인문사회과학기술융합학회

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1 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015), pp 보육의 위기적 현상과 재난안전관리의 문제점 조망 김경중 1), 최대훈 2), 윤준영 3) Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in Kyung-Jung Kim 1), Dae-Hoon Choi 2), Jun-young Yoon 3) 요 약 본 연구는 현재 우리나라 영유아 보육의 위기적 현상과 재난안전관리의 문제점을 조망하는 것을 목적으로 한다. 본 연구를 통해 우리의 보육이 처한 위기적 현상들을 직시하고, 이러한 현상을 통해 서 한국의 보육이 당면하고 있는, 재난안전에 관한 심각한 위험요소들을 분석 진단하고 발전적 개선 방향을 모색 하였다. 보육의 위기적 현상과 재난안전관리의 문제점으로 첫째 보육현장을 간과한 보육 정책, 둘째 법제적 측면에서의 문제, 셋째 행정적 관리체계의 문제, 넷째 재난안전교육의 문제, 다섯 째 영아돌연사증후군(SIDS)과 아동학대 등을 조망할 수 있었다. 문제의 본질은 보육의 위기적 현상을 초래한 정부의 보육정책과 행정의 논리적 문제점을 지적하고, 이러한 인지함정과 본말전도의 오류에 서 오는 위기적 현상을 극복하기 위해서는, 보육교사의 처우개선, 안전에 관한 현행법과 제도규정들 의 개선, 보육계 차원의 재난안전 교육과 실천 가능한 현장 매뉴얼과 현장에서의 구체적 적용을 위한 개선방향을 제안하였다. 핵심어 : 영유아 보육, 위기적 현상, 재난안전관리, 재난안전교육 Abstract This study aims to present a view of the Korean child care crisis problems and disaster management. This study diagnosed and analyzed serious risk factors on disaster and safety and provided prospects for future development in this area. Problems and issues of safety-disaster management in Korean child care are 1) discrepancy between policies and fields, 2) problems in laws, 3) problems in administrative management systems, 4) problems in safety educations, and 5) child abuse and SIDS. Further suggestions to overcome these problems are to improve treatment of nursing teachers, amendment of related laws on safety, and development of more applicable and concrete manuals for disaster management. Keywords : child care, crisis phenomena, disaster management, disaster management education Received (June 23, 2015), Review Request(June 24, 2015), Review Result(July 10, 2015) Accepted(July 31, 2015), Published(August 31, 2015) 1 Dept. Child welfare, Woosuk Univ., Samrye-ro, Samrye-eup, Wanju-Gun, Korea kkjung00@hanmail.net 2 (Corresponding Author)Dept. Earlychildhood Education, Seowon Univ. Mochung-dong, Seowon-gu, Chungju-si,Korea. pr1424@hanmail.net 3 Faculty of Arts, Hansei Univ, Hansei-ro, Gun-po city, Kyonggi-do, Korea asn7670@hansei.ac.kr ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 631

2 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 1. 서언 통계청(2011) 자료에 따르면 한국의 어린이 운수사고 사망자는 OECD국가 중 1위이고 비율은 OECD평균보다 두 배가 높다. 발달단계별로 볼 때 어린이 안전사고의 79.5%가 영유아기에 발생한 다. [1] 한국소비자원(2014)이 최근 3년간 소비자위해감시시스템(CISS)에 수집된 위해사례를 분석한 결과는 어린이 안전사고가 해마다 증가하고 있어 사고 예방을 위한 사회적 관심이 필요한 것으로 나타났다. 14세 이하 어린이 안전사고가 전체 안전사고의 비율이 한국은 37.4%로 미국(30.2%, 11~ 13년 기준)과 호주(12.4%, 10년 기준)등 선진국 보다 높은 것으로 확인됐다. 세살버릇이 여든까지 간다! 는 말은 영유아기 발달의 중요성을 가장 함축적으로 표현하는 말이 다. 발달이란 일련의 연속적인 변화 이기 때문에 영유아기의 돌봄과 발달은 콩 심은데 콩 나고 팥 심은데 팥 나듯이 곧 아동 청소년기부터 나타나게 되는데 지금 우리가 살고 있는 대한민국 아 동 청소년에게서 나타나고 있는 작금의 현실은, IMF적 상황이나 금융위기 경제 불황 정치적인 혼 란에서 오는 위기만이 위기가 아니라, 사회 전반에 걸친 일상생활 속에서 심각한 위기가 감지되고 있다. 그럼에도 불구하고 우리사회는 위기를 위기로 느끼지 못하는 위기 불감증이 더 큰 위기인지 도 모른다. 한국방정환재단과 연세대학교 사회발전연구소가 2013년 전국 초등학교 4학년에서 고등학교 3학 년까지의 학생들을 대상으로 '한국 어린이 청소년 행복지수 국제 비교'에 관한 대규모 설문조사결 과는 OECD국가 23개국 중 최하위인 23위인데, 심지어 22위 국가와도 큰 격차를 보이며 '타의 추 종을 불허하는' 최악의 어린이 청소년 불행 국가로 밝혀졌다. 그리고 초등학생 7명 중 1명 고등학 생 4명 중 1명은 가출 및 자살 충동을 느낀 적이 있으며, 전체 자살률에서도 대한민국은 '타의 추 종을 불허하는' 최악의 자살 국가로 판명되었다. 그런데 진짜 심각한 건, 이게 단순히 지표상으로 만 그런 것이 전혀 아니라는 사실이다. 통계청과 여성가족부가 공식적으로 발표한 자료를 보면, 우 리나라 청소년의 사망 원인 1위는 고의적 자해(자살)이다[2]. 한국은 출산율이 몇 년째 계속 세계 최하위 수준이고, 청소년 인구 비중은 지속적으로 감소하고 있으며 향후에도 계속 줄어들 것으로 전망되고 있다. 이런 상황에서 대한민국 국민 10~39세 사망원인 1위가 '자살'이라는 사실은 우리에 게 정말 암울할 수밖에 없는 미래를 그대로 보여주고 있는 것이다(김승일, Wikitree Social Network News service, 2014/01/22). [3]노성호(2009)는 청소년 비행의 추세분석과 전망 에서 미국의 경우 폭력범죄와 재산범죄가 정 점연령에 차이가 있기는 했지만 증가하다가 감소하는 패턴을 나타내는 반면 우리나라의 경우 범죄 의 정점연령이 낮아지고 있음을 지적하고 있다. 한국사회의 이러한 위기적 상황은 개인적 상황과 특성이 아닌 사회 집단적 트라우마로 보는 시각도 설득력을 갖고 있다. [16]윤정남(2013)은 위기의 우리 아이들, 인성교육으로 대처합시다. 에서 10대 청소년들의 높은 자살율, 하루에 100여명이 넘는 학생들이 학교를 떠나고, 주의력 결핍, 과잉행동, 충동을 억제하지 632 Copyright c 2015 HSST

3 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 못하는 ADHD 발병률은 전 세계 아동들의 평균 3 5%를 훨씬 넘은 약 5 12%로 심각함에도, 진 단과 치료를 받고 있는 경우는 10명 중1명에 불과한 현실과 어린아이들에게서 발견되는 부적응과 10대 청소년들의 욕설 문화를, 인성교육의 위기로 보고, 정신건강 악화, 가정 위기의 심화, 폭력적 유해환경, 다문화가정의 문제 등을 원인으로 지적하고 있다. 한편 [7]김은설, 최은영, 조아라(2013)의 학교폭력 예방을 위한 영유아기 인성교육 강화 방안연구 는 유아의 인성교육에 관한 충격적인 결과를 밝히고 있다. 유치원과 어린이집 교사들 중 담당 학 급에서 아동 간 따돌림이나 배척 행동을 보이는 아동이 52%, 공격적인 아동이 48.7%, 욕설이나 비속어를 사용하는 아동 있음 36.7%였으며, 반면 발달과 행동이 느려 학교폭력에 취약할 가능성 을 보이는 아동이 53.2%임을 밝히고 있다. 성격의 기틀이 영유아기에 형성된다는 프로이디안적 관점과, 지능 발달이 유아기 까지 80%가 완성된다는 블룸의 주장은 발달심리학에서 보편적 진실로 통한다. 영유기 발달의 중요성은 발달의 적기성 적정성 불가역성이라는 발달의 원리를 통해서도 명백하게 명증된 보편적 진실이다. 그럼에 도 불구하고 우리의 국가 사회는 영유아기에 대한 관심과 지원보다는 아동 청소년에 더 많은 관심 과 지원을 쏟아보지만 그 성과는 늘 기대에 미치지 못하고 있다. 한국사회의 이 같은 위기적 현상들은, <혼불>에서 최명희 작가의 표현처럼, 우리국가사회가 영 유아 보육에서 인간 발달의 골든타임 놓친 결과로 치러야 하는 자승자박의 위기적 현상으로 볼 수 있다. 어린아이 한명을 잘 길렀을 때와, 잘 못해서 장애를 갖고 평생을 살아가게 했을 때, 국가 사 회가 책임져야 할 사회적 비용은 우리의 상상을 초월한다. 세월 호 사건이 보여주었듯이, 재난 안 전에 대한 사전 대비와, 사건이 발발했을 때 치러야하는 비용을 비교하면 재난 안전에 대한 대비 는 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 지금 대한민국의 보육이 당면한 총체적인 위기는 바로 영유아 재난안전의 위기이다. 국가의 위 기는 국민의 위기이듯이, 어린이집의 위기는 어린이집에서 돌봄을 받아야 할 영유아에게 돌봄의 위기가 될 수밖에 없기 때문이다. 우리사회가 실타래처럼 얽혀있는 위기의 실타래를 해결하는, 가 장 본질적이고 기본적인 방법은 어린이를 영유아부터 안전하고 안심하게 잘 길러 내는 일이다. 그 러기 위해서는 영유아기 보육에 제공하는 지원이, 발달과제의 적기성, 적정성, 불가역성의 원리 즉, 발달의 골든타임을 지킬 수 있도록 돌봄의 인프라를 안전하고 튼튼하게 조성해야 한다. 그래서 본 연구를 통해 우리의 보육이 처한 위기적 현상들을 직시하고, 이러한 현상을 통해서 한국의 보육이 당면하고 있는, 재난안전에 관한 심각한 위험요소들을 분석 진단함으로서, 당면문제 들에 대한, 구체적인 대안들을 모색하려고 한다. 2. 위기의 보육, 그 위기의 현장 소용없어. 여긴 모두 미쳤으니까. 너도 미쳤고 나도 미쳤지. 내가 미쳤는지 어떻게 아는데? ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 633

4 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 틀림없어. 미치지 않았으면 여기 없을 테니까. 앨리스는 고양이 말이 올바른 증명은 아니라고 생각했다. -이상한 나라의 앨리스의 제6장에서 앨리스가 쳬셔 고양이와 나눈 대화에서- 논리학에서, 논리적 오류 중, 형식적 오류는, 목적과 그 목적을 달성하는 수단을 전도시키는 오 류를 본말전도의 오류(말 앞에 마차 놓기) 또는 '인과 전도의 오류'라 한다. 앞에서 인용한 글은 루 이스 캐럴이 쓴 최초의 판타지 동화 이상한 나라의 엘리스 한 대목이다. 여섯 살 어린 주인공도 고양이의 본말 전도의 오류를 바로 알아차리는데, 우리사회는 무슨 사건이 발생하면, 그 사건의 원 인과 본질을 분석하여 재발 방지를 위한 효과적이고 합리적인 대응방안을 모색하기보다는, 사건의 표피적 현상에 대해서만 극약처방으로 끝을 본다. 지금까지 보육정책에 대한 정치권의 그 화려한 정책은 '새싹플랜' '아이사랑플랜' 에 이어서 최 근에 새롭게 '아이행복플랜'으로, 이어지고 있지만, 보육현장의 모습은 다음사건의 보도에서 전하는 것처럼 참으로 참담하다 보육현장의 사건보도들 보건복지부는 부산 수영구 D어린이집의 영아 폭행 사건(부산일보 4월 26일자 4면 보도) 등 잇따른 어린이집에서의 아동 학대를 방지할 대책을 3일 발표했다. 복지부는 아동 학대를 저 지른 원장과 보육교사의 명단 공개와 함께 자격이 취소된 관계자들의 재개원과 재취업을 최 대 10년까지 제한한다고 밝혔다(부산일보, 김한수 기자, 2013/05/08). 어린이집에 맡긴 생후 6개월 된 아이가 갑자기 뇌사 상태에 빠져 경찰이 수사에 나섰다. 경 찰이 엘리베이터 내 폐쇄회로(CCTV)를 확인했더니 당일 어린이집 교사가 김군을 안고 앞뒤 로 흔드는 장면이 담겨 있었다. CCTV에는 김군이 목을 제대로 가누지 못하고 이리저리 흔 들리는 모습도 있었다. 병원 측은 대뇌가 고정돼 있지 않은 아이를 심하게 흔들거나 떨어뜨 렸을 때 일어나는 '셰이큰 베이비 신드롬'으로 진단했다(연합뉴스, 2013/5/21). 지난해 초 어린이들이 통학차량에 의한 사고가 잦아지자, 범정부차원에서 어린이 통학차량 안전강화 대책 을 수립, 추진 국회에서는 지난해 마지막 날 도로교통법 개정안이 통과되면서 앞으로 어린이 통학에 이용되는 모든 차량에 대한 신고가 의무화된다. 2015년 1월29일부터 어린이통학버스는 도로교통법 시행규칙 35조 1항에 따라 노란색으로 도색하고 경광등과 보 조발판, 어린이용 안전띠 설치, 인솔교사 동승 등 안전 기준을 갖춰 관할 경찰서에 신고해야 한다. 공동 소유의 차량만 신고가 가능하며 3년마다 받던 정기 안전교육도 2년에 한 번씩 받 아야 한다. 2015년 1월1일부터 6개월 이내에 신고를 하지 않을 경우에는 500만원의 과태료가 634 Copyright c 2015 HSST

5 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 부과된다. 바뀌는 규정에 따르게 되면 영세 학원과 어린이집 등은 문을 닫아야 하고... 비용 부담이 대폭 늘어나기 때문이다[10](뉴시스, 박혜미 기자, 2014/07/11). 보육교사 B씨는 올해 반을 맡은 이후 목이 잠겨 요즘엔 말하는 것도 힘들다. 그가 맡은 아이 들은 모두 19명. 많은 아이들과 놀아주다보면 목이 성할 날이 없다. 오전 간식부터 점심, 오 후 간식을 챙겨 먹이는 것도. 아이들이 화장실을 갈 때도, 낮잠을 잘 때도 일일이 보살핌이 필요하다.12시간 근무는 예삿일이다. 따로 정해진 휴식시간은 없다. 점심 지도하면서 짬짬이 밥을 먹는데, 그게 점심시간이다. 채 4분이 안 되는 것 같다 밥 한 숟가락 입에 넣고 편 식지도하다 보면 앉아 있을 시간도 없다. 배고픔을 달래기 위해 먹는 것일 뿐 이라고 말했다. 화장실도 어린이용 변기를 이용한다. 배식대 등 어린이집 시설 대부분은 아이들 눈높이에 맞 춰져 있다. 보육교사에 대한 배려는 없다. 박씨는 보육교사 대부분 무릎관절염이나 허리병을 앓고 있다. 영아들 기저귀를 갈아주거나 안을 때, 아이들과 이야기를 하거나 무엇 하나를 건 넬 때도 허리를 굽혀야 하기 때문이다(경향신문, 2013/04/29) 열악한 처우 구조적 문제에 아 동학대 사건 색안경 까지, 보육교사 94% 이직 고민 ). 사건에서 보는 바와 같이 사회적 이슈가 등장하면 그 해결방법은 언제나 유사하다. 결 과는 법을 강화하고 행정조치를 강화하는 것으로 귀결된다. 그 결과가 결국 보육 현장을 번과 같은 현실로 바꿔버렸다. 지난 4년 동안 모든 생활물가지수는 상승해도 보육비지원은 동결된 상태 에서 온갖 규제와 법은 강화 되었다. 그러나 이것이 이제 위기의 시작에 불과하다 OECD지표로 본 분노의 숫자. 한국의 아동가족복지 지출은 GDP대비 0.5%로 OECD 국가들 중 꼴찌다. OECD 국가 평균 2% 에 비해 현저히 떨어지는 수치다(아이엠피터, 2012/07/05). 최정은(2012)은 한국 아동가족복지 수 준, OECD 꼴찌, 한국사회 분노의 숫자(11), 제하의 보고서에서 한국의 아동가족복지 수준을 OECD국가와 비교하여 국가 사회적 의미를 다음과 같이 요약하였다[19]. 아동가족복지는 아동이 있는 가족을 위해 국가가 현금급여나 현물서비스에 재정을 지출하는 것 으로, 총 지출액을 각 나라의 GDP 대비한 환산 비율로 평가한다. 아동가족복지는 아동수당, 부모 휴가급여, 보육서비스지원 등을 포괄하고 있다. 이렇게 아동이 있는 가족에 대한 복지지출이 떨어 진다는 것은 출산과 육아 환경이 나쁘다는 것을 의미하고, 자녀 출산을 감소시키거나 여성의 사회 참여를 제한적이게 만든다. 보육의 문제는 단순히 아이를 키우는 것으로 끝나지 않고 결혼, 가족의 구성, 출산과 경제활동, 교육, 의료 등의 복합적인 요소를 담고 있다. 그래서 보육정책이 잘되어 있 으면 결혼부터 출산, 성장, 여성의 노동권, 교육 등의 성공으로 이어질 수 있다. 보육정책은 지금 결혼하지 않은 젊은이에게는 결혼 하느냐 마느냐하는 선택의 변수가 되기도 하고, 지금 아이가 있 ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 635

6 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 는 부모에게는 시급하고도 당장 필요한 사안이며, 노인 세대에게는 자신의 후손들이 어떻게 커나 가느냐를 가늠하는 아주 중요한 정책이다. 남자와 여자가 가정을 이루면 아이가 태어나고, 그 아이 가 성장하면서 한 세대가 만들어지고 지나간다. 그 과정에서 우리는 다음 세대가 행복하게 살아갈 수 있도록 만들어 줄 의무가 있다. [그림1] OECD국가 별 GDP 대비 아동가족지출비중[19] [Fig 1] GDP-family expenses on child rate of OECD countries[19] 2.3. 무상보육의 미명에 무너진 보육교직원의 정체성 자녀를 맡기는 부모의 마음은, 언제나 내 자녀를 돌보는 교사는, 세상에서 둘도 없는 유능한 전문인 보육교사 이기를 바라는 마음 간절할 것이다. 그 바람은 저 출산 고령화가 심화될수록 점 점 더 증폭되고 있다. 그래서 이러한 욕구의 충돌이 도처에서 봇물처럼 분출한다. 그 시달림에 못 이겨 전직, 이직, 이민까지 떠나는 보육교직원도 많다. 보육교사에 대한 기대는 갈수록 높아가데, 이들에 대한 처우는 갈수록 상대적으로 낮아지고 있 다 처우가 낮아 질뿐만 아니라 이들의 사회적 지위는 추락해도 날개가 없다. 내 자식은 소중한데, 내 자식을 돌보는 보육교사는 존중하지 않는 부모, 보육의 질은 높아야 한 다면서, 보육의 질을 높이는 대책은 포기하는 정책, 민원이나 언론 보도만 있으면 쥐 잡듯이 옥죄 는 행정, 사건이 터지기만 하면 사건의 본질을 밝히려는 수고로움 보다는, 충동적으로 다수의 동정 을 살 수 있는 표피적인 현상만을 과장 보도하는 언론의 무책임한 보도,... 세상천지에 이런 억지 가 또 있을까? 이것이 우리사회 보육복지의 현실이고, 슬픈 자화상이다. 일과 중, 일과 후를 가리 지 않고, 시도 때도 없이 걸려오는 부모들의 상담전화 요구사항, 걸핏하면 걸려오는 관계기관 지도 단속, 민원전화, 자기 집 가사도우미보다 못한 모욕적인 언행, 그러면서도 보육교직원은 연 중 며 칠 있는 휴일마저도, 부모가 원하면 원에 남아 자기자식 놔두고 남의 자식 돌봐야 하는 경우가 허 636 Copyright c 2015 HSST

7 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 다하다. 처우는 최저 생계비 수준인데, 근무시간은 근로기준법이 무색할 지경이다. 대선 총선 선거 때만 되면, 보육정책에서 쏟아내는 그 화려한 수사와 육아지원 정책도, 보육교직원을 위한 본질적 이고 초보적인 문제를 해결하려는 의지들은 찾아보기 어렵다. 국가의 형편에 따라 국가가 지원하는 비용의 차이는 있을지라도 어린 영유아를 건강하게 돌보 는 것이 국가사회의 미래를 좌우할 중요한 것임을 모르는 못하는 국가는 없다. 그런데 OECD회원 국인 우리 대한민국은 그런 인식과 철학이 심하게 결여되어 있다. 어린 영유아를 돌보는 것은 한 가정 부모의 문제가 아니라 결국 국가사회가 함께 책임져야 할 공적인 문제이기에 그것을 우리는 공교육 혹은 공보육이라고 한다. 그래서 우리는 초등교육과 중학교 교육은 공교육에서도 국가가 우선순위를 높여 의무교육으로 하고 있다. 그런데 생의 발달에 가장 결정적인 시기인 영유아기에 대해서 의무교육 의무보육을 제공하지는 못한다 하더라도, 영유아에 대해서는 우리국가 사회가 정 책적으로 사회적으로 공교육 공보육을 시작한 것은 상식이고 보편화된 현실이다. 공교육 공보육의 개념은 국가사회가 공적 자금을 통하여 교육과 보육을 실시한다는 것을 의미하는 말이다. 그럼으 로 정부가 지원하는 양육수당이나 보조금은 당연히 지불해야 할 예산인 것이다. 그렇기 때문에 무상보육 이란 용어를 사용한 것은 국민에 대한 시혜적 차원에서 생색내는 정치적 술어에 불과한 것이다. 정부는 민간 보육기관에 정당하고 적절한 보육비용을 지급은 못하면서 수요자로부터 필요 한 비용은 받지 못하게 하면서 그 부담은 보육기관에서 지도록 하면서 투명성 제고의 미명아래 온 갖 감시 간섭 감독을 받아야 하는 어린이집에 사건사고만 터지면 무차별 강도 높은 처벌은 관용이 없다. 그것이 어떻게 무상보육인가? 그리고 이런 잘 못된 용어를 사용함으로서 보육 기관인 어린 이집 운영에는 큰 도움을 주지 못하면서 부모와 국가 사회로부터 보육 교직원을 경시하는 단초를 제공하고 있다. 보육교직원의 사회적 존중감과 정체성이 회복되지 못하면 결국 보육의 미래는 어 둡고 재난 안전의 위기는 지속될 것이다 보육의 본질이 전도된 인지함정 본말전도의 오류 보육의 질은 교사의 질을 떠나서 결코 논할 수 없다. 보육의 질을 높이려면 먼저 교사의질을 높 여야 하고, 교사의 질을 높이려면, 보육교직원에 대한 처우부터 개선해야 하는 것은 기본이다. 이 것은 어렵지 않은 기본적인 상식이고 보육의 문제를 풀어가는 본질적인 문제이다. 그럼에도 불구 하고 지금까지의 한국의 보육정책은 늘 본질적인 기본 보다는 여성의 고용참여 나 유권자의 보 육정책에 대한 체감, 국민의 정책에 대한 관심과 기대 등과 같은 정권을 위한 정치적 계산이 우선이었다. 국가가 보육에 소요되는 비용을 제공하는 것은 보육 그 자체로 영유아의 건강한 성장 발달을 위한 것이 최고의 목적임에도 불구하고 여성의 고용창출, 출산율 제고를 위한 방안으로서, 국민으로부터 표를 얻기 위한 전략이 작용해왔다. 보육이란 미래의 꿈나무를 위한 장기적인 미래지향의 투자이지 단기적 가시적 성과를 보고 결 정하는 정책은 결코 아니다. 그럼에도 불구하고 의회에서 정책 질의는, 엄청난 예산을 투입했음에 ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 637

8 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 도 그 성과가 나타나지 않고, 국민의 체감이 부족하다는 등의 지적들을 스스럼없이 하고 있다. 그 결과는 일파만파 파문을 일으켜서, 눈에 보이지 않는 어린 영유아를 잘 키우는 보육의 본질적인 문제는 관심 밖으로 사라지고, 보육교직원들은 감독과 지도 평가를 위한 보여주기 위한 형식에 올 인 해야 하는, 자칫하면 평생의 헌신적인 삶이 한 순간에 범법자로 전락하는 처지가 되어버렸다. 그래서 우리사회의 보육은, 어쩌면 어떤 사건이나 사고의 인과 관계를 잘못 짚어서 빠지게 된다 는 원인혼란의 인지 함정(cognition trap) 의 덧에 걸려있는지 모른다. 어린이집에서 같은 사고가 반복적으로 발생하고 있는 안전사고도 이러한 인지함정에서 빚어지 는 예고 없이 찾아오는 예고된 사고 인지도 모른다. 그렇지 않다면 한번 터지면 언론과 사회의 일방적인 질타로 폐원되거나 회복불능상태가 되어 결국 어린이집을 떠나야 하는 비정한 현실에서, 유사한 사고가 유사하게 반복되는 현상을 설명하기란 쉽지 않다. CCTV가 어김없이 작동하고 있다 는 사실을 알면서 왜 교사들이 아동학대 행동을 하느냐는 필자의 질문에 온종일 아이들과 전쟁을 치루고 있는데 그런 것 의식할 새가 어디 있나요? 라는 거침없는 대답이다. 현재 보육교직원들은 젊은 나이에 방광염 관절염 퇴행성 질환 만성적인 위궤양 등 심각한 수준 의 노인성질환에 시달리고 있음을 밝힌 연구는 충격을 넘어 우리를 슬프게 하고 있다. 보육의 질 개선 이나 안심보육 을 말하려면, 보육서비스란 노동의 강도에 맞는 보육교직원의 처우부터 개선 되어야 한다. 그것도 할 수 없는 형편이라면 부모나 국가 사회로부터 좀 더 좋은 인격적인 대접이 라도 해야 한다. 그들은 근로 기준법에 보장된 최저노동시간도포기하고, 자기 자녀는 돌보지 못하 면서도 남의 아이들을 돌보는 사람들이기 때문이다. 보육교직원의 역할과 보육의 전문성은 생명을 돌보며 키워내는 따뜻한 사랑의 손끝에서 나온다. 그래서 여린 새싹의 순을 집어주고 보살피는 막중한 사명이 숙달된 손놀림과 뜨거운 가슴에서 묻 어나는 열정이 없다면 질 높은 보육은 기약할 수 없을 것이다. 그 사랑의 손길이 멈추면 어린 새 싹들의 안전도 기대할 수 없기 때문이다 유보통합시대의 쓰나미 사실상 유보통합시대는 만 5세 누리과정에서부터 시작되었다. 그러나 누리과정이 전면적으로 확 대 되면서 영아보육을 주로 실시하고 있는 작은 규모의 민간, 가정어린이집의 경우는 누리과정에 서 제외되고, 공공형에서 사실상 배제되고, 턱없이 낮게 산정된 표준 보육비용은 2010년 이후 동결 된 채 교사에 대한 최저임금은 해마다 인상되고, 양육수당 지급을 계기로 원아 수는 현저하게 감 소하고 있고 운영비 지출은 갈수록 증가해서 원장들은 자신의 인건비도 받지 못하는 사태가 발생 하고 있다. [13]보건복지부(2013) 보육통계에 따르면 어린이집 이용과 양육수당 현황 추이는 만 0-2세 아의 어린이집 이용은 12만1493명이 줄었고, 만3세 이상의 이용은 13만4462명이 늘어 전체적으로 1만 2969명이 증가했다. 반면, 양육수당을 이용하는 영아는 61만4417명이 늘고, 만3세 이상은 10만 Copyright c 2015 HSST

9 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 명이 증가해 전체적으로 양육수당 이용자는 72만3606명으로 지난 연말보다 확연히 증가했다. 그러 다 보니 경력 있는 유능한 교사들은 소득이 높은 누리과정이나 공공형 어린이집 교사로 이동하면 서 보육기관의 보육서비스의 질적 서열화가 시작되고 원아를 충원하지 못하는 영아보육기관의 형 편은 마치 쓰나미가 지나간 현장을 연상케 한다. 3. 어린이집 재난안전관리의 당면한 문제들 3.1. 보육현장을 간과한 보육정책 결론부터 말한다면, 앞에서 밝힌바와 같이 한국의 보육이 당면한 위기적 현장, 그 자체 가 바 로 우리나라 보육이 당면한 재난 안전 관리의 최대의 위기이며 걸림돌이고 문제이다. [11]배필순 (2013)은 우리나라 어린이집 보육현장의 소리를 이렇게 고발하고 있다. 정부는 IMF후 저출산으로...OECD 진입 국가로 가기 위해 융자지원까지 해주며 수적으로 어린 이집을 늘리려는 정책을 추진했는데, 운영에 타격을 받으며 전국적으로 몇 천 개 융자시설 어린이 집의 90% 이상이 경매처분과 부도로 도산했으며, 12명의 젊은 원장들이 빚 독촉에 자살까지 하게 되었다. 2012년에 시행된 0~2세 무상보육은 가정에 있는 아이들마저 어린이집으로 내몰더니, 올해 는 양육수당 지원으로 어린이집에서 다시 가정으로 몰아넣으면서, 교육의 기회마저 박탈당하는 어 린아이들이 사각의 궁지에 몰리게 됐다. 일관성 없는 국가정책으로 어린이집의 운영과 고통은 그 들만의 문제로 남고, 정책을 따르지 않으면(부득이 평가인증을 하지 못한 어린이집) 얼마 되지 않 는 국가 지원금을 제외시키는 등의 지나친 처사는...마치 어린이집이 죄의 소굴인 양 취급되고, 학 부모는 엄청난 강자로 군림, 툭하면 구청이나 언론사에 신고하여 원장들을 괴롭히고 있다. 국가는 원장들을 믿지 못해 모든 결재 권한을 학부모에게 맡긴 것이나 다름없다. 보육료를 학부모에게 줬 다가 다시 아이사랑카드를 통해 지불하게 한다. 나라의 생색내기다. 이러다 보니 학부모가 어린이 집을 불신하고 어린이집을 하수인 취급하면서 그 위세가 대단하다. 그렇기 때문에 이런 상태에서 어린이집 교직원의 바람직한 보육의 질 관리 재난안전 강화가 현 장에서 잘 이루어지기를 기대하기란 한계가 있을 수밖에 없다. 보육현장의 바로 이런 어려움이 어 린이집 재난 안전관리의 가장 큰 취약성으로 이어지고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 2014년 보건복지부 업무계획에서 밝힌 보육정책 방향은 다음과 같다. [14]보건복지부( )가 국민행복을 위한 실천, 보건복지 정책방향이란 제목으로 밝히고 있는 정부정책의 내용 중, 양육수당지원아동을 +957 천명 더 지원 한다는 내용만으로도, 보육현장에 얼 마나 큰 변화와 파장을 불러올 것인가 심히 우려가 된다. 그런데 평가인증을 내실화하기 위해 성 과중심 지표개선, 평가 의무제 도입, 표준회계관리시스템(상반기), 원장 자격 취득을 위한 경력요건 강화 (보육교사 1급 + 2년 3년) 및 보육교사 2급 자격 취득을 위한 학점기준 강화(12과목 35학 점 17과목 51학점) 하는 일을 한 회계연도에 추진하려고 한다면, 참으로 무모하고 위험한 탁상 ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 639

10 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 정책이라고 할 수 밖에 없다. 보육정책을 기획하고 추진하기 위해서는 최소한 보육현장에서 그것을 수용하고 실천 할 수 있 는가 하는 실현가능성과 그것으로부터 파생될 역기능에 대한 검토는 기본 상식일 것이다. 그런데 어린이집 운영과 교직원의 엄청난 고통과 희생을 요구하면서, 보육현장의 엄청난 파장이 예상되는 정책에 대해서, 보육현장에 대한 배려가 고작, 교사처우개선비(근무환경개선비) 단계적 인상액이 3 만원이 전부라면 그 결과는 불을 보듯 분명하다. 보육교사의 자질을 높이기 위한 방안으로 승급연 한 교육연한을 늘려야 한다는 말하기 쉽게 하는 주장을 하는 연구자들은 30년 전이나 지금도 많지 만 그런 주장이 얼마나 무책임한 주장인가를 다음과 같은 통계자료 하나만 봐도 잘 알 수 있다. 2005년부터 2012년까지 발급된 보육교사 자격증은 789,567명에게 교부되었고, 원장자격증을 합하 면 995,107명에게 교부되어, 보육자격증 취득자는 100만 명에 육박하고 있지만, 보육현장에서는 보 육인력난에 시달리고 있다. 이들의 현직 종사비율이 불과 28.6%에 그치고 있다. 뿐만 아니라 1, 2 급에 비해서, 3급 취득자의 자격증 취득비율이 상대적으로 가장 적음에도 불구하고, 현직교원의 비 율은 3급이 52.9%로, 1급 27.6%, 2급 31.3%에 비해 월등하게 더 높다. 이와 같은 사실은 무엇을 말 해주는가? 정부가 아무리 어렵게 우수한 보육교사를 양성한다 하더라도 처우가 개선되지 않는 한, 그들이 현장에 종사하는 비율은 떨어지기 때문에, 이로 인한 인력과 국력의 낭비만 커질 것이 분 명하다 법제적 측면에서의 문제 첫째, 어린이집 안전에 관한 현행법과 제도 규정은 실천 가능성 현실성을 고려하지 않은 프로 그램적 규정 으로서 많은 문제가 있다[21](김경중, 2014). 지난해 초 어린이들이 통학차량에 의한 사고가 잦아지자, 범정부차원에서 어린이 통학차량 안전강화 대책 을 수립, 추진 국회에서는 지난 해 마지막 날 도로교통법 개정안이 통과되면서 앞으로 어린이 통학에 이용되는 모든 차량에 대한 신고가 의무화된다. 2015년 1월29일부터 어린이통학버스는 도로교통법 시행규칙 35조 1항에 따라 노란색으로 도색하고 경광등과 보조발판, 어린이용 안전띠 설치, 인솔교사 동승 등 안전 기준을 갖 춰 관할 경찰서에 신고해야 한다. 공동 소유의 차량만 신고가 가능하며 3년마다 받던 정기 안전교 육도 2년에 한 번씩 받아야 한다. 2015년 1월1일부터 6개월 이내에 신고를 하지 않을 경우에는 500만원의 과태료가 부과된다. 바뀌는 규정에 따르게 되면 영세 학원과 어린이집 등은 문을 닫아 야 하고... 비용부담이 대폭 늘어나기 때문이다[10](박혜미, 2014). 사회법학자 [15]윤영수(2014)는 이러한 법제에 대해서 다음과 같은 문제를 지적하고 있다. 어린 이집 통학차량운행은 어린이의 건강과 안전에 필요한 서비스를 충분히 제공하는 형태로 되어야 할 것인데 현재 어린이집 차량 운행은 필요한 경비에 턱없이 못 미치는 실비의 일부를 수납하고 있어 (1인당 월 2만원 내외 40회 이상 운행) 이에 대한 법사회적 접근이 필요하다. 그리고 어린이집 차 량운영의 경비를 국가 지자체등에서 재정지원을 하거나 학부모로부터 정당한 비용을 받을 수 있게 640 Copyright c 2015 HSST

11 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 허용해야 할 것이다. 만일 그렇지 않고 무상보육이라는 이름으로 어린이집과 보육 교직원에게 일 방적인 희생만을 요구 한다면, 그것은 쟁송의 문제가 될 수 있으며 법 사회 정책으로도 부당하다 할 것이다. 그리고 차령제한 규제에 대해서도 경과 규정을 두지 않음으로 인한 혼란의 우려를 지 적하고 있다. 둘째, 안전관리에 대한 책무와 부담의 규정도 모호하고 비현실적이다. 어린이집 재난 안전관리 는 행적기관에서 재정지원을 해야 할 내용들이 너무나 많다. 그럼에도 불구하고 법제에서는 행정 적 재정적 지원체계는 규정되어있어도 현실성은 결여되어있다. 재난 및 안전관리기본법, 자연재 해대책법, 시설물의 안전관리에 관한 특별법 모두 국가 및 지방자치단체는 이를 예방하고 피해 를 경감할 수 있는 방안, 응급조치 등을 계획하고 시행할 의무가 있다. 부담에 관한 규정도 법률에 서 정하는 비용 부담의 원칙은 안전관리계획에 따라 정한다고 되어 있고, 중앙행정기관, 시 도, 시 군 구의 기본계획에 따라 역할과 책임이 부여되며, 이에 따라 비용 부담을 한다는 내용이 있 어서, 어린이집이나 유치원은 응급조치를 행할 책임 기관이기 때문에 응급조치의 비용을 부담해야 한다. 그리고 어린이집이나 유치원의 자체 안전관리계획에 따른 역할과 책임에 따른 비용을 부담 해야 한다. 그러나 운영비도 지원되지 않는 미지원시설의 경우 막대한 재정이 소요되는 시설을 보 완 할 수 있는 형편이 못된다. [12]백태영(2014)은 감가상각비는 설비투자를 비용에 반영하는 회계의 기본인데 이것이 누락됐다 며, 어린이집 현실 모르는 재무회계규칙문제는 건물, 설비 등에 쓴 감가상각비와 수선충당금과 같 은 비 현금 비용은 장부에 반영되지 않는다는 점을 들어 비용 원가산정의 근본적인 오류를 지적했 다. 현실적으로 민간어린이집을 운영하면서 유지보수가 필요한 부분에 대한 수선충당금 적립도 할 수 없다. 사회복지법인 및 사회복지시설 재무회계규칙 제18조를 보면 법인의 대표이사 및 시설장 은 완성에 수년을 요하는 공사나 제조 그밖의 특수한 사업을 위해 회계연도마다 일정액을 예산에 넣어 특정목적사업을 위한 적립금으로 적립할 수 있다고 명시돼 있지만, 민간어린이집은 여기서 제외돼있다는 주장이다 행정적 관리체계의 문제 지금까지 본고에서는 보육현장을 어렵게 만든 위기적 현상에 대해서는 비교적 상세하게 밝혔다. 정부의 정책은 법제와 행정적 관리기관의 관리체계에 의해서 구체적으로 실천된다. 그러므로 지금 까지 정부 정책에서 비롯된 보육현장의 위기와 그 위기로 인한 재난 안전 관리의 취약성은 행정적 관리체계의 문제와 직결된다. 행정기관의 특성상 정책과 법규에 따라 행정적 관리체계를 운용 할 수밖에 없겠지만 그렇다하더라도 행적기관의 보육기관에 대한 관리 감독의 문제는 다음과 같은 측 면에서 책임으로부터 자유롭지 못하다. 첫째, 지금까지 행정기관은, 보육기관이 수시로 바뀌는 정책의 제반 법규와 지침을 충분한 지도 와 교육을 통해서 계도하기보다는 오로지 적발과 처벌위주의 서슬 퍼런 지도 감사에 더 많은 행정 ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 641

12 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 력을 사용해왔다. 심지어 한국어린이집연합회 산하 분과위원회에서 전 회원들이 모여 자율 자정 결의를 선언하면서 한시적인 기회를 주면 협회차원에서 자율적으로 추진하겠다는 건의를 수 차 했 지만 법 규정운운하며 거절당했다. 둘째, 행정기관은 민원인의 말 한마디만 나와도, 보육교직원의 형편이나 사정 주장을 간과하고 보육교직원의 인권 교권에 대한 보호나 배려를 생각하지 못했다 재난안전교육의 문제 [21]김경중(2014)의 어린이집교직원 안전교육의 문제점에 관한연구에 따르면 현재의 안전교육에 관한 어린이집 원장들의 반응은 매우 부정적이었다. 그 이유는 다양했는데 수백명씩 받는 집단교 육은 형식적이고 수박 겉핥기 교육에 불과하다. 어쩔 수 없어 받는 것이지만 도움이 안 된다 형식적 교육에 불과하다. 특히 방문교육 시에는 은행 교육원 보험회사에서 파견된 강사들이 상당 시간을 보험판매 안내를 한다, 교육 보육현장을 너무 모른 강사들이 안전교육을 강조 하면서 관 찰 활동을 위해서 교실에 놓아둔 장미꽃화분을 보면, 이렇게 위험한 것을 교실에 두는 것은 절대 안 된다 라고 강조하는 사례도 있었다. 이러한 문제들을 구체적으로 요약하면 다음과 같다 보육교직원의 업무만 가중시키는 재난안전교육 영유아에 대한 안전교육은 영유아 스스로가 자신의 안전을 보호 할 수 있는 능력과 기술을 가 지도록 교육해야한다. 현재 아동복지법 제28조 제1항 관련안전교육 실시 주기 및 이수 시간은 적 지 않은 분야와 시간이 규정되어 있다. 그러나 중요한 것은 교육의 질이다. 형식적인 교육은 많이 하면 할수록 보육의 질만 떨어질 뿐이다. 영유아를 돌보는 강도 높은 노동시간을 할애하여 실시하 는 교육이 형식적으로 이루어지는 것은 너무나 큰 낭비이다 보육현장과 무관한 강사들의 형식적인 교육 재난 안전교육은 무엇보다 현장성을 최우선으로 하는 교육이어야 한다. 그러기 위해서는 재난 안전 분야에 훈련된 보육교직원 전문가를 강사로 투입하는 것이 가장 적합할 것이다. 그런데 대부 분 어린이집 안전교육 강사들은 보육현장 경험이 없는 강사들이 많고 대집단으로 이루어지는 교육 은 너무나 형식적인 내용이 많다 현장에서의 안전과 거리가 먼 평가인증 에서의 안전문제 현재 어린이집 교직원의 안전에 관한 교육은 평가인증과 관련해서 많은 참여가 이루어지고 있 다. 그런데 현재의 어린이집 평가인증 방식은 정량적 방법과 시설 기준, 규정의 준수 유무 등의 방 식으로 평가 되고 있다. 이것이 바로 형식적인 교육이 되는 가장 큰 원인이다. 본 토론자등이 현재 수행하고 있는 공동연구 자료에 의하면, 호주의 경우, 7가지 영역별로 어느 수준에 나의 원이 해 642 Copyright c 2015 HSST

13 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 당되는지를 평가하고, 이에 대한 근거를 제시하고, 어떤 법률적 규정의 불이익 또는 기준을 따라야 하는지를 알려주는 방식의 질적인 평가를 규정하고 있다. 이러한 내용은 우리에게도 받아들여야 할 좋은 귀감이 될 수 있다 어린이집 교직원의 안전관련 법규의 교육문제 현재의 평가인증 방식이나 안전 교육 등에서는 교사가 안전에 관한 다양한 법규를 숙지해야하 는 측면이 간과되고 있다. 안전에 관련된 법률 규정은 영유아보육법이나 유아교육법에만 있는 것 이 아니라 다른 부서에서 관리하는 법률도 적용된다(예를 들어, 시설물 관리에 관한 법률, 재난 및 안전관리에 관한 법률, 자연재해에 관한 법률 등). 비록 안전에 관한 평가 인증 지표에 없다 할지 라도 원에서 발생하는 사고 발생 시에는 처벌이나 법적 판단에서는 관련 규정이 모두 적용되기 때 문에 교직원은 이를 모두 숙지하고 있어야 할 사항이다 보육 교직원과 부모가 참여하는 온 오프라인 병행교육 부재의 문제 보건복지부와 중앙육아종합지원센터, 어린이집 안전공제회에서 진행하는 어린이집 교직원 교육 은 오프라인에서 진행하기 때문에, 한 원에서 한 한 두 명, 특히 원장 위주의 교육이 진행되고 있 다. 그러나 어린이의 안전은 교직원과 학부모가 모두 함께 참여를 해야 효과적이라는 것은 상식으 로 통한다. 그리고 그런 교육은 꼭 오프라인 교육만이 아니라 온라인 교육도 병행해야 하고, 부모 도 이 과정에서 반드시 일정시간 이상 참여토록 해야 할 것이다. 호주의 경우는(김경중 외, 2014)[4], 모든 교직원은 안전 교육에 관한 온라인 훈련에 참여해야 한다 는 정도로 안전에 관한 온라인 교육을 강화하고 있다. 이것은 현재 영유아보육법에 따라, 많은 시간 과 참여의 어려움을 주는 오프라인 상의 비효율적인 집합교육보다 효과적인 대안이 될 것이다 국가와 지방자치단체의 사회적 연대책임 강화의 문제 자연적 및 사회적 재난유형이 다양화, 대형화하고 복합적인 각종 재해로부터의 영유아는 안전하 도록 재난안전에 관한 사전 방재 및 사후 방재와 보상시스템 등 체계적인 매뉴얼 개발이 시급하며 제도적으로도 구체적인 교육 매뉴얼 및 지원이 필요하다. 어린이집 설치, 놀이터, 비상재해대비시 설, 건강관리, 급식관리, 위생관리, 안전관리시스템, 안전교육훈련 등 영유아의 재난안전에 관한 사 전방재 및 구제제도는 유명무실한 프로그램 규정화하는 것이 우려된다. 그러므로 행정기관은 어린 이집의 실내 공기 질 정화 의무이행과 같이 의무만 부여하고 정부와 지자체 행정은 재정적 책임을 회피하는 것이 아닌, 적절한 재정지원정책과 시스템, 인적서비스의 제공(안전보건관리자)등이 재난 안전교육에서 연대 책임을 갖고 함께 교육에 참여해야 할 것이다 체계적 종합적 현실적인 재난 안전교육과 대응 매뉴얼이 만들어져야한다. ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 643

14 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 현재 보건복지부가 제공하는 지침과 매뉴얼은 있지만, 현장에서 경험한 BCP 전문가들이 볼 때 는 미흡한 점이 너무 많다. 형식만 있고 알맹이가 없는 매뉴얼은 유사시에 아무런 도움을 주지 못 한다는 것을 세월 호 사건이 말해주고 있다. 심지어 관련법까지도 안전이라는 틀 속에서 재난을 다루고 있을 뿐 만아나라, 재난과 안전에 대한 대응과 사후 처리지침도 미약하고 모호하다. 그래서 심각한 인명피해를 겪은 어린이집이나 유치원의 경우는 자신도 피해자이면서, 어린이 피해자 가족 과 사법기관 행정기관 언론 등의 일방적인 집중공격을 받고, 죄인이 되어 결국은 경제적 사회적 윤리 도덕적 측면에서 회복 불능의 나락으로 추락하는 경우가 허다하다. 5. 영아돌연사증후군(SIDS)과 아동학대의 문제 5.1 영아돌연사 증후군의 예방과 대응문제 영유아 사망사고 중에서 뚜렷한 대책이 없이 안전의 사각지대에 있는 사고가 바로 영아돌연사 증후군(SIDS)이다. 어느 날 갑자기 일어난 이런 사고는, 부모는 물론이고 어린이집 교직원의 입장 에서도 아무 대책 없이 맞이하는 날벼락일 수밖에 없다. 국과수의 애매모호한 사인규명이 나오면, 부모와 보육교직원은 원고와 피고가 되어 민형사상의 길고 긴 법정투쟁이 시작되고 서로가 불행한 악몽 같은 고난의 시간이 시작된다. SIDS 사고는 병원에서 발견되는 사망률이 적기 때문에 국내에서는 의학적 측면에서 연구가 일 천하다. 그러다보니 의학적 측면에서 예방에 대한 대비도 부족하고, 재판부의 판단도 사건마다 서 로 다를 수밖에 없다. 그러므로 이에 대한 다양한 관심과 연구를 통한 앞으로의 예방과 대비 교 육이 구체적으로 이루어져야 할 것이다. 5.2 아동학대의 문제 어린이집에서 아동 학대는 최근 우리사회에 큰 충격을 주었고 그에 따른 아동학대 방지법이 강 화되었다. 그런데 놀라운 것은 아동학대방지법이 강화된 후부터 사례는 늘어나고 가해자에 대한 처벌이 강화됨으로, 보육행위와 학대간의 모호한 상황에서, 보육교직원의 새로운 딜레마가 시작되 었다. 그리고 학대신고 포상제도가 악용되는 사례가 늘어나면서 보육의 양육행위까지도 학대 신고 가 접수되는 순간부터, 해당 보육교직원의 악몽은 시작된다. 한 사례는, 한 아이가 다른 아이를 심 하게 꼬집고 놓지를 않아서, 떼어내기 위해서 바닥을 치고 그래도 듣지 않아서 가볍게 머리를 때 린 것이 부모에 의해 신고가 되었다, 그 결과 현재 어린이집은 문을 닫고 원장은 사법기관의 처벌 을 기다리고 있다. 아동학대는 철저하게 방지해야 하지만 학대에 대한 판단이 보육에 대한 우리사회의 문화적 특 성이나 통념도 고려되어야 할 것이다. 그래야 교사가 안심하고 아이를 보다 더 안전하게 돌볼 수 644 Copyright c 2015 HSST

15 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 있을 것이다. 6. 결론 보육에서의 영유아 재난안전관리의 문제는 보육현장의 당면문제를 떠나서는 생각할 수 없는 일 이다. 그래서 보육현장의 위기는 바로 영유아 재난안전관리의 위기이다. 우리의 보육현장은 안전사 고가 발생하면, 그에 대한 갖가지 질책과 대책들이 쏟아져 나오고 법이 강화된다. 그런데 얼마 지 나서 보면, 그렇게 대책이 강화되었음에도 불구하고, 또다시 똑같은 실수와 잘못이 되풀이 되는 것을 목격할 수 있다. 사건이 터질 때마다 대책을 세우는 것은 미봉책일 뿐 근본적인 대책이 될 수 없다. 이에 본고의 논점을 좀 더 포괄적이고 종합적인 관점에서 다음과 같이 조망하고자 한다 영유아 재난안전의 최대 위기 는 바로 보육현장의 위기 서언에서 밝힌 지표는 한국의 어린이 운수사고 사망자가 OECD국가 중 1위, 그 중에서도 영유 아기 발생비율이 가장 높은(79.5%)데, 이들을 안전하게 돌봐야 할 보육의 현장은 그 교유한 기능 수행의 한계적 상황에 놓여있다. 보육교사의 절대 대다수(94%)가 이직을 고민하고, 대우는 낮은데 기대는 높고, 정부의 지원은 적은데, 요구는 많고, 보람은 약한데, 노동의 강도는 갈수록 강하다. 그곳이 바로 오늘날 우리 대한민국 보육의 현장이다. 필자는 이러한 보육현장의 위기가 영유아를 재난과 안전으로부터 잘 지키고 돌보기 위한 요건의 가장 큰 위협이고 위기라고 판단한다 보육현장의 위기 는 보육정책의 준비의 실패다 보육의 중요성을 강조할 때 자주 인용되는 말이, 준비의 실패는 실패의 준비다 는 말이다. 보 육이라는 돌봄 의 행위는 아무나 할 수 있는 것처럼 보일지 모르지만 결코 그렇지 않다. 지나쳐 도 부족해도 안 된다. 너무 빨라도 너무 느려도 안 좋다. 소위 돌봄의 적기성 적정성 개별성 방법 성을 판단하는 것이, 바로 발달의 골든타임을 지키는 것이고, 그것이 보육의 전문성이다. 그리고 그것을 아는 것만이 전문성이 아니다. 그것을 알고 적기에 대처하기 위해서는 수많은 교재교구와 환경을 여하히 활용하고, 끊임없는 준비와 노력으로 오랜 기다림의 시간도 필요하다. 그런데 우리나라 보육정책은 한 정부의 정책은 이런 현장의 형편을 너무나 많이 간과해왔다. 그 리고 정책이란 이름으로, 법과 규정과 지침들을 끊임없이 만들고 바꾸고 또 바꾸어 왔다. 우리는 빈번한 입시정책의 변화를 운운했지만, 보육정책에 비하면 조족지혈에 불과하다. 이점에서 우리나 라의 정부와 정치권은 어느 정권을 말론하고 자유로울 수 없다. 백년대계인 보육의 정책을 충분한 준비 없이, 누군지도 모르는 캠프의 몇몇 사람들이 공약을 만들고, 공약이라는 파워로 밀어붙이는 정책들이 얼마나 많은가? 그 대표적인 표본이 바로 보육정책이다. 이런 준비 없이 제조된 정책이 바로 보육의 현장을 어렵게 만든 결정적인 원인이다. ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 645

16 Crisis Phenomena and the Problems of Disaster Management in 3. 준비의 실패 로 탄생한 대표적인 정책이 무상보육정책이다. 무상보육정책의 동기는 물론 나쁘지 않고 착하다. 복지국가는 사회서비스의 무상공급을 국가의 책무로 간주하기 때문에, 무상복지는 보편적 복지로서, 당연한 정부정책의 기조가 된다. 그러나 우 리나라는 사회복지가 선별적 복지에서 보편적 복지를 지향 하고 있지만 보편화는 다양한 분야에서 요원한 형편이다. 지금도 복지 포퓰리즘 과 복지정책의 후퇴 에 대한 논란이 뜨겁다. 그런데 정 부는 대통령 공약사항이란 이름으로, 0~5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제 실현 을 내세워서, 중앙정부와 국회가 지방자치단체와 협의 없이 일방적으로 무상보육을 결정하였다. 그 결과 무상보 육정책은 지금 예산도 확보하지 못하고 정부 부처 간에도 심각한 갈등을 겪고 있다. 내년도 어린이 무상보육료 예산을 두고 교육부와 시 도교육청의 예산 전쟁으로 어린이집 대란 이 현실화될 우려가 높아지고 있다. 교육부가 내년도 어린이집 예산으로 2조 1400억여원을 지원했 으나 시 도교육청은 어린이집이 교육기관이 아니라며 누리과정 예산 편성을 거부하고 나섰다. 이 들의 브레이크 없는 전쟁에 61만 어린이에 대한 지원금이 끊길 처지가 됐다. 최악의 경우 학부모 가 어린이 한 명에 월 22만~29만원의 보육료를 추가로 부담해야 한다[21](김경중, 2014). 사립유치원 약탈로까지 불똥 튄 무상보육 병 이란 기사에서 이렇게 항변한다. 사립유치원은 민간이 설립한 사유재산입니다. 그렇기 때문에 누구든 그것을 사용하고 싶으면 주인이 요구하는 사용료를 지불하는 것이 당연합니다. 학부모에게서 받았던 보육료, 등록금에는 시설 사용료도 포함 되어 있었습니다. 그런데 무상교육 무상보육 정책이 시작되면서 원칙적으로 학부모로부터는 돈을 받을 수 없고 국가가 주는 돈만 받을 수 있게 되었습니다. 국가는 경상적으로 들어가는 비용만 줄 뿐 시설투자에 대한 대가는 인정해주지 않습니다[6](김정래, 2012). 본고에서는 무상보육정책의 성패나 공과를 판단하려는 것이 아니다. 다만 현 시점에서 무상보육 정책은 아직 예산도 확보하지 못한, 준비가 안 된 정책이라는 것을 말하는 것이다. 그리고 이처럼 준비 없이 쏟아져 나오는 준비에 실패한 정책이, 오직 무상보육정책만이 아니라는 것이, 더 큰 걱 정임을 말하려는 것이다. 4. 무상보육정책의 준비실패 는 보육에 대한 접근방법 의 실패다. 그렇다면 무상보육정책을 비롯한 많은 보육정책들이 왜 준비에 실패한 것일까? 그것은 보육에 대한 기본적인 철학 즉 보육에 대한 편향된 인식의 탓 이 크다고 본다. 보육의 세 가지 요소는, 공급자요소인 어린이집과, 수요자 요소인 부모아동, 그리고 전달 관리 체계적 요소로서 정부와 지 방자치단체 담당 공무원 등이 있다. 그런데 정부의 모든 정책들은 일차적으로 가장 핵심이 되는 공급자 요소를 배제하고 수요자와 전달관리체계요인의 입장에서만 정책에 접근해 왔다. 그 이면에 는 선거와 유권자의 표가 의식되었을 것이다. 결과적으로 보육정책은 보육에 대한 올바른 철학과 기초에 대한 인식 없이 만들어진 것이다. 그래서 보육에 대한 올바른 접근방법의 실패인 것이다. 5. 위기의 보육, 영유아 재난안전의 길 646 Copyright c 2015 HSST

17 Asia-pacific Journal of Multimedia Services Convergent with Art, Humanities, and Sociology Vol.5, No.4, August (2015) 보육의 질은 교사의 질을 떠나서 결코 논할 수 없기에 보육의 질을 높이려면 먼저 교사의질을 높여야 하고, 교사의 질을 높이려면, 보육교직원에 대한 처우부터 개선해야 하는 것은 기본이다. 이것은 어렵지 않은 기본적인 상식이고 보육의 문제를 풀어가는 본질적인 문제이다. 그래서 어린이집에서 같은 사고가 반복적으로 발생하는 안전사고는 예고 없이 찾아오는 예고 된 사고 라고 볼 수 있는 것이다. 그렇지 않다면, 한번 터지면 언론과 사회의 일방적인 질타로 폐 원되거나 회복불능상태가 되어 결국 어린이집을 떠나야 하는 비정한 현실을 알면서도, 유사한 사 고가 똑같이 반복되는 현상을 설명하기란 쉽지 않다. 그래서 보육의 질 개선 이나 안심보육 을 말하려면, 보육서비스란 노동의 강도에 맞는 보육교직원의 처우부터 개선되어야 한다. 그리고 어린이집 안전에 관한 현행법과 제도 규정들, 실천 가능성 현실성을 고려하지 않은 프 로그램적 규정 들을 개선해 가야한다. 비현실적인 모호한 안전관리에 대한 책무와 부담의 규정도 과감하게 개선하여, 일방적으로 어린이 집에서만 지키라고 지시만 말고, 행정적 관리 감독기관이 솔선하여 함께 해결해 가야한다. 재난안전 교육과 대응 매뉴얼도 보육계와 학계 어린이 안전 공제 회가 서로 협력하여 현장 전문가들을 중심으로 교육하고 제작되어 현장에서 구체적으로 적용될 수 있도록 개선하고 개발되어야 한다. 이것이 우리 모두가 지금 당장 실천해야할 영유아의 재난안전, 발달의 골든타임을 지켜서 우리미래의 희망을 튼튼하게 키워가는 일이다. References [1] Korean Consumer Agency (2014). Negligent accidents of children: Case analysis. traffic accident fatality. [2] Statistics Korea (2011), traffic accident fatality(2006~2011). [3] S. H. Noh (2009). Trends analysis and prospects of juvenile delinquency, Korean Criminological Review, Vol. 20, pp [4] K. J. Kim, K. T. Seo, and M. J. Lim (2014). SMART manual for safety. Korean Family Educare Institute. [5] K. J. Kim, and M. J. Lee (2008). Problems in management of educare facilities and future plans. Professor workshop on disaster and safety management. [6] J. R. Kim (2012). Free educare policy: Its features, problems and alternatives. Social Integration Center, Working Paper, [7] E. S. Kim, E. Y. Choi, and A. R. Cho. (2013). Reinforcing personality education for young children to prevent future school violence. Korean Institute of Child Care and Education. [8] T. H. Kim (2013). Korean society trauma. Seo-Hae-Mun-Jip. [9] K. J. Kim (2008). Educare facilities for infants and young children: What is the problem? Association for Korea Intergration Educare no.9. [10] H. M. Park ( ), supplementary educational institute school bus..news ISSN: AJMAHS Copyright c 2015 HSST 647

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