1. 들어가며 현재지구촌의많은나라들이저출산신드롬으로몸살을앓고있다. 저출산사회란, 한사회가일정시점의인구구조를계속유지하기위해필요한인구대체수준이 2.1명이하인상태에있는사회를말한다. 이는가임여성(15-49) 100명이 210명의자녀를낳아야인구가줄지도늘지도않는안정된상태를유지할수

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정명 문
7 years ago
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1 FES-Information-Series 독일의저출산과지속가능한가족정책 김은영, 한신대학교사회복지학과겸임교수 2005년 9월 독일은이미수십년간출산율이평균 1.4 명정도에머물고있는유럽의대표적저출산국가이다. 이글에서는독일의저출산문제의현황과원인을알아보고, 이에대한독일정부의대응방안으로 2002년부터추진하고있는지속가능한가족정책에대해살펴보고자한다. 독일의저출산은전통적가족모델에기초한가족정책이낳은결과이다. 단독부양자모델이라불리는독일의가족정책은여성에게어머니의역할을강조하며, 자녀가어린시기에는어머니가자녀양육에전념하고이후에직업으로복귀하도록하는구조를가지고있다. 따라서보육시설에대한국가의투자가빈약하고, 그대신육아휴가기간이길며, 이기간동안국가가소득지원을하고있다. 독일의정책은지금까지가족의경제적지원에중점을두어왔으며, 가족에대한현금지원율이유럽에서매우높은축에속한다. 그러나이러한정책적노력에도불구하고독일의출산율은하위권에머물고있다. 특히고학력여성들은출산으로인한직업경력의단절과이로인한경제적손실을원치않기때문에출산율이가장낮은것으로보고된다. 2002년현사민당이집권한이래독일은지속가능한가족정책이란모토아래자녀출산과직업생활의양립이가능한사회적조건을마련하는데중점을두고정책적패러다임의전환을꾀하고있다. 지속가능한가족정책은보육여건의향상, 부모수당을통한가족지원, 가족친화적인사회인프라구축, 가족과직업의균형등을목표로한다. 발행처: 프리드리히에베르트재단주한협력사무소편집인: 페터가이, 박상희편집위원: 김영희, 안두순, 안석교, 양민석, 이삼열, 정범구, 정현백, 최연혜 ( 가나다순) 주소: 서울시종로구운니동 98-5 삼환빌딩 1101호 ꂕ Tel: (02) /9, Fax: (02) feskorea@fes.or.kr & fesrok@fes.or.kr

2 1. 들어가며 현재지구촌의많은나라들이저출산신드롬으로몸살을앓고있다. 저출산사회란, 한사회가일정시점의인구구조를계속유지하기위해필요한인구대체수준이 2.1명이하인상태에있는사회를말한다. 이는가임여성(15-49) 100명이 210명의자녀를낳아야인구가줄지도늘지도않는안정된상태를유지할수있음을의미한다. 저출산은현대사회의인구고령화현상과맞물리면서노동력감소, 성장률저하, 고령인구부양문제, 사회보장비용의증가, 가족관계해체등심각한사회문제를파생시키는원인이된다. 따라서이글에서는유럽의대표적저출산국가인독일의저출산현황과원인에대해알아보고, 독일정부가저출산에대한대응방안으로 2002년부터추진하 고있는지속가능한가족정책에대해살펴봄으로 써저출산극복을위한정책적담론을모색하고자한다. 자수보다적었으나이주민으로인해전체인구수는줄지않고조금씩늘었다. 앞으로기존인구수를유지하기위해서는매년 35만명의이주가필요한실정이나이는현실적으로거의가능하지않다. 2003년현재독일의가임여성 100 명당출산자녀는 134명으로앞으로획기적인전환이이루어지지않으면출산율이 2050년까지급격히감소할것으로추정된다. 저출산이단지인구감소의결과만낳는것은아니다. 독일은청년층이점점줄어들면서 2020년이되면 EU 내에서청년층비율이가장낮은나라가될것으로예측된다. 이미 1997년에 60세이상노인인구가 20 세미만인구수를초과했으며, 2004년현재 20세미만인구는전체독일인의 21% 에달하고있는상황이다. 낮은출산율은결국경제활동인구및전문인력의감소, 경제성장률과삶의질저하, 공적노인부양비용의증가, 사회보장제도의재원문제와이로인한사회보장체계의기능제한등독일사회의전반적인문제로이어질것으로전망된다. 2 저출산현황 3. 저출산의원인은무엇인가? 독일은유럽에서도특히출산율이낮은나라에속한다. 이미 1970년대초부터출생자수가사망 독일인들은자녀를출산하기위해다음과같은조건들이충족되어야한다고생각한다. 스페인이탈리아헝가리독일스웨덴영국네덜란드덴마크프랑스에이레미국 출처 : Bmfsfj(2005), Monitor Familiendemographie, Ausgabe Nr. 1, Deutschland: Kinderlos trotz Kinderwunsch?, 3 쪽재구성.

3 1 직업활동과자녀양육의조화 3세이하자녀가있는서독지역주민의 86% 는출산후부모모두직업활동을지속하기원하나실제로이를실현하고있는사람은 23% 에불과하다. 따라서육아기동안직업과의연결성을잃는것에대한불안감, 그리고자녀양육과직업활동을제대로조화시킬수없을것이라는두려움은자녀출산을막는중요한요인이다. 교육수준이높고고소득취업가능성이높거나고소득직종에종사하는여성일수록자녀출산에대해회의적이다. 특히서독지역고학력여성의무자녀선택경향이뚜렷한데, 이들고학력여성들은특히자녀출산과직업생활을병행하는일에어려움을느끼며, 자녀출산으로인해자신의직업경력과경제적인손해를감수해야하는점에대해우려하고있다. 그러나동시에언급해야할점은가족의경제수준이낮을수록무자녀비율도높다는것이다. 남편의소득이높은경우자녀를출산하는비율도높으며남편의소득이낮은경우출산율도낮다. 저소득가정의여성은출산으로인해직업생활이중단되면겪게될경제적어려움과자녀양육비용의부담때문에출산을기피한다면, 고학력여성은출산으로인한직접적인경제적비용부담의어려움보다는직업경력의중단으로인한지위상승기회의상실과미래소득의감소를우려하는부분이크다. 시키기어렵다는사실이저출산으로이어지고있다는것을공통점으로지적할수있다. 2 안정된파트너십독일인의 84% 는안정된파트너십을자녀출산의결정적인조건으로내세운다. 따라서결혼한부부가동거부부보다자녀출산을더많이원하는것은자연스러운결과인데, 독일사회의동거가족이늘어나면서출산율이낮아질수밖에없는것이현실이다. 3 자녀의양육비용독일인이자녀출산을결정하는데는소득이중요한요인으로작용하는것으로보고된다. 첫아이의출산결정과소득간에상관관계가있으며, 둘이상의자녀의출산시소득은더욱중요한역할을한다. 특히남성의경우, 자녀출산을원하는지의여부와원하는자녀의수는소득과밀접한관련이있다. 한명의자녀가있는가족의 50% 는자녀를더출산할것인가를결정하는데에경제적인요인이중요하게작용했다고응답한것으로나타난다. 4 아동친화적사회인프라자녀가있는독일인중독일의사회적환경이아동의욕구에맞지않는다고생각하는사람들이많다. 예를들어, 도로계획, 여가활동의여건, 주거조건등이적절치않다고생각하고있으며, 독일인들이아동의욕구에대한이해심이적으며아동을방해물로여기는경향이있다고말한다. 따라서두집단의저출산의원인에는차이가있으나결국독일사회에서취업과자녀양육을양립 5 미래에대한확신일자리나국가의충분한지원에대한불안감이

4 있는경우에는출산을결정하기어렵다. 불안정한사회변동기에출산율이하락하는것이이점을분명히해준다. 이현상은동독사회의붕괴당시와통일직후의동독지역, 그리고동유럽의사회주의붕괴시기에도볼수있었으며,90년대스웨덴의복지국가가구조적변동을겪는시기에도마찬가지였다. 4. 저출산과가족정책 지금까지독일의가족정책은주로가족의경제적지원에초점을맞추어왔다. 2000년기준으로가족정책에쏟은비용만한해에 억유로에달한다. 킬세계경제연구소(IfW) 에따르면, 독일은이미자녀양육비용의 1/3 정도를공적으로지원하고있다고한다. 이는국제적으로비교할때상위권에속하는수치이지만독일의출산율은하위권에머물고있다. 그렇다면독일의기존가족정책이출산율이높은타유럽국가와어떤점에서차이가있는지비교해보는일은독일의저출산현상의원인을진단하는데에도의미가있을것이다. 유럽의가족정책은다음과같이몇가지유형으로분류해볼수있다. 첫째, 스칸디나비아국가들이속한유형으로 보편적부양자모델이있다. 양육의책임을국가 가공유하면서공보육체계를확립해서사회가적극적으로양육에참여하며, 육아휴가를두되출산 으로인한여성의직업생활단절을막기위해기간을길게두지않으며육아휴가기간의임금보전율을높게유지함으로써남성의육아휴직참여율이높다. 소득에대한과세의단위가가족이아니라개인이며, 특히기혼여성의소득에대한과세율을낮게책정함으로써기혼여성의경제활동에대한인센티브를강화한다. 이들나라에서는여성의취업률이높으면서동시에출산율도높다. 둘째는단독부양자모델로독일, 오스트리아 등이이에속한다. 이들나라에서는여성의어머니로서의역할을강조하며자녀가어린시기에는여성이노동시장을떠나서집에머물고아버지가가족을부양하도록하는구조를가지고있다. 아동양육은가족을중심으로이루어지며보육시설에대한국가적인투자는미흡하고, 그대신육아휴가기간이길며이기간에국가의소득지원은높다. 이들나라는출산율도낮고여성취업률도낮다. 셋째는수정남성부양자모델로프랑스와벨기 에가이에속한다. 이들나라는비교적공보육체계가잘갖추어져있으면서도자녀의직접양육에대해인센티브를제공하는독특한형태를갖추고있다. 넷째는자유주의적모델로아동양육을사적인 일로여기며가족과자녀양육에대한국가의지원은미흡하다. 영국과미국이이에속하는데이들나라에서는개별가족이시장을통해양육문제를해결하게되어있다. 그러나노동시장의남녀차별

5 을엄격하게금지하는제도와적극적조치를통해여성을노동시장에통합한다. 출산율과여성취업률이비교적높다. 독일은타유럽국가들과비교할때육아휴가기간(Elternzeit) 은3 년으로매우긴편에속하며, 이기간중정액으로육아수당을받을수있게되어 있다. 또한액수나기간면에서볼때, 모든아동에 다섯째는혼합모델로이태리, 스페인등의남유 럽국가가이에속하는데, 이들나라또한자녀양육에대한국가의지원이거의없으며남성이가족을전적으로부양한다. 이들나라는출산율과여성취업률이모두낮다. 게지급되는아동수당제도도다른나라에비해결코뒤지지않는다. 그러나보육체계는매우취약하여특히서독지역만 3세미만영유아의보육률은 5.5% 로다른유럽국에비해한참뒤떨어져있다. 3 세이상아동을위한유치원도종일제로운영하 는곳이적으며, 초등학생을위한방과후보육시 이들유형을출산율에영향을미치는요인인소득지원과보육시설확충비율에따라분류하면아래의표와같다. 설(Schulhort) 이절대적으로부족하다는점또한커다란문제이다. 동독지역도통일후보육시설에대한국가지원의감소와여성실업률증가로보육 률이감소했으나, 그럼에도불구하고동독지역의 물론각국의유형은고정적인것이아니라유동적이다. 예를들어, 동독지역은통일전 C유형에 보육률은 35% 로서독지역에비해훨씬앞서있다. 따라서연방가정 노인 여성 청소년부의레나 속했으나 A와 B 의중간형태로, 네덜란드는 90년 테슈미트(Renate Schmidt) 장관은 현재서독지 대초B에서C 로변화했다. 역의보육실태는다른서구국가에비해 20년이상 뒤져있다고진단한다. 이러한분류를통해출산율에영향을미치는 요인을정확히예측할수있는것은아니나, 일반적으로가족에대한소득지원이많고보육시설이잘확충되어있는경우출산율이높은것을알 이상의유럽각국가족정책과출산율을비교해볼때결국독일의출산율향상을위해서는보육제도의확충이관건임을보여준다. 수있다. 긍정적요인: 보육시설의확충부정적요인: 보육시설의부족 긍정적요인 : 높은소득지원부정적요인 : 낮은소득지원 A: 스웨덴, 덴마크, 프랑스 B: 독일( 서독지역) C: 영국특히 ( 3 세미만아동) D: 스페인, 이탈리아 ( 특히 3 세미만아동) 출처 : Rürrup, Bert & Gruescu, Sandra(2003), Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsentwicklung, 8 쪽.

6 5. 지속가능한가족정책 앞에서살펴보았듯이가족에대한경제적지원에초점을맞추어시행된독일의기존가족정책은출산율향상에거의도움이안된것으로나타난다. 특히학력과소득이높은여성들의출산율이가장낮은점을고려할때국가가자녀양육의비용을분담하는것만으로는자녀출산을증가시키는데한계가있음이분명해진다. 따라서지난몇년사이독일에서는가족정책이인구정책적인지향점을가질필요가있다는인식과함께, 가족에게물질적인지원을하는것만으로는충분치않으며자녀양육을위한사회적조건을향상시키는것이필요하다는의견이지배적으로대두되었다 년현사민당이집권한이래독일은지속 가능한가족정책이란모토아래자녀출산을가능 하도록하는사회적조건을창출하는데중점을둔정책적패러다임의전환을꾀하고있다. 지속가능성이란생태학의기본원리로서생태 계를파괴하지않고나무를베기위해서는나무를지속적으로심는일이필요하다는것이다. 이원리를가족과사회에적용한지속가능한가족정책은자손을보존할수있는사회만이현재의체계를유지할수있다는생각으로출산율이높은타국가들의긍정적인정책들을독일에적용하는데힘쓰고있다. 특히지속가능한가족정책은직업과가족에대한계획을비교적갈등없 이실현할수있다는전망을여성들에게보여주 고있다. 지속가능한가족정책에서강조하고있는것들은다음과같다. 1 보육여건의향상직업과가족생활의긴장관계를해소하기위해서는보육여건을향상시키는일이가장중요하다. 높은보육율과출산율, 그리고높은여성취업률간에뚜렷한상관관계가있다는사실은스웨덴이나덴마크의예에서도확인할수있다. 독일은특히 3세미만영유아와초등학생의방과후보육을위한시설을확충하고, 현재의반일제학교체계를종일제체계로바꾸는것이필요하다. 현재독일정부는종일제학교를위한지원프로그램을시행 하고있으며보육육성법을제정해정책적기반을 마련해나가고있다. 2005년부터시행되고있는보육육성법은부모가취업상태이거나직업교육을받고있는경우에 3세미만아동의보육시설입소권을보장한다는내용을담고있으며, 이를위해연방정부는 2010년까지 15억유로를보육정책에투자하여 3세미만아동을위한보육시설정원을 23만명정도더늘려다른유럽국가의수준에도달한다는목표를세우고있다. 2 부모수당을통한가족지원 연방가정노인여성청소년부의 레나테슈 미트장관은현재의육아수당을임금대체형태의 부모수당으로전환하는것을검토하고있다. 지금의육아수당은소득보전이되지않아자녀출산후부모들은기존의소득이줄어들어경제적부담을느낀다. 따라서앞으로출산전소득에연계해부모수당을지급하는것이검토되고있다.

7 이경우소득이없었거나적었던사람에게는최저기준의부모수당을주게된다. 부모수당은소득이높은여성들의출산유인효과가높은것으로스웨덴과노르웨이의경험에서나타났으며, 남성들의양육참여에도매우효과적인것으로스칸디나비아국가들에서검증되고있다. 최대 12개월동안소득에연계된부모수당을지급한다면조기에직업으로복귀할수있는유인요인이될것이다. 일자리를수년동안떠나있는것은직업생활에공백을가져오며직업능력을질적으로저하시킬위험이있고, 이로인해경력과미래소득에도부정적영향을미칠수있다. 바로이러한점이젊은여성들로하여금출산을꺼리게하는요인이되기때문에부모휴가를오랫동안주는것이출산율을높이는데도움이되지않는다. 인구학적측면에서나경제적측면에서출산 1년후직장으로돌아오는것이바람직한것으로보고된다. 3 가족친화적인사회인프라구축 가족친화적사회인프라에는안전한도로환경, 적정한주택가격, 수요자에게맞는사회서비스, 편리한대중교통, 도움을줄수있는이웃등이속한 다. 독일정부는가족을위한지역연합이라는모 토아래이러한목표실현을위해각지역에서인프라망을구축하기위해노력하고있다. 러한목표를달성하기위해노력하고있다. 물론지금까지는기업의참여도와문제의식이낮은편이지만기업이가족친화적인조치를취함으로써기업의이익에도도움이된다는연구결과가나와있어고무적이다. 5 가족형성에대한새로운모델의창출현대사회에서는교육기간이길기때문에학교를졸업하고취업후에가족을형성하게되면이미자녀를출산하기에늦은경우가많다. 따라서교육기간에자녀출산이가능하도록보육시설의확충등지원체계를확립하는일과이와관련한인식의전환을위한일에지속가능한가족정책은초점을맞추고있다. 6 파트너십과양육능력의강화부부관계의질을높이고양육능력을강화하기위한사회적지원체계를확립하는것이중요하며가족관련단체의부모교육프로그램등에대해정부가지원하고있다. 7 목표지향적인현금지원앞서언급했듯이독일은다른나라에비해가족에대한현금급여가많다. 앞으로의가족대상현금지원은가족빈곤의예방에초점을두고자계획하고있다. 4 가족과직업의균형 남녀모두자녀양육과취업활동이가능한사회를 만드는일이필요하다. 이것이가능한국가에서는자녀출산율도높은것으로나타난다. 현재독일에서는정치계, 경제계, 노동조합등의사회단체로이루 어진가족연합 (Allianz für Familie) 을결성해이 6. 나가며독일은전통적가족모델에기초하면서여성의변화된사회적역할을기존의가족모델에통합함

8 으로써출산율과여성취업의두마리토끼를잡기위한가족정책을펴왔으나효과가적었다. 독일에서는 를실현하기위해 1970년대부터가족과직업의조화 3단계모델이강조되었는데, 첫자녀출산이전까지여성들은직업에종사하다가자녀출산이후부터유아기까지직업활동을중단하고가사노동과자녀양육에전념하며, 그이후에다시직업으로복귀한다는내용을담고있었다. 이러한정책적모델에따라독일정부는 3세미만영유아를가정에서양육하도록하기위해 3년간의비교적긴육아휴직기간에대한정액의소득지원( 육아수당 ) 제도를시행하였고, 그결과 3세미만영유아를위한공적보육체계는자연히약화될수밖에없었다. 그러나 3단계모델의이론과는달리육아휴가동안집에머문독일여성들은다시직장으로돌아가는데실패하거나직장생활에완전히통합하기어렵다는사실이밝혀졌다. 이는육아휴가후직장생활을계속하는여성이서독지역의경우 59% 에불과하다는사실을통해서도알수있다. 결국독일사회에서직업과자녀양육을조화시키는일이불가능하다는여성들의경험은직업경력을 위해출산을포기하는결과로이어졌고, 비록때늦은감이있으나연방정부는 2002년부터가족정책의패러다임변화를꾀하고있다. 독일과타유럽국가의비교를통해살펴보았듯이저출산과여성취업의증가는세계적추세이기는하나저출산과여성취업이반드시대체적인특성을가지고있는것은아니며가족정책의내용에따라출산율을향상시키면서동시에여성취업률을높이는일이가능하다는것이다. 따라서앞으로의지속가능한가족정책은무엇보다여성들이직장생활을하면서도자녀양육을할수있는사회적조건을만들기위해보육시설에대한양적확충과아울러질적인개선이필요하며, 보육비용에대한공적지원을확대해야할것이다. 또한육아휴가제도를실시하되지나치게긴것보다는직장복귀와적응을위해적절한시간으로줄이며, 육아휴가와관련해직장에서발생할수있는여성에대한차별을없애기위해남성도육아휴가를의무적으로갖도록하는것이바람직하다. 그리고육아휴가기간에출산전소득과연계한수당을지급한다면고소득여성의출산유인효과와남성의육아휴가참여를이끌어낼수있을것이다. FES-Information-Series 는유럽의통합과정과독일의정치체제및발전을중심으로독일과유럽의다양한쟁점들을소개함으로써해당주제의다양성과상호관련성을부각시키고, 정책대안에대한논의를촉진할목적으로발간한다. FES-Information-Series 는특정정치노선을지지하지않으며, 개별주제들은독일이나유럽의발전추세를관찰하고평가할능력을갖춘전문가가집필한다. 여기에수록된내용은필자들의개인의견이며, 프리드리히에베르트재단의공식견해가아님을밝힌다. FES-Information-Series 는부정기간행물로프리드리히에베르트재단홈페이지( 에서전문을내려받을수있다. Copyright C by Friedrich-Ebert-Stiftung, Korea Cooperation Office

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<C1DF29B1E2BCFAA1A4B0A1C1A420A8E85FB1B3BBE7BFEB20C1F6B5B5BCAD2E706466> 01 02 8 9 32 33 1 10 11 34 35 가족 구조의 변화 가족은 가족 구성원의 원만한 생활과 사회의 유지 발전을 위해 다양한 기능 사회화 개인이 자신이 속한 사회의 행동 가구 가족 규모의 축소와 가족 세대 구성의 단순화는 현대 사회에서 가장 뚜렷하게 나 1인 또는 1인 이상의 사람이 모여 주거 및 생계를 같이 하는 사람의 집단 타나는 가족 구조의