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1 [2011 년동북아노동포럼발표문 _ ] 실업자훈련체제의재편과과제 : 한국의사례 장홍근 (KLI, 연구위원 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 실업자훈련사업의재편과사업체계 1. 실업자훈련사업개관 2. 실업자훈련사업의통폐합등개편 3. 현행실업자훈련사업체계 4. 실업자훈련전달체계의개혁 : 직업능력개발계좌제의도입 Ⅲ. 실업자훈련전달체계의개혁 : 직업능력개발계좌제의도입과전개 1. 직업능력개발계좌제의도입 2. 직업능력개발계좌제사업체계와지원내용 3. 직업능력개발계좌제의추진현황과성과 Ⅳ. 실업자훈련사업평가와결과 1, 평가개요와대상사업 2. 계좌제훈련부문평가결과 3. 패키지사업부문평가결과 4. 국가기간전략산업직종훈련평가결과 5. 기타위탁훈련부문평가결과 6. 훈련보조사업부문평가결과 Ⅴ. 결론 참고문헌

2 [2011 년동북아노동포럼발표문 _ ] 실업자훈련체제의재편과과제 : 한국의사례 장홍근 (KLI, 연구위원 ) Ⅰ. 서론 경제위기와함께고용과사회경제양극화문제가심화되면서오늘날직업교육훈련 (VET: Vocational Education and Training) 은적극적노동시장정책으로서그중요성이점증하고있다. 최근유럽직업훈련개발센터 (Cedefop) 가유럽 21개국가를대상으로직업교육훈련의편익 (benefits) 을분석한연구에따르면직업교육훈련은경제적측면에서뿐만아니라사회적측면에서, 미시, 중위, 그리고거시차원 (micro, meso, and macro level) 에서여러종류의편익을가져오며, 그러한편익들은분절된형태가아니라, 미시, 중위, 거시세차원과경제적, 사회적측면상호간에서로연결된형태로발현되는것으로나타난다 (Cedefop, 2011). 1) 실업자직업훈련은 Cedefop(2008) 의관점에따르면, 노동시장진입이후의직업교육훈련이라는점에서계속직업교육훈련 (CVET: continuous VET) 의일종이지만, 보다이론적으로직업교육훈련을유형화한 Grubb and Ryan(1999) 에의하면재훈련 (retraining) 이나취업전훈련 (pre-employment VET) 의범주에속하며부분적으로취약집단직업교육훈련 (remedial VET) 으로서의성격도지닌다. 오늘날기술혁신이가속화되고노동시장의유연성이높아지는가운데고용형태가다양해지면서실업자범주의구성도내부적으로다양해지고있다. 실업자를대상으로한교육훈련역시이러한기술변화, 경제구조및노동시장상황의변화에조응하기위하여끊임없이자기혁신을하고있다. 한국에서실업자를대상으로하는직업능력개발훈련은재직근로자훈련과더불어정부직업훈련정책사업의대표적인사업이다. 실업자훈련은노동시장에처음으로진입하려는신규실업자나이직하였거나전직을희망하는전직실업자를대상으로능력개발을통해신규취업또는재취업을원활하게할목적으로실시된다. 실업자훈련은대부분고용보험기금이나정부일반회계등공적재원의지원으로실시된다. 실업자훈련은제도도입이래빈번하게사업규모의적정성, 재정투입성과와효율성문제, 1 ) Cedefop(2011:7) 는직업교육훈련의각종편익을다음과같이유형화하였다. 미시경제적편익들은 직업지위와경력개발, 소득, 취업기회, 미시사회적편익들은 개인동기화, 생활만족, 중위수준경제적편익들은 종업원생산성, 기업성과, 중위수준의사회적편익은 취약집단의포용, 거시경제적편익은 노동시장성과, 경제성장, 거시사회적편익들로는 건강, 사회통합, 범죄감소 등이다.

3 공공과민간의효과적인역할분담및전달체계의적합성등을둘러싸고논란이전개되었으며정부는이런문제를고려하여보다현실적이고효율적인사업모델과내용을확보하려고노력해왔다. 실업자훈련은지난시기못지않게앞으로도지속적인혁신과성과평가및그결과에기반한제도재설계등이선순환을그리며발전해나가야한다. 본고는이러한문제의식을가지고한국실업자훈련의최근변화와성격, 성과와문제점등을살펴봄으로써앞으로의발전방향과과제를모색하려는데목적이있다. 이를위해본고는먼저 2008년현정부이후전개된한국실업자훈련사업의개편내용과방향, 훈련전달체계의개혁과시행초기의성과와문제점들을살펴본다. 이어서실업자훈련사업전반에대한평가결과를검토하고발전방향과과제등을제시할것이다. Ⅱ. 실업자훈련사업의재편과사업체계 1. 실업자직업훈련사업개관 실업자직업훈련의대상은복합적이다. 학교졸업후구직활동에도불구하고적합한일자리를찾지못한신규실업자, 그리고실직후재취업을워하는전직실업자뿐아니라, 장기실업자, 취업하기어려운중고령실업자, 경력단절여성, 북한이탈주민, 결혼이민여성등도포함된다. 다양한집단을대상으로이들의취업에필요한기초직무능력및전문적인지식과기술습득을통해취업을촉진하는것이실업자훈련사업의기본목적이다. 실업자직업훈련의사업방식도다양하다. 첫째, 정부가정부산하공공기관을통해직접훈련을실시하는경우 ( 폴리텍대학의실업자훈련 ), 둘째공공또는민간기관에훈련을위탁하는방식 ( 국가기간전략산업직종훈련 ), 셋째훈련을희망하고필요하다고인정된사람에게훈련계좌를발급하여직업안정기관훈련상담원과의훈련상담을거쳐훈련수요자가훈련과정을직접선택하여참여하는방식 ( 훈련카드제소위, 내일배움카드제 ), 넷째, 취업상담, 직업훈련, 취업알선을패키지로지원하는방식 ( 취업성공패키지, 경력단절여성취업지원사업등 ), 다섯째, 직접훈련사업은아니지만훈련참여를촉진하기위한훈련보조사업 ( 훈련생계비대부사업 ) 등이그것이다. 분류방법에따라다소차이가있지만기재부의분류에따르면 2010년기준으로적게는 4,344억원 ( 우선선정직종훈련제외할경우 ) 에서많게는 5,343억원 ( 우선선정직종훈련포함할경우 ) 의정부일반회계및기금예산이투입된것으로집계되었다. 실업자훈련사업의예산과훈련인원은고용상황및정부의정책적의지와판단에따라조절되어왔으며, 최근에는대규모사업통폐합과전달체계의일대혁신이진행되었다. 훈련참여자의신중한훈련선택과책무성을높이기위해, 이전에없던훈련비일부의자부담제도가훈련계좌제의틀안에도입되었다. 실업자훈련은대부분고용노동부가주관하며, 이외에여성가족부, 국가보훈처, 행정복합도시건설청, 제주특별자치도등에서도실시하지만그규모는고용부실업자훈련사업에비할수없을정도로미미하다. 실업자훈련사업중규모가가장큰사업은내일배움카드제 (2010년예산, 2,823억원 ) 이며다음으로, 국가기간전략산업직종훈련 ( 구, 우선선정직종훈련, 2010년예산 999억원 ),

4 취업성공패키지지원사업 (2010년예산, 197억원 ) 등이다. 여성가족부가주관하는, 경력단절여성취업지원사업도 2010년예산이 182억원으로비교적규모가큰사업이다. 훈련보조사업가운데에는직업훈련생계비대부사업이 2010년예산 109억원으로비교적큰규모이다. 기타국가보훈처, 행정복합도시건설청, 제주도등에서사회적취약계층에대한특화된직업훈련을실시하고있으며규모는미미하다. 2. 실업자훈련사업의통폐합등개편 한국정부는 2010년직업훈련사업전반에걸쳐대대적인통폐합작업을실시하였다. 당연히실업자훈련사업들도크게개편되었다. 이는그간 1998년과 2008년두차례의큰경제위기를거치며정책수요에따라일자리및직업훈련사업들이비체계적으로형성되면서유사중복성및그에따른정부재정지출의비효율성, 사업효과성의문제등을해소하려는노력의일환이었다. 유사중복일자리사업정비에대한대통령의지시에따라국무총리실에 고용및사회안정망 T/F가구성되었고범정부차원에서재정지원일자리사업효율화방안이마련되었으며, 국무회의에서수요자중심의일자리사업효율화방안이의결되었다. 실업자훈련을비롯한범정부차원의직업훈련사업개편은일자리사업효율화의일환으로추진되었다. 2010년실업자훈련사업의통폐합은직업훈련정책주무부처인고용노동부의주관하에타부처의직업훈련사업들까지대상에포함하였다는점이특징적이다. 실업자훈련사업통폐합등개편의주요결과는다음몇가지로요약할수있다. 첫째, 종래훈련대상집단별로나뉘어단위사업으로정의되었던영세자영업자능력개발지원, 여성가장실업자취업훈련, 경력단절여성특화훈련, 새터민직업훈련등이기존신규실업자직업훈련사업과함께 신규실업자등직업훈련 사업으로통합운영되게되었다. 둘째, 대상만달리하고취업패키지방식으로수행되던단위사업들이통폐합되었다. 즉, 청년층뉴스타트프로젝트, 고령자뉴스타트프로그램, 디딤돌일자리사업등이 취업성공패키지사업 으로통합운영되었다. 셋째, 고용보험기금으로운영되던전직실업자취업훈련지원사업은 실업자및근로자능력개발지원금 으로통합운영되게되었다. 넷째, 기존의우선선정직종훈련 ( 대한상의, 민간훈련기관위탁 ) 이다른부처의실업자훈련성격의사업들과함께국가기간전략산업직종훈련으로통폐합되었다. 2010년에이루어진실업자훈련사업통폐합의내역은 < 표 1> 과같다.

5 < 표 1> 실업자훈련사업통폐합내역 (2010년) 개편전개편후 신규실업자직업훈련 ( 고용노동부 ) 영세자영업자능력개발지원 ( 고용노동부 ) 여성가장실업자취업훈련 ( 고용노동부 ) 내일배움카드제 ( 신규실업자등직업훈련 ) 경력단절여성특화훈련 ( 고용노동부 ) 새터민직업훈련 ( 고용노동부 ) 취업성공패키지지원 ( 고용노동부 ) 청년층뉴스타트프로젝트 ( 고용노동부 ) 취업성공패키지지원 고령자뉴스타트프로그램 ( 고용노동부 ) 디딤돌일자리 ( 고용노동부 ) 전직실업자취업훈련지원 ( 고용노동부 ) 내일배움카드제 ( 실업자및근로자능력개발지원금 ) 으로흡수 민간우선선정직종훈련 ( 고용노동부 ) 대한상의우선선정직종훈련 ( 고용노동부 ) 국제적합성평가전문인력양성 ( 지식경제부 ) 수치예보전문기술인력양성 ( 기상청 ) 문화콘텐츠핵심인력양성 ( 문화부 ) 국가기간전략산업직종훈련으로통합 방송영상기술전문가양성 ( 문화부 ) 환경기술전문인력양성 ( 환경부 ) 해외건설인력양성 ( 국토해양부 ) 미래친환경건설산업인력양성 ( 국토해양부 ) 주 : 통폐합등개편된사업들만제시하였으며, ( ) 안은해당사업주무부처임. 3. 현행실업자훈련사업체계 2010년진행된실업자훈련사업통폐합의결과현행실업자훈련사업의주축은고용노동부가주관하는직접훈련사업인 1내일배움카드제 ( 직업능력개발계좌제 2 ) 에서개칭 ), 2국가기간전략산업직종훈련지원, 3농어민지역실업자직업훈련, 4취약계층특화훈련 ( 내일배움카드취약계층독자반 ) 의넷으로재편되었다. 이외에취업지원과훈련을긴밀히결합시킨취업성공패키지지원 ( 고용노동부 ), 여성가족부의경력단절여성취업지원사업, 광역및지역발전특별회계 ( 이하, 광특회계로줄임 ) 를재원으로제주특별자치도가실시하는 ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련, 행정복합도시건설청의 예정지역주민직업전환교육, 국가유공자의직업교육훈련촉진을목적으로하는국가보훈처의직업교육훈련장려금등이있다. 이러한개편의결과한편으로사업체계가이전에비해한결간명하게되었지만, 다른 2 ) 직업능력개발계좌제 는 2008년시범사업도입당시명칭으로, 현재공식명칭은 내일배움카드제 로바뀌었다. 명칭과별개로본질적성격은직업훈련계좌제혹은직업교육훈련바우처 (Vocational Education and Training Voucher) 이다. 본고에서는논의맥락에따라공식명칭인 내일배움카드제 나도입당시제도명인 직업능력개발계좌제, 또는제도의성격을지칭하는명칭인 직업훈련계좌제 를병용하였다. 내일배움카드제는영어로 Learning Card System for My Job 으로옮길수있겠다.

6 한편으로사업대상의경계가다소모호해진측면이있다. 내일배움카드제는직업안정기관에구직등록한전직실업자 ( 고용보험가입이력이있는자 ) 또는신규실업자 ( 고용보험가입이력이없는자 ) 중고용센터의상담을거쳐훈련의필요성이인정된자 ( 반드시상담을거쳐야함 ) 를대상으로한다. 3) 국가기간전략산업직종훈련지원은직업안정기관에구직등록한만15세이상의실업자또는인문계고등학교 3학년에재학중인상급학교비진학예정자를대상으로한국산업인력공단이사장으로부터국가기간전략산업직종훈련과정을승인받은훈련기관이실시한다. 농어민지역실업자직업훈련은자유무역협정 (FTA) 체결에따른농어업개방화로피해를입게되어직업전환을희망하는농어업인과그가족 ( 고용보험적용여부와관계없이신청가능 ) 을대상으로전업지원을위한직업훈련을실시하여취업능력제고및생활안정을도모하는사업이다. 취약계층특화훈련 ( 내일배움카드취약계층독자반 ) 의대상은여성가장, 영세자영업자, 북한이탈주민, 결혼이민자, 기초생활수급자, 건설일용근로자, 중소기업취업희망자등이다. 취업성공패키지지원사업은저소득취업취약계층에대하여개인별취업지원계획에따라 통합적인취업지원서비스 를보다체계적으로지원함으로써이들의노동시장진입을촉진하는사업이다. 이사업은저소득취업취약계층에대하여개인별취업지원계획에따라 진단 경로설정 (1단계) 의욕 능력증진 (2단계) 집중취업알선 (3단계) 에이르는통합적인취업지원프로그램을제공하고, 취업한경우 취업성공수당 을지급함으로써이들의노동시장진입을체계적으로지원하는종합적인취업지원체계이다. 이중직업훈련은 2단계인의욕 능력증진단계의프로그램이다. 2011년부터청년뉴스타트프로젝트, 고령자뉴스타트프로젝트, 디딤돌일자리사업등취업취약계층대상유사프로그램을취업성공패키지사업으로통합운영하고있다. ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련은, 2006년제주도가특별행정자치도로되면서직업능력개발사업도제주자치도에이관됨에따라제주도가주관하여시행하는제주지역의실업자등직업훈련이다. 훈련대상이나내용, 절차등은고용노동부의실업자훈련사업과거의차이가없으며단지제주도의지역적특성을고려하여지자체가자율적으로사업을관리운영한다. 재원은정부일반회계나고용보험기금이아니라 광역및지역발전특별회계 ( 약칭, 광특회계 ) 이다. 여성가족부의경력단절여성취업지원사업은, 가사 육아부담등으로인한경력단절여성의취업지원을전담하는원스톱 (ONE-STOP) 여성종합취업지원시스템을구축하는데목적이있다. 이사업은경력단절여성에게직업훈련을포함한종합취업지원서비스를제공하는 여성새로일하기센터 ( 약칭, 새일센터 ) 를지정하여운영하는방식으로실시되며새일센터는경력단절여성의특성을고려한구직상담및직업교육훈련, 일자리연계, 일 가정양립지원사업을등을통한사후관리를종합적으로제공한다. 경력단절여성취업지원사업은 경력단절여성등의경제활동촉진법 제15조및 여성발전기본법 제 33조에근거하여시행된다. 행정복합도시건설청의 예정지역주민직업전환교육 은행정중심복합도시 ( 세종시 ) 건설로인하여생활근거를상실한예정지역주민들을대상으로직업전환훈련을실시함으로써이들이새로운직업을가지고행정도시에재정착할수있도록지원하는것을목적으로한다. 이사업은 3 ) 내일배움카드제의구체적인사업체계와내용등은다음장에서다룰것이다.

7 행정중심복합도시건설특별법 제54조제3항, 시행령제28조의 2 제2항, 그리고 예정지역주민직업전환훈련및취업지원규정 ( 건설청예규 ) 에근거를두고있다. 국가보훈처는취업경쟁력이상대적으로약한국가유공자들의재취업촉진을목표로직업교육훈련장려금사업을한다. 국가보훈처는국가유공자본인및자녀가고용노동부에서지정 승인한공공직업교육훈련기관의직업훈련과정에참여할경우매월 4만원을훈련장려금으로지급하며재원은일반회계에서조달한다. 이외에도고용노동부는장애인, 산재근로자등특별히취약한상태에있는사람들을위해장애인직업능력개발지원사업, 장애인능력개발원운영사업, 산재근로자직업훈련사업, 산재보험급여 ( 직업재활급여 ) 사업등을시행하고있다. 한편생계곤란으로직업훈련을받는데어려움을겪는저소득층비정규근로자와실업자등의훈련기간중생계를돕기위해장기저리로생계비를지원하는직업훈련생계비대부사업도전개하고있다. 현행재정지원실업자훈련사업을사업형태별로나누어본결과는 [ 그림 1] 에제시되어있다. 이중계좌제 (Ⅰ유형), 패키지사업 (Ⅱ유형), 위탁훈련형 (Ⅲ유형) 은직접훈련사업의성격에해당하며, 훈련보조사업 (Ⅳ유형) 은직접훈련이라기보다훈련을촉진내지보조하는성격의사업이다. [ 그림 1] 사업형태별주요실업자훈련사업 패키지 (Ⅱ) 계좌제 (Ⅰ) - 취업성공패키지지원사업 - 청년직장체험프로그램 - 경력단절여성취업지원위탁훈련 (Ⅲ) 사업형태별 분류 - 내일배움카드제 ( 신규, 전직, 취약계층 ) - ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련훈련보조 (Ⅳ) - 국가기간전략산업직종훈련 - 농어민지역실업자직업훈련 - ( 장애인 ) 능력개발지원 - 산재근로자직업훈련 - 예정지역주민직업전환교육 - 직업훈련생계비대부 - ( 장애인 ) 직업능력개발원운영 - 산재보험급여 ( 직업재활급여 ) - ( 보훈처 ) 직업교육훈련장려금 한편각종실업자훈련사업들을특성별대상집단유형및생애단계별로살펴보면, 특성집단별접근에비해생애단계특히중고령층집단등에맞는특성화된프로그램은빈약한것으로보인다. 청소년및청년을주대상으로하는실업자훈련사업으로 1 국가기간전략산업직종훈련 ( 구, 우선선정직종훈련 ), 2 청년직장체험프로그램, 3 내일배움카드제 ( 신규실업자 ), 4 ( 광특 ) 신규자등직업훈련등이있고, 고학력장년여성층을겨냥한경력단절여성취업지원사업이있을뿐그외에근로생애주기를고려한프로그램은없는편이다 ([ 그림 2] 참조 ).

8 [ 그림 2] 재정지원주요실업자훈련의사업대상집단별분류 취업경험별 취약계층 신규실업자전직실업자여성저소득층장애인 기타 -국가기간전략청소년산업직종훈련 * (15-19 세 ) -청년직장체험프로그램 * -내일배움카드제청년 ( 신규실업자 )* (20-29 세 ) -신규실업자등훈련 ( 광특 )* 장년층 (30-55 세 ) 중고령층 (55 세이상 ) -내일배움카드제 ( 전직실업자 )* -경력단절여성을위한취업지원사업 ( 새일센터 )* - 취업성공 패키지지원 사업 * - 직업훈련생계비대부 -( 장애인 ) 직업 -내일배움카드제능력개발 ( 취약계층특화 )* 지원 * -농어민지역 -산재근로자실업자직업훈련 * 직업훈련 * -예정지역주민 -( 장애인 ) 직업직업전환교육 * 능력개발원 -( 국가보훈처 ) 운영 직업교육훈련 -산재보험장려금 급여 주 : * 표시사업은직접훈련사업을, 표시사업은훈련보조사업을나타냄. 4. 실업자훈련전달체계의개혁 : 직업능력개발계좌제 ( 현, 내일배움카드제 ) 의도입 최근이루어진실업자훈련체계개편의핵심은훈련전달체계에서일어났다. 종래의신규및전직실업자훈련방식에서탈피하여훈련수요자의선택권을강조한직업능력개발계좌제 ( 현재명칭은 내일배움카드제 ) 가도입된것이다. 이는한국실업자훈련의역사에한획을긋는중대한사건으로서다음장에서별도로상세히다루기로한다. Ⅲ. 실업자훈련사업전달체계개혁 : 직업능력개발계좌제의도입과전개 1. 직업능력개발계좌제의도입 1) 직업능력개발계좌제의도입배경과취지 직업능력개발계좌제이전의실업자훈련은, 고용부고용센터에구직등록을한신규혹은전직실업자가고용센터의직업상담원으로부터훈련상담을통해적합한훈련과정이나훈련기관안내를받아고용부장관으로부터승인 ( 지정 ) 받은훈련기관을선택한후훈련기관에관련서류 ( 구직등록필증등 ) 를제출하고, 수강등록을신청한후훈련을이수하는방식으로진행되었다 ( 고용노동부, 2010b:12~15). 실업자훈련과정선정은연 2회지방고용센터에서이루어졌으며훈련과정인증을받은훈련기관은 국비무료직업훈련 이라는모집광고를통해훈련생을모집하여훈련을실시하고훈련비를고용부로부터환급받았다. 사실상정부주도공급자중심의훈련공급체계가십여년이상

9 지속되었고, 산업현장의인력수요나훈련생의선택권은설자리가좁았다. 이와같은종전민간훈련기관물량배정방식의실업자훈련은여러가지구조적문제점을드러내었다. 무엇보다종래실업자훈련은기업 산업등인력수요자와구직자등훈련수요자가배제된공급자중심의전달체계로운영되어훈련과정개발및훈련실시등에있어산업현장의기술및인력수요를제대로반영하지못하였다. 아울러산업화시기의기능인력양성에서노동시장유연화에따른실업자의재취업을지원하는시스템으로변화하는과정에서훈련기준이현장의기술수요변화에탄력적으로대응하지못하고훈련장비 교사등인프라의개선도지체되었다. 물량배정방식의지속, 시장내경쟁 평가시스템의미정착으로인한노동시장성과미흡등정부실패를노정해왔다. 이러한종전실업자훈련사업체계의구조적문제점을해결하기위한시도들이여러갈래로진행되었다. 첫째는 직업훈련공모제 이다. 이는지역별전략직종 ( 산업 ) 수요에비해공급이부족한직종에대한훈련과정공모및지역현장맞춤형훈련을촉진하기위한것이었다. 실업자훈련시장에대한진입장벽을낮추려는시도도이어졌다. 구직자나청년취업프로그램참여자들에대한심층상담등을통해추가적인훈련수요가파악될경우수시과정을개설하여실업자훈련의유연한대응능력을높이려는노력도전개되었다. 종래정부주도훈련공급자중심의실업자훈련시스템을지양하려는일련의시도는마침내훈련수요자의선택권을극대화하고훈련기관이아닌훈련과정에기초한훈련시장형성을지향하는직업능력개발계좌제의도입으로귀결되었다. 훈련계좌제는실업자개인의훈련프로그램선택권보장을통하여훈련시장에서의훈련기관간경쟁을촉진하고시장친화적이고효율적인훈련체계로개편함으로서, 궁극적으로훈련사업의효율화와실업자훈련의효과성을높이려는취지로도입되었다. 다시말해정부는훈련계좌제를통해일정한요건을갖춘훈련희망자에게일정범위의훈련계좌를부여하고선택권을대폭확대하면서, 훈련비자부담제도를도입하여책무성을강화하고, 훈련기관간의경쟁을높여현장수요에부응하는다양한훈련이유연하게공급되는수요자중심의훈련시스템으로의전환을도모하고자하였다. 2) 직업능력개발계좌제의도입경과 한국은새로운직업교육훈련제도나프로그램을개발혹은도입할때, 선진국의법제나프로그램들을벤치마킹해왔다. 4) 한국의직업훈련제도는초창기부터 1980년대까지는독일과일본의그것을많이참조하였고 1990년대이후에는미국을위시한서구여러나라의경험을반면교사로삼고있다. 최근도입된직능개발계좌제역시서구선진국의훈련바우처제도를한국현실에맞추어변용하여개발한것이다. 서구에서의훈련바우처혹은훈련계좌제를한국에도입하려는논의와시도는 1990년대말경제위기시기까지거슬러올라간다. 외환위기가한창진행되던 1998년에이미 4 ) 따라하기혹은벤치마킹을통해한국은선진국이경험한시행착오를줄일수있었고, 제도의강점과성과를 극대화하는방향으로나아갈수있었다. 요컨대선진국프로그램에대한비판적벤치마킹을통해한국은후발주자로서의이점을최대한활용하였다.

10 교육훈련바우처및카드제도의도입방안에대한정책연구가수행되었으며 ( 강순희 홍성호, 1998; 이종훈외, 1998), 이후에도선진국의근로자자율적훈련제도에대한연구가계속되었다 ( 강순희외, 2000). 한편, 선도적으로개인훈련계좌제 (Individual Training Account) 를도입한영국은도덕적해이등의문제로실패한반면, 캐나다, 미국, 네덜란드등은비교적성공적인것으로평가되면서 (OECD, 2005) 훈련계좌제에대한탐색은계속되었다. 나영선외 (2005) 는지역취약계층의능력개발을위한개인훈련계좌제의시범적용을제안하였으며, 장홍근 (2006) 은구조적으로능력개발의기회에서배제된비정규직근로자의능력개발을위해서는근로자주도형의직접지원방식인개인훈련계좌제가유효한방안이라고진단하였다. 일련의과정을거쳐마침내비정규근로자를대상으로현행훈련계좌제의모태가된 근로자능력개발카드제 가 2007년부터시행되었으며, 5) 함께가는고숙련사회 를비전으로한평생직업능력개발기본계획 ( ) 은보편적권리로서직업능력개발기회의제공을역설한바있다 ( 노동부, 2007). 한편, 2008년출범한현정부는평생학습계좌제를국정과제의하나로선정하면서이와연계된핵심사업으로직업능력개발계좌제를도입하였다. 직업능력개발계좌제는 2008년하반기에대구와광주지역에서시범실시되었으며, 이듬해에는시범사업대상지역이전국으로확대되었고, 2010년에는실업자훈련사업예산의 70% 가직업능력개발계좌제에배정되는등급속히확대되었다. 시범사업을거쳐마침내 2011년부터는기존의물량배정방식의실업자훈련사업은폐지되고모든신규및전직실업자, 취약계층실업자를대상으로하는능력개발훈련사업이직업능력개발계좌제로일원화되기에이르렀다. 2. 직업능력개발계좌제 ( 내일배움카드제 ) 사업체계와지원내용 현행, 직업능력개발계좌제 ( 내일배움카드제 ) 는적합훈련과정 (ETPL) 심사및공고 ( 고용노동부, 직능원 ) 훈련참여희망자의구직등록및훈련상담 ( 고용노동부고용센터 ) 내일배움카드발급 훈련기관및과정선택과훈련참여 훈련비용정산및취업지원 / 개인이력관리등의과정을통해진행된다. 내일배움카드 ( 계좌제 ) 훈련방식에서고용노동부등관련주체의역할은다음과같다. 고용노동부는사업계획수립, 법령및시행지침제개정등사업을총괄관리하며, 고용노동부산하의지역고용센터는실업자의구직등록, 훈련상담, 훈련계좌 ( 내일배움카드 ) 발급, 교육훈련이력관리, 지도 점검등을담당한다. 한국고용정보원은 HRD-Net을통해각종직업정보와훈련정보, 자격정보등을제공하며, 훈련이력에대한전산관리, 금융기관과연계한훈련비용정산시스템의구축및운영등을담당한다. 카드사는훈련비용정산시스템구축및 HRD-Net과연계, 출결단말기설치및관리를맡는다. 적합훈련과정심사및직업훈련기관평가업무는정부출연연구기관인한국직업능력개발원에서수행한다. 훈련기관은적합훈련과정개발및심사신청, 훈련생모집 선발, 훈련실시, 취업지원등사후관리역할을수행한다. 이와같은일련의사업추진 5 ) 도입당시 근로자능력개발카드제 는소정의훈련상담을거쳐, 훈련을원하며필요하다고인정된비정규근 로자에게연간 100 만원이내, 5 년간 300 만원한도내에서해당근로자가희망하는훈련과정을선택하여수강할수있도록하였다.

11 체계는 [ 그림 3] 에나타난바와같다. [ 그림 3] 직업능력개발계좌제사업체계도 훈련상담은훈련계좌제의성공적인정착을위해필수적이다. 넓은의미의훈련상담은훈련필요성이있는훈련대상자를선별하고훈련정보를제공하며취업에이르기까지훈련이력을관리하고취업지원서비스를제공하는일련의과정이다. 현재훈련상담은계좌발급단계에서 구직등록 훈련필요성판단 계좌발급결정 개인훈련계획서작성 ( 훈련분야약정, 취업훈련분야명시 ) 계좌발급 의순서로이루어지며, 계좌발급이후에는훈련분야의변경이나동일훈련과정재수강등에대한상담이이루어진다. 훈련수료후에는미취업자를대상으로취업지원서비스제공의방식으로진행된다. 현재고용센터에서는구직희망내방자를취업의욕제고대상자 (A형), 취업능력또는기술제고대상자 (B형), 취업알선대상자 (C형) 등으로분류하여이중 B형에대하여심층적인직업훈련상담서비스를제공한다. 한편 2010년 10월부터계좌발급시선별기능을강화하기위해계좌발급심의회를고용센터별로구성운영하고있다. 한국직업능력개발원에서위탁하여수행하는적합훈련과정심사는 1단계지원필요성심사 ( 직능원평가센터 ), 2단계내용적합성심사 ( 심사위원 ), 3단계현장실사 ( 지방노동관서 ), 최종종합심사의네단계로진행된다. 직업능력개발계좌제시범사업참여자에게실시한설문조사결과, 직업능력개발계좌제로의전환타당성은 5점만점에평균 3.52점이었으며, 타당하다고응답한응답자비중은 48.6% 인것으로조사되었다 ( 조준모외, 2010a). 내일배움카드제하의훈련지원은훈련비지원과교통비, 식비등지원으로이루어진다. 훈련비지원은훈련생이카드를사용하여훈련을이수한후정부가훈련기관에소정의훈련비를지급하는방식으로이루어지는데, 1인당계좌한도는 200만원이고, 유효기간은발급일로부터 1년이다. 발급횟수는취업전 1회를원칙으로한다. 훈련비는수강료실비의 60~80% 를정부가지원하고

12 나머지 20~40% 는책무성확보차원에서훈련생본인이부담하는, 이른바훈련비일부자부담방식을도입하였다. 지원한도 200만원초과금액도훈련생본인부담이다. 훈련비중자부담율은훈련수급효율화차원에서훈련직종별로차등을두고있다. 다만, 취업성공패키지지원사업참여자, 기초생활수급자, 취약계층을위한계좌적합훈련과정단독반을수강하는북한이탈주민등취약계층에대해예외적으로자부담을면제해준다. 훈련비이외에교통비는모든훈련과정에동일하게일 2천5백원, 월 5만원한도로지원되며, 식비는일 3천3백원, 월 6만6천원한도로 1일 5시간이상훈련과정수강시출석한일수만큼지급된다. 3. 직업능력개발계좌제의추진현황과성과 지난 2010년 1년간훈련계좌발급신청자는 351,231명이었으며훈련상담을거쳐계좌를발급받은사람은 311,348명으로 88.6% 의높은발급율을나타내었다. 이는사실상계좌신청자의대부분이형식적인결격요건만없으면계좌를발급받고있다는것으로, 훈련의필요성보다는훈련참여희망자의의지가계좌발급에결정적으로작용함을시사하는것이다. < 표 2> 훈련계좌신청및발급현황 (2010 년 ) ( 단위 : 명, %) 구분신청인원계좌발급인원미발급인원 2010 년 351,231 (100.0) 311,348 (88.6) 39,883 (11.4) 주 : ( ) 안의수치는신청인원대비백분율임. 자료 : 고용노동부. 훈련계좌를발급받은사람의 72% 정도가실제훈련에참여하는것으로나타났다. 2009년의경우총 149,752명이훈련계좌를발급받아그중 103,072 명이훈련에참여하여훈련참여율은 68.8% 로집계되었다. 계좌발급대비훈련참여율을실업자유형별로보면신규실업자가 71.4% 로, 전직실업자의참여율 67.7% 보다약간높게나타났다. 2010년에는계좌제훈련예산이대폭늘면서계좌발급총인원도 311,348 명으로크게늘어났다. 2010년계좌발급자가운데 229,231명이훈련에참여하여참여율은 73.6% 로집계되었다. 6 ) 신규실업자와전직실업자모두참여율이올라갔으며신규실업자의참여율이약 5% 포인트가량높게유지되고있다. 6 ) 2010 년훈련계좌발급자의훈련참여율은더올라갈수있다 년하반기에발급된계 좌의유효기간이남아있기때문에최종집계는 2012 년초에나나올것이다.

13 < 표 3> 계좌발급인원대비훈련참여현황 ( 단위 : 명, %) 구분 계좌발급인원 훈련참여자수 구분 계 신규 전직 계 신규 전직 계 461, , , ,303 (72.1) 96,572 (75.1) 236,731 (70.9) 2010년 311,348 80, , ,231 (73.6) 62,486 (77.2) 166,745 (72.4) 2009년 149,752 46, , ,072 (68.8) 33,086 (71.4) 69,986 (67.7) 주 : ( ) 안의수치는발급인원대비참여자수의백분율임. 자료 : 고용노동부. 훈련기관이계좌제훈련시장에훈련과정을개설운영하기위해서는훈련과정을개발하여적합훈련과정심사신청을한후소정의심사를거쳐적합훈련과정으로승인을받아야한다. 7 ) 훈련계좌제도입이후 2011년 2월말현재까지적합훈련과정심사과정수는 36,757개이며심사결과승인된과정은총 18,477개 ( 승인율 50.3%), 그중개설된과정은 10,227개로평균과정개설율은 55.3% 로나타났다. 과정개설률이 2009년이전까지 60% 중반에이르렀지만 2010년승인된과정의개설율이 52% 로전년에비해크게낮은것으로보이지만, 승인유효기간이남아있으므로예년과비슷한수준으로올라갈것으로전망된다. < 표 4> 계좌제적합훈련과정심사, 승인및개설현황 (2011년 2월말현재 ) ( 단위 : 개, %) 심사현황 과정개설 년도 심사과정계 승인불승인과정수승인율 (%) 과정수불승인율 (%) 과정수개설률 (%) 계 36,757 18,477 (50.3%) 18,280 (49.7%) 10, 년 26,435 13,668 (51.7%) 12,767 (48.3%) 7, 년 9,456 4,280 (45.3%) 5,176 (54.7%) 2, 년 (61.1%) 337 (38.9%) 주 : 개설률은승인과정수대비개설과정수의백분율임. 자료 : 고용노동부. 종래실업자훈련방식에비해직업능력개발계좌제가도입되면서실업자훈련참여기관이대폭적으로확대되었다. 고용노동부집계에따르면, 2011년 2월현재직업능력개발계좌제 ( 내일배움카드제 ) 훈련기관참여현황은적합훈련과정승인을받은선정기관이 3,150개, 과정운영기관이 2,269개로나타났다. 이중과거물량배정실업자훈련실시이력이있는기관 ( 기존기관 ) 은선정기관기준으로 965개소로전체 3,150개기관의 30.6% 를점하며, 운영기관기준으로는 850개소로계좌제훈련운영기관 2,269개소가운데 37.5% 를차지한다. 7 ) 현재적합훈련과정심사는고용노동부의위탁으로한국직업능력개발원 (KRIVET) 에서수행하고있다.

14 < 표 5> 직업능력개발계좌제훈련기관현황 (2011 년 2 월말현재 ) 선정기관현황 운영기관현황 ( 단위 : 개소, %) 전체 기존 신규 전체 기존 신규 3,150 (100.0) 965 (30.5) 2,185 (69.5) 2,269 (100.0) 850 (37.5) 1,419 (62.5) 주1) 기존 = 자료추출일현재물량배정실업자훈련실시이력이있는기관 (2011년 2월말기준 ) 2) ( ) 안의수치는전체인원대비백분율임. 자료 : 고용노동부. 훈련계좌제도입이후훈련공급의새로운편중현상이나타나고있다. 일차적으로승인된적합훈련과정이몇몇직종에집중된것으로나타나고있다. 적합훈련과정승인기준으로 2010년에훈련계좌제적합훈련과정으로승인된훈련과정은 13,668개인데, 이를훈련직종별로분류해보면문화 예술 디자인 방송관련직이 28.3% 로가장많고, 다음으로경영 회계 사무관련직 (25.3%), 정보통신관련직 (10.6%), 음식서비스관련직 (9.5%), 미용숙박여행오락및스포츠관련직 (6.7%) 의순으로나타났다. 훈련계좌수급자의훈련참여를기준으로보면훈련직종별편중현상이더높게나타나고있다. 2011년 1월부터 2월까지계좌제훈련참여자의직종별참여현황을분석한자료에따르면, 전체인원의 36.4% 가경영 회계 사무직종훈련과정에참여하였으며, 다음으로문화 예술 디자인 방송 (18.6%), 음식서비스 (16.7%) 로나타났다. 여기에다미용 숙박 여행 오락 스포츠 (6.9%) 까지더하면이네직종이전체훈련참여인원에서차지하는비율이 78.6% 에이를정도로직종별편중현상은심하다. 8) 훈련계좌제의취업성과는초미의관심사로서단편적인분석결과가있긴하지만, 아직확정적인분석결과는나오지않은상태이다. 잠정적으로현재까지의분석및현장의보고를종합하면, 계좌제훈련의취업성과는훈련의단기화, 훈련생에대한관리기능약화등으로말미암아종래물량배정방식실업자훈련의취업성과에비해저조한것으로나타나고있다. 기존실업자훈련과계좌제방식실업자훈련의취업성과에대한최근의실증적분석결과들을비교해보면다음과같다. 9) 8 ) 종전실업자훈련방식에의한훈련참여자의주요훈련분야역시대체로몇개직종 ( 서비스, 사무관리, 정보통 신, 기계장비 ) 에집중되어있었다. 하지만정보통신과기계장비분야훈련참여자비율이신규실업자훈련의경우적어도 27%(2009 년, 2010 년 ) 에서많게는 38%(2008 년 ), 전직실업자훈련의경우에도적어도 30%(2009 년 ) 에서많게는 35%(2008 년 ) 에이르렀다는점을감안할때계좌제훈련의직종별편중구조는산업현장의인력수요구조와더욱괴리되었을가능성이있는것으로보인다. 9 ) 이실증분석결과들은분석대상시기, 분석방법, 자료등에서약간씩차이가있지만전체적인취업성과를 파악하는데는문제가없을것으로판단된다.

15 < 표 6> 종래실업자훈련과계좌제방식훈련의취업성과비교 구분조준모외 (2010b) 정재호 (2010) 조준모외 (2010a) 이병희외 (2009) 최영섭외 (2008) 종전 실업자 훈련 % ( 실업급여신청자 ) 46.9% ( 실업급여미신청자 ) 34.2% 계좌제 훈련 18.1%( 신규 ) 30.9%( 전직 ) 23.3%( 신규 ) 35.8%( 전직 ) 30.5%( 전체 ) 28.6% - - 비고 계좌제훈련참여자의취업률 ( 최대값 ) 2006년신규 년전직전직실업자계좌제훈련대구광주지역실업자훈련이수자훈련시작후참여자의훈련계좌제훈련대상 12개월시점종료 6개월시점참여자의취업률 훈련종료후취업률취업률 (2010.1현재) 6개월시점취업률 건강보험DB조회 주 : 구체적인연구목록은참고문헌에제시되어있음. 고용노동부의분석에따르면, 계좌제훈련의경우 1인당평균훈련일수가 51.25일로종래물량배정방식의실업자훈련 (2009년) 의평균훈련일수 102일에비해거의절반으로단축된것으로나타났다. 이는훈련계좌제가훈련생의훈련참여기간단축에크게기여하고있음을보여주는의미있는결과이다. Ⅳ. 실업자훈련사업평가와결과 10) 1. 평가개요와대상사업 1) 평가개요와방법 실업자훈련사업들에대한평가는사업계획, 사업집행, 사업성과등사업단계별로각사업의취지와목적에맞게적정하게이루어졌는지를살펴보는데주안점을두었다. 평가지표는단계에따라설정하였는데, (1) 계획단계에서는사업의필요성, 계획의적합성, 사업의고유성, (2) 집행단계에서는예산집행정도, 점검평가시스템, 전달체계의적합성, (3) 성과단계에서는목표달성정도, 노동시장성과, 사업 ( 훈련 ) 만족도를살펴보았다. 10 ) 이부분은한국노동연구원이기획재정부의정책연구용역사업으로수행한 일자리창출교육및훈련사업군 심층평가 (2011) 중에서장홍근ㆍ박혁ㆍ최효미가수행한 실업자훈련사업평가 부문을토대로작성하였다.

16 본평가연구에서는실업자훈련을사업목적과내용을고려하여 (1) 직접훈련사업과 (2) 훈련보조사업및기타의두유형으로구분하였으며, 직접훈련사업은정책수단에따라다시계좌제, 패키지사업, 위탁훈련의세유형으로구분하였다. 사업목적과특성이평가결과에고려될수있도록, 실제평가에있어서는사업유형별로평가지표를탄력적으로적용하였다. 평가를위해, 전문가표적집단면접 (FGI), AHP 조사, 선행연구및문헌조사, 관계자심층면접등의다양한방법을활용하였다. 총 3회에걸쳐진행된 FGI에서는실업자훈련전반의주요쟁점에대한전문가의의견수렴과아울러평가대상개별사업의장단점과개선방안도출등이이루어졌다. AHP는확대된전문가를대상으로실업자훈련의대상별, 정책수단별우선순위파악및평가지표별중요도산정을목적으로진행되었다. 개별실업자훈련사업에대한선행평가연구와거기에서사용된만족도조사결과등을최대한활용하였다. 심층면접은개별사업의현황및문제점파악, 그리고개선방안을도출할목적으로진행하였다. 2) 평가대상사업 실업자훈련사업평가대상은최초 21개였지만 2010년직업훈련사업체계개편을통해 2011년부터다른사업으로통폐합하기로한사업들은평가에서제외하여총 14개사업을평가대상사업으로선정하였다. 한편전직실업자취훈련지원사업은 2011년부터 실업자및근로자능력개발지원금 으로통합운영하기로하였지만 2010년까지실업자훈련범주안에서사업이진행되었기에평가대상에포함하였다. 11) < 표 7> 은사업유형과정책수단에따라평가대상사업현황을정리한것이다. 소관부처별로는고용노동부 11개, 여성가족부 1개, 국가보훈처 1개, 행정중심복합도시건설청 1개, 제주특별자치도 1개로, 고용노동부가실업자직업훈련을주도하고있음을알수있다. 11 ) 실제평가를진행하면서한시성사업또는특정지역이나극히제한된목적에국한된몇개소규모사업들 은따로평가를하지않고현행대로추진하는것이타당할것으로판단하여심층평가에서제외하였다. 심층평가에서제외된네개사업은 (1) 제주특별자치도에국한되어실시되고광특예산으로운영되는 ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련, (2) 행정복합도시건설특별회계로행정복합도시 ( 세종시 ) 이주민의재취업을목적으로 2012 년까지한시적으로시행되는사업인예정지역주민직업전환교육, (3) 장애인기금으로실시되는장애인훈련목적의직업능력개발원운영사업, (4) 보훈대상자가직업훈련을받을경우지급하는보훈처의직업교육훈련장려금사업등이다.

17 < 표 7> 재정지원훈련사업평가실업자훈련부문평가대상사업 ( 단위 : 억원 ) 구분정책수단사업명재원소관부처 2010 년예산 신규실업자등직업훈련일반회계고용노동부 838 직접훈련사업 계좌제패키지사업 전직실업자취업훈련 고보기금 고용노동부 1,985 ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련 특별회계 제주도 16 취업성공패키지지원 일반회계 고용노동부 197 청년직장체험프로그램 일반회계 고용노동부 152 경력단절여성취업지원 일반회계 여성가족부 182 국가기간전략산업직종훈련 고용보험기금 고용노동부 999 2, 농어민지역실업자직업훈련특별회계고용노동부 11 훈련보조사업기타 위탁훈련훈련보조금 ( 장애인 ) 직업능력개발지원 장애인기금 고용노동부 30 산재근로자직업훈련 산재기금 고용노동부 34 예정지역주민직업전환교육 특별회계 행복청 8 직업훈련생계비대부 고보기금 고용노동부 109 직업능력개발원운영 장애인기금 고용노동부 88 산재보험급여 ( 직업재활급여 ) 산재기금 고용노동부 43 ( 보훈처 ) 직업교육훈련장려금 일반회계 보훈처 계좌제훈련부문평가결과 계좌제훈련사업에는신규실업자등직업훈련, 전직실업자취업훈련, 12) 그리고제주도에서시행되는 ( 광특 ) 신규실업자등직업훈련세가지가있다. 신규실업자훈련과전직실업자훈련은각각신규실업자와전직실업자를대상으로하고사업재원은각각고용보험기금과일반회계로다를뿐사업방식은직업능력개발계좌제방식으로추진된다. ( 광특 ) 신규실업자훈련은제주특별행정자치도의실업자훈련사업으로심층평가에서제외하였다. 따라서여기서는신규실업자등직업훈련에대한평가결과를요약한다. 신규실업자훈련은 2007년까지종래의민간훈련기관위탁방식으로실시되어오다가, 2008년부터는기존의방식과새로도입된능력개발계좌제 ( 내일배움카드제 ) 가 2년여에걸쳐 2010년까지병행실시되었으며, 2011년부터는능력개발계좌제 ( 내일배움카드제 ) 로일원화되는등최근큰변화를겪었다. 정부주도공급자중심의종전실업자훈련방식이드러낸훈련수급의괴리와훈련시장의정체등의문제점들이기존의방식으로는해소되기어렵다는판단에따라최근직업능력개발계좌제로전면적으로전환되었다. 이를통해요건을갖춘훈련수요자에게일정범위의훈련계좌를부여하고선택권을대폭확대하면서, 훈련비자부담제도를도입하여책무성을강화하고, 훈련기관간의경쟁을높여현장수요에부응하는다양한훈련이유연하게공급되는수요자중심의훈련시스템으로의 12 ) 전직실업자취업훈련은 2011 년부터 실업자및근로자능력개발지원 사업으로통합하여운영된다.

18 전환을도모하고자하였다. 빠르게변화하는변화된산업구조및노동시장환경아래에서계좌제방식으로의전환은취지나기본방향면에서올바르다는평가가지배적이며, 시행초기에기대했던정책효과가일부나타나는것으로보인다. 적합훈련과정 (ETPL) 제도로진입장벽이완화되어훈련기관수및훈련과정수가대폭증가한점이나, 훈련과정의세분화및훈련기간의단축등이가시화된점, 그리고훈련시장에서어느정도자율적으로형성된시장가격을기준으로훈련비용을지원함에따라양질의훈련이가능하게된점등이다. 아울러종래실업자훈련과달리훈련기관의자율적인개강시기조정이가능하게됨으로써연중훈련참여가가능하게된것도성과중의하나이다. 하지만계좌제의급속한확대및전면실시에따라성과와더불어일부측면에서예상했거나혹은예상치못했던문제들이나타나고있다. 먼저계좌제훈련시장참여훈련기관의문제를들수있다. 직업능력개발계좌제훈련참여훈련기관이크게늘면서경쟁이격화되고있지만시장경쟁의편익보다부작용이적지않게나타나고있다. 학원등영세훈련기관의대거참여로양적으로는크게증가하였지만훈련의질적수준유지가어려워자칫훈련품질의하향평준화가능성이상존한다. 둘째, 계좌제훈련분야와과정의문제이다. 계좌제참여훈련기관간의경쟁격화로훈련생모집이용이한훈련과정이다수개설됨으로써훈련과정의다양화에역행할가능성이커지고있다. 훈련생들의선호가높은훈련분야는더욱늘어나고선호가낮은훈련분야는더욱축소되는경향을보이며, 적합훈련과정으로인정받은후훈련생모집문제등으로과정미개설, 개강지연사례가상당수발생하고있다. 절대적으로인력이모자라는제조업분야등일자리수요가많은훈련분야에대한훈련및인력부족이심화되고노동시장에서수요가많지않은서비스분야등의훈련공급은많아져일자리와훈련수료생의불일치 (mismatch) 가온존하고있다. 셋째, 훈련교강사의문제이다. 훈련과정이단기화되고과정개설의불확실성이높아지면서대다수훈련시설에서교강사의고용안정성이약화되고있다. 또한훈련교강사에대한자격요건이사실상사라져경력만있으면누구나훈련교강사가될수있는등잠재적공급이늘어나저임금과낮은고용안정성으로이 전직이빈번해지고있다. 훈련기관에서훈련교사의양성과활용에대한투자도미흡하여우수한훈련교사의확보가어려워지고있으며, 이는훈련의효과를낮추어훈련생모집이더욱어려워지는악순환으로이어진다. 훈련과정의개발이나준비단계에서훈련교 강사가과정과유리되어있고, 인센티브체계도미흡하여강사의열의를유도하기어려운실정이다넷째, 훈련의노동시장성과문제이다. 종전실업자훈련은훈련기관에서비교적까다로운심사기준에따라훈련생을선별하여엄격하게관리하는편이나직업능력개발계좌제는상대적으로취업의사가불분명한훈련생들이다수참여하여훈련의질관리에어려움이가중되고있다. 시범사업평가결과에서도종래의위탁형전직실업자훈련에비해계좌제방식전직실업자훈련의취업성과가저조한것으로나타난바있다. 상담, 훈련, 취업에이르는일련의과정에대한개인별관리도훈련기관이나고용지원센터에서제대로이루어지고있다고보기어렵다.

19 3. 패키지사업부문평가결과 취업성공패키지지원사업은저소득가구를중심으로다양한유형의취업취약계층에대하여사례관리기법에근거한통합적취업지원서비스를제공하는사업으로서, 이전의고용지원서비스및급여지원사업과는차별적성과가기대되는중요한사업으로서향후지속적인확대를통하여고용-복지연계체계의바람직한방향을제시하고그성과를환류할필요가있을것으로보인다.. 다만, 현재유사한사업으로 ( 시범 ) 시행중인보건복지부의 희망리본프로젝트 와의연계혹은통합운영방향모색에걸린쟁점해결, 본사업의핵심적수행기제인민간위탁기관과고용센터와의관계정립, 지자체와의역할분담등의세부적인문제들에대한대안제시가필요하다. 유사사업간통합운영이현실화된다고하더라도본사업이사례관리를통한통합적서비스지원체계를지향하고있기때문에공공이든민간이든사업수행전문인력의양적, 질적확보가사업성패를가늠하는데중요한사안이다. 또한주요정책대상인, 상대적으로근로능력뿐근로의욕이낮은 ( 차 ) 차상위계층등저소득계층의유형및특성을보다면밀히파악하여이에따른차별화되고실질적인취업지원서비스가제공될필요가있다. 아울러, 현재취업성공수당지급조건에가장기본적으로요구되는 고용보험피보험자격취득 요건이라든지, IAP ITP 수립및이행과관련한지나치게엄격한요구조건등세부제도내용의현실적합성등을추가적으로확인하여, 지원대상자의실제적인욕구를충족하고양질의취업성과를달성할수있도록제도개선이요구된다. 청년직장체험프로그램은청년층 ( 대학생, 고등학생 ) 에게직장체험기회를주어직업진로탐색을돕는프로그램으로서, 2010년사업성격상중복성이있던직장체험, 직업체험, 취업캠프프로그램을통합하여청년직장체험프로그램으로통합하여운영한데이어 2011년부터사업대상에서대학졸업생을배제하고, 위탁기관도대학및특성화고교로조정하여사업의성격을직업진로탐색으로전환함으로서더이상실업자훈련사업으로보기어렵게되었다. 훈련사업으로서의성격은퇴색했지만이처럼사업의목적및성격이재설정됨에따라사업의상당부분이효율화되었으며, 청년들의진로탐색에있어의미있는기회를제공할것으로기대된다. 경력단절여성취업지원사업은사업의경력단절여성의노동시장재진입이라는사업목표가명확하고, 이를위해단순히훈련서비스제공에그치지않고적극적취업지원을병행한다는점에서의미가크다. 훈련참여자들의접근성을고려하여훈련기관을선정하고, 훈련프로그램도대상자특성및지역적차별성을반영하여설계하는등의장점을갖고있다. 하지만사업시행초기단계로향후훈련생및훈련과정에대한사후관리체계구축, 성과관리등이다소미흡하다는지적도받고있다. 사업의성과면에서보면, 훈련참여자의취업률이 2010년기준 54.5% 로, 적극적취업의사를가진대상층에대한훈련성과로서는다소낮은편이다. 이사업의취업성과를높이기위해경력단절여성취업지원사업수행기관과고용노동부고용센터와의보다긴밀한연계와협조가필요할것으로보인다. 현재여성가족부와고용노동부는 MOU를체결하여, 업무협조체계를갖추고있음. 그러나집단상담, work-net 활용수준을넘어서는실질적인연계협력체계를구축해야한다.

20 4. 국가기간전략산업직종훈련 ( 구, 우선선정직종훈련 ) 평가결과 13) 국가기간전략산업직종훈련은정보통신 자동차산업등국가전략산업중인력이부족한직종, 산업현장인력수요증대가예상되는직종을대상으로국가주도적인기술 기능인력양성훈련을통해기업의인력난해소및청년실업문제에기여하는훈련사업이다. 이는장기집중적인직업훈련을통해청년층에게비교적양질의일자리에접근할수있는기회를제공한다는점에서청년층실업대책으로서효과적인훈련사업인것으로판단된다. 정부는청년층인력양성확대를국가기간전략산업직종훈련의주된목표로설정하였다. 14 ) 그동안의훈련성과는훈련기관에따라차이는있으나대체로 80% 이상의높은취업률성과를달성하고, 취업의질또한비교적양호한것으로판단된다. 2011년통합 / 개편에따라구민간 / 대한상의우선선정직종훈련 ( 고용부 ) 에고용부외부처사업 (7개사업 ) 과관련된신규직종이추가되고재원은고용보험기금으로일원화되었지만, 타부처사업으로있다가통합된훈련사업의경우, 2011년거의모든사업들이기존부처소관의전담 / 훈련기관이계속사업을수행하는방식으로진행되었다. ( 구 ) 우선선정직종훈련예산은 2008년 1,258억원에서 1,108억원 (2009년), 997억 (2010년) 으로감소하다가국가기간전략산업직종훈련사업으로재편되면서 2011년에는 1,429억원으로예산이크게증가하였다. 사업목적과내용, 그간의성과등을종합해볼때, 당분간현수준의투자가유지되어야할것으로보인다. 5. 기타위탁훈련부문평가결과 농어민지역실업자직업훈련사업은농어민을대상으로전직을지원하고, 고용을촉진하기위한직업훈련사업으로중앙정부와지방정부의매칭펀드형식으로운영되고있다. 사업의목적은분명하나 2010년중앙정부의예산지원액급격히줄어들고, 지방자치단체가운영하게됨에따라다소불안정하게운영되는측면이나타나고있다. 2010년지역실업자훈련 ( 舊고용촉진훈련 ) 에서농어민지역실업자훈련으로사업의성격이변경되면서, 예산및훈련목표인원이크게감소하였고사업참여지자체도여섯곳에그치는등독립적인사업으로존치할근거가미약하므로실업자훈련사업에통합하여운영하는것이바람직할것으로판단된다. 장애인능력개발지원사업은, 장애인고용촉진및직업재활법 제12조에근거하여공공훈련기관 ( 한국폴리텍등 ) 에서훈련받는장애인에게교통비, 식비등훈련수당을지급하고, 담당교사에게교사수당을지급하는한편, 직업훈련을희망하는장애인대상의직업능력개발훈련및직업재활프로그램을실시하는것을내용으로한다. 이는장애인이비장애인과는구별되는신체적 정신적특성과그로인한사회 경제적환경의제약등의조건에대한특화된훈련서비스 13 ) 윤윤규 (2011), 직업훈련사업평가 : 전략분야전문인력훈련부문, 노동리뷰, 2011년 9월호, pp 참조 14 ) 정부는 2011년신성장동력 / 지식기반분야등을중심으로국가기간전략산업직종훈련의전체훈련인원가운데 70% 이상 (14,000 명 ) 을청년층으로선발할계획이다.

21 지원이라는측면에서필요성이높은사업으로판단된다. 특히맞춤형 기업연계형훈련사업은일반훈련에비하여상대적으로취업률이높고, 임금수준등도높고, 대기업사회공헌 (CSR) 과연계할수있기때문에전략적으로확대추진할필요가있다. 이와함께, 의무고용사업체확대, 적용제외직종의축소, 장애인사회적기업의활성화등의노력을병행함으로써장애인고용수요창출노력도강화해야한다. 또한장애인직업훈련상담교사및강사진들의전문성확보를위하여체계적인양성프로그램지원등제도적개선책도병행할필요가있다. 산재보험급여직업재활급여사업 및 산재근로자직업훈련사업 은산재근로자의노동시장복귀를촉진하고자하는취지에서실시되는사업으로, 사업대상과사업목표가명확하게설정되어있다. 다만산재보험급여사업과산재근로자직업훈련사업은지원대상과그에따른훈련비지원수준에서만차이가있을뿐 15) 큰틀에서유사한사업으로볼수있으므로, 이에대한사업조정이필요할것으로보인다. 사업조정은산재근로자직업훈련사업을산재보험직업재활급여사업으로통합하고장해판정후일정기간이경과한산재근로자에대해서는일반실업자훈련이나장애인능력개발지원사업으로유도하도록한다. 예정지역주민직업전환교육 은사업대상이행정중심복합도시건설에따른이주자로명확하고, 2012년까지한시적으로시행하기로된사업으로서계획대로추진해나가면될것으로보인다. 다만, 사업의성과측면에서특히취업성과가저조하므로, 취업률제고를위한방안을보다적극적으로찾을필요가있다. 6. 훈련보조사업부문평가결과 직업훈련생계비대부사업은대표적인훈련보조사업으로서, 취약계층 ( 비정규직근로자및실업자 ) 이생계비에대한부담없이장기간체계적인훈련을받도록지원한다는측면에서사업의필요성, 정당성을충분히확보하고있는것으로판단된다. 제도시행초기단계임에도예산집행률, 제도활용률이높은사업임을감안할때제도지원요건등의개편을통하여대부활용자의다양한유형을고려한다면사업의중장기적인효과는높아질것으로기대된다. 하지만지원대상이실업자및비정규직으로만구분되어있고, 피부양자여부, 상환능력등세부적인요건에따른지원내용의차등화, 다양화가부족한것으로보인다. 취약계층의직업훈련참여촉진을위해본사업은의의가적지않지만, 고용서비스와의연계가없어훈련수료후실제의취업성과까지연결되지못하는면도존재하므로취업성공패키지사업내생계비대부내용을연계시키는방안을검토할만하다. 15 ) 산재보험급여사업은장해판정후 1 년이내의산재근로자를대상으로하며, 산재근로자직업훈련사업은장 해판정후 1 년경과 3 년이내의산재근로자를대상으로한다.

22 Ⅴ. 결론 앞서살펴본대로한국의실업자훈련사업은전반적으로크게재편되었다. 훈련사업재편의키워드는효율화였으며이는시장주의의핵심가치이다. 이에따라많은단위사업들이사업성격별로큰틀로묶이는방식으로재편되었다. 대상별로세분화되어있던단위사업들을사업취지와성격을중심으로큰범주로통폐합한것은일면타당한측면이없지않다. 하지만효율성을기치로하는시장주의적훈련사업재편에따라통폐합된사업의주고객은노동시장취약계층이다. 이로인해그나마적극적노동시장정책의변방에놓여있는이들집단이정부재정지원직업훈련사업으로부터이전에비해더소외될지도모른다. 이런우려를불식하기위해서는통폐합된사업내에서취약계층직업훈련확충을위한세심한제도적설계와배려가있어야할것이다. 일반적으로공공영역에서의시장주의적개혁은시장참여자의선택과책임을강조하고진입장벽이나가격규제완화를통해경쟁을촉진하며, 이를통해재정투입의효율성을높이고제한된재정으로최대의효과를거두려고한다. 내일배움카드제 ( 직업능력개발계좌제 ) 의도입역시다음과같은몇가지점에서, 최근이루어진훈련사업체계의시장주의적재편의성격을단적으로보여주는것이다. 16) 첫째, 훈련의수요자인훈련생에게훈련기관과훈련과정에대한파격적인선택권을부여함으로써훈련시장에서수요자선택권을강화하였다. 이를통해과거의정부주도공급자중심의전달체계를수요자중심의전달체계로혁신하고자하였다. 둘째, 과거의고용노동부직업능력개발훈련시설인지정과무관하게적합훈련과정으로승인만받으면누구나계좌제훈련시장에참여할수있게함으로써, 훈련시장에대한진입장벽을대폭적으로낮추었다. 실제로훈련계좌제도입이후새로이훈련시장에진입한훈련기관들이폭발적으로증가하였다. 셋째, 시장규모의확대에비해신규진입훈련기관이급속히팽창함으로써훈련공급자간의경쟁이격화되었다. 계좌제훈련시장에서의경쟁은, 기관베이스의시장진입규제가무너지고적합훈련과정심사라고하는관문만넘으면누구라도훈련시장에진입할수있게됨으로써더욱격화되었다. 넷째, 실제상당한정도로훈련서비스에대한가격규제가완화되었다. 과거훈련체계하에서훈련비는훈련비조견표에의한표준훈련단가체계에의해사실상일률적으로규제됨으로써가격경쟁메커니즘자체가작동하지않았다. 이에반해, 훈련계좌제하에서는표준훈련비가아니라실훈련비기준의지원방식을택함으로써다양한훈련가격이존재할수있고경쟁메커니즘이작동할수있게되었다. 다섯째, 일부예외를제외하고원칙적으로모든훈련생이훈련비중의일정부분 (20~40%) 에대하여자기부담을해야하는수혜자부담원칙을도입함으로써시장참여자의책무성을강화하였다. 이러한시장주의적방향으로의실업자훈련시스템개혁이재정투입의효율성을높이고실업자훈련의성과를높이는데기여하였는지는앞으로면밀히분석해보아야할것이다. 본격적인평가를하기엔시기상조인감이있지만, 현재까지드러난각종조사결과나통계, 그리고현장의보고는이러한시장주의적훈련시스템개혁이아직소기의성과를거두고있지는못한것으로보인다. 16 ) 일찍이강순희는교육훈련바우처제도에대하여 시장원리를도입하여 수요자에게직접그비용을투자 ( 지원 ) 하여야한다는철학에서출발하는것 이라고해석한바있다 ( 강순희ㆍ홍성호, 1998:8).

23 무엇보다훈련계좌제의도입으로실업자훈련참여자수는이전에비해크게늘어났지만, 수료후취업률은이전보다오히려낮아지는현상, 이른바실업자훈련의 양적확대와질적저하 현상이나타나고있다. 또한훈련시장진입장벽완화와경쟁촉진역시기대한결과보다는정반대의경향이나타난다. 경쟁을통해부실한훈련공급자가시장에서퇴출되고, 우량한훈련기관이성장하여이러한우량훈련기관중심으로훈련시장이재편되기를기대했지만, 현실적으로훈련공급기관만급증했을뿐건전한 가격경쟁 이나 품질경쟁 이촉진되지않음으로써훈련시장은핏빛경쟁이지배하는레드오션 (red ocean) 으로변화하고있고양질의훈련기관들이오히려구축될상황으로내몰리고있다. 실업자훈련재정투입의효율성역시개선되기는커녕오히려떨어질조짐을보인다. 훈련계좌제예산투입액을훈련참여자수로나눈일인당훈련예산은증가추세를보이고있기때문이다. 17) 실업자훈련시스템의일대개혁에도불구하고, 이처럼소기의성과가나타나지않는이유는어디에있는것일까? 우리나라노동시장구조나환경, 훈련기관의역량과행태, 훈련참여자의의식, 훈련인프라등여러가지이유를생각해볼수있고개선해야한다는점에는이론의여지가없을것이다. 우리가주목해야할부분은제도설계와작동의측면이며, 이점에서현행훈련계좌제는상당부분개선의여지가있는것으로보인다. 무엇보다, 훈련계좌제를단순히훈련시장기제촉진차원에서가아니라적극적노동시장정책에서의활성화프로그램 (activation program) 으로재정의할필요가있다. 형식적요건만충족되면누구나훈련계좌를발급받아별다른고민없이훈련과정을수강하는현재의시스템을혁파하여, 실질적인훈련상담내지훈련지도, 교육훈련이력관리및취업지원으로이어지는일련의개인별관리 (case management) 가이루어지도록해야한다. 같은맥락에서 훈련의권리와함께그에따른의무 가조화를이룰수있도록하여야한다. 훈련참여자에게공적재원의도움으로훈련을받은만큼상응하는취업노력을할의무가있음을주지시키고, 그러한노력의성과에대해취업성공인센티브와같은유인책을두는방안도검토해볼수있을것이다. 훈련기관에서도, 훈련생들이성공적으로훈련과정을이수하도록상담및관리를내실화해야하며, 훈련이수자에대해서는취업성공시까지고용센터와훈련기관이유기적으로협력하여사후관리를할필요가있다. 아울러정보비대칭성의문제를해결해야한다. 현재와같이정보비대칭성이온존하고있는상황에서훈련참여자의합리적선택과결과를기대하기는어렵다. 잡다하고단순한정보가아니라, 최신의다양하고풍부한직업전망정보, 교육훈련정보들이훈련참여희망자들에게제공되어이들의선택을도울수있어야한다. 이를위해서라도고용센터의훈련정보서비스및훈련상담기능이대폭강화되어야한다. 불요불급한훈련계좌발급및훈련쇼핑을차단하기위해, 최초훈련상담과계좌발급단계에서취업을위한훈련필요성을엄격하게사전검토한이후당사자의능력개발및취업혹은재취업에꼭필요한계좌제훈련과정에참여하도록유도하여야할것이다. 적합훈련과정 (ETPL: Eligible Training Programs List) 심사의현실적합성및효율성을높이는일도 17 ) 2009 년의경우계좌제예산집행액은 57,023 억원, 훈련실시인원은 87,215 명으로계좌제훈련참여자 1 인 당약 65 만 4 천원의재정이투입된데비해, 2010 년의경우계좌제예산집행액은 213,268 억원, 훈련실시인원은 246,591 명으로계좌제훈련참여자 1 인당 86 만 5 천원의재정이투입된것으로집계되었다. 다른조건이나성과에크게변화가없었을것으로상정하면, 1 년사이에훈련생 1 인당재정투입이 21 만원이나늘어나효율성면에서문제가있었던것으로추정된다.

24 중요한과제이다. 현재중앙차원에서일률적으로진행되는적합훈련과정심사시스템을산업현장인력및훈련수요등지역의특성을반영할수있도록개선하여야할것이다. 이와함께훈련시장동태에대한분석과객관적진단이선행되어야한다. 큰틀에서의제도변화가진행중인점을감안, 훈련기관과훈련참여자등이훈련시장에서어떻게반응하는지를면밀히살피고이를토대로내일배움카드제 ( 직업능력개발계좌제 ) 의긍정적취지를극대화하고조기에정착할수있도록제도적틀과내용을정교하게보완 (fine tuning) 해나가야할것이다.

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