던결과를달성한것은분명긍정적인일이라고할수있지만, 단순히의도했던결과를달성한것만으로정책의집행이성공이라고보기는어렵다는점이이결과에반영된것으로보인다. 나머지 90% 에해당하는제주도민들은해군기지건설과정에주민의견이실질적으로반영되지않았고, 192

221 결론 제 5 장 결과적으로정부신뢰가하락하는결과를낳았으며, 이념대립이계속해서지속되고있는점을볼때해군기지건설을둘러싼갈등은해결된것이라고볼수없다는의견을보였다. 마지막심층면접결과도텍스트마이닝및설문조사결과자료들과상당히일관성을보이는것으로나타났으며, 특별히지역주민들이겪었을감정적불만이명확하게드러났는데, 해군기지자체의정당성을부정한다기보다는그과정에서자신들의삶에가져올큰변화에대한자신들의의견이전혀받아들여지지않은것같다는부분에불만이큰것으로나타났다. 이상의결과를바탕으로하여정책적시사점을도출하기위하여제주해군기지건설에관련된갈등이해결되는과정과결과에대한분석을시행하였다. 먼저과정에대한분석으로이상적인갈등해결과정을상정하여이에반드시필요한기준들을도출하고, 여기서나온 갈등상황초기필요전제조건 과 본격적대화의필수요소, 합의형성의구체적기술 등의차원에있어제주해군기지건설사례가어떻게진행되었는지분석하였다. 그결과제주해군기지건설관련갈등사례는이상적인상황에서갈등해결과정에반드시필요한요소를거의갖추고있지않았으며, 이는앞의분석에서나타난일관된경험적분석의결과를뒷받침하는것이었다. 보다구체적으로갈등상황초기필요전제조건에는동등한권력위치의이해당사자, 이해당사자간상호의존성, 공감대형성, 근원적이해차이파악등네가지조건이있었는데, 강정마을해군기지사례의경우우선적으로해군기지건설이국가안보와직접적인관련이있는사안임을감안해도정보라는면에서우위에있는정부나해군이대화, 소통에적극적모습을보이지않았다는점을발견하였다. 다음으로이해당사자간상호의존성이라는부분에있어서도정부와마을주민들사이에서는상호의존성에대한자각도눈에띄지않을뿐아니라이를증진시키려는노력도거의나타나지않았다. 세번째로공감대형성이라는부분에대해생각해보면여러경험적분석이모두정책을집행하려는정부가이문제에대한공감대형성을위한어떠한노력도기울이지않았다는점을보여주며, 따라서주민들이더큰회의감을가지게되었다는점또한잘드러났다. 마지막으로근원적이해차이파악역시만족하기어려운수준이었는데, 텍스트마이닝이나설문조사결과모두일관되게 193

222 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 정부와주민들간입장차이를선언하는일만있었을뿐이해관계가정확하게무엇인지를밝히려는노력은없었다는점을보여주고있는것이다. 위에서살펴본대화의전제조건이갖추어진뒤에도대화가원활하게이루어지기위해서는두가지요소가반드시필요하다. 첫번째로필요한것은서로다른이해관계파악을위한정보의공유노력인데, 제주해군기지건설사례에서는안보상의이유로마을주민들과정보공유가자유롭지못할수도있다는점을감안한다고하더라도갈등상황에서정부가제공한정보들이상당히단순한나열식정보에불과해마을주민들이해를증진시키는충분한정보가아니었음을쉽게확인할수있었다. 두번째로필요한요소인신뢰형성이라는문제에있어서도설문조사결과가단적으로보여주는것처럼강정마을주민들이나제주도민모두제주해군기지사건이아직도해결되지않았다고보는가장주요한이유로 주민의견의실질적미반영 을꼽고있었는데, 이는최소한정부의노력에대한주민의신뢰도를드러내는것으로볼수있는것이었다. 다음으로합의형성의구체적기술들이제주해군기지건설관련갈등을둘러싸고얼마나활용되었는가를살펴볼수있는데, 정부나해군은주로법적판결에의존하여문제를해결하려는의도를가졌던것으로분석되었다. 직접대화를통한협상을위해서는앞서언급한갈등상황초기필요전제조건들이전반적으로지켜져야하겠지만, 실질적으로제주해군기지사례에있어서이러한노력은매우제한되게나타났다. 조정이나중재라는방안역시안보문제를다루며동시에중립적역할을수행할제3자의존재를찾는것이어렵다는점을감안한다고하더라도이런대단을찾기위한노력조차크게드러나지않고있다. 결국정부나해군, 혹은마을주민들까지도마지막남은대안으로법적판결에의존하는경향을보였는데, 법적판결은해군기지의정당성을밝혀주는것이아니라해군기지건설과정에서위법성이없다는점을밝혀주는것뿐이어서사실상갈등자체에대한개입은없었다. 이러한과정을거쳐드러난사회적결과들을정리해본결과갈등당사자간의신뢰구축, 참여거버넌스확대, 사회적연대감의형성, 공공정책의정당성확보, 문화심리적안정, 경제적가치등여섯가지가치에있어바람직한결과를 194

223 결론 제 5 장 거둔경우는거의없었다는점을갖가지경험적분석을통해볼수있었다. 갈등당사자간의신뢰구축이라는면에있어신뢰관계를구축하려는노력자체가부족했음은앞의과정분석에서도충분히알수있었으며, 참여거버넌스의확대라는측면에서도갈등상황이전이나이후모두시민들이정책과관련된여러과정에참여할기제가부족하다는점을보았을때긍정적인평가는어렵다. 사회적연대감의형성이라는가치의경우오히려다양한차원에서사회내연대감이낮아지는상황을확인할수있었으며, 공공정책의정당성확보라는측면에있어서도과정상의합법성은확보했지만전반적인정당성에있어서는어떤논의도없이진행된일이라는점에서오히려미래공공정책의집행을위한정당성은약해졌다는결론도가능할것이다. 문화심리적안정이라는측면에서는현재강정마을공동체의상황을고려해보았을때또한긍정적인평가가어려울것이며, 경제적가치에있어서도실제로마을주민들이누릴수있는경제적이득이무엇인지에대한개념자체가명확하지못한상태로오히려이들이무언가경제적이득을보았을것이라는추측만이많은상화에있다. 이상의분석을종합적으로고려해보면결국제주해군기지건설관련갈등사례는사실상갈등이해결되었다기보다는갈등상황이잠시미루어진상황이라고판단하는것이더적합하다. 정책결과만을중점적으로살펴보아도해군기지건설이라는애초의도는달성되었지만, 이로인해발생한다른사회적결과를보면긍정적인판단은매우어려운것이다. 게다가앞에서살펴본과정상의문제점까지고려해보면갈등이해결된상황이라는결론은더욱요원해보인다. 결국본연구로부터제주해군기지건설관련갈등이해결되었는가? 라는단순해보이는질문에답하기위해서는선결되어야할하나의문제가있음을발견하게되는데그것은제주해군기지건설의정당성이민주적합의과정을통한의사결정이라는가치에의해지지받을수있는가하는사실이다. 제주해군기지를둘러싼갈등이 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치와 국가안보 라는가치의충돌이라고볼때, 이중어떤가치가중요한가를판단하는일은매우어렵다. 그러나민주주의하에서 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치가사실상다른가치를판단하는상위가치로작용한다는점을고려해 195

224 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 보면, 제주해군기지건설관련갈등의해결여부를결론지을수있는가장중요한근거는이두가치의충돌자체에대한해결책이민주적합의과정을거쳐서나온것인가하는점이다. 실제로해군기지가강정마을에건설되는사업의정당성은제대로확립된적이없고, 법적판결은단순히이사업이불법적으로이루어진것이아니라는점을확인해준것에불과했던점을고려해보면해군기지가완성된사실과는별개로제주해군기지를둘러싼갈등은해결된것이라고볼수없다. 196

225 결론 제 5 장 제 2 절정책적시사점 본연구에서얻을수있는가장중요한정책적시사점은어떤정책의집행으로부터야기된갈등문제를해결하기위해서는결국그정책자체의필요성에대한민주적합의가반드시필요하다는점이다. 제주해군기지사례의분석에서계속해서나타난것처럼해군기지의건설이진행되는과정에서정부와강정마을주민들의서로다른입장은처음부터지속적으로드러났다. 그러나처음해군기지입지선정과정에서의객관적인정보제공과같이이러한입장들간의차이를줄이려는노력보다는주로법적인수단을활용해이차이를무마하고해군기지건설을정당화하려는전략, 그것도위법성이없다고하는결론이전부인전략이채택되었고, 그결과제주해군기지사례는해군기지의완공이라는면에서는의도한결과를달성한정책이지만, 의도하지않은결과들그것도사회적으로넓게영향력을미칠수있는결과들을함께고려해보면갈등의해결이이루어졌다고자신있게말할수는없는상황에이르렀다. 그렇다고이러한상황에이른것이반드시정부나강정마을어느쪽의실수라든가잘못으로간주될이유는전혀없다. 가장기본적인양측의입장을고려해보건대국가안보상해군기지가반드시필요하다는정부의주장이나평화의섬으로서의위상이나환경보전의가치를생각해봤을때해군기지의건설은제주도에큰피해라는주민들의주장모두그타당성을충분히인정할수있기때문이다. 문제는이러한입장의차이를민주적인합의에근거하여줄여나가려고하는노력을하지않고단순히서로의입장을되풀이하는것으로끝나버린과정에있다. 가치때문에일어나는갈등의해결이쉽지않은것은여러가지경험적연구들을통해익히알려진사실이기는하지만, 그렇다고이러한갈등을법적해결에의지하여해결하려고시도하면결국양측모두만족할수없는결과에도달할가능성이상당히높다는점도널리알려진사실이다. 그럼에도불구하고제주해군기지를두고갈등을겪었던정부와주민들은모두법적판결을통한해결을시도했고, 그결과해군기지가완성되었다는사실을제외하 197

226 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 면양측모두만족할수없는현실에직면하게되었다. 특별히이러한상황을정부의입장에서생각하면갈등해결에대한시각을바꿀필요성이절실하게제기되는데, 무엇보다갈등을발생시킨정책사안의원래목표가달성된것이곧정책집행의성공이며동시에갈등도잘해결한것이라는시각은이제지양될필요가있다. 앞의분석에서보인것처럼제주해군기지건설의완공은결국계속되는강정마을주민들의반대시위와더넓은시민사회로부터의압력, 강정마을공동체의와해, 정부의정책집행에대한신뢰감소등수많은사회적결과들을가져온것이다. 이모든것들을단순히정책의 부작용 정도로간주하는것은이후정부의정책집행자체에있어국민의신뢰감을감소시키게될것이며이는차후정부가정책을수립하고집행하는모든과정에서점점더많은갈등을야기시키는결과를가져오게될것이다. 게다가앞에서언급한사회적결과들은사실상정부가개입해야할여지가있지만그해결이매우어려운문제라는점에도주목할필요가있다. 단적으로보자면공동체의와해는단순히보상의크기를조정하는것으로접근할수없는문제임이분명하다. 아직은객관적인분석이어렵지만 2016년중반경북성주군에서발생한일련의사건들은이러한우려의전초를보여주는데, 안보상의필요라는정부의설명이더이상지역주민들에게전가의보도로활용될수없음을여실히보여주기때문이다. 게다가제주해군기지사례를비롯한일련의갈등에서이미사회적학습이어느정도이루어진듯지역주민들이더이상정부의결정에수동적인자세가아닌매우적극적인반대의견의표출행태를보이고있었다는점도간과해서는안될것이다. 장기적으로볼때이러한사회적학습은결국정부가갈등에대처하는데있어선택할수있는대안의범위를급격하게좁히는일이기때문이다. 결론적으로정부는공공갈등의해결을시도함에있어우선그갈등의원인이된정책의근본적인필요성에대해민주적인합의를얻는단계부터시작할필요가있다. 국가안보가이러한필요성의중요한근거임에는이견의여지가없지만, 이것이어떤논의의여지도없는절대적인근거라는해석을국민들은더이상당연하게받아들이지는않는다는점이본사례에서도분명하게나타났기 198

227 결론 제 5 장 때문이다. 민주적방식은때로비효율적이고희귀한자원의낭비처럼보이기쉽다. 그러나이런민주적합의에근거하지않은갈등해결노력은결국기존의갈등해결방식인법적해결로귀결되기쉽고, 법적해결은종종갈등의이해관계자모두가만족하지못하는해결책으로끝날가능성이높다는점또한충분히고려해야할것이다. 199

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240 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 sequential patterns in parallel coordinates. In V. Kumar, M. L. Gavrilova, C. J. K. Tan, & P. L Ecuyer (Eds.), Computational Science and Its Applications iccsa 2003: International Conference Montreal, Canada, May 18 21, 2003 Proceedings, part I (pp ). Berlin, Heidelberg: Springer Berlin Heidelberg. Yin, R. K. (2003). Applications of Case Study Research (Second ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications. Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods (Fourth ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications. Zhao, Y. (2013). R and Data Mining: Examples and Case Studies. New York, NY: Academic Press. Zhao, Y., & Cen, Y. (2014). Data Mining Applications with R. New York, NY: Academic Press. 212

241 부록

242 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 < 첨부 1> 설문조사질문지 제주지역주민민관복합관광미항인식조사 ID 안녕하십니까? 저희한국리서치에서는한국행정연구원의의뢰로제주도민관복합관광미항사례와관련한제주도민의인식을조사하고있습니다. 정답이있는것은아니고, 평소생각을솔직하게말씀해주시면됩니다. 감사합니다. 조사기관 : 한국행정연구원, 한국리서치 문의처 : 한국리서치여론조사본부오승호차장 ( ) 2016 년 7 월 선문 1. 응답자거주지역 1-1. 시 : (1) 제주시 (2) 서귀포시 1-2. 읍면동 : ( 읍 / 면 / 동 ): 코드번호 1-3. 세부주소 : 선문 2. 성별 : (1) 남성 (2) 여성 선문 3. 나이 : 만 세 만 18 세이하는조사대상이아님 면접원및검증원기재사항 응답자성명 전화번호 면접원성명 SV 확인 면접일시 2016년 월 일 시 검증 결과 검증원 214

243 부록 개인정보보호와관련하여 귀하께서응답하시는내용은아래의통계법제33조및제34조에의하여비밀이철저히보장되고통계적인목적으로만사용되며, 기재해주신개인정보는조사기간에따라최대 6개월간내부적으로보관된후전문기관에의해즉각일괄폐기됩니다. 또한, 귀하의개인정보는본인의동의없이다른목적으로제 3자에게제공되지않습니다. 다만설문참여사실검증을실시할필요가있을경우기재해주신연락처로연락을드릴수있습니다. 제33조 ( 비밀의보호 ) 1 통계의작성과정에서알려진사항으로서개인이나법인또는단체등의비밀에속하는사항은보호되어야한다. 2 통계의작성을위하여수집된개인이나법인또는단체등의비밀에속하는자료는통계작성외의목적으로사용되어서는아니된다. 제34조 ( 통계종사자등의의무 ) 통계종사자, 통계종사자이었던자또는통계작성기관으로부터통계작성업무의전부또는일부를위탁받아그업무에종사하거나종사하였던자는직무상알게된사항을업무외의목적으로사용하거나다른자에게제공하여서는아니된다. 본인은위의조사목적과개인정보수집및이용에대해충분히인지하고동의합니다. 이름 : ( 인 ) 한국리서치귀하 215

244 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 문1. 제주도강정마을해군기지건설에대해평소얼마나관심이있으십니까? (1) 매우관심이있다 (2) 어느정도관심이있다 (3) 별로관심이없다 (4) 전혀관심이없다 문2. 강정마을해군기지건설이제주도에어떤기여를하거나영향을미쳤다고보십니까? (1) 해군력강화에기여 (2) 관광활성화에기여 (3) 보상에따른개발로도민복지향상에기여 (4) 경제인구증가에기여 (5) 생태계환경문제야기 (6) 별로기여한바없다 (7) 잘모르겠다 문3. 해군기지가들어선이후에강정마을은어떻게변한것같습니까? (1) 매우발전되었다 (2) 약간발전되었다 (3) 약간낙후되었다 (4) 매우낙후되었다 문 4. 제주도강정마을해군기지건설과관련된갈등이해결되었다고생각하십니까? (1) 그렇다. 갈등이해결된상태이다 ( 문 5로 ) (2) 아니다. 갈등이해결되었다고볼수없다 ( 문 6으로 ) 216

245 부록 문 5, 문 5-1, 문 5-2, 문 5-3, 문 5-4, 문 5-5 는문 4 에서 그렇다 고응답한사람에게만질문 문5. ( 문4번에서 그렇다 고한경우 ) 제주도강정마을해군기지건설과정갈등이해결되었다고생각하신다면, 어떤기준에서그러한지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1순위 2순위 (1) 주민들의자발적합의가이뤄졌다고생각하기때문에 ( 문 5-1로 ) (2) 지역주민과공동체의결속력이지금도크게변하지않았다고느끼기때문에 ( 문 5-2로 ) (3) 해군기지건설이이미완성됐기때문에 ( 문 5-3으로 ) (4) 법과제도적절차에문제가없었다고생각하기때문에 ( 문 5-4로 ) (5) 강정마을주민들을위한보상과복지시설약속등이약속대로이루어질것이라고생각하기때문에 ( 문 5-5로 ) 문5-1. 문5에서 (1) 주민들의자발적합의가이뤄졌다고생각하기때문이라고답한경우, 아래의기사문을읽고답해주십시오. 2007년제주도에해군기지건설후보지로거론된곳은강정마을포함한 4곳임. 강정마을은 680가구, 1200여주민 (1900명이라는조사도있음 ) 이사는마을임. 2007년해군기지후보지선정을위한도민여론조사실시전인 2007년 4월강정마을은주민 80여명이참석한임시총회에서박수로해군기지유치를결정함. 2007년 4월강정마을회장은기자회견을열어해군기지자발적유치를발표함. 강정마을주민중임시총회의절차적문제를지적하고, 해군기지유치반대를주장하는사람들이모여커뮤니티를만듦. 2007년 5월기존계획대로제주도민여론조사가두차례에걸쳐실시됨. 내용차수찬성 (%) 반대 (%) 제주지역해군기지건설에관한찬반제주도전체 (N=1,500) 후보지역별 강정마을지역 : 대천동지역 (N=1,000) 화순리지역 : 안덕면지역 (N=1,000) 위미1리-2리 : 남원읍지역 (N=1,000) 중립 / 모름 (%) 2 차 차 차 차 차 차 차 차

246 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 ( 프레시안기사참조 ) 여론조사결과에따라해군기지건설에동의하기로결정하였으며, 찬성여론이가장높은강정마을이최종후보지로선정됨. 2007년 6월해군기지찬반주민투표가실시될계획이었으나해군기지유치를찬성하는측의방해로주민투표가무산됨. 2007년 8월강정마을회장이해임된뒤, 신임마을회장이유치반대대책위원회공동위원장으로선출되면서다시해군기지유치찬반주민투표를실시함. 강정마을주민 695명이참여한가운데재투표를진행함. 해군기지찬성 36표, 반대 680표, 무효 9표라는결과가나왔으나, 해군기지건설유치는그대로진행됨. 2008년 11월강정마을회와시민단체회원등 300여명이제주도청앞에서 해군기지철회제주도민대회 개최함. 2009년 8월강정마을해군기지유치를진행한김태환제주지사에대해주민소환투표를진행했으나, 투표자가유권자의 3분의 1미만으로부결됨. 2010년 1월항만공사계약및공사착수함. 이글을다읽으신뒤, 주민들의자발적합의로갈등이해결되었다는생각에동의하십니까? (1) 매우동의한다 (2) 대체로동의한다 (3) 별로동의하지않는다 (4) 전혀동의하지않는다 218

247 부록 문5-2. 문5에서 (2) 지역주민과공동체의결속력이지금도특별히변하지않았다고느끼기때문이라고답한경우, 아래의기사문을읽고답해주십시오. 2009년 9월서귀포신문이강정주민 110명을대상으로벌인정신건강실태조사결과임. 정신적이상소견이있는사람 75.5% 적대감 57.0% 세부 우울 53.1% 요인 불안 51.0% 강박 50% 자살충동 43.9% ( 제주도민자살충동평균치 8.1% 로 5.4배높음 ) 2012년사단법인인권의학연구소가강정마을주민 99명과자원활동가 29명등총 128명을 대상으로실시한정신건강실태조사결과임. 우울증 38.8% 강박증 33.7% 불안증세 33.7% 정신증 29.6% 신체화증상 ( 심리요인으로신체이상반응 ) 28.6% 공포 불안 25.5% 적대감 24.5% 2015년 2월제주광역건강증진센터는강정마을주민 1500명을대상으로정신건강실태조사 를진행할계획이었으나마을회의동의를구하지못해조사가연기됨. ( 제주의소리 좌용철기자인터뷰기사내용中 ) 제주도강정마을은해군기지건설과정에서 지역주민들의찬반의견이엇갈리며 450년넘게유지되어온마을공동체가와해된심각한 상태라고전문가들이진단함. 강정마을은형제, 친척이모여사는집성촌으로구성원들이좋은관계를유지해온마을이었 는데, 해군기지건설을놓고찬성과반대두편으로나뉘어명절에제사도따로지내는상황이 벌어지는등마을분위기가삭막해졌음. 2007년 6월강정마을에제주해군기지를건설하기로결정된뒤최근까지이에반대하며시 위를벌이던마을주민과사회 종교단체회원 700여명의경찰에연행됨. 현재강정마을에서는오랜갈등에염증을느낀주민들이마을을떠나거나해군기지건설에반 대평화활동가들이입주하는등엇갈린표정임. 국가통계포털통계상에서귀포시대천동인구와대천동강정마을인구를비교하면, 해군기지 건설이후꾸준히인구증가추세를보임. 강정마을은강정동제1통에속하는마을이며, 강 정동은총 9통으로이뤄진행정구역임. 219

248 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이인구가타지역시민단체회원사람들인지아니면단순유동인구로전입된인구로볼것인 지는불확실한상황임. 연도별 세대수 주민등록인구수주민등록인구수대천동대천동내강정동 2015년 2,899세대 8,103명 6,524명 2011년 2,025세대 6,920명 5,432명 이글을다읽고난후에, 주민과공동체의결속력이지금도큰변함이없어갈등이해결되었다는생각에동의하십니까? (1) 매우동의한다 (2) 대체로동의한다 (3) 별로동의하지않는다 (4) 전혀동의하지않는다 220

249 부록 문5-3. 문5에서 (3) 해군기지건설이이미완공됐기때문이라고답한경우, 아래의기사문을읽고답해주십시오. 2016년 2월제주해군기지완공함. 완공된제주해군기지는약 49만m2 (14만9000평) 규모로축구경기장 67개면적과맞먹는넓이임. 이가운데 20만5000m2는바다를매립해조성함. 15만톤 (t) 크루즈선박 2척이동시에정박할수있는남쪽방파제 ( 길이 1.5km ) 와해군함정 20척이드나들수있는동쪽방파제 ( 길이 1km ) 를따로건설함. 총사업비로 1조765억원투입됨. 제주해군기지에는부대방호와군수지원임무를수행하는 700여명규모의해군제주기지전대편성함. 이지스구축함등으로구성된해군제7기동전단이부산에서제주도로옮겨옴. 진해에근거지를두고있던잠수함전단도제주해군기지에합류함. 해군기지에는 3천명내외의병력을포함해모두 7천500여명의군인과그가족이상주하게될것으로군은예상하고있음. 이글을다읽고난후에, 해군기지건설이이미완공됐기때문에갈등이해결되었다는생각에동의하십니까? (1) 매우동의한다 (2) 대체로동의한다 (3) 별로동의하지않는다 (4) 전혀동의하지않는다 221

250 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 문5-4. 문5에서 (4) 법과제도적절차에문제가없었기때문이라고답한경우, 아래의기사문을읽고답해주십시오. ( 정부및국방부입장 ) 2007 년 12 월행정자치부는갈등관리최우수사례로 제주해군기지갈등해결 을선정함 년 4 월부터해군기지건설과관련해환경단체의반발등도내갈등이고조됐으나도내공론화과정을거쳐갈등을해소하고 2007 년 6 월대상지를선정하는데성공했다는것이정부의설명임. 해군기지건설을위해도의회는군사기지관련특별위원회를구성 (2006 년 10 월 ) 했고, 2 차례에걸쳐도민대토론회와도민여론조사를진행했고, 도지사가도민 (250 명 ) 과의대화하는등과정을거침 년 6 월제주해군기지에대한환경영향평가공청회를개최함. ( 강정마을해군기지유치반대측입장 ) 강정마을임시총회에서자발적유치를결정하고발표한것은주민다수의뜻이아님. 이는극히소수가주장하고결정한것으로민주적절차가훼손당했음. 강정마을주민들이민주적인투표로반대의사를표했지만, 제주지사와도의회, 해군등은이런반대의견을묵살하고기지건설을일방적으로추진함 년 4 월해군기지건설에반대하는강정마을주민들과시민사회단체들은국방부장관의해군기지사업실시계획승인이환경영향평가법위반이라고보고서울행정법원에이결정에대한취소소송을제기함 년 6 월실시한환경영향평가공청회자료를신뢰할수없다는입장. 이미부지를선정하고이후에짜맞추기식으로생태계조성에관한평가서를작성했다며해군기지입지에대한전반적인재검토가필요하다고주장 년 8 월도의회의의견을묵살하고해군기지기본협약을체결한김태환제주지사에대한주민소환투표를진행했으나유권자수미달로부결됨 년 3 월애초해군기지실시계획을무효처리하고, 미비점을보완한나중의변경승인처분은위법하지않다는판결이나옴 년 7 월대법원은국방부가사전에환경영향평가를하지않았다며최초사업실시계획에대한승인처분을무효로판단했던 1 심과 2 심의판결이잘못됐다며원심의피고패소부분을파기하고사건을서울고법으로돌려보냄. 이글을다읽고난후에, 법과제도적절차에문제가없었기때문에갈등이해결되었다는생각에동의하십니까? (1) 매우동의한다 (2) 대체로동의한다 (3) 별로동의하지않는다 (4) 전혀동의하지않는다 222

251 부록 문5-5. 문5에서 (5) 강정마을주민들을위한보상과복지시설약속이이루어질것이기때문이라고답한경우, 아래의기사문을읽고답해주십시오. 2007년해군기지건설후보지선정이후강정마을반대측입장이거세지자정부는강정마을주민과제주도민을위한보상을제공하겠다고약속함. 현재까지강정마을주민과제주도민을위한보상과복지에관해서는이행된부분이없지만, 정부가밝힌앞으로의보상등계획은아래와같음. 정부는 2012년부터 2021년까지강정마을주변지역개발, 생활환경개선, 환경보전등의중장기계획을발표함. 투자규모는 37개사업, 총 1조7771억원규모임 ( 국비는 5787억원으로 53.7%,, 지방비는 1710억원으로 15.9%, 기타는 3274억원으로 30.4%). 투자분야는크루즈를통한관광허브육성사업 9건 (2966억원), 농수산물특화개발로주민소득증대사업 10건 (1303억원), 정주환경개선사업 8건 (875억원), 민군커뮤니티조성사업 4건 (1504억원), 친환경경관조성및신재생에너지구축사업 6건 (3574억원), 지역발전특별회계인센티브로어항정비사업등 11개 (549억원) 포함. 2014년 9월강정마을회가사업중지를요청하면서 2014년 12월부터모든계획이유보된상태임. 2015년 10월부터 2016년 3월까지제주발전연구원은강정마을회운영위원회와함께지역맞춤형계획수립을위한연구실시함. 2017년 7월부터민군복합관광미항에서 15만톤급크루즈 2대가동시에접안하는등미항이본격적으로운영될것으로전망됨. 이글을다읽고난후에, 강정마을주민들을위한보상과복지시설약속등이이루어질것이기때문에갈등이해결되었다는생각에동의하십니까? (1) 매우동의한다 (2) 대체로동의한다 (3) 별로동의하지않는다 (4) 전혀동의하지않는다 223

252 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 문 6, 문 6-1, 문 6-2, 문 6-3, 문 6-4, 문 6-5, 문 6-6 은문 4 에서 아니다 라고응답한사 람에게만질문 문6. ( 문4번에서 아니다 고한경우 ) 제주도강정마을해군기지건설완공후여전히갈등상황이라생각하신다면, 어떤기준에서그러한지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1순위 2순위 (1) 공권력으로진행되어온해군기지완공으로정부신뢰도하락 ( 문 6-1로 ) (2) 지역주민들의실질적의견반영이없었던추진과정 ( 문 6-2로 ) (3) 안보와환경보전이라는이념사이의대립이그대로지속됨 ( 문 6-3으로 ) (4) 해군기지건설과정중진행된합법적이지않은절차 ( 문 6-4로 ) (5) 해군기지찬반에따라와해된지역공동체문제 ( 문 6-5로 ) (6) 해군기지건설사업으로이익이발생할집단 ( 정부, 지역주민, 시민단체등을포함 ) 과그렇지않은집단간경제적손익고려부족 ( 문 6-6으로 ) 문6-1. 문6에서 (1) 공권력으로진행되어온해군기지완공으로정부신뢰도하락 으로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1 순위 2 순위 (1) 제주도가공사중지등행정명령을내렸지만, 정부가이를묵살하고대법원판결에따라상명하달식으로해군기지건설을추진함 (2) 해군기지장소선정과정에서시행한환경영향평가과정에서충분한정보공개가이뤄지지않았고, 그결과또한신뢰할수없음 (3) 제주도가정부가추진하는강정마을해군기지건설에반대하는주민과환경단체등의의견을대변하려충분히노력하지않았음 (4) 정부가지역주민등에게해군기지건설의필요성을충분히설명하지못했고, 반대측의우려에대한납득할만한대안을제시하거나충분히설득하지못했음 (5) 기타 ( ) 224

253 부록 문6-2. 문6에서 (2) 지역주민들의실질적의견반영이없었던추진과정 으로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1 순위 2 순위 (1) 해군기지건설에반대하는주민들과찬성하는주민들이함께만나의견을나누고대화를통해해결점을찾으려는노력이부족함 (2) 여론조사및공청회, 설명회등형식적인절차는거쳤지만, 실제강정마을거주민들의의견이결정과정에영향을미치지못했음 (3) 민 관이참여하는공식적인논의기구 ( 민관협의회 ) 의운영이부족함. (4) 정부와해군기지건설에반대하는주민간에공감대형성을위한노력이부족함 ( 공론화형성이부족했음 ). (5) 기타 ( ) 문6-3. 문6에서 (3) 안보와환경보전이라는이념사이의대립이그대로지속됨 으로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1 순위 2 순위 (1) 해군과강정마을지역주민들사이에타협이이뤄진적이없음 ( 갈등초기상황에서해군과지역주민들사이에협상및합의없이군측이제시한지원대책만일방적으로통보하였고, 지원대책과관련된지역주민들의의견들도받아들이지않고바로군기지건설이진행된상황 ) (2) 전 ( 全 ) 사회적으로안보와환경에대한논의가충분히이뤄지지못했음 (3) 정부와시민사회사이에합의를위한대화가이뤄지지않고있음 ( 해군기지건설완공이후에도정부와시민사회간대립이계속되고입장차이가좁혀지지않고있음. 이런차이를좁히려는대화시도등의노력도찾아보기어려움 ) (4) 기타 ( ) 225

254 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 문6-4. 문6에서 (4) 해군기지건설과정중진행된합법적이지않은절차 로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1 순위 2 순위 (1) 해군기지건설을위한후보지선정과공사추진을위한구체적법과제도가미흡함 (2) 지역주민의선호조사만을가지고결론을내림 ( 해군기지건설이라는중대한국책사업이대표성을담보하기어려운방식의주민투표로이루어짐 ) (3) 해군기지건설에따른정부의보상계획이주민과충분한합의없이이뤄졌음 ( 보상을위해정부가주도해진행하는어업및토지관련감정평가를신뢰하기어렵고, 이과정에서반대측지역주민들의의견은제대로반영되지않음 ) (4) 후보지선정및공사절차등진행과정을지역주민들에게충분히알리지않고해군기지건설을강행함 ( 해군기지건설과정에대한홍보가부족했고, 지역주민들이이사업에대해판단하고논의할수있는시간과자리마련이부족함 ) (5) 후보지선정과정에서환경영향평가를비롯한정부의정보공개가전반적으로미흡함 (6) 기타 ( ) 문6-5. 문6에서 (5) 해군기지찬반에따라와해된지역공동체문제 로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1 순위 2 순위 (1) 해군기지건설에반대하는주민들이오랜갈등에지쳐마을을떠나는등마을이공동화되고있음 (2) 강정마을주민들이해군기지건설에찬성하는측과반대하는측으로나뉘어서로갈등하고반목하게돼마을공동체의통합이저해됨 226

255 부록 (3) 해군기지건설에따라경제적이익이발생하는주민과그렇지않은주민간의대립이심화되고있음 (4) 기타 ( ) 문6-6. 문6에서 (6) 해군기지건설사업으로이익이발생할집단 ( 정부, 지역주민, 시민단체등을포함 ) 과그렇지않은집단간경제적손익고려부족 으로응답하신이유가무엇인지 1순위와 2순위로대답해주십시오. 1순위 2순위 (1) 해군기지건설이실질적으로제주도나강정마을의경제적발전과무관하다고생각됨 (2) 해군기지건설에따라발생할것으로예상되는오수및건설폐기물등으로수질이악화되어생계환경이파괴되고어업등경제활동에도악영향을미칠것으로예상됨 (3) 대규모해군기지건설로인해애초절대보존지역이던강정마을의청정한이미지가타격을받아관광등경제적부분의손해가날것으로예상됨 (4) 정부가해군기지건설을추진하면서내세웠던국가안보상의이익이구체적으로어떤것을의미하는지그의미를명확히알기어려움 (5) 기타 ( ) 227

256 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 문 7 은모든응답자에게질문 문7. 제주도강정마을해군기지건설이계획될초기에다음의어떤과정을거쳤다면갈등이최소화되었을것이라고생각하시는지답해주십시오. (1) 제주도와국방부가당사자인강정마을주민등과열린자세로적극적인소통을시도해정부의신뢰를구축 (2) 민 관 군협의체 ( 행정협의조정위원회 ) 를구성해논의하는등관련된이해관계자들이적극적으로참여할수있는장마련 (3) 강정마을주민들을위한보상차원의복지시설확충등지역개발사업을더신속하고구체적으로마련 (4) 해군기지건설을찬성하는마을주민들과그렇지않은주민들간의갈등상황으로인해와해될수있는마을공동체를위한적극적인대안마련 (5) 해군기지건설에따른오염수발생등환경오염과파괴에대한주민과환경시민단체등의우려를불식시키기위해환경평가기준보장등적극적대책마련 (6) 기타 ( ) 228

257 부록 다음은통계처리를위해개인적인사항몇가지만더여쭙겠습니다. 배문1. 귀하의학력은어떻게되십니까? 졸업을기준으로말씀해주세요. (1) 안받았음 (2) 초등학교 (3) 중학교 (4) 고등학교 (5) 대학 ( 교 )(4년제미만 ) (6) 대학교 (4년제이상 ) (7) 대학원석사과정 (8) 대학원박사과정 배문2. 귀하댁의한달가구소득은얼마나되십니까? (1) 100만원미만 (2) 100만원이상 200만원미만 (3) 200만원이상 300만원미만 (4) 300만원이상 400만원미만 (5) 400만원이상 500만원미만 (6) 500만원이상 배문3. 귀하께서는제주도에얼마나거주하셨습니까? (1) 6개월미만 (2) 6개월이상 1년미만 (3) 1년이상 3년미만 (4) 3년이상 5년미만 (5) 5년이상 10년미만 (6) 10년이상 229

258 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 배문4. 귀하의직업은무엇입니까? (1) 농 / 임 / 어업 (2) 자영업 (3) 판매 / 영업 / 서비스직 (4) 생산 / 기능 / 노무직 (5) 사무 / 관리 / 전문직 (6) 전업주부 (7) 학생 (8) 무직 / 퇴직 (9) 기타 ( ) 긴시간동안귀하의고견을말씀해주셔서대단히감사합니다. 230

259 부록 < 첨부 2> 연도별 wordcloud <2011 년이전자료 > 231

260 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 <2011 년 > 232

261 부록 <2012 년 > 233

262 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 <2013 년 > 234

263 부록 <2014 년 > 235

264 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 <2015 년 > 236

265 부록 <2016 년 > 237

266 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 < 첨부 3> 근접중심성그래프 238

267 부록 239

268 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 240

269 부록 < 첨부 4> 연도별교차검증결과 241

270 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 242

271 부록 243

272 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 244