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3 요 약 요 약 연구배경 및 목적 박근혜 정부는 지방재정 개혁의 틀 안에서 지방교부세의 대폭적인 재편을 추진하고 있다. 이와 같은 정책적 변화는 복지확대로 인하여 재정지출이 급증하는 반면 조세수입은 정체를 면치 못하고 있는 상황에 처해 있는 지방자치단체들에게 큰 충격으로 작용할 수 있다. 이와 더불어 복지수요의 급증은 지자체별로 상이한 여건으로 인하여 향후 지역 간 형평성을 더욱 악화시킬 요인으로 작용할 수도 있다. 이러한 관점에서 보통교부세의 구조적 개선은 지방 재정 건전성 확보 측면에서 매우 시급한 문제가 아닐 수 없다. 본고는 이러한 문제의식을 가지고 보통교부세의 산정방식에 대한 대안을 모색해보고자 하였다. 기준재정수요액의 산정방식과 문제점 기준재정수요액은 기초수요액과 보정수요액을 합산한 금액에서 세출관련 자체노력 반영 분을 가감하여 산정된다. 기초수요액은 지방정부가 기초적이고 표준적인 재정수요를 충당 하는데 드는 비용을 의미하며, 측정단위에 단위비용과 보정계수를 곱하여 구한다. 기초수요 액을 산출하기 위해 회귀분석을 통하여 표준행정수요액을 추정한다. 추정된 표준행정수요가 실제 자치단체 예산과 차이가 클 수 있으므로 이를 교정하기 위하여 비중유지계수(ω)가 적용 된다. 단위비용은 동종 자치단체들의 표준행정수요액을 합산한 금액을 해당 측정단위의 총합 으로 나누어 산출되는데 평균비용의 개념이므로 자치단체가 직면하는 단위비용과 다를 수 있다. 이러한 재정수요 산정의 오차를 줄이기 위하여 보정계수를 곱해주게 된다. 보정수요의 산정은 기초수요액 산정과정에서 반영되지 못하는 특수한 재정수요를 반영하기 위함이다. 법정수요, 지역균형수요, 사회복지균형수요, 보정인구수요 등 매우 다양한 항목이 포함된다. 자체노력분은 9개의 항목으로 구성되어 있으며, 주로 인건비 및 경비절감을 반영하고 있다 (2013년 기준). 기준재정수요, 특히 복지수요 산정과 관련된 주요 문제점들은 다음과 같다. 첫째, 복잡한 산정방식에도 불구하고 지나치게 폭넓은 기준으로 지방자치단체들을 분류하여 표준행정 수요의 산정 시 지역의 특수성을 제대로 반영하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 비중유지 계수를 이용하여 사회복지비 부문의 산정공식을 검토한 결과, 복지수요액 산정에 활용된 연구보고서 i

4 보통교부세 산정방식에 관한 연구 회귀분석 모형이 적절하지 못한 것으로 판단되었다. 이와 관련하여 회귀분석 모형에 지자체가 영향을 미칠 수 있는 변수들이 포함되어 있음도 문제점으로 지적하였다. 지자체의 영향 하에 있는 변수를 이용하여 수요액을 산정할 경우 재정운용 동기를 왜곡할 수 있기 때문이다. 둘째, 단위비용의 책정에 문제가 있는 것으로 보인다. 이는 앞서 언급한 수요액 산정을 위한 자치 단체 분류방법에 기인한 것으로, 재정수요환경이 엄연히 다른 지역에 동일한 단위비용이 적용되는 부작용을 초래하고 있다. 셋째, 보정계수의 디자인이 지닌 문제점을 지적하였다. 현행 제도 하에서 보정계수를 적용할 경우, 기초수요액과 표준행정수요액이 같아지는 결과가 나타나며, 단위비용의 상정이나 보정계수 등에 대한 논의는 불필요한 것이다. 이는 현행 수요액 산정과정이 불필요하게 복잡하게 설정되어 있음을 의미한다. 또 하나의 문제점은 보정계수 추정 시 표준행정수요가 이용된다는 것이다. 그럴 경우 보정계수는 평균적인 표준행정수요액을 평균단위비용으로 나눈 값을 다시 해당 자치단체의 측정단위로 나눈 것이기 때문에 실질적으로 재정여건의 특수성을 반영한 단위비용의 교정이라기보다는 측정 단위, 즉 복지수혜 대상의 지역별 분포를 단순 반영한 것에 불과하게 된다. 또한 지자체의 영향을 받을 수 있는 표준행정수요액을 이용함으로 인해 지자체의 재정운용을 더욱 왜곡 시키는 요인이 될 수 있다. 넷째, 사회복지균형수요와 자체노력분에 관련해서는 우선 사회 복지균형수요의 반영률에 대한 객관적 근거를 제시할 필요성과 함께 복지수혜자가 많은 지역의 수요액을 더 높여 잡는 사회복지균형수요 산정방식이 규모의 경제를 반영하는 단위 비용과 이론적으로 배치됨을 지적하였다. 아울러 재정수요를 대리하는 기준재정수요에 자체노력이 반영되는 것은 원칙적 측면에서 맞지 않으며, 실무적 이유에서 반영을 한다면 지자체 인력 및 경비에 치중되어 있는 항목의 범위를 넓혀 복지지출의 효율성을 반영토록 하는 것이 바람직함을 지적하였다. 마지막으로, 매우 복잡하게 산정된 복지수요액이 실제 지자체가 직면하고 있는 복지수요와 제대로 부합하지 않는 것도 문제점으로 지적할 수 있다. 실제예산액을 토대로 이루어지는 복잡한 현행 산정방식이 최소한의 정책적 타당성을 얻기 위해서는 산정된 복지수요와 실제 복지수요 간 구조적인 관계가 관찰되어야 한다. 그러나 분석결과, 두 변수 간에 그러한 관계는 성립되지 않는 것으로 나타났다. 기준재정수입액의 산정방식과 문제점 기준재정수입액은 기준재정수요액과 동일하게 기초수입과 보정수입, 그리고 자체노력 반영 분으로 구성된다. 기준재정수입액의 산정은 기준재정수요액에 비하여 상대적으로 간단한 방식으로 이루어지며, 일정 공식에 의해 추정된 기초수입액과 보정수입액의 80%가 기준재정 수입액에 반영된다. 기초수입액은 11개 지방세 가운데 보통세 8종의 과거실적을 토대로 산정 ii 한국지방세연구원

5 요 약 된다. 구체적으로 각 세목에 대하여 과거실적의 시계열 자료를 이용하여 다음 연도 세목별 세수입을 추정한 후, 전망된 세수입의 80%를 기초수입액으로 산정한다. 추정방식은 세목 이나 지역의 특성에 따라 회귀분석하거나 연평균 증가율 방식을 이용하며, 그 외에 이러한 방식으로 반영될 수 없는 특수한 상황이 발생할 경우 추계방법을 교정할 수 있다. 보정수입 액은 목적세(지역자원시설세), 경상세외수입, 시책추진보전금을 제외한 재정보전금, 재정특례 보전금, 시 도세 징수교부금, 부동산교부세, 지역상생발전기금 배분액, 전전년도 산정정산액 등의 항목으로 구성된다. 자체노력 반영분은 기초수입액과 보정수입액 산정 시 반영률 80%에 더하여 추가로 지자체의 세수증대 노력을 고취하기 위한 장치이다. 기준재정수입액과 관련해서는 다음과 같은 문제점들을 발견할 수 있었다. 첫째, 세수 실적을 이용한 기준재정수입액의 산정이 지방정부의 세수확충 노력을 왜곡시킬 수 있음을 실증적으로 확인할 수 있었다. 실증분석을 위하여 지자체별로 세수확충 1단위에 따른 보통 교부세 감소분으로 정의되는 교부세세율(MRT)을 계산한 결과, 지역별 연도별로 다른 교부세 세율을 적용받고 있음을 발견하였다. MRT와 GRDP 대비 세수입으로 대리된 세수확충 노력 간에 통계적으로 유의미한 음의 관계가 있음을 발견하였다. 이러한 실증증거를 토대로 세수 실적을 이용한 기준재정수입액의 산정이 지방정부의 재정운용을 왜곡시키고 있음을 지적 하였다. 둘째, 통계량의 문제 이외에 추정방식 자체에 문제점이 있는 것으로 파악되었다. 수입액 산정 시 추계된 기초수입액과 실제 세수결산액을 비교해 보았다. 분석결과, 추계 오차의 폭이 점차 확대되고 있는 것으로 나타났다. 아울러 추계과정과 결과에 관한 정보 공개의 범위를 대폭 넓혀 투명성 및 신뢰성을 제고시켜야 함을 강조하였다. 마지막으로 기준재정수요액의 경우와 같이 기준재정수입액 산정에서 자체노력분이 반영되는 것은 이론적 측면에서 맞지 않음을 지적하는 한편, 실제적 측면에서 탄력세율 적용이 반영되는 세목이 지나치게 제한적임을 지적하였다. 개선방향의 모색 개선방향에 대한 시사점을 얻기 위하여 재정력을 기준으로 보통교부세 배분구조가 누진적 구조를 가지고 있는지, 만약 그렇다면 재정력 형평화에 미치는 효과는 무엇인지 살펴보았다. Kakwani 지수와 지니계수를 이용하여 살펴본 결과, 교부세 대상 지자체 전체를 놓고 볼 때 누진도가 매우 높은 것으로 나타난다. 이를 다시 광역시 도와 시 군으로 나누어 보면, 시 군에서 교부세 배분이 매우 누진적으로 나타나고 있음을 알 수 있다. 광역시 도의 경우 교부세 분포는 재정력 분포에 거의 비례하고 있으며, 2008년에는 오히려 약간 역진적으로 이루어진 것으로 분석되었다. 누진도와 교부세 전후 지니계수의 차이로 계산한 재분배효과 연구보고서 iii

6 보통교부세 산정방식에 관한 연구 간에 U자형 관계가 존재함을 발견할 수 있다. 이는 보통교부세의 누진구조를 심화하는 것이 반드시 재정력 형평화를 가져오지 않을 수도 있음을 의미하며, 상대적으로 낙후되거나 재정력이 약한 지역에 대한 보정이 과도할 경우 오히려 형평화 효과가 감소할 가능성을 시사한다. 기준재정수요의 개선방안이 설득력을 얻기 위해서는 1) 지방자치단체 분류의 적절성, 2) 지방정부의 영향 아래에 있는 변수의 제외, 3) 보정계수의 변화, 4) 사회복지균형수요과 자체 노력분에 내재된 논리적 결함 해소, 5) 지자체의 실제 복지수요에 대한 적절한 대응이 가능 해야 한다는 것이다. 기존연구와 일본의 사례를 바탕으로 우리나라에서도 인구와 면적으로 기준재정수요액 산정이 가능한 지 검토해 보았다. 구체적으로 기준재정수요액 가운데 본 연구의 초점인 사회복지수요를 대상으로 회귀분석을 시도하였다. 이는 일본의 신형교부세와 유사한 제도가 제한적으로 도입될 경우를 상정한 것이기도 하다. 설명변수로 인구와 행정 면적, 그리고 인구밀도를 이용하였다. 2013년의 통계자료를 이용하여 제주를 제외한 모든 지방자치단체들을 분석대상으로 삼았다. 지자체를 광역과 기초, 즉 특별 광역시 도와 시 군으로 나누어 추정한 결과, 모형의 설명력이 매우 높은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 우리나라에서도 일본과 같은 신형교부세 제도의 도입이 가능함을 시사한다. 이와 같은 방식을 채택할 경우 지방자치단체의 분류가 인구, 행정면적, 인구밀도 등에 의하여 자동적으로 분류 되며, 지방정부의 영향 아래에 있는 변수가 포함되지 않으며, 산정방식의 단순화를 통하여 보정계수나 보정수요가 지닌 문제점을 해결할 수 있다. 지자체의 실제 복지수요에 대한 대응에 관해서는 사회복지수요의 수혜대상인 기초수급자, 장애인, 노령인구, 영유아 아동 등의 인구비중이 매우 안정적으로 유지되기 때문에 인구의 변화로 반영될 수 있을 것으로 판단된다. 기준재정수입액 산정방식에 대한 기존연구의 개선방안은 문제의 성격에 따라 두 갈래로 나뉜다. 먼저 기본적인 현 제도의 틀은 유지한 채, 지방세수의 추계방법을 보다 정밀화하는 방법이 있다. 이러한 접근방법은 나름 추계방식의 개선을 도모한다는 점에서 의의가 있으나, 이로 인하여 산정과정이 더욱 복잡해질 수 있을 뿐만 아니라 현행 산정과정의 핵심적 문제인 실적액 사용으로 인한 부작용은 고려하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 현행 제도가 노정 하고 있는 문제점들을 근본적으로 해소하기 위해서는 담세능력의 대리지표에 관한 논의가 전제되어야 한다. 현실적 한계를 고려하여 평균적 내지 표준적인 조세체계를 바탕으로 한 자체세입 확보능력이나 주민 1인당 자체수입의 전국평균 등을 활용하여 기준재정수입액을 산정하는 접근방법을 고려해볼 수 있다. 이러한 접근방법은 기준재정수입액 산정제도가 지닌 문제를 보다 직접적으로 다루고 있다는 점에서 의의가 있으나, 평균개념이긴 하지만 iv 한국지방세연구원

7 요 약 여전히 실제 수입액을 활용함으로써 지방정부의 영향을 받을 소지를 남겨 두었다는 점에서 아쉬움이 있다. 이러한 기존 연구들을 바탕으로 단순하면서도 담세능력을 합리적으로 대리 할 수 있는 방법은 없는지 모색해 보았다. 아울러 지표가 충족시켜야 할 조건으로 지방정부의 영향에서 벗어나 있으며, 도입될 경우 지방재정에 큰 충격을 주지 않아야 한다고 상정하였다. 국내 및 해외문헌의 관련 논의를 참고하여 지방의 담세능력을 구성하는 요소들로 생산활동을 통한 소득 소비과세, 재산과세, 탈세를 목적으로 한 지하경제를 상정하였다. 생산활동에 관련 된 담세능력은 GRDP로 대리할 수 있다고 보았다. 재산과세와 관련된 담세능력은 토지자산액 으로 대리할 수 있다고 보았다. 실제로 2008년에서 2011년 사이 지역별 재산세와 토지자산 액의 관계를 살펴본 결과 상관계수가 0.934인 것으로 나타났는데, 이는 토지자산액이 재산 과세의 대리변수로 적합함을 의미한다고 해석할 수 있다. 서비스산업에서 영세자영업자를 제외한 자영업자의 비중을 탈세를 목적으로 한 지하경제의 대리지표로 상정해 보았다. 분석 결과, 단순한 지표를 사용하였음에도 모형의 적합성이 매우 높은 것으로 나타났다. GRDP와 토지자산액은 통계적으로 유의미하게 지역별 기준재정수입액을 결정하는 것으로 나타났다. 특히 토지자산액이 미치는 영향이 다른 변수에 비해 매우 높은 것으로 분석되었다. 자영업자 비중으로 대리된 지하경제는 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다. 분석결과에 비추어 볼 때, GRDP와 토지자산액을 담세능력의 대리지표로 활용할 수 있을 것으로 판단 된다. 이 변수들은 앞서 제시한 기준, 즉 단순하면서도 합리적인 담세능력 지표로 작동하고 지방정부의 영향에 좌우되지 않아야 한다는 조건을 충족시킬 수 있을 것으로 판단된다. 더불어 모형의 적합성으로 볼 때 지방정부의 재정에도 큰 충격을 주지 않을 것으로 보인다. 결언 본고에서 모색된 대안은 실제 도입 여부를 떠나 단순하면서도 기존 제도에 대하여 지적 되어 오던 문제점들을 탈피하는 지표들을 상정하고, 이들을 이용하여 기존의 방식에 따른 결과를 재생산해 낼 수 있었다는 데 그 의미가 있다. 이는 굳이 본고에서 제시된 방법이 아니 더라도 현행 보통교부세 산정과정을 대폭 간소화시킬 수 있는 가능성이 존재함을 시사한다. 그러한 측면에서 본고의 분석은 의미가 있을 것으로 판단된다. 다만 아쉬운 점은 자료의 부족 으로 노정된 문제점들에 대한 보다 구조적인 고찰이 다소 부족했다는 점이다. 이는 향후 과제로 남긴다. 연구보고서 v

8 보통교부세 산정방식에 관한 연구 목 차 요약 보고서 목차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구배경 및 목적 3 2. 연구방법 및 내용 4 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 5 1. 재정조정제도의 이론적 배경 7 가. 재정조정의 필요성 7 나. 재정조정의 목적 8 다. 재정조정의 유형 9 라. 지급방식 제도 현황 15 가. 지역 간 격차 현황 15 나. 지방교부세 제도연혁 22 다. 지방교부세 현황 27 Ⅲ. 보통교부세 산정방식의 검토 개요 35 가. 보통교부세 배분 현황 35 나. 산정절차 39 다. 지방정부 단위별 재정력 변화 원인 45 vi 한국지방세연구원

9 목 차 2. 기준재정수요액 48 가. 기준재정수요액의 산정 48 나. 문제점 기준재정수입액 74 가. 기준재정수입액의 산정 74 나. 문제점 82 Ⅳ. 개선방향 및 결론 분석결과 요약 보통교부세의 누진도 대안적 산정방안의 모색 100 가. 기준재정수요 100 나. 기준재정수입 결언 104 참고문헌 및 부록 107 연구보고서 vii

10 보통교부세 산정방식에 관한 연구 표 목 차 <표 Ⅱ-1> 보조금 유형별 경제적 효과 14 <표 Ⅱ-2> 실질 지역내총생산 비교 16 <표 Ⅱ-3> 1인당 실질 지역내총생산 비교 17 <표 Ⅱ-4> 지역별 연도별 지방세수입 19 <표 Ⅱ-5> 1인당 지방세수입 비교 20 <표 Ⅱ-6> 지역별 재정력지수 비교 21 <표 Ⅱ-7> 지방교부세 28 <표 Ⅱ-8> 연도별 교부세 감액 규모 29 <표 Ⅱ-9> 지방교부세 장기동향 30 <표 Ⅲ-1> 지역별 연도별 보통교부세 현황 36 <표 Ⅲ-2> 지역별 지방세입 대비 보통교부세 비중 37 <표 Ⅲ-3> 1인당 보통교부세 38 <표 Ⅲ-4> 재정지출 대비 보통교부세 비중 39 <표 Ⅲ-5> 보통교부세 산정방식의 주요 변화 43 <표 Ⅲ-6> 2008~2013년 재정수요와 재정수입의 증감률 비교 48 <표 Ⅲ-7> 기초수요액 측정항목 49 <표 Ⅲ-8> 지역균형수요 반영항목 52 <표 Ⅲ-9> 자체노력 반영항목 및 산정기준 56 <표 Ⅲ-10> 연도별 지역별 기준재정수요액 58 <표 Ⅲ-11> 1인당 기준재정수요액 59 <표 Ⅲ-12> 2013년 지역별 항목별 기준재정수요액 60 <표 Ⅲ-13> 2013년 지역별 항목별 1인당 기준재정수요액 62 <표 Ⅲ-14> 사회복지비 표준행정수요의 비중유지계수 65 <표 Ⅲ-15> 사회복지비 단위비용 67 viii 한국지방세연구원

11 목 차 <표 Ⅲ-16> 지방세목별 기초수입액 산정방식 75 <표 Ⅲ-17> 항목별 보정수입 산정방식 76 <표 Ⅲ-18> 자체노력 반영항목 및 산정기준 77 <표 Ⅲ-19> 연도별 지역별 기준재정수입액 78 <표 Ⅲ-20> 1인당 기준재정수입액 79 <표 Ⅲ-21> 2013년 지역별 항목별 기준재정수입액 80 <표 Ⅲ-22> 2013년 지역별 항목별 1인당 기준재정수입액 82 <표 Ⅲ-23> 지역별 연도별 MRT 85 <표 Ⅳ-1> 보통교부세 누진도의 재정력 재분배 효과 97 <표 Ⅳ-2> 회귀분석 결과 101 <부표 1> 측정항목별 표준행정수요액 산정방식 113 <부표 2> 지역균형수요 산정방식 117 <부표 3> 자체노력 등급화 항목 및 등급기준표 120 연구보고서 ix

12 보통교부세 산정방식에 관한 연구 그 림 목 차 <그림 Ⅱ-1> 지니계수 지역별 1인당 소득 18 <그림 Ⅱ-2> 지방교부세 추이 31 <그림 Ⅱ-3> 자체재원 대비 지방교부세 비중 32 <그림 Ⅱ-4> 세출총계 대비 지방교부세 비중 32 <그림 Ⅲ-1> 보통교부세 조정률의 최근 추이 40 <그림 Ⅲ-2> 보통교부세 산정 흐름도 42 <그림 Ⅲ-3> 지방자치단체 단위별 재정력 변화 45 <그림 Ⅲ-4> 자치단체별 기준재정수요액과 기준재정수입액의 동향 47 <그림 Ⅲ-5> 복지지출 예산비중 대비 사회복지비 기준재정수요 비중 비교 72 <그림 Ⅲ-6> 증가율 비교 73 <그림 Ⅲ-7> 지방세수 추계의 오차 88 <그림 Ⅳ-1> 조세집중도와 지니계수의 관계 96 <그림 Ⅳ-2> 누진도와 재정력 형평화 효과의 관계 99 x 한국지방세연구원

13 보통교부세 산정방식에 관한 연구 Ⅰ. 서론 1. 연구배경 및 목적 2. 연구방법 및 내용

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15 Ⅰ. 서 론 Ⅰ 서론 1. 연구배경 및 목적 박근혜정부는 지방의 재정건전성 강화를 국정과제 중 하나로 제시하면서, 재정의 양 축을 이루는 세입확충을 통한 자율성 강화와 병행하여 세출 부문에서 책임성 강화를 추진해 나갈 것을 천명하였다. 이와 더불어 우리나라 지방재정 구조에서 매우 중요한 위치를 차지하고 있는 지방교부세 제도에 대해서도 전반적인 개선을 추진 중에 있다. 지방교부세를 구성하는 보통교부세, 분권교부세, 특별교부세, 부동산교부세 가운데 분권교부세를 예정대로 2015년 보통교부세로 통합하는 한편, 부동산교부세의 재원인 국세 종합부동산세도 지방세로 전환 하는 방안을 논의 중에 있다. 이러한 큰 틀의 변화와 함께 지역 간 형평성 제고를 위하여 보통교부세의 배분기준 개선작업이 현재 진행 중인 것으로 알려져 있다. 이와 같은 정책적 변화는 향후 지방재정에 중대한 영향을 미칠 것으로 보인다. 특히 복지확대로 인하여 재정 지출이 급증하는 반면 조세수입은 정체를 면치 못하고 있는 상황에서 교부세 제도의 변화는 지방자치단체들에게 적지 않은 충격을 줄 것이다. 이와 더불어 복지수요의 급증은 지자체 별로 상이한 여건으로 인하여 향후 지역 간 형평성을 더욱 악화시킬 요인으로 작용할 수도 있다. 이러한 관점에서 보통교부세의 구조적 개선은 지방재정 건전성 확보 측면에서 매우 시급한 문제가 아닐 수 없다. 본고는 이러한 문제의식을 가지고 보통교부세의 산정방식에 대한 대안을 모색해 보고자 한다. 기존 제도의 틀을 유지하면서 변화하는 재정환경을 반영하려면 제도의 복잡성이 더욱 심해질 우려가 있고, 이는 오히려 제도적 투명성, 객관성, 효율성 등을 저하시킬 가능성이 높다. 따라서 공학적인 접근보다는 기본틀의 개혁이라는 관점에서 정책대안을 탐구해 볼 필요가 있다. 이러한 관점에서 기준재정수요, 특히 복지수요의 산정방식에 대하여 검토해 보고자 하였다. 더불어 지방정부의 자발적인 세입확충 노력의 제고 관점에서 기준재정수입액 산정방식의 검토를 시도하였다. 마지막으로 기존의 산정방식에 대한 검토를 통해 발굴된 문제점들을 토대로 보통교부세 산정방식의 단순화, 객관화, 투명화를 제고할 수 있는 가능성에 대하여 모색하였다. 가능할 경우 기존의 산정방식을 대체할 수 있는 지표의 구축 가능성에 대해서도 검토해 본다. 연구보고서 3

16 보통교부세 산정방식에 관한 연구 2. 연구방법 및 내용 본고는 지방교부세 제도의 중핵이 되는 보통교부세를 중심으로 분석을 시도하였다. 보통 교부세가 지방교부세에서 차지하는 비중이 압도적일 뿐 아니라 부동산교부세와 분권교부세가 통폐합 예정에 있음을 감안하였다. 본고에서는 보통교부세를 기준재정수요 측면과 기준재정수입 측면으로 나누어 살펴본다. 기준재정수요는 일반행정비, 문화환경, 사회복지, 경제개발의 4개 분야에서의 재정수요를 포함하는데, 기존의 연구들은 기준재정수요 전반에 걸친 산정방식 내지 배분실태 등에 대하여 이론적 실증적 검토를 하고 있다. 본고에서는 4개 분야를 모두 검토하기 보다는 최근 이슈가 되고 있는 사회복지 분야에 집중하여 고찰해 보고자 한다. 2013년 보통교부세 산정내역에 따르면 사회복지수요는 보통교부세를 교부받은 단체들의 기준재정수요액의 25%를 차지하고 있다. 기준재정수입액 산정과 관련해서는 기초수입액에 초점을 맞추어 분석한다. 기초수입액이 기준재정수입액에서 절대적 비중을 차지하고 있고, 담세능력의 대리라는 기준재정수입액의 본연적 성격과 부합하기 때문이다. 보통교부세는 일부 불교부단체를 제외한 대부분의 지자체에 배분되므로 가능할 경우 이들 모두를 분석의 대상으로 삼는 것이 바람직하다. 그러나 기초자치단체들의 경우 보통교부세 배분액이나 GRDP 같은 거시통계는 제한적으로 존재하지만, 보다 깊은 분석을 위한 미시 통계는 획득하기 어려운 경우가 많다. 따라서 본고에서는 16개 광역시도를 기준으로 분석 하되, 본청기준이 아니라 지역단위로 나누어 분석을 시도한다. 단, 가용자료가 존재할 경우 모든 지방자치단체들을 분석대상으로 삼는다. 보통교부세에 대한 모든 통계는 기본적으로 안전행정부가 매년 발간하는 보통교부세 산정내역을 활용한다. 기본적 분석기간은 지자체의 기능별 지출분류 기준이 변경된 2008년부터 가용통계가 존재하는 연도까지로 한다. 아울러 광역지자체에서 기초지자체로 배분되는 재정보전금과 조정교부금에 대한 논의는 본고의 연구 범위를 넘어서므로 분석에서 고려하지 않았다. 마지막으로 본고에서는 오해의 소지가 없을 경우 설명의 편의를 위하여 지방정부, 지자체, 자치단체, 지방자치단체를 혼용함을 미리 밝혀둔다. 4 한국지방세연구원

17 보통교부세 산정방식에 관한 연구 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 1. 재정조정제도의 이론적 배경 2. 제도 현황

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19 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 Ⅱ 지방재정조정제도의 개요 1. 재정조정제도의 이론적 배경 가. 재정조정의 필요성 교육, 보건, 복지, 그리고 인프라 등과 같은 공공재의 안정적이고 효율적인 공급은 빈곤의 해결, 동등한 기회의 보장, 그리고 경제의 성장잠재력 확충 측면에서 매우 중요하다. 1990년대 이후 공공부문의 효율성 문제가 중요한 정책이슈로 부상하면서 해결책의 일환으로서 분권화가 제시되었다. 이에 따라 세계적으로 공공서비스 공급에 있어서 지방정부의 기능과 역할이 갈수록 확대되어 가고 있다(OECD, 2009). 공공서비스 공급의 분권화에 대한 이론적 기초는 Tiebout(1956)와 Oates(1972)에서 찾아볼 수 있다. 이들에 따르면, 지방정부는 중앙정부에 비해 공공서비스 공급에 수반되는 효용과 비용에 대해 보다 많은 정보를 가지고 있으며, 이러한 정보의 비대칭성은 지방정부가 공공 서비스 공급주체가 되어야 하는 중요한 근거가 된다. 또한 지역 간 이동성(vote with foot)이 존재할 경우 분권화된 공공서비스 공급은 지방정부 간의 비용효율화 경쟁을 촉진하고, 공공 서비스의 한계대체율을 동일하게 함으로써 효율성을 제고시킬 수 있다. 공공재 공급기능을 지방정부가 수행할 경우 재원조달과 관련하여 수직적 불균형과 수평적 불균형의 두 가지 문제가 발생한다. 널리 알려진 바와 같이 수직적 불균형이란 중앙정부와 지방정부 사이에 발생하는 문제로서 각 정부단위별 지출과 수입의 구조적 괴리에 기인한다. 조세 원칙 상 지방세로서 과세할 수 있는 세원은 국세에 비해 상대적으로 매우 제한적이므로, 지방이 조달할 수 있는 재원규모도 제한적일 수밖에 없다. 따라서 분권화나 중앙에서 지방 으로의 사무이양 등으로 지방의 공공재 공급기능이 확대될 경우 지방으로서는 이에 따르는 재원을 충분히 조달할 수 없는 경우가 발생하며, 원활한 공공재 공급을 위해서 불가피하게 상대적으로 재원이 풍부한 중앙으로부터의 이전재원, 즉 보조금에 의존할 수밖에 없다. 이 같은 이유로 분권화를 추진하고 있는 나라의 지방정부들은 예외 없이 중앙정부로부터 보조금을 지원받고 있다. 한편 수평적 불균형은 지방정부 상호 간에 발생하는 문제로서 지역 간 세원 분포가 고르지 않을 경우 나타난다. 세원의 분포는 정치 경제적 여건과 사회구조, 지리적 연구보고서 7

20 보통교부세 산정방식에 관한 연구 여건 등 다양한 요인에 의해 결정되며, 지방정부의 세입확보를 통한 재원조달 능력의 차이를 결정하게 된다. 이러한 능력의 격차는 공공서비스 공급의 지역 간 격차를 초래하며, 나아가 기회의 불균등 및 지역 간 발전수준의 격차를 더욱 심화시킬 수 있다(Barro, 1991; Ezcurra and Rodríguez-Pose, 2013). 재정조정은 지역에 상관없이 공평한 공공서비스 공급을 가능 토록 함으로써 재정력 1) 의 차이에서 오는 부작용을 방지하는 기능을 수행한다. 나. 재정조정의 목적 재정조정은 수직적 불균형과 수평적 불균형을 모두 포괄하는 개념이다. 따라서 재정조정에 대한 고찰은 중앙과 지방의 기능 배분에 관한 문제를 아울러야 한다. 동시에 중앙정부의 재정 상황이나 국가의 정책방향, 분권화 수준을 결정하는 사회적 요인들도 고려되어야 한다. 그러나 이는 본고의 초점인 수평적 불균형과 전혀 다른 성격의 것이므로, 여기서의 논의에서 제외 한다. 지방정부 간 형평화에 대한 논의는 수평적 공평성(horizontal equity)의 원칙에서 출발한다 (Buchanan, 1952). 수평적 공평성의 원칙은 동일한 조건에 있는 주민이나 가구가 사는 지역에 따라 차별받지 않아야 함을 의미한다. 그러나 현실적으로는 지역마다 세입확보 능력, 공공재에 대한 수요 및 공급 환경 등이 다르므로 주어진 세율체제 하에서 수평적 공평성의 원칙은 분권 화와 충돌하게 된다. 조세수입이나 지출수요, 혹은 두 변수의 조합을 균등화하는 재정조정 제도는 동일한 세율에서 동일한 공공서비스를 제공할 능력을 보장함으로써 분권화와 수평적 형평화 원칙이 공존할 수 있도록 하는 제도적 장치이다. 원칙적으로 수평적 공평성의 원칙은 제공되는 공공재의 성격서비스를 구분하지 않는다. 하지만 실천적 측면에서 지방정부가 어떠한 종류와 성질의 공공서비스를 제공하는가는 수평적 공평성을 달성하기 위한 정책적 강도를 결정하는 매우 중요한 변수가 된다. 예를 들어 교육, 보건, 복지 등 국가 전체적인 관점에서 지역별로 균질하게 공급이 이루어져야 하는 공공재의 공급을 지방정부가 상당 부분 책임을 지고 있다면, 재정조정은 좀 더 광범위하고 적극적으로 이루어져야 할 것이다. 이러한 공공서비스들은 전통적 의미에서 지방이 제공해야 할 것들이 아니며, 형평성 제고를 위한 소득재분배의 수단이기 때문이다(Boadway, 2006). 수평적 공평성을 위한 재정조정제도도 이러한 측면에서 이해되어야 한다. 1) 통상적으로 재정력은 간단히 재정지출과 재정수입 변수의 비율로 표현되며, 우리나라 정책당국도 그와 같은 예를 따르고 있다. 그러나 임성일(1997)에 따르면 이론적으로 지방정부의 재정력은 이 두 변수 외에도 재정에 영향을 미치는 다른 변수, 예를 들어 재정운영성과 등에 의해서도 규정될 수 있다. 즉 재정력은 재정조정을 통해 형평화를 달성하고자 하는 변수의 성격에 따라 다르게 측정될 수도 있다. 본고에서는 통상적인 용례를 따라 재정력을 지출과 수입의 비율로 정의한다. 8 한국지방세연구원

21 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 재정조정의 기본적 목적은 수평적 형평성 달성 내지 조금 좁은 의미에서 복지서비스 등의 균등한 제공이지만, 효율성 제고의 수단이 되기도 한다. 만약 분권화된 공공재 공급이 중앙 집권화된 경우보다 더 효율적이라면 재정조정은 형평성의 큰 손실을 수반하지 않고 효율성 달성을 가능하게 한다. 또한 재정조정은 소득격차가 있는 지역주민의 지역 간 이동 때문에 생기는 지방정부 간 비생산적인 경쟁을 방지하는 기능을 할 수도 있다. 또한 재정조정은 지방 정부 간 생산적인 비교경쟁을 가능토록 하여 효율성을 더욱 제고시킬 수 있다. 지역주민들이 자신이 거주하는 지역의 지방정부와 타 지방정부의 성과를 비교할 수 있을 때 생산적인 비교 경쟁이 일어난다. 그러나 형평화 보조금이 없다면 그러한 비교가 어려울 수도 있다. 예를 들어 어떤 지역의 지방정부가 낮은 세율로 양질의 공공서비스를 공급할 경우 그것이 지방 정부의 효율적인 재정운용 때문인지 아니면 단지 그 지역의 재정력이 다른 지역에 비해 양호 해서인지 구분하기 어렵다. 그러나 형평화 보조금을 통하여 재정력을 균등하게 할 경우, 낮은 세율과 양질의 공공서비스가 제공되는 환경은 대체로 지방정부의 효율적인 재정운용에 기인 하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 다. 재정조정의 유형 일반적으로 어떤 지역에서의 공공재 공급 규모를 결정짓는 것은 재정수요와 담세능력이라 할 수 있다. 재정수요에서 가장 중요한 변수는 단위비용이며, 그 지역에서의 공공재에 대한 수요와 더불어 비용에 영향을 미치는 다른 사회적 경제적 요인들에 대한 정보를 함축적으로 담고 있다. 한편 담세능력은 재정수요가 주어졌을 때 그 지역에서 자체적으로 조달 가능한 공공재의 양과 질을 결정하게 된다. 즉 재정수요과 담세능력의 상호작용을 통하여 공공재 공급의 균형점(equilibrium)이 도출된다. 따라서 공공재 공급과 관련해서는 재정수요와 담세 능력이 재정조정의 목표가 된다. 두 변수를 각각 독립적으로 고려하는 경우를 단순접근방식, 종합적으로 고려하는 경우를 종합접근방식으로 분류할 수 있다(허명환, 1996). 아래에서는 각 방식에 대하여 간략히 검토한다. 1) 조세형평화 단순접근방식의 대표적인 예로 조세형평화를 들 수 있다. 이상적으로는 담세능력의 형평 화가 목표가 되어야 하나 현실적으로 담세능력의 측정이 매우 어렵기 때문에 조세수입을 이용하여 담세능력을 대리한다. 연구보고서 9

22 보통교부세 산정방식에 관한 연구 동일한 조세구조를 가진 두 지역이 과세표준의 차이로 인하여 조세수입의 격차를 보일 수 있다. 조세수입의 형평화는 일반적으로 다음의 식으로 표현될 수 있다. 여기서 는 j지역으로의 형평화보조금이며, 는 j지역의 1인당 과세표준, 은 통상적으로 평균적 과세표준으로 정의되는 기준과세표준이다. 는 j지역의 세율이며, 은 표준세율을 의미한다. a는 조정비율이다. a는 형평화보조금으로 교정되는 조세수입 격차분의 비율이다. 즉 a가 1일 경우 조세수입 부족분 전액을 보전받게 되며, 0에 가까워질수록 형평화 기능이 축소된다. 이러한 조세형평화 제도 하에서는 지역마다 과세표준을 다르게 설정할 경우, 즉 지방세 관련 조세정책에 관한 지방의 독립성이 매우 강할 경우, 과세표준을 인위 적으로 낮게 설정하는 지역에 형평화보조금이 더 많이 배분되는 결과가 초래될 수 있다. 따라서 동 제도 하에서 이러한 왜곡에 따른 비효율성의 발생을 방지하기 위해서는 과세 표준과 관련된 지방의 재정적 자주성을 일정 부분 침해할 수밖에 없게 된다. 조세형평화는 효율성 측면에서 여러 문제를 초래할 수 있다. 우선 조세형평화는 지방 정부의 세입확충 노력을 약하게 만든다. 위 식에서 알 수 있듯이 조세형평화는 상대적으로 발전이 빠른 지역에게 불이익을 주게 된다. 또한 같은 맥락에서 조세형평화는 조세의 징수 노력이나 세원관리 측면에서도 부정적인 영향을 미친다. 조세형평화는 또한 세입기반에 가해지는 충격에 대한 보험의 역할을 한다. 과세표준에 대하여 부정적 충격이 있을 경우, 그 중 일부가 형평화보조금에 의하여 흡수되기 때문이다. 이것이 가지는 함의는 위의 식을 재정리한 아래 식을 통해 볼 수 있다. 즉, 실효과세표준(effective tax base)는 j지역의 과세표준과 기준과세표준의 가중평균이다. 이 때 조정비율 a가 클수록 충격에 대한 보험의 기능이 강해지게 되며, 조정비율이 충분히 클 경우 형평화보조금은 실질적으로 전국적인 공동보험의 성격을 띠게 된다. 또한 기준과 세표준이 매우 중요한 역할을 하는 반면에 j지역의 과세표준은 중요성이 감소하게 된다. 이렇게 보조금이 보험기능을 할 경우 지자체 입장에서는 신중한 재정운용을 할 동기가 약해 지게 된다. 마지막으로 지방정부가 세율결정권을 가지고 있는 환경 하에서 조세형평화가 이 아닌 10 한국지방세연구원

23 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 를 기준으로 이루어진다면, 조세부담이나 조세구조가 왜곡되는 부작용이 초래될 수 있다. 위 식에서 보듯이 조세형평화는 상대적으로 높은 세율을 가진 지역으로 형평화보조금을 더 많이 배분하게 된다. 즉 형평화보조금은 높은 세율에 재정지원을 함으로써 지방정부가 세율을 더욱 인상하게 만드는 결과를 낳을 수 있다. 또한 만약 조세형평화가 전체 조세가 아니라 일부 조세만을 대상으로 이루어질 경우 지방정부는 조세형평화의 대상이 되는 조세의 세율을 높이고 대상이 아닌 조세의 세율을 낮춤으로써 그 지역에 배분되는 형평화보조금의 규모를 늘릴 수 있다. 2) 재정수요 형평화 단순접근방식의 두 번째 예로 재정수요 형평화가 있다. 재정수요 형평화는 공공재 공급의 지역 간 차이의 주된 원인을 수요여건이나 공공재의 단위비용에서 찾고 있다. 수요여건이나 단위비용은 각 지역별로 존재하는 독특하고 고유한 사회적 경제적 요인들에 의해 영향을 받으므로 재정수요 형평화는 이들 요인의 형평화를 목적으로 한다. 재정수요의 형평화를 위해 서는 실증적 분석을 통하여 관련 비용과 수요요인들을 파악하고 이들의 상대적인 중요성을 수량화해야 한다. 이 때 중요한 것은 이러한 절차에 반영되는 변수들이 지방정부의 영향을 받지 않아야 한다는 것이다. 만약 그렇지 않다면 지방정부는 해당 지역의 재정수요을 인위 적으로 증가시킴으로써 자신에게 유리한 방향으로 제도를 왜곡시킬 유인을 갖게 되기 때문 이다. 재정수요 형평화의 대상은 크게 연령구조, 사회적 요인, 비용 요인의 세 분류로 나뉠 수 있다. 지역주민의 연령구조는 그 지역의 공공서비스에 대한 수요에 영향을 미친다. 특히 영유아 보육, 교육, 고령인구 부양 등 특정 연령집단에 대한 서비스 공급의 상당 부분을 지방정부가 맡고 있을 경우 그 중요성은 더욱 커지게 된다. 보건 또한 연령이 수요에 중요한 영향을 미치게 하는 요인이 된다. 사회적 요인이라 함은 연령을 제외한 공공수요에 영향을 미치는 다른 변수들을 의미한다. 실업, 빈곤율, 이혼율 등 정부지원이나 공공서비스 공급에 영향을 미치는 변수들을 예로 들 수 있다. 비용 요인과 관련해서는 상대적으로 인구규모와 인구 밀도가 낮은 지역은 규모의 비경제로 인하여 비용 측면에서 불리하다고 할 수 있다. 더불어 공공부문의 임금에 영향을 미치는 지역의 노동시장 여건도 중요한 요소가 될 수 있다. 재정수요 형평화와 관련된 효율성 문제는 어떤 방식의 형평화를 선택하는지 여부에 달려 있다. 연령구조가 중요한 변수일 경우 수요형평화는 효율성을 촉진한다고 볼 수 있다. 만약 수요형평화가 존재하지 않을 경우, 각 지역은 타 지역으로부터의 인구 유입을 막기 위하여 연구보고서 11

24 보통교부세 산정방식에 관한 연구 관련 공공서비스의 질적, 양적 수준을 인위적으로 낮출 가능성이 있다. 이러한 지역 간 경쟁은 앞에서 언급한 바와 같이 사회적 관점에서 볼 때 비생산적인 것이며, 수요형평화는 이러한 경쟁을 방지함으로써 효율성을 촉진할 수 있다. 사회적 요인들에 대해서도 이와 유사한 경쟁논리가 적용될 수 있다. 빈곤율, 이혼율 등과 같이 사회적 요인들을 반영하는 지표들의 개선은 소득재분배 내지 경제안정화 기능과 밀접한 관계가 있으므로 Musgrave의 기능배분 논리에 따라 지방정부가 담당할 수 있는 역할이 제한 되어 있다. 그렇다고 하더라도 지역주민의 효용을 증대시킬 책무가 있는 지방정부로서는 이러한 지표들의 개선의무에서 완전히 배제될 수는 없을 것이다. 또한 이들 지표는 해당 지역의 재정력과도 밀접한 관계가 있다. 따라서 지방정부가 일정 부분 역할을 담당하는 것이 바람직하다. 이런 관점에서 볼 때 사회적 요인들을 반영한 재정수요 형평화는 관련 영역에서 지방정부가 역할을 수행할 동기를 저해시키는 부작용을 초래할 수 있다. 효율성 측면에서 볼 때 비용요인을 반영한 재정수요의 형평화는 바람직하지 않다. 순수 하게 효율성 측면에서만 보면 단위비용이 낮은 지역에서 해당 공공서비스가 가장 많이 제공 되는 것이 가장 효율적이며, 지역 간 비용의 차이와 관계없이 같은 수준의 서비스를 공급하는 것은 사회적으로 최적점이 아니기 때문이다. 더불어 비용요인은 토지관련 규제와 같이 지역 주민의 거주환경에 영향을 미치는 여러 규제에 의해서도 결정됨을 감안할 필요가 있다. 이러한 규제들이 해당 지역의 특수성을 고려하여 도입된 것이라고 한다면, 비용요인을 반영한 재정 수요 형평화는 보다 효율적인 지방정부 규제장치 개발 등을 방해하는 요인이 될 수 있다. 3) 재정력의 형평화 종합접근방식은 재정수요와 담세능력을 모두 고려한 재정력의 형평화를 목표로 한다. 재정 력은 재정수요와 담세능력의 비율로 표현될 수도 있고(Musgrave, 1989), 두 변수 간의 차이로 표현될 수도 있다(Ladd, 1994). 일반적으로 재정력 형평화는 다음과 같이 표현된다. 여기서 는 재정수요이며, 나머지 변수들은 앞에서 정의된 바와 같다. 재정력 형평화에 이용되는 재정수요는 앞에서 논의된 재정수요 형평화와는 다소 다른 개념이다. 재정수요 형평화가 정책당국의 특정한 목적 달성을 위해 선택된 지표들의 형평화를 도모한 것이라면, 여기서의 재정수요는 지방정부가 공급해야 하는 모든 공공재를 포괄하고 있다. 12 한국지방세연구원

25 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 재정수요의 측정방식은 대표재정수요방식과 표준재정수요방식이 있다. 대표재정수요방식은 지역별로 공급되어야 하는 공공재의 양에 단위비용을 곱하여 재정수요를 산출한다. 이 때 단위비용은 대표적 단위비용, 즉 평균 단위비용을 적용한다. 대표재정수요방식은 각 지방 정부가 직면하는 단위비용이 전국적으로 동일하다고 가정함으로써 공공재의 공급량 차이가 형평화에 반영된다. 표준재정수요방식은 지역에 관계없이 표준적으로 공급되어야 하는 공공재를 상정한다. 그리고 대표재정수요방식과 달리 공공재 공급을 위한 지역 간 생산성에 차이가 있으며, 이로 인해 지역 간 단위비용의 차이 및 불균등한 공공재 공급이 나타난다고 본다. 따라서 단위비용에 영향을 주는 비용요인의 분석이 핵심이 된다(허명환, 1996). 는 지방의 과세표준에 적용되는 세율로서 중앙정부의 정책목적에 따라 실제세율이나 표준세율이 사용될 수 있다. 아울러 는 위 식에서 보듯이 지방정부의 기여분으로 해석될 수 있는 바, 형평화의 강도를 결정하는 일종의 조정계수라고도 할 수 있다. 우리나라의 보통교부세 제도는 Ladd의 시각에 따라 재정수요와 재정수입의 차이를 보전해 주는 방식을 취하고 있다. 재정수요는 기본적으로 표준재정수요방식을 통해 추정하고 있으나, 동종 자치단체 간 단위비용은 같은 것으로 가정하고 있으므로 대표재정수요방식이 약간 혼용 되어 있다. 는 지방의 실제세율에 0.8을 곱한 수치가 사용되고 있다. 이와 관련된 보다 자세한 설명은 뒷 장에서 하기로 한다. 라. 지급방식 재정조정을 위한 보조금은 크게 일반보조금, 특정보조금, 포괄보조금의 세 가지로 분류 할 수 있다. 일반보조금은 조건 없이 중앙에서 지방으로 이전되는 재원을 말하며, 지방정부는 중앙정부로부터의 아무런 제약 없이 해당 재원을 활용할 수 있다. 반면 특정보조금은 특정한 정책목적이나 사업 이행을 위하여 중앙정부가 지방정부로 이전해 주는 재원으로서, 지방정 부는 중앙정부가 사전적으로 명시한 용도로만 해당 재원을 사용할 수 있다. 특정보조금은 보조대상이 되는 사업의 경비가 중앙과 지방 간에 배분되는 방식에 따라 상응보조금과 비상 응보조금으로 구분된다. 상응보조금은 다시 일정 비율에 따라 중앙과 지방의 재원부담 규모를 결정하는 정률보조금 2) 과 지원 상한규모를 정해 놓은 총액제한 보조금으로 나눌 수 있다 (안종석, 2008). 지방정부의 일정한 부담을 요구하는 상응보조금과 달리 비상응보조금은 지방정부의 부담분담 규모에 상관없이 중앙정부가 보조금을 지원하는 방식이다. 2) 정률보조금 제도의 전형적인 예로서 우리나라의 국고보조사업을 들 수 있다. 연구보고서 13

26 보통교부세 산정방식에 관한 연구 <표 Ⅱ-1> 보조금 유형별 경제적 효과 소득효과 대체효과 총효과 목적함수에 따른 순위 정율 보조금 상응보조금 총액제한 보조금 수행조건 있음 수행조건 없음 비상응 보조금 ai 일반 보조금 A U ai A U ai A U A/ G > <1 지출증대 1 2 or 주민후생 주 : 1) ai은 지원대상이 되는 사업(세부항목)에 대한 지출, A는 지원대상이 되는 사업에 대한 지출. 2) U는 기타 부문에 대한 지출, G는 지원금 규모를 나타냄. 자료 : Shah(1991), 안종석(2008)에서 재인용. 일반보조금은 지방정부의 재정적 자율성을 높여주는 효과가 있으나, 그 특성상 사후적 관리가 불가능하다는 단점이 존재한다. 특정보조금은 재원의 용도가 미리 정해져 있으므로 사후적 관리를 통한 재원운용의 효율성 제고가 가능하지만, 지방정부의 재정적 자율성을 침해한다는 단점이 있다. 특히 지방정부와 중앙정부의 정책 우선순위가 상당한 차이를 보일 경우 특정보조금은 지방정부의 정책순위를 왜곡시킴으로써 지역 수요에 맞춘 자율적 재정 운용을 강조하는 분권화 개념과 충돌할 수 있다. 이러한 문제점들을 보완한 것이 포괄보조금 이다. 포괄보조금은 일반보조금과 특정보조금의 중간 형태로서 재원의 용도를 중앙정부가 지정하긴 하지만, 특정보조금의 경우보다 그 범위를 넓게 함으로써 지방정부의 재정적 자율성을 일정 수준 보장해 주게 된다. 포괄보조금 또한 중앙과 지방 간 재정부담이 분담되는 방식에 따라 특정보조금과 같은 형태로 세분될 수 있다. 우리나라의 보통교부세는 전형적인 일반보조금의 형태를 띠고 있다. Shah(1991)는 위의 구분에 따라 각 보조금이 가지는 경제적 효과를 아래 표와 같이 정리 하고 있다. 이에 따르면 일반보조금이나 비상응보조금의 경우 순수한 재원이전이므로 소득 14 한국지방세연구원

27 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 효과만 존재하며 대체효과는 존재하지 않는다. 반면 상응보조금의 경우 지방정부가 일정 수준의 부담을 분담해야 하므로 대체효과가 나타나게 된다. 결론적으로 이러한 효과들을 모두 감안할 때 주민의 후생이 정책목표의 우선순위에 있을 경우 일반보조금 형식이 가장 바람직하며, 특정 부문의 지방정부 지출을 높이기 위해서는 정율보조금이 가장 바람직한 것으로 분석하고 있다. 2. 제도 현황 재정조정의 필요성은 전통적으로 중앙집권의 성향이 강한 국가일수록 더욱 크게 나타난다. 중앙집권적 구도는 중앙과 지방 간 수직적 불균형 뿐 아니라 지방 상호 간의 수평적 불균형을 크게 하는 경향이 있다. 우리나라의 경우에도 과거 수도권을 중심으로 한 중앙집권적 압축 성장 전략을 추구하면서 지역 간 경제력 격차가 커졌고, 그 결과 재정력의 편차도 확대되었다. 이러한 관점에서 재정조정은 우리나라의 지방재정에 있어서 매우 필수적인 제도적 장치라 할 수 있다. 가. 지역 간 격차 현황 먼저 재정력의 근간이 되는 경제력의 지역별 현황을 살펴본다. <표 Ⅱ-2>는 2008년에서 2011년 사이 우리나라의 16개 지역별 GRDP를 비교하여 보여주고 있다. 이미 알려진 바와 같이 서울과 경기 지역에 경제력이 집중되어 있음을 확인할 수 있었다. 두 지역의 GRDP 비중은 평균 44% 수준을 꾸준히 유지하면서 지방 경제력의 거의 절반을 차지하고 있다. 2011년을 기준으로 대전과 광주의 GRDP가 가장 낮은 것으로 나타났다. 연평균 증가율을 이용하여 추세를 살펴보면, 충남이 가장 빠르게 성장한 것으로 나타났다. 반면 경북의 성장은 정체되어 있는 것으로 나타났고, 같은 경제권역에 속하는 대구의 성장세도 다른 지역에 비해 매우 낮은 수준을 기록하고 있다. GRDP 비중이 높은 서울과 경기도 간에도 성장률 측면 에서는 차이를 보이고 있다. 경기도의 GRDP는 연평균 6.19% 성장하여 16개 지역 중 2번째로 높은 수준을 기록하고 있는데 반해, 서울의 경제력은 큰 개선을 보이지 못하고 있는 것으로 분석되었다. 변이계수를 통하여 지역별 편차를 알아본 결과, 2008년 이후 우리나라의 지역 별 경제력 격차는 개선되지 않고 있는 것으로 나타났다. 연구보고서 15

28 보통교부세 산정방식에 관한 연구 <표 Ⅱ-2> 실질 지역내총생산 비교 (단위 : 십억 원, %) 연평균 증가율 지역별 비중 (2011) 서울 234, , , , 부산 52,739 51,349 53,407 55, 대구 31,666 30,151 32,590 33, 인천 47,087 47,479 51,864 53, 광주 20,668 20,671 22,544 23, 대전 21,643 21,763 23,250 23, 울산 44,622 43,191 46,413 49, 경기 201, , , , 강원 25,530 25,360 26,431 27, 충북 29,963 31,079 33,828 34, 충남 61,569 67,055 75,607 79, 전북 28,227 28,471 30,045 31, 전남 47,303 48,008 51,303 51, 경북 68,527 66,239 68,701 69, 경남 68,018 68,383 73,385 75, 제주 8,334 8,893 9,139 9, 변이계수 주 : 2005년 기준가격. 자료 : KOSIS. 1인당 GRDP의 지역별 비교는 위에서 본 것과 다른 모습을 보여준다. 1인당 GRDP가 가장 높은 곳은 울산인 것으로 나타났으며, 충남도 두 번째로 높은 수준을 기록하였다. 경제적 비중이 가장 높은 서울의 1인당 GRDP는 평균 수준인 것으로 나타났으며, 경기도의 경우에는 평균 수준을 하회하는 것으로 분석되었다 3). 1인당 GRDP의 연평균 성장률을 비교 해 보면, 충남이 7.24%로 가장 높은 증가율을 보였고, 경기와 충북도 다른 지역에 비해 3) 여기서 평균이라 함은 지역별 1인당 GRDP의 단순평균을 의미한다. 16 한국지방세연구원

29 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 상대적으로 빠르게 성장한 것으로 나타났다. 반면 성장률이 가장 낮았던 곳은 경북으로 증가율이 0.46%에 그쳐 정체되어 있는 것으로 파악되었다. 1인당 GRDP의 변이계수를 계산해 본 결과 지역 간 격차는 2008년 이후 소폭 악화된 것으로 나타났다. 또 하나 흥미로운 것은 도 지역의 1인당 GRDP가 광역시보다 높게 나타난다는 것인데, 이는 광역시보다 도의 담세능력이 높을 가능성을 시사한다. <표 Ⅱ-3> 1인당 실질 지역내총생산 비교 (단위 : 백만 원, %) 연평균 증가율 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 변이계수 주 : 2005년 기준가격. 자료 : KOSIS. 연구보고서 17

30 보통교부세 산정방식에 관한 연구 참고로 우리나라의 지역별 불균형 수준을 해외 다른 나라와도 비교해 보았다. <그림 Ⅱ -1>은 OECD 주요국의 지역별 1인당 소득 지니계수를 보여주고 있는데, 비교대상 29개국 가운데 한국의 지역 간 소득불평등도가 7위로 매우 높은 수준임을 알 수 있다. 가장 불평등 한 국가는 멕시코(0.38)이며, 가장 평등한 곳은 스웨덴(0.06)인 것으로 나타났다. 우리나라 와 가까운 일본의 지니계수는 0.09로 스웨덴에 이어 가장 평등한 국가인 것으로 분석되었 다. 대체로 구동구유럽권 국가들이나 남미국가들의 소득불평등이 높게 나타났다. 이러한 국 제비교를 통해 지역 간 격차의 해소가 우리나라에서 매우 중요한 과제임을 다시 한 번 확인 할 수 있다. <그림 Ⅱ-1> 지니계수 지역별 1인당 소득 지역 간 경제력의 격차는 지방세수입에도 큰 영향을 미친다. <표 Ⅱ-4>는 지역별 지방 세수입을 비교하고 있는데, 상대적으로 경제력이 큰 서울과 경기도의 세수입이 차지하는 비중이 압도적임을 알 수 있다. 2011년을 기준으로 지방세수입 규모가 가장 작은 지역은 제주도이며, 광주와 강원도의 세수규모가 그 다음으로 낮은 것으로 나타났다. 연평균 증가 율을 이용하여 추세를 살펴본 결과, 경남의 세수증가율이 8.91%로 가장 높게 나타났다. GRDP 성장률이 가장 빨랐던 충남의 세수는 연평균 8.64% 증가하여 16개 지역 중 세 번째로 높은 수준을 기록하였다. 서울의 세수 증가세는 GRDP의 증가세를 상회하고는 있지만, 다른 지역에 비해 상당히 저조한 모습을 보이고 있다. 경기도의 세수입 증가율 또한 GRDP 18 한국지방세연구원

31 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 증가율의 절반 수준에 불과한 모습을 보였다. 변이계수로 측정한 지방세수입의 지역 간 격차는 최근 들어 개선되고 있는 추세인 것으로 판단된다. <표 Ⅱ-4> 지역별 연도별 지방세수입 (단위 : 십억 원, %) 연평균 증가율 지역별 비중 (2011) 서울 12,538 11,923 12,075 12, 부산 2,594 2,740 3,062 3, 대구 1,628 1,573 1,819 1, 인천 2,321 2,360 2,429 2, 광주 ,077 1, 대전 1,065 1,000 1,163 1, 울산 1,127 1,060 1,231 1, 경기 11,724 11,906 12,877 12, 강원 1,075 1,065 1,223 1, 충북 1,103 1,095 1,310 1, 충남 1,739 1,793 2,097 2, 전북 1,127 1,091 1,288 1, 전남 1,249 1,288 1,434 1, 경북 1,915 2,002 2,220 2, 경남 2,929 2,880 3,335 3, 제주 변이계수 자료 : KOSIS. <표 Ⅱ-5>는 지역별 1인당 지방세수입을 비교하고 있다. 표에서 보이듯이 인구규모를 반영 할 경우 서울이 가장 높은 수준을 기록하고 있다. 1인당 GRDP가 가장 높았던 울산의 1인당 지방세수입은 서울에 이어 두 번째로 높았다. 1인당 지방세수입이 가장 낮은 지역은 전북 이었으며 대구와 광주도 그 뒤를 이어 다른 지역에 비해 매우 낮은 수준을 기록하고 있다. 1인당 지방세수입이 가장 빠르게 증가한 지역은 부산인 것으로 나타났다. 부산의 1인당 GRDP 증가율이 다른 지역에 비해 상대적으로 낮았던 점을 상기하면 이는 다소 흥미로운 현상이라 할 것이다. 그 외 제주와 전남, 충남에서의 지방세수입도 다른 지역에 비해 매우 연구보고서 19

32 보통교부세 산정방식에 관한 연구 빠른 증가세를 보였다. 대부분의 지역에서 1인당 지방세수입이 5% 이상의 증가세를 보인데 반해, 서울과 경기도에서의 세수입은 증가폭이 매우 완만하거나 오히려 감소하는 모습을 보였다. 경기도의 1인당 지방세수입 증가율은 다른 지역의 절반에도 못 미치는 1.09%였으며, 서울은 연평균 0.26%의 감소세를 보인 것이 특징이다. 마지막으로 1인당으로 보았을 때에도 지방세수의 지역 간 격차는 줄어들고 있는 것으로 분석되었다. <표 Ⅱ-5> 1인당 지방세수입 비교 (단위 : 백만 원, %) 연평균 증가율 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 변이계수 자료 : 재정고; KOSIS, 시군구별 주민등록인구. 지금까지 지역별로 경제력과 조세수입으로 본 담세능력의 격차에 대하여 살펴보았다. 일부 격차가 줄어드는 모습도 보였으나 여전히 지역 간 격차가 크게 나타나고 있음을 알 수 있었다. 수평적 불균형은 이러한 지역 간 주민의 조세부담능력과 지방정부의 공공서비스 공급비용의 격차로 인해 발생하는 문제이며, 이로 인해 세입과 세출의 괴리가 생기게 되고 20 한국지방세연구원

33 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 결국 지방정부 간에 재정불균형이 나타나게 된다. 이러한 사실은 최근 지역별 재정력 동향을 통해서도 확인할 수 있다. 기준재정수요액 대비 기준재정수입액으로 계산한 재정력지수를 살펴보면 재정력 지수가 1을 상회하거나 근접한 지역은 서울, 경기, 인천 등 수도권에 주로 한정되어 있음을 발견할 수 있다. 반면 비수도권의 경우 재정력 지수가 1에 크게 못 미치는 경우가 많으며, 특히 강원, 충북, 전북, 전남, 경북은 자체수입이 해당 지역의 행정수요 비용의 절반도 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 변이계수를 계산하여 살펴본 결과, 지역 간 재정력 격차는 2009년을 정점으로 감소하다가 2012년 들어 다시 커지고 있는 것으로 나타났다. 특히 2013년에는 지역 간 재정력 격차가 매우 큰 폭으로 증가하였는데, 이는 최근 발생한 국제재정위기나 국내 부동산경기 침체 등이 지역에 따라 비대칭적으로 영향을 미치 면서 나타난 현상으로 보인다 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 변이계수 주 : 본청기준. 자료 : 재정고. <표 Ⅱ-6> 지역별 재정력지수 비교 연구보고서 21

34 보통교부세 산정방식에 관한 연구 나. 지방교부세 제도연혁 4) 1) 1950년대: 궁핍한 지방재정 지원 우리나라 지방교부세 제도에 대한 보다 폭넓은 이해를 위해 해방 이후 지금까지의 변천사를 간략히 살펴보고자 한다. 이를 통해 지방교부세 제도가 우리나라 지방재정의 틀 안에서 가지는 의미와 성격을 파악할 수 있을 것이다. 지방교부세 제도의 근원은 6 25 전쟁이 한창이던 1951년에 제정된 임시지방분여세법 으로 거슬러 올라간다. 이 법은 1951년 한 해에만 적용된 한시적 성격이었으며, 당해 연도의 국세인 지세와 영업세액의 12.39%~34.68%에 달하는 재원을 분여세로 하여 지방자치단체 간의 재정 조정을 위해 사용토록 규정하였다. 분여세는 재원의 용도를 기준으로 일반분여세와 특수 분여세로 나뉘었으며, 전체 분여세의 74%인 일반분여세는 다시 3종의 분여액으로 세분 되었다. 일반분여세는 공무원의 인건비 충당이나 세수입이 목표액에 못 미칠 경우, 재정결 함이 생기거나 기타 특수한 상황이 발생할 경우 이를 보전하는 목적으로 사용되었다. 분여 세의 나머지 26%인 특수분여세는 행정관청의 청사수리나 사무복구 등의 특수사정을 고려 하여 분여되었는데 이는 당시 우리나라가 전쟁 중이었던 특수상황을 반영한 것으로 보인다. 분여세는 지금과 같이 지방자치단체의 규모에 따라 상이한 분여율이 적용되었는데 서울 특별시나 도의 분여율은 8.3%, 시의 분여율은 8.47%, 읍 면의 경우 82.23%로서 대부분의 분여세가 읍 면지역의 재정지원을 위하여 사용되었다. 1952년 새로이 제정된 지방분여세법 은 이전의 임시지방분여세법 의 기본골격을 유지 하면서 지방자치단체 간 분여율이 조정되었다. 특수분여세가 제4종 분여세로 일반분여세 내에 포함되었고, 제2종 토지수득세와 영업세의 당해연도 총액의 15%를 재원으로 하였다. 지방자치단체 간 분여율은 법 제정 당시 서울특별시 도의 경우 20%, 시는 10%, 읍면은 70%로 설정되었다. 이전과 달리 서울특별시 도의 분여율이 시보다 높은 것은 전쟁복구 수요가 상대적으로 컸기 때문이다. 이후 전후복구를 위한 재정수요가 대도시 중심으로 집중 되면서 읍면의 분여율이 10%p 감소하는 대신 서울특별시와 도의 분여율이 30%로 높여 졌다. 분여세의 재원규모와 지방자치단체 간 분여율은 이후에도 여러 차례 변화를 겪었다. 재원규모의 경우 1954년 법 개정을 통하여 제1종(대지) 토지수득세액의 88%, 제2종(농지) 토지수득세액의 50%, 그리고 유흥음식세액의 30%의 합으로 변경되었으며, 이 때 분여율도 지방자치단체들의 재정여건 변화를 반영하여 서울특별시 도의 분여율이 15%로 감소하고 4) 제도연혁에 대한 내용은 김필헌 임상수(2012)에서 발췌 보완하였음을 밝혀둔다. 22 한국지방세연구원

35 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 읍 면의 분여율을 75%로 높였다. 지방분여세법 은 그 취지에도 불구하고 여러 문제점을 안고 있었다. 기본적으로 재원규모가 지방의 재정적 어려움에 효과적으로 대응하기에 매우 부족하였다. 또한 분여방식이 엄밀하지 못하여 상대적으로 재정여건이 좋은 지방정부로 더 많은 재정지원이 이루어지는 결과가 초래되기도 하였다. 이로 인하여 지역 간 재정격차를 완화하기 위해 도입된 분여세제도가 오히려 지역 간 불균형을 확대한다는 비판을 받았다. 이러한 반성을 바탕으로 1958년에 지방재정교부금법 이 제정되면서 지방재정조정교부금 제도가 시행되었다. 이 제도는 재원규모와 배분방식에서 과거의 제도들과 차이를 보인다. 먼저 재원규모 측면에서는 기존의 지방분여세법 에서 규정하던 재원에 영업세, 입장세, 전기 가스세 세액의 40%가 추가되었으며, 유흥음식세액의 전환율이 기존의 30%에서 40%로 10%p 확대되었다. 또한 이때부터 기준재정수요액과 기준재정수입액 개념을 활용하여 과거에 비해 배분방식이 좀 더 정밀해졌다. 아울러 폐지되었던 특수분여세를 특별교부금의 형태로 다시 부활시켰다. 이에서 보듯이 동 제도는 재원규모나 배분방식 측면에서 과거보다 진화 된 모습을 띠고 있지만, 재정자립 측면에서는 오히려 지방을 더욱 중앙에 종속시키는 의도치 않은 결과를 초래하기도 하였다. 2) 1960~1970년대: 지방교부세 확충 및 중앙종속의 심화 박정희 정부가 집권했던 이 시기는 지방의 재정수요 급증에 발맞춰 지방교부세의 재원이 확충되었던 때이다. 그러나 한 편으로는 지방교부세와 중앙재정 간의 연계가 강화되어 역설 적으로 지방교부세에 의존하던 지방재정이 중앙재정에 더욱 예속되는 결과를 낳기도 했다. 1961년 박정희 정부가 들어서면서 행정구역의 개편과 지방행정조직의 개혁 등으로 지방 재정구조가 크게 변경되었다. 이에 따라 지방재정조정 재원의 안정적 확보가 시급하게 되었고, 기존의 불합리한 교부금 조정방식에 대한 개선의 목소리도 더욱 높아졌다. 그 결과 현재 지방 교부세 제도의 모태라 할 수 있는 지방교부세법 이 1961년 제정되었다. 이를 통해 지방 교부세를 보통교부세와 특별교부세로 구분하였고, 각각의 재원을 당해 연도의 영업세, 입장 세와 전기가스세의 각 세액의 40%와 주세 중 탁주 약주세의 85%에 해당하는 금액과 보통 교부세 재원의 10%에 해당하는 금액으로 지정하였다. 이후 1963년 지방교육교부세법 의 도입에 따라 지방교부세 재원의 일부가 지방교육교부세의 재원으로 흡수되었다. 이와 함께 제1차 지방교부세법 개정을 통하여 지방교부세의 재원인 국세의 증감이 있는 경우에는 지방 교부세도 증감하도록 하였다. 이로써 지방교부세와 국세의 연결고리가 더욱 강화되었다. 이후 국가사무의 지방이양과 지방행정의 기능 강화에 따라 지방의 재정수요가 크게 늘어 나면서 이를 충족시킬 재원 마련의 일환으로 1965년 지방교부세법 제2차 개정이 있었다. 연구보고서 23

36 보통교부세 산정방식에 관한 연구 이에 따라 보통교부세는 당해 연도의 영업세, 전기가스 및 주세(탁주 약주세는 제외)액의 각각 50%를 재원으로 삼게 되었다. 특별교부세는 종전과 동일하게 보통교부세액의 10%에 해당하는 금액을 재원으로 하고 있으나, 보통교부세의 재원규모가 늘어남에 따라 실질적인 증가를 경험하였다. 이듬해인 1966년에는 국세부가세 폐지에 관한 특별조치법 에 따른 지방 세수 변동에 대응하여 지방교부세법 의 제3차 개정이 있었다. 제3차 개정의 목적은 지방 세수입이던 소득세부가세와 법인세 부가세 및 영업부가세 등 국세부가세가 폐지됨에 따라 국세수입인 소득세와 법인세의 10%, 영업세의 20%에 해당하는 세액을 보전해 주기 위함 이었다. 이에 따라 보통교부세의 재원은 당해 연도 국세수입 중 영업세, 전기가스세, 주세 (탁주 약주세는 제외)의 70%에 해당하는 금액으로 대폭 인상되었다. 1968년은 내국세 일부 세목의 세수입 비율로 한정되던 지방교부세 재원을 모든 내국세 세목을 포함한 내국세 총 수입액의 일정비율(법정교부율)로 하는 총량적 산정방식의 채택이 이루어진 해였다. 법정 교부율은 지방교부세법 의 네 번째 개정을 통해 내국세 총액의 17.6%로 설정되었다. 지방교부세 제도는 1970년대 들어 큰 전환기를 맞게 되었다. 1972년 단행된 경제안정과 성장에 관한 긴급명령 (8 3조치)은 지방교부세법 의 규정에도 불구하고 지방교부세 규모를 국가예산에서 정하도록 하였다. 이로 인해 지방교부세 법정교부율은 법적효력을 상실하게 되었고, 지방교부세 교부율은 급격히 하락하여 매년 11~13% 수준에 그쳐 지방자치와 지방 재정이 크게 약화되는 결과를 초래하였다. 3) 1980년대: 지방교부세 제도의 재정립 지방재정에 상당한 부정적 영향을 미쳤던 8 3조치는 10년이 지난 1982년에 와서야 폐지 되었다. 당시 전두환 정부는 그 후속조치로서 지방교부세법 을 개정했는데, 그 재원을 당해 연도 내국세 총액의 13.27%으로 하되 이 가운데 10/11을 보통교부세로, 나머지 1/11을 특별 교부세로 하도록 했다. 또한 지방재정 상 부득이한 수요가 있는 경우에는 법정률에 의한 지방 교부세액 이외에 별도로 증액 교부할 수 있도록 하였다. 이 개정에 의하여 지방교부세의 법정 교부율은 종전의 17.6%에서 13.27%로 하향 조정되었다. 재원규모의 축소에도 불구하고, 지방 교부세의 재원규모 결정을 국가예산에서 다시 법정교부율로 환원함으로써 지방재정의 안정성을 일부나마 개선시켰다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있겠다. 1980년대 후반은 지방행정 조직의 개편과 함께 지방교부세 산정방식에도 변화가 일어났다. 1988년 있었던 지방자치법 의 개정으로 특별시 및 직할시의 구가 자치구로 법인격을 부여 받게 되었고, 자치구에 대한 지방교부세는 특별시 및 직할시에 대한 지방교부세에 합산하여 산정되었다. 더불어 지방교부세법 의 6차 개정을 통하여 물가변동이 기준재정수요액 산정에 24 한국지방세연구원

37 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 반영되도록 하였다. 또한 도서 벽지 등의 특수성을 고려할 필요가 있는 경우 혹은 낙후지역 개발 등 지역 간 균형 있는 발전을 촉진하기 위하여 필요한 경우에는 기준재정수요액을 보정 할 수 있도록 하였다. 4) 1990년대: 지방양여금 제도 도입 이 시기는 지방의 경제기반 활성화에 대한 관심이 높아졌던 때이다. 지방의 취약한 재정 구조의 근본적인 해결을 위해서는 재정을 뒷받침하는 지방의 경제기반이 보다 강화되어야 한다는 인식이 나타나게 되었다. 이러한 정책적 분위기 하에서 지방의 사회간접자본에 대한 수요를 보다 원활히 충족시키고, 이를 통해 지방의 경제력을 제고할 목적으로 1991년 지방 양여금 제도가 도입되었다. 이후 지방양여금 제도는 양적으로 매우 빠르게 팽창해 나갔다. 1994년에는 일반재원 지원성격의 지방양여금 대상사업으로 지역개발사업이 신설되었고, 1995년부터는 농어촌특별세관리 특별회계법 에 의해 농어촌개발사업과 농어촌 하수도 정비 사업이 새로운 지방양여금 대상사업으로 추가되는 등 지방양여금 대상사업의 범위가 급속히 확대되었다. 지방양여금 제도의 확대는 지방교부세의 재원을 축소시키는 결과를 가져왔다. 구체적으로는 지방양여금 도입과 함께 토지초과이득세의 50%, 주세의 15%, 전화세와 교육세의 전액이 지방교부세의 재원에서 제외되었다. 이후 1993~1996년 사이 수차례의 지방양여금법 개정 을 통하여 지방으로 양여되는 주세세액의 비율이 100%까지 확대되면서 그만큼 지방교부세 의 재원규모는 감소하게 되었다. 5) 2000년대: 지방교부세의 대대적 재편 2000년대 전반기는 지역균형발전에 대한 관심이 최고조에 달했던 시기이다. 참여정부 시기인 2004년 균형발전특별회계 신설과 더불어 지방교부세의 전반적인 개편이 이루어졌다. 구체 적으로는 우선 지방교부세의 법정교부율이 수차례의 인상을 거쳐 2004년에는 19.13%로 확대 되었다. 법정교부율의 상향조정과 함께, 문제가 있는 것으로 지적되던 특별교부세의 비중이 9%에서 4%로 축소되었다. 이에 따라 보통교부세의 비중은 91%에서 96%로 늘어났으며, 동시에 수요산정통계방식의 정비가 있었다. 그 다음 해인 2005년에는 많은 비판을 받았던 증액교부세와 지방양여금이 폐지되면서 지방양여금 대상사업 중 도로사업보전분이 지방 교부세로 이전되었다. 이와 함께 균형발전 촉진을 위하여 분권교부세가 도입되었고, 종합 연구보고서 25

38 보통교부세 산정방식에 관한 연구 부동산세 신설 및 지방교부 법적 근거 마련을 통해 부동산교부세가 신설되었다. 이러한 변화 들을 통하여 지방교부세의 법정률은 19.24%까지 확대되었다. 이후 2000년대 중후반 이명박 정부 집권기간에는 눈에 띄는 제도적 변화가 관찰되지 않다가 2013년 집권한 박근혜 정부 하에서 지방교부세 제도의 대폭적인 재편이 다시 한번 추진되고 있다. 먼저 보통교부세의 경우 지방의 형평성 강화를 위하여 보통교부세 수입 차등 화를 위한 지방교부세법 개정안을 마련 중에 있다. 특별교부세의 원래 취지는 지방자치 단체의 재정수요와 재정수입에 있어서 보통교부세에 반영되지 못한 특수한 상황이 발생할 경우에 대비하는 것으로, 구체적 기준에 의거하고 있는 보통교부세의 상대적으로 경직적인 부작용을 보완하기 위한 성격이었다. 그러나 최근 정책추진 동향을 살펴보면 지방정부의 건전하고 효율적인 재정운용을 위한 인센티브 도구로서의 성격이 더욱 강해지고 있는 것으로 보인다. 예를 들어 현정부가 추진 중인 정부3.0에 발맞춰 안전행정부가 내놓은 지방3.0 관련 과제 중 60개 선도과제에 포함되는 지자체 간 사회기반시설 공동활용, 주민 맞춤형 서비스 창출, 과학적 지방행정 구현, 민간의 지자체 의사결정기구 참여 등에 대하여 총 50억 원의 특별교부세를 지원키로 하였다 5). 또한 생산성이 높은 지자체에 특별교부세를 재정인센티브로 활용하는 방안을 추진 중인 것으로 알려지고 있다 6). 한시적으로 운영되던 분권교부세는 2015년 보통교부세에 통합될 예정이며, 이 과정에서 보통교부세 불교부단체가 받을 재정적 충격을 완화해 주는 방편으로 분권교부세 통합 후에도 2019년까지는 일정 재원을 지원해 주기로 하였다 7). 한편 종합부동산세를 재원으로 하는 부동산교부세는 종합부동산세를 2015년까지 지방세로 전환하는 방안이 협의 중에 있다. 지금까지의 지방교부세 변천사를 간략히 평가하자면, 우선 지방교부세 정책과 관련되어 일관된 방향성이 보이지 않는다. 정권마다 조금씩 차이는 있지만, 지방교부세는 대체로 지방의 형평화 혹은 재정효율화의 수단이라기보다는 부족한 지방의 재정을 보전해 주는 도구로 사용되어 온 경향이 짙다. 2000년대 이후 지역균형발전이 주요 정책이슈가 되면서 지방교부세의 형평화 기능이 강조되었지만, 이는 지방교부세의 양적 팽창을 통해 이루어 졌으며 실질적인 산정방식의 개선을 통해 형평화 기능이 제고된 흔적은 찾아보기 힘들다. 최근 추진되고 있는 산정방식 개편을 통한 형평화 강화방안도 아직 구체적인 내용이 알려 지고 있지는 않으나 형평화 강화에 방점을 두고 있는 것으로 보인다. 지방교부세 제도의 성격 상 5) 연합뉴스, 2013년 9월 11일 보도. 6) 연합뉴스, 2013년 5월 21일 보도. 7) 구체적으로 서울과 같이 보통교부세 불교부단체이면서 분권교부세를 배분받는 지자체들에 대해서 통합 첫 해인 2015년에는 전년도에 받은 분권교부세 금액에 준하는 재원을 지원하고, 2016년부터 전년대비 20%씩 지원규모를 감축하여 2020년에는 지원을 중단할 예정이다. 26 한국지방세연구원

39 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 형평화 기능이 대단히 중요한 요소이긴 하지만, 다양한 관련 연구들을 통하여 형평화 기능 강화가 초래할 수 있는 도덕적 해이 문제가 제기되고 있는 상황에서 형평화 기능 제고와 함께 그로 인한 부작용을 완화할 수 있는 방안도 동시에 강구될 필요성이 매우 높다 하겠다. 다. 지방교부세 현황 우리나라의 지방재정조정은 지방교부세, 재정보전금 등 다양한 경로를 통하여 이루어진다. 국고보조금 또한 명목적으로는 국가위임사무를 지방이 수행하는 데 있어서 필요한 재원을 중앙정부가 지원해 주는 것이지만, 실제로 그 운영형태를 들여다보면 지역 간 형평성이 상당 부분 고려되고 있다. 이러한 여러 재정조정제도가 존재하지만, 그 중추를 이루고 있는 것은 지방교부세 제도이다. 관련 법령에 명시된 지방교부세의 제도적 목적은 일반적으로 인식되고 있는 것과는 달리 지역 간 재정 균등화가 아닌 지방행정의 건전한 발전이다. 구체적으로 지방교부세법 제1조는 지방교부세의 목적을 지방자치단체의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정 함으로써 지방행정을 건전하게 발전시키는 것으로 규정하고 있다. 이를 통해 재원조정자체가 목적이 아니라 지방행정 발전의 정책적 수단임을 밝히고 있다. 지방교부세의 재원은 목적세 및 종합부동산세와 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액을 제외한 내국세로 구성된다 8). 지방교부세는 재원의 성격과 용도에 따라 네 가지로 분류된다. 먼저 내국세 총액의 18.3% 비율로 규정되고, 지방교부세의 90%를 차지하는 보통교부세가 있다. 보통교부세는 일반재원으로서 지역 간 재정형평화 기능을 수행한다. 특별교부세는 분권교부세를 제외한 교부세 총액의 4%이며, 지역특성을 반영한 사업의 재원 기능을 담당함으로서 지방교부세 제도에 유연성을 부여하기 위함이다. 분권교부세는 과거 중앙으로 지방으로 사업이 이양 되면서 이에 수반되는 사업경비를 충당하기 위해 책정된 것으로 내국세 총액의 0.94%를 차지 한다. 마지막으로 부동산교부세는 타 교부세와 독립적으로 운영되며, 종합부동산세를 재원 으로 하여 지방재정 형평화 기능을 수행한다. 앞에서 밝힌 바와 같이 분권교부세는 2015년 보통교부세로의 통폐합이 확정되었으며, 부동산교부세도 그 때까지 지방세로 전환하는 방안이 논의 중이다. 지방교부세가 지닌 제도적 특징 가운데 하나로 재정운용 성과를 반영하여 재원이전 규모를 결정하는 인센티브 제도가 있다. 재정건전성 확보를 위한 여러 제도적 장치는 다른 나라에도 8) 따라서 2015년 종합부동산세가 예상대로 지방세화할 경우 지방교부세의 규모는 더욱 늘어나게 된다. 연구보고서 27

40 보통교부세 산정방식에 관한 연구 존재하지만, 우리나라와 같이 지방재정조정 제도 안에 인센티브 제도를 둔 나라는 잘 발견 되지 않는다. <표 Ⅱ-7> 지방교부세 1) 보통교부세 특별교부세 분권교부세 부동산교부세 재원구성 내국세 총액의 19.24% 중 분권교부세 0.94%를 제외한 금액 + 전년도 내국세 정산 금액을 포함한 교부세 총액의 96% 분권교부세를 제외한 교부세 총액의 4% 내국세 총액의 0.94% (2005~2014년간 배분, 2015년부터는 보통교부세로 통합하여 운영) 별도 운영 종합부동산세법 에 따른 종합부동산세 총액 +정산금액 용도 용도 지정없이 자치단체 일반예산으로 사용 용도지정 조건부여 가능 용도 지정없이 자치단체 일반예산으로 사용 용도 지정없음 배분방법 단체별 기준재정수입액과 기준재정수요액을 산정한 후 재정부족액을 기준으로 포괄배분 지역현안, 재해대책, 시책수요 사업에 대하여 사업의 타당성 등을 종합적으로 심사하여 사업별 시책별 교부 지방이양된 149개 사업을 경상적수요와 비경상적 수요로 구분하여 산정 교부 지방자치단체의 재정여건이나 지방세 운영상황 등을 고려하여 대통령령으로 정함 성격 일반재원 (자주재원성격) 일반재원 (특정사업) 일반재원 (자주재원성격) 일반재원 기타 교부 시기는 매년 12월 16일부터 12월 31일까지로 하되, 예산이 허용하는 범위 안에서 그 이전에 교부할 수 있음 주 : 1) 내국세 총액의 19.24%가 당연히 지방교부세로 되는 것이나 현실적으로는 매년도 내국세 결산액을 기초로 해서 그 연도의 지방교부세 총액을 정하는 것이 예산 편성상 불가능하기 때문에 매년도 법정분으로 교부할 지방교부세의 총액은 해당 연도의 내국세 수입예정액의 19.24%에 해당하는 금액과 전년도 지방 교부세의 정산액, 즉 내국세의 예산액과 결산액과의 차액으로 인한 교부세의 차액을 가감한 금액으로 운영되고 있으며, 국가의 추가경정예산에서 내국세의 증감이 있는 경우 당연히 지방교부세도 이를 증감 시키도록 되어 있음. 자료 : 행정안전부(2012), 2012년도 지방교부세 산정해설, 지방자치단체예산개요. 28 한국지방세연구원

41 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 지방교부세는 강제성을 띤 재원이전이기 때문에 도덕적 해이를 초래할 가능성이 있다. 먼저 보다 많은 재정지원을 받기 위해 교부세 산정 과정에서 근거가 되는 자료를 왜곡하려는 동기가 발생할 수 있다. 또한 재정지원은 지원을 받는 지방자치단체의 세수확보 노력을 저해 할 수도 있다. 이러한 부작용을 최소화하기 위해 정부당국은 여러 제도적 장치를 설치하여 운용하고 있다. 먼저 부당 교부세의 시정 조항을 둠으로써 지방자치단체가 교부세 산정에 필요한 자료를 부풀리거나 거짓으로 기재하여 부당하게 교부세를 교부받거나 받으려 하는 경우 그 지방자치단체가 정당하게 받을 수 있는 금액을 초과하는 부분을 반환하도록 명하 거나 부당하게 받으려 하는 금액을 감액( 減 額 )할 수 있도록 하고 있다. 건전한 재정운용 동기 확보와 관련해서는 교부세 배분 시기를 기준으로 사전적 조치와 사후적 조치를 취하고 있다. 사전적 조치로는 지방교부세의 기준이 되는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 산정함에 있어 지방자치단체별로 건전재정운영을 위한 자체노력의 정도를 반영할 수 있도록 하고 있다. 사후적 조치로는 지방교부세 감액제도 가 있는데, 이 제도는 법령을 위반하여 과다한 경비를 지출하는 등 건전 지방재정 발전을 저해한 경우 보통교부세를 감액 조치함으로써 지방재정 운영의 건전성과 책임성을 확보하기 위한 목적으로 2002년 도입되었다 9). 감액대상은 구체 적으로 승인되지 않은 지방채 발행이나 투융자, 지방재정법에 따른 재정건전화계획을 반영 하지 않은 지출편성, 지방재정법에 따른 지방자치단체 예산편성 기준의 위반, 법령을 위반한 과다지출 및 수입징수 태만이 감사 등을 통해 드러날 경우 등으로 규정되어 있다. 아래 표는 지방교부세 감액제도 에 의해 처리된 교부세 감액규모를 보여주고 있는데, 2007년에서 2011년 사이 감액 규모가 급증하였음을 알 수 있다. <표 Ⅱ-8> 연도별 교부세 감액 규모 (단위 : 백만 원) 감액규모 29 1, ,839 26,896 15,477 18,438 28,816 8,145 자료 : 행정안전부(2011), 감액한 교부세 재정운영 잘한 자치단체에 준다, 보도자료. 최근 들어서는 지방자치단체의 재정여건 악화가 지속됨에 따라 일종의 성과제도를 도입 하여 지방자치단체로 하여금 자발적인 재정건전성 확보에 나서도록 정책적 노력을 펼치고 있다. 그 대표적인 예로 2011년 12월에 국무회의를 통과한 지방자치단체 재정운영의 건전 성에 따른 차등지원 확대 방안 을 들 수 있다. 이 제도는 법령을 위반하여 과다한 경비를 지출 9) 지방교부세법 제11조 및 지방교부세법시행령 제12조 제1항. 연구보고서 29

42 보통교부세 산정방식에 관한 연구 하는 등 불건전하게 재정을 운영한 자치단체로부터 감액한 교부세를 지방재정을 건전하게 운영한 자치단체에 지원할 수 있도록 함을 골자로 하고 있다. 이와 더불어 지방재정운영의 책임성을 제고하기 위해 교부세 감액내역도 외부에 공개하여 주민의 직접 통제 및 감시가 이루어질 수 있도록 할 예정이다 10). <표 Ⅱ-9> 지방교부세 장기동향 (단위 : 백만 원) 계 보통교부세 특별교부세 분권교부세 증액교부금 ,266,546 7,468, ,868-51, ,288,992 11,119,539 1,111,953-57, ,259,400 10,884,910 1,088, , ,910,674 12,238,522 1,223,852-1,448, ,469,054 13,012,867 1,301, , ,484,517 17,927, , , ,441,392 18,691, ,396 1,006, ,307,694 21,316, ,759 1,138, ,213,686 25,795,852 1,039,411 1,378, ,186,858 23,032, ,254 1,230, ,990,688 24,679, ,880 1,318, ,833,228 27,274,652 1,101,027 1,457, ,064,835 30,191,425 1,257,977 1,615, ,440,947 31,447,950 1,310,331 1,682,666 - 주 : 1) 2012까지는 최종교부액(추경 및 정산분 포함), 2013은 당초예산 기준. 2) 2005년에는 증액교부금 제도가 폐지되고, 분권교부세제도 신설. 자료 : 안전행정부, 2013년도 지방자치단체 통합재정 개요(상). 다음으로 지방교부세의 동향에 대해 간략히 살펴보았다. 지방교부세의 규모는 국세의 성장과 함께 꾸준히 증가하여 2013년에는 34조 원까지 증가하였다(<표 Ⅱ-9> 참조). 시기별로 살펴보면, 우선 2001년에 지방교부세액이 급증했음을 알 수 있는데 이는 당시 IT 호황 등으로 인하여 우리나라 경제가 큰 신장세를 보이면서 내국세가 크게 증가했기 때문이다. 이후 2003년에는 증액교부세가 크게 늘어난 것을 알 수 있는데, 이는 당시 태풍 매미 등 10) 행정안전부(2011). 30 한국지방세연구원

43 Ⅱ. 지방재정조정제도의 개요 수해복구지원을 증액교부금 예산으로 별도지원(1조 3천억 원)했기 때문이다. 법정률의 상향 조정이 있었던 2005년과 2006년에 걸쳐 지방교부세의 규모가 크게 확대되었다. 지방교부 세의 법정률은 90년대에 국세의 13.27%에서 2000년에 15%로, 2005년에 19.13%를 거쳐, 2006년 19.24%로 상향조정이 되어 현재까지 적용되고 있다. 이에 따라 지방교부세 총계 규모가 1990년대 5조 원에서 2000년대 전반 14조 원으로 늘어났고 2006년 이후 28조 원 규모로 성장하였다 11). 지방교부세의 약 90%를 보통교부세가 차지하고 있다. 일반재원 용도인 보통교부세의 규모는 현행 교부율 기준으로 2008~2013년 동안 22% 정도 확대되어 약 31조 원에 달하고 있다. 같은 기간 특별교부세는 1조 원에서 약 1.3조 원으로 30% 증가하였고, 분권교부세도 1.4조 원에서 1.7조 원으로 약 21% 증가하였다. 배분상황을 살펴보면, 지방교부세는 도 지방을 중심으로 교부되고 있는 것으로 분석된다. 도 대 특별 광역시가 90% 대 10%의 비율로 지방교부세를 배분받고 있다(<그림 Ⅱ-2> 참조). 2011년 기준으로 도 지방에 배분된 지방교부세는 26.8조 원으로, 특별 광역시에 배분된 5.1 조 원에 비해 5배 가량 많은 것으로 파악되었다. 그러나 2002~2011년 동안 증가폭은 특별 광역시 계가 17.9%로, 도 지방의 연평균 증가율인 7%보다 증가폭이 매우 큰 것으로 나타났다. <그림 Ⅱ-2> 지방교부세 추이 (단위 : 억 원) 주 : 결산 순계 일반회계 기준. 자료 : 안전행정부, 지방재정연감. 11) 기간별 평균 수치이다. 연구보고서 31

44 보통교부세 산정방식에 관한 연구 자체재원에 대비하여 살펴보면, 특별 광역시의 지방교부세 의존도가 증가하고 있는 것으로 나타난다(<그림 Ⅱ-3> 참조). 자체재원 대비 지방교부세의 전국평균 비중은 33.2% 수준이며, 2002~2011년 동안 조금씩 증가하고 있는 추세이다. 특별 광역시보다 도 지방의 자체재원 대비 지방교부세 비중이 높은 것으로 분석된다. 특별 광역시의 평균 비중은 9.6%이며 도에서의 평균 비중은 49.2%인 것으로 나타났다. 그러나 특별 광역시의 자체재원 대비 지방교부세 비중의 연평균 증가율은 9.7%로, 도 지방의 연평균증가율인 1.6%보다 8.1%p 커 특별 광역시의 교부세 의존도가 상대적으로 매우 빠르게 증가하고 있는 것으로 나타났다. 세출총계 대비 지방교부세 비중은 낮아지고 있는 추세이다. 2002년 30.1%에서 2011년 28.4%로 낮아졌다. 도의 경우 세출총계 대비 지방교부세의 비중은 연평균 0.9%의 감소세를 보이고 있다. 그러나 특별 광역시의 경우 동 기간 연평균 증가율이 8.8%로, 도 지방의 경우와는 반대로 매우 빠른 증가세를 보이고 있다. <그림 Ⅱ-3> 자체재원 대비 지방교부세 비중 (단위 : %) <그림 Ⅱ-4> 세출총계 대비 지방교부세 비중 (단위 : %) 주 : 결산 순계 일반회계 기준. 자체재원 = 지방세입+세외수입. 자료 : 안전행정부, 지방재정연감. 주 : 결산 순계 일반회계 기준. 자료 : 안전행정부, 지방재정연감. 32 한국지방세연구원

45 보통교부세 산정방식에 관한 연구 Ⅲ. 보통교부세 산정방식의 검토 1. 개요 2. 기준재정수요액 3. 기준재정수입액

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47 Ⅲ. 보통교부세 산정방식의 검토 Ⅲ 보통교부세 산정방식의 검토 1. 개요 가. 보통교부세 배분 현황 보통교부세 배분은 도를 중심으로 배부되고 있다(<표 Ⅲ-1> 참조). 지역별 배분 증가폭은 광역시가 높은 것으로 보이나, 보통교부세의 90% 정도가 도 지방으로 배분되고 있다. 2004~2012년 동안 대구(1.0% 2.9%로 3배 정도 증가)와 같이 광역시로의 배분이 증가 하고, 경북과 같은 도 지방의 배분정도가 감소하는 것처럼 보이나(동 기간 동안 0.7%p 가량 하락함), 이 기간 동안 평균적으로 광역시로는 3,171억 원이, 도 지방으로는 22,080억 원이 배분되어 약 7배 정도 도 지방으로 더 많이 배분되었다. 장기추세로 볼 때 동 기간 동안 각 지역별 배분정도는 부산 대구 대전을 제외하고 큰 폭의 변화 없이 일정수준으로 유지되고 있다. 부산의 경우 2004년 전체 보통교부세의 1.2%를 배분받았으나, 2012년 들어 그 비중 이 3.3%로 크게 높아졌다. 대구와 대전의 경우에도 동기간 각각 1.0%에서 2.9%, 0.6%에서 1.5%로 배분 비중이 크게 높아졌다. 2012년 현재 보통교부세를 가장 많이 배분받고 있는 지역은 경북지역으로, 보통교부세 총액의 16.5%를 차지하고 있고, 울산지역은 0.6%로 가장 작은 규모의 보통교부세가 교부되었다. 제주도의 경우는 2007년부터 보통교부세 총합의 3%를 정액으로 배분받고 있다. 광역시와 도 지방의 보통교부세의 배분 격차가 줄어들고 있다. 2004년에 광역시 계와 도 계의 배분 차이가 11.8배(광역시 계: 1,159억 원, 도 계: 13,686 억 원)였는데, 2012년에는 5.1배(광역시 계: 5,825억 원, 도 계: 29,663억 원)로 격차가 줄어 든다. 광역시에 배분되는 보통교부세가 빠른 속도로 증가하고 있다(연평균 증가율: 광역시 계는 20.5%, 도 계는 11%). 이는 광역시의 재정자립도의 하락속도가 도 지방에 비해 빠른 것과 동일한 것으로도 볼 수 있다. 2012년 기준으로 보통교부세를 가장 많이 배분받고 있는 지역은 경북지역으로 5조 원을 배부받았다. 2008~2012년 동안 광역시는 평균 4,377억 원, 도 지방은 2.5조 원이 교부되었다. 동 기간 동안 경북 지역이 4.3조 원으로 평균적으로 가장 많이 배분을 받았으며, 울산은 1,672억 원으로 가장 적게 배분받았다. 연구보고서 35

48 보통교부세 산정방식에 관한 연구 <표 Ⅲ-1> 지역별 연도별 보통교부세 1) 현황 (단위 : 억 원, %) 평균 2) 합계 130, , , , , , , , , ,146 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 1,504 1,510 1,739 2,986 4,545 6,088 7,820 8,872 10,053 7,476 (1.2) (0.9) (1.0) (1.5) (1.8) (2.7) (3.3) (3.4) (3.3) (2.9) 1,346 2,040 2,392 3,519 5,054 5,078 5,899 7,322 8,802 6,431 (1.0) (1.2) (1.3) (1.7) (2.0) (2.3) (2.5) (2.8) (2.9) (2.5) 870 1,195 1,241 1,504 2,224 2,281 2,959 3,355 4,080 2,980 (0.7) (0.7) (0.7) (0.7) (0.9) (1.0) (1.2) (1.3) (1.4) (1.2) 1,340 1,804 2,170 3,028 3,920 3,935 4,276 5,116 5,524 4,554 (1.0) (1.1) (1.2) (1.5) (1.6) (1.8) (1.8) (1.9) (1.8) (1.8) ,032 1,215 1,944 2,421 2,972 3,769 4,641 3,149 (0.6) (0.6) (0.6) (0.6) (0.8) (1.1) (1.2) (1.4) (1.5) (1.2) 1,109 1,571 1,550 1,502 1,787 1,628 1,487 1,608 1,851 1,672 (0.9) (0.9) (0.9) (0.7) (0.7) (0.7) (0.6) (0.6) (0.6) (0.7) 8,391 12,141 12,674 13,620 14,762 13,038 15,444 17,088 19,902 16,047 (6.4) (7.1) (7.1) (6.7) (5.9) (5.9) (6.5) (6.5) (6.6) (6.3) 15,323 19,382 19,763 22,505 27,407 23,718 25,442 28,197 32,732 27,499 (11.8) (11.3) (11.1) (11.0) (11.0) (10.7) (10.7) (10.7) (10.8) (10.8) 10,358 13,470 14,117 15,986 18,635 15,971 17,089 19,036 22,070 18,560 (8.0) (7.9) (7.9) (7.8) (7.5) (7.2) (7.2) (7.2) (7.3) (7.3) 13,689 17,084 16,269 17,805 21,792 19,600 21,670 24,426 28,260 23,150 (10.5) (10.0) (9.1) (8.7) (8.7) (8.8) (9.1) (9.2) (9.4) (9.1) 14,283 18,328 19,886 23,276 29,343 25,248 25,440 27,514 30,728 27,655 (11.0) (10.7) (11.1) (11.4) (11.8) (11.4) (10.7) (10.4) (10.2) (10.9) 20,604 26,907 28,017 32,147 38,826 33,679 34,930 38,518 43,664 37,923 (15.8) (15.8) (15.7) (15.7) (15.6) (15.2) (14.7) (14.6) (14.5) (14.9) 20,573 28,087 29,472 33,594 41,220 37,318 40,205 44,008 49,885 42,527 (15.8) (16.4) (16.5) (16.4) (16.5) (16.8) (16.9) (16.7) (16.5) (16.7) 16,357 21,271 22,688 25,904 30,517 25,164 25,509 27,493 30,665 27,870 (12.6) (12.5) (12.7) (12.7) (12.2) (11.3) (10.7) (10.4) (10.2) (11.0) 3,594 5,001 5,405 6,072 7,482 6,655 7,149 7,925 9,057 7,654 (2.8) (2.9) (3.0) (3.0) (3.0) (3.0) (3.0) (3.0) (3.0) (3.0) 주 : 1) 추경 정산분이며 본청 및 시 도 자치구의 교부분을 다 포함한 값임. 서울은 불교부 단체임; 도로보전분 8,500억 원은 포함되지 않음. 2) 2008~2012년 평균 수치임. 괄호안은 비중임. 자료 : 행정안전부, 2012년도 지방재정세제 길라잡이. 36 한국지방세연구원

49 Ⅲ. 보통교부세 산정방식의 검토 지방세입 대비 보통교부세 비중은 점차 증가하고 있는 추세이다(<표 Ⅲ-2> 참조). 2004~2011년 기간 동안 보통교부세 비중은 12.7%에서 18.8%로 꾸준히 증가하고 있다. 지역별 추세를 살펴보면, 울산을 제외한 모든 지역에서 지방세입 대비 보통교부세의 비중이 증가하고 있는 추세이다. 2011년을 기준으로 보면 강원도의 보통교부세 비중이 35.6%로 가장 높으며, 울산과 인천 지역이 6.2%으로 가장 낮은 비중을 차지하고 있다. 행정단위별로는 광역시에 비해 도의 보통교부세 비중이 매우 높은 것으로 나타났다. 2011년을 기준으로 광역시의 평균 보통교부세 비중은 12.4%인데 반해 정률로 교부받는 제주도를 제외한 나머지 도의 평균 비중은 28.2%인 것으로 분석되었다. 보통교부세 비중이 가장 많이 높아진 지역은 대구로 2004년 4.8%에서 2011년 15.4%로 약 3배 높아졌다. 한편 보통교부세에 대한 의존도가 가장 낮은 곳은 울산과 더불어 경기 인천 지역인 것으로 나타났다. <표 Ⅲ-2> 지역별 지방세입 1) 대비 보통교부세 2) 비중 (단위 : %) 전국 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 주 : 1) 지방세입총계, 결산 일반회계 기준. 2) 보통교부세는 추경 정산분이며 본청 및 시 도 자치구의 교부분을 다 포함한 값임, 서울은 불교부 단체임; 도로보전금은 불포함. 자료 : 재정고; 행정안전부, 2012년도 지방재정세제 길라잡이. 연구보고서 37

50 보통교부세 산정방식에 관한 연구 보통교부세 교부단체 기준 1인당 교부받는 금액은 2004~2012년 동안 33.9만 원에서 2012년 74.1만 원으로 2배 가량 증가하였다. 2004년 이후 1인당 교부세가 가장 많이 증가한 지역은 부산으로, 2004년 1인당 4.1만 원에서 2012년에 28.4만 원으로 약 6.9배가 상승하였다. 광역시와 도의 인구 증가 속도가 달라 지역별로 살펴볼 때, 광역시의 1인당 보통교부세 증가 정도가 도 경우에 비해 3배 정도 빠르다. 2012년 1인당 보통교부세를 가장 많이 받은 지역은 전남으로 228.7만 원, 가장 적은 금액을 배부받은 지역은 인천이다(14.7만 원). 지역별 배분 비중은 경북지역이 가장 높고(16.5%), 울산지역이 가장 적은 금액(1,851억 원)을 배분받으나, 1인당 배분 금액은 전남이 가장 많이 교부받으며 인천이 가장 적은 금액을 교부받았다. <표 Ⅲ-3> 1인당 보통교부세 (단위 : 만 원) 평균 1) 합계 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 주 : 1) 2008~2012년 평균 수치임. 자료 : 행정안전부, 2012년도 지방재정세제 길라잡이 ; KOSIS, 시군구별 주민등록인구. 세출측면을 고려한 재정지출 대비 보통교부세의 비중은 광역시 중심으로 증가하고 있다. 2008~2012년 동안 재정지출 대비 보통교부세의 평균 비중은 22%이다. 동 기간 동안 재정 지출 대비 보통교부세의 증가폭이 큰 지역은 대전으로 2배 가량 증가하였다(7.7% 14.9%). 38 한국지방세연구원

51 Ⅲ. 보통교부세 산정방식의 검토 대부분의 도 지방에서는 재정지출대비 보통교부세의 비중이 낮아졌다(도 계 기준 29.1% 27.8%). 2004~2012년 동안 광역시를 중심으로 재정지출 대비 보통교부세가 큰 폭으로 증가 하였다. 광역시 계 기준으로 평균 2.7배 증가하였다(4.1% 11.1%). 가장 크게 증가한 지역은 대구(4.1% 15.3%)이나, 울산의 경우는 반대로 재정지출 대비 보통교부세의 비중이 하락 하였다(7.9% 6.5%). <표 Ⅲ-4> 재정지출 1) 대비 보통교부세 비중 (단위 : %) 평균 2) 합계 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 주 : 1) 세출예산, 순계, 당초 기준. 2) 2008~2012년 평균 수치임. 자료 : 재정고. 나. 산정절차 보통교부세는 해마다 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방자치단체에 그 미달액(재정부족액)을 기초로 교부된다 12). 그러나 보통교부세의 총액 규모가 국세의 일정 12) 다만, 자치구의 경우에는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 해당 특별시 또는 광역시의 기준 재정수요액 및 기준재정수입액과 합산하여 산정한 후, 그 특별시 또는 광역시에 교부한다. 연구보고서 39

52 보통교부세 산정방식에 관한 연구 비율로 정해지기 때문에 재정부족액 전부를 보전 받는 것은 아니며, 대체로 지금까지의 사례를 볼 때 대체로 90% 내외를 보전 받게 된다. 이러한 보전 비율을 조정률이라 하며, 보통 교부세 총액을 재정부족액 총액으로 나누어 계산한다. 아래 그림은 2008년부터 2013년 까지의 보통교부세 조정률 및 산정 총액을 보여주고 있다. 조정률은 매년 중앙과 지방의 재정 상황에 큰 영향을 받으며 변동하는 모습을 보여주고 있다. 특히 2009~2010년 사이에는 국제 금융위기의 여파로 조정률이 크게 낮아지는 모습을 보였다. <그림 Ⅲ-1> 보통교부세 조정률의 최근 추이 (단위 : 조 원) 자료 : 안전행정부, 보통교부세 산정내역, 각 호. 기준재정수요액이라 함은 지방자치단체들이 해당 지역에 공공서비스를 제공하기 위하여 필요한 재정규모를 나타낸다. 그 이름에서 알 수 있듯이 객관적이고 표준적인 재정수요를 나타내는 것이며, 각 측정항목별로 측정단위의 수치를 해당 단위비용에 곱하여 얻은 금액을 합산한 금액으로 한다 13). 여기에 특수한 사안이 있는 경우 이를 반영하여 단위비용을 조정 하거나 기준재정수요액을 보정한다 14). 기준재정수입액은 지방의 담세능력을 나타내는 지표 13) 측정항목 및 측정단위는 대통령령으로 정하고, 단위비용은 대통령령으로 정하는 기준 이내에서 물가 변동 등을 고려하여 행정안전부령으로 정한다. 14) 특수한 사안이란 대통령령으로 정하는 섬이나 외딴곳의 특수성을 고려할 필요가 있는 경우, 대통령 령으로 정하는 낙후지역의 개발 등 지역 간의 균형 잡힌 발전을 촉진하기 위하여 필요한 경우, 단위 비용의 획일적 적용 또는 그 밖의 사유로 각 지방자치단체의 기준재정수요액이 매우 불합리하게 책정 된 경우를 의미한다. 40 한국지방세연구원