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래연 백
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1 국제사회보장리뷰 2017 가을호 Vol. 2, pp. 5~15 세계각국아동수당제도의성격및유형 Child Allowances: Their Types and Characteristics 최영, 중앙대학교사회복지학부 본고는이미아동수당제도를도입하여시행하고있는세계각국의아동수당제도현황과아동가족정책으로서아 동수당이지닌성격및제도특성에따른유형을살펴보고, 이를바탕으로앞으로도입될우리나라아동수당제 도의발전방향을모색하고자하였다. 1. 우리나라아동수당제도도입논의의배경 아동수당은본래다자녀빈곤가정에대한소득보장을위해시작된제도이다. 초기아동수당제도는 19세기후반유럽에서다자녀노동자가구의부족한임금을보충하기위해임금이외의부가급부로시작되었으며, 1926년뉴질랜드에서최초로도입되었다. 이후벨기에 (1930 년 ), 프랑스 (1932 년 ), 영국과캐나다 (1934 년 ), 스웨덴 (1948 년 ) 등의국가에서제도를도입하였으며, 2차세계대전이후오늘날과같은형태의제도로완성되었고, 1) 이후다른유럽국가뿐아니라남미, 아프리카등으로확산되었다. 2) 우리나라에서는지난 10여년간정당, 학계및시민사회단체를중심으로아동수당도입의필요성이지속적으로제기되어왔으나타제도와의중복, 재원문제등으로인해번번이실행이좌절되었다. 하지만지난대선국면을거치면서아동수당이대선쟁점으로부상하였고 1) 최성은등 (2010). 아동수당도입방안연구. 한국보건사회연구원. 2) 이미경. (2010). 가족지원정책유형에따른아동수당제도비교. 대구카톨릭대학교석사학위논문. 기획 5

2 각정당의대선후보들이공히아동수당을공약으로내걸면서아동수당도입이가시화되었다. 당선이후문재인대통령은우리나라의저출산문제를해결하기위한국정과제의하나로아동수당제도도입을제시하였고, 정부와여당의논의를거쳐 2018부터 0~5세아동을대상으로실시할예정이다. 이와같이이전과달리아동수당제도가정책적으로도입될수있었던데는다음과같은사회경제적환경의변화가일정부분기여한것으로보인다. 먼저우리사회가겪고있는심각한저출산문제를들수있다. 우리나라의합계출산율은 2015년기준 1.24명으로경제협력개발기구 (OECD) 34개회원국가운데거의최하위를기록하고있고이러한추세는앞으로도지속될전망이다. 정부는이와같은저출산문제를해결하기위해지난 10여년동안약 85조원의재원을투입하였으나저출산경향을반등시키기에는역부족인상황이다. 3) 이에따라저출산문제 4) 를해결하기위한대안으로아동수당과관련된논의가새롭게조명된측면이있다. 이와더불어정치적 경제적으로기본소득과관련된논의의확산이있다. 자본주의시스템내에완전고용이라는전제하에설계되었던복지국가가최근의청년실업문제나비정규직문제등새로운사회적문제에직면해있고, 기존복지체제로는이러한문제를해결하기어렵다는비판이제기되어왔다. 더욱이 4차산업혁명으로인해미래에는많은일자리가사라질것이라는우울한전망이나오고있고, 이러한사회경제적변화에대응하기위한대안적소득보장제도의하나로모든시민에게조건없이일정소득을지급하자는기본소득에관한논의가학계를중심으로활발하게진행되어왔다. 일부시민사회단체와학자들은보편적아동수당을기본소득의한형태로간주하여도입의필요성을주장하고있으며, 최근대선국면에서도이러한주장이정책의제화되어많은관심을받았다. 마지막으로경제적측면에서소득주도성장전략으로아동수당에관한논의를확산하는것이다. 소득주도성장전략은고용정체, 자영업침체, 소득불평등의심화로내수부족과같은저성장구조의덫에빠져있는경제문제를해결하기위해소득분배의형평성을재고함 3) 신성식. ( ). 프랑스 일본출산늘린아동수당, 도입여부고민해볼때. 중앙일보. 4) 백선희. (2016). 저출산극복대책으로서의아동수당도입의쟁점과방향. 더좋은미래연구소 2017 년이후의대한민국대선핵심아젠다연속토론회자료집. 6

3 으로써안정적인소비및투자수요를창출하여경제성장과경제안정성을추구하는것 5) 으로, 현정부의주요경제기조중하나로볼수있다. 최저임금인상, 아동수당도입등은이와같은소득주도형경제성장전략의하나로간주될수있다. 한편, 이러한배경은아동수당도입의목적과도연결될수있는데, 즉우리나라에서는저출산문제대응, 기본적인소득제공을통한아동의생존권 발달권보장, 재분배를통한경제성장등이아동수당제도의정책목표로설정될수있을것으로보인다. 따라서이러한정책목적을적절히달성하기위한제도설계가필요하며대상자의범위, 급여의수준, 급여의형태, 재원조달방식등과더불어아동양육을지원하기위한보육서비스, 출산전후유급휴가, 양육수당, 조세지원등아동가족지원정책과의연계조정방식과관련된쟁점을면밀히살펴보는것은이러한정책적목적을달성하기위해필수적이다. 본고에서는 OECD 회원국을비롯한세계각국에서다양한정책목표를달성하기위해어떻게아동수당제도의성격을규정하여제도를설계하고있는지살펴보고, 이를유형화하여제시함으로써한국의아동수당제도도입시고려해야할정책적함의를제공하고자한다. 2. 아동가족정책으로서의아동수당의성격과필요성아동수당제도는아동을양육하는가구에대한소득지원을통해아동의복지와권리를보장하고아동양육을지원함으로써아동의생존권을보장하고건강한발달을도모하는데일차적인목적이있다. 제도도입초기에는아동양육으로발생하는지출의일부를보전하는차원에서시작되었으나이러한소득보장효과이외에도아동빈곤감소, 소득재분배, 여성의지위향상, 사회통합, 출산장려에이르기까지제도의설계에따라다양한목적을달성할수있다. 이러한목적을달성하기위해서는아동수당제도뿐아니라일반적으로아동가족정책으로언급되는보육서비스, 출산전후및육아휴직, 조세지원, 기타수당등과상호보완적으로기능할수있도록아동급여패키지 (child benefit package) 를설계하는것이중요하며, 이때제도별특성을적절히고려하여설계하는것이필수적이다. 아동수당제도의성격은아동가족정책을어떻게유형화하는지에따라다소상이하게규정 5) 김승연. (2017). 저출산저성장극복대책으로서아동수당. 월간공공정책. 기획 7

4 될수있다. OECD 회원국의아동가족관련정부지출자료를제공하는 OECD 의가족자료 (Family Database) 에서는아동가족정책관련지출을크게현금, 서비스, 세제혜택등으로구분하여제시하고 있다. 현금은아동을양육하는가족에게제공되는아동관련현금급여를의미하며, 여기에는 아동수당을비롯하여부모휴가급여, 그리고아동을양육하는한부모가구를위한소득지원 등이포함된다. 서비스는주로현물급여로제공되며아동보육과조기아동교육을위한직 접적재정지원과보조금, 공공아동보육지원, 아동 청소년과시설거주자를위한지원, 가 정도우미서비스등과같은가족서비스등을포함한다. 마지막으로세제혜택은아동을대상 으로한소득공제와세액공제등을포함한다. 하지만이러한구분은단순히급여형태에따 른것으로제도별특성을정확히반영하지못한측면이있다. 이와는달리아동가족정책의경우기존남성생계부양모델에기초한기존의가족단위 정책에서 1970 년대이후젠더관점이반영되면서젠더평등과더불어여성의노동시장참여 등과같은다양한정책적목적을달성하기위한방향으로변화되어왔고, 이과정에서제도 별특성에따른구분이보다명확해졌다. 아동가족정책차원에서는각제도별특성을더잘 반영하여, 일반적으로현금지원 (in cash) 과시간지원 (in time), 그리고서비스지원 (in service) 등으로 구분하고있다. 6) 현금지원은가족에게직접적으로제공되는현금급여로아동및가족수당, 보육지원금, 출산장려금등이여기에해당된다. 시간지원은여성이나남성이아동양육의 역할과노동시장참여의역할을동시에수행할수있도록출산전후휴가나유급육아휴직등 아동돌봄을위한시간을제공하는것이다. 마지막으로서비스지원은보육서비스등과같이 가족내아동보육및아동양육을국가가직접적으로지원하는형태이다. 시간지원과서비 스지원은여성의 일 가족양립 을가능케하고, 따라서노동권과가족권을보장하는정책도구로간주된다. 7) 한편, 아동가족정책은가족의아동돌봄노동을지원하기위한정책과아동양육으로인해 6) 김사현, 홍경준 (2014). 출산율및여성노동참여율에대한가족정책의영향. 사회복지정책, 41(2). 7) 송다영, 정선영 (2013). 통합적가족정책으로서의패러다임전환을위한과제. 비판사회정책, 39. 8

5 지출되는양육비용을지원하기위한정책 8) 으로나누어볼수도있다. 9) 먼저가족의돌봄노동을지원하는정책은주로서비스형태로제공되는데, 대표적인예로보육서비스, 양육수당, 산전후휴가, 육아휴직등을들수있다. 반면아동수당이나세제지원은양육비용을지원하는정책으로, 아동양육에필요한소비지출비용을지원하기위해현금급여로지급된다는점에서소득지원제도의성격을갖는다. 이에따르면양육수당과아동수당은같은현금급여로제공되지만성격은완전히다른제도로볼수있다. 결과적으로이러한분류에따르면아동수당제도는아동을양육하는가족에게지급되는현금급여로서아동양육에소요되는소비지출을지원하기위한소득지원제도의하나로성격이정의될수있을것으로보인다. 한편, 앞에서도언급한바와같이대부분의 OECD 회원국에서는이러한돌봄노동지원정책과아동양육비용지원을위한현금정책을조합해아동가족정책패키지를제공하고있으며, 각제도간의상호보완을통해정책적목적을달성하고있다. OECD 회원국의경우 2015년기준국내총생산 (GDP) 의평균 2.4%( 현금 1.2%, 서비스 0.9%, 조세 0.3%) 를, 영국이나프랑스등선진국은 4% 내외를아동가족관련지출로사용하고있고, 여기에는아동수당과같은 현금지원 과보육 교육같은 서비스지원 그리고 조세지원 등이포함되어있다. 예를들어, 저출산극복국가로언급되는프랑스는 GDP의약 3.7% 를아동가족지출로사용하고있고이중현금은 1.6%, 서비스는 1.3%, 조세로는 0.8% 를사용한다. 반면, 그림 1에서볼수있듯이우리나라의경우아동가족관련급여로 GDP의약 1.4% 를지출하고있어 OECD 회원국중최하위권에속하며, 그마저도대부분이보육서비스지원에집중되고현금급여는상당히미약한실정이다. 8) 복지국가의노인, 장애인, 아동등인구대상별프로그램은대부분가족구성원의돌봄노동을지원하기위한서비스와대상자의소득을지원하기위한현금지원정책으로구성되어있다. 예를들면노인의경우, 치매나뇌졸중등의노인성질환으로가족의돌봄이필요한경우가족의돌봄노동을사회화한형태로장기요양보호서비스가제공되고, 노인가구의소비지출을지원하기위해기초노령연금이나국민연금등과같은현금의소득지원이제공되고있다. 9) 최영 (2017). 돌봄정책으로서의현금수당 : 한국형아동수당제도도입의방향 한국사회복지정책학회춘계학술대회자료집. 기획 9

6 그림 1. OECD 회원국의가족관련공공지출비중, GDP 대비 %, 2013 년이후 영국프랑스덴마크헝가리스웨덴아이슬란드룩셈부르크아일랜드벨기에핀란드체코노르웨이독일 EU 평균 (e) 뉴질랜드호주오스트리아유로존평균 (e) OECD-33 평균 (e) 이스라엘 (f) 에스토니아스위스 (d) 슬로바키아이탈리아슬로베니아네덜란드 (c) 폴란드 (a) 일본스페인캐나다포르투갈칠레한국미국멕시코터키 그리스 (a,b) 라트비아 (b) 현금지원서비스지원조세지원 자료 : OECD Family Database(2016). 한편, 그림 2에서볼수있듯이아동기아동가족관련공적지출로저출산을극복한국가로언급되는프랑스와비교해보면, 우리나라는전연령대에걸쳐공적지출수준이절대적으로낮으며, 이중일부는프랑스와같이아동에게지급되는보편적현금급여의부재로인한것이다. 특히아동기중 0~5세영유아기의공적지출이상대적으로낮다. 이시기에지급되는공적지출은주로 ( 보육 ) 서비스위주로구성되어있고, 낮은비중을차지하는현금지원도출산기에집중된경향을보이고있음을알수있다. 즉, 가구내아동돌봄노동을지원하기위한서비스와소요비용을지원하기위한현금지원정책이적절히구조화된프랑스의아동가족지원정책에비해우리나라의경우돌봄노동지원을위한정책중심으로설계되어있음을알수있다. 우리나라의아동가족정책을보다세부적으로살펴보면, 돌봄노동을지원하기위한제도로는보육서비스, 산전후휴가 육아휴직, 양육수당등이있으나아동양육에소요되는소비지출비용지원은대부분자녀장려금, 자녀세액공제등의조세지원을통해이루어지며외국과같은현금지원형태의아동수당제도는도입되지않고있다. 우리나라의경우아동돌봄노동을지원하기위한공적지출은 2016년기준으로보육서비스, 산전후휴가 육아휴직, 양육수 10

7 그림 2. 연령별아동가족관련공적지출구조비교 : 프랑스와한국 18,000 프랑스 (2011), 1 인당 PPP ( 미화 ) 18,000 한국 (2011), 1 인당 PPP ( 미화 ) 16,000 16,000 14,000 14,000 12,000 12,000 10,000 10,000 8,000 8,000 6,000 6,000 4,000 4,000 2,000 2, 현금급여와조세지원양육지원기타현물급여 + 적극적노동시장정책교육지원 자료 : OECD Family Database(2016) 를활용하여저자가재구성함. 당등에지출된약 11조 2000억원내외다. 반면, 아동양육에필요한소비지출을지원하기위해서는아동장려금, 자녀세액공제등의조세지원을통해약 2조원내외를제공하고있다. 하지만조세지원의경우소득역진성 ( 특히자녀세액공제 ) 이강하고, 그액수가크지않아 ( 예를들면, 자녀장려금은아동 1인당최대연 50만원, 자녀세액공제는연 15만원에서 30만원임 ), 가구내자녀양육에들어가는소비지출비용을보충하기에는매우부족한실정이다. 3. 세계각국의아동수당제도유형 OECD 30개국중미국, 한국, 멕시코를제외한 27개국이아동수당을도입해시행하고있으나급여대상, 급여수준, 재원조달방식등이국가별정책목표에따라다양한형태로운영되고있어유형화하여분류하기가쉽지않다. 국제노동기구 (ILO)10) 는 ILO 회원국 183개국가운데법적기반에따라정기적으로아동가족관련급여제도를운영하는국가는 108개국이라고보고하고있다. < 그림 3> 에나타난바와같이국제노동기구는기여여부와고용연계여부그리고자산조사여부등에따라아동가족관련현금급여를 5개유형으로분류하고있다. 이에따르면, 기여에기반한고용연계체계로운영되고있는국가는 32개국으로약 18% 를차지하고있으며, 비기여자산조사체계 10) ILO(2015). Social protection for children: Key policy trends and statistics. 기획 11

8 로운영되는국가또한 32개국으로약 18% 를차지하는것으로나타났다. 한편, 비기여보편적인아동가족급여체계로운영하는국가는모두 26개국으로약 14% 를차지하는것으로분류하였다. 이외고용관련체계와자산조사또는보편적인체계로운영되는국가가 18개국으로 10% 를차지하는것으로분류하였다. 그림 3. 아동 가족수당의유형 183 개연구대상국가 (100%) 기여 비기여 고용관련체계로운영 32 개국 18% 비기여자산조사체계로운영 32 개국 18% 국가법률로아동 / 가족급여체계 ( 주기적인현금급여 ) 를규정한국가 108 개국 59% 고용관련보편적체계로운영 26 개국 14% 고용관련체계 + 비기여보편적체계로운영 1 개국 1% 고용관련체계 + 비기여자산조사체계로운영 17 개국 9% 국가법률로아동또는가족관련급여체계를규정하지않은국가 75 개국 41% 사회부조이나법적기반없이운영되거나 일반적사회보조프로그램 ( 아동 / 가족관련급여특정없음 ) 자료 : ILO(2015). Social protection for children: Key policy trends and statistics. 한편, 몇몇국내연구 11) 에서는미국사회보장청에서발간하는세계의사회보장프로그램에소개된내용 12) 을바탕으로아동가족급여를크게보편주의형, 사회부조형, 고용연계형등으로나누어제시하고있다. 보편주의유형은아동이있는모든가구에급여를지급하는것으로, 일반적으로재원은국고를통해지출되며그국가에거주하고있는국민이면제도의대상이된다. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 영국, 독일, 오스트리아, 네덜란드, 룩셈부르크, 아일랜드등영국과독일을제외 11) 예를들면이선주등 (2006). 아동수당제도의국제비교및도입방안. 한국여성개발원. 12) Social Security Administration(2016). Social Security Programs Throughout the World. docs/progdesc/ssptw/ 에서 인출. 12

9 하고는주로북유럽국가들이이에속한다. 사회부조유형은소득이나자산조사를통해일정기준이하일때급여를지급하는방식으로대부분아동이있는저소득가구에한정해수당을지급하는형태로운영된다. 이유형은다른제도의보충적형태로제공되는경향이강하며국고를통해빈곤가구를지원하는데목적이있다. 대표적인국가로뉴질랜드, 스페인, 아일랜드, 호주등이있다. 마지막으로고용연계유형은아동이있는임금생활자또는자영업자에게수당을지급하는것이다. 급여지급을근로자의고용상태 ( 노동시장참가경험이있거나참가하고있는경우 ) 에연동함으로써아동수당제도를통해근로유인효과를거두기위한목적으로사용되는경우가많다. 재원은국고, 사업주분담금과정부보조금을통해마련되며이탈리아, 스위스, 그리스등이이유형에속한다. 여기서일반적으로많이언급되는아동수당의전형적인유형은보편주의유형이다. 하지만보편주의유형이라고해서동일한형태로운영되지는않는다. 예를들면프랑스는보편적인형태의아동수당을소득에연계해제공하면서부가적으로대상아동의욕구에따라자산조사를실시하는영아수당및각종수당을제공하며, 오스트리아는보편적인아동수당과더불어자산조사를실시하는아동양육수당을추가적으로지급하고있다. 13) 하지만이외에도대상아동범위, 급여수준, 재원조달방식, 지급대상등여러측면에서국가별재정수준이나정책방향에따라다양한형태의수당제도가운영되고있다. 예를들면, 대상아동의연령기준은국가별로상이하나의무교육기간또는최소노동연령에해당하는만 16~18 세까지지급하는것이일반적이다. 일부국가는학업을지속하고있거나직업훈련을받는경우수급연령을연장해서지급하기도한다. 급여수준측면에서는자녀수와연령을고려해지급금액을차등화하기도한다. 즉, 자녀출산을장려하기위한목적으로자녀수가증가할수록출생순위에따라급여액이늘어나기도하고, 연령이증가함에따라급여액이늘어나는방식으로운영하기도한다. 재원조달의경우보편적수당방식을택한국가의대부분은앞에서언급한바와같이국가일반세입으로지출하는경우가많고, 급여액은물가또는평균소득을반영해매년조정한다. 이외에정부뿐만아니라고용주나 13) 최성은등 (2010). 아동수당도입방안연구. 한국보건사회연구원. 기획 13

10 근로자등이재원을부담하는경우도많아국가별로재원부담측면에서정부, 고용주, 근로자 3자의다양한조합이가능하다. 예를들면오스트리아는정부, 주정부, 고용주 ( 임금의 4.5%) 가공동부담하고있으며이스라엘은정부, 고용주, 자영업자등이공동으로부담하고있다. 일본이나이탈리아는고용주가주로부담하고정부가이에보조금을부담하는형태로이루어지고있다. 여기서추가적으로눈여겨봐야할점은아동수당제도를통해일정부분저출산문제를해결하고자하는국가들에서나타나는제도적특성이다. 이경우기본적으로아동별로균등한급여가제공되더라도가구내아동수가증가함에따라총급여액이증가하도록해일정정도출산장려효과가나타나도록설계하고있다. 하지만이에더하여보다강력한출산장려책으로기능하도록일부국가들에서는자녀의출생순위에따라차등적인급여를지급하고있다. 예를들면프랑스에서는 1932년임금정책의일환으로아동수당제도가도입되었으나저출산위기를심각하게겪으면서둘째이후의자녀가출생할때마다급여액이증가하는출산장려기제를도입하여출산율제고를위한정책수단으로기능하도록제도를개선하였다. 14) 아시아국가중아동수당을도입한일본의경우도 2012년이후첫째, 둘째자녀는월 1만엔, 이후출산자녀부터는월 1만 5,000 엔을지급하는등 15) 자녀수에따라차등적인급여를지급함으로써아동수당제도가강력한출산장려기능을가지도록하고있다. 스웨덴도모든아동에게동일한급여가제공되는보편적아동수당제도에더하여출산장려목적으로다자녀가정아동에게추가적인수당 (Large family supplement) 을제공하고있다. 16) 그외핀란드, 벨기에, 룩셈부르크, 오스트리아등도유사한형태의출산장려기제를아동수당제도에도입하고있다. 4. 우리나라아동수당제도도입에대한시사점 본고에서살펴본바와같이세계각국의아동수당제도는각국의사회경제적환경과정책 목표에따라다양한형태로실행되고있음을알수있다. 우리나라의경우앞에서언급한바 14) 이선주등 (2007). 주요국가의아동수당제도에관한연구 : 프랑스, 핀란드, 일본을중심으로. 사회보장연구, 23(4): ) 김성아 김태완. (2017). 일본의아동수당과한국의가정양육수당비교. 보건복지포럼, 248 호. 16) 스웨덴의아동수당은아동 1 명당 1050SEK 가지급되며, 2 명이상의자녀가있는가정에는대가족보조 (Large family supplement) 가추가로지급된다. 자녀가 2 명일경우 150SEK, 3 명일경우 604SEK, 4 명일경우 1614SEK 등자녀수증가에따라보조금액도점진적으로증가하도록설계되어있어강력한출산장려기제로기능하고있다. 14

11 와같이아동의생존권 발달권보장이라는기본권의충족, 심각한저출산문제해결등과같은정책목표를설정하고가급적이에적합한제도를설계하는것이필요할것으로생각된다. 정부에서도입할예정인 0~5세를대상으로한아동수당제도는일단여러정책목표를달성하기위한첫발을내디뎠다는점에서긍정적이나이후앞에서언급한정책목표를효과적으로달성하기위해서는다음과같은장기적인개선방향을설정하여단계적으로제도를완성할필요성이있을것으로보인다. 먼저모든아동의보편적인기본권을보장하기위해서는현재 0-5세아동을대상으로하는제도를국민의합의와동의를거쳐순차적으로 18세이하의모든아동을대상으로확대할필요성이있다. 더불어저출산문제에대응하기위해앞에서살펴본바와같이보편적인기본아동수당이외에출생순서에따라급여를차등하여지급하는추가적인수당을도입하여아동수당제도가강력한출산장려기제로작동할수있도록보완할필요성이있다. 마지막으로아동수당제도는의도하는정책목표에따라각프로그램의특성을고려하여보육서비스, 유급휴가, 조세지원제도등기존아동가족정책과유기적으로결합할수있도록아동급여패키지형태로제도를설계할필요성이있다. 기획 15

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<BFA9BCBAC0C720C1F7BEF7B4C9B7C220B0B3B9DFB0FA20C3EBBEF7C1F6BFF820C1A4C3A5B0FAC1A62E687770> 연령계층별 경제활동 참가율 추이 (여자) 참가율 (%) 80 70 60 50 40 30 20 18-19 20-21 22-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 연 령 1990 2005 남 자 단 위 : 천 명 9 0 0 0 7 6 9 6 7 0 0 0 5 9 8 1 5 1 0 3 5 0 0 0 3