제 출 문 중앙인사위원회 위원장 귀하 본 보고서를 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ)-근대시대 를 중심으로- 연구용역의 최종보고서로 제출합니다. 2004년 12월 23일 책임연구원 : 임 두 택 (전 남 대 학 교) 공동연구원 : 차 미 희 (이화여자대학교) 공동연구원

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1 최종보고서 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ) -근대시대를 중심으로

2 제 출 문 중앙인사위원회 위원장 귀하 본 보고서를 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ)-근대시대 를 중심으로- 연구용역의 최종보고서로 제출합니다. 2004년 12월 23일 책임연구원 : 임 두 택 (전 남 대 학 교) 공동연구원 : 차 미 희 (이화여자대학교) 공동연구원 : 박 만 규 (전 남 대 학 교) 보조연구원 : 정 민 석 (전 남 대 학 교) 전남대학교 법률행정연구소

3 우리나라 인사행정제도사 연구(Ⅱ) -근대시대를 중심으로- [요약문] 지금까지 한국의 인사행정학 분야에서는 미국을 비롯한 선진국들의 인사행정 이 론과 기법 등을 소개하고 실증적 연구를 함으로써 현행 인사행정의 특성과 개선 방 향을 제시해왔다.그러나 현행 인사행정제도와 운영에 나타나는 특성을 역사적인 경험의 산물로 파악하는 관점이 빈약했고,연구방법론도 부족하여 행정학계에서 제 시하는 개선 방향은 일시적인 사회적 관심 내지 정부의 의지에 부응하거나 단편적 미시적인 것으로 국한되고 있다.한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구 는 이루어져왔으나,연구들은 관료의 임용,인사이동,보수와 행동규범 등 개별 주 제를 중심으로 특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성 을 도출해 내기 어려웠다.결국 이것은 행정학과 한국사학 분야의 연구 성과를 유 기적으로 결합하여 한국 인사행정제도의 역사적 변천을 살펴볼 때에만 현행 인사행 정제도의 특성을 이해하여 미래의 비전을 제시할 수 있음을 의미한다. 한국 인사행정제도는 크게 전통시대와 근현대시대가 동시에 검토되어야만 그 연 구 목적을 제대로 실현할 수 있다.이러한 관점으로 한국 인사행정제도를 정리하기 위해서 1차적 작업으로 {우리나라 전통시대의 인사행정제도사 연구}라는 연구용역 이 완성되었다.본 연구용역은 이러한 기존의 연구용역의 성과를 토대로 근 현대 의 인사행정제도를 정리하고자 하였다.이는 한국 인사행정제도에 대한 역사적 검 토의 일차 작업이며,현행 인사행정제도 및 운영의 특성을 올바로 이해하기 위한 토대 구축 작업으로서,이를 통해 현행 인사행정제도의 역사적 연원과 전통적 요소 를 찾음은 물론 향후 새로운 제도의 개선에도 참고가 되고자 했다. 본 연구는 이러한 연구 목적을 실현하기 위해서 인사행정제도를 현행 인사행정제 도의 구성 요소에 따라 인사행정기관,관료의 신규 채용,관료의 승진, 관료의 보 수, 관료의 복무제도 등으로 나누어 검토하였다.아울러 본 연구는 역사학이라는 학문을 바탕으로 전개되므로 문헌 사료에 대한 해독,분석,의미부여 등의 인문학적 방법을 사용하였다.아울러 본 연구는 인사행정제도 변화를 잘 드러내기 위해서 각 종의 인사통계도 계량적으로 활용하고,인사행정과 관련된 구체적인 도표 등은 부 록으로 첨부하였다. 본 연구는 근현대의 시기를 크게 개화기( ),조선총독부시기( ), - i -

4 대한민국시기( )로 3분하여 고찰하였다.개화기 인사행정제도의 변화는 두 시기로 나누어 개항 이후부터 1904년까지를 근대화 개혁 시기( ;갑오개 혁,을미개혁,대한제국기의 개혁 등)로,그 나머지를 통감부 시기( )로 나 누어 살펴보았다.한국에서의 일제 식민통치는 그 특성에 따라 1910년의 합병에서 1919년까지는 무단통치기,3.1운동 직후부터 1930년대까지는 한민족분열기,1931년 부터 1945년 패망하기까지의 전시체제기로 나누어 인사행정제도의 변화정도를 고찰 하였다.대한민국 시기는 대한민국정부수립 이전인 미군정기( ),정부수립 이후의 4기로 제1기( ),제2기( ),제3기( )그리고 제4기 ( 현재)로 나누어 살펴보았다. 개화기는 일반적으로 일본제국주의에 의해 일방적으로 조선이 일본의 식민지화되 어 갔던 시기로 알려져 있다.그러나 이 시기는 조선이 중국 중심의 세계질서로부 터 이탈하여 근대적 국제질서로 변모하는 동시에 서구열강과 일본의 제국주의 침략 에 대처하고 국내적인 모순을 해결하면서 근대민족국가를 수립하고자 노력했던 시 기였다.따라서 이 시기는 근대적인 관료제도의 틀을 갖추어 가는 과정과 맞물려 다른 무엇보다도 인사행정제도라는 측면에서 이전 전통시대와 다르게 근대적인 형 식과 내용을 갖추려고 하는 노력이 돋보이고 있다. 세계사적으로도 유례가 없는 가혹한 동화주의( 同 化 主 義 )의 직접통치( 直 接 統 治 )를 구사하였던 일본제국주의에 국권을 빼앗김으로써 한국민족은 통치는 물론 정치나 자치의 주체가 될 수 있는 기회를 일체 갖지 못한 채 법률적으로는 다만 그들의 통 치의 대상일 따름이었다.그러면서도 한국민족은 시기와 조건에 따라 다양한 저항 운동을 표출하였고 그것은 식민 통치의 구체적 성격에 변화를 강요하기도 하였다. 이와 같은 일제 식민통치의 일반적 성격 변화는 인사행정에도 시기마다 일정하게 투영되어 그 제도 및 운영에 영향을 미쳤으리라 추정되나 외형적인 변화의 폭은 그 리 크지 않다고 할 수 있다. 미군정과 대한민국의 시기는 격변의 시기였다.우리나라의 실정에 어두운 미군은 군정을 통해 조선총독부의 통치체제를 개혁하고 미국식의 국가체제와 국민형성을 시도한 시기였다.좌우익으로 나뉘어 이념적으로 갈등을 빚는 가운데 대한민국의 정부수립을 준비해야했다.대한민국 정부수립과 곧 이은 한국전쟁 속의 이승만정부 의 불안정,박정희 정부의 근대화 촉진과 독재화,이를 극복하여 민주화를 추진하는 세력들의 정부담당과 개혁 노력은 많은 인사행정제도의 변혁을 초래했다. 우리나라의 근대 시기 가운데서도 개화기,조선총독부시기와 미군정 이후 시기의 인사행정을 검토함으로써 현행 인사행정의 역사적 연원을 파악하는 작업의 필요성 은 우리의 근대문화 일반이 그러하듯 현행 인사행정 역시 주로는 서구 및 일본 등 - ii -

5 우리 보다 한발 앞서 근대문화를 발전시켜온 국가들의 제도와 운영을 받아들인 터전 위에 서 있다고 보기 때문이기도 하지만,또 한편으로는 우리 내부적으로 오랜 역사 속에서 형성 전개 변화하는 가운데 발전시켜온 전통 위에 서 있으리라는 가정 위에 서 그 의미가 찾아진다.이러한 가정이 2천년이후 전개된 변화와 발전에서 실증적으 로 확인된다면 앞으로 보다 성숙한 인사행정 제도와 운영을 모색하는데 활용할 수 있는 유용한 자원이 될 수 있을 것이다 제2장에서는 인사기관이 다루어졌다.개화기 갑오개혁의 의정부-8아문 체제 하에 서 인사행정을 담당한 기관은 의정부가 거느리고 있던 11개 관서 중의 하나인 전고 국( 銓 考 局 )이었다.이때 의정부의 총리대신과 좌우찬성,각 8아문의 대신,도찰원( 都 察 院 ;의정부 산하기관)의 도헌( 都 憲 )은 관료의 선발은 물론 관료의 임명과 관련한 인사행정에서 절대적 권한을 행사하였다.새로이 문관,무관의 관품과 관직 체계의 개정이 있었다.갑오개혁 때에는 대체로 종래의 관품을 줄여서 12품계로 축소하고, 칙임관( 勅 任 官 ),주임관( 奏 任 官 ),판임관( 判 任 官 )의 세 등급으로 관직을 구분하였다. 그러다가 을미개혁 때에는 칙임관은 1등에서 4등까지,주임관은 1등에서 6등까지, 판임관은 1등에서 8등까지 모두 18등급으로 세분화하였다. 조선총독부에 인사행정을 담당한 곳은 총무부 산하의 인사국이었다.칙임관,주임 관,판임관 및 고원의 계급제를 유지했다,지방의 인사는 도 장관 관방( 官 房 )의 서 무계에서 관리 촉탁원 및 고원들에 대한 인사행정을 담당하였다. 미군정의 중앙인 사관장기관으로 인사행정처에는 총무서,고시서,보임서,직제서,조사서,훈련서,은 상서 등의 부서가 있었으며 시 도에는 인사처를 설치하였다.미군정기에는 인사행 정에 관한 특별한 법령이 존재한 것이 아니고,몇 가지 군정법령 및 인사규정이 있 었을 뿐이었다.직무의 종류를 4개 15등급으로 분류하는 직위분류제적 요소를 도입 했으나 착근에 성공을 거두지는 못했다. 대한민국 건국 후에는 중앙인사관장기관으로 총무처와 고시위원회(1948),국무원 사무국의 고시과 인사과(1955),국무원사무처(1960),총무처(1963),행정자치부와 중 앙인사위원회의 이원화(1998),중앙인사위원회로의 일원화(2004)의 변천이 있었다. 정부수립과 더불어 국가공무원법과 지방공무원법 등 수 많은 인사관련법규가 정비 되고 일반직과 별정직의 공직분류에서 경력직과 특수경력직의 분류(1981)로의 변천 이 이루어졌다. 제3장은 공직의 채용을 다루었다.우선 개화기에는 과거제도를 폐지하고 새로운 선발제도를 실시하면서 1차적으로는 의정부 대신과 8아문의 대신들이 협의하여 적 합한 사람을 추천하면,전고국에서는 그 피추천자를 대상으로 시험을 실시하여 관 료(판임관자)를 선발하였다.을미개혁과 광무개혁기에는 신식 학교제와 시험제의 통 - iii -

6 합노력이 이루어졌다.조선총독부시기의 관리의 임명권은 고급관리의 경우 총독이 제청권만 가졌으나 하급관리는 직접 관장했다.채용시험으로는 고등고시와 보통고 시가 있었다.관료제에서 한국인은 고위직은 물론 하위직에서도 과소대표되었다. 미군정에서는 고시서가 주관하여 미군을 포함한 미국인과 한국인을 관료로 채용했 는데 공개경쟁채용이 원칙이었지만 특히 한국인의 채용에서는 부분적으로만 이 원 칙이 지켜져 실시되고 추천제와 임시적 임명제를 광범위하게 사용하였다.대한민국 정부수립 후에는 국가공무원법이 제정되고 고시위원회가 독립성을 갖고 정치적 중 립을 표방하며 고시와 전형을 관장하는 등 공개경쟁의 실적주의를 천명했다.그러 나 정실주의를 극복하지 못했다.제2기인 제3공화국에서는 엄격한 공개경쟁에 의한 실적임용을 강화해 나갔다.제3기에서는 경제적인 어려움과 함께 감축관리를 지향 하고 제4기에서는 성과와 결과를 강조하는 한편 균형인사,개방형 임용을 중시하는 등의 채용의 다양화를 기하고 있다. 제4장은 승진제도를 다루었다. 개화기에서는 중앙은 물론 지방의 주임관,칙임관 등의 관료를 승진시키는 사안에 있어서도 의정부의 총리대신과 찬성,각 아문의 대 신,도헌이 공동으로 추천하는 것이 거의 절대적이었다. 조선총독부의 시기에는 승 진요소에서 천왕과 일본에 대한 충성과 준법이 중시되는 외에 능률과 멸사봉공을 강조하였다.한편 승진에 있어서 고등고시 합격자의 우대가 많아 연소자가 일찍이 고위직에 승진하기도 했다.미군정은 미국의 인사행정제도를 그대로 직수입해다가 군정에 적용하고 직위분류제를 적용하여 임용해 전통적인 승진제와는 다른 형태를 가졌다.대한민국 정부수립 초기에는 승진에 정실이 많이 개입됐으나 이후에는 승 진제도를 합리화시키는 방향에서 근속년수 외에 근무성적평정이나 교육훈련성적 요 소를 반영하는 조치들을 강화하고 최근에는 역량평가와 다면평가의 요소까지도 다 양하게 고려하고 있다. 제5장에서는 보수를 다루었다.개화기 관료들의 보수 수준은 상후하박( 上 厚 下 薄 ) 이 격심하다.그러나 이러한 관료의 품봉( 品 俸 )규정은 당시 국고의 재원이 없어서 규정대로 실시하기 어려운 상황이었다.을미개혁 때에는 관등이 세분화되는 변화와 맞물려 봉급 역시 세분화되었는데,보수의 지급에서는 품계(연공급)보다는 관직(직 무급)을 중심으로 삼았다.또한 동일한 관등이라고 해도 문관은 무관보다,그리고 문관이라고 해도 내각 소속의 관리가 궁내부 관리보다 많은 액수를 지급 받고 후대 받았다.이것은 그 직위나 직무의 정치적 비중을 감안한 결과였다.조선총독부 관리 의 보수는 직능급과 생활급으로 간주되고 있었으므로 생계유지 또는 관리의 계급 및 품위유지에 중점을 두고 있었다.한국에서 근무하던 일본인에게는 별도의 수당 이 지급되었다.미군정기에는 직위분류제에 입각한 보수체계를 유지하려고 했다.군 - iv -

7 정시대의 관료 보수는 직위분류제도와 상관관계가 있어 직무의 곤란도와 책임성에 따라 지급되었다.대한민국정부수립 초기에는 생활급도 제대로 지급되지 못하였으 나 제2기 이후 보수인상과 연금제도 확립에 노력했다. 제6장에서는 복무규율에 대해서 다뤘다.갑오개혁 때에도 관료들에게 청렴과 근 면,엄격한 공무 집행이라는 공직 윤리가 제시되었다.관규( 官 規 )를 숙정( 肅 正 )하고 위반자를 징계처분하기 위해 새로이 관원복무기율( 官 員 服 務 紀 律 ) 과 관리징계령 을 제정하였다.조선총독부 시기에는 엄격한 관리복무규율을 칙령으로 제정하였다.미 군정에서는 미국식의 복무규율로 근무규정과 근무성적사정시행규정을 제정하여 근무, 휴 가와 출근에 관한 객관적 기준을 제시했다. 대한민국 수립후 제1기는 국가공무원법을 제정하고 미국식의 실적제 공무원제도를 정착시키려고 했으나 계급제의 전통과 불 합리한 정실적 인사관행의 답습으로 소기의 성과를 거두기가 어려웠다.제2기는 철 저한 실적제,직업공무원제,공무원의 정치적 중립을 실현하고자 하는 개혁조치들을 취했고 실적제와 합리적인 보수제를 유지하고자 근무평정과 교육훈련을 강화했다. 제3기는 공직자윤리법을 제정하고 재산등록제를 실시했다.제4기는 인사행정에 시 장모델을 적용하여 공무원 감축관리와 경쟁력강화에 주력하고 이에 합당한 공무원 복무규율을 지향하고 있다. 근현대를 잇는 130년의 파란만장한 우리나라의 역사에서 본 수많은 제도적 실험 과 시행착오,갈등에서의 극복시도가 주는 교훈은 인사행정의 새로운 패러다임과 제도적 지평을 열어주는 계기를 우리가 적극 모색해 가야한다는 사실이다.우리나 라가 가진 경험을 분석하고 외국의 제도를 거울삼아 한국의 인사행정이 21세기 행 정환경에 잘 적응하고 어려움을 극복하기에 필요한 제도적 혁신역량개발을 할 필요 가 있다. 현재 한국의 인사행정제도는 외형적으로는 어느 정도 갖추어져 있다. 그 러나 세계 제일의 공직사회를 만들기에 적합한 인사기관,채용제도,승진제도,보수 제도와 복무 윤리제도를 온전히 갖추고자하는 온고지신의 노력은 계속되어야 할 것 이다. - v -

8 A Study on the Institutional History of Public Personnel Administration in Korea(Ⅱ) -Focused on the Modern Era- <Abstract> Upuntilnow,thestudieson publicpersonneladministration in Koreamadea great contribution to the enhancement of institutions as of today, mainly introducing thetheoriesand skilsdeveloped by theadvanced countriessuch as the U.S.A.However,such studies lacked historicalperspectives in explaining how they were formed and thus, the alternatives suggested by public administration scholars,which corresponded with the needs ofthegovernment, were temporary and microscopic in theirlocus and focus.on the otherhand, earlierresearch on personneladministration in thekorean history study limited their focito the recruitment,transfer,and ethics ofbureaucrats in a certain dynasty or period and therefore was unable to suggest the propensities embedded in the personnel institutions. Thus, the systematic synthesis of research outcome in the field ofpublic administration and Korean history wil lead totheclearunderstanding oftheinstitutionalcharacteristicsin thecurrent personneladministrationsystem andtothesuggestionoffuturevision. In order to understand personnel administration institutions in Korea, a synchronic review ofthe traditional,the modern,and the contemporary period should be preceded. To that end, a preliminary study on the personnel administrationhistory ofthetraditionalperiodwasalreadycariedoutunderthe titleof"a Study on theinstitutionalhistory ofpublicpersonneladministration in thetraditionalperiod ofkorea".thecurentstudy aimsatlooking intothe institutional history of public personnel administration in the modern times. These studies articulate a rudimentary fact that historical reviews on the personnel administration system are stepping stones for understanding the institutional characteristics of personnel administration operating today. Any institutionscannotescapefrom thetimecontinuum ofpast-present-future. - vi -

9 This study intends to review the governmental agencies, recruitment, transfer(promotion), compensation, codes of conduct, and serving of public oficialsintheenlightenmentera,according tothecorecomponentsofpersonnel administration institutionstoday.asforthepersonneladministration institutions ofthe modern and the contemporary era,research tools ofhumanities study were employed such as interpretation, analysis, and meaning-finding of literatures.furthermore,statisticsandtablesonpersonnelsystem wereaddedto show thechangesofpersonneladministrationinstitutions. This study divided the modern and the contemporary era into three periods: theenlightenment( ),thejapaneserule( ),and therepublicof Korea( ).AsfortheEnlightenment,itwasalsogrouped intotwo:the first one is the reformation period for modernization( ),specificaly ranging from the seaport-opening to the year 1904 and the second is the Residency-Generalperiod( ).TheJapaneseruleoverKoreaisgeneraly dividedintothreeperiodsaccording toitsruling feature:theiron rulefrom the annexation(1910)to the year 1919,the ethnic dissolution from the 3.1 IndependenceMovementtothe1930,andthewartimerulefrom theyear1931tothe end ofjapanese control(1945).meanwhile,the contemporary era was grouped into five periods: The American Occupation( ), and the First period( ),the Second period( ),the Third period( ), andthefourthperiod( )afterkoreangovernmentestablishment. The Enlightenment was a period when Chosun dynasty was forced to be colonized into the Japaneseimperialism.Yet,itwas also the timethatchosun dynastywastrying toestablishanationstate,fighting againstthefoesfrom in and out.in thatsense,modern bureaucracy wasin theformation stageduring thatperiod,while thepersonneladministrationinstitutionsbeingmodernized. TheKoreanswereresistingtheruthlessdirectruleofJapan,evenifforcedto acceptthe changes ofcolonialrules.the resistance was expected to give an impact upon Japanese control style and in turn, to be reflected on the institutions and management of personnel administration by Japanese government,buttheapparentchangeswerenotasbigasexpected. The study ofthe personneladministration institutions in the modern times, particularly in the Enlightenment, the Japanese Control, and the American - vii -

10 Occupation issignificantin that,likethegeneralmodern culturesofkorea,the personnel administration institutions of today were founded on the system importedfrom thedevelopedstatesbut,on theotherhand,theyareexpectedto bebasedonthehistoricaltraditionsthathavegonethroughthethinsandthicks onitsway.ifthisassumption wereconfirmedtobepositivethrough thestudy, then,itwould work as usefulresources for devising more mature personnel administrationinstitutionsandtheirmanagementsystem. Thechaptertwo describespersonnelagencies.personnelagency ofthegabo Reform in the Enlightenment was Chungoguk among 11 agencies under the Eujungbu-eightA-Moonssystem,inwhichthecabinetwithoneprimeminister, two Chansungs(rightand left),ministersof8 A-Moons,Dohyun ofdochalwon wielded their wide discretion rights from the selection to the appointmentof oficials.there were reforms in the position and ranks ofciviland military oficials.the Gabo Reform also shortened the previous ranks into 12 oficial ranks,mainly classifying them into three representative levels: Chikimgwan, Juimgwan,andPanimgwan.Later,intheEulmiReform theywereclassifiedinto 18ranks. Thevery personneladministration agency in thechosun Government-General wasthepersonneldepartmentofgenerala fairsministry.thehierarchialranks ofthe previous system were stilkeptand the generalafairs section ofthe Gwanbang under the provincial governor was in charge of local personnel administration. ThePersonnelAdministrationAgency,oneofthecentralgovernmentagencies in the American Occupation,consisted ofseveralpersonnel-related departments and personneldepartments were established in the cities and provinces.the period didn't have any special laws regarding the personnel administration except for severalmilitary-rule statutes and personnelstipulations.the Job ClassificationSystem wasnewly introducedwith4jobsand15ranksbutfailed tosetledown. AstheRepublicofKoreawaslaunched,therewerevariouschangesofcentral personnel agencies : The General A fairs Agency and Civil Service Exam Commitee(1948),CivilService Exam PersonnelSection under the Secretariat ofthe State A fairs Ministry(1955),the A fairs Agency ofthe State A fairs - viii -

11 Ministry(1960), The Personnel Agency(1963), the separation between the Ministry ofgovernmentadministration & Home A fairs and the Republic Of Korea CivilService Commission(1998),and unified into the Republic OfKorea CivilServiceCommission(2004).Along withthem,many personnel-relatedlaws were enacted,including laws on nationaland localcivilservants and a sea changein thepublicposition classification from thesystem ofthegeneraland the privileged to the system of the career-oriented and the special career-oriented(1981)wasalsomade. The chapter three presents public recruitments.first of al,the old civil service exam was terminated as a new one was introduced in the Enlightenment. The ministers in the Cabinet and 8 A-Moons in joint consultations recommended qualified candidates in the firstplace and then,the candidatehad topassthetestadministered by thechungoguk.theeulmiand Gwangmu Reforms drove the integration ofthe newly styled schooland test system.in the Chosun Government-General,the governor-generalhad only a recommendation right of public servant candidates, but in the case of street-levelbureaucrats,he was directly involved.there were two selection testsin thatperiod:thehighercivilserviceexam andthegeneralcivilservice exam.theamerican GIsand Koreanswereselected aspublicoficialsthrough the open and competitive tests administered by the civil service exam departmentin the American Occupation.Yetthe schemewas applied partly in recruiting Korean oficials,and temporary appointmentwas the mostemployed way ofrecruitment.the NationalCivilServantLaw enacted rightafter the inauguration ofr.o.k stipulated the open and competitive merits system but couldn'tovercome the barriers ofpatronage.the Third Republic strengthened strict merits system.the third period initiated downsizing due to economic dificulties,and the fourth the varied recruitment system by means of the balancedandopenappointmentonthebasisofperformanceandresults. Thefourthchapterlooksintothepromotion system.asforthepromotionsof oficials, the ministers of the Cabinet in joint consultations recommended candidates in the Enlightenment.Blinded loyalty to the Japanese emperorand law-obeying pluseficiency andselflessdevotion tohisnation wereprerequisite components ofpromotion in the Chosun Government-General.The successful - ix -

12 applicants who had passed the highercivilservice exam were favored to the high ranking positions even aged young.the government of the American Occupation tried toapply theamerican promotion system buthad toovercome manystumblingblocks.patronageintervenedthepromotioninthefirstrepublic butsincethan,morerationalinstitutionshavebeeninitiated. Compensation isdescribed in chapterfive.thecompensation ratewassetup in considerable favor ofthe high ranking oficials,butthe lack of financial resourcesresultedinthefailureofthecompensationsystem topay according to the rankings ofoficials in the Enlightenment.The EulmiReform had more classified compensation rates depending on the subdivided ranking ofoficials. Forexample,civiloficials were paid more than military oficials even in the samerankandtheworkersinthecabinetwerepaidhigherthanworkersinthe Palace.This practice reflects theirpoliticalweights in the compensation.the oficialsin thechosungovernment-generalgottheircompensation on thebasis of life-supporting,and ranking or dignity-keeping.the American Occupation used the job classification system for compensation, thus, taking job and accountability into consideration first.the dificulties afterthe liberation from thejapaneseruleblockedappropriatepayment,butsincethethirdrepublic,the situationshavechanged. The chaptersix deals with the ethics ofpublic servants.even in the Gabo Reform,probity,diligence,and rigid conductswere majorethicsofoficials.in ordertopunishtheviolators,new lawsandregulationswereenacted.thecodes of conduct in the Chosun Government-General were extremely strict while autonomy and accountability were major codes favored in the American Occupation.TheFirstPeriodintheR.O.K enactedthenationalcivilservantlaw andamericanstyledmeritssystem butfailedtoestablishthesystem duetothe irationalpatronage practices.the second was the period that rigid merits system,career-oriented public servants,politicalneutrality as welas rational payments,performance appraisal,education,and training were reinforced.the Third Republicintroduced theethicslaw forpublicservantsand registration of personal assets, while the Fourth Republic gave priority to the policy of downsizingandcodesofconductstopromotecompetitivepower. Themodern andcontemporary timesofkoreahavegonethroughmany trials - x -

13 anderorsinexperimentingpersonneladministrationinstitutionsforthepast130 years.the historicallesson from this study surely envisions a new paradigm and an institutionalhorizon ofpersonneladministration.by analyzing the past experiences and adopting theforeign systems,we should makeevery efortto develop anew,innovativepublicpersonneladministration to meettheneedsof the21stc'sadministrativecircumstances.thecurrentpersonneladministration system ofkoreaiswelformedoutwardly.nonetheless,morestudy isawaiting us in orderto provide the system ofthe personneladministration institutions, recruitment,promotion,compensation,andcodesofconducttofitforoneofthe bestpublicservicecommunityintheworld. - xi -

14 <목 차> [요약문] ⅰ <Abstract> ⅵ 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 필요성 및 목적 3 제 2 절 연구방법 및 범위 4 제 2 장 근대시대 인사행정기관 7 제 1 절 개화기 관제와 인사행정기관 9 1.근대개혁기 9 2.통감부 시기 21 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 28 제 2 절 식민지 통치체제와 인사행정기관 30 1.조선총독부의 통치체제 30 2.조선총독부의 인사행정기관 38 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 41 제 3 절 미군정 정부수립 이후의 인사행정기관 43 1.미군정기의 중앙인사관장기관 43 2.정부수립 이후의 중앙인사관장기관 변천 46 3.주요 인사행정기관 48 4.현행 인사행정과의 관련성 54 - xiii -

15 제 3 장 근대 인사행정의 채용제도 59 제 1 절 개화기 관료의 임용 61 1.근대개혁기 61 2.통감부 시기 66 3.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 71 제 2 절 일제강점기 관료의 임용 73 1.무단통치기의 관료 임용 74 2.한민족 분열통치기의 관료 임용 85 3.전시체제기의 관리 임용 92 4.일제하 관리 임용의 특징 97 5.내용 정리 및 이후 시기와의 연결 100 제 3 절 미군정 정부수립 이후 관료의 임용 미군정기의 관료의 임용 제1기 관료의 임용 제2기 관료의 임용 제3기 관료의 임용 제4기 관료의 임용 현행 인사행정과의 관련성 123 제 4 장 근대 인사행정의 인사이동 125 제 1 절 개화기 관료의 인사이동 근대개혁기 통감부 시기 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 137 제 2 절 일제강점기 관료의 인사이동 무단통치기의 인사이동 한민족 분열통치기의 인사이동 xiv -

16 3.전시체제기의 인사이동 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 154 제 3 절 미군정기 정부수립 이후의 인사이동 미군정기의 인사이동 제1기 공무원의 인사이동 제2기 공무원의 인사이동 제3기 공무원의 인사이동 제4기 공무원의 인사이동 현행 인사행정과의 관련성 169 제 5 장 근대 인사행정에서 관료의 보수 171 제 1 절 개화기 관료의 보수 근대개혁기 통감부 시기 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 178 제 2 절 일제강점기 관료의 보수 무단통치기 관료의 보수 한민족 분열통치기 관료의 보수 전시체제기 관리의 보수 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 211 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 보수 미군정기 관료의 보수 제1기 관료의 보수 제2기 관료의 보수 제3기 관료의 보수 제4기 관료의 보수 현행 인사행정제도와의 관련성 xv -

17 제 6 장 근대 인사행정에서 관료의 복무와 윤리제도 231 제 1 절 개화기 관료의 복무와 윤리제도 개화기 관료의 복무와 윤리제도 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 236 제 2 절 일제강점기 관료의 복무와 윤리제도 무단통치기의 복무와 윤리제도 한민족 분열통치기의 복무와 윤리제도 전시체제기의 복무와 윤리제도 내용 정리 및 이후 시기와의 연결 247 제 3 절 미군정기 정부수립 이후 관료의 복무와 윤리제도 미군정기 공무원 복무제도 제1기 공무원 복무제도 제2기 공무원 복무제도 제3기 공무원 복무제도 제4기 공무원 복무제도 현행 인사행정제도와 관련성 270 제 7 장 요약 및 결론 273 [보론] 중국(청나라 말기) 과거제도의 폐지 299 <참고문헌> 304 [부록 1] 313 [부록 2] xvi -

18 <표 목차> <표 2-1> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문의 소속 부서 11 <표 2-2> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문,궁내부의 관직 임명 상황 12 <표 2-3> 2차 갑오개혁기 내각-7부와 그 소속 부서 14 <표 2-4> 2차 갑오개혁기 내각-7부,궁내부의 중요 관직 임명 상황 15 <표 2-5> 통감부 시기의 대한제국 관제(내각-6부제) 23 <표 2-6> 총무처 정원 49 <표 3-1> 통감부 재판소 법관의 국적 현황(1909년) 71 <표 3-2> 보통문관시험 합격자의 최초 임용 관청 89 <표 3-3> 보통문관시험 합격자의 임용상황 94 <표 3-4> 일제하 대한제국 관리출신과 직접충원 관리출신의 시기별 군수 임용 유형 96 <표 3-5> 미군정청 공무원현황 104 <표 3-6> 제2기 응시연령의 변천연혁 109 <표 3-7> 제2기 학력제한의 변천연혁 110 <표 3-8> 제3기 응시연령의 변천연혁 115 <표 3-9> 제3기 학력제한의 변천연혁 116 <표 3-10> 제4기 채용시험의 응시연령표 120 <표 4-1> 대한제국 내각-6부 관료의 국적 현황(1908년 1월) 133 <표 4-2> 내각-6부 관료의 관등별 국적 현황(1908년 1월) 134 <표 4-3> 내각-4부,궁내부 관료의 국적 현황(1909년 12월) 135 <표 4-4> 내부( 內 部 )관료의 국적 현황(1909년 8월) 136 <표 4-5> 칙임증감원표 150 <표 4-6> 전시체제기 행정기구의 변화와 내용 151 <표 4-7> 미군정기 임용권자 변천연혁 157 <표 4-8> 제1기 임용권자 변천연혁 157 <표 4-9> 제2기 임용권자 변천연혁 160 <표 4-10> 제3기 임용권자 변천연혁 164 <표 4-11> 근무성적평정 배점비율 168 <표 4-12> 제4기 임용권자 변천연혁 169 <표 5-1> 1912년 문무고등관 관등표 xvii -

19 <표 5-2> 1912년 고등문관 연봉표 183 <표 5-3> 1912년 주임문관 연봉표 184 <표 5-4> 1912년 주임문관 봉급상당표 185 <표 5-5> 1912년 학교 교원 봉급표 185 <표 5-6> 1912년 판임관 봉급표 185 <표 5-7> 1912년 가봉율 186 <표 5-8> 1914년 가봉율 186 <표 5-9> 1917년 가봉율 187 <표 5-10> 1914년 가봉 이외에 가급( 加 給 )하는 근무지 187 <표 5-11> 1912년 한국인 문관 봉급표 187 <표 5-12> 1921년 고등문관 연봉표 188 <표 5-13> 1921년 주임문관 연봉표 189 <표 5-14> 1921년 기타 주임문관 연봉표 190 <표 5-15> 1921년 판임관 등급표 190 <표 5-16> 1921년 판임관 봉급표 190 <표 5-17> 1921년 가봉율 191 <표 5-18>1921년 가봉 이외에 본봉의 1/10에 해당하는 금액을 가급( 加 給 )하는 근무지 191 <표 5-19> 판임관중<표5-18>이외에본봉의1/10에해당하는금액을가급( 加 給 )하는근무지 192 <표 5-20> 1922년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 193 <표 5-21> 1921년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 193 <표 5-22> 1923년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 194 <표 5-23> 1921년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 194 <표 5-24> 1924년 주임 판임대우 감옥직원의 관등등급 배당표 195 <표 5-25> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 관등배당표 195 <표 5-26> 1928년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 196 <표 5-27> 1921년 우편소장 수당금 연액( 年 額 ) 196 <표 5-28> 1924년 지방대우직원 봉급표 197 <표 5-29> 1924년 지방비리원( 地 方 費 吏 員 )의 직명과 봉급 일람표 198 <표 5-30> 1924년 부리원( 府 吏 員 )의 직명과 봉급 일람표 199 <표 5-31>1921년 육접( 陸 接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액( 月 額 定 額 ) 200 <표 5-32> 1931년 육접( 陸 接 )국경지방에서 근무하는 직원 임시특별수당 월액정액표 200 <표 5-33> 1922년 한국어 장려수당 월액정액표 201 <표 5-34> 1922년 조선총독부 도경부보로 통역을 겸장하는 자에 대한 특별지급표 xviii -

20 <표 5-35> 1933년 문무고등관 관등표 202 <표 5-36> 1933년 친임 칙임문관 연봉표 203 <표 5-37> 1933년 주임문관 연봉표 204 <표 5-38> 1933년 기타 주임문관 연봉표 205 <표 5-39> 1933년 판임관 등급표 205 <표 5-40> 1933년 판임관 봉급표 205 <표 5-41> 1931년 주임 판임대우 감옥직원 봉급표 206 <표 5-42> 1931년 철도국 철도의와 철도약제사 봉급표 206 <표 5-43> 1933년 전매국 판매소장 수당 207 <표 5-44> 1938년 전매국 전매의와 전매약제사 봉급표 207 <표 5-45> 1931년 지방대우직원 봉급표 208 <표 5-46> 1933년 지방비리원( 地 方 費 吏 員 )의 직명과 봉급 일람표 209 <표 5-47> 1933년 부리원( 府 吏 員 )의 직명과 봉급 일람표 210 <표 5-48> 미군정의 정규직 봉급표 213 <표 5-49> 현행 공무원보수 관련법령 현황표 226 <표 5-50> 공무원 보수 관련법령 226 <표 5-51> 연봉제 도입형태 및 적용대상 228 <표 5-52> 성과상여금제의 지급기준 228 <표 6-1> 경조사별 휴가일수표 255 <표 6-2> 징계양정기준 268 <표 6-3> 년도별 징계현황 xix -

21 <그림 목차> [그림 2-1]행정자치부 인사담당부서 52 [그림 2-2]중앙인사위원회 조직도 53 - xx -

22 제 1 장 서 론

23 제 1 장 서 론 제 1 절 연구의 필요성 및 목적 인사제도는 역사의 시간성과 밀접하게 얽혀져 있고 관련되어 있다.인사행정제도 의 역사적 전개는 국가의 역사와 함께 발달하였다.역사를 구성하는 모든 사건은 적어도 어떤 형태로든지 인사행정제도에 영향을 미치기 때문이다.일반적으로 역사 상 뚜렷한 흔적을 남겨 놓고 있는 정치적 경제적 사회적 및 문화적 요인은 적어도 간접적으로나마 인사제도의 발달과 그 역사적 성향에 영향을 끼쳐왔다.동서고금을 막론하고 여러 나라의 역사를 살펴볼 때 공통적으로 우수한 인사제도와 그 적절한 활용을 바탕으로 역사발전을 추구하였다.이러한 인사제도는 한 나라의 정치,경제, 사회,문화의 질서 있는 발전을 가능케 해주고 있다고 할 수 있는바 우리나라의 발 전을 위한 인사제도의 측면 즉 인사행정기관,관료의 신규 채용,관료의 승진 등의 인사행정제도사의 연구가 중요한 면을 가진다 할 것이다. 한국의 행정제도사 전개는 고조선사회의 부족국가시대(B.C.3000년 내지 2000년 경)부터 고대국가(B.C.400년에서 삼국시대),통일신라시대,고려조의 중세국가,조선 조 근세국가(14세기말에서 19세기 중반까지)를 거쳐 한말 개화기의 근대화 기간,일 제신민지시대의 왜곡된 근대화 기간,미군정의 근대화 기간,대한민국의 근대화 기 간으로 진행되고 있다.우리나라에 있어서 근대적 행정제도의 성립은 1894년 갑오 경장을 출발점으로 한다.한국 근대 인사행정은 한국 특유의 개화기의 정치적 배경 과 역사 문화적 변동의 영향을 받아 순탄한 계속과정이라기보다는 외부의 타율적 압력과 내부의 자율적인 힘의 작용이 교차하면서 변혁과정을 치러온 시련기이었다. 행정사의 여러 국면을 분석하는데 있어서도 각 시기에 따라 행정문화와 관료조직의 변혁과정에서 전통적 요인과 외래적 요인이 다양하게 혼합되고 또는 근대화과정이 왜곡되는 등 여러 가지 문제를 초래하였다.이런 문제점에도 불구하고 1894년 갑오 경장 이후 근대시기의 역사적 규명은 선학들의 연구로 많이 발표된바 있으나,갑오 경장 이후 근대시기 인사행정사적 연구는 아직도 드물고 체계화되지 못한 형편이라 하겠다. 지금까지 한국의 인사행정에 대해서 행정학 분야에서는 인사행정에 관한 이론 적 실증적 연구를 축적하고,미국을 비롯한 선진국들의 인사행정 이론과 기법 등 을 소개함으로써 현행 인사행정의 특성과 개선 방향을 제시해왔다.그러나 현행 인 사행정제도와 운영에 나타나는 특성을 역사적인 경험의 산물로 파악하는 관점이 빈 - 3 -

24 약했고,연구방법론도 부족하여 행정학계에서 제시하는 개선 방향은 일시적인 사회 적 관심 내지 정부의 의지에 부응하거나 당위론적 추상적인 것으로 국한되고 있 다.한편 한국사학 분야에서도 인사행정에 대한 연구는 이루어져왔다.그러나 연구 들은 관료의 선발,임용,인사이동,보수와 경제적 기반,행동 규범 등 개별 주제로 나뉘어졌고,특정 왕조나 시기로만 국한되었기 때문에 한국 인사행정제도의 특성을 도출해 내기 매우 어려운 상황이다.결국 이것은 행정학과 한국사학 분야의 연구 성과를 유기적인 결합하여 한국 인사행정제도의 역사적 변천을 살펴볼 때에만 현행 인사행정제도의 특성을 이해할 수 있음을 의미한다. 한국 인사행정제도의 역사는 크게 전통시대와 근현대시대로 나누어 검토해야만 그 연구 목적을 제대로 실현할 수 있을 것이다.우선 전통시대(또는 전근대시대;삼 국시대~조선시대)의 인사행정제도는 전통시대 나름의 시대적 상황 속에서 만들어 운영되면서도 그 역사적 연원과 전통적 요소가 현행 인사행정의 특성으로 이어지고 있다.또한 근 현대(개화기,일제 식민지시대,해방 이후 미군정시기,대한민국 정 부 수립 이후부터 현재까지를 포함)의 인사행정제도는 외부에 의해 인사행정체제가 이식되고,이로 인해 초래된 제도와 운영상의 문제를 해결하기 위해,그리고 새로운 시대적 상황의 요구를 수용하기 위해 노력함으로써 현행 인사행정제도의 특성과 직 결되고 있기 때문이다. 이러한 문제의식을 절감한 중앙인사위원회에서는 한국 인사행정제도사를 정리하 기 위해서 1차로 {우리나라 전통시대의 인사행정제도사 연구}라는 연구용역을 위탁 하여 완성하였다.본 연구용역은 이러한 기존의 연구용역의 성과를 토대로 근 현 대(개화기,일제 식민지시대,해방 이후 미군정시기,대한민국 정부 수립 이후부터 현재까지를 포함)의 인사행정제도를 정리하고자 하였다.이는 한국 인사행정제도에 대한 역사적 검토의 일차 작업이며,현행 인사행정제도 및 운영의 특성을 올바로 이해하기 위한 토대 구축 작업으로서,이를 통해 현행 인사행정제도의 역사적 연원 과 전통적 요소를 찾음은 물론 향후 새로운 제도의 개선에도 참고가 되고자 한다. 제 2 절 연구방법 및 범위 본 연구는 근대인사행정제도의 특성을 파악하여 현행 인사행정제도의 역사적 연 원을 찾고 인사행정의 개혁의 시사점을 얻고자 한다. 따라서 이러한 연구 목적을 실현하기 위한 연구내용은 현행 인사행정제도의 구성 요소에 따라 근대시대 인사행 정기관,근대시대 관료의 신규채용,근대시대 관료의 인사이동,근대시대 관료의 보 - 4 -

25 수 및,근대시대 관료의 윤리와 복무제도로 나누어 검토하고자 한다.인사행정기관 에 관한 연구는 근대시대 인사행정의 제도적 기반을 검토하기 위한 것으로,현행 인사행정의 제도적 기반(인사행정의 관계 법규,인사행정 기관,공직의 분류)에 해 당된다. 근대시대 관료의 신규 채용은 현행 인사행정의 신규 채용(또는 외부 임용) 에 해당된다.인사이동은 현행 인사행정 내부 임용(승진 강임 등의 수직적 이동)에 해당한다.보수는 현행 인사행정의 보수와 연금제도에 해당된다. 윤리와 복무제도 는 현행 인사행정의 행동규범(행정윤리와 공무원 부패,공무원 근무규율,공무원의 신분 보장과 징계)에 해당된다. 연구 범위는 근대시기의 범위를 크게 3기로 나누어 근대화의 시발점인 갑오경장 (1894년)부터 한일합방(1910년)을 제 1기,한일합방부터 8 15해방(1945년)까지를 제 2기,미군정(1945)부터 대한민국 노무현정부시기(2004)까지를 제 3기로 분류한다.제 1기는 갑오경장이후의 대한제국의 통치시기로 근대화 개혁시기와 통감부시기로 나 누었다.제2기는 다시 한일합방부터 광복이전의 조선총독부 통치시기로 식민통치전 반부와 후반부로 나눈다.제3기는 미군정을 거쳐 대한민국 정부에 이르는 시기로 근대화가 추진되는 미군정기( ),제1기( ),제2기( ),제3 기( ),제4기( 현재)의 시기로 나누어 연구한다. 한국 근대시대의 인사행정제도사를 검토하는 본 연구는 행정조사를 통한 자료분 석,문헌조사를 통한 해석,분석,의미부여 등의 인문학적 방법을 사용한다.아울러 각종의 논문,저술,그리고 정부자료들을 정리하고 분석한다.아울러 본 연구는 인 사행정제도 변화를 잘 드러내기 위해서 각종의 인사통계도 계량적으로 활용하고자 하며,인사행정과 관련된 구체적인 통계적 자료,구체적인 도표와 용어 해설들을 부 록으로 첨부하여 활용한다.근대시대 인사행정제도의 현대적 인사행정에의 함의를 찾기 위해 인사전문가간의 논의가 가능한 담론접근을 보완적으로 사용하고자한다

26 제 2 장 근대시대 인사행정기관

27 제 2 장 근대시대 인사행정기관 제 1 절 개화기 관제와 인사행정기관 1. 근대개혁기 1) 관제 개혁 조선시대의 관제는 의정부-육조를 중심으로 만들어진 중앙집권적 양반관료체제였 다.그리고 이러한 큰 틀은 개항 이후에도 지속되었지만,변화한 시대 상황에 맞추 어 관제를 개혁되어야 한다는 지적이 계속되었다.<부록 1>에서 알 수 있듯이,조 선왕조의 관제는 권력이 미분화된 전제국가적 성격이 강했다.국정의 최고정무기관 인 의정부와 그에 소속된 육조는 행정은 물론 입법 사법의 사무까지 관장하였으며, 지방의 관찰사와 수령 등도 행정과 사법을 겸하였다.또한 중앙은 물론 지방제도가 모두 국왕에게 직결되어 있어서 행정기구들이 서로 상하의 명령계통이 확연하지 않 았던 것이다.여기에 1876년의 문호개방 이후 근대화정책의 일환으로 새로운 중앙 행정 기구인 통리기무아문( 統 理 機 務 亞 門 )이 1880년에 추가로 설치되면서 새로운 관 제의 변화가 나타났으며,한편으로는 여러 문제점도 드러나게 되었다. 조선시대 몇 차례의 대일본시찰단과 대청국영신사의 파견,특히 우리나라를 둘러 싼 국제관계에 대한 수신사 김홍집( 金 弘 集 )의 보고와 황준헌( 黃 遵 憲 )의 조선책략 ( 朝 鮮 策 略 ) 의 소개,그리고 일본사신의 내왕과 청나라 이홍장( 李 鴻 章 )등의 권고 에 따라서 개항 이후의 여러 외국과의 외교 및 통상 등의 업무를 관장하게 하기 위 하여 중앙관제에 아문 한 개를 설치한 것이 통리기무아문이다.이 새로운 기구의 설치는 우리나라가 최초로 세계 열강과 접촉,교섭하는 제도적 장치로서,그리고 뒤 이어 갑오개혁 때에 전반적인 관제 개혁이 있을 때까지 그 동안의 제반 개혁의 시 발점으로서의 의의가 크다고 하겠다. 통리기무아문의 편제는 개화파와 개화를 반대하는 위정척사 세력 간의 다툼을 배 경으로 빈번하게 개폐되어 왔으나 대체로 세 단계로 나누어 살펴볼 수 있다.첫째, 1880년 12월에 최초로 설립된 통리기무아문은 사대,교린,군무,변정( 邊 政 ),통상,군 물( 軍 物 ),기계,기선( 機 船 ),어학,전선( 典 選 ),이용( 理 用 ),군함 등 12개의 사( 司 )로 편 성하여 통상,군무,기술도입 등을 전문적으로 관장하는 한편 내외의 군국기무를 총괄 하였다.이어 1881년 11월에 동문( 同 文 ),군무,통상,이용,전선,율례( 律 例 ),감공( 監 工 )등 7개의 사( 司 )로 압축하는 동시에 각 사의 담당기능과 관계도 조정하였다

28 1882년 개화를 반대하는 세력들이 모두 일어나 일으킨 임오군란( 壬 午 軍 亂 )으로 인하여 개혁주도세력인 개화파들이 밀려나자 통리기무아문은 일시 폐지되고 흥선대 원군에 의하여 삼군부( 三 軍 府 )가 부활되었다.그러나 청나라의 도움으로 민비가 재 집권하자 통리기무아문은 통리교섭통상사무아문( 統 理 交 涉 通 商 事 務 衙 門,약칭 외아 문)과 통리군국사무아문( 統 理 軍 國 事 務 衙 門,약칭 내아문)으로 나뉘어 부활되었다.전 자는 정가( 征 稼 ),장교( 掌 交 ),부교( 富 敎 ),우정( 郵 政 )의 4개 사( 司 )로 편성되어 독판 ( 督 辦 ),협판( 協 辦 ),참의( 參 議 ),주사( 主 事 )등을 두었다.후자는 삼군부과 비변사의 후신으로서 군국기무는 물론 내정 전부를 관장했으며,이용,군무,감공,전선,농상 ( 農 桑 ),장내( 掌 內 ),농상( 農 商 )등의 7개 사를 분치하고 총리,독판,협판,참의,주 사 등을 두었다. 이와 같은 1882년의 개혁으로 조선 왕조의 관제는 갑오개혁 때까지 10여 년간 내 외의 두 아문으로 대체로 일관되었다.그러나 내외의 두 아문을 비롯한 새로운 관 제는 기존의 관제를 정비 간소화하지 않은 채 그대로 벌여 놓았기 때문에 업무의 분화 및 명령계통의 면에서 많은 문제점과 혼란을 초래하였다. 1880년에 설립된 통리기무아문은 초기에는 그 업무가 새롭고도 기존 업무에 대하여 이질적인 것이기 때문에 일단 기존 관제(의정부- 육조)와 별도로 그 외곽에 설립할 수밖에 없었다.그럼에도 그 업무가 기존 관제의 그것과 중복되는 점이 많으며,옥상 옥의 폐단이 많은 점에 비추어 언젠가는 통합 정비되어야 할 것이었다.그러나 기존 관제 자체가 업무가 명백히 분화되지 않고 명령계통이 확연하지 않은 등 전근대적인 것이기 때문에 현 상태로는 통합 정비가 거의 불가능하였다.그리하여 갑오개혁 이전 에도 몇 차례 통합의 시도가 있었지만 곧 원상복귀하고 말았다.따라서 근본적이며 전 반적인 통합 정비는 1894년 갑오개혁기의 근대적 행정개혁을 통하여 이루어졌다. 갑오개혁은 우리나라 근대화의 기점으로서 획기적 의의를 지니고 있다.이 개혁 은 조선후기부터 계속되어온 내재적인 요구와 자주적인 근대화 세력의 점차적인 성 숙을 배경으로 이루어졌지만,한편으로는 한반도에 대한 일본의 세력이 강화되는 가 운데 1894년 6월 23일 일본의 경복궁 쿠데타를 통해서 친일적 개혁세력이 정권을 잡 아 개혁을 이끌었다는 점에서 이후 타율적 개혁이라는 평가를 받아야 했다.그러나 1894년 7월부터 대략 3개월 동안 전개된 1차 갑오개혁은 적어도 일본이 청일전쟁에서 승리하여 본격적인 내정 개혁을 추진하였던 2차 갑오개혁과 달리 개혁이 조선의 친일 적 개혁세력이 본래 의도했던 대로 추진되었다는 점을 분명히 해두고자 한다. 1차 갑오개혁의 중추기관은 군국기무처( 軍 國 機 務 處 )였으며,이때에 이루어진 관제 개혁은 근대 법치국가의 내각 제도를 모방한 새로운 것으로서 우선 의정부 관제와 궁내부 관제를 구별하였다.<부록 2>를 통해서 알 수 있듯이,중앙 정부는 의정부

29 및 내무 외무 탁지 군무 법무 학무 공무 농상무의 8개 아문으로 구성되고, 의정부 산하에는 군국기무처,도찰원( 都 察 院 ),중추원,기공국( 紀 功 局 ),기록국,전고 국( 銓 考 局 ),관보국( 官 報 局 ),편사국( 編 史 局 ),회계국,기로서( 耆 老 暑 )등 10개의 기관 이 부속되어 있으며,의정부의 장관으로는 총리대신을 두어서 그가 내각 수반으로 서 각 아문을 통할하게 하였다.각 아문은 종래의 육조를 기초로 하면서도 보다 확 충된 것이다.외무아문은 1880년에 창설된 통리기무아문의 후신이고,농상아문은 일 본 관제를 모방하여 신설한 것이며,내무는 이조,탁지는 호조,군무는 병조,법무는 형조,학무는 예조,공무는 공조를 각기 계승한 것이다.특히,오영( 五 營 )이 모두 폐 지되고,그 소속 장졸과 군관영리( 軍 官 營 吏 )등은 군무 아문에 통합되었다. 그리고 의정부 및 각 아문에 부속된 처( 處 ) 원( 院 ) 국( 局 ) 소( 所 ) 청( 廳 ) 사 ( 司 )등의 편제는 구( 舅 )관제의 각 조 속아문 및 각 독립관청이었던 원 사 등을 정 리 폐합하지 않고 이에 분속시키고,또 시대적으로 필요한 약간의 처 국 청 등 을 증설,분속시키고 있어 중복되거나 유명무실한 기구가 적지 않았다.각 아문마다 총무국 회계국 및 기록국 등의 보조기관을 병설하는 등 편제상 불합리하고 비경제 적인 것이 많았다.이상의 내용을 정리하여 8개 아문과 그것에 소속된 부서들을 알 기 쉽게 정리하면 다음과 <표 2-1>과 같다. <표 2-1> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문의 소속 부서 부서 소속 부서 군국기무처( 軍 國 機 務 處 ),도찰원( 都 察 院 ),중추원( 中 樞 院 ),기공국( 紀 功 局 ),기록 의정부 국( 記 錄 局 ),전고국( 銓 考 局 ),관보국( 官 報 局 ),편사국( 編 史 局 ),기로서( 耆 老 暑 ),회 ( 議 政 府 ) 계국( 會 計 局 ) 외교아문 총무국( 總 務 局 ),교섭국( 交 涉 局 ),통상국( 通 商 局 ),번역국( 飜 譯 局 ),기록국( 記 錄 ( 外 交 亞 門 ) 局 ),회계국( 會 計 局 ) 내무아문 총무국( 總 務 局 ),판적사( 版 籍 局 ),주현국( 州 縣 局 ),위생국( 衛 生 局 ),지리국( 地 理 ( 內 務 亞 門 ) 局 ),사사국( 寺 祠 局 ),회계국( 會 計 局 ) 총무국( 總 務 局 ),주세국( 主 稅 局 ),주계국( 主 計 局 ),출납국( 出 納 局 ),국채국( 國 債 탁지아문 局 ),저치국( 儲 置 局 ),기록국( 記 錄 局 ),전환국( 典 圜 局 ),은행국( 銀 行 局 ),회계국( 會 ( 度 地 亞 門 ) 計 局 ) 군무아문 총무국( 總 務 局 ),친위국( 親 衛 局 ),진방국( 鎭 防 局 ),해운국( 海 軍 局 ),의무국( 醫 務 ( 軍 務 亞 門 ) 局 ),기기국( 機 器 局 ),군수국( 軍 需 局 ),회계국( 會 計 局 ) 법무아문 총무국( 總 務 局 ),민사국( 民 事 局 ),형사국( 刑 事 局 ),회계국( 會 計 局 ),의금사( 義 禁 ( 法 務 亞 門 ) 司 ) 총무국( 總 務 局 ),성균관 및 향교서원사무국( 成 均 館 及 鄕 校 書 院 事 務 局 ),전문학무 학무아문 국( 專 門 學 務 局 ),보통학무국( 普 通 學 務 局 ),편집국( 編 輯 局 ),관상국( 觀 象 局 ),회계 ( 學 務 亞 門 ) 국( 會 計 局 ) 공무아문 총무국( 總 務 局 ),역체국( 驛 遞 局 ),전신국( 電 信 局 ),철도국( 鐵 道 局 ),광산국( 鑛 山 ( 工 務 亞 門 ) 局 ),등춘국( 燈 椿 局 ),건축국( 建 築 局 ),회계국( 會 計 局 ) 농상아문 총무국( 總 務 局 ),농상국( 農 商 局 ),공상국( 工 商 局 ),산림국( 山 林 局 ),수산국( 水 産 ( 農 商 亞 門 ) 局 ),지질국( 地 質 局 ),장권국( 獎 勸 局 ),회계국( 會 計 局 )

30 또한 각 의정부와 8개 아문의 통용규칙을 통하여 개혁된 행정체제는 국왕 -의정 부 회의(내각)- 총리대신 - 각 아문의 대신( 大 臣 ;옛 제도의 판서)- 각 아문의 협판( 協 辦 ;옛 제도의 참판으로 차관에 해당하며,총무국장을 겸함)- 각 아문의 참의( 參 議 ;국장에 해당)-각 아문의 주사( 主 事 ;부국장 또는 과장)등의 계층제 로서 그 상하의 명령 계통이 비교적 명확하게 제도화되어 있고,행정권은 현저히 분권화되어 있으며,각 대신은 총리대신 주재 하에 연대책임을 지는 형식으로 되어 있다.이러한 행정체계 개혁의 실상을 알기 위해서 1차 갑오개혁기 의정부와 8아문 의 관직 임명 상황을 정리한 것이 다음의 <표 2-2>이다. 부서 명칭 의정부 <표 2-2> 1차 갑오개혁기 의정부-8아문,궁내부의 관직 임명 상황 대신 ( 大 臣 ) 김홍집 협판( 協 辦 ) 참의( 參 議 ) 좌우찬성( 左 右 贊 成 ): 김수현( 金 壽 鉉 ), 이유승( 李 裕 承 ) / 도헌( 都 憲 ) 박용대 김인식( 金 寅 植 ),박이양( 朴 彛 陽 ),박영두( ( 議 政 府 ) ( 金 弘 集 )# ( 朴 容 大 )/이중하( 李 重 夏 ),이태용( 李 泰 朴 永 斗 ),송영대( 宋 榮 大 ),김득련( 金 得 鍊 ) 容 )#,조인승( 趙 寅 承 ),유길준( 兪 吉 濬 )# 궁내부 이재면 ( 宮 內 府 ) ( 李 載 冕 ) 김한종( 金 宗 漢 )# 김하영( 金 夏 英 )#,이학규( 李 鶴 奎 ),육종윤 외무아문 김윤식 ( 外 務 衙 門 )( 金 允 植 )# 김가진( 金 嘉 鎭 )# ( 陸 鍾 允 ),권재형( 權 在 衡 )#,김용원( 金 容 元 ) 내무아문 민영달 ( 內 務 衙 門 )( 閔 泳 達 )# 이준용( 정만조( 鄭 萬 朝 ), 이원긍( 李 源 兢 )#,이종 李 埈 鎔 ) 원( 李 種 元 ),신병구( 申 炳 求 ) 정항조( 鄭 恒 朝 ),윤태흥( 尹 泰 興 ),이근배( 탁지아문 어윤중 ( 度 支 衙 門 )( 魚 允 中 )# 김희수( 金 喜 洙 ) 李 根 培 ),이교석( 李 敎 奭 ),박인수( 朴 寅 壽 ), 유정수( 柳 正 秀 ),윤기정( 尹 岐 禎 ),이정환( 李 鼎 煥 ) 군무아문 이규원 신림( 申 林 ),박준성( 朴 準 成 ),박제빈( 朴 濟 ( 軍 務 衙 門 ) ( 李 奎 遠 ) 조의연( 趙 羲 淵 )# 斌 ) 법무아문 윤용구 朴 始 淳 (박시순), 鄭 寅 興 (정인흥), 李 在 正 ( ( 法 務 衙 門 ) ( 尹 用 求 ) 김학우( 金 鶴 羽 )# 이재정), 張 博 (장박) 공무아문 서정순 尹 達 榮 (윤달영), 徐 相 集 (서상집)#, 具 然 韶 ( 工 務 衙 門 ) ( 徐 正 淳 ) 한기동( 韓 耆 東 ) (구연소), 王 濟 膺 (왕제응), 宋 憲 斌 (송헌빈) 학무아문 박정양 ( 學 務 衙 門 )( 朴 定 陽 )# 정경원( 鄭 敬 源 )# 이경식( 李 庚 稙 ),이상재( 李 商 在 ) 농상아문 엄세영 ( 農 商 衙 門 ) ( 嚴 世 永 ) 정병하( 鄭 秉 夏 ) 경시청 안형수 ( 警 務 廳 ) ( 安 駉 壽 )# 이강훈( 李 秉 勳 ) *#표시는 군국기무처( 軍 國 機 務 處 )의 회의 구성원임을 의미

31 한편 궁내부 관제는 처음 의정부 관제안과 함께 6월 28일에 군국기무처에 상정되 었으며,특히 왕실의 영향을 고려하여 그 심의를 피하고 국왕이 자진하여 뜻에 따 르는 형식을 밟아 뒤늦게 7월 22일에 품재를 거쳐 공포되었다.이 때문에 부중( 府 中 )의 관제에 비하여 훨씬 구태의연하며 복잡하고,불필요한 벼슬아치와 특정인을 위해 설치된 자리가 많았다.역시 <부록 2>를 참조하면,특히,궁내부의 부속 부원 으로서 새로 이관 편입된 승선원( 承 宣 院 ),경연청,시강원( 侍 講 院 ),규장각,승문원 ( 承 文 院 )등은 큰 정치적 실권을 보유하고 있는 관청으로서,이 기관들이 궁내부에 소속된 것은 편제상 당연하다 하더라도 이들 기관을 겸임하는 유력한 원임대신 등 정치가가 국왕에게 친근하여 그의 중요 정책결정 자문에 응하고 있었으며,의정부 도 이에 관여하지 않는 것이 통례로 되어 왔다. 이와 같이 1차 갑오개혁 때에는 중앙의 모든 행정기구를 의정부와 궁내부로 나누 어 왕실기구와 국가행정기구를 완전히 분화시키고,종래 의정부-육조와 더불어 통 리아문이 병설됨으로써 행정기구가 중복되어 있던 것을 의정부-8아문( 亞 門 )체제로 획기적으로 정리하였다.물론 모든 실권은 의정부와 8아문의 대신들에게 귀속되도 록 제도화되었다.이러한 양상은 2차 갑오개혁 때에도 지속되게 하였다. 2차 갑오개혁은 이미 앞에서도 언급했듯이 일본이 청일전쟁에서 승리한 기세를 몰아서 1894년 11월부터 조선에 내정개혁을 더욱 강요한 시기였기 때문에 1차 갑오 개혁보다 타율적인 성격이 강했던 것이 사실이다.그러나 이미 1차 갑오개혁기에 만들어진 관제 개혁의 큰 흐름은 2차 갑오개혁 때에도 계승되었다.2차 갑오개혁 때에는 종래에 개혁의 중추기관을 담당했던 군국기무처가 폐지되고,일본 공사( 公 使 )가 제출한 내정개혁강령( 內 政 改 革 綱 令 ) 을 기초로 하는 <홍범 14조( 洪 範 十 四 條 )>를 종묘사직에 반포하게 하면서 시작되었다.이 2차 개혁에 의하면,관제는 다 만,의정부를 내각으로,또 각 아문을 부( 部 )로 각기 개칭하는 동시에 공무아문을 농상아문으로 통합하고, 구( 舅 ) 관제의 외무 내무 탁지 군무 법무 학무 농 상 공무의 8개 아문을 외부 내부 탁지부 군부 법부 학부 농상공부의 7개 부 로 개정하는 것이었다. 여기서 내각은 국무대신으로 구성되어 국무대신은 국왕을 보필하여 소관 사무에 관하여 정치적 책임을 지고,내각총리대신은 각 대신의 수반으로서 왕지를 받들어 행정 각 부서를 조정,통합하는 제한군주적 내각책임제를 규정하고 있다.내각관제 는 종래의 의정부 기구를 대폭 폐합 축소하여 재편하고 있으며,총리대신의 사무기 구인 내각총서( 內 閣 總 書 ) 밑에 총리대신관방( 總 理 大 臣 官 房 )과 참서관실( 參 書 官 室 ) 및 기록국으로 축소 조정하고,각 부도 대신 협판 밑에 국 과를 대폭 폐합 간소 화하고 있다

32 가령,과거의 총무국은 대신관방으로 개편하고,불필요한 국을 과로 격하시키는 동시에 대신과 협판 아래 국장 참서관( 參 書 官 ) 비서관( 秘 書 官 ) 주사 및 고원( 雇 員 )등을 배치하여 명령계통을 체계화시켰다.결국,이때에는 이전 시기의 행정기구 가 국( 局 )을 단위로 운영되었던 것에 비해서 국을 중심으로 하되,비교적 세분된 각 과( 課 )의 체계로 된 근대적인 행정체계로 정비되는 양상을 보였다.이러한 내용 역 시 알기 쉽게 정리하면 다음의 <표 2-3>과 같으며,2차 갑오개혁기 관제 개혁의 실상을 알기 위해 내각과 7부,궁내부의 관직 임명 상황을 <표 2-4>로 정리해 보 았다. <표 2-3> 2차 갑오개혁기 내각-7부와 그 소속 부서 부서 명칭 소속 부서 내각( 內 閣 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),기록국( 記 錄 局 ) 외부( 外 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),교섭국( 交 涉 局 ),통상국( 通 商 局 ) 내부( 內 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),주현국( 州 縣 局 ),토목국( 土 木 局 ),판적국( 版 籍 局 ), 회계국( 會 計 局 ),경시청( 警 務 廳 ) 탁지부( 度 支 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),사세국( 司 稅 局 ),사계국( 司 計 局 ),출납국( 出 納 局 ), 회계국( 會 計 局 ),서무국( 庶 務 局 ) 군부( 軍 部 ) 법부( 法 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),군무국( 軍 務 局 ),포공국( 砲 工 局 ),경리국( 經 理 局 ), 군법국( 軍 法 局 ),의무국( 醫 務 局 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),민사국( 民 事 局 ),형사국( 刑 事 局 ),검사국( 檢 事 局 ), 회계국( 會 計 局 ) 학부( 學 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),학무국( 學 務 局 ),편집국( 編 輯 局 ) 농상공부( 農 商 工 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),농무국( 農 務 局 ),통신국( 通 信 局 ),상공국( 商 工 局 ), 광산국( 鑛 山 局 ),회계국( 會 計 局 )

33 <표 2-4> 2차 갑오개혁기 내각-7부,궁내부의 중요 관직 임명 상황 부서 명칭 대신( 大 臣 ) 협판( 協 辦 ) 국장( 局 長 ) 참서관( 參 書 官 ) 내각( 內 閣 )김홍집( 金 弘 集 ) 내각총서 ( 內 閣 總 書 ) 비서관( 秘 書 官 )윤치호( 尹 致 昊 ) 박이양( 朴 彝 陽 ), 김득련( 金 得 鍊 ), 유길준( 兪 吉 濬 ) 박영두( 朴 永 斗 ) 정만조( 鄭 萬 朝 ),심상훈( 沈 相 薰 ) 궁내부 ( 宮 內 府 ) 이재면( 李 載 冕 ) 이재순( 李 載 純 ),김명규( 金 明 圭 ), 김종한( 金 宗 漢 ) 이승오( 李 承 五 ),이하영( 李 夏 榮 ) 현영운( 玄 映 運 ),신태무( 육종윤( 陸 鍾 允 ), 외부( 外 部 )김윤식( 金 允 植 )이완용( 李 完 用 ) 申 泰 茂 ),조중응( 趙 重 應 ), 김교헌( 金 敎 獻 ), 조성협( 趙 性 協 ) 김각현( 金 珏 鉉 ) 이명선( 李 明 善 )/ 안기중( 安 沂 中 ), 유세남( 劉 世 南 )남궁억( 南 宮 檍 ), 경무사( 警 務 使 ) 김시남( 金 始 男 ), 내부( 內 部 )박영효( 朴 泳 孝 ) 윤진석( 尹 瑨 錫 ),최정익( 崔 正 益 ), 이윤용( 李 允 用 ) 김교성( 金 敎 性 ), 김인식( 金 仁 植 ),이규완( 李 圭 完 ) 김규희( 金 奎 熙 ) 이정환( 李 鼎 煥 ),김재풍( 金 在 豊 ), 탁지부 ( 度 支 部 ) 어윤중( 魚 允 中 )안형수( 安 駉 壽 ) 정항조( 鄭 恒 朝 ),이해만( 李 海 萬 ), 김유정( 金 裕 定 ) 정란교( 鄭 蘭 敎 ),윤현구( 尹 顯 求 ), 군부( 軍 部 )조의연( 趙 羲 淵 )권재형( 權 在 衡 ) 권재형( 權 在 衡 ),유혁로( 柳 爀 魯 ), 이주회( 李 周 會 ) 법부( 法 部 )서광범( 徐 光 範 )이재오( 李 在 正 ) 장박( 張 博 ),이종식( 李 宗 稙 ), 김영문( 金 永 汶 ) 학부( 學 部 )박정양( 朴 定 陽 )공영희( 高 永 喜 ) 이응익( 李 應 翼 ),이강식( 李 康 稙 ) 조병건( 趙 秉 健 ), 이상재( 李 商 在 ), 홍우관( 洪 禹 觀 ) 이종원( 李 淙 遠 ),조병교( 趙 秉 敎 ), 오세창( 吳 世 昌 ), 농상공부 ( 農 商 工 部 ) 김가진( 金 嘉 鎭 )정병하( 鄭 秉 夏 ) 이헌빈( 李 憲 斌 ),이제긍( 王 濟 肯 ), 서정직( 徐 廷 稷 ), 유성준( 兪 星 濬 ) 손붕구( 孫 鵬 九 ) 한편 2차 갑오개혁 때에는 지방 관제도 개혁되었다.지방제도에 대한 개혁 방침 은 이미 1차 갑오개혁 때에 결정되었지만,1894년 농민전쟁 등으로 시행이 지체되 었다가 2차 갑오개혁 때에 대대적인 지방행정 구역의 개혁이 단행되었다.<부록 3>에서 알 수 있듯이,조선 초기 이래의 8도제를 폐지하고,새로이 23부제( 府 制 )를 공포하였다.이와 함께 종래 부( 府 ) 대도호부( 大 都 護 府 ) 목( 牧 ) 군( 郡 ) 현( 縣 )등으로 나누어져 있던 지방행정 구역을 총 337개의 군으로 단일화하고,이를 23부 아래에 분속시켰다. 이와 같은 지방제도 개혁을 단행하게 된 배경은 첫째,19세기 말의 근대화과정에 서 새로운 지방제도를 실시해야 한다는 것은 하나의 시대적 요청이었다.조선사회 에 오랫동안 존속되어오던 지방제도는 19세기 말 변화된 상황에는 적합하지 않았

34 다.종래의 지방제도는 봉건적 성격을 지니고 있었다.관찰사와 수령은 관할 지역 내의 행정 군사 사법 등의 모든 권한을 국왕으로부터 위임받아 행사하였다.일찍이 정약용( 丁 若 鏞 )이 그의 목민심서( 牧 民 心 書 ) 에서,지방관의 직책이 옛날의 제후 ( 諸 侯 )와 같다고 한 데에서 당시 지방제도의 성격을 잘 엿볼 수 있다.2차 갑오개혁 때에 내세운 지방제도 개혁의 중요한 목표 중의 하나는 바로 이러한 봉건적 성격의 지방제도를 개혁하자는 것이었다. 둘째,종래의 지방제도는 부( 府 ) 대도호부( 大 都 護 府 ) 목( 牧 ) 군( 郡 ) 현( 縣 ) 등으로 번잡하게 설정되어 있어 통일적이고 효율적인 지방행정을 꾀하기 어렵다는 점이 주 목되었다.정약용도 경세유표( 經 世 遺 表 ) 에서,부 목 군 현의 개정,군현의 병합 등의 지방제도 개혁을 주장한 바 있었지만,2차 갑오개혁 때에 내린 지방제도 개정 의 국왕 조칙에서도 종래 지방제도의 그러한 제도적 결함이 지적되었다.셋째,지방 행정의 실무를 맡고 있던 이서층( 吏 胥 層 )에 관한 문제의 해결이 요망되고 있었다. 종래의 지방제도에서 지방 이서들은 일정한 정원이 없어서 불필요한 인원이 많이 늘어났으며,또 이서들에 대해 국가에서 지급하는 보수가 전혀 없어 그로 인한 민 폐가 극심하였다.따라서 이에 대한 제도적 시정도 필요하게 되었다. 넷째,종래의 제도적 취지와는 관계없이 지방행정은 극도로 문란하였다.조선 초 기에는 종래의 지방행정체제로서도 지방행정을 잘 운용해가고 있었다.그러나 조선 후기에 이르러 지방행정상에도 많은 폐단이 야기되고 있었다.요컨대,종래의 지방 제도가 가지고 있었던 제도 본래의 봉건성과 당시의 극도로 문란했던 지방행정의 실상이 새로운 근대적인 지방제도의 개혁을 추진하게 했던 것이다. 2차 갑오개혁 때에 새로이 개정된 지방제도의 내용은 다음과 같다.각 부에는 칙 임관( 勅 任 官 )3등 이하 주임관( 奏 任 官 )2등 이상의 관찰사 1명,주임관 4등 이하의 참서관( 參 書 官 )1명,판임관( 判 任 官 )의 주사( 主 事 )약간 명을 두고,각 군에는 주임 관인 군수 1명씩을 두게 되었다.이와 아울러 종래의 지방행정이 모두 국왕 직속으 로 되어 있었던 것과는 달리 관찰사는 내부대신( 內 部 大 臣 )의 감독 아래 두고,군수 는 관찰사의 지휘 감독을 받게 하는 근대적인 행정체계를 갖추었다.이와 동시에 지 방관의 권한도 대폭 축소되었다.군사권 조세징수권 재판권 등은 그에 관한 새로운 기구를 두고,지방관의 권한에서 이들을 제외시키고자 하였다.또한,중앙정부에서 는 지방 이서들에 대해서도 직접 행정력을 발휘해 각 군의 이서 숫자를 정하는 한 편,보수지급 규정도 새로 마련하였다. 2차 갑오개혁 때에는 행정에서 사법권을 분리시키려는 시도도 나타났다.갑오개 혁 때만해도 의금사( 義 禁 司 )이하 재판소( 裁 判 所 )는 정부에 부속하여 행정관으로 하 여금 재판을 겸무케 했다.그러나 2차 갑오개혁 때에는 법률 1호 재판소구성법( 裁

35 判 所 構 成 法 ) 을 공포하여 형식적이나마 사법권의 독립을 제도화하였다.그리고 재판 소는 이심제( 二 審 制 )를 채택하고 일심 재판을 담당한 지방재판소에 원칙상 독임판 사( 獨 任 判 事 )를 두어 일체의 민사( 民 事 )및 형사( 刑 事 )사건을 심판케 하였다.그리 고 이심재판소( 二 審 裁 判 所 )로서 고등재판소( 高 等 裁 判 所 )와 순회재판소( 巡 廻 裁 判 所 ) 를 설치하였다.또한 특별법원( 特 別 法 院 )을 설치하였는데,이는 왕실의 범죄,국가의 중범에 해당하는 형사재판을 담당하는 재판소로서,재판장인 법부대신을 위시하여 4명의 판사로 구성하였다.이 밖에도 각종 사법기관 및 사법제도의 근대적 면모를 갖추는 제법령을 제정 시행하였다. 물론 사법제도의 제도적 근대화에도 불구하고 재판소 설립초기부터 농민전쟁에 참가했던 사람들의 재판을 처리해야 했으며 이준용( 李 埈 鎔 )모반사건,을미사변( 乙 未 事 變 ),춘생문사건( 春 生 門 事 件 )등 중요 정치사건을 친일적 친정권적 입장에서 처 리함으로써 사법기관의 독립성을 확보하기가 어려웠다.더구나 지방제도의 개혁과 정에서 지방관이 담당 판사와 검사를 여전히 겸임하게 되었으므로 행정기구에서 분 리된 독립적인 근대적 사법제도는 제대로 수립되었다고 볼 수 없었다. 2차 갑오개혁 이후 1895년의 삼국간섭과 을미사변,그리고 1896년의 아관파천( 俄 館 播 遷 )등 정치적 사건으로 인해 일본은 한반도 정책에서 그 영향력을 상실하게 되고 정권 역시 친일적 성격의 개혁세력에서 친러적 성격의 개혁세력으로 넘어갔 다.이러한 가운데 1차 갑오개혁과 2차 갑오개혁 때에 시도된 개혁의 내용은 제도 적으로는 큰 변화를 유발하였지만,그것을 실행할 만한 시간적 여유를 갖지 못했다. 따라서 조선은 모처럼 맞이한 외세의 균형 속에서 다시 한번 황제와 그 친위세력을 중심으로 하는 개혁을 시도하였다.이른바 대한제국의 선포(1897년)이후 시도되는 광무개혁( 光 武 改 革, )이었다. 광무개혁은 황제권을 강화하고 이를 중심으로 부국강병과 근대화를 실현하는 것 에 목표를 두었다.이전의 1,2차 갑오개혁과 비교하면 실현하고자 하는 목표는 같 았으며,실현 주체를 황제로 설정한다는 점에서만 차이가 있었다.따라서 개혁의 이 념을 1,2차 갑오개혁의 신제도에 근본으로 하고 옛 제도를 참작한다는 신본구참( 新 本 舅 參 ) 을 내세웠다.광무개혁은 이전의 개화파들이 제도적인 개혁의 틀을 마련하 면서도 그 실행에까지 이르지 못한 것을 대신하여 황제와 그 측근친위세력이 중심 이 되어 개혁을 주도해 보고자 했던 것이다. 우선 광무개혁 때의 지방 관제 개혁의 방향은 이전의 기본 정신에서 벗어나지 않 았다.고종은 지방 관제의 개정에 착수하여 종래 23부제로 개편했던 것을 다시 개 정하여 수도인 한성부를 제외하고 전국의 행정구역을 새로이 구분하였다.<부록 4>에서 알 수 있듯이,13도제에서는 지역의 중요성과 특수성을 고려해 8개의 부

36 ( 府 )와 1개의 목( 牧 )을 따로 두어 모두 13도 8부 1목 332군으로 편성되었다.13도제 의 개편은 옛날 도제( 道 制 )로 복귀하고 부와 목을 다시 두었다는 점에서 23부제와 차이가 있으나,8도를 13도로 세분하여 행정의 능률을 꾀하고,군 단일화체계를 유 지하고 있었던 점에서는 2차 갑오개혁기의 개혁방향을 계승하였다고 할 수 있다. 그리고 내용에 있어서도 지방관원의 임용절차와 보수 규정,면리( 面 里 )의 운영 등에 있어서 23부제에 비해 달라진 것이 많았으나,관찰사를 내부대신의 감독 아래 두게 하고,지방관의 권한을 대폭 축소하는 등의 기본정신에는 차이가 없었다.요컨대, 광무개혁기의 13도제는 옛날의 도제에 토대를 두되 그 운영 내용에 있어서는 봉건 적 성격을 탈피하고,근대적 성격의 중앙집권적 지방제도를 확립하고자 했던 것이 다.이 13도제 행정구역은 1945년 해방이 될 때까지 계속되었다. 한편 광무개혁 때에는 중앙 관제의 개혁도 개혁의 주체를 국왕으로 설정하면서 내각 제도를 다시 의정부로 부활하였지만,이것은 조선왕조적인 것이 아니라 내각 제의 이념을 도입한 것이었다.아울러 부국강병을 지향하면서 국가재정의 확보와 합리적인 징세제도를 만들기 위해 양지아문( 量 地 衙 門 )과 지계아문( 地 契 亞 門 )을 새로 이 설치하고,측근의 친위세력을 형성하기 위해서 궁내부를 확대하고 원수부( 元 帥 府 )를 설치하는 등 중앙 관제 개혁은 부분적인 것에 머물렀다. 이와 같이 1차,2차 갑오개혁기의 관제 개혁을 통해서 내각제도가 도입되고,각 행정기구의 기능적 전문화가 이루어지고,중앙과 지방의 행정기구 사이에 상하 명 령계통의 질서 체계가 확립되면서 보다 통치조직에 있어서 근대적인 면모를 갖추게 되었다.이러한 개혁은 개혁을 주도한 개화파 개혁관료들이 문호개방 이후 점차적 으로 합의해오게 된 정치체제 개혁 구상,즉,전제군주권의 제한을 실현하는 군민 공치( 君 民 共 治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립,근대 화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰 相 權 )의 확립에 바탕을 둔 것이었 다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적인 흐름은 이후 황제권의 강화를 통해서 근 대화를 추진하고자 했던 광무개혁기에도 대체로 지속되었다. 2) 인사행정기관 이와 같이 일련의 관제 개혁이 이루어지면서 새로이 바뀐 관료제도를 실제로 운 영해 나갈 관료에 대한 개혁도 이루어졌으며,먼저 관품과 관직 체계의 개정으로 나타났다.1차 갑오개혁기에는 문관( 文 官 )과 무관( 武 官 )의 관품과 관직 체계가 바뀌 었다. 종래 조선왕조의 품계(또는 관품)체계는 1품에서 9품까지의 정( 正 ) 종( 從 )을 합

37 하여 모두 18개였으며,관품의 높낮이는 크게 당상관( 堂 上 官 ;정1품-정3품 통정대 부)과 당하관( 堂 下 官 )으로 나뉘고,당하관은 다시 참상관( 參 上 官 ;정3품 통훈대부- 종6품)과 참하관 ( 參 下 官 ;정7품-종9품)구별되었다.그런데 <부록 5>에서 나타나 듯이 1차 갑오개혁 때에는 품계를 3품 이하부터 9품까지는 정 종을 폐지하고,1품 과 2품에만 정 종을 설치함으로써 모두 12개로 축소하였다.또한 품계의 높낮이를 칙임관( 勅 任 官 ;종2품 이상),주임관( 奏 任 官 ;3품-6품),판임관( 判 任 官 ;7품-9품) 으로 구분하였다. 아울러 이 품계 구분에서 칙임관에는 대신과 협판,주임관에는 참의와 4품에서 6 품까지의 주사,판임관에는 7품에서 9품까지의 주사가 해당된다고도 규정한 것으로 볼 때에 품계는 단순히 관료 본인의 위계만을 설정하는 것이 아니라 관직의 위계까 지도 포함하였음을 알 수 있는데,이 때의 세 가지의 품계 구분을 관등( 官 等 )이라고 불렀던 것은 이러한 맥락에서 이해된다.그리고 이러한 관등 구분은 2차 갑오개혁 때에 이르러 칙임관은 1등에서 4등까지,주임관은 1등에서 6등까지,판임관은 1등에 서 8등까지 모두 18등급으로 세분화 하였다.이것은 <부록 6>에서 정리하였다. 1차 갑오개혁 때에는 무관( 武 官 )의 관품과 관직 체계도 개정되었다.그 중에서도 육군의 장교 및 하사관에 대한 계급과 품계가 정해졌다.간부 계급은 장성( 將 星 ) 영 관( 領 官 ) 위관( 尉 官 )의 세 등급으로 분류되고,그 밑에 하사관인 교관급과 일반병 계급을 두었으며,대장( 大 將 )은 정 종( 正 從 )1품,부장( 副 將 )은 정2품,정령( 正 領 ) 부령( 副 領 ) 참령( 參 領 ) 정위( 正 尉 는 3품,부위( 副 尉 ) 참위( 參 尉 )는 6품,정교( 正 校 ) 부교( 副 校 ) 참교( 參 校 )는 품계 외로 각각 관품을 설정하였다. 이러한 무관의 관품 체계를 보면,관품은 1품에서 6품까지가 설치되어 그것이 간 부급에만 해당되고 하사관과 일반병사는 품계에서 제외되고 있다.또한 간부급의 관직은 같은 시기에 개정된 문관의 관등 구분과도 일치되지 않음으로써 문관과 무 관의 관직 체계가 일관성이 없었다.따라서 <부록 6>에서 알 수 있듯이,2차 갑오 개혁 때에는 그 일관성을 갖추어 나가고자 하면서 무관의 관직도 관등으로 구분하 여 칙임관에는 장군급이,주임관에는 영관급과 위관급을 각각 해당시키되,역시 칙 임관은 4등급으로,주임관은 6등급으로 각각 다시 세분하여 문관의 관등 세분화와 일치시켜 나갔다. 이와 같이 새로운 관제 개혁에 맞추어 관품과 관직에 대한 분류 체계가 새로이 개정되는 한편에서는 관료를 선발하고 그 선발된 관료를 알맞은 관직에 임명하고, 관직의 인사이동을 전담하는 인사행정기관도 개편되었다.인사행정기관의 개편 양 상은 근대 개혁기에 관리 선발 및 임면권이 어디에 있었는지를 가장 분명히 보여주 고 있다

38 종래 조선시대의 경우에는 문과와 무과의 과거시험은 예조와 훈련원에서 담당하 고,문관 임명과 인사이동은 이조에서,무관 임명과 인사이동은 병조에서 관장하였 으며,사헌부와 사간원의 서경( 署 經 )을 통해 임명에 동의한 이후 관료가 임명되는 절차를 따랐다.인사이동을 이조와 병조에서 담당하도록 하는 것은 6조직계제( 六 曹 直 啓 制 )의 성립에 따라 관료의 임면권이 국왕에게 있음을 보여주는 것이었다.실제 로 당상관의 경우에는 국왕이 인사권을 직접 행사하였으며,4품 이상의 고위 관료 에 대해서는 사헌부와 사간원의 서경을 면해주었다.그리고 당하관의 경우에는 이 조와 병조에서 담당하도록 하였지만,이조와 병조가 국왕과 직결되어 있었기 때문 에 조선시대의 관료 임면권은 국왕에게 있다고 해도 과언이 아니었다. 1차 갑오개혁 때에 개편된 의정부-8아문 체제 하에서 인사행정을 담당한 기관은 의정부가 거느리고 있던 10개 관서 중의 하나인 전고국( 銓 考 局 )이었다.관제 개혁이 이루어지면서 전고국은 관료의 이력 및 추천서와 실학( 實 學 )을 고준( 考 準 )하는 일을 관장하도록 규정되었다. 의정부-8아문 체제 하에서 관료의 선발은 물론 관료의 승진 임명과 관련한 인사 행정에서 절대적 권한을 행사한 것은 의정부의 총리대신과 좌우 찬성( 贊 成 ),각 아 문의 대신,도찰원( 都 察 院 )의 도헌( 都 憲 )이었다.이들은 과거제도를 폐지하고 새로운 관료 선발제도를 실시하면서 1차적으로는 적합한 사람을 추천한 뒤에 전고국에서 그 피추천자를 대상으로 시험을 실시하여 관료(판임관)를 선발하도록 하였다.또한 중앙은 물론 지방의 주임관과 칙임관 등의 관료의 승진시키고 임명하는 것에 있어 서도 이들의 공동 추천이 거의 절대적이었다. 재상권에 관료 선발과 임명권이 집중되는 양상은 2차 갑오개혁 때의 내각-7부 체 제 하에서 더욱 두드러지게 나타났다.종래 1차 갑오개혁기에는 의정부 회의를 통 해 총리대신과 좌우 찬성,각 아문대신,도헌이 공동으로 추천하여 결정하였지만, 이때에 이르러서는 각 부의 대신이 천거하고 내각회의에서 대신이 심의하는 형식만 을 거치도록 하였다.또한 종래 1차 갑오개혁기에는 중앙은 물론 지방의 관료에 대 한 선발과 임명권이 모두 의정부 회의에서 결정되었는데,이 때에는 지방제도의 개 편과 함께 지방관의 임명을 내부대신이 관할하도록 바뀌었다. 이러한 변화 속에서 2차 갑오개혁 때에 인사행정을 담당하도록 설정된 기관이 어 디였는지를 정확하게 밝혀주는 사료가 없다.다만,이때에는 의정부가 내각으로 바 뀌며 그 권한이 축소되고 각 부 대신의 권한이 강화되는 가운데,종래 의정부 산하 의 기관은 거의 폐지되고 총리 대신관방,참사관실,기록국만 남게 되었다.따라서 종래 의정부 산하의 전고국은 더 이상 존재하지 못하게 된 것은 분명하다.또한 이 때에 인사권이 각 부 대신들에게 집중되었고,각 부의 대신관방( 大 臣 官 房 )에서 기밀

39 사항,관리의 진퇴,대신의 부인( 符 印 )보관,공문서류 접수 발송,통계보고 조사 등 대신의 업무를 보좌하고 있었던 것 역시 확인된다.따라서 이 시기 인사행정은 내 각과 7부에 각각 설치된 대신관방에서 담당했고,그 하위 부서인 문서과( 文 書 課 )에 서 해당자의 이력을 검토하였을 것으로 판단하는 것이 타당하다고 여겨진다. 결국,1,2차 갑오개혁을 추진하던 개화파 개혁관료들은 관제 개혁을 통해서 근대 화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권을 장악하였으며,실제로는 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임 면권을 행사함으로써 자기 계열의 관료들을 계서적( 階 序 的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리고 인사행정기관 역시 이러한 개혁 방향과 발맞추어 의정 부 산하의 전고국( 銓 考 局 에)서 각 부 산하의 대신관방( 大 臣 官 房 )으로 바뀌어나갔던 것이다. 2. 통감부 시기 1) 관제 개항 이후 개화파 개혁관료들은 전제군주권의 제한을 실현하는 군민공치( 君 民 共 治 ) 와 삼권 분립에 기초한 중앙집권적 근대국가의 정치체제 수립하고,근대화 정책 을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권( 宰 相 權 )의 확립할 목적으로 1차,2차 갑오개 혁을 통해서 내각제도를 도입하고,각 행정기구를 기능적 전문화를 토대로 조직하 고,중앙과 지방의 행정기구 사이에는 상하 명령계통의 질서 체계가 확립되는 조직 체계를 마련하였다.그리고 이러한 관제 개혁의 기본적 흐름은 광무개혁기에도 대 체로 지속되었다.그러나 일본이 러일전쟁(1904년)의 승리를 계기로 조선에 대한 침 략을 가속화하고 1905년에 통감부( 統 監 府 )를 설치하게 되면서 대한제국은 더 이상 나름대로 자주적인 근대국가를 수립해 보려는 시도를 지속할 수 없게 되었다. 일본의 대한제국에 대한 내정 간섭은 1904년 8월에 제1차 한일협약과 함께 한일 외국인 고문용빙( 顧 問 傭 聘 )에 관한 협정이 맺어지면서부터 시작되었다.이 때 재정 고문으로 일본인 목하전종태랑( 目 賀 田 種 太 郞 )이 대한제국의 내각에 배치되고,외교 고문으로는 미국인 스티븐스(Stevens)가 용빙되었다.대한제국 정부의 재정과 관계 있는 사항은 국왕에게 상주( 上 奏 )하기 전에 일본인 재정 고문에게 동의와 도장을 받도록 함으로써 이제 대한제국의 재정은 일본인 재정고문의 수중으로 들어가게 되 었다.이후에는 일본 정부의 추천에 의해 일본인 고문을 초빙 고용하는 분야가 재

40 정 이외에 경무( 警 務 ),군부( 軍 部 ),궁내부( 宮 內 府 ),학부( 學 部 )등으로 확대되었다. 이러한 가운데 일본은 1905년 11월에 을사조약( 乙 巳 條 約 )을 강요하여 대한제국의 외교권을 완전히 박탈하고,같은 해 12월에 대한제국을 이른바 보호국으로서 정치 경제 내정까지 지배하고자 통감부 체제를 구축하여 1906년 2월부터 본격적인 통감 정치가 시작되었다. 통감부 체제를 보다 구체적으로 설명하면,<부록 7>에서 알 수 있듯이,일본은 서울에 통감부를 설치하여 통감( 統 監 )을 두었으며,통감은 일본 왕에 직속하여 대한제국에 있어 일본 정부를 대표하여 대한제국의 외교 행정 군사 등 시정( 施 政 )일반에 관한 권한을 가졌다.또한 대한제국 내에 일본이 필요하다고 판단한 12곳에 이사청( 理 事 廳 )을 두었는데,이사청은 통감부의 일선기관과 비슷한 형태를 취한 것으로서 이사관( 理 事 官 )은 통감의 지휘 및 감독을 받아 종래 영사( 領 事 )에 속하였던 사무와 조약 및 법령에 의거하여 제반 사무를 관장하고,통감과 마 찬가지로 군대 사용권과 사법권을 가지는 동시에 지방 관청에 대한 사무처리의 위 임권까지 갖고 있었다. 통감부의 관제는 통감 밑에 총무부(비서과,서무과,외무과,내무과,법제과,회계 과,토목 및 철도과),농상공부(상공과,농무과,광무과,수산과,산림과),경무부( 警 務 部 ;고등경찰과,경무과,보안과,위생과)등 3부가 있고,이 밖에 한국주차일군사 령관( 韓 國 駐 箚 日 軍 司 令 官 )과 한국 시정개선( 施 政 改 善 )에 관한 협의회 (통감이 의장 을 맡고 한국의 내각 대신들의 회원으로 구성됨)가 통감의 지휘와 감독 하에 속하 여 있었다.그리고 1907년 3월에는 외무부가 추가되었다. 한편,통감부 시기 대한제국의 중앙통치 조직을 살펴보면,통감부 관제 조직을 국 왕 보다 아래에 두고 있지만 실질상으로 통감의 권력이 더욱 막강하였음은 이미 서 술한 바와 같다.이 통감부 조직을 제외한다면 국왕 밑에는 중추원,궁내부,내각(총 리대신관방,법제국,외사국,표훈국,법전조사국)및 통감 지휘 하의 내각회의가 있 고,내각 밑에는 행정부서로서 내부(지방국,경무국,토목국,위생국,경시청,지방행 정관서 감독),탁지부(사세국,사계국,이재국,임시재원조사국),학부(학무국,편집 국),농상공부(농무국,상공국,산림국,광무국,수산국),법부,군부 등이 있었다.외 무부는 당시 외교권 박탈로 인해 폐지된 상태였다.이러한 대한제국의 중앙 관제를 간략하게 정리해 보면 다음의 <표 2-5>와 같다

41 <표 2-5> 통감부 시기의 대한제국 관제(내각-6부제) 부서 명칭 소속 부서 *의정부( 議 政 府 ) 총리대신관방( 總 理 大 臣 官 房 ),법제국( 法 制 局 ),외사국( 外 事 局 ), ->내각( 內 閣 ) 표훈국( 表 勳 局 ),법전조사국( 法 典 照 査 局 ) 내부( 內 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),지방국( 地 方 局 ),경무국( 警 務 局,)토목국( 土 木 局 ), 위생국( 衛 生 局,)경시청( 警 視 廳 ) 탁지부( 度 支 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),사세국( 司 稅 局 ),사계국( 司 計 局 ),이재국( 理 財 局,) 임시재원조사국( 臨 時 財 源 照 査 局 ) 군부( 軍 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),군무국( 軍 務 局 ),경리국( 經 理 局 ) 법부( 法 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),민사국( 民 事 局 ),형사국( 刑 事 局 ) 학부( 學 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),학무국( 學 務 局,)편집국( 編 輯 局 ) 농상공부 ( 農 商 工 部 ) 대신관방( 大 臣 官 房 ),농무국( 農 務 局 ),상공국( 商 工 局 ),산림국( 山 林 局,) 광무국( 鑛 務 局,)수산국( 水 産 局 ) 통감부 시기는 일본이 조선을 식민지로 만들기 위한 마지막 준비 단계에 해당하 였지만,그럼에도 불구하고 이 시기 대한제국의 관제는 근대개혁기에 이루어진 관 제 개혁의 흐름을 그대로 계승하면서 제도적 근대화를 마무리하는 양상을 보였다. 통치조직의 근대화와 국왕의 군주권 제한을 의미하는 내각제를 구비하였으며,비록 근대적인 의회제도는 마련되지 못했지만 내각에 의해 입법의 토대가 되는 정책 형 성기능이 나타났고,여기에 사법권이 어느 정도 독립되면서 삼권( 三 權 )분립의 양상 이 현저해졌다.통치조직의 기능적 전문화가 나타나고 조직 간의 명령체계가 분명 해지고,지방 행정이 중앙 행정(내부)하에 직속되었으며,지방관의 권한 역시 축소 되면서 가렴주구의 폐단을 줄이고자 하였던 것이다.왕조국가와 신분제사회에 맞추 어 존재하던 전통시대의 관제는 개화기에 이르러 근대국민국가를 성립시키려는 노 력에 의해 제도적 근대화의 틀을 갖추게 되었던 것이다. 그러나 이와 같이 종전 대한제국의 관제에 통감부 관제가 추가로 덧붙여지는 형 태로 설치된 통감부 시기의 병렬적 대한제국의 중앙통치 조직은,1909년에 법부와 군부가 폐지되었던 것이 상징하듯이,이후 일본의 대한제국 식민지화 정책이 점차 구체적으로 진행되면서 대한제국의 관제는 점차 그 위상을 상실해 가는 반면에 통 감부 관제는 비중이 점차 더 커지는 양상으로 전개되었다.대한제국이 일본에 병합 될 당시의 중앙 관제는 <부록 8>에서 참조할 수 있다. 통감부 시기에는 이러한 관제의 위상 변화 뿐만이 아니라 관제를 운영해 나갈 관

42 료를 임명하는 권한에도 변화가 나타났다.근대개혁기에는 전제군주권을 제한하면 서 관료 임명권을 재상에게 집중시켰음은 이미 서술하였다.그런데 통감부 시기 특 히 1907년에 체결된 정미7조약을 계기로 대한제국의 관료 임명권은 통감에게로 넘 어가게 되었다. 사실 일본은 정미7조약을 체결하기 직전에 그 사전 정지 작업으로 내각 및 각 부 관제의 대대적인 개정에 착수하였다.의정부( 議 政 府 )를 내각( 內 閣 )으로 개칭하고,각 부의 관제통칙( 官 制 通 則 )을 개정하여 각 부의 협판( 協 辦 )을 차관( 次 官 )으로,참서관 ( 參 書 官 )을 서기관( 書 記 官 )으로 개칭하였으며,지방관 관제도 개정하여 각 도에 사 무관을 신설하였다. 그리고 1907년에 한국 고등관리( 高 等 官 吏 )의 임면( 任 免 )은 통감의 동의로써 행할 것, 한국 정부는 통감이 추천하는 일본인을 한국관리로 임용할 것 등을 내용으로 하는 정미7조약을 체결하였다.통감부 초기까지도 일본은 고문 등을 통하여 간접적 으로 대한제국 정부의 국정에 관여하였으나,이 정미7조약을 체결한 이후에는 통감 이 대한제국 정부의 고등 관료(칙임관,주임관)에 대한 임명권 뿐만이 아니라 자신 이 추천하는 일본인을 대한제국의 관료로 임명할 수 있게 됨으로써 직접적으로 국 정에 참여하여 그 주도권을 장악하게 되었다.실제로 통감은 관료 임명권을 행사하 여 대한제국의 각 부 차관과 국장을 일본인으로 임명하여 대한제국의 국정에 참여 하게 하였다.그 결과 1908년에는 각 부의 정책을 입안할 수 있는 고등 관료를 일 본인으로 집중 임용하였으며,1910년 8월 대한제국이 일본에 병합될 즈음에는 거의 대부분의 고위 관직에 일본인을 임용함으로써 대한제국의 국정을 사실상 일본인이 장악하게 되었다.이 부분은 이후 관료의 승진에 대한 부분에서 더욱 상세하게 서 술할 예정이다. 2) 인사행정기관 개항 이후 개화파 개혁관료들은 관제 개혁을 통해서 근대화 정책을 독자적으로 추진할 수 있는 재상권을 장악하였으며,실제로는 7부의 각 부 대신(장관)으로서 각 기 주무 부서의 관료들을 직접 임명하고 해임하는 관료 임면권을 행사함으로써 자 기 계열의 관료들을 계서적( 階 序 的 )으로 장악하는 체계를 마련하고,급속한 근대화 정책을 추진하는 데 효율적인 관료체계를 갖추어 나가는 개혁을 추진하였다.그리 고 이에 따라서 문관과 무관의 관품과 관직에 대한 분류 체계를 새로이 마련하는 한편 인사행정기관도 의정부 산하의 전고국( 銓 考 局 )에서 각 부 산하의 대신관방( 大 臣 官 房 )으로 바뀌어나갔다.이러한 근대개혁기의 인사행정기관은 통감부 시기에 이

43 르러 관품 관직 분류 체계의 정비와 함께 보다 세분화되는 변화가 나타났다. 우선 관품과 관직 체계를 살펴보면,관료는 크게 문관과 무관으로 구별되었으며, 문관과 무관은 동일하게 친임관( 親 任 官 ),칙임관( 勅 任 官 ),주임관( 奏 任 官 ),판임관( 判 任 官 )으로 관등을 분류하였다.친임관은 국왕이 직접 임명하는 내각총리대신,각 부 의 대신,중추원( 中 樞 院 )의장,중추원 고문 및 궁내부( 宮 內 府 )대신,시종원경( 侍 從 院 卿 )등이 이에 속하며,무관에는 대장( 大 將 )이 이에 속한다.그리고 문관의 경우 칙 임관은 다시 1-3등,주임관은 1-4등,판임관은 1-5등으로 각각 구분하여 모두 13등 급으로 나뉘었다.또한 무관의 경우에는 친임관이 1-2등,칙임관이 1-2등,주임관이 1-6,판임관으로 모두 10등급으로 나뉘었다. 관등에 칙임관을 새로이 설정한 것은 통감부가 설치되면서 통감이라는 관직에 해 당하는 등급을 별도로 둘 필요가 있었기 때문이며,이에 따라 종래 칙임관에 해당 되던 대신 급들이 친임관으로 동반 상승하게 되었다.또한 종래에 판임관이 설정되 지 않았던 무관에 새로이 판임관을 둔 것,종래에 문관은 관등이 모두 18개,무관은 10개였던 것에서 문관의 관등을 13개로 축소한 것은 대체로 문관과 무관의 관등체 계를 균형 있고 일관성 있게 만들기 위해서였다. 통감부 시기 인사행정기관의 변화에 있어서 가장 먼저 들 수 있는 것은 인사행정 의 대상이 되는 관료 중에서 무관이 제외되었다는 점이다.무관의 선발,무관의 승 진 및 임명과 과 관련되는 부분들이 이 시기에 이르러 제외되어 간 것은 일본이 통 감부 시기에 대한제국의 군사력을 무력화시켰던 것과 연결된다.일본이 이미 러일 전쟁이 승리가 확실시되는 그 시점부터 다른 무엇보다도 대한제국의 군사력을 통제 하고자 하여 군부( 軍 部 )에 고문을 파견하여 군사력을 감축시켰으며,1907년의 정미7 조약을 통해서는 아예 대한제국의 군대를 해산시키고 국왕 시위대( 侍 衛 隊 )의 일부 만을 남겨두었던 것이다.결국 통감부 시기 인사행정의 대상이 되는 관료는 문관과 법관으로 줄어들게 되었다. 한편 통감부 시기 문관과 법관의 선발과 승진 및 임명을 담당하는 기관도 변화하 였다.우선 문관(판임관)선발의 경우에는 1905년( 光 武 9)의 문관전고소규제( 文 官 銓 考 所 規 制 ) 규정을 통해서 담당 부서의 변화를 알 수 있다.이 규정에 의하면,의정부 에 문관전고소를 설치하고,위원장,위원 5명,서기 약간 명을 두도록 하면서,위원 장은 판임문관( 判 任 文 官 )보통시험 에 관한 사무를 관장하고,위원은 위원장의 지휘 를 받아 시험에 관한 사무를 관장하도록 하였다.그리고 이에 따라서 의정부령 으 로 문관전고소 규칙( 規 則 )과 세칙( 細 則 ) 이 공포되어 시험 관련 규정이 상세하게 마 련되었으며,1905년 5월에 문관전고소 시험이 처음으로 실시되었다.그러다가 1906 년 10월에 종래의 문관전고소 규칙( 規 則 )과 세칙( 細 則 ) 이 폐지되고 의정부령 제2호