전략 9: 서민생활및고용안정지원주거 서민금융등서민생활의실질적부담을경감하는한편, 정리해고요건강화, 정년연장등으로고용안정성강화 전략 10: 저출산극복과여성경제활동확대출산 육아지원등을통한여성의잠재력확대기반마련 희망의새시대, 복지국가의원년 이라며박근혜정부가복지를강조하는것을새로

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기우 방
5 years ago
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1 분할과갈등을만드는맞춤형복지 박근혜정부사회보장정책평가와운동과제 김태훈 정책위원 새롭지않은국정목표, 맞춤형고용 복지 제 18 대대통령직인수위원회는박근혜정부의국정비전으로 국민행복, 희망의새시대 를제시하고, 다섯가지국정목표를설정하였다. 그두번째목표가 맞춤형고용 복지 이다. 김용준인수위원장은맞춤형고용 복지와관련," 출산에서노령층이될때까지생애주기별다양한복지수요에능동적으로대응하면서도, 국민들이근로를통해자립할수있도록유도하고지원하는한편, 고용과복지가긴밀히연계되는맞춤형통합서비스를제공할것 " 이라고설명한바있다. [ 그림 1] 박근혜정부의국정목표 2. 맞춤형고용 복지 국민의생애주기나생활영역에따라필요한때에꼭필요한서비스를맞춤형으로제공하여일을통해빈곤에서벗어나자립할수있도록복지 - 고용 - 성장간의선순환구조마련 전략 7: 생애주기별맞춤형복지제공태어나서삶을마칠때까지생애주기별로발생하는각종어려움으로부터국민을보호하는한편, 기초생활수급자나차상위계층의특성에상응하는맞춤형복지를제공 전략 8: 자립을지원하는복지체계구축복지서비스수혜자의근로와자립을유도하기위해근로유인형복지급여체계로개선하는등탈수급및자활의지제고 52

전략 9: 서민생활및고용안정지원주거 서민금융등서민생활의실질적부담을경감하는한편, 정리해고요건강화, 정년연장등으로고용안정성강화 전략 10: 저출산극복과여성경제활동확대출산 육아지원등을통한여성의잠재력확대기반마련 희망의새시대, 복지국가의원년 이라며박근혜정부가복지를강조하는것을새로운현상으로보는시각이많다.

2 전략 9: 서민생활및고용안정지원주거 서민금융등서민생활의실질적부담을경감하는한편, 정리해고요건강화, 정년연장등으로고용안정성강화 전략 10: 저출산극복과여성경제활동확대출산 육아지원등을통한여성의잠재력확대기반마련 희망의새시대, 복지국가의원년 이라며박근혜정부가복지를강조하는것을새로운현상으로보는시각이많다. 선진, 일류 를강조한이명박정부와달리박근혜정부가 희망, 행복 을강조한다는점도차이를크게느끼게한다. 박근혜대통령은 17 대국회에서보건복지소위원회활동을통해 한국형복지국가 라는자신만의복지담론을구축했고, 일명박근혜법이라불리는 사회보장기본법전부개정안 을입안하기도했다. 복지는이제박근혜대통령의정치적입지와직결된 브랜드 가되었다. [ 그림 2] 이명박정부의복지투자원칙 그러나그내용은여전히신자유주의적사회정책의연장선에있다. 먼저 맞춤형고용 복지란표현과그개념자체가새로운것이아니다. 이전정부인 이명박정부는복지투자원칙으로 일하는복지, 맞춤형복지, 지속가능한복 53

3 지 를제시한바있다. 박근혜정부의맞춤형고용 복지란근로연계복지를의미하는 일하는복지 와사회서비스중심의복지를의미하는 맞춤형복지 의조합이다. 또한박근혜의정부복지국가담론이라할수있는 한국형복지국가론 은스스로 사회투자형생활보장국가 라고표현하듯신자유주의적사회정책인사회투자국가론을기반으로한다. 한국형복지국가는인적자본및사회적자본에대한투자의중요성을강조하고, 현금이전보다현물급여를강조하며, 재정건전성의논리를수용하고있다. 1) 한국형복지국가는 경제성장을위한인적투자 로서복지의의미를부여하는데, 따라서보육 교육과같은기회의평등을강조한다. 복지관련공약대부분이인수위국정과제에반영된반면, 인적투자의성격이약한연금과보건의료공약만후퇴한것도이러한맥락에있다. 사회투자국가론이김대중 노무현정부의사회정책기조이기도했다는점에서 한국형복지국가론 역시새로운것이아니다. 다만그담론을주장하는주체가보수정당, 새누리당의박근혜라는사실이새로울뿐이다. 노무현정부의복지담론을당시야당대표가계승했다는아이러니는신자유주의가아닌새로운대안을제시할수없는지배계급의한계를보여준다. 박근혜의복지국가론이새로울수없는이유 박근혜대통령의대선시기주요공약인 생애주기별맞춤형복지 와이것이 기반을두고있는한국형복지국가론이역대정부의신자유주의사회정책에 서큰차이가없는이유는무엇일까. 신자유주의국가에서는전통적으로의회 1) 한국형복지국가론에대한자세한평가는김태훈, 대선복지공약분석, 사회운동 2012 년 월호 를참조하라. 54

4 가통제력을갖는다고간주되는재정정책과사회정책이낮은이자율과낮은부채비율유지를목표로하는화폐정책에종속되는데, 이는재정제약을낳는한요소가된다. 실제지난대선시기기재부, 조세연구원, 보건사회연구원등은선거공약비용추계를저마다발표하면서사회정책을둘러싼논쟁에개입했다. 이러한개입으로복지공약은사회정책의이념과방향에대한정치적쟁점보다비용추계와재원마련방안이라는기술적쟁점이주요의제가되었다. 이러한재정제약은한국경제의장기적저성장과세계경제위기로인해박근혜대통령의임기내에도지속될전망이다. 조세연구원은조세부담률을고정하면 2050 년국가채무비율은 128.2% 로남유럽국가평균 120% 보다높은수준에이르고, 가계부채로인한공공부문부채위기의현실화와같은최악의시나리오를가정하면 2050 년국가채무비율은 165% 까지증가할것으로전망한다. 이에따라 2008 년한시적으로도입한재정준칙을대체하는새로운재정준칙을제시한다. 지금까지사용되어온 1세대재정준칙은균형재정달성까지지출증가율을수입증가율보다낮게유지해재정수지적자를감축하는것이었다. 조세연구원은 2013 년부터균형재정이달성된후에는균형재정혹은소폭재정수지흑자를목표로한 2세대재정준칙을도입해야한다고주장한다. 전세계적으로대부분의국가가경제위기에대응하기위해재정을확대하면서 1 세대재정준칙이유명무실화되는데, 이를반영해 2세대재정준칙은경제상황에따라목표를변동할수있도록하되그러한변동에대한원칙을설정하고제재수단을강화하고있다. 경제위기시탄력적대응을열어두긴하지만, 균형재정이라는원칙은더욱강화하고재량적예산조정을최소화하려는것이다. 2) 이렇게재정의한계는사회보장의확대를제약한다. 특히현재공적사회복지지출비중의가장큰부분을차지하는보건의료가대표적이다. 박근혜대 2) 박형수, 장기재정전망과재정정책운용방향, 한국조세연구원개원 20 주년기념세미나발표자료집,

통령이무상급식, 무상보육은말해도무상의료는말하지않는것은사회투자국가론에의거하여인적자원에대한투자를강조하기때문이기도하지만비용이많이들기때문이기도하다. 또한향후고령화로인해가장큰비중을차지하게될연금도보장성강화에대한상당한제약이있다. OECD 최고수준의노인빈곤율과심화되는건강불평등속에서국가가이를해결하지않는다면지속적으로현체제에대한대중적불만이형성될것이다.

5 통령이무상급식, 무상보육은말해도무상의료는말하지않는것은사회투자국가론에의거하여인적자원에대한투자를강조하기때문이기도하지만비용이많이들기때문이기도하다. 또한향후고령화로인해가장큰비중을차지하게될연금도보장성강화에대한상당한제약이있다. OECD 최고수준의노인빈곤율과심화되는건강불평등속에서국가가이를해결하지않는다면지속적으로현체제에대한대중적불만이형성될것이다. [ 그림 3] 2013 년 1 분기국세수입과전년대비증감액 위기관리와통치력강화를위한전략으로서복지 재정제약으로인한복지확대의한계속에서, 빈곤의확산과그로인한대중적불만을관리하기위해박근혜정부는두가지방식으로대응한다. 첫째, 사회서비스보장과같은현물급여중심의복지정책전환으로적은비용으로복지체감도를높이려고한다. 3) 둘째, 행정혁신 을통해사회정책추진기반을재확립한다. 이는 국민중심의맞춤형복지전달체계개편 이라는국정과제로 3) 공공부조는저소득층에집중된다는점에서전반적복지체감도를높이기어렵고, 사회보험은보편성은크지만우선기여해야한다. 사회서비스는소득수준과무관하게누구나경험하는일상속에배태되므로, 이를통해일반적인복지경험의확대여지가크다. 강혜규 사회서비스, 부문의쟁점과정책과제, 보건복지포럼,

6 나타난다. 개정사회보장기본법 2012 년전부개정되어 2013 년박근혜정부출범과함께시행되기시작한사회보장기본법은박근혜정부가사회서비스와복지정책의부처간정책조율을강조하고있음을보여준다. 한국형복지국가론 은박근혜대통령이국회의원시절인 2010 년 사회보장기본법개정안 을발의하면서논의되기시작했다. 따라서이법안에는한국형복지국가론의특징이담겨있다. 사회보장기본법개정안은사회보장의의미를행복하고인간다운생활, 사회참여 자아실현에필요한제도와여건을확보하는것으로규정한다. 사회보장기본법은또한사회보장의기능으로소득보장과서비스보장을명시하였고이런기능을수행하는맞춤형사회보장을평생사회안전망으로규정하였다. 사회보장제도를구성하는제도로사회보험, 공공부조, 사회서비스를정의한다. [ 표 1] 신구사회보장법안비교 기존사회보장기본법 사회복지서비스 란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게상담, 재활, 직업의소개및지도, 사회복지시설의이용등을제공하여정상적인사회생활이가능하도록지원하는제도를말한다. ( 제3 조 4호 ) 관련복지제도 란보건, 주거, 교육, 고용등의분야에서인간다운생활이보장될수있도록지원하는각종복지제도를말한다. ( 제 3 조 5 호 ) 개정사회보장기본법 사회서비스 란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도를말한다 ( 제3 조 4호 ) 1995 년제정된기존법안과비교했을때, 사회복지서비스에서사회서비스 로개념을바꾸면서정의도새롭게한것이특징적이다. 개정사회보장기본법 은사회서비스를 국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국 57

7 민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도 로정의하고있다. 이전법에서정의했던사회복지서비스개념보다더많은분야 ( 복지, 의료, 문화, 환경 ) 를언급하고있고, 제공방식도더다양하다. 개정사회보장기본법의또다른특징은기존의사회보장심의위원회를격상해실질적정책조율기능을가지는사회보장위원회를신설하고사회보장기본계획을매 5년마다수립하도록하고있다는점이다. 사회보장위원회는국무총리를위원장, 기획재정부 복지부장관을부위원장으로두고법무부 교육과학기술부등각부처장관을포함한정부위원총 15 명과노사대표와사회복지전문가중대통령이위촉하는민간위원 15 명으로구성된다. 이기본계획에따라매년시행계획을수립하고, 격년으로재정추계도시행한다. 또한중앙정부각부처가사회보장정책을도입 변경할때보건복지부와사전에협의를하도록했다. 이러한조율의인프라를구축하기위해사회서비스품질관련전담기구설치, 사회보장통계의취합, 사회보장정보시스템구축 운영을법으로규정했다. 사회보장기본법개정안은자아실현과같은수사를통해사회보장의개념을더확대, 강화한것처럼평가되기도한다. 4) 하지만실제로그기능에대한규정을보면현물급여, 즉 사회서비스 보장을강조하고있다. 더구나법안이언급하고있는사회서비스의개념은모호한데, 사회서비스는제도이자, 제도가제공하는혜택이자, 그혜택을통해보장받는대상이기도하기때문이다. 5) 또한사회보장기본법개정안은부처별로사회보장정책이흩어진채상호 4) 안상훈, 사회보장기본법전부개정의의미와과제, 복지동향, ) 남찬섭, 개정사회보장기본법의주요개정내용과평가, 복지동향,

8 연계도부족해서중복과누락이발생하는 부처간칸막이현상 을극복하고각정책들을통합 조정하고자한다. 이를통해투입되는재정대비복지만족도와복지실효성을증대시키고자하는것이다. 정책조율은행정의효율을기하려는의도로보이지만그러한통합적조정과정에복지사각지대를해소하는방향으로이어지기위한구체적계획이존재하지않는점이우려스럽다. 예를들어기초생활보장제도를맞춤형개별급여체계로개편하는과정에서기존의급여제공방식을중복수급이었다고강조하는것처럼, 실제부처간정책조율은수급자에대한관리를강화하고, 부정수급문제를지나치게강조하면서빈곤에대한낙인을더욱강화할가능성이있다. 이러한관리의강화와낙인이사각지대를만들것이라는점은충분히예상가능하다. 맞춤형복지전달체계인수위는 국민중심의맞춤형복지전달체계개편 이라는국정과제의주요추진계획으로 사회보장위원회중심의복지거버넌스 주민센터복지허브화 범정부사회보장정보시스템확대 민간자원활성화를제시한다. 복지거버넌스는 지역사회복지협의체 와같이복지전달체계에서국가및지방자치단체, 시민단체, 기업, 지역사회등이역할을분담하는것을의미한다. 이는국가의한정된인력과재원으로급증하는사회복지수요를감당하기위한방식이기도하다. 한정된재정으로늘어나는복지수요에대응해야하는박근혜정부가복지거버넌스를강조하는것도이런이유때문이다 년대초부터선진국을중심으로 정부혁신운동 이확산되면서기존의공적행정을대체할새로운대안으로 새로운공적경영, 우량통치 ( 거버넌스 ) 라는패러다임이부상한다. 신자유주의하법인기업에서금융관리부서가자율적권한을행사했던것처럼국가에서는중앙은행이자율적권한을행사하면서경제적국가장치가정책입안과실행의통제력을획득한다. 한편법인 59

9 기업이홍보, 생산등다층적영역에서외주와하청을발전시킨것처럼사회정책의실행및전달은다수의행정적기관과비정부적기구또는민간기업등으로분권화되는현상이출현한다. 그결과조직혁신의방향으로지출과실적을연계해비용을절감하려고하는경영자주의가확산되고, 그과정에서관리의경제적효율성을강화하면서사회정책전문가의재량권과자율성은약화된다. 기존의국가장치는비정부기구와같은전통적인국가장치외부의조직들에게부분적으로관리업무를위임하거나또는외부의조직들로부터생산된정책적처방을활용함으로써효율적인관리와함께관리의정당성을획득한다. 그러나사회적갈등이확대된국가적관리의틀내로흡수되면서관리의제도적안정성은더욱약화된다. 정부, 비정부기구는대체적으로분절적이고단기적인관심에지배되고, 더적은비용으로사회문제를봉합하려는노력은정부기구내, 정부와비정부기구, 통치구조와사회운동사이의갈등을야기하게된다. 6) 단적인사례를들어보자. 최근진주의료원사태는복지전달체계의불안정성과그로인한갈등을보여준다. 진주의료원사태는건국후최초의지방의료원폐업시도였다. 경상남도의진주의료원폐업결정과관련하여새누리당과중앙정부는초기에이사안이지자체소관이라는식으로책임을회피하였다. 그후공공의료의필요성에대한사회적여론이확산되자새누리당은성명을발표하고, 국회는결의안을통과시키고, 보건복지부는권고를내렸다. 분할된국가기구는책임을회피하는수단으로, 갈등을국가관리의틀안으로내부화하는수단으로활용된다. 이과정에서사회운동은갈등을조율하기위한국가장치내로포섭되거나, 국가장치로부터완전히배제되는양자의선택에내몰린다. 재정적자의책 6) 박상현, 신자유주의와현대자본주의국가의변화, 백산서당,

10 임을노동자들에게전가하면서노동자운동을사회적으로고립시키고, 공공부문노동자의노동권을박탈한다. 공공적기능보다수익성을중시하고, 공공부문구조조정을통해서비정규직을확대하고노동강도를강화하는흐름은 거버넌스 의이름으로복지전달체계의민간참여를추구해온신자유주의정부들에서일관적으로나타났다. 사회정책의신자유주의적행정체계인 맞춤형복지전달체계 는복지전달체계내주체들간의분할과갈등을조정하는역할을하지만이과정에서보편적권리를요구하는사회운동의목소리를억압하는역할을하게될것이다. 보건복지부의정책비전, 국민 100% 행복사회 박근혜정부복지정책의특징을정리해보면다음과같다. 첫째, 복지를강조하지만, 실상그내용은이전정부의신자유주의사회정책을계승하는것이다. 둘째, 사회서비스를강조하지만실제내용을보면그간비판받아온신자유주의민영화정책을복지와결합시켜놓은것이다. 이러한특징을통해서박근혜의복지국가는신자유주의와대별되는것이아니라신자유주의경제정책에종속된사회정책일뿐이라는것, 다만새로운수사와민간부문의활용을통해서이데올로기적효과를강화하는데기여할것이라고평가해볼수있다. 박근혜정부의국정목표와사회보장제도구상은 국민 100% 행복사회 라는보건복지부의정책비전으로구체화되었다. 핵심목표는중산층형성, 안락과건강, 사회통합이다. 이를위해생애주기별맞춤형복지라는국정목표에따라아동, 청장년, 노인별로정책을분류했고, 추가적으로취약계층과보건의료를따로분류했다. 아동, 청장년, 노인별로정책대상을생애주기별로구분한것이특징이지만정책의성격은제각각이다. 아동의경우보육, 임신출산지원등사회서비 61

11 스정책으로이뤄져있고, 청장년은일자리정책이다. 노인의경우사회보험으로서국민연금과기초노령연금, 돌봄서비스와같은사회서비스, 일자리정책이혼재되어있다. 보건의료의경우도의료민영화의내용을담고있는 창조경제성장동력인보건산업육성강화 계획은청장년복지정책으로분리시키고나머지건강보험, 사회서비스등의사회정책이혼재되어있다. 분류별로제도의성격과내용이상이하다보니사실상수급권자가중복되는경우도많고, 각제도의가치가충돌하는모순이발생한다. 공공부조제도를취약계층에대한복지로둔갑시켰지만아동과노인역시취약계층이다. 또한청장년에대한일자리복지정책에는의료민영화, 사회서비스시장화의내용을담고있는데, 이러한정책은비정규직, 저임금노동을확대하는문제는외면한채 처우개선 수준의소극적태도만보이고있다. 청장년노동자의저임금문제는다시양육부담, 의료비부담, 노인시기빈곤으로이어지게되어아동, 노인과보건의료에대한복지강화라는목표를무색케할것이다. 박근혜정부의사회보장정책을개정된사회보장기본법의분류에따라공공부조 ( 기초생활보장제도 ), 사회서비스, 사회보험제도로구체적으로살펴보자. 개별정책의내용은관련분야관료, 전문가들이사용하는전문적용어들로인해일반인은이해가어렵다. 이러한복잡함과난해함이사회정책을대중들이이해하기어렵고, 정치적주체로서의견을개진하기어렵게만든다. 또한박근혜정부는아직제도변화방향을구체화하지않은상황이다. 이런점을고려해서아래에서는다양한사회정책들중주요쟁점으로제기되며논의가이뤄지는정책들을중심으로정리해본다. 맞춤형개별급여, 기초생활보장정책의주요내용과문제점 제 1 차사회보장위원회를통해밝혀진박근혜정부의기초생활보장제도정책 의주요내용을정리해보면다음과같다. 첫째, 차상위계층의기준을현기준 62

12 인최저생계비의 120%( 중위소득 45.6% 수준 ) 에서중위소득 50% 로바꿔, 차상위계층을대상으로하는복지정책의대상자를확대한다. 둘째, 수급자선정기준에서부양의무자기준이완화된다. 부양의무자기준은소득인정액이최저생계비보다낮아도일촌직계혈족혹은그배우자가부양능력이있으면수급을받지못하도록설정해둔것인데, 이부양능력의판정기준이되는소득이올라간다. 셋째, 통합급여체계에서개별급여체계로바뀐다. 현행기초법에따르면수급자선정기준을만족하는수급권자는현금으로지급되는생계급여, 주거급여를받고, 그외교육, 의료, 해산, 장제, 자활급여를필요가발생할때받게된다. 개별급여체계로바뀌면각급여의수급자선정기준이달라진다. 생계급여의경우중위소득 30% 이하저소득층에게적용된다. 의료급여는중위소득 38% 의근로무능력자, 주거급여 교육급여는각각중위소득의 40%, 50% 를기준으로정할예정이다. 정부는이를통해더많은차상위계층에게혜택이돌아가고, 이를통해빈곤예방을강화할수있다고주장한다. 마지막으로수급자중 17.7% 의근로능력자를노동시장으로더욱참여시키기위해근로인센티브를강화한다. 이러한정책의문제점은무엇일까? 첫째, 보장대상의범위를확대할계획을밝히고있으나이미확대, 심화되고있는빈곤의규모에비교했을때턱없이부족하다. 정부는개별급여전환으로급여수급자가 140 만에서 220 만으로늘어날것이라고예상한다. 그러나이는현재비수급빈곤층 600 만중 80 만에게만적용되는것에지나지않는다. 게다가현금으로지급되는생계급여와주거급여의보장수준은거의변동이없다. 둘째, 보장대상을늘리기는하지만보장내용과보장수준이제각각분할된다. 개별급여전환으로인해늘어날것이라는 80 만의수급자는이전의수급자처럼최저생계비를모두보장받는것이아니라대부분주거, 교육과같은개별급여하나만받는수급자들이다. 가장규모가크고중요한생계급여대상자 63

13 는 10 만명증가할뿐이다. 주거급여, 교육급여는각각국토교통부, 교육부가주관부처가되어서선정기준과급여수준을정할예정이다. 선정기준이다양해지고복잡해지면서국민들이제도를이해하고활용하기더욱어려워지고, 더많은갈등을만들수있다. 게다가연이은사회복지공무원들의자살사태에서알수있듯, 이런문제를현장에서해결하는일선공무원들의노동강도가포화상태라는점에서, 의도하지않은사각지대가형성될수도있다. 7) 2012 년 6월기준, 읍면동수준에서전체주민센터 10 개소중 8개소는 1-2 명의사회복지공무원이복지업무를전담하고있다. 이러한두가지문제점은기초생활보장제도뿐만아니라정부, 지자체가수행하는복지사업전반에서나타날것이다. 차상위계층의범위가확대되지만구체적인복지사업의대상범위가확대된다는말과동의어는아니다. 정부가수행하는 297 개복지사업들은사업별로대상자선정기준이상이하다. 사업들의상당수가현재최저생계비개념을기준으로 최저생계비의몇 % 이하소득가구 와같은방식으로대상을선정하고, 급여를제공하고있는데, 각각의사업들의대상선정기준이어떻게변화할것인지, 즉중위소득몇 % 이하로정해질것인지명확히제시되지못하고있다. 또한장기적으로봤을때재원마련이부족한경우대상은늘려도오히려보장수준은줄어들수도있다. 8) 셋째, 그간수급당사자를포함해사회운동이요구한의제들을일부분제도화했지만, 정작당사자의목소리를배제하고있다. 부양의무제를폐지하라는투쟁은, 가난한이에대한책임을개인과가족에전가하는국가의문제를비판하면서, 가난한이와장애인이자립하면서기본적생활을영유할권리가있음을밝히는실천이었다. 그러나박근혜정부는비현실적인부양의무자기 7) 강동진, 기초생활보장제도의개편방향에대한평가와요구, 기초법의올바른개정을위한토론회자료 집, ) 박주연, 상대적빈곤선도입의의미와과제, 국회입법조사처,

14 준을단지 덜비현실적인수준으로 변경했을뿐이다. 이러한방식으로관료전문가가주도하는해법은합리성과혜택의확대라는명목으로부양의무자라는관념을더욱공고화한다. 부양의무제기준을완화하는정부의대책이밝혀졌지만부양의무제 장애등급제폐지공동행동은여전히광화문지하도에서농성을계속하고있다. 넷째, 맞춤형개별급여 제도는가난한이로하여금저임금 불안전노동을감내하도록강제하고, 이과정에서빈곤에대한낙인을강화한다. 단적으로사회보장위원회는 탈수급저해급여구조 를문제로지적하면서개별급여체계도입의기대효과로 일할수록유리한체계 를명시하고있다. 지금도수급대상자들은근로능력이있다고평가되면최저임금도노동권도보장받지못하는자활사업에참여해야생계급여를받을수있다. 근로인센티브를더욱강화하는방향으로설계해도실제노동시장의저임금문제가해결되지않으면노동해도빈곤할수밖에없다. 탈수급 이확대될뿐 탈빈곤 은이루어지지않게되는것이다. 박근혜정부의기초생활보장정책은보장범위와보장수준은여전히부족해서빈곤문제를해결하기엔한계가있다. 수치상으로만이를보완하기위해선별적관리를강화하여사회운동의요구를희석하고, 기초생활보장수급당사자를권리의주체가아니라관리의대상으로재구성한다. 이과정에서가난한이들은보편적으로기본적인생활을보장받을권리를요구하는주체로형성되지못하고, 적절한일자리가없어서일을못하는사람이아니라복지혜택에의존하면서일을하지않는사람으로낙인찍힌다. 사회서비스보장정책의특징과모순 사회서비스라는개념은노무현정부의일자리창출정책추진과정에서일반화 되었다. 사회서비스는표준산업분류체계에따라공공행정, 교육, 보건등공공 65

15 서비스대부분을포괄하는넓은의미의규정을가지고있지만, 실제로는사회적일자리창출정책으로구체화되었다. 사회적일자리는사회적으로유용하지만수익성이낮아정부나민간비영리단체가창출하는일자리로서자활 사회적기업, 가사 간병도우미, 장애인활동보조, 숲가꾸기등이있다. 이러한일자리가제공하는서비스를좁은의미의사회서비스라고볼수있다. 사회서비스보장과관련한박근혜정부정책의특징은 창조경제 라는경제정책과긴밀히연관되어있다는점이다. 일자리중심의창조경제 라는첫번째국정목표하에서비스산업전략적육성기반구축, 청년친화적일자리확충기반조성, 협동조합및사회적기업활성화, 보건산업을미래성장산업으로육성이라는국정과제가보건복지부의실천계획과긴밀히연관된다. 노무현정부는 사회서비스확충전략 을통해 ( 일자리확충을통한 ) 성장잠재력제고와복지수준향상이라는일석이조의효과를누릴수있다 고평가한바있다. 박근혜정부역시사회서비스를일자리창출전략으로본다. 미세한차이점은사회서비스의의미를넓게해석하면서, 사회서비스를미래성장전략, 창조경제전략으로강조를하는것이다. 고부가가치사회서비스일자리확충 이라는국정과제가이를대표한다. 보건복지부는실천계획에서 창조경제성장동력인보건산업육성강화 를명시하고있다. 보육, 요양보호와같은사회적일자리정책에포괄되었던사회서비스들은수익성이낮고, 이제민간공급자가확대형성되고있는단계다. 그러나의료의경우는박정희정권시절인 1970 년대부터민간공급이확대되기시작해서, 민간의료가압도적비율을차지하고있다. 게다가민간병원간경쟁과정에서비교우위를확보한재벌병원이공급체계재편을주도하고있다. 이들은영리병원의추진근거로외국인환자유치, 병원시스템수출을통한국부창출을주장해왔다. 이러한재벌병원자본의수익창출전략을창조경제의성장전략으로포장하고있는것이다. 66

16 이러한맥락에서사회서비스정책은갖는또다른특징은, 국가가사회서비스를직접제공하는것이아니라시장활성화를통해민간부문이공급에참여하도록유도하고, 국가는이것을관리 감독하는역할을강화하는것이다. 보육교사, 요양보호사등사회서비스노동자들의투쟁과사회운동은노무현정부부터시작된이러한사회서비스확충전략을사회서비스시장화라고비판해왔다. 그에따르면사회서비스확충전략은지난 10 년간양질의일자리창출도하지못했고, 양질의복지도제공하지못했다. 그리고늘어난민간공급자는제도의중요한이해관계자로확고히자리를잡았다. 박근혜정부는 복지일자리확충및처우개선 이라는국정과제를통해서단순히민간공급자의참여를유도하는것이아니라관리와감독을강화할계획을밝히고있다. 관리와감독의방식은공정한경쟁을확립하는차원에서이뤄지고, 사회서비스에대한민중의권리는시장화된사회서비스를소비하는소비자로서의권리와동일시된다. 보건복지부는사회서비스품질관리및사업관리에관한법률을추진하고중장기적으로가칭 사회서비스품질관리원 을설립하여사회서비스에대한평가및지원을수행할전담기관을설치할것을검토하고있다. 또한나눔문화확산, 지역사회복지협의체운영활성화, 공공 민간복지자원통합시스템처럼비정부기구를포함한민간자원의발굴및활용도를제고할계획이다. 이렇듯사회서비스라는개념이확장되고사회보장정책의일부로서자리잡은반면, 사회서비스를확충하는방식은여전히시장에맡겨지면서 성장동력으로육성해야될사회서비스 와 모든국민에게인간다운생활을보장해야할사회서비스 라는개념간의긴장과모순이심화되고, 정부의민간시장에대한관리도실패하고있다. 국정과제인 보건산업을미래성장산업으로육성 과보건복지부실천과제인 창조경제성장동력인보건산업육성강화 에는그동안의료민영화로비판 67

17 받았던정책이총망라되어있다. 한편 건강의질을높이는보건의료서비스체계구축 에는의료전달체계를확립하고지역간의료이용격차해소를위한공공보건의료기본계획을수립할계획을제시하고있다. 그러나의료민영화는지역간의료이용격차를더욱확대한다는점에서국정과제는서로모순되고있다. 민간의료의영리추구는양질의보건의료서비스를저렴한가격에공급하겠다는정부의 명목상 목적과도배치된다. 보육정책이확대되면서민간어린이집의문제점이지속적으로사회적이슈가되고있는데, 최근시군구청의영유아보육담당공무원들에게사법경찰권을부여하는법안이추진되다가어린이집원장들의국회의원에대한집단항의로보름만에추진이중단되었다. 물론이법안이민중의보편적권리를보장하기위한취지로이뤄진것은아니지만이렇게복지전달체계내민간공급자와정부의분쟁은끊이지않는다. 이러한갈등은다시관료, 전문가가주도하는더욱정교한관리체계를강화시키는것으로귀결된다. 시장화된사회서비스의확대는사회서비스의목표로제시되는민중의보편적권리들을파괴한다. 노동자계급은실상사회서비스의제공자이자수혜자인데도불구하고시장에서협상을하는소비자와공급자로분할되어질낮은서비스와열악한노동조건이고착화된다. 빈곤층은사회서비스를상품으로구매해야하기에서비스혜택의차별이발생하고, 서비스를제공하는노동자는자신의노동권에대한선택을제약받는악순환이이루어진다. 사회보험정책의전망과쟁점사회보험에는 4대보험으로불리는공적연금 ( 국민연금, 군인 공무원 사학연금 ), 건강보험, 고용보험, 산재보험과 2008 년에도입된노인장기요양보험이있다. 사회보험은공공사회복지지출에서 64.4% 라는압도적인비중을차지한다 년건강보험지출은 34 조원정도로공공부조지출사회복지서비스지 68

18 출의합과거의일치하는수준이다. 공적연금지출은 21 조원정도인데국민연금이 8.6 조원으로공무원연금 (8.5 조원 ) 을앞질렀다. 국민연금보험료를 20 년이상납부한완전노령연금수급자가발생하기시작하면서향후국민연금지출은더욱증가할전망이다. 현재고용보험은 8.3 조원, 산재보험은 3.6 조원의지출규모를가지고있다. 9) 고용보험과산재보험도노동자의실업과직업병으로인한위험을보장한다는점에서중요한의미를가지는제도이지만, 이글에서는박근혜대통령의주요공약이자대중적이슈로부각되었던연금과건강보험을중심으로논의를한정하도록한다. [ 표 2] 사회복지지출의기능별추계 2010 년액수 ( 십억원 ) 구성비 (%) 전년대비증감율 (%) 노령 33, 유족 3, 근로무능력관련급여 7, 보건 49, 가족 10, 적극적노동시장프로그램 4, 실업 3, 주거 기타 8, 사회복지지출 119, 박근혜대통령은대선당시 기초노령연금 2배인상, 중증질환 100% 국가책임 을주요복지공약으로내세웠다. 대부분의공약이인수위과정을거쳐국정과제로반영된반면이두공약은인수위과정에서쟁점이되었다. 4대중증질환과관련해서비급여진료비는애초에공약에서제외되어있었다는기만적발표를해비난을받기도했는데, 결과적으로인수위는국정과제를통해주요비급여인선택진료비, 상급병실료에대한부담을완화하는대책을추 9) 보건복지부, 한국보건사회연구원, 2010 년도한국의사회복지지출추계와 OECD 국가의보건부문지출 비교,

19 진하기로밝혔다. 기초노령연금의경우전체노인으로대상을확대하고급여 액도모두두배인상하겠다는처음공약에서후퇴해서, 소득상위 30% 노인과 소득하위 70% 중국민연금가입자는차등적으로급여를인상할계획이다. [ 그림 4] 국민행복연금 ( 기초연금 ) 도입방안 출처 : 인수위국정과제 박근혜정부의사회보험정책이가지는특징은첫째, 경제위기와빈곤의 확대에대응하여보장성을강화할계획을보다적극적으로제출한다는점이 다. 그것은앞서설명한공약과국정과제를통해드러난다. 그러나보장성이 70

20 충분히강화되지는못할것인데, 공약상의보장성수준이이미너무낮은데다가사각지대라는아킬레스건이존재하기때문이다. 건강보험의사각지대는비급여진료다. 비급여진료의확대는건강보험보장성을더욱낮춘다. 지난해발표한건강보험실태조사결과를보면 2010 년건강보험보장률은 62.7% 로, 2009 년 64% 에비해 1.3%p 하락했다. 본인부담률 37.3% 중법정본인부담률은 21.3%, 비급여본인부담률은 16.0% 로 2009 년과대비해비급여본인부담률이증가했음을알수있다. (2009 년법정본인부담률은 22.5%, 비급여본인부담률은 13.9%) 이미급여항목의 95% 를보장해주고있는중증질환의경우에도비급여진료비로인해서실제보장률은 71.4% 에지나지않는다. 박근혜정부가말하는 4대중증질환 100% 보장은비급여진료의문제를해결하지않으면실현불가능하다. 해결책은비급여를급여화하거나가격과양을통제하는것인데이과정에서비급여가발생하는원인이되는민간병상의포화와과잉경쟁을해소하기위한대책이없다면민간병원의강력한저항에부딪힐것이다. 저항을회피하게되면, 결과적으로비급여해결논의는비급여에대한공정거래확립차원의통제 ( 비급여가격고시제도입, 환자사전동의제도도입준비등 ) 와어떤비급여진료를우선급여화할것인가를둘러싼관료전문가수준의쟁점이중심을이룰것이다. 국민연금은가입자에게높은수익비의급여를제공하지만, 미가입자나미납부자에겐아무런혜택이없다는점에서현세대노인, 노동시장에서취약한지위에있는비정규직, 영세자영업자등이사각지대에존재하게된다. 10) 노동시장의유연성, 분할의문제가연금의사각지대문제로이어지는것이다. 국민연금의사각지대인납부예외자수는지난 11 년동안큰변동이없으며오히 10) 김원섭, 국민연금사각지대와해소방안연구, 복지사각지대현황과해결방안세미나자료집,

21 려약간늘어나고있는추세다. 지역가입자중에서보험료를장기체납하는사람들의수가많으며여성이 70% 를차지하는비정규직의국민연금가입률은 55% 에불과하다. 5인미만사업장에사회보험료지원사업을하지만영세사업장노동자들은근속기간이짧아서연속성이떨어진다. 두번째특징은민간보험의역할정립및협력을통해민간보험시장을활성화한다는점이다. 이것은이전정부에서도마찬가지였다. 노무현정부는실손형민간의료보험을도입해서민간의료보험을폭발적으로성장시켰고이명박정부는당연지정제폐지를통해건강보험의근간을흔들려고했다. 또한노무현정부는국민연금의급여를대폭삭감하고퇴직연금을도입해서사적연금시장을확대시켰다. 아직까지구체화되지는않았지만공사역할의분담을강조하는박근혜정부도이러한기조하에서사회보험정책을운영할것은분명해보인다. 이미이명박정부말부터경제관료들은 실손보험종합대책 등을통해민간의료보험의수익을보장해주고, 건강보험이수행하는의료기관에대한심사평가권한을민간보험도갖도록하는계획을밝힌바있다. 또한박근혜정부가계획하는기초연금정책은기초연금급여를국민연금가입여부에따라차등화하면서국민연금에가입할동기를약화시키는방향으로작동하게된다. 같은소득이라도국민연금에가입한사람이더기초연금을적게받게되기때문이다. 세번째특징은재정절감을위한관리, 운영효율화가강화되면서민간보험과이해관계를공유하게되고, 민간보험의운영원리를닮아간다는점이다. 두번째특징과도연관되는것으로공통의위험에집단적으로대응한다는사회보험의 보험의원리 가 투자의원리 로변하는것을의미한다. 이제개인은위험에대비하거나노후보장을위해자산을투자하는법을알아야한다. 국민연금은 2007 년개혁을통해계획한대로보장수준이매년 0.5% 씩지속적으로하락하고있다. 연급지급연령또한올해부터 1년씩연장되어 5년 72

22 뒤에는 65 세로연장될예정이다. 또한 3차재정추계에서도기금고갈을강조하면서연금재구조화논의가시작되었는데보험료를인상하거나사적연금과같이연금액의소득비례적성격을강화하자는주장이나오고있다. 연기금을축적하는적립방식의연금제도하에서이러한제도변화는더많은연기금을축적하기위한목적에종속된다. 축적된연기금은수익률을추구하는방식으로운영원리가점점더사적연금와동일해지고있다 년대들어연기금의주식투자비율과해외투자비율이계속확대되었고, 민간금융기관위탁운용비율이지속적으로상승했다. 11) 이러한변화들은사회보장을금융시장의불안정성에종속되도록만들었고, 심지어연기금이금융시장을성장시켰다. 건강보험은포괄수가제도입, 평가인증제강화등의료공급자들이비용에대한책임을나눠가지도록하고, 효율성을추구하도록관리경쟁을유도한다. 민간의료보험의이러한비용통제는때로는의학적논리에반하기도하고, 민간의료공급기관의재정을악화시켜의사를중심으로한민간공급자의불만을강화한다. 정부는민간공급자를관리할뿐, 정부가책임지는공적서비스공급체계를확충 강화하기위한적극적계획은제출하지않는다. 정작지역간, 계층간의료불평등을완화하기위해공공의료를확대강화하자는대중운동의요구는받아들여지지않고있다. 마지막특징은사회보험의 보험의원리 의기반이되는사회적연대의의미가축소된다는점이다. 노후소득보장의경우소득계층별로차별화된다층 11) 이러한문제에대응해연기금활용방안의대안들을고민할필요가있다. 연기금활용방안으로서사회복지, 공공주택등에대한공적투자형태가계발되어야한다는것이원칙적수준에서제기되어왔다. 국민연금기금을공공사회서비스의공급체계에투자하는것은연기금의안정성을높이고, 시장화의함정에빠진사회복지의돌파구를마련해건강수준향상, 출산율, 경제성장률, 노동시장참여율향상이라는사회적효용을제고할수있고궁극적으로국민연금의지속가능성에도기여한다. 주은선 국민연금기, 금의공공사회서비스공급체계투자, 필요성과전망 복지동향,,

23 체계화가진행된다. 고소득층은기업연금과개인연금, 중간층은공적연금과개인연금, 저소득층은공공부조와기초연금이노후소득보장의주요원천이된다. 이러한개별화는민중의이해관계를분할할뿐더러계층에따른연금차이도크게해은퇴이후에도불평등을지속시킨다. 민간의료보험은 2008 년에이미연 30 조원에달하는건강보험의규모를넘어섰다. 그만큼의료보장정책에미치는영향도커졌는데질병이있는사람이나노인의경우보험가입을거부당하거나보험료를지나치게높게책정한다. 금융감독원은 40~50 대남성을기준으로연령증가에따른위험률증가와그외증가요인을포함해서 3년갱신마다보험료는 26~33% 증가할것으로예측했다. 이것도매우높은수치이긴하지만실제실손보험료인상률은 3년갱신시마다 44% 씩증가했다. 이에따르면매월보험료는 61 세에 73,000 원, 70 세 218,000 원, 82 세 90 만원이상으로예상된다. 12) 민간의료보험이 보험 으로서기능하지못한다는비판을받는이유다. 분할과갈등에맞서대안적이념과주체를형성하자 박근혜정부의공공부조와사회보험정책은재정제약의한계로보장성확대의한계를가진다. 사회서비스제도를통해복지체감도를높이려하지만, 민간공급에의존하는시장화된확충방식은질낮은서비스로인해건강권, 주거권과같은민중의보편적권리를침해하고사회서비스노동자의노동조건을하락시킨다. 이러한박근혜의복지정책은다양한분할선을낳을것으로예상된다. 사회보장의권리의주체인노동자계급을분할시키기때문이다. 근로연계복지는 12) 김종명, 의료보험, 절대로들지말라, 이아소,

24 비교적안정적인소득과직업을가진노동자와불안전한가난한노동자를분할한다. 맞춤형개별급여는수급자간에도혜택의분할을만들면서개별화한다. 사회서비스제도는여성노동을저평가하며, 시장주체로서서비스의소비자와공급자로분할한다. 13) 사회보험은낮은보장성으로인해노동자개인이민간보험에가입하지않을수없게하면서보장방식을개별화한다. 또한저성장과고령화로인한재정제약은보험료를납부하는기여자와급여를지급받는수여자간의분할을만든다. 특히저성장과고령화로인한사회보험제도의재정위기는세대간형평성이라는의제를만들고, 복지국가에대한비판을강화한다. 고령화로인해생산인구가감소하면부가가치생산이줄어들고, 재정적자는경제성장이뒷받침되지않으면후세대의조세부담을확대하기때문이다. 그러나세대간형평성이라는문제가복지국가를비판하는정치적의도로활용되면서노동자계급이투쟁으로쟁취한보편적권리마저공격하는것에대해서주의를기울여야한다. 주류고령화담론의문제설정은총자본의입장에서노동력이라는상품이충분히공급되지못하는위기를의미하는것이다. 이것은정부의분석에서도드러난다. 정부는제2 차저출산 고령사회기본계획에서저출산 고령화의파급영향의첫번째로 노동공급감소와노동력의질저하, 저축 투자 소비위축등에따라경제전반의활력이저하되고성장잠재력이약화 된다는점을지적했다. 두번째는 재정의지속가능성이저해되고세대간갈등이야기 된다는점이다. 자본과정부의관점에서노인을대상화하는방식으로고령화의문제를인식한다면이는곧노동자일반을대상화하는것과다르지않다. 모든노동자가 13) 홍준표는진주의료원폐업의근거로 강성노조 로인한적자를지적하면서복지전달체계내의노동자 와시민을분할했고, 그대안으로서 서민의료 를빈민을위한의료로정의하면서빈민과시민을분할했 다. 이러한논리는앞으로도계속활용될것이다. 75

25 다늙기때문이다. 노인빈곤의문제는계급적문제이다. 노년기이전의불평등은노년기에도지속된다. 퇴직이전에높은교육, 높은지위, 높은소득을가진사람들일수록대체로노년기에계속일할수있는기회가더많고, 질병과장애와같은문제가덜하고, 기대수명이더길다. 노년기소득도더높다. 국가간비교를해보면공적사회보장체계가잘갖춰질수록이러한노년기불평등이감소한다. 14) 복지의확대가가지는이러한의미를은폐한채복지비용부담자를청년층으로, 복지수급자는노년층으로일반화해서는안된다. 노년의빈곤은청장년기에저축하기힘든수준의저임금노동을감내했다는것을, 또한이를보정해줄사회보장제도가제대로갖춰지지않았다는것을의미한다. 경제활력저하, 복지지출증가만우려하는고령화담론은일해도가난하게만드는노동유연화와복지의부실함, 즉현체제의지속불가능성을은폐한다. 따라서박근혜의 국민행복 이데올로기에맞서기위해서는빈곤에맞선사회운동이주장해왔던기본생활권이라는이념을다시확인할필요가있다. 기본생활권을구성하는노동권, 기본생활소득, 보편적권리로서공적사회서비스에대한요구는박근혜의복지정책에대한총괄적이고일관된비판을지속할수있게할것이다. 기본생활권이라는이념을재확립한다는것은그러한권리를쟁취하기위한주체를형성하고연대를통해그힘을강화하는것과다르지않다. 분절된사회정책은복지를권리로서요구하는주체를분할하고약화시킨다. 사회보장에대한구체적요구들은정치적의제로발전강화되지못하고, 제도적과정에포섭되거나배제된다. 15) 이러한변화속에서구체적요구를쟁취하기위해 14) Fred C. Pampel, 노인불평등과복지정책, 나눔의집, ) 사회보장을 전략적 수준으로의미부여를하면서이상적인사회보장제도를설계하는데몰입하는복 지국가담론, 주체형성과실행방안이부재한상황에서이념형제시에그치는기본소득론이가지는한계 76

26 서주체형성과연대전략은반드시필요하다. 구체적요구를가진주체들이형성, 강화되고이들이기본생활권을매개로연대를형성해야한다. 진주의료원투쟁의경우진주의료원노동자와환자가중심이되어서민중의건강할권리를위해노동권과공공의료를지키기위한지역적, 전국적연대가형성되었다. 향후승리의관건은이두요소가얼마나강하게, 유기적으로연결되느냐에달려있을것이다. 박근혜식복지는사회서비스시장화, 의료민영화등과병행하면서오히려사회보장을후퇴시키는모순을낳고갈등을만들것이다. 의료민영화반대와공공의료확충, 국민연금보장성축소반대, 바우처제도폐기와공적기관에의한보육, 간병, 노인돌봄서비스확충, 부양의무자기준폐지와통합적빈곤정책으로기초생활보장제도강화등사회보장에대한구체적요구들이가지는체제비판적의미, 노동자의단결의매개로서의의미에주목하고, 사회보장전달체계내노동자, 사회보장수급자대중을주체로형성하기위한일상적실천과제를도출하자. 이를통해대중운동의혁신을추동할때사회보장을지키기위한요구와투쟁도강화되는선순환이가능할것이다. 에대해서는사회운동 2009 년 7 8 월호의특집 경제위기와사회보장요구의쟁점 을참조하라. 77

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공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63