제 25 권제 1 호 Ⅰ. 서론 2017년 12월 14일, 미국연방통신위원회 (FCC) 가망중립성폐지를결정했다. 망중립성은통신망의공공성을강조하는원칙으로, 인터넷서비스사업자 (Internet Service Provider: 이하 ISP) 가모든데이터에대해서차별없이송 수신

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1 리뷰논문 제 25 권제 1 호, 2018 년봄호, pp 망중립성논의의쟁점과함의 * 정동훈 ** 2017년 12월 14일, 미국연방통신위원회가망중립성폐지를결정했다. 그동안오바마정부에서일관되게유지해온요약망중립성원칙과는정반대의결과이다. 망중립성폐지가가지고올후폭풍은개인과산업전영역에미칠정도로광범위하며, 전세계인터넷콘텐츠와플랫폼시장을압도하는미국의콘텐츠업계에몰고올파장은가늠하기어려울정도이다. 반면한국의망중립성원칙은확고하게진행되어왔고미국의망중립성폐지결정이후에도별다른변화의징조가보이지않는다. 망중립성은 5G를준비하기위한네트워크고도화의문제뿐만아니라표현의자유와같은헌법과도관련이있을정도로단순한주제가아니다. 이에따라본연구는망중립성이그동안미국과한국에서어떻게진행되어왔는지살펴보고, 망중립성이갖는쟁점을네트워크고도화와인터넷서비스사업자와인터넷콘텐츠사업자의서로다른관점, 헌법적관점, 비즈니스적관점, 기술적관점과인터넷자유, 공정거래법과제로레이팅등다양한논의점으로분석하고자한다. 시장경제와공정경쟁그리고전산업의발전과소비자편익극대화에맞추어져야하는망중립성논의를통해향후국내망중립성정책방향과시사점을살펴보고자한다. 주제어 : 망중립성, 네트워크고도화, 인터넷서비스사업자, 인터넷콘텐츠사업자, 제로레이팅, 5G The Debate on Net Neutrality: Evidences, Issues and Implications Chung, Dong-Hun The Federal Communications Commission voted to repeal net neutrality protections on December Abstract 14, This is the very opposite decision of the net neutrality rule that the Obama administration has consistently maintained. The ensuing storm from the repeal of net neutrality protections has an extensively effect enough on individuals and businesses to cover the entire spectrum, and the impact is hard to assess in the U. S. content industry, which dominates the worldwide Internet content and platform market. On the other hand, Korea s net neutrality protections have been firmly pursued, and there is no sign of change even after the decision happened in the U. S. Net neutrality is not a simple theme that is associated with the Constitution, such as freedom of expression, as well as the issue of network enhancement to prepare for 5G. Accordingly, this study examines how the net neutrality has been carried out in the U. S. and Korea over the years, and provides the issues of Internet enhancement, perspectives of ISP and ICP, and implications for the Constitution, market economy, fair competition and zero rating. This research delivers future direction and implications of domestic net neutrality policies. Keywords: net neutrality, network enhancement, ISP, ICP, zero rating, 5G 2018 년 1 월 8 일접수, 2018 년 1 월 9 일심사, 2018 년 2 월 18 일게재확정 ** 이논문은 2017 년도광운대학교교내학술연구비지원에의해연구되었음. ** 광운대학교미디어영상학부교수 (donghunc@gmail.com) 3

2 제 25 권제 1 호 Ⅰ. 서론 2017년 12월 14일, 미국연방통신위원회 (FCC) 가망중립성폐지를결정했다. 망중립성은통신망의공공성을강조하는원칙으로, 인터넷서비스사업자 (Internet Service Provider: 이하 ISP) 가모든데이터에대해서차별없이송 수신이되도록서비스를제공해야하는것을의미한다. ISP란 KT와 SK텔레콤, SK브로드밴드, LG유플러스와같이통신망을갖고서비스하는사업자를의미한다. 그리고모든데이터에대해서차별없이서비스를제공해야한다는의미는합법적인네트워크트래픽을전송하는데있어서불합리한차별을해서는안된다는것이다. 예를들어보자. KT는 올레TV 모바일 이라는동영상서비스앱이있다. 로그인만하면무료로다수의동영상을볼수있는앱이다. 경쟁제품으로는 SKT의 옥수수, 카카오의 카카오TV 라이브 나구글의 유튜브 와같은앱이있다. 비록 올레TV 모바일 이 KT의앱이지만, KT는 KT 고객을위해 올레TV 모바일 의속도를경쟁사의서비스에비해끊김없이더빨리제공하거나, 또는경쟁사의서비스를상대적으로더느리게제공할수없다. 이것이망중립성이다. ISP가인터넷콘텐츠제공자 (Internet Content Provider: 이하 ICP) 를차별할수없다는원칙을준수하는동안, 현실에서는특정 ICP가과도한트래픽을차지하는문제가발생됐다. 시스코 (Cisco, 2017) 에따르면, 미국모바일트래픽에서동영상비중은 55% 이며 2020년에는 75% 까지늘어날전망이다. 또한과학기술정보통신부 (2018) 에따르면한국도 2017년 12월기준모바일트래픽에서동영상비중이 54.3% 를차지했다. 이말은유튜브와같은동영상서비스회사가트래픽비중의대부분을차지한다는것이다. 무료로인터넷망을쓰면서막대한수익을올리는구글과페이스북, 넷플릭스와같은기업에게그에준하는책임을부여할수는없는것인가? 이들회사가이렇게과도하게트래픽을점유하고있는현실이망중립성의가치를현 실적으로대변한다고볼수있을까? 망중립성폐지를주장하는사람은이러한시장논리로부터출발한다. 망중립성폐지의논리적근거는시장논리와네트워크고도화그리고사용자편익등을꼽을수있다. 이번에미국 FCC에서망중립성폐지를결정했다는의미는기존에는 KT나 SK텔레콤, 또는 LG유플러스의어느사업자를선택하더라도모든서비스에대해서차별없이동등한서비스를제공받을수있었지만, 앞으로는 ISP에게돈을더지불한 ICP는더빠른속도로사용자에게우월한서비스를제공할수있으며, ISP는차별적으로콘텐츠나애플리케이션, 그리고서비스를제공할수있음을의미한다. 망중립성폐지는이미디지털환경에매우익숙한우리의일상생활에큰영향을줄수있다. 카카오톡을쓰지못할수도있고, 지금과는비교할수없을정도의큰비용을치르면서유튜브동영상을봐야할지도모른다. KT를이용할때는네이버나다음에접속할때속도의차이를못느끼지만, SK텔레콤에서는 SK커뮤니케이션즈가운영하는포털사이트인네이트가가장빠른속도로제공될수도있다. 내가업로드하거나다운로드할때걸리는속도는전적으로 KT와 SK텔레콤과같은 ISP에게달려있고, 구글이나페이스북과같은거대기업들은경쟁사나잠재적경쟁자인신규스타트업의서비스와비교도안될정도의뛰어난속도품질로시장을지배할수도있다. 한마디로말해서적어도이론적으로는네트워크로연결되는그어떠한행동도모두그리고오직 ISP의통제하에있을수있게된다. ISP가인터넷을지배하는세계가열릴수있는것이다. 망중립성원칙에따르면 ISP는 ICP가데이터를아무리많이사용해도속도를낮추거나차별적요금을부과할수없다. 이때문에 ISP는망중립성이투자를저해하고경쟁을제한한다며폐지를촉구해왔다. 망중립성원칙하에서는데이터트래픽폭증에따른비용을 ISP와소비자가부담해야하지만, 이는시장논리에어긋난다는주장이다. 데이터트래픽을많이발생시킨 ICP가비용을분담함으로써 ISP는트래픽관리에들 봄

3 망중립성논의의쟁점과함의 어가는비용을줄일수있고, 소비자는그에따라통신비부담경감으로이어질수있는것이다. 또한네트워크고도화를위해서도 ICP의비용부담이요구된다. 이제 5G의시대이다. 5G 서비스를하루빨리제공하기위해서 ISP는대규모의시설투자자금이필요하다. 사물인터넷과무인자동차등에사용될 5G는트래픽이상상을초월할정도로폭증하게된다. 이와같은혁신적인서비스를제공하기위한기반을마련해야하는데, 망중립성폐지를통해서데이터트래픽을유발하는정도에따라상응하는대가를지급하는비용분담방식을통해광대역투자를촉진시킬수있다는논리이다. 또한망중립성원칙을폐지한다고해도앞서제기한것처럼특정서비스를사용하지못한다거나시장의독과점을초래하는영향력을가진기업이나타나는극단적인사례는발생하지않을것이라고반박한다. 망중립성과배치되는대표적인사례인특정트래픽의차단과차별적처리가극단적으로발생할가능성은높지않다는것이다. 시대의변화에어울리는망중립성원칙의필요성은미국 FCC에서망중립성폐지를이끌었고, 이결정은미국을비롯해서전세계에영향을미칠것으로예측된다. 그렇다면, 미국의이결정은한국의망중립성에어떤영향을미칠것인가? 문재인대통령은 2017년대통령선거당시후보의입장에서네트워크접속권을국민의기본권으로확립하겠다는망중립성의원칙을지지한바있다. 또한미국과우리나라는망중립성과관련한법이나가이드라인이다르기때문에미국의망중립성원칙폐기가국내에당장직접적으로영향을받을지회의적이다. 본연구는미국 FCC의망중립성폐지라는새로운결정을계기로미국과한국에서진행되어온망중립성정책을살펴보고망중립성을둘러싼다양한쟁점을분석하고자한다. 그결과한국의망중립성정책은어떻게진행될것인지그함의를살펴볼것이다. 소비자편익의극대화에맞추어져야하는망중립성논의를통해향후국내망중립성정책방향과시사점을제안하고자한다. Ⅱ. 본론 1. 미국의망중립성규제흐름 1) 2003년 ~2014년 : 망중립성원칙, FCC의제정과연방법원의위법판결망중립성이란인터넷에서전송되는트래픽은내용이나유형, 제공사업자나부착된단말기등에관계없이동등하게처리되어야한다는인터넷망설계의기본원칙을의미한다. 망중립성개념은 2000년대초반컬럼비아대학의팀우교수가논문 (Wu, 2003) 을통해제시한개념인데, 공공정보망의유용성을극대화하기위해서는모든콘텐츠와사이트에동등한대우가필요하다는것이망중립성의핵심이다. 망중립성의핵심개념은 인터넷은모두에게평등하고열려있다 는일종의공공재의성격을내포하고있으며, 공공성을가진서비스는사용자를차별하지않고합리적인요금을부과해야한다는미국통신법의 타이틀 Ⅱ 기간통신사업자 (Common Carrier) 원칙 을따라야함을천명한것이다. 특히 2000년대초반은인터넷을통한경제성장이가속화된시점으로차단과차별은불공정행위의대표적인사례로망중립성개념이매우타당하게받아들여졌던시기였다. 2005년 FCC는망중립성유지와관련한성명서인 정책성명 (Policy Statement) 을발표한다 (Federal Communications Commission, 2005). 당시부시행정부에의해공화당주도하에있던 FCC에서민주당위원들은법적구속력없는망중립성 4원칙을담은세쪽짜리성명서를발표한것인데, 인터넷접속서비스를정보서비스 (Information Service) 로분류하였음에도불구하고이용자의인터넷이용권한을강조한것이핵심이다. 이성명서는합법적콘텐츠에대한접근성 (access the lawful Internet content of their choice), 합법적애플리케이션운용및서비스이용권 (run applications and use services of their choice), 네트워크에손상을주지않는단말기의접속권 (connect 5

4 제 25 권제 1 호 their choice of legal devices that do not harm the network), 그리고 ISP, 애플리케이션과서비스사업자, 그리고컨텐츠사업자간의경쟁 (competition among network providers, application and service providers, and content providers) 으로구성되어있으며, 접근권과활용권보장을주요한원칙으로삼고있다. 망중립성이슈가본격적으로대두된것은 2007년 9 월 1일미국네트워크사업자인컴캐스트 (Comcast) 가대용량트래픽을일으키는동영상 P2P사이트인비트토렌트 (BitTorrent) 서비스를차단, 지연시킨것이단초가됐다. 이에대해 FCC는망중립성규제를본격적용하여, 망중립성원칙에따라서비스차단, 지연을시정하라는명령을내렸는데, 이러한다툼은결국소송을통해 2010년 컴캐스트대 FCC 사건으로일단락된다. 컴캐스트가법원에항소한결과, 2010년연방법원의판결 (Comcast Corp. v. FCC, 2010) 은 FCC의시정명령을무효화하게된다. 연방법원이망중립성규제의근거법령이없다고판시한이유는광대역망인터넷접속서비스는정보서비스로분류되어있음에도불구하고정보서비스에대한규제권한을부여한통신법규정이존재하지않기때문에부수적규제권한을행사하기위한요건을갖추어야했었는데, FCC는이를입증하지못한것이다. 참고로 1934년통신법 section 4(i) 의 부수적규제권한 행사를위해연방대법원은두가지요건을제시하였는데, 1) 위원회가타이틀 I에서부여받은일반적규제권한이당해규제대상을포함할것, 2) 당해규제가법령상위원회에게강제된책임의효과적수행을위해서합리적으로연관되고부속적인것을요구한다 ( 오승한, 2015). 망중립성위기에처한 FCC는 2010년 12월 21일에투명성 (Transparency) 과차단금지 (No Blocking), 그리고불합리한차별금지 (No Unreasonable Discrimination) 라는 3원칙으로구성된망중립성원칙을고수한 오픈인터넷정책 (Open Internet Order) 을 발표했다 (Federal Communications Commission, 2010). 먼저투명성은유무선인터넷사업자는네트워크관리현황, 네트워크성능, 브로드밴드인터넷서비스계약조건등을공개해야한다는원칙을담고있다. 차단금지는유선인터넷사업자의경우합법적인콘텐츠, 애플리케이션과서비스그리고네트워크에영향을주지않는디바이스의이용이나전송을차단해서는안되며, 무선인터넷사업자는합법적인웹사이트와자신이제공하고있는음성또는영상전화와경쟁관계에있는다른애플리케이션을차단해서는안된다는내용으로구성되어있다. 마지막으로불합리한차별금지는말그대로유선사업자가합법적인네트워크트래픽을전송하는데있어서불합리한차별을해서는안된다는원칙을의미한다. 이러한오픈인터넷정책에대해서 ISP는부정적일수밖에없었는데, 버라이즌 (Verizon) 은 2011년 9월에 FCC가규제권한을갖고있지않다는소를제기한다. 재미있는것은당시시민단체인프리프레스 (Free Press) 도 FCC를법원에제소했는데, FCC가망중립성을완화한것이재량권의남용이라는주장을펴며버라이즌과는정반대의이유로소송을시작했다는것이다. 2014년 1월 14일미국콜롬비아항소법원은 버라이즌대 FCC(Verizon v. FCC, 2014) 건에대해서 FCC에게 2010년에이어무효결정을내리게된다. FCC의오픈인터넷정책에대해법원은일반적전화통신역무를제공하는기간통신사업자가아닌버라이즌같은 ISP에게차별 차단금지등기간통신사업자에부과하는규제를적용시킨것은월권이라고판결하고, 트래픽차단금지조항과차별금지조항에대해무효결정을내렸다. 이결정의핵심은 ISP는기간통신사업자가아니고, 이에따라차단과차별금지의무를 ISP 에게부과하는것은잘못됐다는것이다. 그러나이판결에서 FCC에게의미있는결정도내려졌는데, 버라이즌이제기한브로드밴드서비스에대한 FCC의관할권없음에대해서는통신법제706조에 봄

5 망중립성논의의쟁점과함의 의거 FCC의주장을받아들여관할권을인정했다. 다만관할권은인정하나기간통신사업자에게부여하는규제와같은과도한규제를할수없다는것이이번판결의종합적인내용이다. 또한투명성에있어서는그기능상필요를주장한 FCC의주장을받아들임으로써무효화시킨차단과차별금지조항과는별도로채택할 수있는근거를내렸다. 기존통신서비스사업자에대한규제법규를근거로오픈인터넷정책을공포하고 ISP에게망중립성규제를명령한 FCC는판결내용이망중립성규제의관할범위를정한것일뿐, 망중립성원칙에대한판단이아니었다고주장하며, 2014년 5월 15일 2010년망중립 < 표 1> 2003 년 ~2014 년미국의망중립성규제흐름 2003 년 1 월 12 일 2005 년 8 월 5 일 2007 년 9 월 1 일 2008 년 1 월 9 일 2010 년 4 월 6 일 2010 년 12 월 21 일 2014 년 1 월 14 일 2014 년 5 월 15 일 2014 년 11 월 10 일 콜롬비아대학교로스쿨팀우 (Tim Wu) 교수에의해망중립성원칙처음사용 공공성을가진서비스는사용자를차별하지않고합리적인요금을부과해야한다는기간통신사업자원칙 FCC 는인터넷접속서비스를정보서비스로분류하였음에도불구하고이용자의인터넷이용권한을강조하는정책 (Policy Statement) 을발표하며망중립성 4 원칙천명. 1. 합법적인콘텐츠에대한접근성 2. 합법적인애플리케이션운용및서비스이용권 3. 네트워크에손상을주지않는단말기의접속권 4. ISP, 애플리케이션과서비스사업자, 그리고콘텐츠사업자간의경쟁 미국네트워크사업자인컴캐스트가대용량트래픽을일으키는동영상 P2P 사이트비트토렌트서비스를차단, 지연시킴 미국 FCC 가망중립성규제를본격적용하여, 망중립성원칙에따라컴캐스트에게서비스차단, 지연을시정하라는명령 컴캐스트대 FCC 사건컴캐스트가 FCC 의시정명령을법원에항소그결과 FCC 의시정명령을무효화망중립성규제의근거법령이없다고판시하고규제시행을중단 FCC 는 2010 오픈인터넷정책 (Open Internet Order) 발표 1. 투명성 2. 차단금지 3. 불합리한차별금지 버라이즌대 FCC 사건버라이즌이 FCC 의오픈인터넷정책에대해법원에제소그결과법원은망중립성의차단금지, 차단금지원칙은위법이라고판시투명성은그기능상필요를주장한 FCC 의주장을받아들임버라이즌이제기한브로드밴드서비스에대한 FCC 의관할권없음에대해서는 FCC 의주장 ( 통신법 1996 제 706 조에의거 ) 을받아들여관할권을인정다만관할권은인정하나기간통신사업자에게부여하는규제와같은과도한규제를할수없다는판결 2014 오픈인터넷정책개정안 (Protecting and Promoting the Open Internet NPRM) FCC 는투명성제고를강화하고우선전송을허용하는개정안을채택하고이에대한의견수렴실시개정안에따르면상업적으로합리적인조건하에 ISP 가개별적협상에따라트래픽을처리할수있으므로, 우선전송협상도가능 (FCC 역사상가장많은반대의견접수. 9 월 3 백만, 12 월 4 백만 ) 오바마대통령은 ISP 를기간통신사업자 ( 타이틀 II) 로놔두어야한다는강력한망중립성의필요성표명 7

6 제 25 권제 1 호 성원칙을개정하는새로운정책인 오픈인터넷 (Protecting and Promoting the Open Internet) 입법예고안 (Notice of Proposed Rulemaking) 을발표했다 (Federal Communications Commission, 2014). 이번개정안의핵심은 ICP가 ISP에게추가비용을지급하면보다빠른인터넷회선을이용할수있도록하는것이골자였다. 이는기존에유지되어왔던망중립성의대표적원칙인차단과차별금지규정이후퇴한조치이다. 비록 ISP가특정 ICP의접속속도를느리게하거나접속차단하는행위를금지하는것을골자로하고있지만, 빠른회선을원하는 ICP는추가요금을통해서비스를제공할수있다는선례를만듦으로써망중립성의근간을흔들수있는사항이었다. 이러한내용을발표한후에 FCC는역사상가장많은반대의견을받기도했다. 2014년까지미국의망중립성이슈를요약하면, FCC는 2005년과 2010년에망중립성가이드라인을제정해망중립성규제원칙을밝혔고, 이에대해서미국연방법원은 2010년과 2014년에망중립성원칙의규제근거를부인하는판결을내림으로써망중립성의무의근거가근본적으로인정받지못한것으로귀결된것이다. 이에따라 FCC는새로운망중립성원칙을천명하기위한새로운규제를준비하게된다. 2) 2015년 ~2017년 : 망중립성원칙, 연방법원의합법판결과 FCC의폐기 FCC는버라이즌판결내용을반영한새로운 오픈인터넷정책 을 2015년 2월 26일에채택했다 (Federal Communications Commission, 2015). 앞서판결의핵심내용이 FCC의관할권은인정하나, ISP는정보제공업으로분류돼있으며법률상기간통신사업자에게부여하는것과같은과도한규제를할수없다는판결을고려하여, 이번규칙에서는 ISP를통신서비스로재분류하여기간통신사업자규정이적용되는타이틀 Ⅱ 로분류했다. 그러나기간통신사업자로분류될경우사업자의서비스제공에현저한제한이가하기때문에전 통적인기간통신사업자규정의많은부분을유보하는조항을부가하였다. 한편 ISP는이에대해임시집행정지신청등을제기하였지만, 연방항소법원은이와같은청구를기각하여 6월 12일부터정책이발효되었다. 2015년에발효된 오픈인터넷정책 의핵심은 ISP 를타이틀 II, 즉기간통신사업자로분류했다는것이다. 그리고오픈인터넷을위협하는행동으로부터고객을보호하기위한강력한내용을명시했는데명백한규정 (Clear, Bright-Line Rules), 망끝단의소비자또는사업자에대한불합리한간섭또는불이익금지 (No Unreasonable Interference or Unreasonable Disadvantage to Consumers or Edge Providers), 그리고투명성강화 (Enhanced Transparency) 로나누어살펴볼수있다. 명백한규정에는세가지중요한사항을금지행위로명문화함으로써소비자를보호하는강력한원칙을표방했다. 먼저합법적인콘텐츠와애플리케이션, 서비스, 단말기등의차단을금지 (No Blocking) 한다. 두번째는합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 단말기등의전송속도를저하하는지연행위를금지 (No Throttling) 한다. 그리고마지막으로직간접적인대가를매개로특정트래픽을우호적으로처리하는행위를금지 (No Paid Prioritization) 한다. 투명성강화는 2014년 1월 14일있었던 버라이즌대 FCC(Verizon v. FCC, 2014) 판결에서도합헌판결이났기때문에더이상논쟁의대상이되지는않는다. 네트워크관리와사업자영업조건과같은정보는물론가격이나개인정보정책등과같이소비자의이익과관련된내용을공개하도록함으로써 ISP가서비스를차별화하지못하도록사전에방지하는목적을갖는다는점에서중요한원칙으로이미확정된규정이다. 문제는 2010년판결에서불법으로결정된차단과차별금지가어떻게 2015년오픈인터넷정책 에그대로유지될수있을것인가이다. 망중립성이갖는가치를조금도훼손시킬수없다는 FCC의의사가그대로반영되기위해서는결국 ISP를 봄

7 망중립성논의의쟁점과함의 어떻게분류할것인가가핵심사항이된다. 2010년의판결에서는 ISP가정보서비스로분류되어있어 FCC 가주장하는기간통신사업자에준하는의무사항을따를필요가없다는내용이핵심이기때문에, 2015년오픈인터넷에서는 ISP의역할을기간통신사업자로분류하여망중립성규제의대상이된다는것을선포함과다름없다. 연방대법원에상고하는대신새로운망중립성의개정을추진한이유도결국은 ISP를타이틀 Ⅱ로역무재분류하는것이핵심사항이기때문이다. 요약하면 2015년오픈인터넷정책 은 ISP를통신서비스로재분류하여, 기간통신사업자규정이적용되는타이틀 II로분류한것이가장중요한특징이다. 이같은 FCC의망중립성규정은버락오바마전대통령의정책구상이반영된것이다. 이밖에도 2010년의 오픈인터넷정책 과차이를보이는점은기존에는투명성과차단금지, 그리고불합리한차별금지라는세개의중요한원칙을천명했지만, 2015년규칙에서는 명백한규정 안에차단금지와지연행위금지, 그리고대가를통한우호처리금지를명문화하고, 이외에불합리한간섭또는불이익금지와투명성강화를명시함으로써더욱구체적이면서도상세한내용으로구성했다는것이다. 또한기간통신사업자임에도불구하고요금규정과번들링등많은예외사항을둠으로써사업자의재량을확보해주었다 ( 오승한, 2015). 2010년과 2014년에연거푸두번승소한통신사들은이번에도즉시워싱턴 D.C에있는연방순회항소법원에소송을제기했다. FCC가 ISP를타이틀 II로재분류한것은의회가부여한권한을벗어난결정이라는것과 FCC가 오픈인터넷정책 을제정하는과정에서필요한절차를지키지않았다는주장이다. 승승장구했던지난두번의소송과다르게이번소송에서는 FCC 가웃게된다. 2016년 6월 14일에합법판결을받음으로써 FCC는 ISP를법률상기간통신사업자로재분류한정책을유지하게된다. 그러나 2017년 1월 20일도널드트럼프가미국대통령으로취임한후미국의통신정책은엄청난소용 돌이에휘말렸다. 이전오바마대통령이굳건하게지켜온 공공성 에기반한강력한규제정책에반대하는트럼프대통령은취임후사흘만인 1월 23일강력한망중립성폐지론자인아지트파이 (Ajit Pai) 를새로운 FCC 위원장으로임명한다. 당시 FCC 위원다섯명중두명이공석이었는데, 트럼프행정부출범으로공화당에서추천한위원이임명되어오바마행정부와는반대로다섯명의 FCC 위원중세명이공화당원이되어 FCC 주도권은민주당에서공화당으로넘어갔다. 이에따라통신정책도확연하게달라지게된다. 통신사업의경쟁을촉진하고규제를완화하여미디어및통신회사간인수합병을더쉽게만듦으로써통신투자를장려하는쪽으로정책방향이추진되는것이다. 새로운 FCC의정책노선은오래지않아바로현실화됐다. 파이위원장은취임 11일만인 2017년 2월 3일전임휠러 (Tom Wheeler) 위원장시절착수한제로레이팅 (Zero Rating) 관련통신업체조사를종결하고 FCC 무선통신국의정책검토보고서도무효화했다. 뒤에서자세하게소개할제로레이팅은콘텐츠제공업자가자사의콘텐츠를이용할때소비자가내는요금을면제해주는제도이다. 휠러전위원장재임막바지인 1 월 11일, FCC 무선통신국은주요통신업체들의제로레이팅관행에망중립성위반소지가있다는판단을담은정책검토보고서를냈다. FCC는제로레이팅을일괄적으로금지하지는않고, 개별사안을검토하는태도를취했는데당시미국제2위이동통신사인 AT&T가자회사인위성방송업체디렉TV의영상콘텐츠에대해적용한제로레이팅과제1위이동통신사인버라이즌이자체운영하는 고90 비디오서비스와 프리비데이터 360 등일부요금제에제로레이팅을적용하고있는점이오픈인터넷정책위반이될소지가있다는의견을내놓은것이다. 그러나파이위원장은취임하자마자주요통신업체들에게유리한결정을내림으로써이전오바마색깔지우기의첫발을내디뎠다 (Federal Communications Commission, 2017a). 트럼프대통령이취임하자마자망중립성반대론자 9

8 제 25 권제 1 호 인파이를 FCC 위원장으로임명한것은통신시장을바라보는트럼프대통령의입장을고스란히드러낸것이다. 파이위원장은 FCC에들어오기전에미국의대표적 ISP인버라이즌의고문변호사를역임했고, 2012 년공화당추천으로 FCC 위원에임명된이후로오바마대통령의망중립성정책에대해강한비판의목소리를줄곧내왔다. 그리고시장친화적이면서도성장우선주의자인트럼프대통령에의해위원장으로임명됐다. 결국 CEO 출신인대통령의시장친화정책과통신사변호사출신 FCC 위원장의이해관계가맞아떨어진결과가망중립성폐지이다. 파이위원장의 FCC는지속적으로망중립성폐지에대한주장을펼쳐왔고, 이는시민단체와 ICP의반발을불러일으켰다. 2017년 7월 12일망중립성을지지하는온라인시위 (the Day of Action for Net Neutrality) 등연일계속되는시위에서망중립성폐지가가져올미래에대한우려를표명하며많은 ICP가망중립성폐지불가에대한의사를밝혔다. 그러나이러한여론에도불구하고 FCC는 2017년 12월 14일에새로운망중 립성규제완화정책을결정했다. ISP를통신법제706 조의타이틀Ⅰ 비규제영역으로재분류하는것을골자로하는 인터넷자유회복규정 (Restoring Internet Freedom Order) 을전체회의에서통과시킨것이다 (Federal Communications Commission, 2017b). 이결정을통해 ISP는정보서비스사업자로역무가재분류돼서 FCC가망중립성규제를할근거가없어지게되고, 이는 2015년오바마정부가제정한망중립성원칙인차단금지, 속도조절금지, 우선순위배정금지원칙등을폐기함을의미한다. 망중립성규정이폐지되면서 ISP는합법적으로인터넷트래픽에우선순위를부여하거나특정앱, 서비스를차단할수있는권한을행사할수있게된다. 물론이결정으로인해 ISP가특정콘텐츠를차별하는행위가무조건허용되는것은아니다. FCC가아닌연방거래위원회 (Federal Trade Commission: FTC) 로규제기관이달라졌을뿐, 공정경쟁에위해가될경우는여전히규제가가능하다. 기간통신사업자로정의되었을때사전규제를받아야하는것이사후규제대상이됐을뿐여전히열린인터넷 < 표 2> 2015 년 ~2017 년미국의망중립성규제흐름 2015 년 2 월 26 일 2016 년 6 월 14 일 2017 년 1 월 23 일 2017 년 2 월 3 일 2017 년 12 월 14 일 FCC 는버라이즌판결내용을반영한새로운 2015 오픈인터넷정책 (Open Internet Order) 을발표 (4 월 13 일에공포. 6 월 12 일부터효력 ) ISP 를타이틀 II( 기간통신사업자 ) 로분류 1. 합법적인콘텐츠와애플리케이션, 서비스, 단말기등의차단을금지 2. 합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 단말기등의전송속도를저하하는지연행위를금지 3. 직간접적인대가를매개로특정트래픽을우호적으로처리하는행위를금지 4. 망끝단의소비자또는사업자에대한불합리한간섭또는불이익금지 5. 투명성강화 합법판결 FCC 는 ISP 를법률상기간통신사업자로다시분류 트럼프대통령, 새로운 FCC 위원장으로망중립성폐지론자인아지트파이 (Ajit Pai) 를지명 전임휠러 (Tom Wheeler) 위원장시절착수한제로레이팅관련통신업체조사를종결하고 FCC 무선통신국의정책검토보고서도무효화 FCC 투표결과 3:2 로 ISP 를타이틀 II 를타이틀 Ⅰ 으로재조정 봄

9 망중립성논의의쟁점과함의 을표명하고있다. 돌이켜보면인터넷생태계는초기상생과공생을통해양적질적확장을가져왔으나점차경쟁이심화되면서 ISP와 ICP의갈등관계가심화되는상황이다. 망중립성폐지결정은동영상소비증가에따른트래픽증가와이에반비례하는가입자당평균매출 (ARPU), 그리고 5G 네트워크투자를전적으로책임져야하는이동통신사의입장이충분히반영된결과이다. 그렇다면문제는망중립성폐지가가져올혁신과소비자편익의부정적영향이다. 다음장에서는한국의망중립성규제흐름과 ISP와 ICP 그리고소비자의관점에서망중립성이초래하는다양한쟁점을살펴보겠다. 2. 한국의망중립성규제흐름망중립성은최초로미국에서시작되었으나, 각국의환경에따라상이하게논의가진행되었다. 망중립성이갖는의미의중요성은각국의규제정책, ICT 경쟁력, ISP와 ICP의수준등에따라국가별로자국생태계를우선적으로고려하며망중립성원칙을세웠다. 앞서살펴본것과같이미국은 2003년이후강력한망중립성규제주의로 ICP의발전을이끄는주요한원동력이되었지만, 2017년트럼프정부에서의 FCC가망중립성폐지를선언하며새로운방향의정책을추진하고자한다. 반면, EU는망중립성규제적용을유보하고시장에일임하는비규제원칙으로진행해왔다 ( 김동준 조성제, 2012). 한국의망중립성규제는강력한영향력을갖고있는 ISP의힘과망중립성원칙을준수하기원하는정부의입김이서로충돌하지않는범위에서윈-윈하는시스템을갖고있다. 비록망중립성에관한법률상명시적규정을두고있지는않지만, 망중립성준수를위해필요한원칙과기준은다양한법률에서다루고있다. 가령 전기통신사업법 제3조제1항에서 전기통신사업자는정당한사유없이전기통신역무의제공을거부하여서는아니된다. 고규정하고있고, 제28조제3항에 서는 다른전기통신사업자또는이용자의전기통신회선설비이용형태를부당하게제한하지아니할것 과 특정인을부당하게차별하여취급하지아니할것 으로규정하고있다. 또한제39조와제40조에서는 상호접속 과 공동사용 을명시함으로써망개방의원칙을준수할것을규정하고있다. 망중립성을다루는단일안은 2011년 12월 26일방송통신위원회가발표한 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 ( 이하가이드라인 ) 과 2013년 12월 4일미래창조과학부가발표한 통신망의합리적관리 이용과트래픽관리의투명성에관한기준 ( 이하기준 ) 이있다. 과학기술정보통신부는공식적인발표에서한국의망중립성원칙은미국과사실상차이가없음을주장한다 ( 과학기술정보통신부, 2017). 미국과한국의망중립성정책의예외적용에차이가있다는보도 ( 허준 서영준, 17/09/10) 에대한해명보도자료에서밝힌과학기술정보통신부의공식주장은합리적인트래픽관리와관리형서비스 (Managed Service) 가예외사항으로있지만미국도한국과마찬가지로망중립성원칙의예외로인정하고있기때문에한국의망중립성원칙이미국과다를것이없다는것이다. 그렇다면과연한국의망중립성규제내용은미국의그것과정확히일치할까? 방송통신위원회는망중립성정책방향을준비하기위해 2011년 5월부터관련업계이해관계자와전문가, 그리고소비자단체등이참여하는포럼을운영하며의견을수렴했으며, 2011년 12월 26일 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 을의결하고 2012년 1월 1일부터시행하기로발표했다. 가이드라인은목적, 기본원칙, 관리형서비스, 상호협력, 그리고정책자문기구의구성 운영등다섯개의장으로구성되어있으며, 이용자의권리, 인터넷트래픽관리의투명성, 차단금지, 불합리한차별금지, 그리고합리적인트래픽관리등다섯개의가이드라인기본원칙으로구성되어있다. 가이드라인은미국에서 2010년에발표한오픈인터넷정책과유사한내용을담고있 11

10 제 25 권제 1 호 는데, 가장큰차이를보이는것은미국망중립성가이드라인의내용중에서중요한예외로허용되는 Non-BIAS Data Service 를관리형서비스라는명칭으로독립된장으로다루며공식적으로차별가능성을인정하고있다는것이다 ( 오승한, 2017). 관리형서비스는 ISP가일반적으로통용되는인터넷전송방식 (Best Effort Internet: 최선형망 ) 과는다른트래픽관리기술등을통해전송대역폭등트래픽전송품질을보장하는서비스를말하는데, 이는유럽식망중립성원칙처럼 대용량트래픽을발생시키는사업자 ( 동영상, 멀티미디어사업자등 ) 서비스 에대해서는통신사업자가합리적인네트워크관리및망사용대가를요구할수있음을의미한다. 비록관리형서비스의제공이일반적인인터넷전송방식의품질과시장에미치는영향등에대해서는방송통신위원회가별도로모니터링한다고명시하기는했지만, IPTV 네트워크와최근들어그중요성이커지고있는콘텐츠전송네트워크 (Content Distribution Network: 이하 CDN) 와같은관리형서비스가 QoS 보장형프리미엄 서비스라는점에서미국의엄격한망중립성규제원칙과는차이를보인다 ( 배진한, 2014). 이어 2013년 12월 4일에는 2011년가이드라인에서드러난문제점을보완한기준을미래부에서만들어발표했다. ISP의자의적트래픽관리를방지하고이용자에게는트래픽관리정보를투명하게공개하는것을주목적으로하는데, 주요내용으로는트래픽관리의기본원칙과합리적트래픽관리 ( 판단기준, 유형 ), 트래픽관리정보의투명한공개, 이용자보호등총아홉개의장으로구성되어있다. ISP는기본적으로망고도화를통해트래픽증가의대응과합리적범위내에서만제한적트래픽관리가허용되고, 법령에따른요금과서비스관리를트래픽관리의기본원칙으로적시했다. 트래픽관리의합리성판단기준은투명성 ( 트래픽관리정보의충분한공개및조치시이용자에대한사전고지여부 ), 비례성 ( 관리행위와목적 동기의부합여부, 영향을최소화하는대책강구여부 ), 비차별성 ( 유사콘텐츠, 기기등에대한불합리한차별금지로공정경쟁보호 ) 그리고 < 표 3> 한국망중립성가이드라인요약 내용 이용자의권리 인터넷트래픽관리의투명성 불합리한차별, 차단금지 합리적인트래픽관리 관리형서비스가능 상호협력 인터넷이용자는합법적콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및망에위해가되지않는기기또는장치를자유롭게이용하고인터넷트래픽관리에관한정보를제공받을권리가있음 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽관리의목적, 범위, 조건, 절차및방법등을공개하고, 트래픽관리에필요한조치를하는경우, 그사실과영향등을이용자에게고지또는공지해야함 합법적콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및망에위해가되지않는기기또는장치의차단금지 합법적콘텐츠, 애플리케이션, 서비스의불합리한차별금지 ( 단, 합리적인트래픽관리의필요성이인정되는경우는예외 ) 망의보안성및안정성확보, 일시적과부하등에따른망혼잡으로부터다수의이용자의이익을보호하기위해관련법령상필요한경우트래픽관리허용 최선형인터넷 (Best effort Internet) 의품질이적정수준이하로저하되지않는범위내에서관리형서비스제공기능 통신사업자와콘텐츠사업자등은망의안정적인운용등을위한정보제공등상호협력하고, 필요시협의체를구성 출처 : 김동준 조성제 (2012) 봄

11 망중립성논의의쟁점과함의 망의기술적특성 ( 망유형, 서비스제공방식, 주파수제약등 ) 을강조하고또한합리적트래픽관리의유형을제시했다. 그러나몇몇예외조항으로 ISP가 QoS를제한할수는없지만, 특정 ICP에게더빠른서비스를제공할수있는방안은마련해놓았다. 대표적인예가글로벌 ICP의망사용료지불을들수있다. 페이스북은 KT에만연간 100억 ~200억원정도의망사용료를내고 SK브로드밴드와 LG유플러스에는사용료를지불하지않는다 ( 심민관, 18/01/18). 반면국내의주요 ICP는수백억의거액을 ISP에게지불하고있다. 언뜻보기에 ISP가글로벌 ICP에게휘둘리는것처럼보이지만, 속내를들여다보면꼭그런것만은아니다. 국내사용자들이외국에서버가있는 ICP를사용하려면 ISP는국제망사용료를지불해야하는데, 최근국제망접속이많아지면서국내 ISP가외국 ISP에게접속료를내지않기위해서국내에캐시서버를두어비용을아끼려는방책이기때문이다. 페이스북이나구글, 유튜브등의이용이많아짐에따라서국내 ISP가사용자가더빨리접속할수있게그리고비용을아끼기위해국내에자발적으로캐시서버를둔것이다. 상황이이렇다보니국내 ISP가해외 ICP에비해국내 ICP에게역차별을한다는주장을하는것이다 ( 백봉삼, 17/11/09). 앞서언급한대로 2017년 9월에과학기술통신부는한국의망중립성원칙은미국과사실상차이가없다고말했다. 미국처럼강력한망중립성규제를시행한다는의미였던이말은 2017년 12월에미국에서망중립성폐지가결정이됐기때문에상황은정반대가됐다. 이제는미국과정반대의규제체제를갖고있는것이다. 진작부터시장에일임하여비규제원칙을따르고있는 EU와망중립성을폐지한미국과달지강력한망중립성원칙을여전히고수하는한국에서향후어떤방식으로진행될지논의는아예수면아래로가라앉아있다. 우리나라의망중립성정책은이제까지지속적으로강화하는방향으로진행되어왔고, 문재인대통령이후보시절망중립성강화를지지했기때문에현정부 에서도이러한기조는유지될것으로보인다. 그러나이러한상황에도불구하고 2017년 12월 6일이효성방송통신위원장이 개인적의견 이라는단서를달고말한제로레이팅의가능성은시사하는바가크다 ( 주영재, 17/12/26). 트래픽을과도하게유발하는 ( 콘텐츠 ) 사업자에대해서는그에상응하는대가를지불하도록해야한다고생각한다 고말한이효성위원장의사견이제로레이팅서비스의도입을가져올수있을지두고볼일이다. 3. 망중립성주요쟁점망중립성의논쟁은큰틀에서매우명백하게대립된다. 망중립성을지지하는입장은서비스차별에대한근본적인문제를제기한다. 반면, 폐지론자는자유로운시장경쟁논리에역행하는정책은결국소비자비용을증가시킨다고반박한다. 각각의입장을지지하기위해주장하는세칙도구체적이고명료하다. 망중립성이특정트래픽의차단과차별을금하는 열린 인터넷을위한 중립 적가치를갖고있음에도, 망중립성의시행이사업자에게도중립적인가의여부는논쟁거리다. 혹시소비자보호라는미명으로통신사업자의의무만을강조하는것은아닌지? 그의무는정당한지? 그리고지능정보화사회로진입하는시대적상황에망중립성개념이합목적 ( 合目的 ) 적인지에대한회의로미국 FCC는망중립성폐지를결정했고, 이결정은전세계적으로논쟁을촉발시켰다. 망중립성을지지하는측과반대하는측의논리는뚜렷하게나누어진다. 먼저지지하는측은 ISP가독점적지위를이용해 ICP와사용자에게차별적대우를함으로써시장지배력을강화시킬것에대한우려와무차별적인시장질서확립이건강한생태계를만들고궁극적으로사용자의지불의도를높일것이라는이유로망중립성을지지한다 (Nuechterlein & Weiser, 2007; Gaynor & Bradner, 2007). 반대로규제를철폐해야한다는측은종량제에따른요금체계가아니기때문에 13

12 제 25 권제 1 호 이용량이적은이용자들이헤비이용자들이지급해야할비용을지급하는것이기에결국이용자의경제적후생을감소시킨다는점과 QoS와속도등사용편익을감소시킨다는문제를들고있다 (Sidak, 2006; Becker, et al., 2010). 망중립성의쟁점을가장잘다룬연구는지난 2007 년에발표된망중립성개념을처음제시한우교수와대표적인망중립성반대론자인유 (Yoo) 교수의논쟁이있다 (Wu, T., & Yoo, C., 2007). 서론에서밝혔듯이우교수는네트워크가가진공공성의가치를중시 < 표 4> 망중립성규제찬반의주요쟁점 총론 투자와혁신 공정경쟁 합리적망관리 전송차별화 망투자유인 핵심내용 찬성 ISP 는많은비용을지불하는집단에게빠른속도를우선적으로부여하고그렇지못한집단에게는느린속도를제공하는식으로차별화 사이트에대한사용자선택의자유를빼앗아갈것 차별화된가격제도는 ISP 와시장지배사업자에게만이익이될것 망중립성원칙부재시, 광대역사업자들이콘텐츠게이트키퍼 (content gatekeeper) 로서경쟁사업자의비즈니스모델방해로투자와혁신저해우려 혁신이지배하는시장에서협상력이지배하는시장으로변모우려 망개방정책은인터넷서비스의진화를위한필수조건 데이터통제를허용할경우, ISP 의이해관계에따라특정트래픽을차단, 지연등차별화우려. 이는품질을약화시켜경쟁왜곡우려 통신사업자들이가입자망통제를위해계층화된서비스모델도입, 이용자들로하여금경쟁력이없는서비스구입강요우려 인터넷접속사업자들의합리적인망관리능력보유는필요하니분명한가이드라인필요 전송기술의발전등으로망혼잡가능성은높지않음 공정성전제하에신규서비스품질보장필요성일부인정 망사업자의경쟁력제고를위해자발적투자 데이터통제에대한보호, 데이터차별화관행금지, 중소규모사업자보호, 인터넷표준유지를통한소비자보호, end-to-end 원칙, 공정경쟁수준마련, 데이터질에대한의심등 반대 망중립성이처음제기한 2000 년대초반과현재의인터넷환경은다름 ISP 가불공정하게경쟁하면가입자들을잃게되는지극히경쟁적인상황 망중립성규제는혁신을저해하고, ISP 와소비자비용을증가시킬것 주파수대역문제해결과적정요금을통해인터넷트래픽을관리해서모든이용자들이공정하게대우를받는것이바람직 망중립성원칙은망사업자들의광대역망투자를억제하여오히려혁신과경쟁촉진에부정적영향을초례할것임 유튜브와스카이프등많은트래픽을발생하는기업은 ISP 가구축한망에무임승차하고있음 가격및품질차별화를통해다양한형태의혁신이가능 인터넷접속시장은이미충분히경쟁적 인터넷은동등한경쟁의장이아니며, 사업자규모에따라차등화된서비스제공은당연 이용자의차별화된니즈를반영하는관행이오히려인터넷중립화에기여 사업자간경쟁에의해트래픽차별해소 합리적망관리부재시, 악성바이러스방지등에문제발생소지 P2P 나동영상서비스확산으로망과부하상태해소를위해적절한망관리조치필요 신규서비스의특성에맞는전송방식인정 별도로구축된프리미엄망에대한중립성요구는과다 망고도화투자의전제조건으로요금차별화, 망이용대가부과등새로운수익모델 서버쪽의비중립성의중요도, 혁신을위한투자촉진의격려, 사용가능한주파수대역확보, 표현의자유, 정부규제의실효성에대한의심등 출처 : 김희수 (2010), 김창완 정진한 (2017), 변재호 (2013) 의내용정리 봄

13 망중립성논의의쟁점과함의 한다. 건강한생태계를지속발전시키기위해서, 그리고기술의혁신과스타트업과같은새로운미래산업을창출시키기위한기반이망중립성이라고주장한다. 망중립성이없다면 ISP가임의로콘텐츠와플렛폼사업자에게망이용대가를받아수익을독식하고, 이에따라 ISP에대가를지불하는대형 ICP들의트래픽에만우선권을주어중소 ICP들의생존력이잠식되며, 결국 ISP에지불한망사용대가를회수하기위해 ICP 는이용자에게콘텐츠비용을인상할수밖에없다는논리이다. 망중립성이생태계를망가트릴뿐만아니라이용자편익에도부정적이라는것이다. 반면망중립성규제를반대하는대표적학자인펜실베니아대학교로스쿨의유교수 (Yoo, 2006a, 2006b; Wu & Yoo, 2007) 는서로다른망소유자들이서로다른트래픽라우팅접근방식을추구할수있도록하는 망다양성 (Network Diversity) 원칙을수용할경우에경쟁과혁신이더효과적으로이루어질수있다는주장을통해망중립성규제를반대한다. 네트워크의진화와이용자간의차별적인수요를고려할때, 인터넷을하나의단위로운용하는것은자원의효율적배분이라는원칙에배치되며, 특히미국인터넷망의계층화된구조에서 ISP-ISP간, ISP-ICP간, ISP-이용자간등의다양한계약관계를제시하고, 시장에서현존하는이들계약관계가자연스러운네트워크관리를반영하고있어망중립성규제개입의필요성이적다고주장한다. 동영상등대용량트래픽을유발하는 ICP와협업을통해끊김이없는고품질서비스제공할수있고, 고객선호도를반영한맞춤형제로레이팅서비스나특정요금제를만듦으로써사용자편익을증가시킬수있다는논리이다. 망중립성논의의핵심은트래픽증가와이로인한망혼잡, 이를해결하기위한통신시장비용증가를어떻게해소할것인가에있다. 특히 4차산업혁명을이끄는첨단킬러서비스 (Killer Service) 가실현되기위해서는기술적근간이되는 5G의역할이가장중요한데망중립성원칙이라는공공적가치개념이급변하는 시장의요구사항을제대로대처할수있을지에대한우려가있다. < 표 4> 는망중립성지지와반대를주장하는다양한의견을정리한내용이다. 1) 네트워크고도화와망중립성 5G는차세대이동통신으로 LTE의다음세대통신기술이다. 국제전기통신연합 (ITU, 2017) 에따르면 5G는최대다운로드속도가 20Gbps, 최저다운로드속도는 100Mbps를유지해야한다. 2017년통신서비스품질평가결과 4세대롱텀에볼루션 (LTE) 평균다운로드속도가 Mbps였으니현재보다약 150 배빠른속도다. 또한반경 1km2안에있는 100만개의기기에동시에서비스를제공할수있어야하고시속 500km의고속열차에서도통신이자유로워야한다. 이론적으로 LTE보다 20배빠른전송속도를갖는 5G 는 2020년에국제표준화가완료될예정인데, 가상현실동영상과 4K UHD 영상과같은실감미디어의활용에있어필수적일뿐만아니라사물인터넷관련기술에요구되는통신서비스다. 5G 통신을기반으로모바일브로드밴드영역이충분히확충됨으로써 4K와 8K UHD 비디오동영상을시청할수있고, 가상현실과클라우드게임등을즐길수있다. 또한무인자동차와스마트시티를만드는데 5G는필수적이다 ( 정동훈, 17/01/17). 자율주행기능이있는무인자동차의예를들어보자. 차세대차량통신 (Vehicle to Everything : 이하 V2X) 은자율주행을위해필수적인핵심기술이다. V2X는운전중신호등을비롯한각종도로인프라와주변차량그리고보행자간의통신을통해교통정보를교환하거나공유하는기술을의미한다. 도로주행을하면서클라우드에있는정보를쉴새없이업데이트하며최적의주행환경을유지하는것이다. 주변에있는차량이나보행자, 다른기기나인프라와통신을통해정보를교환해야한다면얼마나고성능의통신기술이필요할까? 그것도실시간으로말이다. 차량에달려있는센서를통한정보수집과클라우드를통한 15

14 제 25 권제 1 호 정보업데이트를위해빠른정보처리속도는필수다. 아이가갑자기도로로뛰어드는상황을상상해보자. 현재 LTE의응답시간은초당약 50m로, 시속 100km로주행하다돌발상황이발생하면 3m를그냥달리게된다. 이는혈중알코올농도 0.08% 인사람의반응시간인초당 43m보다더긴시간이다. 참고로혈중알코올농도 0.05% 부터형사입건대상이다. 즉, 지금과같은네트워크속도로는응답속도의지연으로무인자동차가주행할수없다 ( 정동훈, 18/01/24). 5G는빠른통신속도로빠른응답을가능하게하기때문에완전자율주행차의운용을가능하게만드는기반이된다. 미국교통부 (USDOT) 와협력관계를맺고있는전세계주요자동차회사로구성된자동차안전통신컨소시엄 (VSCC) 은안전운행에필요한지연시간을규정하고있다. VSCC는충돌을방지하기위한센싱의경우초당 20m의지연시간을요구하고있다 (Xu, et. al., 2017). 현재 SK텔레콤은반응속도가초당 1m 이하의 5G V2X 개발을진행중이다. 이기술이개발되면사고대응은물론월 1000만대의차량이전송하는주행데이터를실시간으로반영해교통상황을파악할수있는서비스도가능하게된다 ( 나원재, 17/07/19). 즉, 5G는동시접속기기의숫자와이동속도에서도지금과비교할수없는발전된통신네트워크다. IoT가구현되기위한필수적인프라인것이다. 새로운망중립성논의가필요한이유는바로 초연결 이라는전대미문의환경이실제로구현되는환경에서 ISP와 ICP간이해충돌이소비자편익에직접적으로영향을미치기때문이다. 빅데이터, 인공지능, 실감미디어, 사물인터넷등 4차산업혁명을추동하는기술은 5G를근간으로해서발전될수있다 ( 정동훈, 2017). 초연결, 초고속, 초저지연등을위해필수적인 5G 네트워크를구축하기위해필요한막대한자원과시간은결국혁신을이끄는생태계를좌우하는핵심요소가된다. 새로운통신망의필요성은막중하지만, 이미성숙기에들어성장이둔화된통신서비스시장은망투자비용이큰부담이될수밖에없다. 이러한이유 로휴대전화나인터넷사용료부담은고스란히고객에게전이된다. 한마디로말해서 5G 네트워크구축등차세대통신망사업을위해계속해서많은투자자금이소요되는환경에서망중립성원칙을전면적으로검토할필요가있다는것과이를바탕으로가계가지출하는적정통신비에대한논의도함께진행해야한다. 2) ISP의 제한없는의무 와 ICP의 제한없는권리 독일에서는구글과유튜브, 페이스북등미국계기업이주요 ICP이다. 독일 ISP는기업규모가훨씬큰이들기업을상대로망중립성에충실하게서비스를제공하고있다. 문제는이러한정책이자국기업의이익보다외국계대기업인 OS 플랫폼이나 ICP의이익에더충실해진다는것이다. 따라서자국기업인 ISP의이익을보호해주어야한다는주장이설득력을얻는다 ( 권남희, 2012). 또한프랑스는프랑스텔레컴이지난 2011년부터요구했던구글의망사용료를 2013년 1월에받아내기도했다. 트래픽의 50% 를구글이차지하고있어이에대한보상을요구한것이다 ( 허정윤, 13/01/20). 이같은상황은우리나라라고다르지않다. 특히포털과같은부가통신사업자는인터넷상의대부분의콘텐츠유통을장악하고있음에도불구하고기간통신사업자처럼정부의규제를거의받지않고있을뿐만아니라, 트래픽을유발하는당사자로서망사용에대한아무런비용을부담하지않는다. 수익자부담원칙에따른투자비용분담이라는시장경제의기본적원칙을적용한다면고객에게전이된과도한사용료부담을절감함으로써고객편익을증대할수있는계기가될수있다는논의가힘을얻는이유이다. 통신산업은기본적으로규모의경제이다. 망설비라는고정비용으로인해사업초기막대한비용이필요하다. 이용자수증가를통해평균비용을줄여야하는데, 통신산업이갖는특성상공공성을배제할수없기때문에보편적서비스로제공되어야한다. 문제는망중립성논쟁이단지통신시장만의문제가아니라망과 봄

15 망중립성논의의쟁점과함의 플랫폼, 콘텐츠시장이통합된가치사슬체계전반에영향을미치며, 이에따라망중립성논쟁은다차원적으로존재한다는것에있다 ( 이재호외, 2013). 망중립성논쟁은크게보면 ISP와비ISP 측과의대립이지만그안에는 ISP와 ICP, 사용자등이복잡하게얽히고설키며다층적갈등구조로존재하기때문에단일한해결책으로관통할수있는사안이아니다. ISP 사업자는콘텐츠와어플리케이션등다양한콘텐츠사업에진출하면서경쟁콘텐츠사업자를견제하기위한수단으로망중립성을바라본다는분석도있다 (Sidak, 2006; van Schewick, 2007). 이러한주장의핵심은 ISP가망중립성에부정적인이유는사업다각화의일원으로수직결합을통해시장이익을확대하기위함이라는것이다. 즉수직결합의효율성문제가인터넷의영역으로확대되어새로운망중립성논쟁을불러일으키고있는것이다. 그러나중요한질문은매년급증하는데이터트래픽에맞춰통신망에투자를해야하는데이러한책임을 ISP에게지우는것이과연타당한가의여부이다. 2012년월 2만3000테라바이트 (TB) 수준이던국내통신트래픽은 2017년 1월 25만테라바이트를넘는등 5 년만에 10배이상늘었다 ( 심민관, 18/01/18). 앞으로트래픽은더늘어날것이고, 그에따라통신망투자의필요성은더욱요구되어질것이다. 그렇다면통신사가전적으로이와같은전산업적인인프라의비용을 책임지는것이타당한가? 시장경제의가장기본적원칙인수혜자의원칙이적용되지않는시장이공정한가? 팡 (FAANG: Facebook, Apple, Amazon, Netflix, Google) 과배트맨 (BAT: Baidu, Alibaba, Tencent) 이전세계트래픽의상당부분을사용하며글로벌기업으로자리하고있으면서도통신사가일방적으로이들의비즈니스를가능하게하는네트워크를제공해야하는것이합리적인가? 결국글로벌콘텐츠대형화및급격한성장이야기되면서수익자부담원칙에따른투자비용분담이슈제기가될수밖에없고, 현재의상황이유지되는것은또다른불공정경쟁을유발하게된다. 최근구글과페이스북등글로벌인터넷기업이국내에서망사용료를제대로내지않고무임승차해논란이된적이있었다. 망사용료란통신망을이용하는대가로 ISP에내는비용을총칭한다. 보통캐시서버설치비, 전용회선운영비, 접속료등이포함되어있다. 국내메이저사대부분은망사용료를지불하는것으로알려져있다. 네이버는망사용료로 2016년에 734억원을지불했는데, 이는연결매출 (4조226억원 ) 대비 1.82% 를차지한다. 게임사인엔씨소프트와넷마블게임즈도연간 100억원안팎의망사용료를지출하는것으로알려졌는데, 이는엔씨소프트의매출액 (9836억원 ) 대비 1%, 넷마블게임즈의매출액 (1조5000억원 ) 대비약 0.7% 수준이다. 대표적인동영상플랫폼인아 < 표 5> 독점적구조가발생하는원인 구분규모의경제망외부효과보편적서비스제공국가안보나전략 독점적구조가발생하는원인 평균비용이감소하는생산기술의특징으로자연독점현상이발생함 이용자의수가많은망일수록당해망이용에따른효용이커져서다른망의이용자들이더큰망으로이동하는현상이발생함 수지가맞지않는지역에서서비스를제공하기위하여망내부사용자간상호보조를인정하는메커니즘의필요 기간산업으로서통신산업의중요성 출처 : 정현준 (2005). 17

16 제 25 권제 1 호 프리카TV는연간망사용료로최대 150억원을쓰는것으로알려졌는데, 연결매출액 (798억원 ) 대비 20% 에달하는금액이다 ( 임일곤, 17/11/29). 문제는앞선독일의사례처럼구글과페이스북등주요글로벌인터넷서비스사는통신망을무료로사용한다는것이다. 가령구글이정상적으로망사용료를낸다면구글의트래픽이용량이 2017년 9월한달기준약 3만테라바이트 (TB) 로이기간네이버의트래픽이용량이약 5000테라바이트인것을감안하면단순계산으로연간최소 4400억원의망사용료를내야한다 ( 임일곤, 17/11/29). 글로벌인터넷기업은압도적인트래픽을내세워국내통신사에게우회수단인캐시서버를별도로제공받지만, 망사용료는거의내지않고있다. 다만페이스북은 KT에만연간 100억 ~200 억원정도의사용료를내고 SK브로드밴드와 LG유플러스에는사용료를지불하지않는다 ( 심민관, 18/01/18). 그러나최근상황을보면변화의징조가엿보인다. 망사용료대가산정에소극적이었던페이스북이최근 SK브로드밴드와 LG유플러스등국내 ISP와망사용료협상에나선다는소식이다 ( 이선희 이석희, 17/12/26). 그동안미국내망중립성원칙을이유로한국에서망사용료지불에소극적이었던페이스북이미국이이같은원칙을폐기함에따라태도를바꾼것으로보인다. 페이스북의협상소식은추후구글이나넷플릭스와같이트래픽을많이발생시키는동영상서비스기업과의계약에도영향을미칠것으로보인다. 더나아가해외 ICP에게망사용료를받는것이일반화된다면제로레이팅을포함한국내의망중립성에미치는영향이어떠할지두고볼일이다. 만일망중립성이폐지된다면통신사는그만큼의수익을올릴것이고, 합리적인망사용분담으로인해소비자들은고품질망서비스이용이가능하며, 구글과페이스북과같은글로벌대기업은막대한자금으로자사의서비스를경쟁사나스타트업에비해우월하게제공함으로써시장지배력을유지할수있게된다. 이렇게되면문제는엉뚱하게스타트업과같은혁신기업 에게돌아가게된다. 글로벌대기업이막대한자금을바탕으로고도화된망서비스를바탕으로자사의콘텐츠를제공함으로써스타트업은처음부터기울어진경기장에서시작할수밖에없기때문이다. 이제까지상황을보면국내기업이외국기업에비해망사용료에있어차별이있어왔다는것은사실이다. 최근미국의망중립성폐지로인해미국 ICP가망사용료를지불하는방향으로태도가바뀐것은큰변화로보인다. 그러나통신사의요구대로모든 ICP가망사용료를지불해야하는상황은투자여력이적은스타트업과같은작은기업에게매우불리한상황으로고착화될수있다. 경쟁과혁신을가져올수있는스타트업이경쟁력을가질수있는망중립성정책이필요한이유이다. 3) 망중립성의헌법적쟁점망중립성논의는헌법적쟁점을가져오기도한다 ( 장대은 박범영, 2015). ISP의재산권및직업수행의자유와망이용자들이자유롭게네트워크를사용할수있는일반적행동의자유, 통신과표현의자유가충돌할가능성이높고, 유발하는트래픽의양혹은전달하고자하는패킷의내용에따라정보전달을지연혹은제한하는것은평등권의침해문제와도직결되기때문이다. 장대은 박범영 (2015) 은망중립성과관련된헌법적쟁점으로평등권침해, 표현의자유침해, 통신의자유침해, 사생활침해, 그리고재산권및영업의자유침해등다섯가지로분류했는데, 연구결과를요약하면다음과같다. 먼저평등권침해문제는동일한입장과조건에놓인사람들사이에차별하지말것을요구하는것으로헌법제11조제1항평등권혹은평등대우요청과관련된내용이다. ISP가제공하는인터넷망의설비수준은투자비용및물리적설치기간이전제되어야하기때문에단시간내에대폭적인양적증가가쉽지않다. 따라서망내라우터의처리능력강화혹은전송속도에민감한정보나서비스를담고있는패킷의 봄

17 망중립성논의의쟁점과함의 우선전송기술을통해문제를해결하는것이일차적으로고려된다. 이는인터넷망을통한정보의전달서비스가트래픽유발정도및패킷의내용에따라차별적으로이루어질수있다는점을의미한다. 바로이점이쟁점이될수있을것이다. 그러나장대은 박범영 (2015) 은망사용에대한제한이헤비유저들의과도한트래픽유발로전체적인망품질을저하시키거나유해한패킷내용의통제일경우에는평등권침해여부에대한헌법적심사는합헌성이일응추정된다고판단한다. 두번째로표현의자유침해문제가발생될수있다. 표현의자유는헌법제18조와제21조, 그리고제22조에규정되어있다. 표현의자유는다음에나올통신의자유침해와도밀접하게연관되어있는데, ISP사업자가 ICP나이용자에게처리되는정보의양또는정보의내용에따라네트워크사용을제한할때표현의자유침해문제가제기될수있다. 망을사용하는이용자는정보를보내게되는데만일정보처리를지연시키거나선별적으로처리, 또는보내는정보의양에따라망사용을제한한다면정보의내용즉표현의자유를제한한다고볼수있기때문이다. 만일망사용에대한제한을가했을경우, 망이용자들의표현의자유를침해하는정도와망중립성을지켰을경우, ISP의표현의자유를침해하는정도를법익균형이라는관점에서어느쪽이더표현의자유를침해하는지살펴볼필요가있을것이다. 입법자가입법형성을통해 ISP와망이용자들의표현의자유를제한하고자했을경우그러한입법이과연합헌인가또는합헌적입법형성인가에대한판단역시필요할것이다. 통신의자유와사생활의침해문제도동일하게적용가능하다. 헌법제17조와관련하여모든국민의사생활의비밀과자유는침해받지않는다고규정하고있으며, 이를구체화한법률이개인정보보호법으로적시되어있다. 또한헌법제18조에서모든국민은통신의비밀을침해받지않는다고규정하고있고, 이를구체화한통신비밀보호법은제14조에서누구든지공개되지아니한타인간의대화를녹음하거나전자장치또는기 계적수단을통해서이를알아낼수없다는타인의대화비밀침해금지원칙을규정하고있다. 만일 ISP가전송되는패킷을선별적으로전송하거나트래픽유발여부에따라전송을지연또는중단시킨다면, 그리고패킷의본문에해당하는부분을지득하여그내용에따라전송을지연하거나중단하는것이허용된다면우리헌법이보장하는기본권의본질적인내용을침해하는것으로볼수있다. 마지막으로재산권및영업의자유침해문제는헌법제15조의직업선택의자유와헌법제23조의재산권보장과관련하여살펴볼수있다. ISP가망에대한통제와관리를통해재산권또는영업의자유를주장하고, 다른망이용자들이표현의자유, 사생활의자유, 통신의자유등을주장할경우어떻게처리해야할것인가가문제가될수있을것이다. 서로다른기본권이충돌됐을때어떤기본권이더우선한다고볼수있을지에대한논의가있을수있다. 장대은 박범영 (2015) 은재산권이나영업의자유와같은직업선택의자유권보다정신적기본권이우선한다고보기때문에망이용자들의표현의자유와사생활의자유, 또는통신의자유가우위에놓인다고주장한다. 4) 비즈니스관점에서의망중립성우리나라의망중립성가이드라인은합리적인트래픽관리에대해서는예외적허용을하고있고, 관리형서비스에대해서는제한적허용을하고있다. 예외나제한적허용은그범위가불분명하기때문에많은논란을가져온다. 2015년 11월 11일오픈넷은 KT가수개월동안최소한 575개의인터넷주소 (IP) 를임의로차단해왔다는주장을했는데, 이에대해 KT는차단이아니라불법음란물, 저작권위반등의문제가있는불법 P2P로이용되는트래픽을관리한것이라고반박한적이있다 ( 김현아, 15/11/11). KT가차단한 IP는모두 P2P 그리드서비스를제공하는서버의 IP 주소로밝혀졌다. 문제는다른 P2P 그리드와달리유독웹하드서비스를위한서버만선별 19

18 제 25 권제 1 호 차단한것이었다. 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 과 통신망의합리적관리이용과트래픽관리의투명성에관한기준 에따르면망혼잡이발생한경우소수의헤비유저의트래픽을제한할수있도록했는데, 문제는 KT가차단한것은헤비유저의트래픽이아니라이용자가접속하는서버의 IP 주소를통째로차단했기때문에 합리적트래픽관리 라고보기어렵다는것이다. 또한합리적트래픽관리를시행하는경우시행전또는후에이용자에게전자우편, 단문메시지등을통해고지하거나홈페이지등에공지토록돼있는데 KT는아무런고지나공지없이 P2P 그리드를차단해 투명성원칙 도준수하지않았다고오픈넷은비판했다. 결국이사건은웹하드사업자들이 KT를상대로업무방해금지가처분신청을하기에이르렀고, 2016년 1월 6일수원지방법원성남지원은이를기각한것으로종료되었다 ( 오픈넷, 2016). 기각의이유는 하이브리드 CDN 기술 및 데이터그리드기술 의구체적인내용, 특성, 해당기술의문제점, 국내및해외의사용사례에대한연구, 합리적트래픽관리기준의규범성의문제등에대한심도깊은심리없이가처분단계에서궁극적인판단을하는것은적절하지않으므로가처분이아닌본안에서다루라는판단인것이다. 거슬러올라가면 2012년 5월 4일방송통신위원회는 KT가초고속인터넷서비스를제공하면서삼성스마트 TV 서비스이용자만을대상으로충분한고지없이접속을제한 ( ~2.14.) 한사실에대해서이는전기통신사업법을위반한행위이고추후 KT에게향후동일한사례가절대용납될수없음을경고한바있다. 예외나제한적허용은이처럼해석의여지를남기기때문에 ISP의오남용가능성을배제하기힘들고, 설령 ISP가이러한행위를시행한다고하더라도이를밝혀내기가쉽지않다는것이문제로남는다. IPTV 사업자의경우프리미엄망을운영하는것이망중립성을위반하는것인가에대한논의도있다. 이선희 (2009) 는이상우외 (2007) 와 Kang(2008) 의연 구를바탕으로인터넷서비스망의차별적운영형태로써대역제어 (Traffic Sharing) 와프리미엄망의운영, 그리고인터넷종량제를언급하며망중립성에관한논의를정리했다. 대역제어는다시전송우선순위부여와전송차단, 그리고전송방해가포함된다. 현망중립성원칙에따라이와같은차별적운영형태가전면적으로받아들일수는없지만, 합리적인트래픽관리와관리형서비스에대해서는예외적이면서제한적허용을하고있기때문에제도의일부, 특히프리미엄망의운영의경우, IPTV 서비스를위한개방을망중립성을근거로요구하는것은망중립성의논리를지나치게확대적용한것으로볼수있다는비판도존재한다. 한편김희수 (2010) 는인터넷과망중립성문제에대한기본시각과정책방향을인터넷발전동인으로서의망중립성, 전통적트래픽유형에적합한용량기반망이용대가, 그리고트래픽유형과용량기반망이용대가의불합치라는세가지관점으로정리한다. 먼저인터넷발전동인으로서의망중립성은콘텐츠및애플리케이션과네트워크의선순환적발전을유발하여인터넷의비약적인혁신과성장을가능하게했다는것이다. 그리고망이용대가는접속회선의용량에비례한망이용대가 ( 인터넷전용회선료 ) 를지불해왔으며구매용량범위내에서콘텐츠사업자는자유로운트래픽을송수신해왔다. 문제는최근콘텐츠의사용이망중립성개념이처음만들어지고발전되어온 2000년대초반과는환경이많이달라졌다는점이다. 특히비디오스트리밍등과같은트래픽은일정수준의망부하를장시간유발하여타트래픽에비해과도한비중을점유하기때문에현행인터넷전용회선료로책임을다했다고보기에는시장경제의관점에서부적합하다는것이다. 마지막으로, ICP로부터망이용대가를받는 ISP가과연많은수익을올릴수있을것인가의문제이다. 망중립성이폐지가되면거대 ICP에게합리적망이용대가를받을수있는환경이조성이되기때문에그럴 봄

19 망중립성논의의쟁점과함의 개연성은충분히존재한다. 그러나국내의경우망중립성규제가완화되더라도통신사가망이용대가를마음대로올리기는힘들것이다. 통신사간 CP유치출혈경쟁이심해인터넷전용회선요금은약관요금의 10% 만부과하는상황에서이로인한수익창출은제한적일것으로보인다. 다만, 수직계열화를통해유사사업자와의경쟁에서우위에설수있다는점은 ISP에게또다른이익을안겨줄것으로예상된다. 5) 기술적관점과망중립성정책은기술의발전을따라가지못한다. 정책은늘한두발뒤에서, 앞서가는기술이남겨놓은잔재물을처리하기바쁘다. 정보통신기술의발전으로기존망의활용도가증대하고, 통신과방송의융합등이가능하게되어, 경쟁활성화를위하여만들었던규제는기술발전을따라가지못해오히려기술발전과투자의저해를가져오는상황에까지이르렀다. 망중립성문제와가장밀접한관계를갖고있는기술은 CDN이다. CDN의사용은망중립성의또다른이슈를가져온다. CDN은콘텐츠를효율적으로전달하기위해여러노드를가진네트워크에데이터를저장하여제공하는시스템을말한다 ( 곽병원 김연숙, 2005). ISP에직접연결되어데이터를전송하므로콘텐츠병목을피할수있고, 가장가까운서버에서컨텐츠를전송하기때문에빠르고안정적인서비스를제공할수있다는장점이있다. 구글이나페이스북과같은거대기업은자체 CDP를사용하지만대부분의 ICP는아카마이 (Akamai) 와같은기업의 CDN 플랫폼을사용한다. ICP는그들의컨텐츠를사용자에게빠르게전달하기위해그리고 ICP 의서버트래픽을덜기위해 CDN 회사에사용료를지불하고, CDN은 ISP에게데이터센터에서의서버호스팅비용을지불한다. 이에따라사용자는지연시간없이고품질서비스를이용할수있게되고, CP는고품질서비스를제공할수있으며, 이러한호스팅서비스를통해 ISP는부수적인수익을갖게된다. 그러나이는한편으로망중립성원칙을위반할개연성을갖고있기도하다. 혹시나 CDN이다른트래픽을저하시키거나방해하지않는지, 또는 ISP가부가수익을얻을수있기때문에 CDN을이용하는 ICP를더선호하는것은아닌지에대한망중립성에관한문제를내포하고있기때문이다. 4차산업혁명을이야기하며내세우는혁신기술이현행법의범주로적용되기힘들듯이 CDN을비롯한혁신적인통신기술이망중립성원칙에부합하며제공될수있을지단언할수없다. 그런의미에서통신기술의발달은망중립성논쟁을불러일으키기쉽다. 6) 인터넷자유와망중립성인터넷자유와망중립성을이야기하기전에 2012년으로잠시돌아가보자. 2012년은온라인에서표현의자유와관련해매우의미있는해였다. 온라인저작권침해금지법안 (Stop Online Piracy Act: SOPA) 과 지식재산권보호법안 (PROTECT IP Act: PIPA) 이각각하원과상원에계류중이었는데, 여론의절대적인반대에부딪쳐입법심의를연기하는결과를가져왔다. 이두법안은저작권자자신의콘텐츠가불법유통되는것을발견할경우, ISP에해당사이트접속을금지하도록요구하거나, 검색사이트에검색을중단하도록명령하는규정을포함하고있다. 더나아가신용카드나페이팔같은결제서비스접속도차단하게함으로써서비스의운영을유명무실하게만드는법안이다. 즉, 미국법무부가저작권침해를이유로국내뿐만아니라해외사이트도차단할수있게했으며, 결제서비스나광고서비스를거부하도록명령할수있도록한것이다. 짐작하겠지만, 이법안의강력한지지그룹은콘텐츠제공사이다. 미국영화협회, 미국레코드협회, 미국상공회의소, 텔레비전네트워크와출판업계등콘텐츠기업은연간온라인저작권침해규모가 1억3500 만달러에달한다며하루빨리시행을촉구하며법안을적극지지했다. 21

20 제 25 권제 1 호 그러나이법안은무기한연기됐다. 미국수정헌법제1조에규정된표현의자유의권리를위반함과동시에인터넷검열이라는시민사회와인터넷기업의반발에부딪쳤기때문이다. 위키피디아영문판은 2012년 1월 20일새벽 5시부터 24시간동안서비스를중단했다. 구글은홈페이지에있는그유명한자사로고를검정색으로가리며항의에동참했고, 약 11만 5천개가넘는사이트가서비스를중단하는매우공격적인항의에참여했다. 그리고시민은지역구의원에게이메일과전화로항의했다. 이법안에찬성한몇몇상원의원의웹사이트는이메일시위로다운이되었고, 구글이진행한반검열청원 (Anti-Censorship Petition) 에약 7백만명이서명함으로써 18명의상원의원이이법안에찬성을철회하는성과를거두게된다. 이사건이후오픈인터넷에대한심도있는논의가전세계의시민과단체에의해서이루어지게된다. 그리고마침내 2012년 7월 2일에 인터넷자유선언 (Declaration of Internet Freedom) 이발표되는데, 이선언문은오픈인터넷과자유로운사용을지지하며, 투명하고참여적과정을통한인터넷정책이만들어지기위한표현, 접근, 공개, 혁신그리고사생활보호라는다섯개의대원칙을천명한다. 이를자세히설명하면, 첫째인터넷검열을반대하고 ( 표현 ), 둘째모든사람이빠르고저렴한인터넷망을사용할수있게하며 ( 접근 ), 셋째인터넷을혁신할수있는열린네트워크로지켜야하고 ( 공개 ), 넷째허가없이도혁신하고창조할수있는자유를부여하며 ( 혁신 ), 마지막으로사용자결정권을존중해야함 ( 사생활보호 ) 을주장한다. 이런의미에서망중립성의폐지는 인터넷자유선언 이주장하는대부분의내용에위배될여지가있다. 접근 과 공개 에대한대원칙이근본적으로무너지게되고, 차단과차별이합법화되는상황에서 표현 과 사용자결정권 은제한될수밖에없다. 즉망중립성의폐지는인터넷자유를위해오랜기간전세계시민과단체가이루어온 인터넷자유선언 과전적으로배치되는결과인것이다. 7) 공정거래법과망중립성망중립성폐지반대론자가주장하듯이일반사업자에게망속도를늦추거나일반소비자의망속도를함부로훼손하는것이실제로발생될것인가에대한예측은논란의여지가있다. 미국 FCC는사후규제로전환하면서통신규제권한을사실상미국공정거래위원회인 FTC로넘겼다. 이번 FCC의망중립성폐지를논의하기위해서는 FTC의역할을재고해야하는이유는기존의 FCC 권한을 FTC가수행해야하기때문이다. 망중립성원칙폐지전망중립성원칙을위반한행위는독점규제법상시장지배적사업자의경쟁제한적차별행위혹은사실상의배타적행위와동일한경쟁제한효과를야기할수있다 ( 오승한, 2015). 이번 FCC의망중립성원칙폐지를바라보며논의해야할중요논점중하나는망중립성원칙폐지후과연 FTC가텔레컴시장에대한적절한규제를가할수있는것인가이다. 사실미국 FTC의권한은우리나라와비교할수없을정도로강하다. 규제내용에있어서도우리나라공정거래위원회가내리는처벌수위보다몇배나강력하고민사소송의규모도막대해서공정경쟁을훼손할경우기업이입게될처벌은존폐위기에이를정도이다. 그래서일부전문가는 FTC의사후규제가 FCC의사전규제보다더강하면강했지약하지않다고주장할정도이다 ( 강은성, 17/12/17). 2018년 2월26일미국에서이와관련된중요한판결이내려졌다 ( 박지성, 18/02/27). 간단히요약하면망중립성원칙이폐지가될경우독점규제법이적용될것이라는내용이다. FTC가 AT&T와데이터무제한요금제규제권한을놓고벌인소송에서미국연방법원이 FTC가제기한소송이정당하다고판결한것이다. FTC는 2014년 AT&T가무제한요금제를출시하고서는일정규모이상의데이터를사용할때속도를제한하는방식으로 3년간 350만명에게손해를끼쳤다며소송을제기했다. 이에대해 AT&T는통신법상기간통신사업자로분류돼있어서규제권한은 FCC에있으며 FTC가규제권한을행사하는것은부당하다며소송 봄

21 망중립성논의의쟁점과함의 을제기한것이다. 연방법원의판결은데이터서비스는정보서비스사업영역으로 FTC의규제권한이정당하고, FCC가결정한통신사의망중립성의무폐지에대해서 FTC의사후규제권으로불공정문제를해소할가능성이있다는점에서중요한판결로평가된다. 결론적으로망중립성원칙폐지이후미국은 FCC와 FTC가 ISP에대한규제권한을나누어갖게됨으로써여전히이들을강력하게감시하는체제를유효하게갖고있음을보여준것이다. 이론적으로도벡커외 (Becker, et al., 2010) 가분석한망중립성규제비용을고려해보면현반독점법 ( 공정거래법 ) 을통해망중립성규제와같은효과를가질수있다고주장한다. 한국에서도 ISP의망중립성원칙위반행위에대한경쟁법적용가능성에대한많은연구가있었다 ( 오승한, 2017; 이선희, 2009; 최승재, 2011). 이들의논의에따르면, ISP가망중립성원칙을위반하여특정 CP 의트래픽을차단하거나불합리하게차별함으로써관련시장에서의경쟁에영향을미치거나미칠우려가있는경우, 공정거래법상시장지배적지위남용행위 ( 사업활동방해행위 ) 와불공정거래행위 ( 거래거절, 차별적취급, 부당지원행위등 ) 등이문제될수있다. 개방성과중립성의특징을갖는인터넷환경의특수성으로인해 ISP에부여된특별한의무인기간통신사업자의공적인역할과 ISP가시장지배적사업자에해당될가능성등으로관련시장에서의경쟁에미치는영향이크기때문이다. 현행법에서별도의입법없이망중립성문제를반영할수있는방법은시장지배적지위남용 ( 공정거래법제3조의 2) 의한유형으로, 또는거래상지위남용행위 ( 공정거래법제23조제1항제4호 ) 의한유형으로각망사업자의처한상황에따라서규율의법적근거가달라질것이다 ( 최승재, 2011). 특히수직결합사업자의경쟁자배제행위의경우는공정거래법제3조의 2항배제남용행위의한유형으로규율할수있는등법률로써해결할수있을것이다. 다만우리나라는사후규제가거의불가능할뿐만아니라솜방망이처벌의한 계, 그리고현재공정거래위위원회내에서이를수행할만한정보통신전문가가많지않아실효성을발휘할수있을지는의문이다. 8) 제로레이팅망이용자가특정콘텐츠를업로드하거나내려받을때발생하는데이터이용료를지불하지않는방식을제로레이팅이라고한다. 데이터이용료를소비자대신사업자가부담한다는의미에서스폰서요금제라고도한다. 2017년상반기에 SK텔레콤이자사가입자에게만인기모바일게임 포켓몬고 이용시데이터비용을전액무료로제공한것이대표적인예이다 ( 서동철, 17/12/17). 제로레이팅이망중립성위반인지아니면인터넷접근권확대를통한소비자이익인지여전히논란중이다. ICP는 ISP에게적정금액을지불하고, 사용자는무료로콘텐츠를사용하게되므로 ICP는자사의서비스를더많은사용자가더많이쓸수있는기회를제공하고, ISP는고객이자사의망을계속이용할수있게하며, 사용자는무료로쓸수있어비용을줄일수있게되니모두에게좋은사업전략일수있다. 그러나제로레이팅을제공할여력이없는중소 ICP 들은기울어진운동장에서경쟁을하기때문에생존이어려울수있고, 이용자가무료로사용하는것같지만 ICP가비용을이용자에게전가하므로나중에는이용자들이피해를입을것이며, 결국 ICP로부터망이용대가를받는 ISP만이익을볼것이라는반론도만만치않다. 또한제로레이팅이결국특정서비스를무료또는할인된가격으로사용하는것이기때문에차별금지측면에서망중립성을위반하는것이라는주장도있다. 특히제로레이팅에서배제되는중소콘텐츠사업자나이용자에대한차별가능성이문제가되는것이다. 이에대해제로레이팅은비용을소비자가아닌사업자가부담한다는요금의문제이지, 트래픽이나망중립성과는관계가없고만약제로레이팅으로인한거래상차별이일어나면공정거래법이나전기통신사업 23

22 제 25 권제 1 호 법상의이용자차별로규제대상일뿐, 망중립성으로문제제기하는것은규제를쉽게하기위한것이라는반론 ( 정윤희, 17/05/24) 도있다. 이와같은첨예한대립으로우리나라를비롯하여전세계적으로제로레이팅에대한규제체계가여전히확립되어있지않지만, EU는제로레이팅을전면허용하고있고미국도망중립성폐지와함께제로레이팅에대해허용하는것으로바뀌었다. 다가오는 4차산업혁명시대에 5G의활용은전산업분야에적용될것이다. 데이터의사용분야와사용량은더광범위해질것이고, 이에따라데이터사용료의부담은시장전반에영향을미칠수밖에없다. 이런상황에서이용자가데이터이용료를모두부담하는것이적절한가에대한의문을제기할수있다. 자율주행차, 홈네트워크, 사물인터넷, 실감미디어, 스마트시티등데이터소비량은지금과는비교할수없을정도로증가할것이므로현재와같은제도로는데이터사용료의현저한인상이불가피해진다. 전산업영역이 5G에기반한서비스사업자가되는 4차산업혁명시대에단순히통신사만이용자에게요금을받는구조가적절한것인지, 중장기적으로검토가필요하다. Ⅲ. 결론 2017년 12월에있었던 FCC의망중립성의폐지결정은전세계의망중립성정책에관한논쟁을불러왔다. 망중립성폐지효력은 4월 23일부터발휘될예정이지만그때까지시민단체나법조계가가만히있지는않을전망이다. 이미 23개주에서망중립성폐지를법적으로재검토해달라는탄원서가제출됐고, 망중립성폐지가헌법은물론 1934년통신법도위반한다는주장역시일고있다 ( 연합뉴스, 18/01/17). 워싱턴주를시작으로미국내주요주들이자체망중립성관련법제정움직임을보이기도한다. 이러한현상은 ICP가많은주에서활발하게시작되고있다. 마이크로소프트와아마존이있는워싱턴주의망중립성법은 ISP가웹 콘텐츠를차단하거나속도를저하시키는행위, 급행료를받고고속회선서비스를제공하는것등을금지한다 ( 김익현, 18/03/07). 의회에서도민주당은반격의카드를준비중이다. 트럼프행정부는거의활용된적이없는 의회검토법 (Congressional Review Act, CRA) 을동원해오바마정부의규제를없애고있는데, 이번에는민주당에서의회검토법을통해망중립성폐지결정을뒤엎으려고한다. 1996년에행정입법에대한거부권을보장하기위해만든이법은하원과상원에서각각과반의표를얻으면된다. 이미 2017년 3월에 FCC와관련해선례가있기도하다. 민주당위원이 FCC에서과반수이상이었을때인지난 2016년 10월에통과된사전동의 (Opt-in) 방식의개인정보보호정책에대해, 2017년 3월의회는폐지안을상정해상하원을모두통과했고, 4월 3일에트럼프대통령이이규정을폐지하는법안에서명을했다. 동일한방식으로의회는망중립성폐지결정에대해서의회의과반수지지를통해 FCC의결정을무효화시킬수있는것이다. 문제는상하원모두공화당다수이므로찬성이쉽지않다. 설령망중립성폐기무효화법안이의회에서승인을받는다하더라도도널드트럼프미국대통령의승인을거쳐야실제로입법화할수있기때문에실제입법가능성은크지않을것으로보인다. 그렇다면이러한결정이한국에미치는영향은어떠할까? 예단하기는힘들지만, 미국의결정이우리나라에큰변화를이끌것같지는않다. 게다가앞서미국의예와같은극단적인사건이근시일내에우리나라에서일어날가능성은높지않을것같다. 먼저 ISP를기간통신사업자로보는관점이변화될가능성은적다. 우리나라는 ISP를아예기간통신사업자로법령에의해분류하고있기때문에미국의사례와근본적으로다르다. 비록망중립성을법률로제정하지는않았지만, 전기통신사업법 이나 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인, 그리고 통신망의합리적트 봄

23 망중립성논의의쟁점과함의 래픽관리이용과트래픽관리의투명성에관한기준 을통해망중립성의원칙을잘실현하고있다. 만일미국처럼망중립성을폐지하기위해서는방송통신위원회와국회가움직여야하는데, 망사업을공공의영역으로보는여론이강한우리나라에서는이를바꾸기가쉽지않을것이다. 또한문재인정부의정책방향이망중립성을강화하는데있다는점에서트럼프정부의지향성과는큰차이를보인다. 오히려미국과는반대의상황이최근에있었는데, 2017년 11월 29일에여당인유승희의원이발의한망중립성을강화하는법안을심의하기도했다. 그러나현실적으로제로레이팅이나유럽의사례를따를개연성은있다. 이효성방송통신위원회위원장은망중립성과관련해완전한의미에서망중립성은바람직하지않다고의견을밝힌바있다 ( 오동현, 17/12/06). 일반적인업체들은포함되지않지만트래픽을과도하게유발하는업체는상응하는비용을지불해야하는것이 ICT 산업발전에바람직함을개인적인의견으로표명한것이다. 이는 FCC의영향으로네트워크사업자입장이상당부분반영된것으로해석이가능하다. 이처럼망중립성정책은국가에따라다른지향성을보이기도한다. 손승우 (2014) 는망중립성원칙은반드시지켜야하는가치라기보다는실용적접근이필요한원칙이라고주장하며, 시장변화를고려한유연한접근의적용이필요하다고주장한다. 망중립성의원칙을무조건지키는것보다는 ISP가시장지배적지위에있으면서트래픽관리로반경쟁적인효과를발생시키는경우에만망중립성을요구하도록해야한다는것이다. 그런데문제는우리나라의이동통신사 3사는모두시장지배적인사업자에해당한다는것이다. 따라서이들에의한트래픽관리가부당하게경쟁을저해할우려가없는지검토할필요가있다. 또한갈수록플랫폼사업자의영향력이커지는반면 ISP의영향력이감소하는현재의상황에서, 망중립성원칙을일방적으로 ISP에게만부여함으로써사업자의시장지배력에직접적인영향을미치는것이타당한지 에대하논의도필요하다. 시장참여자의이해관계에대해서어떻게하면균형을유지할것인가도고민이다. 5G 통신망의필요성을모두가공감하고있고, 이를통한서비스는 4차산업혁명시대의핵심비즈니스가될것인데, 이에대한비용을전적으로 ISP에게부과하는것이타당한지논의가필요하다. 요금제를비롯한소비자보호는어떤방식으로진행될지도걱정거리다. 단편적인예를하나들어보도록하자. 과학기술정보통신부 (18/02/28) 가발표한무선데이터트래픽통계에따르면, 2017년 12월기준으로 LTE 데이터트래픽 31만4천570테라바이트 (TB) 가운데상위 10% 의헤비유저 (Heavy User) 가 18만9천143TB를이용하여약 60.1% 의비중을차지하는것으로나타났다. 이는소수의헤비유저가데이터를독점함으로써그비용을대다수의소비자가과도한요금으로충당하는꼴이어서형평성차원에서분쟁의소지가있다. 현재인터넷생태계는통신사대비수십배자금력을가진거대 ICP가광고등수익의대부분을점유하고, 독점적시장지배력을갖고있다. 2018년기준시가총액을보면 SKT(18조 ) 와 KT(7조 ) 에비해구글 (554조), 페이스북 (409조), 네이버 (26조) 가압도적으로규모가크고, 네이버는온라인광고의 60%, 검색의 70% 점유율등을바탕으로압도적인포털지배력을보인다. 거대 ICP 이용자에게다양한정보를수집하고, 이를통해개인별맞춤형광고를내보냄으로써막대한광고수익과부가가치를창출하면서그수익은독식하고있는상황에서 ISP가일방적인망설비비용을부담하는것이합리적인가하는문제가제기될수있다. 데이터를통해이익을얻는기업이이에대한사회적비용을분담하는것이왜문제인지에대한논의는여전히필요하다. 사물인터넷, 자율주행차, 실감미디어, 스마트케어, 스마트시티, 인공지능등지능정보화사회를만드는데필요한모든기술은 5G 네트워크를기반으로한다. 5G 통신경쟁에서뒤지는국가는지능정보화관련산업전체에부정적영향을미칠수밖에없다 ( 황종성, 25

24 제 25 권제 1 호 2016). 망중립성을유지하거나폐지또는완화할지의 이슈는뜨거운감자로 2018 년을서서히달굴것이다. 인터넷이우리생활에서없어서는안될필수품이라는 점은논쟁의여지가없다. 교육받을권리가인권이고, 문화를누릴권리가인권이듯, 인터넷을사용할수있 는권리도인권인시대이다. 인터넷사용에있어차별 금지와투명성이요구되어진다. 그러나동시에데이 터트래픽을과도하게유발하는업체에대해서는그에 상응하는대가를지급하는것이시장경제의당연한 논리이다. ISP 에게일방적인비용을전가하는것또한 합리적이지않다. 망중립성폐지가창조와혁신의파 괴의시작일지아니면소비자의행복추구권과표현의 자유와같은헌법정신에반하는결정이될지두고볼 일이다. 참고문헌 강은성 (2017). 미망중립성원칙폐기 딜레마 에빠진정부. 디지털타임스. 12 월 18 일. no= ( 검색일 : ). 과학기술정보통신부 (2017). 한국망중립성정책안바꾼다. 제하의기사와관련, 다음과같이해명합니다. 과학기술정보통신부. 9 월 11 일. msipcontents/contentsview.do?cateid=m ssw312&artid= ( 검색일 : ) 과학기술정보통신부 (2018) 년 1 월무선데이터트래픽통계. 과학기술정보통신부. 2 월 28 일. doc.html?fn=7a9b0d0ff811cf53258eb ab6ce&rs=/SYNAP/sn3hcv/ result/201803/. ( 검색일 : ). 곽병원 김연숙 (2005). 홈네트워크의구성요소와구축사례. 한국통신학회지 ( 정보와통신 ), 22(11): 권남희 (2012). 통신사의자율적망중립성보장에 따른논쟁. 해외방송통신분쟁 Issue Report. 한국정보통신진흥협회, 30: 김동준 조성제 (2012) 하반기전망 : 통신 / 인터넷이슈분석망중립성이슈의본질을파헤치다!. 서울 : 유진투자증권. 김익현 (2018). 美 연방 - 주 갈라놓은망중립성, 최종결론은. ZDNetKorea. 3 월 7 일. rtice_id= ( 검색일 : ). 김창완 (2015). FCC 의새로운망중립성규칙. 서울 : 정보통신정책연구원김창완 정진한 (2017). 4 차산업혁명시대의망중립성이슈. 서울 : 정보통신정책연구원김현아 (2015). 맘대로이용자트래픽차단? KT, 불법 P2P 차단한것인데. 이데일리. 11 월 11 일. news_detail.asp?newsid= &mediaCodeNo=257. ( 검색일 : ). 김희수. (2010). 국내망중립성정책방향제언. KISDI 나원재 (2017). 반응속도 초 SKT 자율차 60 mm폭우에도안전하게달렸다. 디지털타임스. 7 월 19 일. article_no= ( 검색일 : ). 박지성 (2018). 미국연방법원 FTC( 공정위 ) 에통신서비스규제권있다. 전자신문. 2 월 27 일. ( 검색일 : ). 방송통신위원회 (2011). 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인. kcc.go.kr/download.do?fileseq= ( 검색일 : ). 배진한 (2014). 망중립성. 서울 : 커뮤니케이션북스. 백봉삼 (2017). 네이버망사용료공개 페북 -SK 다툼영향은? ZDNetKorea. 11 월 9 일. asp?artice_id= ( 검색일 : ). 변재호 (2013). 주요국가의망중립성정책추진방향. 한국통신학회지 ( 정보와통신 ), 30(7): 봄

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