<B3F3C1A4C6F7C4BFBDBA5F313733C8A B3E25FB9CCB1B9C0C75FB3F3BEF7B9FD5FB0B3C1A45FB5BFC7E2B0FA5FBDC3BBE7C1A1295F33C2F7C6EDC1FD2E687770>

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1 농정포커스 제 173 호 ( ) 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 김상현임정빈 목차 contents 1. 개정배경및동향 년농업법 ( 안 ) 의구성과주요내용 4 3. 시사점 22

2 감수 전형진선임연구위원 내용문의 김상현부연구위원 자료문의 성진석선임전문원 KREI 농정포커스 는농업 농촌의주요동향및정책이슈를분석하여간략하게정리한것입니다. 이자료는우리연구원홈페이지 ( 에서도보실수있습니다. KREI 농정포커스제173호 2018년미국의농업법개정동향과시사점등록 제6-0007호 ( ) 발행 발행인 김창길발행처 한국농촌경제연구원우 ) 전라남도나주시빛가람로 601 대표전화 인쇄처 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 ISBN 이책에실린내용은한국농촌경제연구원의공식견해와반드시일치하는것은아닙니다. 이책에실린내용은출처를명시하면자유롭게인용할수있습니다. 무단전재하거나복사하면법에저촉됩니다.

3 KREI 농정포커스제 173 호 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 요약 Summary 미국상원과하원농업위원회는보통 5년주기로개정되는전례에따라현행 2014년농업법개정법안마련을위한논의에전격착수함. 2018년 4월 12일하원은 2018년농업및영양법 (Agriculture and Nutrition Act of 2018) 이란명칭으로하원안 (H.R.2) 을발의하여 6월 21일농업위원회를통과함. 한편상원은 2018년 6월 8일 2018년농업개선법 (Agricultural Improvement Act of 2018) 이란명칭의상원안 (S.3042) 을발의하여 6월 28일농업위원회를통과시킴. 정부의재정적자감축기조아래농업부문의예산감축이불가피한상황에서 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법의기본골격을유지하면서예산지출을절감하고농정구조를개혁하는방향으로논의됨. 상원과하원농업법 ( 안 ) 은품목별농가지원정책을강화함으로써농가의소득과경영안전망을확충하고, 핵심이슈가운데하나인농업예산의 70% 이상을차지하는국민영양부문의규율을강화하는방향으로전개됨. 상원과하원농업법 ( 안 ) 은양원합동위원회에회부되어합의안도출을시도하였으나정부농업예산감축규모와국민영양부문에대한규정강화등에대한간극을좁히지못하고합의안도출에실패함. 상원과하원은미 중무역마찰등통상현안이산재해있고, 2018년 11월대통령집권 2년차중간평가의성격이강한중간선거와의원선거를앞두고있어새로운농업법을기한내에개정하고자하는정치적결단이부족한상황이었음. 교착상태에빠진양원합동위원회는 11월중간선거이후새로운농업법에대한논의를재개할전망임. 합의안은공화당이합동위원회의다수를차지하고있을지라도투표가아닌협상또는타협에의해마련됨. 따라서 11월중간선거이후양원합동위원회는 2014년농업법의시효를연장하여새로운정책이나프로그램의추가도입없이기존상 하원농업법 ( 안 ) 의테두리내에서논의를다시시작할것으로보임. 향후 5년동안의미국농정방향과비전을제시할새로운농업법이연내개정될가능성은사라졌지만, 지난농업법개정과정을비추어볼때새로운농업법도상원과하원의농업법 ( 안 ) 테두리내에서마련될것으로보여두법안을미리살펴보는것도의미가있음.

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5 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 01 개정배경및동향 미국정부와의회는향후 5년동안추진될농업정책의비전과정책프로그램을담은현행 2014년농업법개정에착수 미국정부와의회는향후 5년동안 (2019~2023) 추진될농업정책의비전과정책프로그램을담은현행 2014년농업법 (Farm Bill) 1) 개정에착수함. 미국농업법은농업과농촌의중장기농정비전과정책방향을제시하는기본법임. 최근농업환경의변화와새롭게부상하는농정현안을반영하여품목별농가지원, 농업환경보전, 농업연구및개발, 농산물교역, 해외식량원조, 국내영양지원, 농촌개발등다양한부문의농정시책에대한기본적인사항을규정하고있음. 현행 2014년농업법의시효가 2018년 9월 30까지로규정되어있어상원과하원은각각 2017년중순전국순회농업법공청회를시작으로새로운농업법마련에본격돌입함. 2018년 4월 12일하원은 2018년농업및영양법 (Agriculture and Nutrition Act of 2018) 이란명칭으로하원안 (H.R.2) 을발의, 심사 (markup) 한이후 6월 21일농업위원회를통과함. 반면, 상원은 6월 8일 2018년농업개선법 (Agricultural Improvement Act of 2018) 이란명칭으로상원안 (S.3042) 을발의하고심사한이후 6월 28일농업위원회를통과시킴. 상원은균형있는초당적 (bipartisan) 법안을마련한반면, 하원안은정당간의일부쟁점에대한간극을극복하지못하고공화당출신하원농업위원장이단독제안함. 상원안은공화당과민주당간의협력하에균형있는초당적법안을발의하여지난 6월 28일일부공화당보수강경파의반대에도불구하고민주당의원전원의찬성으로찬성 86표, 반대 11 표의압도적인차이로상원농업위원회를통과함 (< 그림 1> 참조 ). 1) 농업법 (Farm Bill) 은비공식법령명칭으로가장최근의농업법인 2014년농업법의정식명칭은 2014년농업법 (Agricultural Act of 2014) 임. 또한 2018년상 하원의농업법 ( 안 ) 의경우, 상원안은 상원 (Senate) 의머리문자 S, 하원안은 하원 (House of Representatives) 의머리글자 H.R. 과함께고유번호가부여됨 ( 송주호외 2012). 1933년최초의농업법인 1933년농업조정법 (Agricultural Adjustment Act of 1933) 이후 2014년농업법 (Agricultural Act of 2014) 까지 17개의농업법이개정됨 (< 부표 1> 참조 ). 1

6 KREI 농정포커스제 173 호 반면, 하원안은일부공화당강경파의원과민주당의원전원의반대에도불구하고공화당의전격지원아래지난 6월 21일찬성 213표, 반대 211표의근소한차이로하원농업위원회를통과함. 특히하원의민주당은푸드스탬프 (Food Stamp) 로알려진 2008년농업법에서명칭이변경된영양보충지원프로그램 (Supplemental Nutrition Assistance Program: SNAP) 수혜대상자의근로요건강화규정에적극반대하고있고, 일부공화당보수강경파역시작물보험과설탕지원등과잉농업보조에적극반대하고있는상황임. < 그림 1> 2018 년농업법개정과정 상원 하원 < 농업위원회 > 상원안발의 상원수정안승인 ( 찬성 20 표, 반대 1 표 ) 상원추가수정안상정 상원추가수정안 (S.3042) 가결 ( 찬성 86 표, 반대 11 표 ) 자료 : 저자작성. < 농업위원회 > 하원안발의 하원수정안승인 ( 찬성 26 표, 반대 20 표 ) 하원추가수정안상정 하원추가수정안부결 ( 찬성 198 표, 반대 213 표 ) 기존수정안 (H.R.2) 가결 ( 찬성 213 표, 반대 211 표 ) 양원합동위원회 ( 상 하원합의안마련 ) 하원 47명, 상원 9명 상 하원농업위원회회부상 하원투표 대통령서명 ( 혹은거부권 ) 2018년농업법발효 상원과하원농업위원회는양원합동위원회 (conference committee) 에개별농업법 ( 안 ) 을상정하여합의안 (compromise bill) 을마련하는단일화단계로접어듦. 상원 9명 ( 민주당 4명, 공화당 5명 ), 하원 47명 ( 민주당 18명, 공화당 29명 ) 으로구성된양원합동위원회에서상원과하원은투표가아닌협상을통해서각정당간의정책목표와정치쟁점간의차이점을해소하게됨 (American Agriculturist 2018). 양원합동위원회의합의안은다시상원과하원농업위원회에각각회부되어투표를통해최종합의안 (final farm bill) 을마련함. 이후대통령의승인을거쳐새로운농업법이제정되면미국농업부 (USDA) 는농업법이행을위한세부규칙과규정을수립함. 2

7 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 양원합동위원회에서상원과하원은정부농업예산감축규모, 국민영양부문에대한규정강화에대한간극을좁히지못하고합의안마련에실패함. 현재 2014년농업법의시효 (2018년 9월 30일 ) 를넘김에따라대부분의정책프로그램들은그시효가소멸되거나과거농업법의적용을받게되어정책집행에상당한제약을받게됨. 기존시행중인대다수정책프로그램은 2014년농업법에따라 2018년도예산집행이가능하지만, 2019년도새로운정책프로그램의집행은제약을받게됨. 반면, 품목별농가지원프로그램은영속법인 1938년농업법과 1949년농업법에따라집행이가능하지만, 관련규정이오늘날의농업및농촌현실뿐만아니라국제무역협정과상충되어연방정부의막대한재정비용을초래하게됨 (CRS 2018a). 한편, 농업예산의 70~80% 를차지하는영양지원프로그램은농업법과는별도로지출승인법 (Appropriations Act) 에의거해매년의회의승인을거쳐집행되며, 작물보험프로그램은연방작물보험법 (Federal Crop Insurance Act) 에따라영구적으로승인되어새로운농업법에의해주기적으로수정, 보완되고있음. 상원과하원은미 중무역마찰등통상현안과, 2018년 11월대통령집권 2년차중간평가의성격이강한중간선거와의원선거를앞두고있어새로운농업법을기한내에개정하고자하는정치적결단이부족한상황이었음. 합의안은공화당이합동위원회의다수를차지하고있을지라도투표가아닌협상또는타협에의해마련됨. 따라서 11월중간선거이후양원합동위원회는 2014년농업법의시효를연장하여새로운정책이나프로그램의추가도입없이기존상 하원농업법 ( 안 ) 의테두리내에서논의를다시시작할것으로보임. 향후 5년동안의미국농정방향과비전을제시할새로운농업법이연내제정될가능성은사라졌지만, 지난농업법개정과정을비추어볼때새로운농업법도상원과하원의농업법 ( 안 ) 테두리내에서마련될것으로보여두법안을미리살펴보는것도의미가있음. 3

8 KREI 농정포커스제 173 호 년농업법 ( 안 ) 의구성과주요내용 2018년농업법 ( 안 ) 은정부예산절감기조및농가경제의부정적전망아래농업예산을절감하고농가소득및경영안전망을강화하는방향으로논의 2.1. 개정방향 농업부문의예산감축이불가피한상황에서 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법의기본골격을유지하면서예산지출을절감하고농정구조를개혁하는방향으로논의됨. 미국정부의만성적인재정적자증가로정부부채가급증하는상황속에서예산감축이주요정책과제로부상함. 상원과하원농업법 ( 안 ) 에서제시된농업예산은 2014년농업법과비교하여예산절감효과가기대되며, 이는정부의재정적자해소에기여할것으로전망됨. 중소농, 특용작물, 면실 (cottonseed), 유기농, 지역및지방식량체계, 도시농, 건강영양식품, 음식물쓰레기감축, 연구, 농경지보전, 농촌개발등정책우선과제와경쟁하는여타부문에대한지원증대와지역별형평성에대한니즈 (needs) 또한증가함 년상원과하원농업법 ( 안 ) 은품목별농가지원정책을강화함으로써농가의소득과경영안전망을확충하는한편, 농업예산의 70% 이상을차지하는국민영양부문의규율을강화하는방향으로논의가전개되어농업법개정과정에서핵심이슈로부상할전망임. 농산물가격하락, 농가소득감소, 대외통상마찰, 수출감소등국내외농가경제에대한부정적인전망이제시되는상황임. 2) 이에따라품목별농가지원정책가운데참여율이저조한프로그램들을과감히통폐합함으로써효율성을개선하고, 기준가격및단수를상향조정함으로써주요품목별농가지원프로그램을강화할전망임. 반면, 정부의농업예산감축기조와지속적인개혁요구가맞물리는상황속에서국민영양부문의규율강화를통한개혁과예산지출삭감은불가피할전망임. 2) CRS(2017a) 에따르면, 미국농업은 2010~14년에높은수준의농산물가격유지, 수출호조, 농가소득및자산가치상승에힘입어호황기를맞이했으나, 2014년농업법제정이후농산물과잉생산과해외수요감소로수출은침체되고, 이로인해농산물가격하락세가지속되었으며, 농가소득과자산가치가감소하여농가부채가증가할것으로전망됨. 4

9 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 품목별농가지원프로그램의예산증감과반대방향으로움직이는작물보험프로그램의예산은축소될전망임. 그밖에품목별농가지원프로그램과같이영농활동과연계된환경보전지원프로그램과대중무역마찰등통상현안관련무역지원프로그램에대한예산지출은증액될전망임 예산배분현황 2018년상원과하원의농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법의기본골격을유지하면서예산지출을절감하고, 농정구조를개혁하는방향으로논의됨. 이는미국정부의만성적인재정적자증가에따른정부부채증가로예산절감이주요정책과제로부상하고있기때문임. 미국의회예산처 (Congressional Budget Office: CBO) 의예산전망에따르면, 2019~28 년정부재정적자는연평균 1조 2,000억달러에달하며, 10년동안총 12조 4,000달러증가할것으로전망됨. GDP 대비재정적자비중또한지난 50년동안연평균 2.9% 인반면, 2017년 3.5%, 2022년 5.4% 로급증한이후 2023년 4.6%, 2028년 5.2% 로증감을반복할것으로내다봄 (CBO 2018c). 한편미행정부의 2019년예산안 (OMB 2018) 에따르면재정적자감소를위해서농업전체예산이향후 10년 (5년) 동안 583억 2,800만달러 (227억 5,000만달러 ) 의감축이불가피하며, 그중에서농업법개혁에따른절감액이 486억 9,900만달러 (182억 9,600억달러 ) 에달할것으로전망됨 (< 그림 2> 참조 ). 3) < 그림 2> 2019 년미국농업부문예산감축안 단위 : 백만달러 자료 : OMB(2018). 새로운농업법에대한논의가개시될때농업예산배분은가장중요한이슈로대두됨. 농업예산은직접지출 (Direct Spending) 이라고불리는의무지출 (Mandatory Spending) 과재량지출 (Discretionary Spending) 을통해서집행됨 (CRS 2017a). 농업법은시행과함께다년도예산추정치가부여된의무지출을승인하고집행함. 3) GDP 대비공공부채의비중은 2017 년 76.5%, 2022 년 85.7%, 2028 년 96.2% 로증가할전망임. 5

10 KREI 농정포커스제 173 호 재량지출의경우, 매년의회세출위원회 (Appropriations Committee) 의지출승인법 (Appropriation Acts) 에의해예산권한이부여되고, 주로농촌개발프로그램, 연구및교육프로그램과농업신용프로그램을대상으로함. 반면, 의무지출의경우통상지출승인절차없이기존법령 ( 가령농업법 ) 에의해예산권한이부여되며, 주로품목별농가지원프로그램, 작물보험, 영양지원프로그램, 일부농경지보전프로그램과무역프로그램에대해예산지출권한이부여됨. 이런의무지출대상프로그램은농업정책을주도하며농업법의예산배분과관련된핵심임. CBO는 1985년균형예산및비상적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Act of 1985) 의기준선전망규칙에따라 2018년농업법시행에필요한향후 5년또는 10년동안의농업예산 4) 을전망함. 여기서농업예산은특별한언급이없을경우재량지출을제외한농업법과같은기존법률에의해결정되는의무지출만을포함함. 2018년농업법은미국농업부가 2019~23 년동안법령에의해서새롭게생성, 수정, 승인될농업정책지원프로그램을집행하는데소요되는의무지출의예산집행권한을부여하게됨. 또한의무지출에영향을미치는새로운안건 (bill) 이도입될경우이를감안하여집행될것으로예상되는추가비용효과 (score) 를기준선전망치와관련하여제시함. 특히, CBO는 2014년농업법이유지되고농업법에서명시된정책에도변화가없다는가정아래중장기예산전망치인예산기준선 (baseline) 을제시함. 이는그자체로서는어떤정책적인성격을내포하거나정책적제안을포함하지않지만, 예산상의변화나정책의변화를확인하는데사용되는정책중립적인비교기준 (benchmark) 이며지급가능한상한 (limit) 이됨 ( 국회예산정책처 2012). 2018년농업법 ( 안 ) 에따라향후 5년또는 10년동안집행될농업예산지출 ( 의무지출 ) 누적액은 CBO의 2018년예산기준선을기준으로상원과하원각각의정책우선순위와새로운안건의도입에따른예산의증감을고려하여추계됨 (< 그림 3> 참조 ). CBO의농업예산기준선전망에따르면, 현행 2014년농업법의경우 2008년농업법에규정된기존정책이지속된다는가정아래기준선대비향후 5년 (2014~18 년 ) 동안 54억달러감소한 4,886억달러, 향후 10년 (2014~23년) 동안 166억달러감소한 9,564억달러가소요될것으로전망되었음. 반면, 2018년상원농업법 ( 안 ) 의경우 2014년농업법이지속된다는가정아래향후 5년동안기준선대비 15억달러증액된 4,280억달러, 향후 10년동안기준선과동일한 8,672억달러가소 4) 농업예산은재량지출을제외한기존법률 ( 가령농업법 ) 에의해결정되는지출인의무지출만을포함함. 6

11 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 요될전망임. 하원의농업법 ( 안 ) 의경우예산지출추정액은기준선대비향후 5년동안 22억달러증액된 4,287억달러, 향후 10년동안 18억달러감액된 8,654억달러에달할것으로추산됨. < 그림 3> 2014 년농업법과 2018 년상 하원예산지출추정액추이 단위 : 백만달러 주 : 2014 년농업법의의무지출추정액은양원합동위원회에서도출된합의안의결과이며, 수입증가분은제외함. 자료 : CBO(2014; 2018d; 2018e) 를활용하여저자작성 상원과하원농업법 ( 안 ) 의농업예산지출누적추정액이기준선대비향후 5년증가하는반면, 향후 10년감소하는추세를보여예산중립적인 (budget-neutral) 성격을띰 (< 그림 4> 참조 ). 향후 5년동안상원안의경우기준선대비품목별농가지원 (2,300만달러 ), 농촌개발 (8.3억달러 ), 작물보험 (100만달러 ) 등의예산지출은감액되는반면, 환경보전, 무역, 국민영양, 에너지, 원예등은 2~3억달러, 연구교육및관련사업분야는 4억달러이상증액되어총추정액이 15억달러이상상향조정될것으로보임. 하원안의경우에너지 (2.7억달러 ) 와작물보험 (7,000만달러 ) 을제외한국민영양, 환경보전무역, 품목별농가지원등이증액되어총추정액이 22억달러이상상향조정될전망임. 향후 10년동안상원안의경우품목별농가지원 (4억달러 ), 작물보험 (200만달러 ), 농촌개발 (23억달러 ) 부문이감액되는반면, 영양 (9,000만달러 ), 연구및교육 (7억달러 ), 원예 (6억달러 ), 무역 (5억달러 ), 에너지 (4억달러 ) 및기타 (5억달러 ), 산림 (500만달러 ) 부문등이증액되어향후 10년동안의무지출기준선과동일한예산이소요될전망임. 5) 반면, 하원안의경우향후 10년동안국민영양 (14억달러 ), 환경보전 (8억달러 ), 에너지 (5억달러 ), 작물보험 (2억달러 ) 등은보다감액되는반면, 품목별농가지원 (3억달러 ), 무역 (5억달 5) 보다자세한내용은 < 부표 2> 참조. 7

12 KREI 농정포커스제 173 호 러 ), 연구및교육 (3억달러 ), 원예 (1,000 만달러 ), 기타 (6억달러 ) 부문등은증액되어향후 10 년동안의무지출기준선대비 18억달러의예산절감이예상됨. 특히하원안의경우국민영양지원대상자의근로요건을강화함에따라가장큰폭의예산절감이예상되며, 2018년농업법개정과정에서가장큰이슈로부상할전망임. < 그림 4> 2018 년상 하원항목별예산지출증감액비교 (5 년, 10 년누적액기준 ) 단위 : 백만달러 자료 : CBO(2018b) 를활용하여저자작성. 2018년농업법 ( 안 ) 의농업예산에서향후 10년간가장큰비중을차지하는부문은국민영양 (4장) 이며, 다음으로작물보험 (11장), 품목별농가지원 (1장), 환경보전 (2장) 등의순이며, 이들 4개부문이의무지출에서차지하는비중은 99.5% 에달할전망임 (< 그림 5> 참조 ). 특히, 농업예산에서영양보충지원프로그램이포함된국민영양이차지하는비중은 76.5% 로가장높음. 다음으로작물보험 9.0%, 품목별농가지원 7.1%, 농업환경보전 6.9% 를차지하며, 그밖에무역, 원예, 연구및에너지등이차지하는비중은 0.5% 수준임. < 그림 5> CBO 예산기준선예산배분현황 (2019~2028 년, 10 년누적액기준 ) 자료 : CBO(2018a) 를활용하여저자작성. 8

13 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 2014년상 하원양원합동위원회에서도출된 2014년농업법의농업예산과비교하여 2018년농업법 ( 안 ) 의농업예산은예산절감효과가기대되며, 이는정부재정적자해소에기여할것으로전망됨. 2014년농업법과비교하여 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 의농업예산지출은향후 5년동안 12.4~14.0%, 향후 10년동안 9.3~10.5% 감소할전망임. 품목별농가지원과농업환경보전부문의예산지출은 2014년농업법과비교하여더욱증가하는반면, 영양부문과작물보험부문예산지출액은큰폭으로감소할것으로추산됨 (< 표 1> 참조 ). 상원과하원농업법 ( 안 ) 의품목별농가지원부문의예산지출액은 2014년농업법과비교하여향후 5년 32.9~33.9%, 향후 10년 36.6~38.2% 증가하여예산절감의상당부분을상쇄할것으로보임. 또한농업예산지출에서품목별농가지원부문의예산지출이차지하는비중또한증가할것으로보임. 환경보전부문예산지출은향후 5년 3.0~4.3%, 향후 10년 2.4~3.7% 증가하고, 무역부문또한향후 5년 14.7~16.0%, 향후 10년 14.5~15.8% 증가할것으로추정됨. 2018년농업법 ( 안 ) 의국민영양부문예산지출은영양보충지원프로그램에대한개혁요구와보조금지급기준이강화되면서감소할전망임. 2014년농업법과비교하여상원과하원농업법 ( 안 ) 국민영양부문의예산지출은향후 5년동안 16.3~16.5%, 향후 10년동안 12.2~12.4% 감소할것으로추정됨. 특히, 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 각각의농업예산절감액에서국민영양부문의예산절감액이차지하는비중이향후 5년과 10년동안 100% 를초과하고있어 2018년농업법의예산절감을주도할것으로판단됨. 농업예산지출추정액의 8~9% 를차지하는작물보험의예산지출액도 2014년농업법에비해향후 5년 8.1~8.3%, 향후 10년 13.1~13.8% 감소할것으로추정됨. 9

14 KREI 농정포커스제 173 호 < 표 1> 2014 년농업법과 2018 년상 하원안농업지출추정액항목별비교 a 5 개년예산전망비교 단위 : 백만달러 2014 년농업법 (I) (2014~18 년 ) 2018 년농업법 ( 안 ) (II) (2019~23 년 ) 예산추정액차액 (II I) 농업법주요항목 상원안 하원안 상원안 하원안 품목별농가지원 23,556 31,317 31,538 7,761 7,982 환경보전 28,165 29,005 29, ,206 무역 1,782 2,067 2, 국민영양 390, , ,784-64,504-63,866 신용 -1,011-2,205-2,205-1,194-1,194 농촌개발 연구, 지도및관련사업 산림 에너지 원예 874 1, 작물보험 41,420 38,056 37,987-3,364-3,433 기타 1,544 1,853 1, 소계 488, , ,806-60,596-59,825 수입증가분 총액 488, , ,691-60,578-59,889 b 10 개년예산전망비교 2014 년농업법 (I) (2014~23 년 ) 2018 년농업법 ( 안 ) (II) (2019~28 년 ) 예산추정액차액 (II I) 농업법주요항목 상원안 하원안 상원안 하원안 품목별농가지원 44,458 60,743 61,435 16,285 16,977 환경보전 57,600 59,754 58,959 2,154 1,359 무역 3,574 4,139 4, 국민영양 756, , ,402-92,511-94,031 신용 -2,240-4,558-4,558-2,318-2,318 농촌개발 241-2, , 연구, 지도및관련사업 1,256 1, 산림 에너지 1, ,027 원예 1,755 2,173 1, 작물보험 89,827 78,035 77,876-11,792-11,951 기타 2,363 2,940 2, 소계 956, , ,881-89,134-90,520 수입증가분 총액 956, , ,416-89,097-90,881 주 1) 2014 년농업법의의무지출추정액은양원합동위원회에서도출된합의안의결과임. 2) 하원농업법 ( 안 ) 은 2014 년농업법의기본골격과같이 12 장으로구성되어있는반면, 상원농업법 ( 안 ) 은 5 장농촌개발과 9 장에너지를 6 장농촌구조개선과경제개발로통합한 11 장으로구성되어있음. 자료 : CBO(2014; 2018d; 2018e) 를활용하여저자작성. 10

15 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 2.3. 주요항목별프로그램 상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법의기본골격을유지하면서품목별농가지원, 국민영양, 작물보험, 환경보전, 무역, 산림, 에너지등주요항목 (Title) 들을거의그대로포함함. 하원농업법 ( 안 )(S.3042) 은현행 2014년농업법의기본골격과마찬가지로 12개장 (Title) 6) 으로구성되어있는반면, 상원농업법 ( 안 )(H.R.2) 은 11개의장으로구성됨. 특히상원농업법 ( 안 ) 은현행 2014년농업법의 6장농촌개발 (Rural Development) 과 9장에너지 (Energy) 를 6장농촌구조개선과경제개발 (Rural Infrastructure and Economic Development) 로통합하여 11장으로이루어져있음 (< 부표 3> 참조 ). 상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법에비해예산을절감하고재정적자축소라는정책기조에맞춰농정개혁을추진하고있음. 반면, 농산물가격하락, 농가소득감소, 대외통상마찰, 수출감소등국내외농가경제에대한부정적인전망아래품목별농가지원등농가의소득및경영안전망을확충하고강화하는방향으로개정되고있음. 본절에서는 2018년농업법예산의 99% 이상을차지하는품목별농가지원, 환경보전, 국민영양, 작물보험등의지원프로그램에초점을맞추어현재까지상원과하원농업위원회에서논의된주요내용을살펴보고자함 품목별농가지원 (Title I Commodity) 1930년대부터시행되어온품목별농가지원프로그램은농가의소득을보전하고, 기초농산물의가격을지지하는대표적인농가소득및경영안전망지원정책임. 이전농업법들은국내외시장여건이나정책환경변화를반영하여품목별농가지원정책의운영이나대상품목의범위를수정, 보완해왔음 (CRS 2018a). 미국은현재농업경영위험관리전략이라는명분으로농가소득의핵심을이루는주요사업대상품목에대해가격손실보상 (Price Loss Coverage, PLC) 과지역단위 (county level) 와농가단위 (farm level) 수입손실보상 (Agriculture Risk Coverage, ARC), 유통지원융자 (Marketing Assistance Loan, MAL) 프로그램등을시행중임. 뿐만아니라낙농품대상프로그램과농업재해지원프로그램을통해서농가의소득및경영안정을도모함. 6) 2014년농업법은 1장품목별농가지원프로그램 (Title I, Commodity Program), 2장보전 (Title II, Conservation), 3장무역 (Title III, Trade), 4장영양 (Title IV, Nutrition), 5장신용 (Title V, Credit), 6장농촌개발 (Title VI, Rural Development), 7 장연구 지도및관련사업 (Title VII, Research, Extension, and Related Matters), 8장산림 (Title VIII, Forestry), 9장에너지 (Title IX, Energy), 10장원예 (Title X, Horticulture), 11장작물보험 (Title XI, Crop Insurance), 마지막으로축산물생산관련규정을포함해서 1~11장에서다루지않는프로그램과정책을포함하는 12장기타 (Title XII, Miscellaneous) 로구성됨. 11

16 KREI 농정포커스제 173 호 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법과같은 20개정책대상품목 (covered commodity) 과 24개의융자대상품목 (loan commodity) 을제시함. 정책대상품목은옥수수, 대두, 밀, 귀리, 보리, 수수, 쌀 ( 장립종 ), 쌀 ( 중단립종 ), 땅콩, 건조완두, 렌즈콩, 이집트콩 ( 대 ), 이집트콩 ( 소 ), 실면 (seed cotton), 해바라기씨, 평지씨, 카놀라, 잇꽃씨, 아마인, 겨자씨, 야채겨자 (crambe), 참깨등이며, 융자대상품목은정책대상품목 ( 실면제외 ) 과함께육지면화 (upland cotton), ELS 면화, 등급양모 (graded wool), 무등급양모 (nongraded wool), 앙골라염소의털, 꿀등임. CBO(2018f) 전망에따르면, 2019~23년미국농업부의정책대상품목과융자대상품목의전체보조금가운데옥수수, 밀, 대두, 면화, 쌀, 땅콩등 7개품목이차지하는비중이 85% 이상달할것으로추정함. 상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법에서신설된가격손실보상 (PLC) 과수입손실보상 (ARC), 기존유통지원융자 (MAL) 프로그램을큰틀에서재승인하고있음. 반면, 상원과하원이독자적으로제출한농업법안은주요프로그램별로구체적인내용에서현행프로그램과차이가존재함. 7) 2018년농업법하원안은농업환경변화에따라참조가격과지불단수를조정할수있는신축조항을신설함으로써 2014년농업법보다유리한 PLC 보조금산출방식을제시하고있으며, 참여율이낮은농가단위 (farm level) ARC(ARC-IO) 는폐지함. PLC 보조금산출을위한정책대상품목의법정참조가격을유통연도최근 5개년올림픽평균농가판매가격 ( 시장가격 ) 의 85% 와참조가격을비교하여참조가격의 115% 까지상향조정할수있도록함. 또한 PLC 참여농가가농산물가격이상대적으로높았던 2008~12 년동안 20주연속극심한가뭄을경험한경우지불단수를갱신하도록허용함. 7) MAL은융자대상품목을담보 (collateral) 로한임시융자지원제도로서융자대상품목의시장가격이고정된법정융자단가 (loan rate) 와이자를합한금액이상으로상승할경우융자금을상환하여해당품목을되찾을수있지만, 이하로하락할경우미국농업부에담보로제공한품목의소유권을이전하지않고실제융자단가보다낮은수준에서융자금을상환할수있는제도임. PLC는유효가격 ( 유통연도전국평균농가판매가격 ( 혹은시장가격 ) 또는융자단가중큰가격 ) 이고정된법정참조가격 (reference price) 이하로하락할때그차액을보전하는가격기준보조정책으로서 20여개의정책품목을대상으로지원함. ARC 또한 PLC와동일한정책대상품목을대상으로유통연도실제작물수입 (actual crop revenue) 이기준수입 (benchmark revenue) 의 86% 이하로하락할경우그차액을보전하는수입기준보조정책이며, ARC 최대지불금액은기준수입의 10% 를초과할수없기때문에실제농가수입손실의보상범위는기준수입의 76~86% 에서이뤄짐. 농업생산자는농업법이행 5년동안지역단위 (country level) ARC(ARC-CO) 와농장단위 (farm level) ARC(ARC-IO) 중하나를선택해야할뿐만아니라, PLC와 ARC 중하나를선택해야함. PLC와 ARC는 2008년농업법의직접지불 (Direct Payment: DP), 가격보전직불제도 (Counter-Cyclical Payment: CCP), 수입보전직불제도 (Average Crop Revenue Election: ACRE) 를폐지하고, 2014년농업법에서신설된정책임 ( 임정빈 2014; CRS 2017b; 2018a). 12

17 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 정책의중복적용방지를위해지역단위 ARC(ARC-CO) 또는육지면화소득보호계획 (Stacked Income Protection plan: STAX) 대상농가는단위면적당단수와수입손실을기준으로보조하는작물보험과추가보장옵션형보험 (Supplemental Coverage Option: SCO) 의수혜자격에서제외됨. 8) 또한하원안은 MAL 대상품목에실면 (seed cotton) 을신규로추가하고, 실면에대한융자단가를부셀당 0.25달러로할것을제안함. 반면, 상원안은 2014 년농업법의 PLC와 MAL 운용을그대로유지하는반면, 지역단위 ARC의기준수입산출시사용되는단수를조정함. 과거단수를상향조정하기위해서추세조정단수 (trend-adjusted yield) 를도입하여최저기준단수 (yield floor) 를지역단위단수의 70% 에서 75% 로상향조정함. ARC 보조금의지역간불균형을해소하기위해서농가가위치한지역을적용하도록명시하여 ARC의기준수입과실제수입을산출하고, 데이터공급원을일원화함으로써지역단위단수를추산하도록함. 또한기준면적의설정 산출 재할당 재조정에대한객관성을유지하기위해서미국농업부의검토및보고업무를의무화하는규정을추가함. CBO는최근시장가격동향, 지불단수및품목별지원정책의일부수정을반영하여대부분의농가들이 ARC보다 PLC를선호할것이라고전망함. CBO(2018b) 추정에따르면, 2019~23 년동안하원안의 PLC 보조금은기준선전망에비해 2.4억달러증액되는반면, ARC-CO 와 ARC-IO 보조금은각각 0.4억달러, 0.5억달러감액될것으로전망함. 반면, 상원안의 ARC 보조금은 0.6억달러증액됨. 2014년농업법은 MAL, PLC, ARC 3개의프로그램보조총액에대한지급한도를연간일인당 12만 5,000달러 ( 단, 땅콩은별개로일인당 12만 5,000달러, 배우자포함시 25만달러 ) 로설정함. 또한수혜대상자의소득한도로서농업소득과농외소득을구분하지않고농업소득과농외소득총액의이전 3개년평균을기준으로조정된농가소득 (Adjusted Gross Income: AGI) 을설정하여 AGI가 90만달러이상인농가들은수혜자격에서배제함. 2018년농업법상원안은지급한도를그대로유지하고, AGI 한도를 90만달러에서 70만달러로하향조정하고지급요건을강화함. 과거농업법개정과정에서주요쟁점으로부각되었던 8) 2014년농업법은 2002년미국-브라질간의면화분쟁에대한 WTO 분쟁해결기구의권고사항을반영하여면화지원정책을개혁코자육지면화를품목별농가지원프로그램 (Title I) 에서제외하는대신 STAX와 SCO 등새로운작물보험정책 (Title XI) 을도입함. STAX는농가수준이아닌지역수준의정보를이용하여지역예상평균수입의 10~30% 사이에해당하는경미한손실 (shallow loss) 을보상하는제도임. SCO는작물보험에가입한농가가손실발생시농가가부담해야하는자가부담금을보상해주는작물보험과연계된경손보장형보험으로 PLC에등록된농가가선택적으로 SCO를구매할수있음 ( 임정빈 2014). 13

18 KREI 농정포커스제 173 호 대농및기업농과같은고소득자에대해정부재정지출을감축해야한다는여론을반영한결과임. 2014년농업법과같이정책대상품목의지원총액을수혜한도로규정하고일원화된소득으로품목별농가지원제도의지급대상을제한함. 반면, 하원안은수혜대상자들이특정조건아래지급한도와소득한도의적용으로부터면제될수있는추가요건을도입함. 첫째, MAL 보조금은지급한도와 AGI 한도규정에서배제됨. 둘째, 파트너십, 합작투자회사, 유한책임주식회사등을포함하는적격도관회사 (Qualified Pass Through Entities: QPTE) 의개념을도입하여모든수혜자격기준을충족하는개별 QPTE 소유주에대한지급한도를설정함. 9) 셋째, 사촌과조카를포함하는가족농의개념을재정의함으로써가족농사업체에대한개별지급한도대상인개인의범위를확대함. 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법에서영구적으로승인된농업재해지원프로그램의일부내용을각각수정제안함. 하원안은선택형재해지원프로그램을통해제공되는보조금의지급한도를수정하고, 농가소득의 75% 이상이농축산업및산림업으로부터발생하는보조금수혜대상자를 AGI 요건에서배제함. 또한질병으로인한가축손실에대한보조금을확대함. 반면, 상원안은백신접종이전발생한어린가축손실대상보조금과신규및경력과수재배업자대상으로이식및복구지원금을상향조정함. 2014년농업법은낙농가의소득및경영안전망을확충하기위해서낙농마진보호프로그램 (Dairy Margin Protection Program: DMPP) 을신설한바있음. 10) 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은기존 DMPP의운영방식을그대로유지하면서마진보장범위를확대하여낙농가의선택폭을넓히고, 보험료의하향조정을통해비용부담을줄이는등낙농가에대한보조를확충하는방향으로개정됨. 상원안은낙농위험보장프로그램 (Dairy Risk Coverage Program; DRCP), 하원은낙농위험관리프로그램 (Dairy Risk Management Program: DRMP) 으로 DMPP의명칭을변경함. DRCP와 DRMP는마진보장최저수준을 100파운드당기존 5달러에서 4달러로하향조정하고, 선택가능한보장비율을낙농가의우유생산이력에따라기존 25~90% 에서 5~90% 로확대적 9) 2014년농업법아래 2인또는그이상의개인및법인이공동으로사업을소유하고운영하는파트너십과합작투자회사의각구성원개개인은정부지원정책의수혜자격과지급한도적용을받는반면, 주식회사는단일법인체로취급되므로단일수혜자격과단일지급한도의적용을받음. 또한보조금수혜대상인개인, 파트너십, 주식회사등의법인체 (legal entities) 는영농활동에적극관여 (Actively Engaged in Farming: AEF) 한다는규정을준수해야함. 10) DMPP는낙농가의경영여건에따라탄력적으로선택가능한보험상품으로, 전국평균우유가격에서사료비용을제외한전국실제마진 (margin) 이농가선택형재해보장마진 (100파운드당 4~8달러사이 (0.5달러씩증가 ) 에서선택가능 ) 수준이하로하락할경우최저마진수준을보장함. DMPP 참여우유생산자는 100달러의행정비용과마진보장수준및과거생산량이력 (500만파운드이하를제1구간, 그이상을제2구간으로구분 ) 에비례하여인상되는법정고정보험료를지불함. 14

19 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 용함. 또한구간별마진에대한보험료를보다세분화하여조정하고일부구간의보험료를인하하여낙농가의부담을완화함. 특히, 상원안의 DRCP는 200만 ~1,000 만파운드를생산하는중소규모낙농가에생산이력에따라보험료할인을차등적용하는반면, 대규모낙농가에대해서는보험료를인상함으로써경영규모에따른형평성을유지하려고시도함. 그밖에상원안은육지면화생산자에대한면화전환지원프로그램 (Cotton Transition Assistance Payments: CTAP) 을폐지함. 또한상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2014년농업법의설탕프로그램을그대로유지하고재승인함. CTAP 는 2010년미국-브라질간의 WTO 통상분쟁결과를반영하여 2014년농업법의 ARC와 PLC 대상품목에서면화가제외됨에따라발생하는손실을보상하기위해도입한프로그램임. 2014년농업법은가격지지융자 (Price Support Loan), 유통할당제 (Marketing Allotments), 저율관세쿼터 (Tariff Rate Quota: TRQ), 그리고설탕의과잉공급을억제하는수급관리프로그램을도입하여설탕의시장가격을지지함으로써미국농업부의불필요한추가예산지출을억제함 환경보전 (Title II Conservation) 미국농업부의농업환경보전프로그램은 7개의유형과 20여개의세부프로그램으로구성됨 (< 표 2> 참조 ). 환경보전프로그램은미국농업부산하자연자원보전청 (Natural Resources Conservation Service: NRCS) 과농가지원청 (Farm Service Agency: FSA) 주관아래운영되며, 기술및재정지원을제공함. 또한농업연구청 (Agricultural Research Service: ARS), 경제연구소 (Economic Research Service: ERS), 산림청 (Forest Service: FS), 전국농식품협회 (National Institute of Food and Agriculture: NIFA) 의지원으로연구및교육지원을제공함. 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 은현행모든환경보전프로그램을재승인하고일부를개정함. 특히, 경작농지 (working land), 토지휴경 (land retirement) 및지역권 (easement) 대상프로그램을중심으로개정됨. CBO 농업예산 ( 의무지출 ) 추정에따르면, 하원안의경우기준선전망에비해 5년 (2019~23년) 동안약 6.6억달러증액되는반면, 10년 (2019~28 년 ) 동안 8.0억달러감액될전망임. 상원안의경우 5년동안 1.9억달러증액되며, 이후연속감소하여 10년동안중립적인예산을유지할전망임 (CBO 2018b). 15

20 KREI 농정포커스제 173 호 경작농지대상대표적인프로그램은 CSP 와 EQIP 로전체환경보전예산지출의 50% 이상을차지함. 11) 하원안은 CSP를폐지하는대신 EQIP에 50% 미만의 EQIP 예산이 CSP 환경보전의무이행계약 (stewardship contract) 에사용될수있는규정을추가함. 또한보조금의 60% 가축산물생산에배정된다는요건을없애고관개배수시설에대한선택권을확대함. CSP 폐지로인해 EQIP 예산은 2018년 18억달러에서 2023년 30억달러로증액될전망임. 반면, 상원안은 CSP를재승인하고연간사업대상등록면적 (acreage enrollment) 을기존연간 1,000 만에이커에서 880만에이커로축소운영함. 또한 EQIP 는야생서식지와물의질적 양적환경개선실천에중점을두어일부수정됨. 특히, 축산부문환경보전행위에대한배정을유지하되 50% 로축소하고, 야생서식지환경보전행위에대한배정을현행 5% 에서 10% 로확대운영함. EQIP 예산은 2018년 18억달러에서 2019년 15억달러로감액된이후 2023년 16억달러로소폭증액됨. < 표 2> 미국농업부농업환경보전프로그램유형별분류 유형 경작농지대상지원프로그램 (Working Land Program) 토지휴경 / 지역권프로그램 (Land Retirement/Easement Program) 유역지원프로그램 (Watershed Program) 긴급지원프로그램 (Emergency Program) 환경보전준수규정 (Conservation Compliance) 기술지원프로그램 (Technical Assistance Program) 기타 세부프로그램 환경개선장려프로그램 (Environmental Quality Incentives Program: EQIP) 환경보전의무프로그램 (Conservation Stewardship Program: CSP) 농업경영지원프로그램 (Agricultural Management Assistance Program: AMAP) 환경보전지역지원프로그램 (Conservation Reserve Program: CRP) 1) 농업환경보전지역권프로그램 (Agricultural Conservation Easement Program: ACEP) 2) 산림보호지원프로그램 (Healthy Forests Reserve Program: HFRP) 유역홍수예방사업 (Watershed and Flood Prevention Operations: WFPO) 유역복구지원프로그램 (Watershed Rehabilitation program: WRP) 긴급환경보전프로그램 (Emergency Conservation Program: ECP) 긴급산림복원프로그램 (Emergency Forest Restoration Program: EFRP) 긴급유역보호프로그램 (Emergency Watershed Protection Program: EWPP) 고도침식가능농경지보전규정 (Sodbuster) 습지보전규정 (Swampbuster) 초지보전규정 (Sodsaver) 환경보전기술지원, 토양및강설량조사, 물공급예측사업 환경보전혁신기금 (Conservation Innovation Grants: CIG) 상수원보호프로그램 (Grassroots Source Water Protection Program: GSWPP) 환경보전지역협력프로그램 (Regional Conservation Partnership Program: RCPP) 자율개방및서식지보호장려프로그램 (Voluntary Public Access and Habitat Incentive Program: VPAHIP) 습지보전농경지장기임대프로그램 (Water Bank Program: WBP) 주 1) 환경보전지역개선프로그램 (Conservation Reserve Enhancement Program: CREP) 과경작가능습지개선프로그램 (Farmable Wetland Program: FWP) 을포함함. 2) 농경지보호지역권 (agricultural land easements) 과습지보호지역권 (wetland reserve easements) 을포함함. 3) CRS(2017c) 을참고하여정리하였으며, 세부프로그램에대한설명은본자료참조. 11) EQIP는환경보전관행을이행하는생산자나농경지소유주가자연자원의환경문제를경감하기위해서구조물설치, 식물재배, 친환경토지관리농법을개선하고계획할경우재정및기술지원을제공함. 반면, CSP는민간경작농지소유주가토양, 물, 공기, 에너지, 동식물생명등의보전과개선등환경보전목적을증진하는경우재정및기술지원을제공하며, EQIP의기본환경보전노력보다강화된의무이행기준 (stewardship threshold) 을충족하거나초과달성해야함 (CRS 2017c). 16

21 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 토지휴경및지역권프로그램은민간농경지소유주가농업환경보전을위해영구혹은장기생산을중단하고휴경할경우보조금을제공하는정책임. CRP와 ACEP는토지휴경프로그램중규모가가장큰대표적인프로그램임. 12) CRP의경우하원안은 2018년도 CRP 사업면적한도를 2023년까지현행 2,400만에이커에서 2,900만에이커로상향조정하는대신 CRP의연간임대보조금을임대료의 80% 로제한하여운영함. 또한 2019년에벌금부과없이 CRP 계약의조기종료를 1회허용하며, 연속계약에대한인센티브를축소하고, 비용분담지원을제한함. 반면상원안은 2,500만에이커로상향조정하고, 연간임대보조금을임대료의 88.5% 로제한하며, 조기종료규정을폐지함. 또한기존연속계약계획을규범화하고, 지역권프로그램을신설하며, 자원제약신규생산자에대한이행옵션을확대함. 상원안과하원안은 ACEP를재승인하여정책대상법인체와협약을체결하는농경지보전지역권에중점을두어관련조건이나기준을일부수정함으로써농경지소유주가지역권을원활히공급할수있도록함. 특히, 비용분담요건폐지, 지역차이고려, 지역권조건, 자격대상법인체의인증기준등과관련하여 ACEP 대상법인체에대한추가신축성을부여함. 2018년현재 ACEP 예산액 (2.5억달러 ) 이 2023년까지하원의경우 5.0억달러, 상원의경우 4.5억달러로상향조정될전망임 국민영양 (Title IV Nutrition) 13) 국민영양부문의주요프로그램은영양보충지원프로그램, 식품긴급지원프로그램 (TEFAP), 식품보조프로그램 (CSFP), 인디언보호지역대상식품지원프로그램 (FDPIR) 등임. 특히, 영양보충지원프로그램은미국농업부의국내식품지원프로그램중참여도와예산측면에서규모가가장큰정책임 (< 표 3> 참조 ). 상원과하원농업법 ( 안 ) 은 2019~23 년시행될주요프로그램의대부분을재승인함. 그러나두법안은 SNAP 수혜자격요건과보조금산출규정과관련하여상당한차이를보임. 12) CRP는침식도가높은환경민감농경지에작물재배대신장기자원보전용식물을재배하는생산자에게보통 10년이상매년임대료를지불하는정책임. 반면, ACEP는생산가능농경지와초지에대한비농업용도사용제한지역권인농경지보호지역권과습지보호및복구목적의지역권인습지보호지역권을통해재정및기술지원을제공하는정책임 (CRS 2017c). 13) 농업예산의약 80% 를차지하는국민영양부문은농업정책과는별도로복지정책차원에서다뤄져야한다는일부견해가제시되고있음. 하지만, 미국의국내식품영양지원프로그램들은미국의잉여농산물의국내수급과가격안정에중요한역할을하는동시에국민, 특히취약계층의건강과영양증진을위해서국내농산물을지원한다는취지아래농가를간접지원하는정책수단의성격도있음 ( 송주호외 2012). 17

22 KREI 농정포커스제 173 호 상원안은기존 2014년농업법의영양보충지원프로그램수혜자격요건및보조금산출규정을거의그대로유지하는반면, 하원안은 SNAP 수혜대상자와보조금산출에대한규정을강화함. 수혜대상자격요건과관련하여, 하원안은극빈가정임시지원 (Temporary Assistance for Needy Families: TANF) 정책에따라현금지원을받는영양보충지원프로그램수혜대상가구에대한제한규정을추가함. 즉, 무상수혜자격의경우 60세이상의고령자나신체장애를가진사람이없는가구는연방빈곤선 (Federal Poverty Line: FPL) 의 130% 이하에포함되고, 그렇지않은가구는 FPL의 200% 이하에포함되어야한다는제한규정을마련함. CBO 기준선추정에따르면, 하원안은제한규정의도입으로 SNAP 예산지출을향후 10년동안약 40억달러감액하고, 40만가구가수혜대상에서배제될전망임. 영양보충지원프로그램수혜대상가구는또한자동적으로학교무료급식대상이기때문에 26만 5,000명의아동이무료급식에서배제될전망임. 또한하원안은차량이나저축에대한소득공제액을대폭늘리고, 영양보충지원프로그램수혜대상자의재산한도액을상향조정함. < 표 3> 주요영양및국내식품지원프로그램 프로그램 영양보충지원프로그램 (Supplemental Nutrition Assistance Program: SNAP) 식품긴급지원프로그램 (The Emergency Food Assistance Program: TEFAP) 식품보조프로그램 (Commodity Supplemental Food Program: CSFP) 인디언보호지역식품지원프로그램 (Food Distribution Program on Indian Reservations: FDPIR) 취약계층저소득노인을위한영양지원프로그램 (Senior Farmer s Market Nutrition Program: SFMNP) 지역식품지원사업 (Community Food Projects) 초등학생급식지원프로그램 (Fresh Fruit and Vegetable Program: FFVP) 주요내용 취약계층인저소득가구를대상으로 SNAP 지정소매상에서 SNAP 대상식품을구매할수있도록일종의직불카드인 EBT(electronic Benefit Transfer) 카드를제공 주정부를통해서푸드뱅크와같은지역식품지원복지서비스단체에식품을제공 ( 저장및유통비용에대해서는현금지원 ) 주로저소득노약자를대상으로영양가있는식품으로식단을보충하기위해매월인증된식량을제공 인디언보호지역의저소득가구를대상으로 SNAP 지원을대신하여식품을제공 저소득노약자를대상으로파머스마켓등직거래장터에서신선농산물을구매할수있는바우처나쿠폰을제공 저소득가구를대상으로로컬푸드의접근을개선하는프로그램을제공하는비영리단체에보조금지급 초등학생을대상으로신선과일과채소과자류를무료로제공 자료 : CRS(2017d) 를참고하여재정리함. 근로요건과관련하여, 하원안은피부양자가없는신체건장한성인 (able-bodied adults without dependents: ABAWD) 에대한 SNAP 일반근로요건을강화함. 하원안은 ABAWD의최소근로시간을 2021년주당 20시간에서 2026년 25시간으로상향조정함. 아동이없는 18~49세의 ABAWD에 18

23 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 적용한 2014년농업법과는달리, 하원안은 18~59세 ABAWD를대상으로 6세이상의아동이있는부모나보호자도근로요건에추가함. 또한하원안은일정업무량을면제하고노동시장조치에따라면제조항을요청할수있는권한을주정부에계속부여하고, 2014년농업법과는달리주정부로하여금근로요건을준수하는개인들에게취업과교육훈련기회를제공하도록규정함. 이에따라영양보충지원프로그램의취업 교육훈련 (Employment and Training: E&T) 지원에대한주정부의의무지출을증액하도록명시함. 이에따라의무지출액이 2014년농업법의 1억 1,000만달러에서 2020년 2억 7,000만달러, 2021년 10억달러로매년증액하게됨. CBO 추정에따르면, 하원안은근로요건강화에따라영양보충지원프로그램예산지출이기준선과비교하여향후 10년동안 141억달러감액되고, 프로그램관리예산이 73억달러증액되어 68억달러의순예산지출이감액될전망임. 반면, 상원안은취업 교육훈련시법사업을추가하고있지만, 근로요건이 2014년농업법의규정과거의유사함. 상원과하원농업법 ( 안 ) 은거래오류축소, 부정수령감시기능강화를위한조치들을도입함. 또한미국농업부는동시등록을방지하는데이터시스템확충, 품질관리시스템강화를통해서주정부에대한성과관리감독기능을한층강화함. 하원안은성과상여금에대한예산규정을폐지하는반면, 상원안은성과상여금에대한예산과범위를축소함. 2014년농업법에따라영양보충지원프로그램대상저소득가구는난방비, 에어컨사용료등유틸리티비용이 20달러이상인경우에너지비용보조정책인저소득가족용에너지지원프로그램 (Low Income Home Energy Assistance Program: LIHEAP) 을활용하여표준유틸리티보조금 (Standard Utility Allowance: SUA) 을수령할수있음. 하원안은 LIHEAP 수혜자격에서 60세이상의고령자나신체장애를가진사람이없는가정을배제함. CBO의추정에따르면, 이런하원안의제한규정으로인해 56만가구의 SNAP 보조혜택이월평균 84달러감소할것으로전망함 (CRS 2018b). 상원과하원농업법 ( 안 ) 은 TEFAP, FDPIR 등을재승인하고예산지출을증액함. 19

24 KREI 농정포커스제 173 호 작물보험 (Title X Crop Insurance) 작물보험은연방작물보험법 (Federal Crop Insurance Act) 에의거영구적으로승인된정책으로자연재해뿐만아니라농가에불리한시장상황으로부터발생하는경제적손실을보상하기위해 1930 년대말이후농업법개정을통해대폭강화되어옴 (CRS 2017e). 2014년농업법은기존농업법의작물보험정책대부분을재승인하고 STAX와 SCO 등새로운작물보험을도입하면서관련재정지출을확대하여농가소득및경영안전을보다강화한바있음 ( 임정빈 2014). 농가들은보험대상품목을종합위험 (multiple peril) 작물보험에가입시킴으로써농작물의단위당생산량 (yield) 이나소득손실과관련된농가경영위험요소를관리함. 현재소득보장보험 (revenue policy) 과작물단수보장보험 (yield policy) 이총보험료에서차지하는비중은각각 77%, 23% 수준임. 또한작물보험은식재전 (preplanting) 수확기선물계약 (future contract) 금액을사용하여당해연도초가격보장수준을설정하여특정기간발생한손실을보장하게됨. 2018년상원과하원농업법 ( 안 ) 의작물보험조항대부분은연방작물보험법상의각기다른규정들을수정하고있어소수규정을제외하고상호비교하기어려움. 따라서여기서는상원안과하원안각각의작물보험규정수정내용을간략히살펴보고자함. 하원안의작물보험예산지출추정액은향후 5년동안 7,000만달러, 10년동안 1억 6,100만달러감액될것으로전망되는데, 이는주로미국농업부위험관리청 (Risk Management Agency: RMA) 에서운영하는작물보험에대한교육 정보지원및농업경영지원프로그램이폐지되기때문임. 다음으로기본보장보험인거대재해보험 (Catastrophic Coverage: CAT) 의수수료인상 ( 작물당주당 300달러에서 500달러로상향조정 ), 과거 R&D 우선사업폐지, R&D 협력사업중단, 상품신용공사의 R&D 예산축소 (1,250만달러에서 800만달러로축소 ) 등이주요감액요인인것으로전망됨. 하원안은기존 CAT 보장대상품목에서제외되었던방목용도의작물이나가축먹이용꼴 (grass) 등에대한개별작물보험 (CAT 포함 ) 보장품목을확대적용하여, 개별작물보험의사용용도에따라보험금을독립적으로지급할수있도록함. 기존신규농축산업자의정의를농장이나목장을최소 10년동안활발하게운영, 관리하는개인으로확대, 적용하여이들이연방정부의보조금혜택을받도록확대적용함. 20

25 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 ARC 또는 STAX 사업대상작물은소득보장보험과작물단수보장보험, 그리고 SCO 대상에서제외됨. 보험계획을설계 검토하고, 프로그램의회계건전성과재정투명성을유지하는데소요되는예산을연간 900만달러에서 700만달러로축소한다는규정을명시함. 연방작물보험공사 (Federal Crop Insurance Corporation: FCIC) 는연방작물보험법에따라동일지역에거주하고동일작물을재배하는여타생산자와비교하여보험및생산이력이우수한생산자를대상으로성과기준에따라보험료할인혜택을제공함. 하원안은 FCIC의할인혜택제공권한을폐지한반면, 상원안은경영위험요소를제거하는것으로입증되는농법에대해서는할인혜택을제공하도록그권한을확대함. 상원안은 1개이상의지역에위치한개별기업농을통합하는규정을신설하여보험료지급기준을간소화하고, 토종잔디생산에대한초지보존규정 (Sodsaver) 의혜택을축소함. 이에따라예산지출이향후 5년동안 1,500만달러, 향후 10년동안 3,400만달러감액될전망임. 이러한예산절감액은보험대상작물로서산업용대마의신규승인, 인디언부족의목초지와방목지대상보조금증액, 소득보장보험상품에대한인센티브증액, 정보기술예산증액등으로상쇄될전망임. 21

26 KREI 농정포커스제 173 호 03 시사점 품목별지원및농업환경보전부문의예산지출증가전망되나국민영양부문과작물보험부문은큰폭의지출감소전망 상원과하원은현행 2014년농업법에이어향후 5년동안적용할새로운농어법개정작업에착수함. 하원은 2018년농업및영양법 이란명칭으로, 상원은 2018년농업개선법 이란명칭으로각각농업위원회를통과시킴. 현재상원 9명 ( 민주당 4명, 공화당 5명 ), 하원 47명 ( 민주당 18명, 공화당 29명 ) 으로구성된상원과하원합동위원회는 2018년농업법합의안을마련하기위해논의에들어감. 그러나상원과하원은대외통상현안이산재해있고, 11월중간선거와의원선거를앞둔상황속에서새로운농업법을기한내개정하고자하는정치적결단이부족한상황임. 상원과하원은재정적자증가와이로인한정부부채축소라는정책기조에맞춰농업예산감축이불가피한상황속에서농정개혁을추진함. 2014년농업법과비교하여상원과하원농업법 ( 안 ) 의전체예산지출은향후 5년동안 12.4~ 14.0%, 향후 10년동안 9.3~10.5% 감소할것으로보여정부의정책기조에기여할것으로전망됨. 농업예산의감축전망에도불구하고 2018년농업법 ( 안 ) 의농업예산에서가장높은비중을차지하는부문은국민영양 (77%) 이며, 다음으로작물보험 (9%), 품목별농가지원 (7%), 환경보전 (7%) 순이고, 그밖에무역, 신용, 농촌개발, 에너지, 연구분야가차지하는비중은 0.5% 수준에불과함. 정부재정적자감축기조에도불구하고품목별농가지원과환경보전예산지출은 2014년농업법과비교하여더욱증가할전망임. 반면, 작물보험뿐만아니라국민영양부문의예산감축은농업예산감축을주도할것으로보임. 상원과하원간의최대쟁점부문은국민영양의영양보충지원프로그램관련규정임. 상원은정부지원이강화된 2014년농업법의기조를거의그대로유지하고있는반면, 하원은작물보험및영양보충 22

27 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 지원프로그램개혁에대한니즈 (needs) 를반영하여관련규정을강화하고있음. 특히영양보충지원프로그램수혜대상자에대한근로요건이강화됨에따라관련예산지출액도큰폭으로감축될전망임. 2014년농업법개정당시국민영양부문의개혁필요성이강하게제기되었으나, 식품가격이지속적으로상승하고, 의회선거와대통령선거가예정된상황에서저소득빈곤층에대한복지정책차원에서국민영양지원정책을유지, 확충한바있음. 그러나정부의만성적인재정적자와부채의감축기조아래, 농가경제에대한부정적인전망이맞물리면서국민영양부문의개혁을통한예산지출삭감은불가피할것으로예상됨. 품목별농가지원정책은농산물가격하락, 농가소득감소, 대외통상마찰에따른해외수요감소등대내외농가경제에대한부정적인전망속에서보조금지급기준을일부상향조정함으로써농가소득및경영안정망을확충하고강화하는방향으로추진됨. 특히, 정책운용과관련하여농가의참여율이저조하거나정책집행의중복성으로인해실효성이떨어지는정책들은과감히통폐합하여강화하는방향으로개정될전망임. 또한 WTO 농업협상에서감축대상국내보조 (AMS) 로분류되고있는낙농부문을포함한대부분의품목별농가지원프로그램에대한지원강화로예산지출이증가할것으로전망됨에따라세계각국의주목을받을것으로보임. 14) 상원과하원양원합동위원회는새로운농업법합의안마련에실패하고 2018년 9월 30일 2014년농업법의시효를넘긴상태임. 상원과하원은주요쟁점에대한첨예한의견대립을보이고있어당분간타협점을찾기는쉽지않을전망임. 하지만새로운농업법개정이늦어질경우농가경영및정책집행의불확실성이가중될것으로보여연내합의안마련가능성은사라졌지만, 11월중간선거이후기존 2014년농업법의시효를연장할가능성이큼. 양원합동위원회에서상원과하원합의안은공화당이합동위원회의다수를차지하고있을지라도투표가아닌협상또는타협에의해마련됨. 따라서기존농업법개정선례에비추어볼때, 11월중간선거이후합동위원회는 2014년농업법의시효를연장하여새로운정책이나프로그램의추가도입없이기존상원과하원농업법 ( 안 ) 의테두리내에서논의를다시시작할것으로보임. 14) AMS 로분류되는대표적인가격및소득지원정책은 PLC, ARC, MAL, DMPP, STAX, SCO, CAT 등이있음. 23

28 KREI 농정포커스제 173 호 미국정부와의회는농업법을주기적으로개정함으로써농업인과소비자의요구변화에신축적, 능동적으로대응해옴. 최우선정책목표인농가소득및경영안정을달성하기위해서다양한정책수단을개발또는연계하거나농가의경영여건에따라특정정책수단을탄력적으로도입운영함. 우리나라는최근양자 다자 FTA를통한시장개방확대, 대외통상압력, 자연재해, 가축질병확산등으로그어느때보다농가의소득과경영불안정성이높아지는상황임. 우리나라도쌀중심의농정전환이시급한시점에서미국과같이다양한정책지원대상품목을개발하고부족한부분은작물보험및재해보험등과연계함으로써이중삼중의농가소득및경영안정망을확충하는데지혜를모아야할것임. 24

29 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 참고문헌 국회예산정책처 미국의회예산처 : The Congressional Budget Office. 송주호외 4인 년미국농업법 (Farm Bill) 제정동향과시사점. 한국농촌경제연구원. P 임정빈 년미국농업법의품목별농가지원정책의주요내용및시사점. 한국농촌경제연구원. 세계농업제169호. American Agriculturist Farm Bill 2018 Conference Committee members announced < americanagriculturist.com/farm-policy/farm-bill-2018-conference-committee-members-announced>. 검색일 : Congressional Budget Office (CBO) H.R.2642, Agricutural Act of < 검색일 : CBO. 2018a. The House Agriculture Committee s 2018 Farm Bill (H.R.2): A Side by Side Comparison with Current Law. CRS Report. R CBO. 2018b. H.R.2, as Passed by the House of Representatives and as Passed by the Senate. < publication/54284>>. 검색일 : CBO. 2018c. The Budget and Economic Outlook: 2018 to CBO. 2018d. Congressional Budget Office Cost Estimate: H.R.2 Agriculture and Nutrition Act of CBO. 2018e Congressional Budget Office Cost Estimate: S.3042 Agriculture Improvement Act of CBO. 2018f. USDA Mandatory Farm Programs-CBO s April 2018 Baseline. < 검색일 : Congressional Research Service (CRS). 2017a. Previewing a 2018 Farm Bill. R CRS. 2017b. Farm Safety-Net Payments Under the 2014 Farm Bill: Comparison by Program Crop. R CRS. 2017c. Agricultural Conservation: A Guide to Programs. R CRS. 2017d. Farm Bill Primer: SNAP and Other Nutrition Title Programs. In Foucs CRS. 2017e. Farm Bill Primer: The Farm safety Net. In Focus CRS. 2018a. U.S. Farm Commodity Support: An Overview of Selected Programs. R CRS. 2018b. The House and Senate 2018 Farm Bills(H.R.2): A Side-by-Side Comparison with Current Law. R Johnson, R. and Monke, J What is the Farm Bill?. Congressional Research Service(CBO). RS House Agriculture Committee H.R.2, Agriculture and Nutrition Act of < 검색일 : Office of Management and Budget(OMB) Budget of the U.S. Government, Fiscal Year < wp-content/uploads/2018/02/budget-fy2019.pdf>. 검색일 : Senate Committee on Agriculture, Nutrition, & Forestry S.3042, Agriculture Improvement Act of < agriculture.senate.gov/2018-farm-bill>. 검색일 : USDA. ERS Outlook for U.S. Agricultural Trade. AES

30 KREI 농정포커스제 173 호 < 부표 1> 미국농업법추진경과 연도공식명칭개정주기 년농업조정법 Agricultural Adjustment Act of 1933(P.L ) 1938 년농업조정법및연방작물보험법 Agricultural Adjustment Act of 1938 and Federal Crop Insurance Act(P.L ) 1948 년농업법 Agricultural Act of 1948(P.L ) 1949 년농업법 Agricultural Act of 1949(P.L ) 1954 년농업법 Agricultural Act of 1954(P.L ) 1956 년농업법 Agricultural Act of 1956(P.L ) 1965 년식량 농업법 Food and Agricultural Act of 1965(P.L ) 1970 년농업법 Agricultural Act of 1970(P.L ) 1973 년농업 소비자보호법 Agricultural and Consumer Protection Act of 1973(P.L.93-86) 1973 년식량 농업법 Food and Agricultural Act of 1977(P.L ) 1981 년농업 식량법 Agricultural and Food Act of 1981(P.L.97-98) 1985 년식량안보법 Food security Act of 1985(P.L ) 1990 년식량 농업 보전 무역법 Food, Agriculture, Conservation and Trade Act of 1990(P.L ) 1996 년연방농업개선 개혁법 Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996(P.L ) 2002 년농가안전 농촌투자법 Farm Security and Rural Investment Act of 2002(P.L ) 2008 년식량 보전 에너지법 Food, Conservation and Energy Act of 2008(P.L ) 2014 년농업법 Agricultural Act of 2014(P.L ) - 5년 10년 1년 5년 2년 9년 5년 3년 4년 4년 4년 5년 6년 6년 6년 6년 자료 : Johnson and Monke(2018) 를이용하여저자작성. 26

31 2018 년미국의농업법개정동향과시사점 < 부표 2> 미국상 하원농업예산 5 년, 10 년의무지출추정액 단위 : 백만달러 2018 년농업법주요항목 예산지출기준선 2019~23 년 (5 년기준 ) 2019~28 년 (10 년기준 ) 예산소요점검 (score) 예산지출추정액예산지출예산소요점검 (score) 의무지출예산추정치상원안하원안상원안하원안기준선상원안하원안상원안하원안 품목별농가지원 31, ,317 31,538 61, ,743 61,435 환경보전 28, ,005 29,371 59, ,754 58,959 무역 1, ,067 2,044 3, ,139 4,094 영양 325, , , , , , ,402 신용 -2, ,205-2,205-4, ,558-4,558 농촌개발 , , 연구, 교육및관련사업 , 산림 에너지 원예 , , ,173 1,557 작물보험 38, ,056 37,987 78, ,035 77,876 기타 1, ,853 1,812 2, ,940 2,989 소계 426,462 1,573 2, , , , , , ,881 수입증가액 총액 426,462 1,540 2, , , , , , ,416 주 1) 예산전망은기존 2014 년농업법이지속된다는가정아래전망된농업예산기준선 (baseline) 임. 2) 상원농업법 ( 안 ) 은기존 2014 년농업법의구조와동일한 12 장으로구성된반면, 하원농업법 ( 안 ) 은 6 장농촌개발 (Rural Development) 과 9 장에너지 (Energy) 를 6 장농촌구조개선과경제개발 (Rural Infrastructure and Economic Development) 로통합된총 11 장으로구성됨. 자료 : CBO(2018a, 2018b) 를활용하여저자작성. 27

32 KREI 농정포커스제 173 호 < 부표 3> 미국농업법의항목구성내용비교 2002 년농업법 2008 년농업법 2014 년농업법 2018 년농업법 ( 안 ) 상원안하원안 제 1 장 품목별농가지원 (Commodity) 품목별농가지원 (Commodity) 품목별농가지원 (Commodity) 품목별농가지원 (Commodity) 품목별농가지원 (Commodity) 제 2 장 환경보전 (Conservation) 환경보전 (Conservation) 환경보전 (Conservation) 환경보전 (Conservation) 환경보전 (Conservation) 제 3 장 농산물무역과원조 (Agricultural Trade and Aid) 농산물무역및원조 (Agricultural Trade and Aid) 무역 (Trade) 무역 (Trade) 무역 (Trade) 제 4 장 영양 (Nutrition) 영양 (Nutrition) 영양 (Nutrition) 영양 (Nutrition) 영양 (Nutrition) 제 5 장 농업신용 (Farm Credit) 신용 (Credit) 신용 (Credit) 신용 (Credit) 신용 (Credit) 농촌구조개선과경제개발 제 6 장 농촌개발 (Rural Development) 농촌개발 (Rural Development) 농촌개발 (Rural Development) 농촌개발 (Rural Development) (Rural Infrastructure and Economic Development) 제 7 장연구 (Research) 농업연구 (Agricultural Research) 연구, 지도및관련사업 (Research, Extension, and Related Matters) 연구, 지도및관련사업 (Research, Extension, and Related Matters) 연구, 지도및관련사업 (Research, Extension, and Related Matters) 제 8 장 임업 (Forestry) 산림 (Forestry) 산림 (Forestry) 산림 (Forestry) 산림 (Forestry) 제 9 장 에너지 (Energy) 에너지 (Energy) 에너지 (Energy) 에너지 (Energy) 원예 (Horticulture) 원예및유기농 제 10 장 기타 (Miscellaneous) (Horticulture and Organic 원예 (Horticulture) 원예 (Horticulture) 작물보험 (Crop Insurance) Agriculture) 제 11 장 축산 (Livestock) 작물보험 (Crop Insurance) 작물보험 (Crop Insurance) 기타 (Miscellaneous) 작물보험및재해지원사업 제 12 장 (Crop Insurance and Disaster 기타 (Miscellaneous) 기타 (Miscellaneous) Assistance Programs) 제 13 장 농산물선물 (Commodity Futures) 제 14 장 기타 (Miscellaneous) 제 15 장 무역및관세규정 (Trade and Tax Provisions) 주 : 저자작성. 28