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3 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 프로그램 일시 : ( 수 ) 14:00 ~ 17:20 장소 : 서초동변호사회관 5층정의실 주최 : 서울지방변호사회, 청탁금지법연구회공동주최 식순 시간 일정 13:40 ~ 14:00 등록 진행사회 : 최용전교수 개회사 신봉기청탁금지법연구회회장 14:00 ~ 14:20 환영사 이찬희서울지방변호사회회장 축사 박경호국민권익위원회부위원장좌장 : 송기춘교수 14:20 ~ 15:20 주제발표 : 정형근원장제1주제에대한지정토론 1 : 강기홍교수발표, 토론지정토론 2 : 홍승진팀장 15:20 ~ 16:20 주제발표 : 길준규교수제2주제에대한지정토론 1 : 김현성변호사발표, 토론지정토론 2 : 이준길고문 16:20 ~ 16:30 휴식 - 16:30 ~ 17:20 종합토론 지정토론 1 : 문상섭협회장지정토론 2 : 권영철선임기자지정토론 3 : 양종삼청탁금지제도과장청중질의응답 : 질의자및응답자 17:20 ~ 17:30 폐회사 신봉기청탁금지법연구회회장

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5 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 목차 인사말 이찬희회장인사말 3 신봉기회장인사말 9 제 1 주제청탁금지법의입법경과와개선방안 발표문 15 정형근원장 ( 경희대법학전문대학원 ) 토론문 1 47 강기홍교수 ( 서울과학기술대학교 ) 토론문 2 53 홍승진팀장 ( 법무법인광장입법컨설팅팀 )

6 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 목차 제 2 주제청탁금지법의주요쟁점과평가 : 몇가지사례를중심으로 발표문 69 길준규교수 ( 아주대법학전문대학원 ) 토론문 김현성변호사 ( 서울지방변호사회사무총장 ) 토론문 이준길고문 ( 법무법인지평 ) 종합토론 토론문 문상섭협회장 ( 한국화원협회 ) 토론문 권영철선임기자 (CBS) 토론문 양종삼청탁금지제도과장 ( 국민권익위원회 )

7 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 인사말 이찬희신봉기 서울지방변호사회회장 청탁금지법연구회회장

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9 인사말 이찬희회장 서울지방변호사회

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11 인사말 서울지방변호사회 회장 인사말씀 안녕하십니까. 서울지방변호사회 회장 이찬희입니다. 바쁘신 중에도 귀중한 시간을 내시어 오늘 심포지엄에 참석해 주신 국민권익위원회 박경호 부위원장님, 청탁 금지법연구회 신봉기 회장님과 내외 귀빈 여러분께 진심으로 감사드립니다. 우리 사회를 투명한 사회로 만들겠다는 취지로 입법된 부정청탁 및 금품 등 수수의 금지 에 관한 법률(청탁금지법) 이 2016년 9월 28일부터 시행된 지 어느덧 1년이 다 되었습니다. 청탁금지법 시행을 전후하여 이를 학문적, 실무적으로 연구하고자 청탁금지법연구회 가 발 족되어 활발히 활동하여 왔으며, 이러한 연구 결과를 토대로 지난 1년 동안 청탁금지법의 시 행성과를 되돌아보고, 청탁금지법의 개선방향을 모색해 보고자 오늘 서울지방변호사회와 청 탁금지법연구회가 심포지엄을 공동으로 주최하게 되었습니다. 국제투명성기구가 2017년 1월 2016년 기준 국가별 부패인식지수(CPI) 를 발표했는데, 한 국은 100점 만점에 53점, 전체 176개 국가 중 52위로 추락했습니다. 로마의 역사가 타키투 스는 나라가 부패할수록 법률은 많아진다 라고 했습니다. 부정부패를 처벌하는 형법, 특별법 외에도 청탁금지법까지 제정되어 시행되고 있음에도 불구하고 현재 전직 대통령과 대기업 총수까지 뇌물수수로 기소되어 재판을 받고 있는 우리의 부끄러운 현실을 정확하게 지적하 는 것 같습니다. 공직자의 부정부패 사건이 끊이질 않고, 법원에서 뇌물죄 관련 판결이 나올 때면, 국민은 수긍보다는 의혹과 실망의 눈길을 보내고 있습니다. 이처럼 국민과 공직자간에 불신의 골이 깊어질수록, 국가발전에 큰 걸림돌이 될 뿐만 아니라 OECD 회원국으로서 대외신인도도 추 락할 것이 분명합니다. 젊은이들이 헬조선이라며 한국을 떠나고 싶어하는 데 일조한 것도 공 직사회의 부정부패일 것입니다. 5

12 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 이러한부정부패의주범은뿌리깊은청탁관행, 접대문화, 연고주의일것입니다. 목민심서에서 청렴은목민관의본질적인임무이며, 청렴이야말로천하의큰장사 라고하였습니다. 작금의상황은청렴하고자하는목민관들조차잘못된관행으로인하여청렴할수없는현실은아닌지생각해봅니다. 이런현실에등돌리며 관행이니어쩔수없다, 증거를잡기가어려우니포기하자 는변명만하며팔짱만끼고있을수는없습니다. 청탁금지법은부정부패를유발하는사회문화를바로잡고, 공직자, 공적인업무에종사하는자들이국민의신뢰를확보할수있도록돕는법이라고생각합니다. 청탁금지법이시행된이후이에대한비난의목소리도작지않았습니다. 소비를위축시켜관련업계의매출이급락하고, 법적용대상이지나치게광범위하여위헌적소지가있으며, 건전한관행까지문제삼고있다는비판들이있습니다. 그럼에도불구하고전체적인여론은청탁금지법의긍정적인효과가더크다고인식하고있습니다. 그만큼부정부패척결에대한강한국민의기대가있다고생각됩니다. 법시행초기에는예측하지못한여러가지변수로인하여다소의혼란이존재할수있습니다. 이처럼법이시행되면서노정되는문제점들은사회적논의를통해시정해나가면서, 청탁금지법이자리를잡아나갈수있도록지혜를모아야한다고생각합니다. 오늘이시간이청탁금지법의현주소를짚어보고, 앞으로나아갈방향을모색해보는의미있는시간이되리라믿습니다. 오늘심포지엄을위하여바쁘신중에도좌장을맡아주신전북대학교법학전문대학원송기춘교수님, 주제발표를맡아주신경희대학교법학전문대학원정형근원장님, 아주대학교법학전문대학원길준규교수님, 토론을맡아주신서울과학기술대학교강기홍교수님, 법무법인광장홍승진팀장님, 서울지방변호사회김현성사무총장님, 법무법인지평이준길고문

13 인사말 님, 한국화원협회문상섭협회장님, CBS 권영철선임기자님, 국민권익위원회양종삼과장님 과행사를준비하느라수고해주신모든분들께진심으로감사의말씀을전합니다 년 9 월 20 일 서울지방변호사회 회장이찬희

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15 인사말 신봉기회장 청탁금지법연구회

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17 인사말 청탁금지법연구회회장인사말씀 내 외빈여러분! 안녕하십니까. 바쁘신중에도청탁금지법연구회와서울지방변호사회가공동으로기획한 청탁금지법시행 1년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 에함께자리해주셔서깊이감사의말씀을드립니다. 오늘의행사는특히우리사회에서중심적역할을수행하고있는서울지방변호사회가큰관심을갖고기획한것으로서, 청탁금지법제에대한법조인들의높은관심을보여주는것이기에더욱큰의미를갖는다고할것입니다. 그러한의미에서오늘행사를함께준비해주신이찬희회장님과서울지방변호사회임 직원여러분들께진심으로감사의말씀을전합니다. 주지하시듯이청탁금지법이제정된것은공직사회의부정부패를사전에근절하고공정한사회를만들기위한것입니다. 그런데달리생각해보면청탁금지법의제정에까지이른것은우리공직사회의부패한현실을국내 외적으로공인하는것같아안타까움도없지않았습니다. 그러나직무범죄로서의공직자들의부패가형법으로근절되지않는현실을더이상도외시할수없고, 또사회적으로물의를빚은여러사건들이사법부에의해직무관련성과대가성이부정되어무죄판결을받고풀려나는모습은국민들을분노하게만들었습니다. 국민눈높이에맞는재판이진행됐다면청탁금지법이만들어지지는않았을것입니다. 이과정에서법조인들의책임이전혀없다고할수없을것입니다. 청탁금지법의제정과정에서는수많은논란이있었습니다. 법률안자체가좌초될위기도겪었습니다. 금지사항이너무많고예외사항도불명확하다며불만이었습니다. 처음에는언론과사립학교를왜넣었냐고반발하더니, 법률통과후에는입법권자인국회의원자기들만쏙뺐다며국회를몰아세웠고, 시행령제정을앞두고는가지각색의사례를들고는 권익위스스로도우왕좌왕 한다며답변의모호성을비난했고, 종국에는국감에서까지담임교사에게 캔

18 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 커피, 카네이션 도못주게한다며권익위를몰상식하고비상식적이라고폄하했습니다. 청탁 금지법은이처럼수많은반발과비아냥속에서출발했습니다. 국회에불려간권익위원장은 국회의원들의완화요구에진땀을흘려야했습니다. 그렇게하여 1년을지내왔습니다. 불과 1년사이에우리사회가많이바뀌었다고생각합니다. 명절이면미어터지던국회로비가한산해졌고국회의원들이도시락회의를하며이를 SNS에올리기도했습니다. 공직자들도, 그배우자들도, 국립대학교수들도모두몸을사렸습니다. 일각에서는청탁금지법의시행에도불구하고위반사건이별로없다며실효성에의문을제기하기도했지만, 개인정보에해당하는사안이많아그위반사실을홍보하는데는한계가있다는사실을간과한것같습니다. 하지만이과정에서청탁금지법시행으로인해피해를입은업역들이있었고, 특히시행령에서정한식사와선물상한에대한반발이빈번하게있었습니다. 청탁금지법시행 1년을기하여그법적과제와그동안논란이되었던몇가지주요쟁점에대한검토를해보고자합니다. 청탁금지법의입법경과와개선방안 에관하여정형근교수님이, 청탁금지법의주요쟁점과평가 몇가지사례를중심으로 - 에관하여길준규교수님이발표를해주시겠습니다. 여러전문가들께서도지정토론과종합토론에참여해주셨습니다. 의미있는발전적논의가있기를기대해봅니다. 끝으로바쁘신중에도불구하고오늘심포지엄에참석해주신많은분들께감사의말씀을드립니다. 또한오늘행사를위해물심양면으로지원과노고를아끼지않으신이찬희서울지방변호사회회장님과임 직원여러분, 그리고우리연구회회원및관계자여러분께깊은감사의마음을전합니다. 감사합니다 년 9 월 20 일 청탁금지법연구회 회장신봉기

19 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 제 1 주제 청탁금지법의입법경과와개선방안 발표문정형근원장 ( 경희대법학전문대학원 ) 토론문1 강기홍교수 ( 서울과학기술대학교 ) 토론문2 홍승진팀장 ( 법무법인광장입법컨설팅팀 )

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21 제 1 주제발표문 청탁금지법의입법경과와개선방안 정형근원장 경희대학교법학전문대학원

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23 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 청탁금지법의입법경과와개선방안 정형근원장 ( 경희대학교법학전문대학원 ) 목차 Ⅰ. 들어가면서 Ⅱ. 청탁금지법의적용대상자관련쟁점 1. 공적업무종사자 에해당하는언론인과사립학교관계자 2. 공직자의배우자 Ⅲ. 부정청탁의금지와관련된개선점 1. 의의 2. 부정청탁요건의명료화필요성 3. 언론사에대한부정청탁규정의흠결 ( 권리는없고의무만부과됨 ) 4. 부정청탁대상직무의특정 Ⅳ. 금품등의수수금지에관한개선점 1. 금품등수수의주체 ( 공직자등 ) : 비상임임직원의지위 2. 공직자등이아닌제3자에게 기부 후원 증여등의명목 으로제공된금품등 3. 금품등의수수금지위반의효과 ( 법정형의조정문제 ) Ⅴ. 금품등의수수금지예외사유에관한개선점 1. 의의 2. 외부강의등의사례금수수제한 ( 청탁금지법제10조 ) 가. 의의나. 요청받은외부강의등다. 외부강의등의신고와신고면제기관의확대필요성라. 신고의무면제기관의확대필요성과교원상호간의강의료차이의위헌성 Ⅵ. 나가면서 ( 이해충돌방지규정의신설문제 )

24 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 Ⅰ 들어가면서 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 이하 청탁금지법 이라함 ) 이 시행되어 1년을앞두고있다. 청탁금지법에관한연구논문이그동안많이축적되어왔는데, 그제목의대부분이 청탁금지법의위헌성, 청탁금지법의문제점 또는 청탁금지법의개정안 등이주류를이루고있다. 이법의문제점을지적하고개선 ( 개정 ) 해야한다는것이학계의주류적의견으로보인다. 청탁금지법은 24개조문으로구성된비교적단출한법률이다. 그럼에도국민의관심과세부적인내용을둘러싸고격렬하게논란이일어났고지금도계속되고있다. 실제로이법은국회에서제정당시부터과잉입법이라는위헌의견이여러국회의원들로부터제기되었다 오후제331회임시국회본회의에서이법을의결하기로의사일정이잡혀있는가운데열린법제사법위원회에서이상민위원장은 뻔히위헌성이있고법치주의에반하고문제가많음에도불구하고여론때문에통과시킬수밖에없다는그런정치적등등의사정때문에이를통과시켜야되는점에대해서저자신도그동안소위선정주의, 인기영합주의에사로잡혀서그런원칙과또당연히따라야될그런중심을잘못하고하지않았나를되돌아보고반성해야할점이많다는점을고백합니다. 이법은사회적으로미치는영향이매우크고선의의피해자가없도록하기위해서잘다듬어야되는것은분명한만큼부정부패를뿌리뽑는것이라는목표와함께선의의피해자나법치주의에반하는일이없도록여러위원님들의지혜를모아주시기바랍니다. 1) 지금올라와있는법안자체가보시다시피뒤죽박죽되어있고, 저희들도참갑갑합니다. 그래서제가오죽하면법안명만통과시켰으면좋겠다고말씀드립니까, 구체적인내용은추후에담고. 2) 라고할정도로청탁금지법에대한충분한검토가미흡했음을엿볼수있다. 그럼에도이법이제정된것은 발생한세월호참사의원인이공직사회와민간부분의부정부패때문이라는지적이있어재발방지를위한강력한제도의개선과정립을요구하는목소리가높았다. 국회는이러한여론에따라이른바세월호 3법 ( 국민안전처를신설하는내용의정부조직법, 세월호사건의진상규명을위한특별법, 유병언법으로불리는범 1) 국회사무처, 제331 회국회 ( 임시회 ) 법제사법위원회회의록, 법제사법제6차 (2015 년3월3일 ), 22면이하. 2) 국회사무처, 제331 회국회 ( 임시회 ) 법제사법위원회회의록, 법제사법제6차 (2015 년3월3일 ), 42면.

25 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 죄수익은닉규제처벌법 ) 을제정하고청탁금지법도논란끝에통과시킨것이다. 그리하여청탁금지법은 국회본회의에서재석 247인중찬성 226인, 반대 4 인, 기권 17인으로가결되었다. 당시국회의장정의화는 이법은탄생하기까지많은우여곡절이있었습니다. 그러나우리나라가진정한선진국으로가기위한역사적인이정표가될것으로저는믿습니다. 우리나라가국민들의상호신뢰에기반한선진국가로나아가려면지금처럼세계 46위의부패지수로는안된다고생각을합니다. 우리사회의부정과부패를근본적으로줄이지않고는빈부격차해소도, 경제발전도, 문화융성도저는불가능하다고생각을합니다. 그런의미에서이법은우리사회를맑고투명한선진사회로바짝다가서게할분기점이될것입니다. 다만과잉입법이라는우려도있기때문에법시행이전에철저한보완책이마련될수있도록우리국회와정부가최선을다해줄것을부탁을드립니다. 3) 라고한바있다. 이는법제정당시부터과잉입법이라는우려가제시되었고, 그때문에법시행이전에철저한보완책마련이필요함을명확히밝혔음에도그후에특별한보완책없이청탁금지법시행령이제정 시행되고있다. 청탁금지법은입법취지로 최근지속적으로발생하고있는공직자의부패 비리사건으로인하여공직에대한신뢰및공직자의청렴성이위기상황에직면해있으며, 이는공정사회및선진일류국가로의진입을막는최대장애요인으로작용하고있으나, 이를효과적으로규제하기위한제도적장치가미비한상태인바, 이에공직자등의공정한직무수행을저해하는부정청탁관행을근절하고, 공직자등의금품등의수수행위를직무관련성또는대가성이없는경우에도제재가가능하도록하여공직자등의공정한직무수행을보장하고공공기관에대한국민의신뢰를확보하려는것임 이라고밝히고있다. 이런경위로어렵게청탁금지법이제정된직후대한변호사협회, 사단법인한국기자협회등은이법이위헌이라며시행하기도전에헌법소원심판청구까지제기하였지만, 헌법재판소는 관련쟁점에대하여모두합헌결정을한바있다. 4) 3) 국회사무처, 제331 회국회 ( 임시회 ), 국회본회의회의록, 19면. 4) 헌재 헌마 ( 병합 ) 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률제2조제1호마목등위헌확인등.

26 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 Ⅱ 청탁금지법의적용대상자관련쟁점 1. 공적업무종사자 에해당하는언론인과사립학교관계자 국민권익위원회 ( 당시위원장김영란 ) 는 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법 ( 안 ) 을만들어정부안으로국회에제출하였으며, 그후국회의원 3인도같은취지의법률안을발의한바있는데, 정부안이나국회의원발의안에는모두언론인이나사립학교 학교법인의교직원은그적용대상자에포함되지않았다. 그런데국회정무위원회법안심사소위원회의심의과정에서국 공립학교교직원에대응하는사립학교및유치원교직원이적용대상자로포함되었다. 그리고공공기관으로지정할수없는 KBS와 EBS를공공기관으로오인하여이들에대응하는 MBC와 SBS 등민간언론사들도포함시켜야한다는단순한논리로언론인들까지도적용대상자가되었다. 5) 그결과언론인과사립학교 학교법인관계자들이공직자가아닌 공적업무종사자 로분류되어청탁금지법의적용대상자가되었다. 그결과민간영역종사자인언론인과사립학교관계자들이부정청탁금지조항과금품수수금지조항의적용을받게되었는데, 이에대하여헌법재판소는부정청탁금지조항및금품수수금지조항이과잉금지원칙을위반하여언론인과사립학교관계자의일반적행동자유권을침해하지않는다고판시한바있다. 즉, 교육과언론이국가나사회전체에미치는영향력이크고, 이들분야의부패는그파급효가커서피해가광범위하고장기적인반면원상회복은불가능하거나매우어렵다는점에서, 사립학교관계자와언론인에게는공직자에맞먹는청렴성및업무의불가매수성이요청된다. 6) 그러나이부분은사립학교관계자및언론인의일반적행동자유권을침해하여위헌이라 5) 정형근, 기사청탁은왜부정청탁이아닌가, 관훈저널통권 141 호, 2016 년겨울, 29면. 6) 부패와비리문제가계속발생하고있는교육과언론부문의현실, 사립학교관계자및언론인이사회전체에미치는영향, 부정청탁관행을없애고자하는청탁금지법의목적, 교육및언론의공공성과이를근거로한국가와사회의각종지원등여러사정을종합하여보면, 사립학교관계자및언론인을 공직자등 에포함시켜이들에게부정청탁하는것을금지하고, 이들이정당한이유없이금품등을수수하는것도금지한입법자의선택은수긍할수있다. 부정청탁및금품수수관행을근절하여공적업무에종사하는사립학교관계자및언론인의공정한직무수행을보장함으로써국민의신뢰를확보하고자하는부정청탁금지조항과금품수수금지조항의입법목적은그정당성이인정되고, 사립학교관계자와언론인이법령과사회상규등에위배되어금품등을수수하지않도록하고누구든지이들에게부정청탁하지못하도록하는것은입법목적을달성하기위한적정한수단이다 ( 헌재 헌마 ( 병합 ))

27 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 는 재판관김창종, 재판관조용호의정의조항에대한반대의견 7) 은향후청탁금지법적용대상자위헌성여부가재론될때크게참고될것으로보인다. 특히반대의견이지적하는논거중아래부분은강력한위헌요소로작용하게될것으로보인다. 교육 을국 공립학교임직원과사립학교관계자가동일하게수행하는업무로본다면, 의료행위 역시민간의료기관의임직원과국 공립의료기관의임직원이모두동일하게수행하는업무로보아야함에도불구하고, 의료법이나약사법상의의료행위는청탁금지법의적용대상에포함되어있지않다. 각종특별법으로부정부패를처벌할정도로공공성이강조된민간영역의직군 ( 職群 ) 들, 예컨대상법상의 민간기업, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 상의 금융및보험, 건설산업기본법상의 건설, 변호사법상의 변호사 등역시청탁금지법의적용대상에서제외되어있다. 이처럼공공성이강하여특별법의적용대상에해당하면서도오히려청탁금지법의적용대상에서는제외된민간영역이존재하는반면에, 별도의특별법상규율을받지않는영역인교육이나언론은오히려청탁금지법의적용대상에포함되고있는바, 그와같이규정하게된합리적인이유를찾아보기어렵다. 한편, 민간영역의직군들가운데사립학교관계자와언론인에대하여우선적으로청탁금지법의적용대상으로삼아야될정도로이들직군이다른직군에비하여부패하였다는실증적인조사결과가있는것도아니다. 국회가청탁금지법의적용대상자를특정할때언론계와사립학교관계자의부패문제가심각하여더이상방치할수없는수준에이르렀기때문이아니라, 다소간의즉흥적인결정으로대상자를확대함으로인하여청탁금지법의정착에심각한장애요소로작용하고있다. 8) 7) 사회에서발생하는모든부조리에국가가전면적으로개입하여부패행위를일소하는것은사실상불가능할뿐만아니라, 부패행위근절을이유로사회의모든영역을국가의감시망아래두는것은바람직하지도않다. 직무의성격상공공성이인정된다는이유로공공영역과민간영역의본질적인차이를무시하고동일한잣대를적용하여청탁금지법의규제대상을확대하고자하는입법목적은그자체로정당성을인정하기어렵다. 부정청탁을하는사람이나금품등을제공하는사람들의부정한혜택에대한기대를꺾고언론이나사학분야의신뢰저하를방지하겠다는다소추상적인이익을위하여민간영역까지청탁금지법의적용대상에포함시키는것은입법목적의달성을위한효율성의측면에서도결코적정한수단이라볼수없다. 사립학교가공교육에참여하는것은국가의역할을일정부분분담하는것에불과하고, 사적근로관계에기초한사립학교교직원의지위가국 공립학교교직원의지위와동일하게되는것은아닌점, 언론은민주주의사회에서그활동의자유가보장되어야하는자율적인영역이고, 언론이부패하면신뢰를상실하여자연스럽게도태된다는점에서, 사립학교교직원과언론인이행하는업무의공정성과신뢰성및직무의불가매수성이공무원에게요구되는것과동일한수준으로요구된다고보기어렵다. 8) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 그적용대상자와부정청탁금지를중심으로 -, 경희법학제51 권제4호, , 면.

28 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 공공영역과민간영역에대하여동일하게규율한것이청탁금지법의독특한특징이기도하지만, 공공성이큰의료업계나민간기업, 금융및보험등의영역은합리적이유없이제외되어있다는점에서언론인과사립학교에대한차별로지적될여지도있다. 따라서위반대의견이제시하는민간영역을전부포함시키든지, 아니면현행청탁금지법상의민간영역종사자중언론인에대해서는적용대상자에서삭제하는개정을검토할필요가있다. 만약언론사대표와임직원을적용대상자로여전히유지하려면민간의료기관의임직원, 각종특별법으로부정부패를처벌할정도로공공성이강조된민간영역의직군 ( 職群 ) 들인상법상의 민간기업, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 상의 금융및보험, 건설산업기본법상의 건설, 변호사법상의 변호사, 세무사법상의 세무사, 변리사법상의 변리사, 법무사법상의 법무사 등과같은전문직업인도청탁금지법의적용대상자로포함시키는것이언론계관계자를포함시켜민간영역의부패방지도도모하려는입법취지와형평의관념에도부합하다고여겨진다. 다만, 사립학교관계자는국 공립학교와같은공공성을갖고있기에현행대로존치하는것이타당할것으로보인다. 국회정무위원회는 사립학교의장과교직원및 사립학교법 에따른학교법인의임직원을청탁금지법적용대상자로포함시킴에있어사립학교도공립학교못지않게정부예산이투입되고, 교사역시국공립학교와그역할이같기때문이라고한다. 9) 이에더하여사립학교법제52조는 사립학교의교원의자격에관하여는국 공립학교의교원의자격에관한규정에의한다. 고하고있으며, 제55 조제1항은 사립학교의교원의복무에관하여는국 공립학교의교원에관한규정을준용한다. 고하여임용의주체와신분은차이가있지만, 그자격과복무규정은동일하다는점에서도청탁금지법의적용대상자로해야할필요성이크다고할수있다. 2. 공직자의배우자 청탁금지법상공직자의배우자는독특한법적지위를가진다. 공직자가수수할수없는금 품등 ( 수수금지금품등 ) 과관련하여명시적인규정을두고있다. 그리고청탁금지법상부정 9) 국회사무처, 제 330 회국회 ( 임시회 ) 2015 년 1 월 12 일 ( 월 ) 정무위원회회의록, 9-10 면.

29 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 청탁의대상자로서의공직자의배우자에대한특별한규정이없다. 그렇지만공직자의배우자역시부정청탁을할수있음은물론이다. 자신의배우자인공직자에게부정청탁을할수도있고, 다른제3의공직자에게할수도있다. 만약배우자의부정청탁을받은공직자가그에따라직무를수행한경우라면, 청탁금지법제6조 ( 부정청탁에따른직무수행의금지 ) 위반으로 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 ( 청탁금지법제22조제2항제1호 ) 에처해진다. 배우자가제3자로부터부탁을받고공직자에게부정청탁을전했다면, 이는곧배우자가제3자를위하여부정청탁을한것에해당된다. 따라서제3자를위하여부정청탁을한배우자는 2천만원이하의과태료에처해지고 ( 청탁금지법제23조제2항 ), 배우자의부정청탁에따라직무를수행한공직자는형사처벌을받게된다. 따라서직무를수행하는공직자는자신의배우자가한부정청탁에대해서도거절의의사표시를하고, 그대로직무수행을하여서는아니된다. 공직자의배우자는수수금지금품등과관련하여특히문제된다. 청탁금지법제8조제4항은 공직자등의배우자는공직자등의직무와관련하여제1항또는제2항에따라공직자등이받는것이금지되는금품등 ( 이하 수수금지금품등 이라한다 ) 을받거나요구하거나제공받기로약속해서는아니된다. 고한다. 공직자에게금품등을제공하지않고그배우자에게우회적으로주는행위를방지하기위함이다. 그배우자는공직자등과일상을공유하면서하나의가족공동체를이루고있기때문에이를규율하고있다. 10) 여기서배우자는법률혼관계에있는자만해당되고사실혼관계에있는배우자는포함되지않는다. 11) 그러므로단순한내연관계에있거나일시적동거관계에있는자는사실혼배우자에도해당되지않는다. 공직자의배우자가이처럼 수수금지금품등 을받거나요구또는약속해서는아니되는영역은 공직자의직무와관련 해서만으로한정된다. 직무와관련이있는경우로국한하는이유는배우자의사적인경제활동을보장하기위해서이다. 12) 공직자의직무와관련이없는영역에서까지금품등을받지못하도록한다면사실상금전거래를금지하거나지나친사적영역을간섭하는것과마찬가지가되기때문이다. 자신의배우자가제8조제4항을위반하여 10) 국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 해설집, 2017, 133 면. 11) 홍성칠, 청탁금지법해설, 박영사, 2016, 17면. 12) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 금품등의수수금지를중심으로 -, 경희법학제52권제1호, , 64면.

30 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 같은조제1항에따른수수금지금품등을받거나요구하거나제공받기로약속한사실을알고도제9조제1항제2호또는같은조제6항에따라신고하지아니한공직자등 ( 제11 조에따라준용되는공무수행사인을포함한다 ) 은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다 ( 청탁금지법제22 조제1항제2호 ). 자신의배우자가직무와관련하여금품등을받은사실을알고서도신고하지않은공직자는그금품등을영득할의사를가졌다고할수있다. 이순간에배우자에게전달된금품등은공직자의지배하에놓인다고할수있기때문에처벌의필요성도제기된다. 배우자의금품등의수수행위를구체적으로보면, 금품등을받는행위와받기로약속하는행위는비교적소극적 수동적인행위에해당된다고볼수있지만, 배우자가금품등을 요구한행위 는적극적으로상대방에게금품제공을강요하는것에해당되기에입법적으로처벌규정을둘필요가있다. 그럼에도청탁금지법은배우자의금품등의수수행위일체에대하여아무런제재를하지않고있다. 이처럼청탁금지법에서는배우자의금품등수수행위를처벌하지않지만, 다른법률의위반에해당되면처벌됨은물론이다. 적법한수수권원없이받은금품등이깨끗하고떳떳할리가없기때문이다. 예컨대공무원이취급하는사건또는사무에관하여청탁또는알선을한다는명목으로금품 향응, 그밖의이익을받거나받을것을약속한자또는제3자에게이를공여하게하거나공여하게할것을약속한자는 5년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처한다 ( 변호사법제111조제1항 ). 배우자가 공무원 이취급하는사건또는사무에관하여청탁또는알선한다는명목으로금품등을받으면위변호사법위반으로처벌될수있다. 청탁금지법상공직자등은전부공무원신분을가진것은아니기때문에청탁이나알선은공무원이취급하는사건또는사무여야한다. 여기서공무원이취급하는사건또는사무라함은자기자신을제외한모든자의사건또는사무를가리키는것으로해석하는것이상당하다. 13) 공무원에게청탁 알선한다는명목으로돈을받은경우그대상공무원을특정하지않아도되고, 청탁대상공무원이실제로그사건이나사무의처리권한이있는지도불문한다. 14) 공직자의배우자가금품등을받거나약속함에있어공무원의취급사건이나사무에관하여청탁을해주겠다고하면서금품등을수수한이후에실제로청탁을 13) 대법원 선고 94도940 판결 [ 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반 ( 사기 ), 사기, 사기미수, 변호사법위반 ]. 14) 정형근, 변호사법주석, 피앤씨미디어, 2016, 858 면.

31 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 하였다면, 청탁금지법상제3자의부정청탁으로 2천만원이하의과태료부과대상에포함됨과동시에위변호사법위반도된다. 다만, 형법등다른법률에따라형사처벌을받은경우에는과태료를부과하지아니하며, 과태료를부과한후형사처벌을받은경우에는그과태료부과를취소한다 ( 청탁금지법제23 조제2항단서 ). 만약배우자가변호사법위반으로형사처벌을받는다면, 부정청탁에대한과태료제재는하지않게된다. 공직자등자신이수수금지금품등을받거나그제공의약속또는의사표시를받은경우에는소속기관장에게서면으로신고하여야한다 ( 청탁금지법제9조제1항제2호 ). 더나아가공직자는자신의배우자가수수금지금품등을받거나그제공의약속또는의사표시를받은사실을안경우에는소속기관장에게서면으로신고하여야한다 ( 청탁금지법제9조제1항제2 호 ). 공직자본인은물론그배우자가제3자로부터수수금지금품등의제공의 의사표시를받은경우 에도신고의무가있다. 금품제공의의사표시를받은경우에도신고하라고하는것이적절한입법인지의문이다. 금품등의제공의의사표시는일반적으로명료하게드러나는것이아니라함축적이며, 암시적으로이뤄진다. 배우자가우연한기회에제3자로부터배우자인공직자등의직무와관련하여그일이잘해결되면인사를하겠다든가, 섭섭지않도록배려하겠다는취지의말이라도발언자의관계나상황등에비추어볼때금품제공의의사표시로볼수도있고, 단순한인사성발언일수도있다. 이런문제는공직자가누군가로부터금품제공의의사표시를들은경우에도동일하게발생하지만, 특히배우자의경우가문제될소지가크다. 청탁금지법이공직자가그배우자로부터전해들은말에대하여금품제공의의사표시라는법적평가를내린다음에소속기관장에게신고하도록하는것은사생활의비밀과자유를침해할우려가있고, 혼인과가족생활을국가가보장하는헌법정신에도반할우려가있다는점에서과잉입법이라고할수있어향후에 의사표시를받은경우 부분은삭제하여신고의무를폐지함이타당할것이다. 15) 이에대하여금품제공의명확한의사표시에한하여규율하면될것이라는반대견해도있을수있다. 금품수수에대한의사의합치인 약속 단계에이르지아니한상대방의일방적인의사표시를규율하고자하는취지는이해할수있지만, 그런의사표시를들었다는사실자체까지신고하도록하는것은아무래도지나친규제라는지적을피할수없다. 15) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 금품등의수수금지를중심으로 -, 67 면.

32 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 형법상뇌물죄는직무에관하여뇌물의수수, 요구또는약속행위만을처벌한다 ( 제129조이하 ). 청탁금지법은공직자본인또는그배우자가 금품제공의의사표시를받은경우 에는신고의무를부과하고있지만, 공직자가이의무를위반하였을지라도형사처벌이나과태료부과에대한제재규정은없고, 이법위반으로인한징계처분만받을수있다 ( 청탁금지법제 21조 ). 이와달리금품등의제공의의사표시를한자는그금액액수에따라형사처벌또는과태료제재를받는다. 16) 이경우역시애매한의사표시에대하여형사처벌을하는것은죄형법정주의의원칙인명확성의원칙에도반할우려가있는문제점이있게된다. 금품제공의분명한의사표시로한정한다면사실상이규정의실익을찾기어렵다는점도있다. Ⅲ 부정청탁의금지와관련된개선점 1. 의의 청탁금지법제5조제1항은 누구든지직접또는제3자를통하여직무를수행하는공직자등에게다음각호의어느하나에해당하는부정청탁을해서는아니된다. 고규정하고있다. 이같은부정청탁의금지규정에위반하면청탁자는원칙적으로과태료제재를당하게되고, 부정청탁에따라직무를수행하면형사처벌을받게된다. 부정청탁금지의무위반에대하여과태료를부과한다는점에서는행정법상행정질서벌이라고할수있다. 과태료를부과하는일반법인 질서위반행위규제법 은법률상의무를위반하여과태료를부과하는행위를질서위반행위로정의하고, 질서위반행위의성립요건은제6조 ( 질서위반행위법정주의 ), 제7 조 ( 고의또는과실 ), 제8조 ( 위법성의착오 ), 제9조 ( 책임연령 ) 등에서형법총칙과같은내용으로규정하고있다. 이는기존에과태료의부과는원칙적으로고의또는과실을요하지아니한다는입장보다훨씬성립요건이강화된것이라할수있다. 17) 16) 제8조제5항을위반하여같은조제1항에따른수수금지금품등을공직자등 ( 제11 조에따라준용되는공무수행사인을포함한다 ) 또는그배우자에게제공하거나그제공의약속또는의사표시를한자 ( 청탁금지법제22 조제1항제3호 ) 및제8조제5항을위반하여같은조제2항에따른수수금지금품등을공직자등 ( 제11 조에따라준용되는공무수행사인을포함한다 ) 또는그배우자에게제공하거나그제공의약속또는의사표시를한자 ( 청탁금지법제23 조제5항제3호 ) 17) 질서위반행위규제법은과태료의부과대상인질서위반행위에대하여도책임주의원칙을채택하여제7조에서 고의또

33 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 그리고부정청탁을받은공직자가그에따라직무를수행하면형벌을과한다는점에서는행정형벌의성격도갖는다. 행정형벌은그처벌수단의점에서형법제41 조의형벌을가한다는점에서형법총칙이원칙적으로적용된다. 따라서형벌이부과된다는점에서보면청탁금지법제5조제1항은형법상구성요건에해당된다고할수있다. 구성요건이란형법상금지또는명령되는행위가무엇인가를추상적 일반적으로규정해놓은개별적범죄유형을말한다. 18) 구성요건에는구성요건행위, 행위주체, 행위객체, 행위수단 방법및구성요건결과등이포함된다. 그러므로구성요건은금지된행위의정형적인불법내용을구성하고특수한범죄정형의형태와내용이되는모든요소를결합하기에 추상적 인성격을갖게되지만, 다른범죄와구별되게하는정형적인불법내용을명백히해야할필요성도있다. 19) 특히구성요건을명확히해야하는것은죄형법정주의원칙중명확성의원칙의요청이라고도할수있다. 그러므로부정청탁을한경우에이에대한과태료나형벌을부과하기위해서는가장먼저금지되는부정청탁의대상직무가무엇인지를명확하게밝혀야할필요가있다. 2. 부정청탁요건의명료화필요성 청탁금지법제5조제1항은 다음각호의어느하나에해당하는부정청탁 을금지하고있다. 여기서 다음각호 는제1호에서제14호까지에해당되는사항을말한다. 제15 호는법령을위반하여처리하도록하는행위외에공직자등이법령에따라부여받은지위 권한을벗어나행사하거나권한에속하지아니한사항을행사하도록하는행위도부정청탁에해당됨을확인하고있다. 부정청탁의대상직무에관한제1호에서제14호까지가단순한예시적규정인지한정적규정인지문제된다. 예시적규정으로보면 14개사유에국한되지않기때문에비교적광범위하게부정청탁을규율할수있는장점이있는반면, 국민의입장에서는자신의행위가부정청탁에해당하는지여부를사전에알수없게되는문제점이있다. 부정청탁을하면과태료나징계처분을받는것과같은금전적 신분적불이익이있고, 부정청탁대로직무 는과실이없는질서위반행위는과태료를부과하지아니한다. 고규정하고있으므로, 질서위반행위를한자가자신의책임없는사유로위반행위에이르렀다고주장하는경우법원으로서는그내용을살펴행위자에게고의나과실이있는지를따져보아야한다 ( 대법원 자 2011마364 결정 [ 국토의계획및이용에관한법률위반이의 ]). 18) 김일수 / 서보학, 새론슨형법총론, 박영사, 2014, 79면. 19) 이재상 / 장영민 / 강동범, 형법총론, 박영사, 2015, 102면.

34 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 를수행한공직자는형사처벌까지받으므로청탁대상직무는법문에한정적으로제시되어야한다는점에서한정적규정으로보아야한다. 20) 그렇지만 14개사유를구체적으로살펴보면그내용이광범위하여예시적열거로볼수밖에없는부분도있다. 예컨대제3호 채용 승진 전보등공직자등의인사에관하여법령을위반하여개입하거나영향을미치도록하는행위 에서핵심은 공직자등의인사 에관하여부정청탁하는것을규율하는것이다. 그런데 채용 승진 전보 는공직자등의인사에관한예시적열거라고할수있고, 더나아가채용 승진 전보 등 이라고하고있으므로, 공직자신분의발생 변경 소멸에관한사항전체를말한다고도볼수있다. 이는 공직자등의인사 에관한직무의범위를어디까지할것인지의문제이기도하다. 공무원을중심으로보다자세히살펴보면, 공무원관계는신규채용으로발생하며, 승진임용 전직 전보 강임 휴직 직위해제및복직으로변경되고, 퇴직 면직으로소멸한다. 21) 공무원임용령 제2조제1호는 임용이란신규채용, 승진임용, 전직, 전보, 겸임, 파견, 강임, 휴직, 직위해제, 정직, 강등, 복직, 면직, 해임및파면을말한다. 고규정하고있다. 여기에는공무원관계의발생 ( 신규채용 ) 은물론정직, 해임, 파면과같은공무원에대한징계처분까지도포함하고있다. 그러므로부정청탁의대상인제3호 채용 승진 전보등공직자등의인사 에 공무원임용령 에서말하는 임용 의내용이전부포함된다고볼수있는지문제된다. 공직자등의인사에관한직무로예시하고있는 채용 승진 전보 는공직자의신분발생과변경만해당되기때문에, 신분관계가소멸되는해임이나파면같은징계처분은포함되지않는다고해석해야한다는견해도있을수있다. 그렇게되면징계에불복하여제기하는소청심사위원회의재결절차단계에서부정청탁을한경우에는제3호의적용대상이아니게된다. 국민권익위원회는공직자등의인사와관련된모든사항이포함된다는취지로 징계 와관련하여 징계사유, 절차, 직권면직요건, 징계권자, 소청제도등을규정 하고있다고한다. 22) 징계처분또는징계처분의불복절차인소청절차에서의부정청탁도제3호의규율대상이되는것으로이해하고있는것처럼보인다. 그러나부정청탁의대상인제2호 징계등각종행정처분또는형벌부과에관하여법 20) 정호경, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의구조와쟁점, 행정법연구제47 호, , 74-75면. 21) 정형근, 행정법, 피앤씨미디어, 2017, 777 면. 22) 국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 해설집, 67면.

35 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 령을위반하여감경ㆍ면제하도록하는행위 에서징계처분의감경 면제행위를위한부정청탁을규정하고있다. 또한제14호는 사건의수사 재판 심판 결정 조정 중재 화해또는이에준하는업무를법령을위반하여처리하도록하는행위 를규정하고있는데, 소청심사위원회의절차는 심판 에관한업무로파악할수있다. 따라서공직자등의징계와관련하여징계위원회위원또는소청심사위원회상임위원에게부정청탁을한경우라면 공직자등의인사 와관련된청탁으로제3호로규율할것이아니라제2호또는제14호의적용대상으로보아야할것이다. 청탁금지법은 공직자등의인사 에관한부정청탁의구체적인행위태양을상당히독특하게규정하고있다. 즉, 공직자등의인사에관하여법령을위반하여개입하거나영향을미치도록하는행위 로하여다른부정청탁의경우와달리규정하고있다. 여기서 법령을위반하여 란국가공무원법, 법원조직법, 공공기관의운영에관한법률, 한국방송공사법등과그시행령및시행규칙을포함한인사내규등도포함될것이다. 그리고공적업무종사자에해당되는민간언론인및사립학교교직원에관한 인사규정 은정관이나내부지침등으로규정되어있는데, 이는법령에해당되지않기때문에제3호의적용대상에서제외된다는견해도있다. 23) 그러나공적업무종사자를청탁금지법의적용대상자로포함시키고, 민간영역의부패를방지하고공정한직무수행을도모하려는입법취지를고려해보면, 여기서의 법령 은고유한의미의법령은물론민간언론사나사립학교 학교법인이제정 시행중인인사관련규정도자치법규로서법령에포함된다고해야한다. 이렇게해석하지않으면부정청탁에관한제 1호에서제14호까지의법령위반은공적업무종사자인민간영역종사자는전부제외되는불합리한결과가발생하게된다. 그리고 법령을위반하여개입하거나영향을미치도록하는행위 의주체는부정청탁자본인이아니다. 제3호는부정청탁자가직접직무를수행하는공직자에게청탁을하지않고, 부정청탁자가제3자를이용하여공직자의인사에개입하거나영향을미치도록하는행위를부정청탁행위로규정하는특징이있다. 부정청탁자본인이직접청탁을하는것이아니라, 누군가에게인사관련직무를수행하는공직자에게접근하여인사관련직무에 개입하거나영향 을끼쳐달라고부탁한다는의미이다. 제3호는공직자의인사에관하여개입하거나영향을 23) 홍성칠, 청탁금지법해설, 69 면.

36 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 미치도록하는행위에대한청탁외에그러한청탁을받은자가다시인사업무처리자에게 법령에위반하여처리하도록하는 청탁이필요하다. 24) 만약공직자가특별승진을하려고기대하고있는데근무성적이저조하여승진할수없을것같은사정을알게된후인사권을가진소속기관장에게근무성적을조작해서라도자신을승진시켜줄것을직접요청했다면, 제3호위반이될수없기에부정청탁에대한제재를할수없는문제점이생긴다. 어쩌면입법권자는바로이런유형의부정청탁을규제하려고하였는지모른다. 부정청탁은 직무를수행하는공직자등 에게해야한다. 단순히누군가에게부정청탁을해줄것을부탁하였으나그가거절하였거나, 승낙을한후에실제로는부정청탁에이르지않은경우에는불이익제재를하지않는다. 부정청탁에대한미수 ( 未遂 ) 규정이없어불이익제재를하지않는다는것이다. 그런데제3호는인사에개입하거나영향을미치도록하는제3자에게부탁한행위자체를부정청탁으로본다. 그부탁을받은자가실제로 개입또는영향 을미친일이없더라도부정청탁을한것으로본다는점에서문제가있다. 개입하거나영향을미치도록하는행위 에대하여부정청탁자가인사업무를처리하는공직자에게직접청탁한경우를말한다는견해도있을수있다. 인사업무를처리하는공직자가아닌자 ( 부정청탁자 ) 는그공직자에게법령에위반되는직무수행을요청할수있을뿐이고, 직접적으로직무수행에개입하거나영향을미칠권한이없기때문에이역시타당하지않다. 또한다른사유는대부분 신청을받아처리하는직무에대하여법령을위반하여처리하도록하는행위 ( 제1호 ), 법령을위반하여감경 면제하도록하는행위 ( 제2호 ) 와같이 법령을위반하여특정행위를하도록하는행위 를규제하여부정청탁으로기대하는위법한행위를구체적으로명시하고있는데, 인사업무에대하여서만 개입하거나영향을미치도록하는행위 라는위법성이명백하게드러나지않은추상적인행위를광범위하게규제하는것은다른사유와의관계에서형평에도맞지않다. 따라서향후청탁금지법개정시에제3호는 채용 승진 전보등공직자등의인사에관하여법령을위반하여처리하도록하는행위 로명료하게표현함이타당할것이다. 이와함께제8호 보조금 장려금 출연금 출자금 교부금 기금등의업무에관하여법령을위반하여특정개인 단체 법인에배정 지원하거나투자 예치 대여 출연 출자하도록개입하거나영향을 24) 홍성칠, 청탁금지법해설, 70 면.

37 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 미치도록하는행위 에서도마찬가지의문제점이있으므로위와같은개정이필요하다. 3. 언론사에대한부정청탁규정의흠결 ( 권리는없고의무만부과됨 ) 국회에서언론인이나사립학교교직원을공적업무종사자로신설하였으면, 이들에대한고유하고독자적인부정청탁대상직무를규정하여그직무수행의공정성을확보하도록했어야한다. 그런데사립학교교직원과학교법인의임직원에대한부정청탁행위는제10호 각급학교의입학 성적 수행평가등의업무에관하여법령을위반하여처리 조작하도록하는행위 규정으로규율할수있다. 제10호는정부가 국회에제출하였던 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법 제2호제1호라목에서 초 중등교육법, 고등교육법 및그밖의다른법률에따라설치된각급국 공립학교 로규정하고있었기에이를규율하기위해서제정할것이라볼수있고, 특히사립학교와학교법인에대한부정청탁을규율할의도였다고할수는없다. 그럼에도사립학교교직원이나학교법인임직원에대한부정청탁은제10호로상당부분규율할수있을것으로보인다. 이와달리언론사의대표자와그임직원을논란끝에청탁금지법의적용대상자로추가하였으면, 이들에대한부정청탁도당연히예상할수있기에이를금지하는규정을신설했어야했다. 그리고언론사관계자가부정청탁을거절하고청탁대로직무를수행하면처벌을받도록하여민간영역의부패도방지할필요가있다. 불리한기사를보도하지않도록한다거나그내용을실제보다축소하거나비중이적도록하여이목이집중되지않도록하는등의부정청탁이있을때, 부정청탁임을고지하고이를거절할수있는법적근거를마련할필요가있었다. 25) 물론청탁금지법에이를명시하지않았다고하더라도언론관련법률에서는부정청탁과같은외부간섭을배제하는내용의규정을두고있다. 즉, 언론중재및피해구제등에관한법률 은누구든지언론의자유와독립에관하여어떠한규제나간섭을할수없도록한다 ( 제3조제2항 ). 그리고 신문등의진흥에관한법률 은신문및인터넷신문의편집의자유와독립을보장한다 ( 제3조제1항 ). 또한 방송법 역시누구든지방송편성에관하여이법또는다른법률에의하지아니하고는어떠한규제나간섭도할수없다 ( 제4조제2항 ) 고한다. 25) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 그적용대상자와부정청탁금지를중심으로 -, 157 면.

38 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 여기서 규제나간섭 은국가기관 지방자치단체나사회적영향력이있는기관 단체또는특정한개인이자기또는제3자의이익을위하여언론의자유와독립을훼손하는일체의행위를말한다. 26) 이는언론관련법령을위반하는행위를요청하는것으로청탁금지법에서의부정청탁에해당될수있다. 그렇지만위규정들은언론의자유를위한선언적인규정에불과하다. 실제로위규정이실효성을갖기위해서는규제나간섭행위에대한형사처벌과같은강력한제재가있어야한다. 그런데위법률에는그러한규정이없다. 그러니언론이정치권력이나강력한자본또는강력한사회단체의영향으로부터자유롭게본연의업무를수행하기어렵다. 그때문에청탁금지법이적용대상자로언론사의대표자와임직원을포함시켰다면, 언론인의고유한직무에대한부정청탁을금지하고그부정청탁대로직무를수행할때는형사처벌이될수있도록하는것이논리적이다. 그렇지만현재는언론사에부정청탁은종전대로할수있도록하면서, 언론인에대해서는수수금지금품등을받을수없도록하는내용의의무규정만두고있는실정이다. 국회의입법과정에서이런점을인지하고서도의도적으로언론사에대한부정청탁금지규정을신설하지않았는지는알수없다. 헌법재판소에서도청탁금지법의위헌성여부를심판하면서언론기관에대한부정청탁도당연히가능함을전제로 언론인이나사립학교관계자가부정청탁을받고그에따라직무를수행한경우에만처벌하고있다. 고판시하고있다. 27) 향후청탁금지법개정시에기사청탁을포함한부정청탁금지에관한규정을신설해야할것이고, 그내용으로는 언론사의취재, 보도, 논평등과관련하여자기또는제3자에게유리하도록정치적 사회적 경제적영향력을행사하는등으로법령을위반하여그직무를처리하도록하는행위 로하는규정을입법론적으로신설할필요가있음을지적해둔다. 아무튼현행청탁금지법제2장 부정청탁의금지등 에서는공직자등으로포함된언론사의대표자와그임직원의직무에대한고유한부정청탁의금지규정을두지않고있어종전처럼정치 경제 사회적영향력을이용하여부정청탁을할수있도록하고있다. 아울러언론사임직원이그부정청탁에따라직무를수행하더라도형사처벌을받지않게되어있다. 그리고청탁금지법제3장 금품등의수수금지등 의규정은모든공직자등이적용을받기 26) 정형근, 기사청탁은왜부정청탁이아닌가, 31면. 27) 헌재 헌마 ( 병합 ) 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률제2조제1호마목등위헌확인등.

39 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 때문에언론사의대표자와임직원역시금품등을수수할수없는의무를부과받고있다. 따라서청탁금지법은언론사의대표자와그임직원에대하여부정청탁의금지부분에서는규율대상에서제외된것과다름없고, 금품등의수수금지의무만을부과받고있는반쪽규율대상으로되어있는특이한형태를취하고있다. 4. 부정청탁대상직무의특정 청탁금지법제5조제1항에서정하는 14개의부정청탁의대상직무유형을살펴보면행정청이행하는모든행위를나열하여완벽한것과같은느낌을준다. 그렇지만조금더구체적으로보면모든부정청탁을규율할수없는문제가있음을발견할수있다. 예컨대청탁금지법제5조제1항제2호 인가또는허가의취소, 조세, 부담금, 과태료, 과징금, 이행강제금, 범칙금, 징계등각종행정처분또는형벌부과에관하여법령을위반하여감경 면제하도록하는행위 에서당사자본인은불이익처분에대해감경 면제를요청하는부정청탁을할가능성이있고, 제2호는이를규율하기위한규정이다. 반면, 이해관계를갖는제3자 ( 피해자 ) 는법령의기준보다무거운처분이나금전적제재를청탁할수도있는데, 이런경우는제2호로규율할수없는입법의흠결이드러난다. 28) 이는부정청탁대상직무와청탁행위를지나치게세밀하게망라하는입법형식을취하고있어서빚어지는현상이다. 따라서부정청탁의개념을단순하게정의하는입법형식을고려할필요가있다. 예컨대 부정청탁이란직무를수행하는공직자등에게법령을위반하게하거나지위 권한을남용하게하는행위또는권한에속하지아니한사항을행사하도록하여자기또는제3자의이익을도모하는행위를의미한다. 라고할수있다. 29) 이런추상적이며, 포괄적인정의규정을신설해두면현재제기되는부정청탁행위의중복이나충돌의문제그리고언론사에대한부정청탁문제도해결하는효과를기대할수있다. 28) 이는제1호 직무관련자로부터신청을받아처리하는직무에대하여법령을위반하여처리하도록하는행위 에서도직무관련자가아닌제3자가법령을위반하여인 허가를해주지않도록요청하는행위를한경우에이를부정청탁으로규율할수없는문제가있다. 29) 정형근, 청탁금지법상 부정청탁의금지 에관한고찰, 한양법학제28권제3집, , 26면 ( 게재예정 ).

40 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 Ⅳ 금품등의수수금지에관한개선점 1. 금품등수수의주체 ( 공직자등 ) : 비상임임직원의지위 공직자등은직무관련여부및기부 후원 증여등그명목에관계없이동일인으로부터 1 회에 100만원또는매회계연도에 300만원을초과하는금품등을받거나요구또는약속해서는아니된다 ( 청탁금지법제8조제1항 ). 여기서금품등을받거나요구또는약속을하는행위주체는공직자등이다. 청탁금지법제2조제2호에서규정하는 공직자등 에는공직자또는공적업무종사자를포함한다. 공직자중에는공직유관단체및기관의임직원, 각급학교의장과교직원및학교법인의임직원및언론사의임직원이포함된다. 여기의 임원 중에는상임과비상임을포함한다. 30) 이렇게해석하는것이간명하고일률적이기는하지만, 비상임임직원을상임임직원과동일하게취급하는것은신중해야한다. 비상임임직원은대개일정한시기에회의에참석하여주어진안건에대하여자문을하거나심의 의결하는등의직무를수행하고참석수당을보수로받고있다. 그리고비상임임직원은여러공공기관에서다양한형태로직무를수행하는현실을고려할때도상임임직원과동일하게취급할수는없다고본다. 그렇기때문에비상임임직원은공무수행사인과같이 공무수행에관련 해서만금품등의수수금지규정을적용하는것이타당할것이다. 31) 비상임임직원이공무수행사인의법적지위를갖고있으면 공무수행에관하여 만적용하면문제가없겠지만, 모든비상임임직원이공무수행사인에해당하는지는좀더사례의축적과연구가필요하다고본다. 2. 공직자등이아닌제 3 자에게 기부 후원 증여등의명목 으로제공된금품등 공직자등은 기부 후원 증여등그명목에관계없이 금품등을받거나요구또는약속해서 는아니된다. 금품제공금지와그위반시의형사처벌을회피하고자기부 후원 증여등그 명목으로금품등을제공할수있다. 이뿐만아니라 대여금또는차용금 의형식을취할수 30) 국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 해설집, 28면. 31) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 금품등의수수금지를중심으로 -, 46면.

41 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 있다. 여기서 기부 는반대급부없이금품을교부하는행위를말한다. 기부금품의모집및사용에관한법률 제2조는 기부금품 을 환영금품, 축하금품, 찬조금품 ( 贊助金品 ) 등명칭이어떠하든반대급부없이취득하는금전이나물품을말한다. 고정의하고있다. 그리고 후원 은자발적으로물적 인적요소를이전 사용 제공하거나그밖에도움을주는일체의행위를말한다. 또한 증여 란대가없이금품을제공하는행위를말한다. 공직자등에게금품등을제공할때형법상뇌물죄의적용을피하고자다양한형태를띠고있었던점을감안하여청탁금지법은 기부 후원 증여등그명목에관계없이 라는문구를추가했다. 기부나후원또는증여행위는직무관련성없이순수하게제공된금품이라는외형을띠게된다. 청탁금지법에서금품등의수령자는특정공직자또는그배우자를상정하고있다. 그런데공직자등과금품제공자가서로공모하여공직자와관련있는제3자나공직자가지정하는특정인에게금품을제공할수도있다. 금품제공자는 협찬 이라는이름으로제3자에게금품을제공할수있다. 선출직공직자들사이에서협찬형식의금품수수가많은것이현실이다. 협찬이적법하려면금품제공자에게그금품가액상당에해당하는반대급부가주어져야하며, 공직자와도대등한관계속에서사회상규에어긋나지않은방법과가액으로행하여져야한다. 대가없는일방적인금품수수를금지한다는것이다. 금품제공자가공직자에게직접교부하지않고제3자에게협찬이나후원의명목으로제공한행위도공직자등에게제공한것으로보아야하는지문제된다. 공직자가직접금품을수수하지않고제3자에게협찬등의명목으로교부하도록한행위는처벌할수없다는견해도있을수있다. 형법상제3자뇌물제공죄와같은규정이청탁금지법에없기때문이다. 형법은공무원이그직무에관하여부정한청탁을받고제3자에게뇌물을공여하는행위는제3자뇌물제공죄 ( 제130조 ) 로, 공무원이그직무상부정한행위를한후뇌물을제3자에게이를공여하게하는것은사후수뢰죄 ( 제131 조제2항 ) 로처벌한다. 여기서 제3자 는행위자와공동정범자이외의사람을말하며, 처자기타생활관계를같이하는동거가족은제3자가아니다. 32) 판례역시공무원이직접뇌물을받지아니하고증뢰자로하여금다른사람에게뇌물을공여하도록하여 사실상공무원이수뢰한경우와같을때 는뇌물수수죄가성립한다고판시하고있다. 33) 32) 김일수 / 서보학, 새로쓴형법각론, 665 면 ; 이재상 / 장영민 / 강동범, 형법각론, 730 면.

42 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 형법의제3자뇌물제공죄는청탁금지법의구성요건과는차이가있다. 제3자뇌물제공죄는 직무에관하여부정한청탁 이있어야한다. 이와달리청탁금지법은직무관련성이나부정한청탁을요구하지않는다. 청탁금지법은공직자의직무와무관한사생활영역이라도 100만원을초과한금품을받을수없도록한다. 그렇기에공직자가직접금품을받거나제3자에게건네게하는행위역시금지된다고해야한다. 34) 만약공직자에게직접제공된기부나후원, 증여만금지된다고한다면, 공직자는처벌을모면하기위하여제3자에게기부나후원의명목으로금품을제공하도록할수있다. 그결과자기가직접받은경우에는처벌되고, 제3자에게제공케하면면책된다는결론에이를수있다. 이렇게되면청렴한공직사회를조성코자어렵사리제정한청탁금지법의실효성은반감될수밖에없다. 그렇기때문에위규정에서형법의뇌물죄에서는언급이없는 기부 후원 증여등그명목에관계없이 라는문구를명시한것은그금품의현실적수령자가공직자는물론제3자일수도있음을예상한것이라고할수있다. 다만, 이런논란이있는해석보다는 누구든지 기부 후원 증여등 의명목으로공직자등은물론공직자등이지정하는제3 자에게금품등을제공해서는아니된다. 는명시적인규정을두는것이필요하다. 또는공직자등이아닌제3자에게우회적으로금품등을제공하는것을방지하기위하여 공직자등은제1항에서정한금액을제3자에게제공하게하거나제공할것을요구또는약속하여서는아니된다. 라는규정을신설해야할필요성이있다. 이쟁점은청탁금지법제8조제2항에서도여전히동일하게제기될수있는문제이다. 3. 금품등의수수금지위반의효과 ( 법정형의조정문제 ) 제 1 항에서정한금품등을수수한공직자등은형사처벌을받고, 수수된금품등은몰수또는 추징당하게된다. 즉, 제 8 조제 1 항을위반한공직자등 ( 제 11 조에따라준용되는공무수행사인 33) 공무원이직접뇌물을받지아니하고증뢰자로하여금다른사람에게뇌물을공여하도록한경우, 그다른사람이공무원의사자또는대리인으로서뇌물을받은경우나그밖에예컨대, 평소공무원이그다른사람의생활비등을부담하고있었다거나혹은그다른사람에대하여채무를부담하고있었다는등의사정이있어서그다른사람이뇌물을받음으로써공무원은그만큼지출을면하게되는경우등사회통념상그다른사람이뇌물을받은것을공무원이직접받은것과같이평가할수있는관계가있는경우에는형법제130 조의제3자뇌물제공죄가아니라, 형법제129 조제1 항의뇌물수수죄가성립한다 ( 대법원 선고 2003도8077 판결 ). 34) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 금품등의수수금지를중심으로 -, 49면.

43 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 을포함한다 ) 은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다 ( 청탁금지법제22 조제1 항제1호 ). 청탁금지법은 100만원을초과하는금품등의수수에대해서는 3년이하의징역형을규정하고있다. 이런법정형은금액에따라처벌을달리하는다른형벌법규에비교해보면상당히가볍다고할수있다. 특정범죄가중처벌등에관한법률 에서는수뢰액에따라그법정형을달리하여가중처벌하고있다. 35) 금융기관의임직원이그직무에관하여금품이나그밖의이익을수수 ( 收受 ), 요구또는약속하였을때는이를가중처벌한다 ( 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5 조, 제6조 ). 36) 청탁금지법에서법정형을 3년이하로정한것은기존에는전혀처벌하지않았던직무관련성이없는상태에서의금품등의수수를규율하는것자체가이례적인입법이었기때문이었을것으로보인다. 향후에는청탁금지법역시수수한금품가액에따라그형을가중할입법론적필요성이제기될것이다. 37) 100만원을초과한금품을받은것과 1억원을받은행위의죄질을동일하게볼수없고, 1억원의금품을받았을때청탁금지법은 3년이하의징역인데 35) 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조 ( 뇌물죄의가중처벌 ) 1 형법 제129 조 제 130 조또는제132 조에규정된죄를범한사람은그수수 ( 收受 ) 요구또는약속한뇌물의가액 ( 價額 )( 이하이조에서 " 수뢰액 " 이라한다 ) 에따라다음각호와같이가중처벌한다. 1. 수뢰액이 1억원이상인경우에는무기또는 10년이상의징역에처한다. 2. 수뢰액이 5천만원이상 1억원미만인경우에는 7년이상의유기징역에처한다. 3. 수뢰액이 3천만원이상 5천만원미만인경우에는 5년이상의유기징역에처한다. 36) 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5조 ( 수재등의죄 ) 1 금융회사등의임직원이그직무에관하여금품이나그밖의이익을수수 ( 收受 ), 요구또는약속하였을때에는 5년이하의징역또는 10년이하의자격정지에처한다. 2 금융회사등의임직원이그직무에관하여부정한청탁을받고제3자에게금품이나그밖의이익을공여 ( 供與 ) 하게하거나공여하게할것을요구또는약속하였을때에는제1항과같은형에처한다. 3 금융회사등의임직원이그지위를이용하여소속금융회사등또는다른금융회사등의임직원의직무에속하는사항의알선에관하여금품이나그밖의이익을수수, 요구또는약속하였을때에는제1항과같은형에처한다. 4 제1항부터제3항까지의경우에수수, 요구또는약속한금품이나그밖의이익의가액 ( 이하이조에서 수수액 이라한다 ) 이 3천만원이상일때에는다음각호의구분에따라가중처벌한다. 1. 수수액이 1억원이상일때 : 무기또는 10년이상의징역 2. 수수액이 5천만원이상 1억원미만일때 : 7년이상의유기징역 3. 수수액이 3천만원이상 5천만원미만일때 : 5년이상의유기징역 5 제1항부터제4항까지의경우에수수액의 2배이상 5배이하의벌금을병과한다. 제6조 ( 증재등의죄 ) 1 제5조에따른금품이나그밖의이익을약속, 공여또는공여의의사를표시한사람은 5년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다. 2 제1항의행위에제공할목적으로제3자에게금품을교부하거나그정황을알면서교부받은사람은제1항과같은형에처한다. 37) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 금품등의수수금지를중심으로 -, 54면.

44 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 반하여위특가법에서는무기징역또는 10 년이상의징역에해당되는형의불균형이있다. 물론청탁금지법위반행위는뇌물성을띠고있지않을지라도처벌한다는점에서기존의형 벌체계와동일하게볼수없는점은있다. Ⅴ 금품등의수수금지예외사유에관한개선점 1. 의의 청탁금지법제8조제3항은공직자등이금품등을수수해도되는사유를규정하고있다. 그구체적인내용은보면, 외부강의등에관한사례금및제3항각호에서정하고있는사유를들수있다. 38) 공직자등이금품등을수수할수있는예외사유의내용이청탁금지법에최초로규정된것은아니다. 39) 청탁금지법제정전부터 공무원행동강령 과 법관및법원공무원행동강령 등에서유사한규정을두고있었다. 40) 공무원이준수하여야할행동기준을규정하는것을목적으로하는 공무원행동강령 제14조역시 금품등을받는행위의제한 이라고하여공무원이직무관련자로부터금전, 부동산, 선물또는향응 ( 이하 금품등 이라한다 ) 을받아서는아니되지만, 예외규정에해당할때는이를허용하고있었다. 41) 법관및법원공무 38) 제3항각호의사유에대해서도검토해야할쟁점이많이있다. 특히제2호 원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적으로제공되는음식물 경조사비 선물 부분에대해서대통령령으로정하고있는위임입법의위헌성여부및가액의적정성, 서민경제활성화를위한예외사유의신설여부등에관한쟁점이많지만, 지면의제약으로이부분은언급하지않기로한다. 39) 정형근, 청탁금지법상 금품등수수금지의예외사유 에관한고찰, 경희법학제52 권제2호, , 13면이하. 40) 법원행정처, 법관윤리, 2011, 108면. 41) 공무원행동강령 [ 대통령령제21238 호, , 일부개정 ] 제14 조 ( 금품등을받는행위의제한 ) 1 공무원은직무관련자로부터금전, 부동산, 선물또는향응 ( 이하 금품등 이라한다 ) 을받아서는아니된다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. 1. 채무의이행등정당한권원에의하여제공되는금품등 2. 통상적인관례의범위에서제공되는음식물또는편의 3. 직무와관련된공식적인행사에서주최자가참석자에게일률적으로제공하는교통 숙박또는음식물 4. 불특정다수인에게배포하기위한기념품또는홍보용물품 5. 질병 재난등으로어려운처지에있는공무원을돕기위하여공개적으로제공되는금품등 6. 그밖에원활한직무수행등을위하여중앙행정기관의장등이허용하는범위에서제공되는금품등 2 공무원은직무관련공무원으로부터금품등을받아서는아니된다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다.

45 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 원행동강령 42) 제13조역시이와동일한내용을두고있었다. 43) 그후청탁금지법이제정되어수수금지금품등의예외사유를새롭게정비함에따라 공무원행동강령 제14조 ( 금품등의수수금지 ) 는청탁금지법제8조와거의동일한내용으로개정되었다. 여기서는금품등수수금지의예외사유에관한청탁금지법제8조제3항사유중외부강의등의사례금수수등과관련된문제에한정하여살펴보고자한다. 2. 외부강의등의사례금수수제한 ( 청탁금지법제 10 조 ) 가. 의의 공직자등은자신의직무와관련되거나그지위 직책등에서유래되는사실상의영향력을통하여요청받은교육 홍보 토론회 세미나 공청회또는그밖의회의등에서한강의 강연 기고등 ( 이하 외부강의등 이라한다 ) 의대가로서대통령령으로정하는금액을초과하는사례금을받아서는아니된다 ( 청탁금지법제10조제1항 ). 이규정은공직자등에게직무와관련된부정한금품등을전달함에있어외부강의료라는명목으로지급되는것을규율하고자하는데그취지가있다. 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법 ( 안 ) 제17 조는 외부활동의제한 이라고하여 공직자는다음각호 44) 의어느하나에해당하는외부활동을해서는아니된다. 다만, 다른 1. 제1항각호의어느하나에해당하는경우 2. 통상적인관례의범위에서제공되는소액의선물 3. 직원상조회등에서공개적으로제공되는금품등 4. 상급자가하급자에게위로, 격려, 포상등사기를높일목적으로제공하는금품등 3 공무원은직무관련자였던자나직무관련공무원이었던사람으로부터당시의직무와관련하여금품등을받아서는아니된다. 다만, 제1항각호와제2항각호의어느하나에해당하는경우는제외한다. 4 공무원은배우자나직계존속 비속이제1항부터제3항까지의규정에따라수령이금지되는금품등을받지아니하도록하여야한다. [ 전문개정 ] 42) [ 대법원규칙제2512호, , 타법개정 ]. 43) 선거관리위원회공무원행동강령, 헌법재판소공무원행동강령 에도같은내용을규정하고있다. 44) 1. 공직자의직무권한과직접적으로관련되는사업또는영리행위를사실상관리 운영하는행위 2. 공직자가소속한기관으로부터지휘 감독 지원등을받는사업자등에게노무또는조언 자문등을제공하고대가를받는행위 3. 공직자가외국의정부 기관을대리하는행위 4. 공직자가재직중에다른직위에취임하는행위 5. 그밖에공정하고청렴한직무수행을저해하는것으로서대통령령으로정하는외부활동

46 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 법령이공직자의외부활동을허용하는경우에는그러하지아니하다. 라고한바있다. 외부강의등은여기서의 공정하고청렴한직무수행을저해하는것 으로볼여지가있다. 외부강의는공직을통해서쌓은경륜이나전문지식을전달하는기능도있지만, 외부기관에나가강의료받을목적으로활동하는것은직무전념의무에도반할우려가있다. 45) 그래서외부강의를통해서특정이익집단과은밀한관계를형성하는등으로공직사회가부패되는것을방지하고자외부강의료의수수를제한하고있다. 외부강의등의규제는사전에소속기관장에게신고의무와사례금을법정한도액이상으로수수한경우에는이를반환하는문제가주된내용이다. 청탁금지법은외부강의등의사례금액수를직접규정하지않고 대통령령으로정하는금액을초과하는사례금을받아서는아니된다. 라고규정하고있다. 이처럼사례금액수를대통령령 ( 시행령 ) 으로위임한것에대하여헌법재판소는, 죄형법정주의에위반되고, 명확성원칙과포괄위임금지원칙에위배되어일반적행동자유권을침해하여위헌이라는헌법소원을기각하고합헌결정을한바있다. 46) 청탁금지법시행령에서는수수할수있는사례금의범위를공직자등의직급에따라정하는형식을취하고있다. 그리고만약사례금수수한도액을초과하여지급받은경우에는그금액을반환하도록했다. 사례금수수한도액을초과한금품의성질은 수수금지금품등 에해당된다고할수있다. 따라서그가액에따라청탁금지법제8조제1항에해당되는가액이면형사처벌을당하고, 직무와관련하여한외부강의가청탁금지법제8조제2항에해당되면과태료를부과받게된다. 나. 요청받은외부강의등 공직자등이하는외부강의등은교육 홍보 토론회 세미나 공청회또는그밖의회의등에서한강의 강연 기고등을말한다. 여기서 외부강의등 은일시적이면서도부정기적으로행하여진경우를말한다. 따라서특정대학이나방송국 (EBS) 에서한학기동안특정과목을맡아일정기간주기적으로강의를하고받게되는강의료는외부강의등의사례금에해당하지않고 정당한권원에의하여제공되는금품등 ( 청탁금지법제8조제3항제3호 ) 에해당된다고할것 45) 정형근, 청탁금지법상 금품등수수금지의예외사유 에관한고찰, 30면. 46) 헌재 헌마236 등.

47 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 이다. 외부강의등은공직자등이자신이근무하는공공기관이아닌외부기관에서특정한지식을전달하거나소유한지식으로자문하고심의하는등의일체의행위를포함한다. 그리고외부기관에기고하는행위도포함된다. 그러므로내부기관에서구성원들을상대로강의를하거나내부기관의출간물에기고를하는행위는외부강의등의사례금규율대상이아니다. 외부강의료등의사례금수수제한은외부기관의 요청을받고 한것으로한정된다. 외부강의등에대한요청을받지않고공직자스스로강의를해주거나기고를하는행위는규율대상이아니다. 대학교원이스스로칼럼을기고하거나연구논문을학술지에기고하는행위는요청받고한것이아니라서여기서의외부강의등에해당되지않는다. 따라서외부강의등에대하여소속기관장에게미리신고할의무가없다. 47) 이경우에강의료또는원고료명목의금품을받더라도수수한도액문제가발생하지아니한다. 그렇지만외부강의등의사례금한도액과는별도로청탁금지법제8조제1항과제2항에해당하는지여부는별도로검토할부분이다. 외부강의등의사례금수수제한이강의를할수있는기회의제한으로이어진다면, 이는곧학문의자유라는기본권의침해까지이어질수있는문제점도있다. 다만, 청탁금지법과별도로사전에강의를신고하도록하는규범이있다. 예컨대 법관및법원공무원행동강령 에서는신고대상강의와겸직허가대상을구분하고있다. 48) 요청받고 한외부강의등에대한사례금제한이라는현행청탁금지법의입법태도는민간기업이나사인이공직자등에게외부강의등을먼저주도적으로요청하는것을전제로하고있다. 그러나공직자등이강의료나원고료를받기위하여기업에근무하는지인에게연락을하여강의나기고요청을하도록할수도있고, 이런행위를엄격히규율할필요성도크다는점에서 요청받은 이라는요건을삭제할필요가있다. 따라서외부강의등을하게된경위가요청을받고한것이든, 스스로자원하여한것이든강의사례금을제한하고신고의무를부과하는것이타당할것으로보인다. 47) 법원행정처윤리감사관실, 청탁금지법 Q&A, 73면. 48) 법관이대가를받고외부강의, 회의혹은세미나참가등을할때에는미리외부강의 회의등의요청자, 요청사유, 장소, 일시및대가를소속기관의장에게신고하여야하고, 만일강의기간이 2개월이상인계속적강의나동일기관을상대로월 3회이상또는월 6시간이상의출강이라면대법원장의겸직허가를받아야한다.

48 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 다. 외부강의등의신고와신고면제기관의확대필요성 공직자등은외부강의등을할때에는대통령령으로정하는바에따라외부강의등의요청명세등을소속기관장에게미리서면으로신고하여야한다 ( 청탁금지법제10조제2항 ). 여기서의 신고 는외부강의를한다는사실을통지함으로써의무가끝난다는점에서자기완결적신고또는수리를요하지아니한신고라할수있다. 이런신고는소속기관장이그신고를접수함으로써금지가해제되는효과를발생한다. 49) 소속기관장은제2항에따라공직자등이신고한외부강의등이공정한직무수행을저해할수있다고판단하는경우에는그외부강의등을제한할수있다 ( 청탁금지법제10조제4항 ). 외부강의등의신고가있더라도이를제한할수있다는점에서전형적인자기완결적신고로보기는어렵다. 이는예방적금지를신고를통해해제시키고소정의행위를행할수있도록하는금지해제적신고로분류하기도한다. 50) 청탁금지법제10 조제2항단서는 외부강의등을요청한자가국가나지방자치단체의경우에는그러하지아니하다. 라고규정하여국가나지방자치단체에서외부강의등을요청한경우에는신고의무를면제한다. 신고의무를면제한이유는국가나지방자치단체가강의를하는공직자에게부정한금품을지급할이유가없고, 강의료도법령이정하는액수를지급할것이예상되기때문이다. 공무원이외부강의등에나서는경우는상당히이례적이지만, 대학의교원이외부강의등을하는것은일상적인업무의일환이라할수있다. 대학교원이학술대회에서주제발표또는토론에참여하거나칼럼이나논문을써서기고하는행위는학문의자유와더불어직업의자유를행사하는것에해당된다. 청탁금지법시행후에대학교원들이위와같은일상적인업무수행시에도매번신고의무를이행해야하는문제로큰불편과학문연구와강의의자유를침해한다는지적까지나오고있다. 따라서외부강의등에대한신고의무면제기관을현행국가기관과지방자치단체뿐만아니라 청탁금지법의적용대상인공공기관 까지로확대하는것을입법론적으로검토할필요가있다. 공공기관에서외부강의를하는특정공직자에게부정한성격의금품을강의료명목으로지급할리가없기때문이다. 49) 정형근, 행정법, 91면. 50) 김중권, 행정법, 법문사, 2016, 250 면.

49 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 라. 신고의무면제기관의확대필요성과교원상호간의강의료차이의위헌성 청탁금지법시행령은국 공립대학교원에대하여일반공직자와동일하게외부강의등의사례금액수를일반공직자의직급에따라정하고있다. 일반공직자와대학교원을동일하게취급하는것이합리적이유가있는지문제된다. 그리고외부강의등사례금액수에서사립학교교원과상한액수에서현저한차이가있다. 이문제역시합리적이유가있는차별인지여부에대한논의가있을수있다. 51) 청탁금지법시행령이정한사례금상한액에관한 [ 별표 2] 는 법제2조제2호가목에따른공직자등 은장관급은 50만원, 차관급은 40만원, 4급이상은 30만원, 5급이하는 20만원이다. 외부강의등사례금상한액적용직급구분고시 ( 국민권익위원회고시제 호 ) 는부교수이상은 4급이상의공직자로, 조교수이하는 5급이하의공직자로분류하여그상한액의적용을받도록하고있다. 반면, 사립학교교원은외부강의료가 1시간당 100만원인데반하여, 국 공립학교교수는부교수이상이라할지라도 30만원이상에해당된다. 국 공립대교수가공무원신분일지라도외부강의에있어서일반공직자와동일하게취급해야할합리적인이유가있는지의문이고, 부교수이상과조교수사이에차별을두어사례금액의차이를두고있는데, 이역시합리적이유를찾기어렵다. 공무원직제상으로는직급에따른사례금액의한도액을정할필요가있다고할지라도교원상호간에는직급의차이가명확하지않고, 부교수이상의교수의강의가고액의사례금을받을정도로탁월하다고볼수도없다는점에서차별대우를정당화하는객관적이고합리적인이유를찾기어렵다고할수있다. 특히국 공립대교수를사립학교교원의사례금과도현저한차별을하는청탁금지법시행령규정은자의금지의원칙을위반한평등권의침해로교수의학문과직업의자유를침해할여지가있다는점을지적하고싶다. 앞으로시행령개정시에국 공립학교와사립학교교원사이에차이가없도록할필요성이있다. 51) 정형근, 청탁금지법상 금품등수수금지의예외사유 에관한고찰, 36 면.

50 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 Ⅵ 나가면서 ( 이해충돌방지규정의신설문제 ) 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법 ( 안 ) 에는 공직자의이해충돌방지 에관한장 ( 章 ) 을두고있었지만청탁금지법에는반영되지못하였다. 법안에담겼던내용을살펴보면, 제15조 ( 공직자의사적이해관계직무수행금지 ), 52) 제16조 ( 고위공직자의사적이해관계직무수행금지 ) 53) 등이포함되어있었다. 이러한이해충돌방지법안의내용들은사실상개인 52) 제15조 ( 공직자의사적이해관계직무수행금지 ) 1 공직자는다음각호의어느하나에해당하는경우에는특정직무를수행해서는아니된다. 다만, 제3호또는제4호에규정된공직자의가족이해당사업자등이나대리 자문 고문등을제공하는법인 단체에서수행하는업무또는직위등에비추어공직자의특정직무수행에실질적이고직접적인영향을미치지아니하는것으로인정되는경우에는그러하지아니하다. 1. 공직자자신이그특정직무의상대방인경우 2. 특정직무의상대방이공직자자신의친족 ( 민법 제767조의친족중 4촌이내의친족을말한다 ) 인경우 3. 공직자의가족이특정직무의상대방인사업자등에임직원또는사외이사로재직하고있는경우 4. 공직자의가족이특정직무의상대방인사업자등을대리하거나고문 자문등을제공하거나그러한기능을수행하는법인 단체에소속되어있는경우 5. 공직자또는그의가족이대통령령으로정하는일정비율이상의주식 지분을소유하고있는사업자등이특정직무의상대방인경우 6. 그밖에공직자의사적이해관계와관련되어공정하고청렴한직무수행이어렵다고인정되는경우로서대통령령으로정하는경우 2 공직자가제1항에해당되는때에는그직무에서제척된다. 3 공직자의직무수행과직접적인이해관계가있는사업자등은그공직자가제1항에해당된다고판단하거나제1항의제척사유에해당하지아니하는사적이해관계가있는경우에도그공직자의소속기관장등에게기피를신청할수있다. 4 공직자는자신이제1항에해당된다고판단한때에는소속기관장등에게회피를신청해야하며, 제1항의제척사유에해당하지아니하는사적이해관계가있는경우에도회피를신청할수있다. 5 소속기관장등은공직자가제2항에따른제척사유에해당하거나제3항또는제4항의전단에따른기피 회피신청을받은경우에는, 직무참여일시중지 직무재배정 전보, 그밖에대통령령으로정하는조치를해야한다. 이경우소속기관장등은조치결과를각각의신청자에게통보해야한다. 6 소속기관장등은제3항또는제4항의후단에따른기피 회피신청을받은때에는제5항에따른조치를할수있다. 다만, 소속기관장등이공정하고청렴한직무수행에영향을받지않는다고판단하는단순하고경미한사안의경우에는그러하지아니하다. 7 제2항부터제6항까지에도불구하고 민사소송법, 형사소송법, 헌법재판소법 등법원과헌법재판소에서수행하는사법작용과관련한법률에서제척 기피 회피에관하여규정하고있는때에는그법률에따른다. 8 소속기관장등은제2항부터제6항까지의내역을기록 관리해야하며, 다른법령이정보공개를금지하지아니하는범위안에서조치내역을소속기관의인터넷홈페이지등에공개할수있다. 53) 제16 조 ( 고위공직자의사적이해관계직무수행금지 ) 1 고위공직자는공공기관에임용되기전 2년이내에재직하였던사업자등또는대리 고문 자문 상담등의용역을제공하였던고객등과관계된특정직무를임용이후 2년간수행해서는아니된다. 다만, 국가의안보 경제등공익증진또는민간부문의전문성활용등을이유로대통령령이정하는바에따라허용된경우에는그러하지아니하다. 2 소속기관장등은고위공직자가그직위 직책에임용되기전 2년이내의그직위 직책과관련된다음사항을서면으로신고하게하고이를관리해야한다. 1. 임용되기전에재직 ( 사외이사등포함 ) 하였던사업자등및그사업자등에서수행했던업무내역 2. 임용되기전에사업자등에게고문 자문 상담등을했던내역

51 제 1 주제발표문청탁금지법의입법경과와개선방안 의윤리의식과명예에기초하여자동적으로자정되어야하는것이라면서, 이런내용을입법으로강제하려는것은우리사회의부패의심각성을말해준다는지적도있다. 54) 소송법규와각종법률에서는사법작용과준사법작용에해당되는직무에관여한자에게사건당사자와친족관계가있는등으로사적인이해관계로공정한직무수행을저해할가능성이있는경우를규율할수있는규정을두고있다. 즉, 민사소송법은법관이당사자와친족관계가있거나그러한관계에있었을때등의사유가있을때는제척사유가되며 ( 민사소송법제41 조 ), 당사자는법관에게공정한재판을기대하기어려운사정이있는때에는기피신청을할수있다 ( 민사소송법제43 조 ). 그리고법관은스스로제척사유가있거나기피사유가있을때는회피할수있다 ( 민사소송법제49조 ). 형사소송법에서도제척 ( 제17조 ), 기피 ( 제18조 ), 회피 ( 제24조 ) 에관한규정을두고있다. 검사역시 검사윤리강령 제9조에서자신의직무와관련하여이해가상충되는경우에는당해사건에서회피하도록하는규정을두고있다. 또한국가공무원법에는, 소청심사위원회의위원은그위원회에계류 ( 繫留 ) 된소청사건의증인이될수없으며, 다음각호 55) 의사항에관한소청사건의심사 결정에서제척된다는규정이있다 ( 제14조제2항 ). 소청사건의당사자는다음각호 56) 의어느하나에해당하는때에는그이유를구체적으로밝혀그위원에대한기피를신청할수있고, 소청심사위원회는해당위원의기피여부를결정하여야한다. 이경우기피신청을받은위원은그기피여부에대한결정에참여할수없다 ( 제14조제3항 ). 소청심사위원회위원은제3항각호의어느하나에해당하는때에는스스로그사건의심사 결정에서회피할수있다 ( 제14조제4항 ). 그리고행정심판법은행정심판위원회의위원에게제척 기피 회피사유가있을때는그사 3. 임용되기전에관리 운영했던사업또는영리행위의내역 4. 그밖에대통령령으로정하는사항 3 소속기관장등은직무재배정 전직등인사이동을이유로제2항의고위공직자에대한이해관계가변경되는때에는 30일내에그사실을신고하도록해야한다. 4 소속기관장등은다른법령이정보공개를금지하지아니하는범위안에서고위공직자의사익추구와부정청탁의개연성이높다고판단하는경우해당고위공직자와협의를거쳐그에관한제2항의이해관계를공개할수있다. 5 고위공직자가제1항에해당하는때에는제15조제 2항부터제7항까지를준용한다. 54) 박규환, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 개정을위한연구, 강원법학제47 권, , 50면. 55) 1. 위원본인과관계있는사항 2. 위원본인과친족관계에있거나친족관계에있었던자와관계있는사항 56) 1. 소청심사위원회의위원에게제2항각호의사항이있는경우 2. 심사 결정의공정을기대하기어려운사정이있는경우

52 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 건의심리 의결에서제척 ( 除斥 ) 되도록하고있다. 즉, 위원회의위원은다음각호 57) 의어느하나에해당하는경우에는그사건의심리 의결에서제척 ( 除斥 ) 된다. 이경우제척결정은위원회의위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 이직권으로또는당사자의신청에의하여한다 ( 제10 조제1항 ). 당사자는위원에게공정한심리 의결을기대하기어려운사정이있으면위원장에게기피신청을할수있다 ( 제10조제2항 ). 국세기본법역시국세예규심사위원회의위원은공정한심의를기대하기어려운사정이있다고인정될때에는대통령령으로정하는바에따라위원회회의에서제척 ( 除斥 ) 되거나회피 ( 回避 ) 하여야한다는규정을두고있다 ( 제18 조의2 제 2항 ). 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법 ( 안 ) 에서제기한이해충돌방지내용들은공정한직무수행으로부패방지를도모하려는입법취지에는부합되지만, 규제의범위가기존의각종법령에서규정해둔공직자의특정사건의제척 기피 회피사유에비하여지나치게광범위하여헌법상위헌성문제까지제기될여지가있어보인다. 특정제도를입법화한다고하여그제도가정착될수있는것은아니라는점에서제도의취지에부합되고준수가능한영역부터점차신중하게입법화해나가는것이필요하다고본다. 따라서어렵사리제정 시행된청탁금지법이완전히정착된후에이해충돌방지에관한내용도신설하는것을검토해보는것이좋다는생각이다. 57) 1. 위원또는그배우자나배우자이었던사람이사건의당사자이거나사건에관하여공동권리자또는의무자인경우 2. 위원이사건의당사자와친족이거나친족이었던경우 3. 위원이사건에관하여증언이나감정 ( 鑑定 ) 을한경우 4. 위원이당사자의대리인으로서사건에관여하거나관여하였던경우 5. 위원이사건의대상이된처분또는부작위에관여한경우

53 청탁금지법의입법경과와 개선방안에대한토론문 1 강기홍교수서울과학기술대학교

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55 제 1 주제토론문 1 청탁금지법의입법경과와개선방안 청탁금지법의입법경과와개선방안에대한토론문 1 강기홍교수 ( 서울과학기술대학교 ) 1. 청탁금지법에대해오랫동안깊은연구를해오신정형근경희대법전원원장님의발제에대해토론할수있는기회를갖게된데대해깊은영광으로생각하며, 오늘이귀한자리에서토론할수있도록기회를주신이찬희서울지방변호사회회장님, 신봉기청탁금지법연구회회장 ( 경북대 ) 께감사를드립니다. 2. 청탁금지법의입법경과에대해서는발제자께서발제문에서상세히소개하고계십니다. 법리적으로는국회를통과하여시행되기어려운상황에있던법이었지만국민들의대체적인요청과정치적으로통과시키지않으면안되는상황에서시행된법이었기때문에시행 1년을맞으면서여러부분에서개정이되어야한다는지적을받고있습니다. 청탁금지법주무부서인국민권익위원회에서도이같은문제점을이미잘인식하고있는것으로알고있습니다. 시행 1주년을맞이하면서개정을고려한다면기본적으로 2 가지관점에서그개정이이루어져야하지않나하는생각을해봅니다. 첫째, 법리적인개선이반드시이루어져야한다고봅니다. 이미여러변호사님들이나학자들의논문들에서, 또한청탁금지법연구회를통해서도이부분에대한지적이있었습니다. 둘째, 청탁금지법의시행으로피해를당한분들이많습니다. 헌법에서보장된직업수행의자유등이법시행으로기본권의본질적부분 1) 에침해를당한분들이있습니다. 물론헌법재판소는청탁금지법에대해합헌결정 2) 을내렸음에도불구하고, 개정을통해 1) 청탁금지법시행전에 3이었던소득이본법시행으로그것의 1/3도안되는소득을얻는다면이는기본권의본질적부분에대한침해가아닐수없을것이다. 2) 헌재 헌마 236 등 ( 기각, 각하 ).

56 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 이부분에대한보완이반드시이루어져공업무와관련된부정부패를근절하는한편사 회적약자의생계도보호하는법으로거듭나기를기대해봅니다. 이부분을어떻게반 영해야할지에대해서도발제자의의견이궁금합니다. 3. 발제자께서는발제의큰내용으로서청탁금지법의적용대상자, 부정청탁의금지, 금품등의수수금지, 금품등의수수금지예외사유등 4가지정도에포커스를맞추고계십니다. 청탁금지법은주지하시는바와같이 2개의기둥으로구성되었습니다. 또한청탁금지법은규제하고있는사항을위반했을때그에따른제재수단을형법적인것과행정법적인수단을병렬적으로사용하고있기때문에특별형법적성격을갖는법률이라사료됩니다. 발제자께서는우선이두기둥의내용을심도있게점검하신후문제점을정확히지적하시고개선방안을내놓고계십니다. 대체적으로동의하며또한탁견이라생각합니다. 4. 발제자께서는청탁금지법의적용대상자와헌법재판소의결정에서반대의견을낸재판관의의견에동의하시면서나아가이런말씀을하고계십니다. 위반대의견이제시하는민간영역을전부포함시키든지, 아니면현행청탁금지법상의민간영역종사자중언론인에대해서는적용대상자에서삭제하는개정을검토할필요가있다., 그렇지만 다만, 사립학교관계자는국 공립학교와같은공공성을갖고있기에현행대로존치하는것이타당할것으로보인다. 고하고계십니다. 청탁금지법과는본질적으로관련되지않지만궁금한사항은사립학교에종사하는교원의교육의공공성을근거로사립학교교원도본법의적용을계속받게하는게타당하다고보고계십니다. 여기서청탁금지법의적용대상과관련한사립학교의교육의공공성 3) 이란어떤의미인지궁금합니다. 3) 헌재의많은결정 (2000 헌마 278 등 ) 에서도이용어를사용하고있지만실제그개념내용을명료히논설하지않고있고, 반면이용어가여러사건이나국가정책 ( 가령문재인정부 100 대공약사항 ) 의판단에있어멀티수단으로사용되는느낌이있어이에대한고견을듣고자합니다.

57 제 1 주제토론문 1 청탁금지법의입법경과와개선방안 5. 발제자께서는발제문 IV에서공직자등의금품등의수수행위와관련하여 직무관련성 에대해여러곳에서언급을하고계십니다. 청탁금지법은앞서소견으로말씀드린특별형법적성격을갖기때문에이직무관련성이존재하느냐아니냐가본법적용을통한제재시중요한판단기준이된다고봅니다. 발제자께서는이직문관련성자체의판단기준에대해서는언급하고계시지않는데, 직무관련성판단의기준에대한고견을듣고싶습니다. 저는개인적으로그기준을형법상의뇌물죄 ( 형법제129조이하 ) 와, 또이론상이견은존재하지만행정법으로분류되는국가배상법상의 직무와관련하여 라고하는이두부분으로부터첫째, 공무원등이이익을제공받음에있어직접적계기가된원인이무엇인가? 둘째, 제공받은이익으로인해사회일반으로부터직무집행의공정성이의심받게되는가? 이둘중하나에해당될경우에는직무관련성이있는금품수수라고판단을합니다. 이두경우에해당되기만하면, 본법적용의예외로인정되는사항, 즉원인이직무집행의공정성과거리가먼 순수한사적행위 즉, 원할한직무수행또는사교 의례또는부조의목적 ( 청탁금지법제8조3 제2호 ) 이거나 사회상규에따라허용되는금품등 ( 제2호 ) 이라하더라도금품제공자를제재하는것이형법과행정법의통일적적용을위해바람직하지않나생각합니다만발제자께서는어떻게생각하시는지고견을듣고자합니다. 경청해주셔서감사합니다.

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59 청탁금지법의입법경과와 개선방안에대한토론문 2 - 입법과정에대한분석과국민권익위원회의역할을중심으로 - 홍승진입법컨설팅팀장법무법인광장

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61 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 청탁금지법의입법경과와개선방안에대한토론문 2 - 입법과정에대한분석과국민권익위원회의역할을중심으로 - 홍승진입법컨설팅팀장 ( 법무법인광장 ) 1 청탁금지법시행을위한입법과정분석 가. 시행일까지의 1 년 6 개월의여정 아래의내용은국민권익위원회가작성 배포한 부정청탁및금품등수수의금지에관한 법률해설집 ( 월 ) 의 추진경과 부분의내용입니다. 1 단계 : 정부안마련및국회제출 (2011 년 6 월 2013 년 8 월 ) 국무회의시 공정사회구현, 국민과함께하는청렴확산방안 의일환으로가칭 공직자의청탁수수및사익추구금지법 제정추진 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법국민권익위원회안마련 제1차공개토론회를개최하여입법필요성및입법방향에대한논의후, 국내 외입법사례등을검토하여법안마련 제2차공개토론회를개최하여법안공개, 조문별토론을통해법조계, 언론, 학계, 시민단체등다양한의견수렴절차진행 월 5월권역별법안설명회 ( 호남권, 충청권, 경상권 ) 를통해법안의내용에대한홍보및지자체공직자, 시민의의견수렴 월 7월한국법제연구원을통해 공직부패종합대책법으로서부정청탁및이해충돌방지법안에대한분석연구 를실시 정부입법절차진행

62 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 월 8월부정청탁및이해충돌방지법제정안에대해관계부처의견조회및협의실시 대국민입법예고실시 월부정청탁금지및이해충돌방지법제정을새정부국정과제 (137번공직혁신과깨끗한정부구현 ) 로선정 관계부처와의긴밀한협조하에마련된정부안에대한국무회의의결 정부최종안국회제출 2 단계 : 국회제출이후제정 공포 (2013 년 8 월 2015 년 3 월 ) 제출된정부안은 14.4 월발생한세월호사건으로인해이른바세월호 3 법으로불리며국회논의본격화 정무위원회 6차에걸친법안소위법안심사 법안심사 : , , , , , 정무위원회전체회의의결 공직자의이해충돌방지규정은제외하고, 법적용대상에사립학교와언론사까지포함하는것으로입법적합의 법제사법위원회전체회의의결및국회본회의의결 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 약칭 : 청탁금지법 ) 제정 공포 법률시행 청탁금지법적용대상인 공직자등 1) 은매우그범위가넒은것이특징입니다. 권익위원회 1) 법제 3 조제 2 호 2. " 공직자등 " 이란다음각목의어느하나에해당하는공직자또는공적업무종사자를말한다. 가. 국가공무원법 또는 지방공무원법 에따른공무원과그밖에다른법률에따라그자격 임용 교육훈련 복무 보수 신분보장등에있어서공무원으로인정된사람나. 제 1 호나목및다목에따른공직유관단체및기관의장과그임직원다. 제 1 호라목에따른각급학교의장과교직원및학교법인의임직원라. 제 1 호마목에따른언론사의대표자와그임직원

63 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 가정리한적용대상기관은 4만 919개에이르고, 총적용대상자는 400만명에달한다고합니다. 일부에서는전국민의 20% 수준인 2,000 만명까지도직 간접적인영향을받는다고주장하기도합니다. 이렇게완전히새로운법제도의도입으로기존우리사회질서의중요한패러다임을바꾸는입법인청탁금지법의제정과정을회고해본다면마땅히다음과같이제3단계의입법과정에대한분석과평가를하는것이필요하다고생각합니다. 3 단계 : 법률시행을위한하위법령마련등준비 (2015 년 3 월 ) 법률공포 월시행령제정및발전방향모색을위한정책연구 ( 한국법제연구원 시행령제정을위한공개토론회개최 ) 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률시행령입법예고 ( ~ ) 규제개혁위원회시행령제정안심사 ( 원안수용 ) 권익위청탁금지법해설집공개 헌법재판소합헌결정 시행령안법제처제출 국회농림수산위원회시행령유예또는기준인상요구결의 법제처정부입법정책협의회 /29. (2차례) 국무조정실관계부처차관회의 ( 권익위, 농식품부, 해수부, 중기청 ) 시행령제정안국무회의통과 권익위청탁금지법적용대상기관 (4만 919개 ) 및적용대상기준공개 권익위청탁금지법직종별매뉴얼공개 ( 행정기관, 공직유관단체 ) 청탁금지법시행령공포 권익위청탁금지법직종별매뉴얼공개 ( 언론사, 학교 ) 국민권익위원회고시 외부강의등사례금상한액적용직급구분고시 법률시행 ( 공포후 1년 6개월경과 )

64 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 법률공포이후실제시행될때까지 1년 6개월의시간이있었습니다. 시행일과공포일간의기간을두는이유는시행령과같은하위법령을마련하고, 법시행을위한준비를하라는취지 2) 입니다. 이렇게중요한규제법률특히제정법률의시행을앞두고이법의적용대상자나이해관계자가정확한규제의내용을확인하고이에대비할수있는시간을충분히가질수있었는지에대하여는의문이남습니다. 나. 피규제자의입장을고려한규제법령준비 - 다른입법례 중요한규제입법이시행되면서이해관계자들에게그규제의정확한내용을전달하고관련산업계나당사자들이준비하도록하는데충분한여유를두지못한사례는비단청탁금지법에국한되는것은아니었습니다. 우리의행정입법실무는실제공포일과시행일사이에상당한기간을둔경우에도법률시행일에맞춰비로소하위법령 ( 시행령, 시행규칙 ) 과실제집행을위한훈령, 고시등이완결되어공포되는경우가많습니다. 이러한업무방식은실제일선에서법집행과관련하여많은혼란과비효율을야기하기도합니다. 청소년보호법의사례 대표적으로청소년보호법에따른온라인게임셧다운제도가있습니다. 2011년 청소년보호법 개정으로도입된셧다운제도는법률개정 공포된후 6개월뒤인 2011년 11월 20일부터로시행일이정해졌습니다. 논란끝에주무부처인여성가족부가대통령령안을입법예고한것은 9월 23일부터 ( 한달간 ) 였고, 시행령개정안은시행일을 12일앞둔 에국무회의를통과합니다. 2) 법령등공포에관한법률 제 13 조의 2 는국민의권리제한이나의무부과와직접관련되는법령은긴급히시행해야할특별한이유가있는경우를제외하고는공포일부터적어도 30 일이경과한날부터시행되도록해야한다고규정합니다. 또한, 법제업무운영규정 제 22 조제 1 항에서는법률의시행을위해하위법령의제개정이필요한법률안을입안할때에는특별한사유가없으면그법률이공포된후 6 개월이상이지난후시행되도록유예기간을두도록하고있습니다.

65 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 청소년보호법시행령 제 22 조는가장중요한셧다운제적용대상게임에대한범위를정 하고있어게임사업자들은자신이제공하는사업모델이셧다운제의적용대상인지의여부 를법시행을불과 10 여일앞두고서야확실히알게되는결과가되었습니다. 화학물질관련법률의사례 최근산업계의관심이높았던환경분야의 화학물질의등록및평가등에관한법률 과 화학물질관리법 의사정도비슷합니다. 법률은 2013 년 5월 22일과 6월 4일각각공포되었고역시 1년 6개월여의시간이있었으나시행령은시행일인 2015 년 1월 1일을한달도남겨두지않은 2014년 12월 9일에야공포되었습니다. 특히환경분야에대한규제는실무에서중요한세부내용이환경부장관이정하는고시에규정되는경우가많다는점을고려한다면, 규제법령의전반적인구조를미리마련하고사전에국민들이대비할수있는시간을충분히부여하는것이필요합니다. 청탁금지법의경우정형근교수님의발제자료에서살펴본대로, 정부안이국회에서논의되면서애초정부안의내용이많이변경되는등여러우여곡절이있었습니다. 하지만법률에서부칙으로시행일까지 1년 6개월이부여한만큼정부가이의시행을위해이기간을효과적으로사용하였는지는평가할필요가있습니다. 전반적으로청탁금지법에대한논의는법률시행일을앞두고헌법재판소에서합헌결정이난이후약 2개월간매우활발히이루어졌습니다. 시기적으로도매우촉박한상황에서진행되었던부분과그내용에있어서도청탁금지법시행령에서규정하도록법률에서위임한사항중가장중요한내용이었던음식물 경조사비 선물의가액기준 ([ 별표1]) 에대한논란에많은시간을소모하면서정작법시행에필요한 직무관련성 의구체적인의미와같은쟁점들에대하여준비할충분한시간이부여되지못했던점은아쉬운부분입니다.

66 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 2 정부의적극적인규범형성기능필요 가. 여전히궁금한민원인의존재 청탁금지법은국민의지대한관심과관련업계의이해관계가대립하면서입법과정은물론현시점에서도많은논란과의견이등장하고있습니다. 규제법령의구체적인내용이불명확할경우, 이법의적용대상인당사자들의가장합리적인반응은 법위반의빌미가될만한일을아예하지말자 가될것입니다. 특히시행초기에는이해당사자대부분이자신이관여하여선례가될만한위반사례가될것을기피하였기때문에법시행 1년이되었지만정작불명확한부분에대하여참고할만한판례도축적되어가고있다고보기에는충분하지않은수준입니다. < 법원의청탁금지법위반과태료부과결정례 3) > 사건개요 사건피의자가조사가끝난후담당수사관이자리를비운사이 100만원을수사관의책상에놓고자리를이탈 담당수사관은제공자에게 100만원을반환 공공기관발주건설공사를수주한회사의현장대리인이발주공공기관직원등에게 48 만원상당의식사 향응접대 접대수수공직자등은관할법원에서과태료재판진행중 공공기관에설치된직원편의시설관리자가공공기관보안업무담당공직자에게 10만원상품권을제공 담당공직자는소속기관장에상품권을인도 공연관련업무공직자 2 인이공연예정공연기획사대표로부터각 5 만원상당의식사접대를수수 제공자뿐만아니라제공회사법인에도과태료부과 처분결과 제공자과태료 300 만원 제공자과태료 150 만원 제공자과태료 20 만원 제공자과태료 20만원 법인과태료 20만원 수수공직자 2인과태료각 10만원 3) 국민권익위원회보도자료 청탁금지법시행 6 개월, 관행적청탁, 금품수수에제동,

67 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 사건개요 고소인이고소사건조사예정일전날에담당수사관에게 45,000원상당의떡 1상자를제공 수사관은제공자에떡을반환 행정심판피청구인담당자들이심판담당자를면담하면서심판담당자의거부의사에도 10,800원상당의음료수를제공 심판담당자는소속기관장에음료수를인도 현행범으로체포된자가조사가끝난후담당수사관에게 1만원을바닥에흘리고나오는방식으로제공 담당수사관은제공자에게 1만원을반환 처분결과 제공자과태료 9 만원 제공자 2 인과태료각 2 만 2 천원 제공자과태료 2 만원 권익위원회자료에따르면, 시행후 6개월간청탁금지법위반공공기관전체신고는 2,311 건인데비해, 이중수사의뢰는 19건, 과태료부과대상위반행위통보는 38건수준입니다. 4) 청탁금지법의구체적인조항을실제사례에어떻게적용할것인지에대하여는여전히회색지대가많이남아있습니다. 이러한이유로지난해 9월시행일직전하루평균 80건이상의유권해석이들어와 4,500건에달할정도였다고하며, 권익위원회홈페이지에도 9월 17일기준 6745 건의질문이올라와있습니다. 권익위원회는시행 6개월기준으로청탁금지법유권해석질의를총 13,891 건접수하여 7,233건 (52.1%) 에대한답변을완료하고, 110 콜센터를통한전화상담을총 36,629건처리 ( 기준 ) 하였다고밝힌바있습니다. 5) 국민권익위원회의직제를보면 청탁금지해석과 라는이름의조직이구성되어있습니다. 이러한전담과조직이필요할정도로청탁금지법의구체적인내용에대하여여러이해당사자들이궁금해하고있다는말이됩니다. 4) - 청탁금지법위반신고는총 2,311건이며, 위반유형별로는부정청탁 135 건, 금품등수수 412 건, 외부강의등기타 1,764건으로나타났다. - 신고유형을살펴보면, 금품등수수신고 (412 건 ) 는공직자등의자진신고 (255 건, 62%) 가제3자신고 (157건, 38%) 보다많았으며, 현금 2천만원부터양주 상품권 음료수까지금액과관계없이반환및자진신고하여공직사회내높은자율준수의지를나타내었다. - 부정청탁신고 (135건 ) 의경우제3자신고가 97건 (71.9%), 공직자등의자진신고가 38건 (28.1%) 이었다. - 외부강의등위반행위 (1,764 건 ) 는상한액초과사례금수수가 14건 (0.8%), 지연또는미신고가 1,750 건 (99.2%) 이었다. 5) 국민권익위원회보도자료, 청탁금지법시행 6개월, 관행적청탁, 금품수수에제동,

68 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 나. 법령해석지원 TF 등기능강화필요 지난해 10 월말부터법무부, 법제처, 기재부, 문체부, 인사처가참여하는 관계부처합동 청탁금지법해석지원 T/F 가구성되어논란이있는쟁점에대한검토를하고, 새로운기준 을제시하였습니다. 1 차회의주요내용 ( ) 공공기관내직무관련이있는하급자가상급자에게제공하는식사는원활한직무수행, 사교 의례목적으로하는경우 3만원이내허용 공직자등과직무관련이있는언론인사이의식사는원활한직무수행, 사교 의례목적으로하는경우 3만원이내허용 경조사등기념일에참석한하객인공직자등에게일률적으로제공하는선물또는주례를한공직자등에게제공하는 100만원이하의답례품은허용 근무평정, 승진심사등인사에직접적으로영향력을미칠수있는특정시기에도공공기관내부의하급자가상급자에게부조목적으로제공하는경우가액기준내에서허용 주최자의홍보정책에따라취재목적으로출입하는기자본인에게발급되는프레스티켓은청탁금지법제8조제3항제8호의사회상규에따라허용 공식적행사를취재하는기자단이나행사관련임직원에게사적인목적이아니라원활한행사진행지원과행사홍보를위한취재지원을위해교통편의 식사제공가능 2 차회의주요내용 ( ) 언론중재위원회민간위원은법제11조제1항제1호의공무수행사인에해당 한국주택협회, 한국건설기술관리협회, 대한민국학술원등각종협회는공무수행사인에해당 평창올림픽대회조직위원회민간위원은공무수행사인이아님 3 차회의주요내용 ( ) 연주 공연 전시는외부강의비해당

69 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 방송사아나운서의각종행사진행은외부강의비해당 각종회의진행은외부강의에해당 법령상위원회에위원참석, 시험출제위원은외부강의에비해당 4 차회의주요내용 ( ) 직무관련성은직무내용, 금품등제공자와의관계, 수수경위 시기등종합적으로판단 달력, 수건, 생수등기념품 홍보용품단순전달행위 언론사공동주최공연티켓판매 공공기관유료발간물무료제공 앞서살펴본법원의과태료부과사례와위의 TF 회의를통한기존해석변경내용을비교해보면그차이를바로알수있을것입니다. 실제관련업무를수행하는이해관계자가궁금한부분은이러한세부적인사실관계에대한판단일것이므로, 이러한해석 TF 등을활용한적극적인기준을정립해주는것은보다활발히모색해줄필요가있습니다. 3 정형근교수님의발제문토의자료 전반적인교수님의입법경과와개선방안에대한주제발표내용의논지에대하여적극동의하며공감합니다. 국회논의과정에서의문제점, 적용대상자와부정청탁금지관련입법적보완, 금품수수금지관련보완과개선방안등향후정부와국회에서지침으로삼을만한내용이많이담겨있다고생각합니다. 좋은내용을발제해주신데감사드리며, 이중몇가지내용에대하여의견과질문을말씀드리고자합니다. 가. 청탁금지법적용대상자관련 - 어린이집문제

70 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 유치원은 유아교육법 에따라설립, 운영되는학교 ( 유아교육법 제2조 ) 이고, 유아교육법 에서는국립유치원, 공립유치원, 사립유치원을그적용대상으로하고있기때문에교직원및임직원은모두청탁금지법의적용대상입니다. 한편, 어린이집의경우보호자의위탁을받아영유아를보육하는기관으로유아교육법이아닌 영유아보육법 에따라설치, 운영되는기관이므로원칙적으로청탁금지법의적용대상이아닙니다. 즉유치원교사에게선물을줄경우에는청탁금지법에저촉될수있지만, 어린이집교사에게선물을줄경우에는문제가되지않습니다. 그러나권익위원회는예외적으로국공립어린이집이나누리과정을운영하는어린이집의경우에는공무를수행하는사인으로서청탁금지법의적용을받는공직자등에포함된다고해석하고있습니다. 이와같이유사한직무를수행하는유치원과어린이집을구분하고, ( 사립 ) 어린이집의경우에도예외적으로누리과정예산집행을위탁받은경우적용대상이라고구분하면서이에한걸음더나아가 위탁받은법인 단체를대표하는어린이집원장은공무수행사인에해당하나, 법인 단체가위탁받은사무를실질적으로수행하는소속구성원인개인 ( 보육교사 ) 은청탁금지법적용대상에서제외된다 라는것이현재까지의해석입니다. 이렇게구분하고있는현상황에대한시사점이나개선방안이있을까요? 나. 부정청탁의판단기준으로언론사및사립학교인사규정의포함문제 교수님께서는 공직자등의인사에관하여법령을위반하여개입하거나영향을미치도록하는행위 를판단할때, 법령 에는민간언론인및사립학교교직원에대한인사규정도이에포함되는것으로해석해야한다는입장이십니다. 청탁금지법이언론인과사립학교교직원들까지적용범위를확장하여제정되는바람에이런문제가발생하였고, 실제인사와관련한민간영역의부패를방지하고공정한직무수행을도모하자는취지에서이해가가는측면도있습니다. 하지만, 사기업과사립학교의내부규정까지 법령 으로포함하는것이 1 법령문언의문리적해석범위내에있다고할수있는지에대한의문이있고, 2 청탁금지법제5조제1항제1

71 제 1 주제토론문 2 청탁금지법의입법경과와개선방안 호는법령을 인가 허가 면허 특허 승인 검사 검정 시험 인증 확인등법령 ( 조례 규칙을포함한다. 이하같다 ) 이라고하고있는점, 3 법위반행위에대한불이익처분의근거로규정되어있는내용을이처럼확대해석하는것이적절한지에대한고려도필요한것같습니다. 차라리교수님이지적하신문제는법개정으로해결해야한다고생각하는데교수님의견해를여쭙고싶습니다. 다. 외부강의등의사전신고문제 외부강연료의사전신고를상한선을제한하면서국 공립대교수와사립대교수에차등을두고있는문제점을지적하셨는데이문제에대하여동의합니다. 사견으로는시행령 [ 별표2] 에서아래밑줄부분은삭제하는것이입법론으로바람직하다는입장입니다. [ 별표2] 외부강의등사례금상한액 ( 제25조관련 ) 1. 공직자등별사례금상한액가. 법제2조제2호가목에따른공직자등 구분장관급이상차관급 4 급이상 5 급이하 상한액 50 만원 40 만원 30 만원 20 만원 나. 법제 2 조제 2 호나목에따른공직자등 구분기관장임원그외직원 상한액 40 만원 30 만원 20 만원 다. 법제 2 조제 2 호다목및라목에따른공직자등 ( 법제 2 조제 2 호가목또는나목에따른공직자등에도해당하는경우에는가목또는나목에따른다 ) : 100 만원

72 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 현행법령은외부강의의사전신고의무를공무원이나공공기관종사자의경우와동일하게국공립대학, 사립학교교수에게동일하게적용하고있는데, 교수님께서는일상적인업무수행에따른신고의무이행의불편과학문연구와강연의자유를침해는점에서사전신고의무면제기관을확대하자고하셨습니다. 현재청탁금지법은사전신고를하지않고외부강의를한경우과태료등제재처분을규정하고있지않습니다. 다만, 권익위는외부강의등의사전신고를하지않은경우과태료부과대상은아니지만, 징계대상은해당된다는입장입니다. 실무에서는이에대한일선교수님들의불만이많은것으로알고있는데, 차라리강연료상한은존치하더라도사전신고는면제하도록개선하는방안은어떨지의견을부탁드립니다.

73 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 제2주제청탁금지법의주요쟁점과평가 : 몇가지사례를중심으로 발표문길준규교수 ( 아주대법학전문대학원 ) 토론문1 김현성변호사 ( 서울지방변호사회사무총장 ) 토론문2 이준길고문 ( 법무법인지평 )

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75 제 2 주제발표문 청탁금지법의쟁점과평가 길준규교수 ( 아주대법학전문대학원 )

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77 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 청탁금지법의쟁점과평가 길준규교수 ( 아주대법학전문대학원 ) 목차 Ⅰ. 여는말 Ⅱ. 부정청탁의개념과구조 Ⅲ. 청탁금지법상의쟁점 Ⅳ. 청탁금지법개정요구에대한평가 Ⅴ. 맺는말

78 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 Ⅰ 여는말 유럽에서아시아를비하하는논의구조로전근대적인권력구조와그문화를 아시아적생산방식 내지는 유교자본주의 라고지적한다. 마찬가지로우리사회를재단하는관념으로 아시아적생산방식 내지 유교국가 가있다. 오랜왕조의경험과조선왕조의유교는절대권력에의존한수직적질서와그에대한복종의내면화를강요하였다. 이후일본이라는수렵문화에기반한사무라이문화가식민통치에편승하여더욱경직된힘의문화로재편되었고, 우리는여전히그잔재속에살고있어서아직도민주주의와청렴이라는근대화가필요한지도모른다. 따라서우리사회에는여전히혈연, 학연, 지연등을통한권력에줄대기문화와그러한인연이없으면, 돈으로인연 ( 친분, 관계 ) 을만들려는전근대적인문화가짙게깔려있다. 1) 이러한왕조와잘못된근대화의경험은촌지가 정 이라는인간적인미덕으로교묘하게덮어쓰면서, 적은인구의지역일수록이러한 주고받음 의 ( 접대 ) 문화가진하게깔려있다. 심지어는정부도업무추진비, 특수활동비, 판공비등의애매한공돈내지하사금제도가남아있고, 민간기업의접대비조차세금을공제해주는구조적이고제도적인부패옹호문화속에살고있다. 민주국가를표방함에도우리는자기결정권에근거하여각자의생각과결정에따라지위나이권을결정하는민주적인절차가제대로형성되지못하거나형성되었다하더라도오랜왕조의경험에따른노예근성에따라오로지권력자에게굴종하거나권력자가권위적으로결정하는사회구조에서는결정권자에게혈연, 지연, 학연등의관계가없으면, 돈으로라도해결하려고하고, 결정권자는금품수수등에따라일방적으로결정하고, 결정에참여한자들은자신의의사와는상관없이자신의안위내지이익을위해그를좇아가는 부역 의인간군상이연출되면서, 자원의효율적이용 ( 최적화 ) 을저해하여자원낭비와창의적인착상을거부하는부패공화국이되고말았고, 단지들어선정부의청렴성강조여하에따라 정도의차이 를보이고있다. 특히지난 9년간은권력이집중되고, 국민을통제 감시하는권위주의정부하에서서로챙겨주는 그들만의리그 가형성된결과부정부패는 적폐 라고부를정도로심각한수준에이르렀다. 따라서국제투명성기구에따른부패인식지수는 52위로최하위에머무르고 1) 유사한문제지적으로는윤태범, 부정청탁금지법규범과현실의조화, 한국행정포럼 제 155 집, , 12 쪽.

79 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 있으며, 심지어홍콩의정치경제컨설턴시가조사한아시아태평양국가부패지수조차도 8 위 에위치한수준이다. * 국제신문 * 세계일보, [ 단독 ] 세월호 겪고도 한국뇌물관행여전 - 부패지수, 아태국가평균못미쳐 기업가사면 방위사업비리심각,

80 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 심지어는 뉴욕타임스는지난정권의탄핵사태에따른정치혼란을 제도적부패 (systemic corruption) 의문제로보아야한다고지적하였다. 2) 또한최근강원랜드사건을보면, 우리사회에 조직적부패 가만연해있음을알수있다. 청탁금지법 은 2012년에제안되어적폐정권을거치면서이해충돌방지규정삭제, 가족범위축소, 국회의원제외등으로처벌대상자를축소하면서 3) 동시에민간인인언론종사자와사립학교교직원을추가하여어렵게 2015 년 3월에야통과되었으며, 드디어 2016 년 9월 28 일부터역사적으로시행되었다. 시행초기부터변협, 기자, 사립학교등의위헌시비에내몰렸고, 시행초기부터내수부진논란이있었고, 외식업, 화훼업, 농축산업계의개정요구에시달리고있다. 다행히도적폐에염증을느낀국민들에의하여지지되고있는실정이다. 따라서이글에서는그동안논란이되었던 청탁금지법 상의법적쟁점을관련문헌과사례등을조사하여분석 검토하고, 업계의피해와개정주장을검토해보기로한다. Ⅱ 부정청탁의개념과구조 1. 부정청탁의개념 부정청탁의개념에대하여종래정부 ( 안 ) 에서는 특정직무를수행하는공직자에게법령을위반하게하거나지위또는권한을남용하게하는등공정한직무수행을저해하는청탁또는알선행위를의미한다 는법적정의가있었고, 논자에따라서는 직무를수행하는공직자등에게법령에위반되는행위를해줄것을요청하는행위 라고보기도한다. 4) 부정청탁을정의하기전에 청탁 은 청하여남에게부탁하다 라고정의하고, 부정청탁의기준을공정하고청렴한직무수행을저해하는청탁등에따른 공정한직무수행 이라고보기도한다. 5) 한편부정청탁의특징내지개념적핵심을 법령위반 이아닌법령을위반하 2) 정혜영, 부정청탁금지법의법적쟁점과개선방향, 한국부패학회보 제21 권제4호, 2016, 115쪽각주 52. 3) 국민일보, [ 김영란法비판한김영란 ] 이해충돌방지규정삭제 부정청탁범위축소아쉽다, ) 정형근, 청탁금지법시행의의의및전망, 한국행정포럼 제155집, , 6쪽,

81 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 지않고공직자등이가진결정의재량권내에서수혜자의범위를확장시키는경우등에는반드시부정하다고보기어렵다는주장 6) 도있으나, 부정청탁은법령위반뿐만아니라부당청탁도문제가될수있다고본다면, 이는부정청탁을받고직무행위를한것을위법사항으로축소시키는것이므로타당하기어렵다. 예를들면, 독일에서의부패는법령위반뿐만아니라윤리적 도덕적비난이가능한행위도포괄하고있다. 7) 부정청탁에대하여형법상배임수증죄, 제3자뇌물제공죄에서도규정하고있지만, 그의미는다르다고보아야한다. 8) 특히부정청탁은금권행정의문제가발생할수도있고, 법령위반에따른법치국가원칙의위반, 특정인에대한특혜에따른평등원칙의위반으로위헌의문제까지발생시킬수있다. 9) 2. 부패와의관계 부정부패를찾아보니, 부정부패 ( 不正腐敗 ) 는사회구성원이권한과영향력을부당하게사용하여사회질서에반하는사적이익을취하는것을말한다. 부패로줄여서부르기도한다. 고적고있다. 10) 법령에서는 부패방지법 에서부패를규정하고있다. 내용을보면, 공직자의부패라는점에서크게다르지않음을알수있다. 부패와부정청탁의비교 부패행위 ( 부패방지법 ) 부정청탁 ( 청탁금지법 ) 제2조 ( 정의 ) 제1조 공직자등에대한부정청탁및공직자등의금품등의수수를금지함 4. " 부패행위 " 란다음각목의어느하나에해당하는행위를말한다. 가. 공직자가직무와관련하여그지위또는 제 5 조제 1 항 누구든지직접또는제 3 자를통하여직무를수행하는공직자등에게다음 5) 정혜영, 윗글, 99쪽이하 6) 정혜영, 윗글, 98쪽이하. 7) 박규환, 독일의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, , 43쪽. 8) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 - 그적용대상자와부정청탁금지를중심으로, 경희법학 제51권제4호, 2016, 150쪽. 9) 정형근, 윗글, 150쪽. 10)

82 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 권한을남용하거나법령을위반하여자기또는제3자의이익을도모하는행위나. 공공기관의예산사용, 공공기관재산의취득 관리 처분또는공공기관을당사자로하는계약의체결및그이행에있어서법령에위반하여공공기관에대하여재산상손해를가하는행위다. 가목과나목에따른행위나그은폐를강요, 권고, 제의, 유인하는행위 각호의어느하나에해당하는부정청탁을해서는아니된다. 우리나라의부정청탁내지부패는선진국에서발생하는개인적인일탈로서부패를말하는것이아니라는점이다. 즉, 개인적인부패스캔이아니라 조직적부패 내지는 제도적부패 (systemic corruption) 인것이다. 따라서단순한부패개혁으로는실패할수밖에없는집단적행동의문제로서사회내에내면화된제도적부패라는것이다. 11) 조직적부패는 부패가보편화하다못해체제화된것 으로우리사회에는부패가만연하다는것이다. 특히이러한조직적부패가있는나라는사람들의상식 ( 기준점 ) 을움직여새로운균형을찾는다고본다. 예를들어경제학적으로보면, 부패한나라에서는뇌물을주어얻는이익 ( 편익 ) 이뇌물로발생하는비용보다더크기때문에비용편익분석상뇌물을주는것이편익이더크므로부패가성행하고, 부패가적은나라는뇌물을주는것에따른비용이더크므로비용편익분석상뇌물이성행하지않는다고한다. 이러한조직적인부패를사회적으로해결할수있는방법은부패에대한철저한조사와법제도등의개선을통하여부패를추방하고정치지도자에대한책임추궁으로부패의균형점을원래대로돌려야하며, 수사기관및부패관련기관이충분히독립적인지위에서부패공무원을통제하고철저하게처벌할수있어야하고, 시민사회가감시하여야한다고본다. 12) 3. 외국의부패방지법 11) Anna Pserson/Bo Rothstein/Jan Eorell, Why Anticorruption Reforms Fail? - Systemic Corruption as a Collective Action Problem, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 26, No. 3, July 2013, pp ) 연합뉴스, NYT " 박대통령탄핵 ' 제도적부패 ' 관점에서봐야 ",

83 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 경제협력개발기구 (OECD) 는국제상거래에서의부패를막기위하여 1997년에 국제상거래에서해외공무원에대한뇌물방지협약 (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) 를제정하였다. 13) 또한국제연합도 부패방지협약 (Convention against Corruption) 을제정하였으며, 유럽연합은 유럽에서의부패방지교서 (Fighting Corruption in the EU), 유럽연합부패방지보고서 (EUß Anti- Corruption Report), 부패방지를위한 20개원칙과권고 (the twenty Guiding Principles for the fight against corruption and the recommendations) 등이있다. 14) 한편베를린에위치한국제투명성기구 (Transparency International, TI) 는비정부조직으로국제기구의파트너로매년국가별국가청렴도지수 (CPI; Corruption Perceptions Index) 를발표한다. 15) 미국은뇌물, 부정청탁및이해충돌에관한법은 Conflict of Interest Legislation 이라고표현하며, 우리 청탁금지법 이많이참조했다고보기도한다. 16) 미국은워터게이트사건이후일련의공무원부패관련법률을규정하였다. 연방법상형사처벌규정으로는뇌물죄와불법사례수수행위 (18 U.S.C. 201), 허가받지않은보상 (Unauthorized Compensation, 18 U.S.C. 203), 퇴직후에이전트등의활동을금지하는회전문규정 (Revolving Statute, 18 U.S.C. 207), 본인또는가족등의경제적이해관계에영향을미치는공무관여행위처벌규정 (18 U.S.C. 208), 공무외소득금지규정 (Illegal Outside Salary, 18 U.S.C. 209) 등이있다. 17) 이외에개별법으로부정한방법으로정부지원금을받는행위를처벌하는 부정주장법 (the False Claims Act, U.S.C. 3728~3733), 외국공무원에대한뇌물제공을처벌하는 해외부패방지법 (the Foreign Corrupt Practice Act) 등이있고, 정부윤리법 (the Ethics in Government Act of 1978) 은공직자재산공개와이해충돌규정이있다. 18) 13) 이윤종, 유럽연합의반부패시스템연구 - 특히독일을중심으로, 2005 년도단기개인훈련보고서, , 14쪽. 14) 박규환, 윗보고서, 19쪽. 15) 이윤종, 윗보고서, 24쪽. 16) 이성기, 미국의뇌물, 부정청탁및이해충돌방지법에관한연구, 미국헌법연구 제23권제2호, , 93쪽각주 4. 17) 이성기, 윗글, 94쪽이하. 18) 이성기, 윗글, 95쪽이하.

84 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 미국사회는일반국민들은선물수수에예민하게조심할정도로청렴하다고보아야하나, 공직자등의엘리트범죄는비교적많은편이라고볼수있다. 특히미국의금융위기에서본것처럼법망을피하여파생상품을만들고책임은지지않는행태와이러한것을방치하는공공기관의행위는이미잘알려진사실이다. 독일은 형법전 에다수의공무원범죄규정외에도 부패척결법 (Gesetz zur Bekämpfung der Korruption, Anti-Corruption Act) 이있고, 부패방지에대한구체적인내용이다수의행정규칙에서규정되어있다. 19) 향응및선물수수금지에대하여도회람이규정되어있고, 선물이나향응의최고가액은 25유로라고한다. 20) 필자가확인한경우는 10유로로규정되어있다. 일본은공직자부패행위에대하여형법외에도 국가공무원법, 국가공무원윤리법, 국가공무원윤리규정 등에서규정하고있다. 특히 국가공무원윤리법 등은공직자의이해충돌방지규정을두어부패예방을하고있다. 21) Ⅲ 청탁금지법상의쟁점 1. 청탁금지법은형법인가? 청탁금지법 은법분야에서어디에속하는가? 많은법조인들은 형법 에속한다고보거나 특별형법 이라고본다. 예를들면, 대한변협은부정청탁의의미가명확하지않다고보아 헌법 제12조의죄형법정주의에위배된다고주장하였다. 22) 이러한입장에대하여 청탁금지법 을둘로나누어 처벌 ( 형벌부과 ) 규정 만형법규정이고, 과태료규정이나특히나머지부정청탁, 관련업무, 징계등의규정은행정법규정으로보아행정법의법리가적용되어야한다는주장도있다. 23) 다만, 이주장은대법원판례를예시하면 19) 자세한내용은박규환, 윗보고서, 23쪽이하. 20) 박규환, 윗보고서, 39쪽이하. 21) 배성호, 일본의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, ) 헌재 , 2015헌마 ( 병합 ); 마정근, 현행부정청탁금지법 ( 소위 김영란법 ) 의핵심문제점과개정방안, 한양법학 제27 권제4호, ,

85 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 서형벌법규의적용대상이행정법규가규정한사항인경우에는행정법규에대한엄격한법해석의법리의적용을받는다는주장을하는점 24) 은다시형법학이라는주장에말리는유감스러운해석론으로판단된다. 나아가 청탁금지법 상의금품등의수수관련규정은형법규정과유사하므로법적용상의혼란을피하기위하여 형법 안으로흡수시키자는견해 25) 도있고, 청탁금지법 의적용대상자가너무넓으므로아예 형법 상뇌물죄등의구성요건을완화하는형태로개정하여일반형법으로규율하자는견해 26) 도있으나, 오히려대가성논란때문에 형법 상뇌물죄에서빠져나가는뇌물수수에대한 보완입법 내지 독자적인별개의법률 로존치하는것이바람직하다는의견도있다. 27) 이러한입장에서보면, 오히려현행 형법 이현실적이나이론적으로맞지않으므로 청탁금지법 처럼공직부패에대한포괄적이고실효적인규정을내용으로한다는점에서양자가차별된다고보기도한다. 28) 물론처벌법규라는점에서형법으로볼여지가있으나, 이미독일에서부정부패형법으로보기보다는공무원징계의연장선상에 공행정에서의공무원의행위를규제하기위한특수한영역 으로보고있다. 따라서 청탁금지법 에무작정형법의법리를그대로적용하는것은자제되어야할것이다. 2. 수범자 1) 공직자등 청탁금지법 은공직자등에대한부정청탁및금품등의수수를금지하고처벌하는것을 23) 박균성, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에대한행정법적연구 - 부정청탁금지를중심으로, 저스티스 제156호, , 243쪽. 24) 박균성, 윗글, 244쪽. 25) 마정근, 윗글, 187쪽이하. 26) 성중탁, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률의문제점과개선방안 - 헌법재판소 자 2015 헌마 236 등결정에대한평석을겸하여, 저스티스 제160호, , 124쪽. 27) 박수희, 시행 100 일, 청탁금지법에대한평가와전망, 한양법학 제28 권제1호, , 224쪽. 28) 이지원, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 소위 김영란법 ) 의문제점과개선방안에관한연구. 강원법학 제51 집 , 492쪽이하.

86 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 입법목적으로한다 ( 제1조 ). 따라서이법은공직자등의부정청탁이나금품등의수수가문제되므로, 우선공직자등의처벌대상의범위가문제된다. 공직자등 에대하여는법제2조제2호에서 공직자또는공적업무종사자 라고규정하고있고, 공직자 29) 로볼수있는형식상공무원 ( 제2호제2호가목 ) 을제외한나머지는 공적업무종사자 30) 라고볼수있고, 이는제1호의 공공기관 의종사자를말하므로공직유관단체, 각급학교및학교법인, 언론사의소속임직원등이포함된다. 이공직자등의규정은범위를한정하는열거규정으로보기도한다. 31) " 공직자등 " 이란다음각목의어느하나에해당하는공직자또는공적업무종사자를말한다. 가. 국가공무원법 또는 지방공무원법 에따른공무원과그밖에다른법률에따라그자격 임용 교육훈련 복무 보수 신분보장등에있어서공무원으로인정된사람나. 제1호나목및다목에따른공직유관단체및기관의장과그임직원다. 제1호라목에따른각급학교의장과교직원및학교법인의임직원라. 제1호마목에따른언론사의대표자와그임직원 이법은공무원을 공직자 라고규정하는데, 입법오류로보인다. 공무원법상공무원외에 다른법률에따라공무원으로인정되는자 로사법연수생, 공중보건의사, 청원경찰등으로이범주에포함된다고보아서 과도입법 을다시해석하기도한다. 32) 한편법제2조제1호나목상의 공직유관단체 와다목상의 공공기관 은중복된다고지적하기도한다. 33) 아울러공공기관의규정과관련하여입법론을제시하면서 공익기관 등의명칭사용을검토할필요가 29) 한편공직자윤리법에따른재산등록의무자인공직자는공무원외에공기업의장등도포함된다. 또한개별법률의규정등을비추어볼때, 공무수행사인도공직자에포함된다고보기도한다. 정형근, 윗글, 141쪽. 30) 위의기준에따라공직자의개념을확대하여보면, 공적업무종사자는사립학교교직원과언론기관종사자로한정해서볼수있는데, 반대로공적업무종사자에공직자와공무수행사인을포함해서보기도한다. 정형근, 윗글, 142쪽. 31) 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 - 그적용대상자와부정청탁금지를중심으로, 경희법학 제51권제4호, 2016, 139쪽. 32) 박수희, 윗글, 207쪽. 33) 정호경, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의구조와쟁점, 행정법연구 제47 집, , 82쪽.

87 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 있다고주장하기도한다. 34) 한편비법학자지만, 공공기관직원도일반적으로는공무원등에포섭된다는점에서입법론적으로 공무원등 으로개정할것을요구하기도한다. 35) 공무원에대하여 청탁금지법 을적용하여처벌하는것은문제가없다. 공무원은이미특별권력관계내에포함되면, 나아가청렴의무를부담하고있으므로형법과징계처분사이에새로운처벌법규를제정하여행위제한을하여도정당성의문제가생기지는않을것이다. 36) 국민권익위원회는선출직공직자도원칙적으로는공무원의개념에포함하는것처럼해석하고있지만, 선출직공직자등은 공익적인목적으로제3자의고충민원을전달하거나입법등을제안하는행위 에따른배제조항 ( 제8조제2항, 제3호 ) 을규정하여사실상국회의원등은빠져나가고있다. 따라서국회의원이민원의해결사가아니라면, 고충민원의전달 관련규정을삭제하자는입법론 37) 도있는데, 국회의원의명예직화가바람직하다는점 38) 에서국회의원의부정부패와이권화를막기위하여포함해야한다고본다. 공공기관의임직원중에서 비상임임직원 에대하여는사적영역의활동을제약한다는측면이강하므로공무수행과관련되는부분만 청탁금지법 의적용을받아야한다는견해도있다. 39) 이법상논란이되는것은소위 공적업무종사자 이다. 현행 청탁금지법 은공적업무종사자에대한명확한법적정의가없으므로누구인가에도논란이있지만, 40) 이미 2015년기자의포함여부에대하여대한변협과한국기자협회가언론의자유를침해하고, 죄형법정주의에어긋난다며, 사립학교교직원의포함여부에대하여서는교육의자주성을침해하여평등원칙에반한다고헌법소원을제기한바있다. 34) 박균성, 246 쪽. 그러나공익기관은일본에서는민간단체중에서공익성이있는각종협회등을대상으로한다는점에서타당해보이지않는다. 35) 윤태범, 윗글, 13쪽. 36) 마정근, 윗글, 189쪽, 37) 장영수, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 이른바김영란법 ) 의헌법적의의와발전방향, 공법연구 제 45집제1호, , 335쪽. 38) 국회의원이명예직까지는아니더라도우리나라처럼높은급여와각종수당에평생연금까지많은나라는선진국에서는많지않다. 39) 정형근, 윗글, 171쪽. 40) 이지원, 윗글, 503쪽.

88 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 공적업무종사자에언론인과사립학교교직원을포함한것은민간부분에대한과도한간섭이고, 언론의자유내지교육의자주성을침해하며, 다른공적성격이강한변호사, 의사, 금융기관등은적용대상으로하지않은것은평등원칙을위반하였다는주장이있다. 41) 또한본질적으로다름에도불구하고동일하게대우하는것은평등권침해라고보기도한다. 42) 심지어는형사법적인측면에서사립학교교직원의업무의공정성, 신뢰성, 청렴성의침해가과연국가기능을훼손할정도의중대한침해이냐는논거에서국가등의재정지원이없는언론기관직원의금품수수행위를처벌하는것이종래의공공기관처벌법리와배치되고, 사립학교교직원등에게는 형법 상뇌물죄의대상도아닌데, 대가관계나직무관련성이없이도 청탁금지법 에따라처벌하는것이형법과의일관성과균형성을상실하여형법상배임수재죄를형해화할수있다고보기도한다. 43) 이에대하여사립학교교원은국공립학교교원관련규정을준용하게되어있다는논리로합헌성은주장하는견해에교직원의경우에는설명이되지못한다는반론도있다. 44) 그러나헌법재판소는 청탁금지법 이부정부패가가장심한분야로교육과언론을정하여적용대상으로한것은평등원칙의위반이아니고, 헌법상이러한지위의보장이금품수수를허용하는것은아니므로위헌은아니며, 적법하다고본다. 45) 다만, 공무원이아닌사립학교교직원이나언론종사자를공무원과같게취급하여행위제한을하는것은평등권에위배된다는주장 46) 도있으나이는이미합헌이라는주장과판결도있다. 나아가공적업무종사자규정에대하여는해당사무에공공성이있다는점에서합법이라고보거나, 입법자의판단으로서입법자의재량범위에있는것 이라고보는정도이다. 47) 다만, 입법론적으로형식적인공무원과달리공적업무종사자의경우에는처벌을조금낮게하여공무원과는다르게규정하는것이합리적이라고생각된다. 41) 김래영, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의입법현황과과제, 한양법학 제26권제3집, , 269쪽. 42) 성중탁, 윗글, 119쪽. 43) 이성기, 윗글, 99쪽이하. 44) 김래영, 윗글, 269쪽. 각주 ) 김래영, 윗글, 269쪽. 46) 마정근, 윗글, 189쪽. 47) 정호경, 윗글, 81쪽.

89 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 2) 공무수행사인 청탁금지법 제11조에서는법적용대상자인 공직자등 과별개로공무수행사인을규정하면서, 공무수행 에한하여준용규정을두고있다. 그범위에는 1) 법령상위원회의민간위원, 2) 법령상권한을민간위탁받은자, 48) 3) 공공기관에파견된자, 4) 법령상공무상심의 평가자로본다 ( 제11조제1항 ). 이에대하여법령상위원회의해석 ( 소위법정위원회 ) 에서위원회설치근거를엄격하게법령에한정하되, 위임근거가없는행정규칙은제외해야한다고본다. 49) 아울러유사한맥락에서공무수행사인은공무수탁사인과같은것으로보아마찬가지로법령의위임에의한경우로한정하고법령의위임없는행정규칙에의한경우를배제하고있다. 50) 아울러공무수행사인은 민간위탁 으로파악한다. 51) 우선입법적으로공무원개념외에공직자, 공적업무종사자를규정하면서다시공무수행사인을규정하는것은양자는민간인의법적지위를가짐에도부분적으로공무수행자의기능을수행하는한시적공적업무종사자로볼수있는공무수행사인은순수민간인인공적업무종사자와약간의차이가있지만, 별도로규정한것은바람직하지않다. 입법론적으로는공무수행사인도복잡하더라도공직자등에포함하여규정하였으면법체계적으로는명확하였을것이다. 52) 3) 관련자 청탁금지법 에서는각종우회행위를금지하고자 제 3 자 를위한부정청탁을규정하므로 제 3 자를관련시키고있으며. 금품등수수 에서는배우자를포함하고있다. 53) 48) 단순히사무처리를위탁받은경우도포함하자는견해 ( 박균성, 246쪽 ) 가있으나, 이는단순한아웃소싱까지포함할필요는없어보인다. 즉, 사무에관한아무런권한도법령상부여되지않은상태에서책임까지묻는것은타당하지않고, 권한이위임되지않으면책임도위임되지않는다고보아야할것이다. 49) 김래영, 청탁금지법상공무수행사인, 한양법학 제27 권제3호, , 5쪽. 50) 김래영, 윗글, 10쪽. 51) 김래영, 윗글, 16쪽. 52) 같은의견으로는박균성, 윗글, 246쪽. 53) 마정근, 윗글, 170쪽.

90 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 청탁금지법 에서는논란끝에가족을제외하고 배우자 로한정하여금품등의수수금지를규정하고있다. 그럼에도배우자의금품수수를금지하였다고하여자기책임의원리나연좌제에해당된다는주장은이미헌법재판소에의하여위반되지않는다고판시된바있다. 또한배우자의금품등의수수에대하여는처벌규정을두고있지않는문제가있고, 이를변호사법위반으로볼수도있다고한다. 다만, 현행법에서는배우자의금품수수의사실을알고도신고하지않은경우에는처벌되는데, 이에대하여양심의자유이니형법체계상의균형을상실한과잉입법이라는주장이있으나, 사실을알고도신고하지않는것은불법영득의의사가있다고보아결국자기과오의책임을묻는것이므로타당한입법이라고본다. 54) 실제종래공직자등의배우자나관련인척등이부정청탁을이유로금품등을수수하는관행으로볼때, 가족 에서 배우자 로한정한것으로적절한입법이라고보기어렵다. 더욱이독일도가족으로확대하고있고, 우리나라같은씨족문화에서는오히려인척으로확대하여야적절한입법일것이다. 3. 부정청탁의개념과관련규정 - 대상행위 1) 부정청탁 청탁금지법 상의금지행위는 부정청탁 ( 제5조 ) 과 금품등의수수 ( 제8조 ) 이다. 부정청탁과금품등의수수는구분될수있을까? 형식적으로는 부정청탁 을전제로하지않는 금품수수등 이있을것으로보이나, 실질적으로는공직자등에게금품등을주는경우는가족이나친구등의관계가아니라면, 부정청탁이전제되지않는다고는보기어려울것같다. 이러한점에서독일은금품등수수시무조건적인신고의무를부과하고있다. 현행 청탁금지법 은부정청탁에대하여명문의법적정의 (Legaldefinition) 규정을두고있지않다. 입법 ( 제정 ) 사적으로는 2013년의초기정부 ( 안 ) 에서는부정청탁을 직무를수행하는공직자에게법령을위반하게하거나지위또는권한을남용하게하는등공정하고청렴한직무수 54) 정형근, 윗글, 146 쪽이하.

91 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 행을저해하는청탁또는알선행위 라고규정하였으나, 논란이되어아예구체적인금지행위열거방식으로규정방식을바꾸면서정의규정이실제시행법률에서빠졌는데, 다시논란이되고있다. 55) 특히부정청탁등의 청탁금지법 상의법률용어가불명확하다고보아죄형법정주의상의명확성의원칙에위배된다는주장 ( 변협의헌법소원 ) 이있었으나, 이는헌법소원에따라헌법재판소는이미 부정청탁 이여러법령에서사용되고, 56) 관련판례도있으며, 그유형을구체적으로열거하여구성요건을상세하게규정한다는점에서이법령의입법취지등과법관의보충적해석에따라명확성의원칙에반하지않는다고본다. 57) 부정청탁에대하여는우리입법의특징대로그유형을조문에구체적으로나열하여규정하는입법방식을취하는데, 이를법제5조제1항에는적극적열거규정을, 제2항에는면제되는소극적열거규정을두고있다고보기도한다. 이에대하여 보다명확성을높이고자노력한것으로보인다 58) 거나직접적인법적정의규정대신에간접적정의를하는것이업무와행위의유형을확실하게함으로써금지와허용여부를확실하게한다고보아 59) 긍정적으로평가하기도한다. 그러나이러한입법방식에대하여는부정청탁에대한명확한법적정의규정을두자는견해 60) 도있고, 나아가원칙적으로전면금지한후에예외규정을두는방식으로개정하자는견해도있다. 특히이견해는 사교, 의례, 사회상규 를규정할바에는명확하게규율할수없다면, 차라리삭제하는게타당하다고본다. 61) 또한금지행위규정방식과관련하여 1) 금지업무에대한법령위반행위 ( 법제5조제1항제1 호 ~ 제14호 ), 2) 금지업무에대한법령상지위 권한을벗어난행위 ( 제15 호 ), 3) 금지업무에 55) 법적정의규정의장단점에대하여는박균성, 윗글, 250쪽, 56) 이미공직자윤리법에해당의무에대한규정이있고, 이에대한별다른위헌주장도없으므로명확성의원칙이나죄형법정주의에위배된다고볼수없다고본다. 송기춘, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의법적문제점과개선방향, 세계헌법연구 제21 권제3호, 2015, 48쪽, 57) 헌법재판소 선고 2015한마 ( 병합 ) 결정 ; 박수희, 윗글, 222쪽. 58) 성중탁, 윗글, 119쪽. 59) 송기춘, 윗글, 49쪽. 60) 송기춘, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의법적문제점과개선방향, 김영란법의위헌성및보완방안 토론회, , 9쪽 ( 이천현, 윗글 318쪽각주9에서재인용 ). 61) 성중탁, 윗글, 120쪽.

92 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 관한무권한행위 ( 제15호 ) 로규정하여부정청탁의유형화로구체화시키려는입법목적과달리확대되는결과를가져왔다고보아, 입법론적으로재15호를삭제또는구체화하여야한다고보기도한다. 62) 특히이견해는언론분야등의공적업무종사자의행위의판단기준에애매하다는지적이다. 한편 청탁금지법 은제5조제2항에서법적용대상이아닌행위를규정하고있다. 이규정에대하여는 법령을위반한부정청탁행위가허용되어사법심사의대상이되지않는다 고보아부정청탁의사각지대를통제하려는입법목적을훼손하거나입법기술의오류등에대하여주장하기도한다. 63) 이러한규정방식에도불구하고어떠한행위가부정청탁에해당하는지는계속논란이되므로권익위원회도계속해설집등을발간하고있다. 한편부정청탁의 부정성 에대한판단기준으로 법령위반 과 권한남용 등을제기하고있다. 64) 먼저부정청탁의판단기준으로법령위반을보면, 법령 에는일반적인규정 ( 법제업무운영규정제2조등 ) 과달리 조례 규칙 을포함한다고규정한다 ( 제5조제1항제1호 ). 이에대하여 1) 청탁금지법 은형벌과과태료가부과되는처벌이므로형벌의구성요건은법률로정하되, 엄격한위임에의하여만허용되므로조례와규칙등의위반은타당하지않고, 2) 행정규칙의위반이법령위반으로볼수있냐는문제에서권익위원회의위임규정없는행정규칙만제외한다는해석 65) 에도불구하고법령위반에대한확장해석으로보기어렵고, 3) 법령위반의범위에서직무수행의근거법령을넘어서일반법령이나법규성까지포함하는것은죄형법정주의상제한적으로해석해야한다는주장이있다. 66) 따라서부정청탁의판단에법령위반을요건으로하는경우에는부정청탁의판단기준을명확하게할수있으나, 문제는법령위반을판단기준으로확정하는경우에는소위 위법청탁 은금지대상이되나 부당청탁 은빠져나가는문제가발생한다. 67) 특히 청탁금지법 이법령위 62) 이천현, 부정청탁금지행위와제재에관한소고, 한양법학 제26권제3호, , 319쪽. 63) 정혜영, 윗글, 105쪽. 64) 박균성, 윗글, 251쪽이하. 65) 정형근, 윗글, 157쪽. 66) 이천현, 윗글, 323쪽이하. 67) 송기춘, 윗글, 49쪽 ; 성중탁, 윗글.

93 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 반을강조한까닭에 법령을준수하는범위내의직무행위에관한청탁은부정청탁이아니다 라고보기도한다. 68) 한편금품등의수수가없는부정청탁을단순청탁행위로보아제재부과에대하여신중한접근이필요하다는견해도있다. 69) 그러나부정청탁의일부는성공후후사의형태도가지므로법상규정된부정청탁자체만으로도문제되어야한다. 2) 금품수수 부정청탁을하지않고공직자등이금품등을수수하는경우에는 청탁금지법 의금지대상에서제외되는가? 이경우에는직무관련성을판단기준으로하여직무관련성이있는경우에는대가성여부와상관없이어떠한금품등을수수해서는안된다고본다 ( 제8조제2항 ). 그러나직무관련성이없는경우에는종전의 공무원행동강령 에따라서 청탁금지법 은일정한금액기준 ( 제8조제1항 ) 과외부강의등에관한사례금 ( 제10 조 ) 과허용사유 ( 제8조제 3항 ) 를규정하고있다. 한편금품등의수수금지와관련하여금품금지기준금액은종래 공무원행동강령 상의기준을채택하였다고는하나, 이에대하여는너무높다는견해와낮다는견해가상존하고, 특히너무낮다는견해는이러한입법으로우리경제가위축된다는주장 ( 유일호경제부총리, 경제손실 11조원 ) 을펴는데, 이는 부정한금품수수를조장해서라도경제를활성화시켜야한다 수준의논리여서타당하다고보기어렵다고한다. 70) 한편직무관련성이없는경우라면, 위반시형법상수뢰죄로처벌이가능하므로헌법재판소의반대의견을들어굳이금품수수금지기준을정할필요가없다는주장도있다. 71) 금품수수상한기준은어찌보면, 우리사회의부패척도를나타낸다고도볼수있다. 통상외국에서는 10불이넘으면선의의 선물 을넘는다는인식들을가지고있고, 독일도 10유로로한정한다는점에서타당하기어렵다. 특히민원인에게공직자등이공짜로식사, 선물, 68) 정혜영, 윗글, 101쪽. 이글에따르면, 법제5조제1항제1호부터제15호까지를 법령위반 으로보면서제15호가그밖의내용을포괄하는조항이라고해석하기도한다. 69) 이성기, 미국의뇌물, 부정청탁, 117 쪽이하. 70) 장영수, 윗글, 340쪽. 71) 정혜영, 윗글, 119쪽.

94 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 경조사비등을받는다는것은어떠한이유로도정당화되기에쉽지않을것이다. 3) 행위자처벌의문제 청탁금지법 에서는부정청탁을받은공직자등이부정청탁을받고그에따라직무를수행한경우에만부정청탁에따른직무수행의금지 ( 제6조 ) 에해당하여처벌된다. 물론부정정탁을받은공직자등은부정청탁자에게 1) 부정청탁임을알리고이를거절하는명확한의사표시를할의무 ( 제7조제1항 ), 2) 재부정청탁시소속기관장에대한서면신고의무 ( 전자문서포함 ) 가있다. 이러한규정형식에대하여부정청탁자에대하여는공직자등의신고여부와상관없이과태료부과규정 ( 제5조, 제23조제1항 ~ 제3항 ) 을두어공직자등에제재시기를차등적으로규정한것은 청탁금지법 의입법목적및양자간의제재의균형에도맞지않는다는지적이있다. 72) 한편 청탁금지법 은 직접 또는 제3자 를통한부정청탁을금지하는데 ( 제5조제1항 ), 처벌조항에서는 제3자를위하여 ( 제23조제1항, 제2항 ) 또는 제3자를통하여 ( 제23조제5항 ) 의경우만처벌대상으로규정하므로 직접 부정청탁자는제재대상에서빠지는문제가발생한다. 한편이에대하여는직접 ( 부정 ) 청탁자를제외한것은공공기관과국민간의활발한의사소통을보장하기위한것이라고주장되고있다. 73) 또한이러한규범구조에서법제23조제1항을보면, 자신을위하여직접다른공직자에게부정청탁을하는공직자등도배제되는입법적인결함이있는것으로보인다. 74) 공직자등의직접청탁한행위도금지대상에서제외하는데, 75) 이에대한처벌이필요하다는주장이있다. 이에따르면, 사인의제3자를위한청탁보다공직자등의제3자를위한청 72) 이천현, 윗글, 316쪽. 73) 국민권익위원회, 청탁금지법주요내용, 국민권익위원회 / 한국법제연구원, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 시행령제정을위한공개토론회 ( 포스트타워대회의실 ) 자료집, 20쪽국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률주요내용, 2015, 5쪽. 또한박균성, 부정청탁및이해충돌방지법 제정을위한제2차공개토론회 ( 대한상공회의소 ) 자료집, 120쪽 ( 토론문 ) 참조 ( 이천현, 322쪽에서재인용 ). 74) 이러한문제점지적과자세한논거에대하여는이천현, 윗글, 321쪽이하. 75) 정형근, 윗글, 7쪽.

95 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 탁은더엄중하게처벌하고, 특히 공직자윤리법 도퇴직공직자등의본인을위한부정청탁 한행위를처벌하는규정에비추어개정이요구된다는것이다. 76) 이는정작공직자등을처 벌하지않는것은타당하지않다. 다만, 징계사유는될수있다고본다. 77) 4. 직무관련성에대하여 청탁금지법 은일단공직자등이직무관련성이있는경우에는어떠한금품등의수수를 금지하지만, 직무관련성이없는경우에는상한기준을정하고있고, 또한면책규정으로 원활 한직무수행 규정을두어풀어주고있다. 1) 직무관련성 청탁금지법 상의직무관련성과관련하여우선형법상의뇌물죄에서의직무관련성을검토해볼수있다. 형법 제129조의수뢰죄는 직무에관하여 뇌물수수등을한경우를처벌하고있다. 이때 형법 상뇌물죄상의직무는 공무원이그지위에수반하여공무로서처리하는일체의직무 를말하며, 과거에담당하였거나또는장래담당할직무및사무분장에따라현실적으로담당하지않는직무라고하더라도법령상일반적인직무권한에속하는직무등공무원이그직위에따라공무로담당할일체의직무 를말한다 ( 대판 , 94 도993; , 2013 도10011 참조 ). 다만, 공무원이재직중직무상부정한행위를하고, 직무를떠난후의뇌물수수등은사후수뢰죄가될수있다 ( 제131 조제3항 ). 이러한형법판례의태도에따라형법상의직무는 당해공무원의일반적 추상적직무권한 에속하면족하고, 현실적 구체적으로담당하는사무일필요는없으므로일반적직무권한에속하는행정내부의사무분장에따라실제그사무를담당하지않아도좋다고본다. 78) 그러나 청탁금지법 이형법이아닌이상, 행정법적인측면에서직무를검토한다면, 이는권한의법리에따라해당공무원의직무권한, 즉직무를수행할권한을수권받았는지를기준 76) 이천현, 윗글, 322쪽. 77) 정형근, 윗글, 152쪽. 78) 임상규, 윗글, 104쪽.

96 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 으로하여야할것이다. 다만, 형법판례의태도는공무원이자신의권한이아니어도일정한영향력을행사할수있다는것을전제로하여직무권한을확장하는것으로보인다. 따라서행정법상직무관련성은원칙적으로 법령에정해진사무 라고볼수있고 ( 대판 , 4291 형상294), 이는 정부조직법 을기점으로각기관의직제관련규정에서정하고있다. 다만, 형법 에서는공무원의뇌물수수를처벌하기위하여직무의범위를확장하고있는데, 이하에서는상세하지않고아래의표를인용하는것으로갈음한다. 79) 직무의범위구분내용협의 - 법령상의사무분장에따른사무 ( 직무 ) - 법령상추상적 일반적직무권한에속하는행위 - 직무와밀접한관련성이있는직무행위광의 - 관례상또는사실상처리하는직무행위 - 결재권자를보좌하거나영향을줄수있는행위 * 신봉기외, 청탁금지법상직무관련성해석기준마련등연구, 경북대학교산학협력단, , 12쪽그림 1 변형 따라서 청탁금지법 상의직무관련성은좀다르게볼필요가있다. 왜냐하면, 청탁금지법 에서는직무관련성에따라금품등의수수가절대금지되는경우와직무관련성이없으면, 일정기준이하의금품등을수수할수있도록열어놓고있기때문이다 ( 제8조제1항 ). 이러한점에서 청탁금지법 상의직무관련성은 형법 상의직무개념과달리제5조제1항제1호부터제14호까지로제한된다는점에서는형법상의추상적인개념과다르다고볼수있다. 법제 5 조 ( 부정청탁의금지 ) 1 누구든지직접또는제 3 자를통하여직무를수행하는공직자등에게다음각호의어느하나에해당하는부정청탁을해서는아니된다. < 개정 > 1. 인가 허가 면허 특허 승인 검사 검정 시험 인증 확인등법령 ( 조례 규칙을포함한다. 이하같다 ) 에서일정한요건을정하여놓고직무관련자로부터신청을받아처리하는직무에대하여법령을위반하여처리하도록하는행위 2. 인가또는허가의취소, 조세, 부담금, 과태료, 과징금, 이행강제금, 범칙금, 징계등각종행정처분 79) 신봉기외, 청탁금지법상직무관련성해석기준마련등연구, 경북대학교산학협력단,

97 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 또는형벌부과에관하여법령을위반하여감경 면제하도록하는행위 3. 채용 승진 전보등공직자등의인사에관하여법령을위반하여개입하거나영향을미치도록하는행위 4. 법령을위반하여각종심의 의결 조정위원회의위원, 공공기관이주관하는시험 선발위원등공공기관의의사결정에관여하는직위에선정또는탈락되도록하는행위 5. 공공기관이주관하는각종수상, 포상, 우수기관선정또는우수자선발에관하여법령을위반하여특정개인 단체 법인이선정또는탈락되도록하는행위 6. 입찰 경매 개발 시험 특허 군사 과세등에관한직무상비밀을법령을위반하여누설하도록하는행위 7. 계약관련법령을위반하여특정개인 단체 법인이계약의당사자로선정또는탈락되도록하는행위 8. 보조금 장려금 출연금 출자금 교부금 기금등의업무에관하여법령을위반하여특정개인 단체 법인에배정 지원하거나투자 예치 대여 출연 출자하도록개입하거나영향을미치도록하는행위 9. 공공기관이생산 공급 관리하는재화및용역을특정개인 단체 법인에게법령에서정하는가격또는정상적인거래관행에서벗어나매각 교환 사용 수익 점유하도록하는행위 10. 각급학교의입학 성적 수행평가등의업무에관하여법령을위반하여처리 조작하도록하는행위 11. 병역판정검사, 부대배속, 보직부여등병역관련업무에관하여법령을위반하여처리하도록하는행위 12. 공공기관이실시하는각종평가 판정업무에관하여법령을위반하여평가또는판정하게하거나결과를조작하도록하는행위 13. 법령을위반하여행정지도 단속 감사 조사대상에서특정개인 단체 법인이선정 배제되도록하거나행정지도 단속 감사 조사의결과를조작하거나또는그위법사항을묵인하게하는행위 14. 사건의수사 재판 심판 결정 조정 중재 화해또는이에준하는업무를법령을위반하여처리하도록하는행위 15. 제 1 호부터제 14 호까지의부정청탁의대상이되는업무에관하여공직자등이법령에따라부여받은지위 권한을벗어나행사하거나권한에속하지아니한사항을행사하도록하는행위 직무관련성과관련하여권익위원회는 직접적직무관련성 개념을해설집에서명시하면서, 직무와직접적으로관련있는자 라고한다. 80) 이는 공무원행동강령 제2조제1호상의 직무관련자 에준하여만들었다고추론하고있으며, 특히교원의학생과의관계를직접적직무관련성의기준으로판단하면서카네이션이나캔커피의제공조차도논란이되었다. 따라서 직접적 이라는개념의모호성이있음에도이를적용할경우에직무관련성이바로인정되는문제가발생하여모든금품등의수수가금지되기때문에논란이되어서금품수수의제한금액규정이무의미해진다는비판도있다. 81) 오히려직접적직무관련성보다는 청탁금지법 상에서직무관련성에따른금품등의수수에대하여상대적금지조항이있다는점에서다음과같은기준도고려해볼수있다. 즉사건의구체성과관련하여 당해사건 에관련되는청탁자인지, 아니면당해사건이아니더라도 잠재적인청탁자 인지등이판단기준이되면좋을듯하다. 다만, 이러한기준의경우에는해 80) 국민권익위원회, 청탁금지법해설집, 110쪽 ( 정혜영, 윗글, 118쪽에서재인용 ). 81) 정혜영, 윗글, 118쪽이하.

98 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 당직역에따라달리판단될필요가있다. 예를들면, 변호사의경우판검사에대하여당해 사건에서의청탁자인경우는드물지만, 언젠가는자신의재판에서만날수있는 잠재적청 탁자 로볼수있기때문이다. 2) 대가성 형법 에서는뇌물수뢰죄에서직무행위와금품등의수수에따른행위에 대가성 을요구한다. 다만, 우리판례는기득권자의처벌등에서대가성여부에따라수뢰죄여부가오락가락하고, 대가성이필요하지않다는견해도있지만, 일반적으로 포괄적인대가관계 또는인과관계내지상관관계만으로도충분하다고본다. 82) 형법 의대가성문제와상관없이 청탁금지법 은공직자등의부정청탁이나금품등의수수에대가성여부를묻지않는다. 따라서대가성이없어도법정기준을초과하는경우에는벌금형이상을 ( 제8조제1항, 제22 조제1항제1호 ), 법정기준이하인경우에는과태료에처해진다 ( 제8조제2항, 제23조제5항제1호 ). 따라서 청탁금지법 상의뇌물등의수수행위는 형법 상뇌물수수죄에서대가성이없다고처벌되지않는사안에대한보충적인처벌규정으로기능할수있다. 그러나아쉽게도우리법원은이점에대하여는판단하지않아아쉽게생각된다. 3) 면책사유 청탁금지법 은금품등의수수금지에해당하지않는사유를제 8 조제 3 항에서명시하고 있다. 이러한규정은그적정성에논란이있으나, 그중에서도논란이되는부분을상세한다. (1) 원활한직무수행 공직자등과업무관계에있는자가 원활한직무수행 을위하여제공하는물품등이금지 대상에서배제될수있는가가문제될수있다. 이에대하여는명확한논거는없이추론에의 82) 많은것대신에신봉기외, 윗보고서, 18 쪽 ; 임상규, 청탁금지법상의 직무관련성 개념과그문제점, 형사정책 제 29 권제 1 호, , 102 쪽이하.

99 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 하여설명되고있다. 외국과달리통상우리나라는공직자등과업무관계로만나는경우에식사나차를제공하는것은통상적으로허용된다고보기도한다. 이것은인정이라고볼수도있지만, 조직적부패의한단면이라고도볼수있다. 물론업무의연장선상에서식사나차를나눌수는있으나이것이반드시공직자등의반대편에서부담해야한다면, 이또한통상적인 원활한직무수행 이라고보기에는무리하다고볼수있다. 신봉기외보고서에따르면, 83) 음식물제공에서통상 점심식사의제공 은원활한직무수행에포섭되지만, 저녁식사의제공 은원활한직무수행보다는 사교 의례목적 이거나 혼합목적 이라고보고, 물품제공에서는 회사기념품이나판촉품등의제공 은원활한직무수행또는사교 의례목적으로포섭될수있다고예시하고있다. 판례는수행직무의내용, 위반자와공직자등의관계를판단기준으로본다. 84) 결국이러한원활한직무수행의판단은개별사안에따라당시의상황을종합적으로고려하여사회통념에따라판단한다고볼수밖에없다. 따라서다시사회상규로돌아간다는문제가있다. (2) 사회상규 청탁금지법 은면책사유로서 사회상규 를규정하고있어서출발부터논란이되고있다 ( 제8조제3항제3호 ). 이사회상규는 형법 상정당행위 ( 제20 조 ) 의논거인 사회상규 를의미하는것인지 민법 이나일반법적인 사회통념 을의미하는것인지도명확하지않고, 나아가처벌법규에서불문법에의존한다는것도논란이되고있다. 사회상규를 법질서전체의정신이나배후에놓여있는사회윤리내지사회통념에비추어용인될수있는행위 라고정의하기도한다. 85) 83) 신봉기외, 윗보고서, 66쪽이하. 84) 대표적으로춘천지법 자 2016과20 결정. 85) 정형근, 윗글, 154쪽.

100 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 5. 이해충돌방지규정 청탁금지법 은제정과정에서이해충돌관련규정을삭제하고입법이되었다. 정부안에따르면, 이해충돌은 공직자가직무를수행함에있어서자신의사적이해관계가관련되어공정하고청렴한직무수행이저해되거나저해될우려가있는상황 을말한다. 종래이러한이해충돌은전통적으로제척, 기피, 회피제도가존재하였으나, 우리실정에서는해당공직자가오히려적극적으로해당직무를수행하려는행태를보이므로종래의제도를넘어서좀더이해관계있는사안을적극적으로배제하고위반할경우에처벌하려는제도이었다. 이미이제도는외국에서도일반적이고, 청탁금지나금전수수가사후통제라면, 이해충돌방지는부정청탁에대한사전통제적인성격을가지고있으므로부정청탁금지제도를완결시킬수있는제도적인장치라고보기도한다. 86) 따라서이해충돌제도의입법이안되면, 잠정적으로 공무원행동강령 상의이해관계직무의회피규정이라도준용하자는주장도있다. 87) Ⅳ 청탁금지법개정요구에대한평가 1. 총론 청탁금지법 은제정당시부터 ( ) 대한변호사협회, 한국기자협회, 사립학교 사립유치원등에의하여헌법소원이제기되었으나, 헌법재판소가 2016 년 7월 28일자로합헌결정을내려위헌논란은일단락되었다. 88) 청탁금지법 의시행이후에는 ( ) 에는새누리당 ( ) 의개정요구 89) 등에대하여국민권익위원장은 2017 년 1월 11일에소위 룰의완화가능성을시사하면서현시점에서의개정은시기상조라고하였고, 당시권한대행은합리적조정방안검토를요구 86) 정혜영, 윗글, 115쪽. 87) 정혜영, 윗글, 115쪽 88) 헌재 헌마 ( 병합 ). 89) 매일경제, 새누리당, 청탁금지법시행령개정요구 정부 " 조속한개정노력 "( 속보 ),

101 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 했다. 90) 대선과정에서는자유한국당후보가 10( 음식물 ) 10( 선물 ) 5( 경조사비 ) 로고치고농축수임산물을제외하겠다 고공약하였고, 바른정당후보는 현실적인대안을검토하여최단시간내조정하였다 고하였으며, 91) 한국법제연구원의이슈브리프 ( 호 ) 에서는 일률적으로 10만원 이주장되기도하였다. 92) 2017 년 대선에서 적폐청산 을기치로들어선새정부의새국민권익위원장은 새정부의반부패정책기조에맞지않고국가이미지제고에도손상을가져올것 이라고하고, 또한 시행 1년도안되어개정에는신중해야한다 고밝혔다. 해양수산부장관은인사청문회에서 법개정이힘들면, 가액문제라도시행령을고쳐농축산물에예외적용을하겠다 고하였고, 경제부총리는 법시행에따른경제사회적영향분석을바탕으로올해 12월까지보완방안마련을검토하겠다 고밝혔다. 93) 한편올해 에는직능경제인단체총연합회, 한국외식업중앙회, 전국한우협회등이 청탁금지법 폐기, 개정, 중단을요구하였다. 94) 청탁금지법 시행에대하여여러기관에서다양한설문조사를시행하였으나, 공개된것은많지않다. 신문기사에따르면, 실시한한국갤럽의설문조사에서조사대상 (1,011명) 의 68% 가잘된일로, 상한금액의상향에대하여는 52% 가찬성, 41% 가반대했다고한다. 95) 따라서이글에서는일부언론기사를제외하면기본적으로는공개되어있는한국행정연구원 ( 조사 ) 과한국농촌경제연구원 ( ) 의조사결과를기반으로하겠다. 한국행정연구원의조사결과에따르면, 청탁금지법 에대한주관적인이해도는거의 80% 에육박하여이해도가높은것으로보이고, 96) 법시행이후에는조심하거나주의하게된다 90) 아시아타임즈, 권익위 " 청탁금지법개정요구있지만아직일러 ", ) 한국경제, ' 김영란법 ' 만원룰깨질까 권익위는신중모드, ) 김정현, 청탁금지법 ( 김영란법 ) 의주요내용및쟁점, 2016년도법제이슈브리프, 2016년 7월 ( 통권제10호 ), 8쪽. 93) 이데일리, 최저임금대책에올라탄 ' 청탁금지법 '... 정부, 연말까지개정안마련, ) 아시아경제, 청탁금지법개정요구잇따라, ) 한국경제, ' 김영란법 ' 만원룰깨질까 권익위는신중모드, ) 한국행정연구원, 청탁금지법제도정착을위한정책과제연구, , 46쪽.

102 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 는비율도높아졌다. 97) 아울러기존의부탁이나선물등의관행이부적절하다고생각하는비율이언론인 57.5% 를제외하면전체 71.6% 로나온다. 98) 따라서법시행이후로식사, 선물, 경조사등의금액이나지불방식, 관계자와의만남등이줄었다는응답도 70% 전후로나온다. 99) 따라서전체적으로 청탁금지법 에대한전반적인호응도도 80% 가넘게나왔다. 100) 다만, 직군별로는언론인을제외하고는도입찬성, 부정부패개선, 공정사회로변화, 무난한시행과정착등에대하여높은긍정적인평가이고, 언론인의경우에도 PD가기자보다호응도가높은데, 이는 업무생태계의차이 라고평가한다. 101) 아울러학교쪽은대학교원이낮게나오는편이지만, 102) 일반국민전체로는법도입과시행에대한찬성률이 85.3% 로나왔다. 103) 따라서 청탁금지법 의시행으로부조리와부패해소등의긍정적효과가불편과경제위축등의부작용보다더크다고인식하는비율이 85.0% 에이른다. 다만, 언론인 ( 신문기자 ), 대학교원이낮게나타난다. 104) 또한이하에서는그동안개정의견등을피력해온외식업, 화훼업, 한우축산업과비교적괴리감이크다고여기는대학교원분야를예로들어문제점과개정의견등의적정성을검토하겠다. 97) 한국행정연구원, 윗보고서, 53쪽. 98) 한국행정연구원, 윗보고서, 54쪽. 99) 한국행정연구원, 윗보고서, 55쪽. 100) 한국행정연구원, 윗보고서, 57쪽. 101) 한국행정연구원, 윗보고서, 58쪽. 102) 한국행정연구원, 윗보고서, 60쪽. 103) 한국행정연구원, 윗보고서, 62쪽. 104) 한국행정연구원, 윗보고서, 65쪽.

103 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 청탁금지법시행에따른업종별현황 * 식품외식경제, ( 한국행정연구원설문조사기반 ) 그러나우리나라는 2007 년미국금융위기이후정부의과도한경기진작과확장적재정정책으로과도한인플레와저임금등으로인하여꽤오랜기간경제침체를겪었다. 105) 이러한경제침체는전혀도외시하고 청탁금지법 의시행에대하여처음부터내수경기위축이주장되었다. 심지어는 기득권층의부패를방지한다는목적으로도입되었으나실질적으로는서민들의삶만고달프게만들가능성이높다 고생각한다는주장도있었다. 106) 특히농축수산물의경우에는명절선물등과관련하여금지가액을올려주거나예외로해달라는주장이언론등을통해흘러나오고있다. 이에대하여 1) 명절선물이나농축수산물에대한금품등수수금지의예외는인정할수없고, 2) 한우나과일등에예외를인정할경우에다른품목과의형평성이문제되고, 3) 농축산물생산농가나상인의이익을위하여국가의중요규범적요청을포기하기는어렵다는등의포괄적인비판이있다. 107) 또한실제 청탁금 105) 미국의금융위기에대하여는길준규, 미국발글로벌금융위기극복을위한법정책의국제적고찰, 공법연구 제 41집, 2013, 287쪽이하. 한국경제에대한진단과대책은길준규, 경제활성화에대한경제 재정법적고찰, 법제연구 제47호, 7쪽이하. 106) 이지원, 윗글, 496쪽.

104 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 지법 의시행으로인하여부정청탁을자제하는결과에따른농축수산업의피해가크지않을수있다는주장도가능하다. 108) 한국농촌경제연구원은 2016 년 6월에소비자천명을대상으로설문조사를행하였다. 그러나설문조사자체가 5만원이상농축산물을선물한경험이있느냐 라는항목부터가특정시점을적시하지않고, 일생의경험을물어보게되어당연히수치가높게나올수밖에없고, 또한선물품목도 중복조사 여서선물의정확한비중을알기쉽지않으며, 또한 실제선물 이아니라 선물횟수 의감소여부를묻고, 이를기반으로농축산물의선물감소율및농업생산감소액을추정하고있으므로어떠한산업의장래발전가능성은추정치로가능할수도있을지모르겠으나이를근거로 청탁금지법 의완화를주장하는것은전혀과학적인근거내지논거로작동할수없다고보겠다. 109) 더욱이이설문조사는법시행이전이라는점에서이미법시행이전부터부정적인전제에서시작하였다는점에서객관성은매우부족하다. 더욱이조선일보에서는 청탁금지법 시행의장점으로영업분야종사자들은상당히큰변화를느끼며, 저녁이있는삶을되찾았다고좋아한다고한다. 또한상대방의청탁이나요구등에대하여떳떳하게거부할수있다고하고, 금지기준에대하여도특정층의정서가기준이되어서는안된다고보기도한다. 110) 한국행정연구원의설문조사결과를보면, 식품접객업이나유통업의경우에는소비위축의정도가그리크지않게나타나고, 농수축산화훼업의경우에는높게나타난다. 특히화훼업, 수산업, 농업, 축산업순으로불만도가높았다. 111) 의아한것은축산업의경우에는생산자는 그렇지않다 의비율이 70% 로다른직군보다오히려높았다. 대부분의조사에서는해당직군의불만이높았으나우리사회에무난하게정착할것이라는비율은오히려절반이넘었다. 112) 설문조사문제점에대하여는매출감소나고객감소외에는고가상품구입감소, 선물용감소, 인원감축등이지적되었다. 113) 업종별로는화훼업에서 72.0% 가매출감소를호소하고있 107) 장영수, 윗글, 342쪽. 108) 장영수, 윗글, 342쪽. 109) 이용선 / 이형우 / 이미숙, 청탁금지법시행에따른농축산물선물수요변화전망, 농정포커스 129호, 한국농촌경제연구원, ~16쪽. 110) 조선일보, [ 발언대 ] 부정청탁금지법개정신중해야, ) 한국행정연구원, 윗보고서, 83쪽이하. 112) 한국행정연구원, 윗보고서, 107 쪽.

105 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 으나, 대부분생산자보다는 직판장 이라는판매유통업자의타격이크다고본다. 114) 그러나법시행과의연관성에서는겨우절반을넘는수준이어서화훼업계불만의객관성은다소떨어진다. 115) 종합적으로는 청탁금지법 시행에따른영향업종종사자들도 청탁금지법 의가치에대하여는긍정적으로기대하고있다는것이다 (63%). 116) 또한내수경기와관련하여서는여신금융연구소의조사에따르면, 법인 개인카드승인실적은오히려증가한것으로나타났다. 117) 2. 외식업 한국외식업중앙회는, 2016 년 12 월 28 일청탁금지법연구회에회장이직접 청탁금지법 시행과외식업계의현실에대하여발표하고회원들과토론및좌담을가졌다. 118) * 한국외식산업연구원리포트 113) 한국행정연구원, 윗보고서, 110 쪽. 114) 한국행정연구원, 윗보고서, 114 쪽. 115) 한국행정연구원, 윗보고서, 115 쪽. 116) 한국행정연구원, 윗보고서, 116 쪽. 117) 한국행정연구원, 윗보고서, 124 쪽. 118) 한국외식업중앙회, 청탁금지법 시행 ( ) 과외식업계현실,

106 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 MB정부의등장이후정부선전을위한확장적재정정책의시행에따라우리나라의음식물가격 ( 객단가 ) 는놀랄정도로상승하였다. 물론이전에도우리나라외식산업중에서고급매장은경제발전만큼거품이심했다. 따라서비싼집에서접대받은것을자랑처럼여길정도로인당가격을중시한시절도있었다. 그러나 청탁금지법 의시행으로가장큰타격을받은업종중의하나가바로외식업이라고볼수있다. 왜냐하면, 청탁금지법 시행에따라공직자등은직무관련성이있는경우에는아예외식접대를받으면안되고, 직무관련성이없다하더라도 3만원이하로제한되기때문이다. 따라서현장공무원들은점심시간을피해서민원인들을만나기도하고, 각종공무원들은동창회등의회비를 3만원이하로정하기도하는해프닝들이많았다. 한국외식업중앙회에따르면, 119) 시행초기에는한정식만매출액이증가하였으나, 이후에는일식과한우전문점등모든업종이매출액이감소하였으며, 다만, 응답자의 43.6% 만법시행과매출감소가연관성이있다고보았다. 따라서업소의휴폐업, 업종전환고려등이지적되고있다. 또한한국외식업중앙회회원의다수를차지하는군소식당의경우에는큰차이가없으며, 다만일식등의대형업소가큰매출감소가있는것으로보고하였다. 또한이러한대형업소들은최근의경기침체와도연관이있는것으로보여진다. 외식업은이미주변에서실감할수있는것처럼이미 청탁금지법 의시행이전부터관공서주변의식당을시작으로 3만원이하의메뉴를개발하였으며, 최근경기침체로다수의사람들이대형한정식을기피하고있고, 특히일본원전사고이후로는수산물기피현상이일식의매출감소에도영향이있을것으로보인다. 3. 화훼업 한국화원협회는, 2017 년 6 월청탁금지법연구회에협회장이직접업계현황을발표하고, 회 원들과다양한의견개진및토론을가졌다. 120) 119) 한국외식업중앙회는중앙회, 중앙회연구원, 중소기업중앙회, 한국행정연구원의연구결과를가지고 4가지를비교한자료를제시하였다. 120) 한국화원협회, 화원업계의현안 - 청탁금지법시행에따른화훼업계동향,

107 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 한국화원협회에따르면, 우선 청탁금지법 시행이후화훼류의거래동향을경매동향을기준으로보면, 절화류는증가하였으나, 분화류는감소하였고, 특히난은 74.2% 로감소하였고, 반대로화훼류의수입은난류를제외하고는주로증가하였으며, 특히 2011 년 공직자행동강령 의시행으로축화화환과화분의규제로큰타격이있었고, 소위 재탕화환 이발생하였다고한다. 따라서화원협회는꽃은뇌물이아닌선물이므로 청탁금지법 상 화훼류는예외로한다 고청탁금지법을개정하기를희망한다. 121) 매일경제, 스승의날에도꽃안팔리니 화훼업계 " 김영란법에고사 " 우리나라화훼업종의문제는 청탁금지법 시행의원인도있으나, 이미 공직자행동강령 의시행에따른공직자승진 전보시의축화화분 란의감소가큰원인이있었고, 최근에는 저가재사용조화 로골치를앓고있어서통제하고자한다고한다. 한국행정연구원의조사에따르면, 화훼업은업종별불만도가가장높은데, 이유는농업정보신문을이용하여주로경조사에집중되는 (85%) 우리나라의독특한화훼소비패턴으로본다. 122) 그외에도우리나라의화훼문화는외국처럼가정에서꽃을장식하여소비하는문화가아니라공적부분에서소비되는행태에도문제가있으며, 화훼의고가전략에따라최근경기침체에따라생필품을제외한소비가축소되는것과궤를같이한다고볼수도있다. 따 121) 한국화원협회, 위자료. 122) 한국행정연구원, 윗보고서, 114 쪽.

108 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 라서유통구조개선으로외국처럼화훼의저가대량소비전략도필요할것으로보인다. 이러한점에서결론적으로한국행정연구원도 청탁금지법 을계기로경조사중심의우리나라화훼산업을유통구조투명화, 가격합리화, 유통망확대등으로체질을바꾸고대중적소비기반을넓히는데기여할수있도록정부와업계가힘을모아야한다고보았다. 123) 4. 한우 전국한우협회는, 협회장이 2017년 8월 30일청탁금지법연구회에출석하여 청탁금지법 의시행과한우업계의현실에대하여발제하고, 지정토론및회원들과의자유토론을가졌다. 124) * 한국농어민신문 전국한우협회는 정부가수입개방에대비하여한우고급화정책을장려하였는데, 선물과식 사가액의기준을설정하여고급화전략이무용지물이되며, 한우산업은경쟁력을잃었다 고 한다. 특히 청탁금지법 시행이후로한우도축마리수는감소하고쇠고기수입량은증가하 123) 한국행정연구원, 윗보고서, 126 쪽. 124) 전국한우협회, 청탁금지법의시행과한우업계의현실,

109 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 였다고한다. 또한선물세트의가액과식사가액으로인한피해가있어서법제8조의사회상규에따라허용되는물품으로 1차산업생산물을지정해줄것을요구한다. 또한시행령제 17조상의금지상한가액의적용에서제외해달라고주장한다. 그러나한우의문제는 청탁금지법 의시행에도영향이있겠으나, 한우산업자체의구조적인문제에도영향이크다고볼수있다. 왜냐하면, 한우의고급화전략에따라좋은등급을받기위하여대량의곡물사료로비육한결과한우가격의 80% 가사료값으로지출되는한우축산의구조적인문제가발생하고있다. 125) 비육우한마리가하루평균 5kg의배합사료를먹는데, 출하될때까지는약 5톤의사료를먹는다고한다. 126) 문제는미국이옥수수를에코휘발유에사용하면서옥수수가격이폭등하여사료가격이대폭상승하고, 결국사료를수입에의존하는기본적인구조에종속되어있다는점이다. 또한 1995 년에도입된등급판정제도에따라마블링위주의등급제도와품종개량으로초기최고등급비율이 10% 초반에서이제는 62.5% 에이른다는점이다. 127) 따라서곡물사료를많이먹여마블링을높여 1++ 의최고등급을판정받는한우고급화전략이콜레스테롤축적으로건강에해롭다는문제점, 기형한우의문제 128) 등이계속지적되고있다. 129) 따라서 2015 년부터축산물품질평가원이등급제개선안을개편하고자하고, 한우농가는강하게반대하고있다고한다. 130) 또한최근에는 3등급한우만판다는안티마블링내지유기농한우도유행하고있고, 131) 외국은이미유기농소가유행하는실정이다. 132) 새정부는동물복지농장을축산업의대안으로고민하고있어서산지형축산농장및동물복지축산농장등이선보일예정이다. 125) 한국농정신문, 경남밀양시 - 한우 ] 소값의팔할이사료값으로나간다, ) 한국농어민신문, 배합사료값인상 한해시작하는축산농가표정축산물값은요지부동, 사료값만수천만원더증가 폐업늘어날수밖에, ) 한겨레, 1++ 등급 함정 에빠진한우, ) JTBC, " 마블링 ' 늘리려다눈멀고기형까지 ' 한우의비명 '", ) 동아일보, 쇠고기마블링많을수록좋다 vs 나쁜콜레스테롤쌓여해로워, ) 조선일보, 한우 ' 마블링 = 고급 ' 등식에칼댄다, ) 한국경제, ' 안티마블링 ' 3등급한우만팔아 3억벌어요, ) 중앙일보, 방목소고기, 곡물사육보다 50% 비싸 - 축사서기르는곡물사육소성장촉진등각종약물투입목초사육소도항생제사용 ' 오개닉 ' 상표있어야안전,

110 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 5. 대학교원 한국행정연구원의조사에서밝혀진것처럼 청탁금지법 에대해가장큰불만을가진직종은대학교수와언론인인것으로나타났다. 특히대학교원은, 청탁금지법 의도입및시행에별로또는전혀찬성하지않는다 에전체응답률이 13.9% 인데비하여 30.8%( 찬성률은 69.2%) 로응답하였고, 정상적인사회생활이나업무수행에지장을준다 에도 39.2% 가응답한것으로나타났다. 청탁금지법 의긍정적인효과가더크다는것에대한긍정응답률도대학교원은 65.4% 로상대적으로낮게나타났다. 133) * 국민권익위원회 133) 한국행정연구원, 윗보고서, 129 쪽, 65 쪽.

111 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 * 국민권익위원회 청탁금지법 시행이후에는교원에대한캔커피, 134) 카네이션이부정청탁에해당하느냐가부각되면서대학교원들의불만과자괴감이터져나오면서희화화되기시작하였다. 한국행정연구원의평가는대학교원의강의, 강연, 기고등 ( 외부강의등 ) 의사례금을제한하고, 소속기관장에대한사전신고의무화등이 과도한제한 으로작용할수있어서사후신고제로의법개정이필요하다고본다. 또한국립과사립을차별하지말고, 교원간의업적이나경력차이를세분화할필요가있다고보고, 대학교원의직무관련성을제한하되, 기업으로 134) 조선일보. 김영란법신고 1 호는캔커피받은교수

112 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 부터과도한연구비등을받은자는관련정부기관에서공무수행사인을못하도록규제하자는것이다. 135) 물론일부의교수들은정부기관, 공공기관, 민간기업등과의교류를통하여각종연구과제나사업을수주하는경우가많은데, 이런분들은 청탁금지법 의시행으로접촉하기어려워져서엄청난불만을쏟아내기도한다. 특히지난 9년간우리사회는정부등으로부터과제하나받는것도각종연줄이나모종의관계로연결되는문화가더심화되었기때문에더욱그러하다. 아울러대학교원에게학생들이간단한선물을한다고하여중고등학교처럼성적등에영향력을행사하는경우가거의없기때문에더욱카네이션이나캔커피의논란은자괴감이든다고하는분들도많았다. 그러나궁극적으로는공무원등의급여가지난 9년간고공행진을한반면에대학교원은등록금동결등으로거의제자리걸음을한셈이어서대부분외부강의등으로몰리는경향이있는데, 이를규제하기시작하면서불만이커지는것으로보인다. 그리고보통일반적인대학교원에게는 청탁금지법 의시행에따른사전신고의번거로움과창피함외에는크게문제될것이없으나, 기실가장문제되는것은박사학위논문심사에서속칭 거마비 의문제이다. 물론이것도일부국립대학은학생들에게학위취득학기의등록금을높게받아서논문지도수당을 50만원가까이로올려서해결하기도하였지만, 여전히가장논란거리이다. 이문제는근본적으로한국의학위지도관행의문제이다. 외국처럼학위청구자내지후보자가제대로완성된박사논문을제출할경우에는논문심사에서단순히한번읽어보고합격 / 불합격여부만판정하면되는데, 우리나라의경우에는실제로심사위원인교원들이일일이고쳐주고방향을제시해주는등의 과외수업 이필요하기때문이다. 135) 한국행정연구원, 윗보고서, 129 쪽이하.

113 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 Ⅴ 맺는말 지난 9년간권력은집중되었고, 권력은국민을감시하였고, 국민에대한블랙리스트는횡횡하였으나, 4대강사업, 세월호참사, 국정교과서등에서나타난현상을뜯어보면, 권력자를중심으로 올바르지않은결정 과 그에동조하는공직자등 으로이사회의부정부패는개인적인현상을넘어공직자개인과조직에내면화되어 조직부패 내지 제도부패 로집단화되어있었다. 이러한 적폐 에대한국민들의반향은권력자에대한조직적인저항으로나타나서적폐없는사회와새로운정부를꿈꾸었고, 드디어새정부가출범하였다. 청탁금지법 은법관출신공직자에의하여제시되어우리사회의조직적인부패를통제하기위한수단으로제안되었으나, 입법과정에서이해충돌방지규정이삭제되어부패의사전통제는사라지고사후통제만남았으며, 가족과국회의원이빠져나가면서졸지에언론인과대학교원이타겟팅이되어묘한물타기가되었다. 법시행이후에는위헌시비에서나아가 2007 년미국의금융위기이후해소되지않은우리나라의경제및부동산버블을끌어안은채경기부양에만올인한권위주의정부들에따른경기침체의여파와임금소득의정체등에따른내수부진등의여러외부적요인과각소비업종내의구조적인문제점이복합적으로영향을미쳐다소간의영업상수입감소가있어서외식업, 화훼업, 농림수산업에서법개정을요구하는목소리가계속나오고있다. 그러나이러한문제를객관적으로검토해보면, 이미한국행정연구원의설문조사에나타난것처럼국민의다수는 청탁금지법 의시행을지지하고있으며, 업종별문제점도크지않다는점이밝혀졌다고볼수있다. 다만, 해당업종의단체나관련언론등은다소과도한주장을하고있는데, 이러한객관성이떨어지는행태역시도올바른의사결정이라고보기어렵다. 설령, 업종별피해를인정한다하더라도, 청탁금지법 을개정하여공직자에대한접대비용을올린다는것은 적폐청산의시대 에국민적인법감정을넘어서거나공직자부패를정당화할만한어떠한최고의가치도가진다고보기쉽지않아보인다. 특히독일의경우선물의뇌물판단기준이 10유로 라는점을감안하면, 만원이라는숫자는우리사회에서이미온정주의나 직무의원활한수행 을넘어부패문화가뿌리깊게쌓여있음을알수있게

114 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 해준다고할수있다. 특히근대국가초기에프로이센의공무원들은급여가없어소위수수료로먹고살거나, 이후에도생계를위한금전의약 2/3만봉급으로지급되어서부업이나부패의문제가있었고, 136) 우리나라도과거공무원의급여가민간기업의 70~80% 를유지할당시에 나머지생활자금은국민으로부터해결하라 는소문이있던시절도있었으나, 현재의대한민국은공적부문이급여, 업무추진비등에서민간부문을뛰어넘고있다는점에서이제공직자등이밥을사야할시대에들어섰다고볼수있다. 이러한점등을종합하여본다면, 청탁금지법 은수많은기득권층의도전과시비에도불구하고민주국가의길목에서결정권자의올바른결정을유도하고자원낭비를막기위하여는 청탁금지법 의문제된점들을입법론으로개정하고, 새로운정권에맞게보다공직자들의청렴성을강화하는방향으로가야시대의화두인지속가능성과더욱심각해지는글로벌한경쟁에서살아남고미래의후손들에게물려줄대한 민국 이되지않을까라고생각된다. 136) 신옥주, 독일의부패방지법, 맞춤형법제정보, 한국법제연구원.

115 제 2 주제발표문청탁금지법의쟁점과평가 참고문헌 국민권익위원회, 설명자료, 국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 Q&A사례집, 국민권익위원회, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률해설집, 김래영, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의입법현황과과제, 한양법학 제26권제3집, , 김래영, 청탁금지법상공무수행사인, 한양법학 제27권제3호, , 3~31쪽. 김정현, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률시행령제정및발전방향모색을위한정책연구, 한국법제연구원, 김정현, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의문제점과발전방향에관한연구, 헌법학연구 제22권제2호, 2016, 쪽. 마정근, 현행부정청탁금지법 ( 소위 김영란법 ) 의핵심문제점과개정방안, 한양법학 제 27권제4호, , 167~199쪽. 배성호, 일본의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, 박경철, 영국의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, 박규환, 독일의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, 박균성, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에대한행정법적연구 - 부정청탁금지를중심으로, 저스티스 제156호, , 쪽. 박수희, 시행 100일, 청탁금지법에대한평가와전망, 한양법학 제28권제1호, , 203~237쪽. 성중탁, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률의문제점과개선방안 - 헌법재판소 자 2015헌마236 등결정에대한평석을겸하여, 저스티스 제 160호, , 쪽. 송기춘, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의법적문제점과개선방향, 세계헌법연구 제21권제3호, 2015, 39~69쪽. 신봉기외, 청탁금지법상직무관련성해석기준마련등연구, 경북대학교산학협력단, 신옥주, 독일의부패방지법제, 최신외국법제정보, 한국법제연구원. 윤태범, 부정청탁금지법규범과현실의조화, 한국행정포럼 제155집, , 11~15쪽. 이상현, 부정정탁및이해충돌방지관련영국법제연구와그시사점,

116 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 이성기, 미국의뇌물, 부정청탁및이해충돌방지법에관한연구, 미국헌법연구 제23권제2호, , 91~120쪽., 부정정탁금지및공직자의이해충돌방지법안 에대한문제점및개선방안 금품수수및적용대상확대문제를중심으로, 형사정책 제26권제2호, , 81~104쪽. 이지원, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 소위 김영란법 ) 의문제점과개선방안에관한연구, 강원법학 제51집 , 쪽, 이용선 / 이형우 / 이미숙, 청탁금지법시행에따른농축산물선물수요변화전망, 농정포커스 129호, 한국농촌경제연구원, ~16쪽. 이윤종, 유럽연합의반부패시스템연구 - 특히독일을중심으로, 2005년도단기개인훈련보고서, , 이천현, 부정청탁금지행위와제재에관한소고, 한양법학 제26권제3호, , 309~333쪽. 임상규, 청탁금지법상의 직무관련성 개념과그문제점, 형사정책 제29권제1호, , 97~117쪽. 장영수, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 이른바김영란법 ) 의헌법적의의와발전방향, 공법연구 제45집제1호, , 327~350쪽. 장원규, 오스트리아의공직자부패행위에관한비교법적연구, 한국법제연구원, 정혜영, 부정청탁금지법의법적쟁점과개선방향, 한국부패학회보 제21권제4호, 2016, 95~130쪽. 정호경, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 의구조와쟁점, 행정법연구 제47집, , 63~90쪽. 정형근, 청탁금지법시행의의의및전망, 한국행정포럼 제155집, , 6-10쪽, 정형근, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 에관한연구 - 그적용대상자와부정청탁금지를중심으로, 경희법학 제51권제4호, 2016, 135~175쪽. 한석훈, 청탁금지법의쟁점재검토, 성균관법학 제28권제4호, , 쪽. 홍완식, 부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법안에대한입법평론, 토지공법연구 제67집, 2014, 271쪽홍완식, 청탁금지법적용대상의문제점 - 언론사를중심으로, 유럽헌법연구 제23호, , 쪽. 한국행정연구원, 청탁금지법제도정착을위한정책과제연구,

117 청탁금지법의쟁점과평가 토론문 1 김현성변호사서울지방변호사회사무총장

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119 제 2 주제토론문 1 청탁금지법의쟁점과평가 청탁금지법의쟁점과평가토론문 1 김현성변호사 ( 서울지방변호사회사무총장 ) 1. 청탁금지법의금지행위 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 이하, 청탁금지법, 동법, 법 이라고함 ) 에 서금지하고있는행위는부정청탁의금지, 금품등수수금지등두가지다. 가. 부정청탁금지 부정청탁이란 1직무를수행하는공직자등및공무수행사인에게 2부정청탁대상직무 (14 가지 ) 에관하여 3법령을위반하여처리하도록하는행위 4또는지위 권한을남용 월권하여행사하도록하는행위를말하고, 부정청탁에대한명확한판단기준을제시하기위해부정청탁의행위유형을구체적으로규정하고있는데법제5조제1항에서 14가지부정청탁대상직무를열거하고있는것이그것이다. 예외사유로서부정청탁으로보지않는행위유형을법령 기준에서정한절차 방법에따른특정행위요구, 공개적으로특정행위요구, 선출직공직자등이공익적인목적으로제 3자의고충민원전달등, 법정기한내업무처리요구등, 직무또는법률관계에관한확인 증명등신청 요구, 질의또는상담형식을통하여법령 제도 절차등설명 해석요구, 기타사회상규 ( 社會常規 ) 에위배되지않는행위등 7가지를법제5조제2항에서규정하고있다. 1) 1) 청탁금지법제 5 조제 2 항 1. 청원법, 민원사무처리에관한법률, 행정절차법, 국회법 및그밖의다른법령 기준 ( 제 2 조제 1 호나목부터마목까지의공공기관의규정 사규 기준을포함한다. 이하같다 ) 에서정하는절차 방법에따라권리침해의구제 해결을요구하거나그와관련된법령 기준의제정 개정 폐지를제안 건의하는등특정한행위를요구하는행위

120 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 나. 금품등수수금지 금품등수수금지와관련하여공직자등과배우자의수수금지기준을법제 8 조에서규정 하고수수금지금품등을공직자등 ( 또는배우자 ) 에게제공한자도공직자등과동일한수준으 로제재하고있다. 즉, 공직자등의경우, 대가성을불문하고금액을기준으로 1회에 100만원또는매회계연도에 300만원을초과하는금품등수수는직무관련성과무관하게금지되고위반시형사처벌 (3년이상징역또는 3천만원이하벌금 ) 하고 ( 법제8조제1항 ), 1회에 100만원또는매회계연도에 300만원이하의금품등수수는직무관련성이있는경우에한하여과태료 ( 수수금액의 2~5배 ) 처분대상이된다 ( 법제8조제2항 ). 한편, 배우자의경우도공직자등의경우와동일하나직무관련성이있는경우에만금지된다 ( 법제8조제4항 ). 한편, 예외사유를외부강의등에관한사례금및 8가지유형으로분류하여법제8조제3항에규정하고있다. 그중에서도원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적으로제공되는음식물 경조사비 선물등의경우가액범위를대통령령에위임하고있으며동법시행령제17 조및 [ 별표 1] 에서구체적금액을정하고있다. 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 [ 법률제 호, , 타법개정 ] 제 8 조 ( 금품등의수수금지 ) 2. 공개적으로공직자등에게특정한행위를요구하는행위 3. 선출직공직자, 정당, 시민단체등이공익적인목적으로제 3 자의고충민원을전달하거나법령 기준의제정 개정 폐지또는정책 사업 제도및그운영등의개선에관하여제안 건의하는행위 4. 공공기관에직무를법정기한안에처리하여줄것을신청 요구하거나그진행상황 조치결과등에대하여확인 문의등을하는행위 5. 직무또는법률관계에관한확인 증명등을신청 요구하는행위 6. 질의또는상담형식을통하여직무에관한법령 제도 절차등에대하여설명이나해석을요구하는행위 7. 그밖에사회상규 ( 社會常規 ) 에위배되지아니하는것으로인정되는행위

121 제 2 주제토론문 1 청탁금지법의쟁점과평가 1 공직자등은직무관련여부및기부 후원 증여등그명목에관계없이동일인으로부터 1회에 100만원또는매회계연도에 300만원을초과하는금품등을받거나요구또는약속해서는아니된다. 2 공직자등은직무와관련하여대가성여부를불문하고제1항에서정한금액이하의금품등을받거나요구또는약속해서는아니된다. 3 제10조의외부강의등에관한사례금또는다음각호의어느하나에해당하는금품등의경우에는제1항또는제2항에서수수를금지하는금품등에해당하지아니한다. 1. 공공기관이소속공직자등이나파견공직자등에게지급하거나상급공직자등이위로 격려 포상등의목적으로하급공직자등에게제공하는금품등 2. 원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적으로제공되는음식물 경조사비 선물등으로서대통령령으로정하는가액범위안의금품등 3. 사적거래 ( 증여는제외한다 ) 로인한채무의이행등정당한권원 ( 權原 ) 에의하여제공되는금품등 4. 공직자등의친족 ( 민법 제777조에따른친족을말한다 ) 이제공하는금품등 5. 공직자등과관련된직원상조회 동호인회 동창회 향우회 친목회 종교단체 사회단체등이정하는기준에따라구성원에게제공하는금품등및그소속구성원등공직자등과특별히장기적 지속적인친분관계를맺고있는자가질병 재난등으로어려운처지에있는공직자등에게제공하는금품등 6. 공직자등의직무와관련된공식적인행사에서주최자가참석자에게통상적인범위에서일률적으로제공하는교통, 숙박, 음식물등의금품등 7. 불특정다수인에게배포하기위한기념품또는홍보용품등이나경연 추첨을통하여받는보상또는상품등 8. 그밖에다른법령 기준또는사회상규에따라허용되는금품등 4 공직자등의배우자는공직자등의직무와관련하여제1항또는제2항에따라공직자등이받는것이금지되는금품등 ( 이하 " 수수금지금품등 " 이라한다 ) 을받거나요구하거나제공받기로약속해서는아니된다.

122 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 5 누구든지공직자등에게또는그공직자등의배우자에게수수금지금품등을제공하거 나그제공의약속또는의사표시를해서는아니된다. 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률시행령 제 17 조 ( 사교 의례등목적으로제공되는음식물 경조사비등의가액범위 ) 법제 8 조제 3 항제 2 호에서 대통령령으로정하는가액범위 란별표 1 에따른금액을말 한다. [ 별표 1] 음식물ㆍ경조사비ㆍ선물등의가액범위 ( 제 17 조관련 ) 구분 가액범위 1. 음식물 : 제공자와공직자등이함께하는식사, 다과, 주류, 음료, 그 3만원밖에이에준하는것 2. 경조사비 : 축의금, 조의금등각종부조금과부조금을대신하는 10만원화환ㆍ조화, 그밖에이에준하는것 3. 선물 : 금전및제1호에따른음식물을제외한일체의물품또는 5만원유가증권, 그밖에이에준하는것비고가. 제1호의음식물, 제2호의경조사비및제3호의선물의각각의가액범위는각호의구분란에해당하는것을모두합산한금액으로한다. 나. 제1호의음식물과제3호의선물을함께수수한경우에는그가액을합산한다. 이경우가액범위는 5만원으로하되, 제1호또는제3호의가액범위를각각초과해서는안된다. 다. 제1호의음식물과제2호의경조사비를함께수수한경우및제2호의경조사비와제3호의선물을함께수수한경우에는각각그가액을합산한다. 이경우가액범위는 10만원으로하되, 제1호부터제3호까지의규정에따른가액범위를각각초과해서는안된다. 라. 제1호의음식물, 제2호의경조사비및제3호의선물을함께수수한경우에는그가액을합산한다. 이경우가액범위는 10만원으로하되, 제1호부터제3호까지의규정에따른가액범위를각각초과해서는안된다.

123 제 2 주제토론문 1 청탁금지법의쟁점과평가 2. 청탁금지법제 8 조제 3 항제 2 호의해석 가. 국민권익위원회의해석 (1) 청탁금지법제3항은 제10조의외부강의등에관한사례금또는다음각호의어느하나에해당하는금품등의경우에는제1항또는제2항에서수수를금지하는금품등에해당하지아니한다. 고규정하고있고, 제2호는 원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적으로제공되는음식물 경조사비 선물등으로서대통령령으로정하는가액범위안의금품등 으로규정하고있다. (2) 위조항의해석과관련하여국민권익위원회 ( 이하, 국민권익위 라고함 ) 는사회일반으로부터직무집행의공정성을의심받지않을정도의가액범위내의음식물 경조사비 선물의경우예외사유로규정한것이고, 대통령령으로정하는 가액범위안 은대통령령으로정하는가액을포함한그 이하 를의미하며, 원활한직무수행등의목적상제한이있으므로가액범위내라도직무관련자로부터수수하는경우에는제한받을수있으며, 목적은공직자와제공자의관계, 사적친분관계의존재여부, 수수경위와시기, 직무관련성의밀접성정도등을종합적으로고려하여공정한직무수행을저해할수있는지를개별적으로판단해야한다고한다. 목적을벗어나선물수수가제한되는사례로 조사대상자나불이익처분대상자로부터가액기준이하의선물을받는것, 인허가를신청한민원인으로부터가액기준이하의선물을받는것, 학급담임교사등이성적이나수행평가등과관련하여학부모로부터가액기준이하의촌지나선물을받는것등을예시하고있다. 2) (3) 한편, 청탁금지법 Q&A 사례집 에서는다음과같은사례를예시하고있다. 중학교교 사가스승의날을앞두고담임을맡고있는학부모로부터 2 만원짜리카카오톡음료쿠폰을 받은경우및중학교교사가담임을맡고있는학부모와상담을하다가식사시간이되어학 2) 청탁금지법해설집, 국민권익위원회, 2016, 124~125 면.

124 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 부모로부터 2 만원상당의식사를제공받은경우, 해당학생에대한지도, 평가를담당한다는 점을고려할때원할한직무수행등의목적을인정할수없고, 나아가교사와학부모간직 무관련성이인정된다고한다. 3) (4) 국민권익위의해석을종합하자면, 금품등수수금지의예외사유여부를판단함에있어, 시행령에규정된가액의범위보다목적의유무가가장중요한척도가된다고보는듯하다. 또한직무관련성이인정된다면원할한직무수행의목적은부정되는것처럼보인다. 즉, 직무관련성이인정된다면가액과무관하게예외사유에해당하지않고금지된다고판단하고있다. 나. 사례의유형 (1) 먼저, 동법시행령의기준에따른다면원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적으로제공되는음식물 경조사비 선물이라고하더라도그금액이동법시행령에서정한 만원을초과한경우 ( 예컨대, 원활한직무수행목적으로 15만원상당의선물수수 ) 에는예외사유에해당하지않음은반대해석상당연하다. 즉, 이경우는예외사유가적용될여지가없으므로원칙인법제8조제1항및제2항에따라판단해야할것이다. 즉, 금액을기준으로법제8조제2항에의거하여직무관련성유무를따져직무관련성이있으면과태료대상이되고직무관련성이없으면아무런제재를가할수없다. 만약원활한직무수행목적으로 120만원상당의선물을수수한경우라면직무관련성유무를따지지않고형사처벌대상이될것이다. (2) 다음으로, 동법시행령에서정한 만원이하의금품등을제공한경우에는직무관련성유무, 원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적의유무에따라 4가지경우의수가발생한다. 즉, 1직무관련성과원활한직무수행등목적양자모두존재하는경우, 2직무관련성은존재하나원활한직무수행등목적이부존재하는경우, 3직무관련성은부존재하나원활한직무수행등목적이존재하는경우, 4양자모두부존재하는경우등이 3) 청탁금지법 Q&A 사례집, 국민권익위원회, , 127~128 면.

125 제 2 주제토론문 1 청탁금지법의쟁점과평가 다. 각각의경우, 원칙적금지규정 ( 구성요건 ) 에해당하는직무관련성유무를먼저판단하는것이해석 적용의순서이다. 직무관련성이없는경우에는아예예외사유해당여부를검토할필요가없고, 직무관련성이존재하는경우에만예외사유해당여부를원활한직무수행등목적유무를따져판단해야한다. 그렇다면예외사유에해당하는경우란직무관련성이존재하지만원활한직무수행등목적도존재하는경우이다. 원활한직무수행등목적존재원활한직무수행등목적부존재 직무관련성존재 직무관련성부존재 예외사유해당 ( 허용 ) 판단불요 ( 허용 ) 예외사유불해당 ( 금지 ) 판단불요 ( 허용 ) 판단순서 : 직무관련성유무를먼저판단 다. 국민권익위해석에대한비판 4) (1) 국민권익위해석에따른다면, 직무관련성이존재한다면예외사유에는아예해당하지않는것으로판단하고, 역으로예외사유에해당하면직무관련성이존재하지않는것처럼판단하여사안을사실상직무관련성유무를유일한판단기준으로삼고있는데그렇다면예외사유는불필요한조항이되고만다. 그러나예외사유에해당하기위해서는논리적으로직무관련성이존재하는경우라야한다. 직무관련성이없다면처음부터예외사유해당여부를따져볼필요도없이허용되는것이기때문이다. 예컨대, 직무관련성이있지만부조목적으로 5만원을제공한경우라면어떻게처리해야할것인가. 시행령의취지를상기한다면허용해야할것이다. 4) 시행령에서정한가액기준인 만원이하금액을제공한경우를전제로함.

126 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 (2) 여기서 직무관련성 과 원활한직무수행목적 에서 직무 의개념이어떻게다른것인지문제된다. 위에서언급한사례를보면, 국민권익위는해당학생에대한지도, 평가를담당한다는점을고려할때원활한직무수행등의목적을인정할수없고, 교사와학부모간직무관련성은인정된다고하여, 예외사유를판단함에있어서는마치 직무관련성 과 원활한직무수행목적 이상호배척하는관계인것처럼파악하고있지만, 직무 자체의개념에대해서는동일하지는않더라도적어도밀접한견련성이있는것으로파악하고있음을알수있다. 현실적으로친인척이나친구관계가아닌이상직무를매개로하지않고 ( 직무관련성없이 ) 단순히원활한직무수행목적으로금품등을수수하는경우란상정하기어렵다는점을고려한다면 직무 의개념은사실상동일한개념으로파악해야할것이다. 따라서위사례에서는직무관련성과원활한직무수행목적이모두인정되어야할것으로보인다. 3. 결어 : 실제청탁금지법적용상의기준 청탁금지법제8조제1항과제2항의체계가금액 (100 만원, 300만원 ) 을기준으로분류되어있음을고려할때, 법제8조제3항제2호및동법시행령제17조와 [ 별표 1] 을해석 적용함에있어서도금액을우선적기준으로삼아야한다는점, 직무관련성이없다면예외사유는아예검토할필요도없고, 예외사유에해당하기위해서는논리적으로직무관련성이존재해야한다는점등을고려할때, 실제청탁금지법적용시에는 만원이하의금품등을제공한경우로서원활한직무수행또는사교 의례또는부조의목적이인정된다면직무관련성유무를따지지않고예외사유에해당하는것으로해석함이타당하다. 이때직무관련성과원활한직무수행목적의 직무 의개념이일맥상통하여사실상동일하다는점을고려해야할것이다. 이와관련하여발제자의의견을밝혀주시면감사하겠습니다.

127 청탁금지법의쟁점과평가 토론문 2 이준길고문법무법인지평

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129 제 2 주제토론문 2 청탁금지법의쟁점과평가 청탁금지법의쟁점과평가토론문 2 이준길고문 ( 법무법인지평 ) 발표자께서청탁금지법의쟁점에대해 1) 청탁금지법의법체계상의지위, 수범자, 부정청탁의개념, 직무관련성등에대하여현재의논의상황을자세히설명하여주셨습니다. 또한 2) 청탁금지법의개정요구현황에대하여도외식업, 화훼업, 한우, 대학교원등과관련하여평가를해주셨습니다. 쟁점이있는용어의해석과, 청탁금지법으로인해영향을받는다고주장하는업계및대학의현실에대해서심도있고자료에근거한평가를해주신점많은도움이되었습니다. 저는실무자의관점에서두가지쟁점에대해서만말씀드리고자합니다. 그리고이쟁점을 언급하기전에그전제로서청탁금지법의입법배경을먼저살펴볼필요가있다고하겠습니다. 1. 청탁금지법의입법배경 2002 년 ' 부패방지법 ' 이시행된이래국민권익위원회가다양한부문에서부패방지활동을 전개하여왔고, 청탁금지법도부패방지정책시행의일환으로우리사회의폐습으로작용하 는부정청탁과금품수수관행의근절을위한배경하에추진된것입니다. 국민권익위원회부패인식도조사결과및 '16 년국제투명성기구의우리나라부패인식지수 에의하면공직사회에대한국민들의의혹과불신이팽배해있고국제사회에서도우리나라 의부패수준에대한인식이상당히저평가된상태라고합니다. 이런상황에서청탁금지법은비윤리적인부패영역을축소하고기존부패행위통제의사각

130 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 지대를보완하기위해우리사회의 부패유발적사회문화 요인을개선하고자하였습니다. 이러한입법배경자체에서알수있듯이, 청탁금지법은이전에는사회문화의하나로서문 제되지않았던, 하지만그것으로인해부패를유발할가능성이있는관행을제거하는것이 주된목적이라고하겠습니다. 2. 쟁점에대한의견 (1) 청탁금지법의적용범위 입법배경에서도언급한바와같이청탁금지법의제정은공직사회에대한국민들의의혹과불신이팽배해있는것이직접적인계기가된것이라고합니다. 청탁금지법은소위벤츠여검사사건에서촉발된것으로, 특히이사건이최종적으로대가성이없다는이유로대법원에서무죄가선고되어대가성이없거나, 직무관련성이없는금품수수행위에대한처벌필요성이국민적공감대를얻게되어청탁금지법제정이급물살을타게되었습니다. 그런데입법과정에서공무원이아닌언론이나교육분야까지법적용대상으로포함되었습니다. 물론언론과교육이고도의공공성을지니고있다는점에서는일견수긍이되는면도있습니다만, 당초청탁금지법이예정하였던공직자들의엄정한직무수행이라는법의보호법익이모호해진결과를가져왔다고생각됩니다. 그런점에서이법의적용범위를공직에한정해야하는것이타당할것이나, 이미적용범위를민간영역까지넓혔고, 그영역에서긍정적인행태가자리잡고있는점을생각하면, 또한청탁금지법의입법배경으로부패유발적사회문화요인을제거하는것역시중요한부분이라면오히려, 청탁금지법의적용범위는공직사회뿐만아니라민간영역중부패문제가이슈가되고있는영역까지넓혀야할필요가있지않나싶습니다. 다만이렇게적용범위를넓힐경우에는, 청탁금지법시행과정에서여러분야에서제기된

131 제 2 주제토론문 2 청탁금지법의쟁점과평가 비판들을최대한고려하여업종별로금지되거나허용되는행위유형을열거적으로지정하는방식을채택하는것이어떤가합니다. 즉예를들면, 언론의경우해외전시회에참여하는것이청탁금지법으로인해사실상곤란하여글로벌기업들이기자가아닌파워블로거들을활용하는경우가있는데, 블로거역시미디어못지않게영향력이있는사람들이라기자들은안되고파워블로그는괜찮다는논리가그다지수긍이되지않습니다. 대학사회에서도논문심사와관련한속칭 ' 거마비 ' 가문제되고있는데, 만약논문심사에참여하는것이교수라는직분에서나오는당연한의무가아니라면대학에서논문심사에참여하는교수에대해수당을지급해야할것이고, 당연한의무라면논문심사에참여한다는이유로대학으로부터도금품을받아서는안될것입니다. 어떤경우든학생으로부터거마비를받는것은금지되어야할것이라고생각합니다. 이렇게구체적으로이슈가된행위들이 1년간법이시행되는과정에서많이발굴되었고, 국민권익위원회에서도꾸준히법해석및적용에대한구체적인사례에대해설명자료를발간하고있으니, 이를설명자료라는형식보다는오히려고시의입법형식을통해법준수의무를제고하고또한고시제정과정에서청문회절차를활용하여이해관계자의의견을충분히반영할수있는기회를가질수있을것으로생각합니다. (2) 금품수수제한으로인한외식업, 한우및화훼산업의피해관련 발표자께서구체적인자료를근거로말씀하신바와같이외식업이나한우및화훼산업이직접적으로청탁금지법상금품수수제한으로인하여매출에타격이있는지연관성이부족하고더욱이매출에영향을줄수있다는이유로법집행을완화시킨다는것은타당한근거가되기어렵다고생각합니다. 최근추석을앞두고국민권익위원회에서직무와관련없는선물인경우 5 만원을초과하더 라도 1 회 100 만원이내인경우에는법위반이아니라고적극홍보하고있습니다. 명절선물인경우 100 만원을초과하는경우는사실상없다는생각이듭니다. 따라서직무

132 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 관련성이없다면농축산물을선물하는것이문제가없고 금품수수제한이이들산업에불합리한피해를주는것은아니라고보여집니다. 외식업이나화훼산업역시마찬가지로판단됩니다. 다만발표자께서활용하신각종통계자료등에의하면청탁금지법의시행으로매출에영향을받는것은어느정도나타나고있는데, 외식업중에서는식단가가높을수밖에없는일식이나한우전문식당등이타격이있고화훼산업의경우에는경조사에집중되는화훼소비패턴으로인해타격이있는것으로보입니다. 우리사회의관행으로이루어져오던것이입법으로인해타격을보게된것은관련업종이나산업의종사자들에게안타까운일이지만, 직무관련성이있는경우에는상품이나서비스가무엇인지묻지아니하고공직자등에게제공하는것이금지되는것이원칙이므로특정업종이나산업에예외를두는것은곤란한것으로생각합니다. < 끝 >

133 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 종합토론 종합토론문1 문상섭협회장 ( 한국화원협회 ) 종합토론문2 권영철선임기자 (CBS) 종합토론문3 양종삼청탁금지제도과장 ( 국민권익위원회 )

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135 종합토론문 1 문상섭협회장 한국화원협회

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137 종합토론문 2 ( 사 ) 한국화원협회의입장 ( 사 ) 한국화원협회의입장 문상섭협회장 ( 한국화원협회 ) 우리화훼시장은내수시장의소비침체와관련규제, 대외적으로는수출부진과수입꽃의 공세로몸살을앓고있었으며, 이에따라화훼시장자체가극도로위축되어화훼농가와화훼 관련유통종사자들은죽지못해살고있는실정이다. 국내화훼생산액은 2005 년 1조원에달했으나지금 6,000 억원수준으로절반이줄었고수출도 2010 년 1억달러에서지금은 1/3도안되고있다. 이러한원인은 2008~2009 년의국제적경기침체, 주수출국인일본의엔저현상및국내경기침체에다결정적으로청탁금지법 ( 김영란법 ) 시행으로 KO를당했다. 살아보려는화훼산업을국가가 KO를시켜헤어나기힘들게만들었다. 작년 2016 년 9월부터시행된김영란법에서는가액기준을선물 5만원, 경조사비 10만원이하로제한하고있다. 경조사비 10만원속에꽃 ( 화환 ) 이포함됨에따라화훼업계는확실히몰락하기시작했다. 대부분의공공기관, 언론사, 학교등에서는직무관련성및허용가액에관계없이아예 꽃 을받지않고있다. 일선정부부처및산하기관의공무원은 꽃 선물을받으면, 해당부처의감사실에무조건신고하게되어있다. 그로인해, 공무원들은직무관련성및허용가액과상관없이문제소지가발생할것을두려워해서무조건되돌려보내는경우가많아꽃집의매출은 40% 이상하락했고, 폐업이속출하고있는실정이다. 꽃집의매출이하락하고생존이어려워지니원재료인꽃을공급하는농가및배달업체등

138 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 화훼관련종사자까지덩달아연쇄적인어려움에처하게됐고화훼를공부하는화훼관련 학과까지사라지고있는상황이다. 왜김영란법의경조사비에 꽃 ( 화환 ) 이포함되는것인가? 김영란법의취지는공직자의부정부패를방지하고공직사회의기강을확립하자는취지이 다. 어떻게실명이적힌 꽃 선물이공직자의부정부패를조장한다는것인가? 새로운정부의문재인대통령부터총리, 장관까지이구동성으로소상공인의애로사항을 해소하기위해김영란법을보완하겠다고밝혔고시행령이아닌법으로상한액을현실화하기 위해국회의원들까지도법개정에나서고있다. 지난 7월 27일기자간담회에서박은정국민권익위원장은 정책의일관성을유지하고최소한경제지표분석을위해김영란법의개정을미루겠다 고말해우리화훼인들을절망하게하고있다. 꽃한송이를생산하기위해얼마나많은노력과땀을흘려야하는지알고말하는것인가! 아무리좋은취지의법이라도국민경제를퇴보시키고삶에고통을준다면개정하는것이 맞다. 단순한법리적인논리로접근해우리꽃집의생존권을무시하고나아가사회전반에서 요구하는민의를저버리는것으로보인다. 박은정국민권익위원장에게 김영란법 에서 꽃 을제외하여서민경제활성화에총력을기 울여줄것을강력히촉구한다. 꽃은뇌물이아니다! 국민권익위원회의안일하고복지부동한탁상공론정책으로, 화훼산업을망치게하는관련 규제들이철폐되는그날까지우리 40 만화훼인은단결된모습으로계속투쟁할것이다.

139 종합토론문 2 ( 사 ) 한국화원협회의입장 [ 벌첨 1] 청탁금지법시행이후, 소매현황 * 품목당 30~40% 의매출이하락했으며, 나아질기미는보이지않는상황

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141 종합토론문 2 권영철선임기자 CBS

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143 종합토론문 2 언론인이본청탁금지법 언론인이본청탁금지법 시행 1 년의성과와한계 권영철선임기자 (CBS) 1. 들어가는글 김영란법 으로불리는청탁금지법이시행된지만 1 년이됐다. 법시행이후회식이나접대 문화가바뀌고있고부정청탁이크게줄어들었다. 골프나식사후 2 차술접대는어느새자 취를감추고있다. 그렇지만부정적인영향도적지않다. 음식점들의폐업이늘고있고추석을맞았지만농축 산물의판매는늘지않고있다. 긍정적인면이적지않지만부정적인효과도적지않다는게관련업계와정부각부처의 분석인것이다. 문재인대통령은최근국민권익위원회업무보고에서 청탁금지법의긍정적인면과부정적 인면, 특히경제적효과를분석해 11 월이나 12 월에대국민보고를하라 고지시했다. 법시행 1 년을맞아법의실효성과부작용등을면밀하게살펴대책을강구하라는의미로 보여서청탁금지법이개정될지여부에관심이집중되고있다. 2. 청탁금지법의긍정적인변화 1) 부정청탁이크게줄었다.

144 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 부정청탁이완전히사라졌다고하기는이르지만문화가크게바뀌고있는건분명하다. 각부처공무원들에게물어보면 법시행이후공직자들이외부인사들과의접촉을꺼리기 때문에부정청탁이줄어들수밖에없다 고말한다. 권익위원회에서구체적인수치가나오겠 지만공직사회가크게변하고있는건분명한사실이다. 2) 접대문화가바뀌고있다. 10대기업홍보담당자들에게청탁금지법시행후달라진게뭐냐고물었더니 A사ㄱ팀장은 식사장소가바뀌었다 고답했다. B사ㄴ팀장은 1차에서밥먹으면서술도마시고 2차가거의없다 고했고, C사ㄷ임원은 골프는사라졌다 고답했고 D사ㄹ팀장은 식사후커피숍이 2차로굳어졌다 고했다. 실제로청탁금지법시행이전에는식사장소가점심에는한식당이나양식당, 중식당, 일식 당등이많았고, 저녁에는일식당이나한식당등이대체로많은편이었지만법시행이후에 는단품식당, 3 만원이하에맞춘식당에서식사를하는경우가많아졌다고한다. A 사의ㄱ팀장은 저녁식사를하는횟수는줄지않았다 면서그렇지만 식사장소를도 심에서벗어나외곽으로가는경우가많고맥주나커피등 2 차는언론사가내는경우가많 다 고했다. 언론사기준으로는기업체나출입처공무원들과식사를하는횟수가절대적으로줄어들었 다. 공무원들의경우는대부분구내식당에서식사를하거나청사에서가까운단품식당들을 주로이용하고있다. 3) 부탁도부담스럽다. 결탁과청탁, 부탁으로나누기도하지만어디까지가청탁이고어디까지가부탁인지구분 하는게쉽지는않다. 청탁금지법의본래취지는 3 만원 5 만원 10 만원 한도에있는게아

145 종합토론문 2 언론인이본청탁금지법 니라 청탁을거절 할수있도록하자는것이라고김영란전대법관은말한다. 법이시행되면서부탁을하는사람도줄었고난처한부탁의경우거절하기도쉬워졌다. A 씨가구속된 B씨를면회하고싶다 며특별면회를부탁했다. 이전에는법무부교정본부의지인을통해특별면회를주선했겠지만이제는어렵다고답한다. 제도를장소변경면접 ( 줄여서 장접 ) 으로바꿨지만특별한경우가아니고는부탁을하기도또부탁을들어주기도어려운상황이됐다. 지인들이검찰이나경찰의사건진행과정을문의해도 요즘은그런부탁하기어렵다 고거절해도되고취재관계로알고지낸지오래된지인이제주도출장을가야한다며급히비행기좌석예매를부탁해도거절해도된다. 대기업에관행처럼부탁하던콘도예매나골프부킹부탁도이제는과거의일이되고있다. 4) 각자내기문화가확산되고있다. 언론사의관행은 선배가산다 는것이다. 밥값이건술값이건선배가부담하는것이미덕이었다. 이관행은필연적으로이른바 스폰서 를필요로하는문화에기반을둔것이었다. 검찰이나다른직역도크게다르지않다. 스폰서는다른사람이아니라선배의학교동창이거나선배이거나동향이거나오랫동안알고지낸기업체임원이거나대기업홍보관계자또는대관담당자이거나그랬다. 그렇지만이런문화가크게바뀌고있다. 식사자리에서각자비용을내는건이제는자연스러워지고있다. 완전히정착하지는않았지만밥을먹고자신의비용을스스로지불하는데대해누구도이의를제기하지않는다. 청탁금지법시행으로스폰서문화가사라지는효과가나타나고있는것이다. 대기업한홍보임원은 법시행이전과비교해골프약속이줄지는않았다. 그렇지만전에 는접대를하는방식이었지만이제는 1/N 로각자내는문화가정착되었다 고말한다. 골프 를함께하는멤버도언론사나공무원들은거의없고기업체관계자나업무상연관이있는사

146 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 람들과어울린다고전했다. 새롭게정부의차관급공직자가된 K 모씨는 외부인사들과식사하기전자신의밥값은 자신이낸다는걸고지한다 면서 식사자리를피하지는않지만미리말을해서로불편하지 않도록하고있다 고말했다. 5) 관행적인선물이사라졌다. 명절이면언론의경우출입처나이전부터잘알고지내던기업체고위임원들의경우선물을보내는걸당연시했지만이제는선물이거의사라졌다고해도과언이아닐정도다. 지난설명절과이번추석을앞두고선물은사라졌다. 몇개의선물이오지만그건회사에서전직원들에게보내거나아니면지방에있는친구이거나업무와관련이없는고향선배로부터소소한선물이올정도다. 어쩌면받아도그만안받아도그만인선물들이기도했겠지만보내는사람의부담은사라 졌고받는사람의부담도크게줄어들었다. 3. 청탁금지법의부정적인영향 청탁금지법시행으로접대문화가바뀌고부정청탁이나심지어일상적인부탁마저줄어들 고있지만그렇다고부정적인영향이없는건아니다. 1) 청탁금지법이아직도제자리를잡지못하고있다. 청탁금지법시행과비슷한시기에 박근혜-최순실국정농단 사건이터지면서청탁금지법은사람들의관심에서멀어졌고일각에서는형해화되기도했다. 대통령또는그측근이수백억원대의금품을받은사실이드러나면서 으로대변되는청탁금지법이실효성이있겠느냐는주장이나왔고실제로적발된사례도위반에비해미미한수준에머무르고있다는

147 종합토론문 2 언론인이본청탁금지법 평가가적지않다. 식사를매번 3 만원이하로했거나아니면모든식사를각자내기로했을까? 정부의고위관 계자들의경우는어떠할까? 음성적인선물이나돈거래가완전히사라졌을까? 2) 청탁금지법으로자영업자나농축수산물생산자가피해를보고있다. 사과 배같은주요농산물은설과추석명절기간에약 40% 이상판매된다고한다. 농업계에선 정부가농민희생을발판으로청렴사회구현을추진한다 는반응까지나오고있는실정이다. 실제법시행후처음맞이한올해설명절과일과쇠고기선물세트판매액은 1년전보다각각 31%, 25% 줄었다. 올해추석에도선물은크게줄어들것이라는전망이다. 또김영란법시행이후문을닫는식당들이늘어나고있다. 조선호텔과플라자호텔근처에있는일식당 미조리 가곧문을닫는다고한다. 또목동의맛집중하나였던 삼천포자연산횟집 이지난 7월말로문을닫았다. 업주에게물어보니 청탁금지법시행이후이용객이크게줄었고법인카드사용액이줄다보니회보다는단품을주문하는경우가대부분이어서단가를맞출수가없다 고말했다. 삼천포횟집은월임대료가 700만원에서 1100 만원으로올랐지만오히려매출이줄면서감당할수가없었다고한다. 한국외식산업연구원조사에서는음식점 10 곳중 7 곳이타격을입었고, 평균매출감소율 도 37% 에달하는것으로나타났다. 3) 규정은양심범을양산하고있다. 모든식사를 3 만원이하로만할수있을까? 물가의차이가크기도하지만서울에서모든 식사를 3 만원이내로하기는한계가있는게사실이다. 광화문이나여의도등지의식당중 3 만원이하로만메뉴를구성한식당이얼마나될까?

148 청탁금지법시행 1 년, 법적과제와주요쟁점에관한심포지엄 3 명이식사했는데반주를곁들이다보니 9 만 5 천원이나왔다. 그럴경우어떻게해야할 까? 식사에참석하지않은사람의명단을추가하는게일반적이라고한다. 다수의언론사에서는취재기자들에게별도의카드를지급해서공식회식의경우자신의 밥값을지불하도록하고있다. 그렇지만그게안되는언론사의경우는어떻게해야할까? 홍보관계자들은 아직은청탁금지법이완전히정착되지는않았다 면서 식사를하다보면 3 만원기준이무너지는경우가종종있다 고실토한다. 4) 새로운취재원을만나기가쉽지않다. 기자와취재원의만남이단순히밥먹고술마시는자리로혼동하는사람들이많다. 그렇 지만기자들은밥먹고술마시면서관계를쌓아야이면의깊은얘기를들을수있다. 이른바 Deep Throat 은하루아침에형성되지않는다. 큰사건이터졌을때내부사정을잘아는취재원이없다면제대로된기사를쓰기어렵다. 받아쓰기언론, 베끼기언론, 우라까이, 어뷰징 등등최근의언론을비판하는말들이많지만제대로된기사를쓰기위한취재과정에대해서는잘모르기도하거니와별관심들이없다. 10 년차이하의젊은기자들의얘기를들어보면 사람만나기가쉽지않다 고말한다. 많은 기자들은출입처기자실책상에앉아서검색을하거나보도자료를받아쓰거나전화로확인 을하거나그러는게일상이되고있다. 새로운취재원을만나지않는기자는새로운기사를발굴하기가어렵다. 기사는발로써 야한다 는대명제에어긋나게되는것이다. 청탁금지법 이취재문화가바뀌기도전에관계 를차단하는역효과를내고있는건분명해보인다.

149 종합토론문 2 언론인이본청탁금지법 4. 나가는글 청탁금지법은시대적요구에의한것이다. 반칙없는공정사회 를위해서는반드시법이 정착되어야할것이다. 그렇지만법으로규제하는데는한계가분명하다. 법이모든걸해결할수는없기때문이다. 우리사회일각에서는청탁금지법이 도로교통법 이나 성매매특별법 이될수도있다는견 해가있다. 법을위반하는사람이많지만걸리는사람만억울하게되지않겠느냐는비관적인 전망인것이다. 또법적용대상이 4 백만명이고그영향을받는사람까지포함하면 2 천만명에이를것이 라고하니 만인이만인을감시하는사회 가되는건아닌지우려하는목소리도있다. 과잉규 제의우려도여전하다는걸간과해서는안될것이다. 김영란전대법관은 저는이법이누구를처벌하기위한법이라고생각하지않는다. 누군 가청탁을하면이런식으로거절하라고행동강령을만드는것이다. 일종의규범을만드는 것 이라고말했다. 우리사회가서로믿고신뢰하면서청렴한사회로업그레이드된다면약간의불편함은감내 해야하고또그렇게할수있을것이다. 다만시장에미치는영향에대해대책을마련해야할것이고부동산의거품이빠져야한 다. 종합적인검토가필요하다는반증인것이다.

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151 종합토론문 3 양종삼청탁금지제도과장 국민권익위원회