92 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 Ⅰ. 서론 국가의공식기관을통해국가안보에관련된핵심적인정보를수집하고분석하는일은모든국가의기본적인국가안보활동중하나이다. 갈수록복잡해지는국가안보환경속에서다가올미래의위협에대비하는것은아무리강조해도지나치지않을사안이다. 국가의정보활동이갈수록

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1 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 어제, 오늘, 그리고내일 이상현 ( 세종연구소 ) 차례 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 21 세기안보환경과국가정보활동 Ⅲ. 대내정보활동 : 외국의사례 1. 영국의 MI5 2. 미국의국토안보부 (DoHS) 와연방수사국 (FBI) 3. 한국대내정보활동에대한시사점 Ⅳ. 맺는말 국문요약 21세기안보환경은변화의템포가빠르고유동적이면서안보위협의유형과주체가다양해지고, 그결과위협의진단과대처가과거에비해훨씬큰불확실성속에서이루어진다는특징을지닌다. 냉전이종식되면서과거와같은국가대국가간의전쟁과같은통상적이고공식적인안보위협의요인은감소된반면, 테러, WMD 확산, 비대칭위협, 초국가적안보위협등은증가하는추세이다. 하지만테러나 WMD 등의위협은상대가누구인지, 위협의소재가어디인지조차파악하기어려운새로운유형의위협들이다. 그러므로이러한위협에대한최상의방어는정확한정보파악을통해사전에예방하는것이최선이다. 이러한필요성은과거국가정보기관들이중점을두어왔던대외정보활동에비해이제는대내정보활동의중요성이상대적으로증대된다는점을시사한다. 국가정보기관이중요한안보문제에대한정확한진단과처방을제공하지못할경우결과는매우파국적일수있다. 하지만민주주의국가에서국가정보기관을무작정확장하거나국가안보를이유로이들기관에무한정한권한을부여할수는없다. 영국의 MI5 나미국의국토안보부 (DHS), FBI 등대내정보를관장하는기관들의경우정보기관의민주적통제를위해다양한법적 제도적장치를구비해놓았다. 한국의경우도대내정보활동의필요성과중요성은갈수록증가할것으로전망된다. 한국의안보위협요인중북한의위협은여전히현존하는위협이다. 그와함께한국내자생적친북세력의존재, 그리고한국도서서히다민족사회로변화하는과정에서불가피하게지금까지정보당국의관심밖에놓여있던여러문제들이정보활동의대상이될것으로전망된다. 이러한요인들에대해서는지속적인대내정보활동강화필요성이제기된다. 하지만국가정보기관의대내정보활동의부작용에대해서는우려의시선이있음을간과해서는안된다. 한국은과거권위주의시절국가정보활동을빌미로한정치탄압과안보정국을겪은경험이있다. 민주화된사회에서더이상그러한국가기구의왜곡된활동이허용되어서는안된다. 제도적으로그러한권력의남용이가능하지않도록해야한다. 그렇기때문에국가정보활동, 특히대내정보활동을위해서는매우엄격하고분명한가이드라인이필요하다. 주제어 국가정보활동, 대내정보활동, 국가안보, 보안국 (MI5), 국토안보부 (DHS), 정보활동의민주적통제

2 92 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 Ⅰ. 서론 국가의공식기관을통해국가안보에관련된핵심적인정보를수집하고분석하는일은모든국가의기본적인국가안보활동중하나이다. 갈수록복잡해지는국가안보환경속에서다가올미래의위협에대비하는것은아무리강조해도지나치지않을사안이다. 국가의정보활동이갈수록중요해지는이유는자명하다. 정보화시대로들어서면서개인적인일상생활환경은물론국가간의관계도많은부분이정보의교환과내용에크게영향을받는시대가되었기때문이다. 또한국가안보와일상생활에대한안보위협이각종수단의발달로불가예측적이고치명적위험의정도가갈수록심해져서위험이가시화되기전에예방하는것이더욱중요해졌기때문이다. 21세기국제질서는복합적네트워크질서, 혹은복합변환 (complex transformation) 의시대가될것으로전망된다. 마뉴엘카스텔이이미오래전에네트워크사회의도래를언급했듯이, 우리의일상생활 ( 경제활동, 정보지식의공유 ) 뿐만아니라글로벌거버넌스, 군사안보의네트워크화가보편적현상이될것으로전망된다. 이처럼인터넷, 세계화, 초국가 탈국경화현상의심화는안보문제의속성을근본적으로변화시킨다. 21세기안보환경은변화의템포가빠르고유동적이면서안보위협의유형과주체가다양해지고, 그결과위협의진단과대처가과거에비해훨씬큰불확실성속에서이루어진다는특징을지닌다. 21세기의가장심각한위협은더이상핵전쟁이나대규모군대간의충돌이아니라테러나대량살상무기같은비대칭위협에서비롯되는위험이다. 또한세계화 정보화의심화는중요하부구조에대한사이버테러와같은새로운취약점을노정하면서갈수록지구촌인간의삶을불안하게만들것으로예상된다. 특히 9/11 테러이후메가테러리즘 (mega-terrorism), 대량살상무기확산, 탄도미사일확산, 사이버테러, 실패한국가들의인권문제, 에너지및식량안보와환경문제등새로운안보이슈들이 21세기안보의핵심문제로등장하였다. 세계화와정보혁명의결과국가의힘이군사력보다는경제력에의해좌우되는경향이커졌고, 따라서국가의목표또한군사적힘에더하여경제력, 기술력의확보에치중하는양상이보편화된결과라할수있다. 탈냉전이후의안보개념은그내용이군사적차원에서비군사적차원으로확대되고, 안보문제를유발하는주체뿐만아니라해결하는주체들이민족국가차원을벗어나국제사회수준및비국가행위자수준으로확대되는추세이다. 그결과 21세기안보는행위자의다양화와안보내용의중층화, 복합화가특징이라할수있다. 전통적인국가대국가, 전장을중심으로진행되었던갈등이이제는좀더모호하고불규칙적이고비합리적인차원으로확산되는것이새로운안보위협의추세이다. 이러한변화의결과향후국가안보에있어서는사전예방이최선의대응이될것이다. 사전예방에있어서는위험의징후를미리포착하는정보수집활동및외국과의정보협력이매우중요하다. 한국의안보위협은아직도북한관련부분이큰비중을차지하고, 1 25 인터넷대란, 산업기술정보국외유출등경제적국익피해, IMF 사태와같은비군사적안보위협요인까지포함하고있다. 한국은미국이나영국처럼제국운영의경험이없고, 그런위치에있지도않기때문에해외정보활동도중요하지만대내정보활동의소요가증대할것으로전망된다. 한국사회가갈수록다원화되고정보화되면서한국에서도대내정보활동의중요성은증가할전망이다.

3 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 93 이글에서는 21세기의안보환경에서국가정보활동이어떤의미와중요성을지니는지먼저살펴보고, 갈수록중요해지는대내정보활동 (domestic intelligence) 의의미와역할, 방향에대해논의하고자한다. Ⅱ. 21 세기안보환경과국가정보활동 21세기안보환경은안보주체의다양화, 안보내용의복합화현상의결과 포괄적안보 가보편적현상이다. 갈수록국가안보문제의지형이매우복잡해지고, 예측은더어려워지며, 대비해야할돌발사태의유형과경우가증가하는추세이다. 1) 이에따라냉전이종식되면서오히려총제적인국가안보역량의강화가더욱필요해졌다. 21세기의유동적안보환경하에서는더이상 절대안보 가없다. 아무리강한국가도혼자힘으로완전한안보를확보하기는불가능한시대가되었다. 그렇기때문에세계각국은대외적으로는협력과네트워크에기반한활동을강화하며, 내부적으로는각종대내정보관련활동을강화하고확대하는추세이다. 비국가행위자들의등장으로국제관계에서전쟁과평화의문제는더이상국가의영역에국한된문제가아니며, 각종국제기구, 인종및문화에근거한집단, 테러집단, 심지어범죄조직에이르기까지국제관계의새로운행위자들은때때로국가를능가하는무력수준을구비함으로써안보의새로운차원을열고있다. 안보위협의주체는지구적차원에서지역적차원으로, 그리고개인적차원으로까지확대되어안보위협의본질을파악하고대처하는것을더욱어렵게만들고있다. 냉전이종식되면서과거와같은국가대국가간의전쟁과같은통상적이고공식적인안보위협의요인은감소된반면, 테러, WMD 확산, 비대칭위협, 초국가적안보위협등은증가하는추세이다. 국가대국가관계에서발생하는위협요인은억지 (deterrence) 라는전통적방식으로상당부분대응할수있었다. 하지만테러나 WMD 등의위협은상대가누구인지, 위협의소재가어디인지조차파악하기어려운새로운유형의위협들이다. 그러므로이러한위협에대한최상의방어는정확한정보파악을통해사전에예방하는것이최선이다. 이러한필요성은과거국가정보기관들이중점을두어왔던대외정보활동에비해이제는대내정보활동의중요성이상대적으로증대된다는점을시사한다. 이러한안보환경의변화를상징적으로보여준것이바로 9/11 테러사건이다. 9/11 테러이후새롭게인식된사실은테러리스트들은더이상단순한범죄자들이아니라상대의약점을치밀히계산하여목표를선정하고가장효과적인수단을선택할줄아는 전략적행위자 라는점이다. 때문에테러에대해서는전략적대응이필요하다. 2) 동북아지역은상대적으로덜한편이지만동남아지역대부분국가에서다인종, 다종교 ( 특히이슬람교포함 ) 국가들은예외없이테러가가장심각한안보문제중하나이다. 이에비해한국, 일본, 중국등비교적인종적 문화적으로동질적국 1) 이상현, 9.11 테러이후안보위협요인과대책, 세종연구소정책보고서 No ( ) 참조. 2) The White House, National Strategy for Combating Terrorism, February 2003, pp. 5-8.

4 94 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 가들은테러에서어느정도무풍지대에있고, 다른동남아국가들의경험에비해볼때매우다행스런경우이다. 현재의국제테러는거의예외없이네트워크화되는추세이고, 이에따라대테러활동역시네트워크화될필요가있다. 그러기위해서는테러의국제적실태를이해하고, 국제적대테러움직임에적극협력해야한다. 9/11 테러의진상을규명하기위해소집된미상 하원정보위원회합동회의는 2002년 11월중간보고를통해의회와행정부가미국의대내정보활동체계를어떻게조정할것인지검토하라고권고했다. 특히 DNI와법무장관, 그리고 DHS 장관에게는대내정보활동에관한타국의경험을검토해배우는방안을강구하라고권고했다. 3) 최근까지도미국내에서는 9/11 테러징후를미리포착하지못한미정보기구의한계에비판적인논란이이어지고있다. 미국에서는최근미정보기관의핵심인중앙정보국 (CIA) 이 9/11 테러를막기위해제대로임무를수행했느냐를놓고계속논란이돼온가운데조지테닛당시 CIA 국장을비롯한지도부가 9/11테러를일으킨알카에다조직의위협에맞서도록준비하는데실패했다는 CIA 자체감사보고서가공개됐다. 이보고서는 9/11이발생한지 4년쯤뒤인지난 2005년 6월에작성된것으로미의회와 CIA는그동안이보고서의공개를놓고신경전을벌여왔으며의회가이보고서를공개토록법제정을밀어붙였고조지부시대통령이서명함으로써결국언론에공개되기에이르렀다. 요약본형태로공개된 CIA 내부감사보고서는테닛당시국장이알카에다의위험을알고있었지만이에적절히대비하지못했다고밝혔다. 보고서는 9/11사태이전에 CIA 가알카에다나오사마빈라덴에대처하기위한포괄적인전략이없었고빈라덴에초점을맞춘포괄적인보고서도지난 1993년이후작성되지않았으며테러위협에대한종합보고서조차없었다고지적했다. 보고서는또 CIA 직원들이 9/11 이전부터알카에다와알카에다를설립한오사마빈라덴에맞서열심히일했지만항상효과적, 협조적으로일한것은아니라면서일관되고제대로작동되는감시 감청프로그램이부재했다고밝혔다. 보고서에따르면테닛 CIA 국장의개입만이적절한해결책을찾아낼수있었음에도 CIA와국가안보국 (NSA) 은지난 2001년알카에다대응책임을서로에게떠넘겨왔고빈라덴을감시해온 CIA 담당부서는과로에시달렸지만첩보활동경험과전문성, 훈련이부족했으며항공기납치범가운데 2명에대한 CIA의첩보보고를 50-60명이읽었지만그정보가관계당국간에공유되지않았다. 하지만보고서는거듭된실책에도불구하고, CIA가알카에다의테러공격을예견하거나막을수있었던어떤결정적인묘책이나실책을찾아내지는못했다고덧붙였다. 한편, 테닛전 CIA국장은자신의회고록에서당시콘돌리자라이스백악관국가안보보좌관을비롯해부시대통령의고위참모들에게대책의필요성을촉구했었다고주장하면서자신이 9/11테러방지를위해최선을다했음을강조했었다. 4) 9/11 이후새로운안보환경에서국가정보활동은과거에비해더욱포괄적인의미를가질수밖에없게되었다. 첫째, 탈냉전, 세계화시대에있어서국가정보체계는다중적위협을포괄적으로 3) Richard Best, The Intelligence Community and 9/11: Congressional Hearings and the Status of the Investigation, CRS Report RL31650, January 16, 2003 ( irp/crs/rl31650.pdf, 검색일 : ), pp ) 연합뉴스,

5 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 95 다룰수있어야한다. 다중적포괄안보에는군사안보외에도경제안보, 생태안보, 사회안보, 그리고사이버안보등이추가된다. 둘째, 국가정보체계에대한새로운도전으로등장하고있는것은국제관계에있어서새로운행위자의확산이라할수있다. 웨스트팔리아조약이래지난수세기동안국제관계의중심으로간주된국가외에각종국제기구, NGOs, 범죄카르텔까지국제관계의구조와과정에영향을미치는행위자가되었다. 셋째, 세계화의추세와더불의국가의안과밖의구분이더욱더애매해지고있다는점이다. 전통적으로국가안보는국내와국외의명확한구분을전제로, 국내위협은치안의문제로, 그리고국외위협은국가안보사안으로구분하는것이통례였다. 그러나다중적안보위협의등장과비국가적행위자의확산은이러한구분을어렵게하고있다. 넷째, 정보혁명은국가정보기관의고유한특성인 비밀 생산에심오한변화를가져왔다. 일반적으로국가정보기관의고유기능은비밀을생산, 배포하고이를보호하는데있다. 그러나정보혁명의여파로비밀의범주는줄어들고공개출처정보에대한의존성이상대적으로커지고있다. 각종상업용정보, 언론보도, 학술정보, 연구보고서등은유용한첩보자원이되고있다. 특히경제나과학기술분야에있어서이같은현상은보다현저하다. 다섯째, 과학기술혁명과정보화시대의도래로이해국가정보의기본지형은크게변화했다. 특히첨단하드웨어의등장은과거인간정보 (HUMINT) 에크게의존하던첩보수집방식을크게바꿔놓았다. 각종무선통신위성, 정찰위성, 고성능센서, 암호소프트웨어, 무인원격조종비행기등이대표적인사례들이다. 문제는국가기관못지않게테러리스트들역시이러한첨단기술의혜택을누린다는점이다. 그런이유로국가정보기관은이들보다앞선장비로무장하고잠재적위협에대비해야할필요가증대하고있다. 마지막으로민주화의영향으로국가정보기관에대한민주적통제가확대되는추세이고, 이에따라정보기관의활동에대한제약과통제는증가하는추세이다. 또한언론기관과시민단체의감시감독기능강화는국가정보기관이과거와같은전횡과특권을누리지못하게하는주요요인이되고있다. 이러한일련의변화는국가정보활동에상당한직 간접적인제약을가하고있는실정이다. 5) 한국의경우에도테러를비롯한각종초국가적안보위협에대비해야할필요성은증대될전망이다. 한국국내적으로는대북관련정보소요가증가하고, 북핵문제해결을위한국제공조의필요성도나날이증가하고있다. 또한세계화시대에해외에서활동하는한인들을대상으로한납치와테러등각종범죄행위도빈발하는추세이다. 이러한상황에서대외 대내를불문하고국가정보활동은정권의성격에상관없이항상필요한국가안보활동의일부로서필수적이다. 한국이처한안보위협의종류는다양하다. 첫째, 우리체제내부의대내적위협은국내정치불안, 경제불안, 이념적균열구조, 지역적균열구조, 사회계층간반목및갈등등을들수있다. IMF 사태와같은급격한경제위기, 태풍등대규모자연재해, 사회불안을야기할목적으로자행되는테러, 대규모시위, 대형사고등인위재난등에효율적으로대처하는것또한대내적국가안보의중요한부분을구성한다. 또한 1.25 인터넷대란에서보듯이정보화시대의사이버테러는국가주요기간전산망에대한침입, 파괴등을통해국가안보에위해를가하는사태이다. 사이버테러의유형으로는국방전산망해킹, 금융기관, 행정기관, 대기업등국가의중추를형성하는 5) 문정인편저, 국가정보론 ( 서울 : 박영사, 2002), pp

6 96 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 기간전산망에대해자행되는공격을말하며, 정보화시대안보의새로운영역으로떠오르고있다. 둘째, 대북관련위협이다. 대북관계에서의위협은북핵위기, 남북군사적대치등분단상황에서오는위협, 북한의대남전략전술로인한한국사회내부의분열, 북미관계에서파생하는안보불안, 주한미군재배치등과관련된안보약화등이있다. 대북관계에서의위협은북한의도발로인한전면전쟁, 제한된지역에서특정한목적을달성하기위해무력도발을야기하는국지도발, 정치 경제 사회등비군사적분야에서의도발, 북한사회가내부사정으로인해체제변동을유발할수있는급변사태등을들수있다. 예를들면북한최고지도자김정일유고, 군부쿠데타, 민중봉기, 대량탈북사태등이이에속한다. 셋째, 대외적위협은한국과주변국가와의충돌, 북한과주변국가와의충돌, 국제정세급변등크게세가지로분류할수있다. 주변국가와의충돌은한국과미 일 중 러등주변국가와의갈등이심화되어군사적충돌, 준군사적충돌및무역마찰과같은경제분쟁이야기되는상황을말한다. 독도영유권을둘러싼한 일간의충돌, 북 미갈등악화로인한군사력동원같은북한과주변국가와의충돌사태, 북한공작선과일본경비정의공해상충돌등대규모군사적충돌및준군사적충돌을예로들수있다. 기타심각한군사급변사태로한국의안보에심각한영향을미칠수있는국제정치, 군사상황의변화를생각할수있다. 넷째, 국제안보적위협은국제테러, 마약, 인신매매, 환경, 에너지등세계화시대대부분의국가들이처한초국가적, 비국가적안보위협이주된내용이될것으로예상된다. 이상의위협요인들을종합해볼때, 한국이처한안보환경은매우다중적이고복합적인것으로, 이에대처하는우리의안보전략역시매우포괄적인방향으로설정되어야한다. 이처럼현재로부터미래의안보환경은국가정보활동에있어서폭과깊이의확장을요구하고있다. 이런이유로국가정보활동은정당성을갖고국익보호활동의일부로서적절한위상이부여될필요가있다. 물론정치적 정권적이익의차원이아니라국익과국가안보차원에서필요하다는인식이수반되어야한다. 정보요구확대에비례하여국가정보기관의역할과고충도증가하고있다. 국가기관의정보활동에는여러가지유형이있다. 국가정보활동은다양한기준에따라분류할수있다. 우선정보의가장통상적인구분은시계열에따른구분이다. 현시점에서활용가능한현용정보, 과거의사례를총괄하여서술적으로망라형정보를제공해주는기본정보, 그리고미래에대한예측과판단을가능케해주는평가 판단형정보로나눌수있다. 이를좀더세분하면기본정보, 현용정보, 전략경보정보, 예측정보등으로구분이가능하다. 정보의내용에따른구분하면정치, 경제, 과학기술, 사이버, 그리고환경, 문화, 사회등다양한형태의정보가있다. 그리고정보활동의범위에따른구분으로는대내정보 (domestic intelligence) 와해외정보 (international intelligence) 가있다. 6) 정치문제의안보문제화 (securitization) 가보편화되면서실상국가활동의거의모든영역이정보활동의대상이되는추세이다. 국가정보기관이중요한안보문제에대한정확한진단과처방을제공하지못할경우결과는매우파국적일수있다. 국가이익이나국가적으로치명적손실을야기할수있는사안에대해제대 6) 문정인 (2002), pp

7 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 97 로예측하거나판단하지못하는것은명백한정보실패이다. 9/11 테러사건은미국정보공동체의실책에서비롯된정보실패이고, 이라크전쟁을초래한 WMD 정보판단의왜곡은정보의정치화또는정책실패가중요하게작용한경우이다. 7) 어느경우이든미국은정보실패의결과로값비싼대가를치렀다. 그렇다고해서국가정보기관을무작정확장하거나국가안보를이유로이들기관에무한정한권한을부여할수는없다. 미국, 영국, 프랑스, 캐나다, 호주등 5개선진국의국가정보활동을비교분석한한연구에의하면이들에게서는몇가지공통된특징이발견된다. 무엇보다도국가정보활동을체포혹은구금같은법집행활동으로부터분리해놓았다는점이다. 8) 이는정보기관의활동이순전히예방적정보수집활동에집중할수있도록하기위한것이다. 또한제도적으로국가정보활동에대한광범위한견제와균형이가능하도록해놓았는데, 이는국가정보기관의전횡을막아활동에대한신뢰도를높이는데중요한요인이다. 그래서특히대내정보활동의경우국가안보상의필요와시민적자유보장사이에서어떻게균형을취할것인가하는복잡한문제를수반한다. Ⅲ. 대내정보활동 : 외국의사례 외국의국가정보기관중대내정보활동을전담하는기관으로는영국의보안국 (Security Service, 일명 MI5) 과미국의연방수사국 (FBI) 이대표적인기관이다. 이하에서는이들두기관에대한간략한검토를통해한국의대내정보활동에참고할만한시사점을찾고자한다. 1. 영국의 MI5 영국의보안국 (MI5) 은세가지국가정보기구인비밀정보국 (SIS: Secret Intelligence Service, 일명 MI6), 정부통신본부 (GCHQ: Government Communication Headquarters), 보안국 (Security Service, 일명 MI5) 중하나이다. 구조나활동에약간의차이는있지만미국과비교한다면 MI6는 CIA, GCHQ는국가안보국 (NSA), 그리고 MI5는 FBI와유사한성격의기구이다. MI5는대내정보활동을주관하는부서이다. 9) 1909년에설치된 MI5는독일, 소련등적국에대한방어를목적으로하였으나, 냉전의종식으로인해스파이, 테러, 파괴위협으로부터의영국의안전을도모하는기관으로변모하였다. MI5의활동은영국의 56개경찰기관들의대테러에대한법집행에있어특별기구로서조력하고있다. 10) 7) 전웅, 9 11 테러, 이라크전쟁과정보실패 (Intelligence Failure), 국가전략, 제 11 권 4 호 (2005 년겨울 ), pp ; 이상현, 이라크전쟁과미국의정보활동 : 정보실패의교훈과시사점, 국가정보포럼발표문 ( ). 8) 단, 미국은 FBI 가법무부산하에있어이러한경우의예외이다. Peter Chalk and William Rosenau, Confronting the Enemy Within (Santa Monica, CA: RAND, 2004) pp ) National Intelligence Machinery, The Stationery Office, London, United Kingdom, September ) MI-5: The Security Service, 4th edition, 2003.

8 98 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 < 그림 1> M15 의구성 11) MI5는크게여섯부서로나눠진다. 부국장 (DDG) 의지휘계통하에는네개의부서가있다. 첫째는국제대테러부서이다. 둘째는방어적보안조치및대확산방첩활동등을담당하는부서이다. 셋째는북아일랜드및국내대테러담당부서이다. 넷째는정보기술 감시역량담당부서이다. 국장 (DG) 지휘계통하에는보안인력담당부서가있고, 다른하나는정보기록및재정담당부서이다. 사무국및법률지원부서는국장과부국장모두를지원한다. 이와는별도로통합테러분석센터 (JTAC) 가있어영국이관련된모든국제테러의분석 평가를맡고있다. JTAC 은국장지휘계통에있긴하지만 16개정부기관의연합체로구성돼일종의독립기관으로서활동한다. MI5는과거주로적성국가에의한스파이침투에대한방첩활동에주로역량을집중해왔지만최근들어서는테러, 마약, 불법이민, 조직범죄등과거경찰이담당하였던영역까지활동의폭을넓히고있는추세이다. 아울러 MI5는북아일랜드문제에관련된활동에상당한자원을투입하고있는것으로알려져있으며, 그외에도웨일즈나스코틀랜드의극단적인민족주의자들에대한정보활동도수행하고있는것으로알려져있다. 영연방과해외를담당하는부서를통한타국의정보기관과연락공작을수행하는것을제외한다면 MI5의기본기능은대내정보활동이다. MI5의기능은크게다섯가지로나눠진다. 첫째, 대테러활동 (counter-terrorism), 둘째, 방첩 (counter-intelligence), 셋째, 국가전복기도방지 (counter-subversion), 넷째, 방호보안 (protective security), 다섯째, 보안정보활동 (security intelligence) 등이그것이다. 이들기능속에는대정보활동, 방첩공작수행, 민감한첩보 (SI: sensitive information) 에접근할수있는모든직원의보안심사감독, 파괴활동가능성이있는분자들의국내활동감시등이포함된다. 보안국은대태업활동과외교적업무를수행하 11) MI5 의공식웹사이트자료 [ 참조.

9 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 99 는인원들을포함하여외국의거류민과방문객의감시와통제에대한책임도맡고있다. 12) 한편 9/11 테러사건은미국정보기구의전략적 기술적실패를드러내는계기가되었고, 이사건은미국정보활동의여러문제점들을해결하기위한방안들을본격적으로모색하게하는계기가되었다. 그중하나가 MI5와비슷한유형의대내정보기구의설치로서, 아일랜드와의관계에서기인하는영국의오랜대테러활동경험을공유하는대테러워킹그룹을창설하려는움직임이본격화되었다. 대내정보기구의운영에있어영국이많은경험을보유하고있기는하지만, 미국과영국사이에는정부형태나, 법적, 문화적, 정치적차이도분명존재함을간과해서는안된다. 정치적차원에서미-영간가장큰차이점은영국에는개인의권리를세분화한성문화된헌법이존재하지않지만, 미국에는그런것이있다는점이다. 나아가영국은단원제국회를통해국가차원의정치적힘을중요시함에반해미국은연방주의를통해그권력을분산하고있다. 이러한차이는개인의인권및자유와국민을위한안보의제공이라는국가의의무를어떻게조율해나갈것인가에중요한교훈을제공한다. 조직면에있어서영국은 MI5를여러가지사법기관으로부터독립시켜놓았다. 하지만미국은대내정보기구와연방차원의사법활동을 FBI로통합시켜놓았다. 13) 이러한조직적접근은사회적문화, 테러에대한독특한경험, 법제, 정보계문화, 법적인절차등의요인에기인한다. 중요한문제는대내정보활동과사법활동기능을어떻게조합할것인가하는점이다. 기관들의통합은조정기능을향상시켜줄것이나, 지역적특수적인문제들에대한전문성에서문제를드러낼수있다. 9/11 테러이후대내정보활동의중요성을인식한미국정부는 MI5 모델을미국에도입하기위한검토를시작했다. MI5를연구하게된것은북아일랜드문제로인해오랜동안내부테러문제를다뤄온영국의경험에서배우자는취지였다. 그래서 9/11 테러이후소집된상 하원합동정보위원회는 2002년 12월미정보공동체의실상과조직상의문제점및보완책을포함한보고서를발표했다. 동보고서는효과적인대내정보활동강화를위해필요한입법제안등다양한해결책을제시하였다. 14) 하지만미국에영국식 MI5 모델을도입하기위해서는몇가지차이점을간과해서는안된다. 첫째는정부형태의차이이다. 영국은단원제민주국가임에비해미국은연방제를바탕으로한대통령제를취하고있다. 영국의통치력은내각에있지만미국은대통령이통치력을장악하고있다. 영국수상은하원다수당의지도자로서내각을구성한다. 이런이유로영국내각은미국대통령보다정책을개발하고집행하는데제약이적다. 더욱중요한차이점은미국은개인의권리에관한규율을하고있는성문화된헌법이존재하나, 영국은그렇지않다는점이다. 그래서국가안보를 12) MI5, The Security Service (1993); 또한 Chris Northcott, The Role, Organization, and Methods of MI5, International Journal of Intelligence and Counterintelligence, 20 (2007) 참조. 13) Todd Masse, Domestic Intelligence in the United Kingdom: Applicability of the MI-5 Model to the United States, CRS Report for Congress, RL31920 (May 19, 2003), p ) Final Report-The Joint Inquiry: Recommendations, Dec. 10, 2002, p.7.

10 100 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 이유로한대내정보활동이시민의기본권과충돌할때미국은대법원이, 영국은의회가최종판단을내리는주체가된다. 둘째, 1960~70년대 IRA의테러에대한경험을보유하고있는영국은 IRA와국제적테러집단으로부터의자국보호의경험을가지고있다. 따라서테러와외국스파이조직의활동에대항한조직을구성해왔다. 이과정에서영국은 경찰국가 로전락하는것을피하기위해이미 20세기초에대내정보활동과해외정보활동, 그리고사법활동 (law enforcement) 을구분하는전통을확립했다. 이에비해미국은사법활동과대내정보활동을통합하는방법을취했다. 그런이유로미국의 FBI는아이러니컬하게도시민자유의보호를기본임무로하는법무부산하에속하게된것이다. 15) 셋째, 대내정보활동과사법활동, 그리고대내및대외정보활동간의관계도영미간의중요한차이이다. 영국의경우는대내정보활동이사법활동과구분되어있다. 영국에서는경찰기구가 56개조직으로구분되어대내정보활동이사법활동과분리되어있어도위중한국가안보문제로조율이필요할경우큰문제가되지않는다. 하지만미국의경우 13,000개이상의연방, 주, 지방경찰기구및사법기관을조율하는것은매우어렵다. 대내정보와해외정보활동의구분도영국에서는그리엄격하지않다. 영국은 20세기후반의대부분을테러문제와싸우면서보냈기때문이다. 미국은 9/11 테러이전에는 1993년의세계무역센터테러와 1995년오클라호마연방정부건물폭발테러외에는이렇다할내부테러를경험한적이없다. 대체로내부적으로테러가빈발할경우해외정보활동과대내정보, 그리고사법활동이통합되는경향이있다. 이외에도미국인들은건국이후오랜기간고립주의적외교정책을택한영향으로정보활동을외교정책의일부로간주하는경향이있고, 국내에서도당연히해야하는활동으로보지않는다. 그래서국가안보라는이름하에행해지는행동들에대한관용에있어미국시민들은영국시민에비해후하지못하다. 하지만 9/11의경험으로인해 안보대자유 의바람직한균형에관한논란에서미국시민들도안보쪽에무게를실어주기시작한듯하다. 16) 이러한영 미대내정보활동비교가시사하는바는대내정보활동을구상함에있어일률적인기준을적용하기보다는각국가별민주주의의특색에맞게구성되어야한다는점이다. 정치적, 법적, 문화적차이를유념하면서다른나라의정보활동모델의도입을검토할필요가있다. 안보라는공공재와개인의자유사이에서의독특하면서도역동적인균형점을찾아가는작업은그국가의여러가지경험위에서이루어져야한다. 2. 미국의국토안보부 (DHS) 와연방수사국 (FBI) 미국의정보공동체 (Intelligence Community) 는미국의외교와국가안보를위해정보활동을하는 16개국가정보관련기관들의연합체로국가정보국장 (DNI: Director of National 15) Intelligence Activities and the Right of Americans, Final Report of the U.S. Congress, Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities (The Church Committee ), April, 26, ) Masse (2003), pp

11 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 101 Intelligence) 의지휘를받는다. 정보공동체에속한정보기관들은해외및대내정보를수집 생산하고군사계획수립에조력하며정보공작활동을벌이기도한다. 정보공동체는 1981년로널드레이건대통령이승인한행정명령제12333호에의거해창설되었다. 행정명령제12333호는정보공동체의목적을여섯가지로규정하고있다. 첫째, 대통령, NSC, 국무, 국방및기타정부부서의활동에필요한첩보를수집한다. 둘째, 이러한첩보에근거해정보를생산해낸다. 셋째, 해외국가및조직, 개인의미국에대한테러및마약위협, 기타적대적행위등을방지하기위해정보를수집하고정보공작을행한다. 넷째, 특수활동 ( 넓은의미에서미국의외교정책목표를지원하되미국정부의역할이공개적으로드러나지않을필요가있는활동 ) 수행, 다섯째, 미국내혹은해외에서정부가승인한활동을지원하고, 여섯째, 기타대통령이수시로지시하는정보관련활동등을수행한다. 17) 미국의정보공동체는 16개정보관련기관으로구성되며, 이들중중앙정보국 (CIA) 은연방정부차원의독립기관이고나머지는정부특정부처에소속되어있다. 국방부산하에는 9개기관, 에너지부산하에 1개기관, 국토안보부산하에 1개기관, 법무부산하에 2개기관, 그리고국무부, 재무부산하에각 1개기관씩이있다. 18) 미정보공동체의조직은 1947년에제정된 국가안보법 (National Security Act) 과이를 2004년에수정한 정보개혁테러방지법, 그리고행정명령제12333호에의거하고있다. 19) 정보공동체는미하원정보위원회및상원정보위원회의일차적감독을받는다. 이외에도국방예산중정보활동관련예산은상 하원군사위원회의의결을거쳐야하며, 정보공동체예산은상 하원해당위원회의의결을필요로한다. 상원국토안보위원회 (Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs) 는제108대의회에서정보개혁관련입법활동을주도했다. 정보개혁및테러예방법 (IRTPA: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004) 은수잔콜린스상원의원이발의해부시대통령이 2004년 12월에승인함으로써성립됐다. 동법은미정보공동체개혁, FBI 조직개편, 테러방지, 9.11 테러진상조사위원회권고사항추진등여덟개타이틀로구성되었다. 동법에의해국가정보국장 (DNI) 직이신설되었고국가대테러센터 (NCTC: National Counterterrorism Center) 가창설되었다. 20) 이렇게구성된미국의 17) 미정보공동체웹사이트 ( 참조. 18) 독립된기관으로서 Central Intelligence Agency (CIA), 국방부산하기관으로 Secretary of Defense, through the Counterintelligence Field Activity (CIFA), Air Force Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Agency (AF ISR or AIA), Army Military Intelligence, Defense Intelligence Agency (DIA), Marine Corps Intelligence Activity, National Geospatial-Intelligence Agency (NGA), National Reconnaissance Office (NRO), National Security Agency (NSA), Office of Naval Intelligence (ONI) 등 9 개기관, 에너지부산하에 Office of Intelligence, 국토안보부산하에 Coast Guard Intelligence, 법무부산하에 Federal Bureau of Investigation Directorate of Intelligence (FBI DI) 와 Drug Enforcement Administration Office of National Security Intelligence (DEA), 국무부산하에 Bureau of Intelligence and Research (INR), 그리고재무부산하에 Office of Intelligence and Analysis 등총 16 개기관이다. 19) Executive Order 12333, United States intelligence activities, The Federal Register, The National Archives ( 검색일 : ) 참조. 20) 법내용에관해서는 docs/terrorism/ irtpa2004.pdf, 검색일 : ) 참조.

12 102 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 정보공동체에속한기관중대내정보를주로관장하는곳은연방수사국 (FBI: Federal Bureau of Investigation) 과국토안보부의일부부서이다. FBI의주된임무는미국내에서의방첩업무이다. 즉, 미국내에서활동하는외국스파이혹은외국정보기관을위해서일하는미국인을체포하는것이주임무이다. CIA와 DIA도방첩기능을갖고있지만국내방첩분야에관한한 FBI는정보공동체에서독보적인권위를인정받고있다. FBI의지휘계통은법무장관을수장으로 FBI 국장, 그리고핵심부서인방첩부서 (Intelligence Division) 를이끄는부국장으로이어진다. FBI 는또해외테러활동에대응하는기능도맡고있는데, 이는범죄수사부서 (Criminal Division) 에서담당한다. 이외에도 FBI는미국내에서의방첩활동과관련해서다른정보기관들과업무를조정한다. FBI는 1930년대이래해외정보분야로까지업무영역을확장하기위해노력해왔다. 1939년프랭클린루즈벨트대통령은 FBI에게서반구지역에서의정보수집임무를맡겼고, FBI는산하에 SIS(Special Intelligence Services) 를창설해멕시코, 아르헨티나, 브라질등의미국대사관에자체요원을파견했다. 그러다가 2차세계대전이후 FBI는해외정보기능을상실했지만여전히일부국가의미국대사관에요원을파견하고있었다. 이런점에서 FBI가해외정보분야의주무기관인 CIA와갈등을빚었던것은당연한일이었다. 해외로업무영역을넓히려는 FBI의노력은그다지성공적이지못했지만미국내에서의해외정보수집이나공작활동에는활발하게개입해왔다. 예컨대 1980년 9월 FBI는미합참의공식요청을받고당시이란에억류된미국인인질과관련된미국내정보수집및공작활동에가담하기도했다. FBI는또해외정보수집과관련해워싱턴주재외국대사관에대해수많은도청및무단침입을자행한것으로도유명하다. FBI 요원은공산국가대사관의전화를일상적으로도청했으며, 심지어특별현안이있을경우우방국에대해서도도청을자행했던것으로알려졌다. 21) 한편 2001년에발생한 9/11 테러사건은미국정보공동체의대내정보활동을강화하는계기가되었다. 특히국내외의테러공격으로부터미국민과미국의자산을보호하는것을목적으로하는국토안보부 (DHS: Department of Homeland Secuirty) 가신설되어 8개정부부처에산재해있던 22개조직을하나로통합하기에이르렀다. 국토안보부는정보수집과경고, 국경및수송안전, 국내의테러방지활동, 주요기반시설및자원보호, 대참사를가져올수있는테러억제, 위급상황에대비한대응등을주목적으로한다. 22) 이중국내의테러방지활동은이제까지범죄예방활동을주로수행해온연방, 주, 그리고지역단위의경찰력을국내에서의테러활동을감지하고억제하는목적으로사용하는것을말한다. 여기에는주정부간치안및테러방지활동과관련된협력관계를강화하는것을포함하여 FBI의구조를테러방지에적합하도록완전히개조하는것이포함된다. 특히그동안대내정보활동을주로해온 FBI에대한구조적문제점들이지적되었다. FBI가 9/11 테러징후를포착하지못한것은대내정보활동을범죄수사기구에소속시킨것부터가문제라는지적이있다. 왜냐하면사법활동과정보공작은기본적으로성격이다르기때문에경 21) 송문홍, 제 11 장 : 미국의국가정보체계, 문정인편저, 국가정보론 ( 서울 : 박영사, 2002), pp ) Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2002).

13 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 103 찰이스파이역할을동시에할수는없다는것이다. 범죄수사는기본적으로소급적 (retrospective) 이다. 범죄가발생할경우수사관은증거를수집하고정보를모아서과거의범죄를재구성해낸다. 이에비해정보활동은다가올위협에대비하는것이목적이기때문에기본적으로전향적이고사례위주가아니라위협위주활동이다. 23) 또한주요기반시설및자원의보호나대규모테러활동에대한방호는대내정보활동의강화를불가피하게만드는변화이다. 이러한변화와함께 9/11 테러이전까지지켜져온해외와국내에서의정보활동을구분하는규제를완화할필요성에대한논의가시작되었다. 실제로미상원과하원은 9/11 테러직후국내치안및정보활동을담당하고있는 FBI나해외에서의정보활동을담당해온 CIA와같은기관들에게도청및다양한형태의전자감시를통한국내감시활동을허락하고정보기관간에정보를공유할수있도록하는법안을통과시키기도했다. 9/11 테러이전만해도이러한법안들이지나치게사생활을침해할수있고위헌의소지가있다는이유로의회에의해거부되다가 9/11 테러이후통과된것은미국사회의전반적인분위기변화를잘보여주는것이다. 24) 9/11 테러가미국정보공동체개혁에미친영향은무엇보다도그동안정보공동체를이끌었던중앙정보국장 (DCI) 의위치가약화되면서 DCI의통제하에있던여러정보기관들이 DHS에소속되어직접적인통제를받게되었다는점이다. 이에따라 DCI의직할기구인 CIA 역시 FBI와함께테러방지활동과관련해서는 DHS의간접적인영향하에놓이도록조정되었다. DHS는 CIA 및 FBI 등이수집한정보를자체적으로수집한정보와함께통합분석하고, 이와관련된정보활동을조정통제하는역할을수행하도록권한이주어졌다. 25) 결국 DHS의강화는적어도테러방지에관한한대내정보활동의강화를의미하는것으로이해할수있다. 미국의경우이러한대내정보활동강화는당분간계속될것으로전망된다. 그것은 9/11 이후소위탈-탈냉전시대의불가피한변화이다. 2007년미국가정보위원회 (NIC) 보고서는미본토에대한테러위협이향후 3년동안지속적으로증대할것이예상된다고지적한다. 26) 이러한전망에입각해미국의정보공동체는대내 외를불문하고본토테러방지에관한한역량을더욱강화할것으로예상된다. 9/11 테러직후 CIA와 FBI 사이에세워진장벽 (wall) 때문에테러를막지못했다는언급이나온이유는정보기관과사법기관간에테러용의자에정보공유가법적으로금지되어있었기때문이다. 27) 이런이유로향후미국의정보활동은대내정보활동과해외정보활동의유기적연대및정보공유강화가이뤄질전망이다. 23) Richard A. Posner, Remaking Domestic Intelligence (Stanford: Hoover Institution Press, 2005), pp ) 신유섭, 9/11 테러사건이후미국정보계개혁의성격과전망, 국제정치논총, 제 43 집 4 호 (2003), pp ) 신유섭, ODNI 창설을통해본미국정보계개혁의성과와전망, 국제정치논총, 제 45 집 3 호 (2005), p ) National Intelligence Council, The Terrorist Threat to the US Homeland, National Intelligence Estimate, July 2007 ( 검색일 : ). 27) Martin (2004), p. 8.

14 104 국가정보연구제 1 권 1 호, 한국대내정보활동에대한시사점 한국의경우도대내정보활동의필요성과중요성은결코무시할수없다. 한국의안보위협요인중북한의위협은여전히현존하는위협이다. 그와함께한국내자생적친북세력의존재, 그리고한국도서서히다민족사회로변화하는과정에서불가피하게지금까지정보당국의관심밖에놓여있던여러문제들이정보활동의대상이될것으로전망된다. 이러한요인들에대해서는지속적인대내정보활동강화필요성이제기된다. 한국은남북분단이라는특수한여건에처해있기때문에정보화 세계화의추세에따른안보환경의변화, 즉초국가적인안보위협들이나비군사적안보위협들에제대로대응하기어려운상황이다. 사실한국은탈냉전에도불구하고여전히북한과군사적으로대치하고있다. 이러한상황에서우리정보활동의주요목표는대북분야에대한첩보수집및방첩활동에치중할수밖에없다. 반면에 CIA를비롯한선진정보기관의경우군사부문이상으로비군사적인부문즉산업기술, 경제, 환경, 마약, 국제조직범죄, 테러리즘등에많은정보활동을수행하고있다. 이러한탈냉전기의시대적변화에부응하여한국은한편으로는대북정보활동에중점을두면서다른한편으로는테러, 마약, 조직범죄등초국가적안보위협과경제, 환경, 사이버테러등신안보위협에도대응해야하는이중부담을지고있다. 그런가운데한국의국가정보기관은나름대로그임무를충실히수행하고있으며국익정보와관련해최근중요한성과를거두고있다. 우선, 남북대치가지속되고있는상황에서대북정보수집과대간첩활동과관련해국정원은 1990년이후전체검거간첩 123명중 89% 인 109명 ( 경찰 12 명-기무사 2명 ), 2000년이후검거간첩 16명중 88% 인 14명을검거하는실적을올린것으로알려졌다. 국정원은대북정보를수집 분석하고, 간첩을색출하는등의전통적인정보활동을수행하는외에테러, 마약, 국제조직범죄, 산업보안등새로운안보위협에도적극대응해왔던것으로나타난다. 또한국정원은 2005년 4월부터 테러정보통합센터 를신설하여테러정보의효율적수집-전파체제를구축하는등국가차원의테러위협대응태세를확립하고, 대테러활동을효과적으로전개해왔다. 그리고 2004년 2월 국가사이버안전센터 를발족하여해킹-바이러스감염사고를탐지 복구하는활동도수행하고있다. 또한기술력이최고의국가경쟁력인우리경제에있어무형의테러행위와도같은첨단기술해외유출을철저히차단하기위해산업스파이색출활동에도많은노력을기울이고있다. 예컨대, 2005년하이닉스사반도체기술중국유출사건적발등 1998 년이후총 85건의산업스파이를적발, 약 77조원의국부유출피해를차단했던것으로알려졌다. 이외에도국정원은국제범죄조직에관한첩보수집및범증규명을위해해외정보망을가동하여국내외에걸친범증 추적활동도전개해오고있다. 2003년도이후국정원은중국북경범죄조직연계필로폰밀반입조직등국제범죄조직 327건 (2,435명) 을적발해검-경에이첩했던것으로보도되었다. 이밖에국정원은고속철도대형사고, 원전안전사고등사회각분야에서발생할수있는위기요인발굴을통한적극적예방정보활동을수행하고있다. 이처럼국가차원의안보위협요인들을발굴하고사전에예방하는활동을효과적으로전개함으로써국가정보기관으로서의위상을국민들에게확고히심어줄수있을것으로기대된다. 28)

15 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 105 하지만국가정보기관의대내정보활동의부작용에대해서는우려의시선이있음을간과해서는안된다. 한국은과거권위주의시절국가정보활동을빌미로한정치탄압과안보정국을겪은경험이있다. 민주화된사회에서더이상그러한국가기구의왜곡된활동이허용되어서는안된다. 제도적으로그러한권력의남용이가능하지않도록해야한다. 그렇기때문에국가정보활동, 특히대내정보활동을위해서는매우엄격하고분명한가이드라인이필요하다. 실상모든대내정보활동은시민적자유를침해할위험을내포하고있다. 대내정보활동은기본적으로비밀리에행해지는활동이고, 법적으로통제하거나견제하기가매우어렵기때문이다. 29) 한국의국가정보기관은과거중앙정보부와안기부시절에공직자부패를감시하는수준을넘어정치사찰이나공작을수행한예가잦았고, 그로인해권력의시녀라는비판을받기도했다 년 8월 8일일본도쿄에서한국야당지도자김대중이납치된사건이나 1997년안기부가대선을앞두고일으킨 북풍공작 은대표적인정치공작의사례라할수있다. 그러한전력으로인해국정원으로개편된지금에도정보활동남용에대한우려는원죄처럼계속되고있다. 30) 한국국정원의활동은크게대북, 국내, 해외등 3개부분으로구분된다. 이중국내정보활동과관련해대선을앞둔시점에서얼마전국정원이야당모대통령후보의주변인물들에대해개인정보를조회한것으로드러나파문을일으키기도했다. 국정원은당시경선후보였던모인사친 인척의부동산자료를본인동의없이열람했고, 본인에대해서는전과기록도조회했던것으로알려졌다. 이러한사실은국회의국정원감사에서한나라당이 2005년 1월 2006년 12월까지국정원이 부패척결태스크포스 소속직원들을시켜이후보주변인물 93명의주민자료와범죄경력자료등을모두 406차례나불법조회한것을확인했다 고밝힘으로써알려졌다. 이에대해국정원은조회사실을인정하면서도조회의초점은후보개인에맞춰조사하는것이아니라광범위한부패 비리첩보에대한조사였다고말했다. 31) 이러한사례는대내정보활동이정치적목적이나정권차원의도구로전락할위험에대한경종을울리는사례로기억되어야한다. 앞으로한국의국가정보기관도초국가적위협에대한모니터링, 국가위기사태에대한사전경보및우발사태대비등새로운기능과역할에대비해야할것이다. 그와함께정보활동의정치적남용을제도적으로방지하기위한방안도강구되어야한다. 정치적중립, 권력으로부터의중립성유지방안등국가정보기관의위상에대한정치적고려가필요하다. 정권변화에구애받지않는독립적헌법기관으로서의위상을어떻게확립할것인지에관해서는국가정보활동이국가안보를위해필수적이라는인식과이를정치적목적으로활용하지않겠다는최고정책결정자의의지가중요하다. 국가정보기관의활동을보장하는동시에남용을방지하기위한제도적장치로는영국 MI5의예에서배울필요가있다. MI5의경우세가지경로로감시 감독을받는다. 이는국가정보활동이적법한법테두리내에서, 정보필요에따라이뤄지고활동의우선순위를조정받기위해서이다. 첫 28) 전웅, 21 세기국가정보기관의위상과역할, 정세와정책, 2007 년 10 월호, pp ) Kate Martin, Domestic Intelligence and Civil Liberty, SAIS Review, vol. XXIV, no. 1 (Winter-Spring 2004), pp ) 김당, 한국의국가정보기관, 문정인편저, 국가정보론, pp ) 한겨레신문,

16 106 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 째는내각차원의통제이다. 영국수상은국가정보활동전체를책임진다. 1989년수립된보안법 (The Security Service Act 1989) 에의거, 내무상이정보활동을감독하고의회에보고한다. 내무상은수상과협의하여정보기관의책임자를임명한다. 둘째는의회차원의통제이다. 의회는 MI5를포함한영국정보기구의활동을주기적으로검토한다. 의회보안정보위원회 (ISC: Intelligence and Security Committee) 는보안국과 SIS, GCHQ의예산과정책을감독한다. 셋째, 사법부차원의통제는두개의독자적인조사위원회를통해이뤄진다. 2000년의사법조사규정 (RIPA: Regulation of Investigatory Powers Act 2000) 에의해임명된특별조사관이하나이고, 다른하나는특별조사법정 (Investigatory Powers Tribunal) 이다. 두조사위원회는매년영국정보활동에대한객관적인보고서를내각에제출한다. 32) 한국의경우도대내정보활동을강화하려면이러한제도적장치에대한고민을병행해야할것이다. Ⅳ. 맺는말 국가이익은한나라가지향하는포괄적인국가가치 (national values) 의고양을의미하며, 국가이익을대 내외적위협으로부터효율적으로보호 유지하기위해국가안보전략이필요한것이다. 국가안보는대내외위협에대처하는물리적수단이라는차원과더불어국가정책에대한국민의정치적의지및지지라는심리적측면을포함한다. 따라서좋은국가안보전략은실현가능한안보목표를달성하기위해물리적으로가능한수단을확보하는동시에국가내부로부터의국민적지지가잘조화되는것이라할수있다. 이렇게볼때 국가안보 (national security) 는국민대다수가국가이익을위협하는외부적대세력으로부터이를방어하기위한충분한군사력과효율적인정책수단을가졌다고믿는신뢰의수준을말한다고할수있다. 국가안보는측정가능한국가의물리적수단이라는측면과국가역량에대한국민의전반적신뢰및태도라는측정불가능한측면을포함하는것이다. 국가안보전략은국익에대한위협을판별하고, 가용한수단을동원해위협에대비하는방안이다. 21세기의안보환경에서위협이현실화되기를기다리는것은현명하지못하다. 위협이현실화되기이전에위협의유형과소재를파악하고대비하는것이 21세기국가의기본책무가될것이다. 따라서모든국가의안보전략수립에는국가정보기관이전략적차원에서획득 관리 배포하는정보가필수적이다. 최근까지한국은단일민족사회라는특성때문에테러나내부갈등같은문제로심각한안보위협을경험하지못했다. 우리의경우국가정보활동은주로대북관련첩보나공작이주를이뤄대내정보의필요성에대한정책당국이나일반인들의인식은높지못한실정이다. 하지만앞으로는양상이달라질것이다. 우선한국은한미동맹관계로인해미국의안보전략과의연관성에서안보문제군의구성에영향 32) [ 자료참조.

17 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 107 을받을것이다. 최근미국의군사안보전략은반테러라는중점을지닌다. 테러의근절은어느한나라의노력만으로는결코해결할수없는복잡한문제이기때문에미국은가급적많은나라들을반테러국제연대에끌어들이려고노력하고있다. 바로그런이유로인해미국이생각하는동맹의개념은전통적인상호방위조약에근거한고정된개념이아니라미국의반테러 반확산에기꺼이동참하려는국가들의연합 (coalition of the willing) 개념으로변화하고있다. 그래서미국은전세계적인동맹관계를재조정하고미군의해외기지를통폐합하는등조정을하고있는중이다. 한국이아프가니스탄과이라크에파병을결정한것도바로동맹관계에대한고려가크게작용한결과였다. 또한세계화시대에해외각지에서활동하는한국인들에대한보호나위협등으로인해정보당국의활동폭은넓어질수밖에없는상황이다. 그리고남북화해협력의진척으로인한안보의식의이완을틈타친북세력이나북한공작원들이활동할수있는여지가넓어진결과대내정보활동의중요성도갈수록커질것으로전망된다 테러와이라크전쟁을둘러싼미정보활동의실패는우리에게도많은교훈과시사점을준다. 우리의경우한반도안보와관련된고급전략정보는대부분미국측으로부터제공되고있는것이실정이다. 특히대북군사관련고급전략정보의경우 90% 이상을주한미군과미국방부에의존하고있다. 때문에대북인식과관련하여정보왜곡의가능성은상존하고있다. 그것은미국이의도적으로정보를왜곡한다기보다는기본적인대북시각차가대북인식의프레임을결정하고, 그결과정보분석과해석에불가피하게차이가발생할수있기때문이다. 비록정보왜곡의의도는없을지라도정보는결국인간의시각으로판단하고추려내어지기마련이다. 그과정에서정보의왜곡은항상경계할필요가있다. 우리의경우도정권이바뀌면통상국가정보원개편문제가거론되어왔다. 그것은정보활동이그만큼국가권력과밀접한관련이있기때문이다. 그러나미국의이라크전쟁결정과정에서드러나듯이국가의정보활동이정치적시각으로윤색될경우정보왜곡의위험성은매우높아진다. 앞으로우리의대내정보활동을어떻게정치적영향으로부터중립적으로만들것인가, 그리고그러한정보활동을한국시민사회의자유와어떻게조화시킬것인지는우리모두가고민해야할문제이다.

18 108 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 참고문헌 국가정보포럼편. 국가정보학. 서울 : 박영사, 김당. 한국의국가정보기관, 문정인편저, 국가정보론. 서울 : 박영사, 문정인편저. 국가정보론. 서울 : 박영사, 송문홍. 제11장 : 미국의국가정보체계, 문정인편저, 국가정보론. 서울 : 박영사, 신유섭. 9/11 테러사건이후미국정보계개혁의성격과전망. 국제정치논총, 제43집 4호, ODNI 창설을계기로본미국정보계개혁의성격과전망. 국제정치논총, 제45집 3호, 이상현. 이라크전쟁과미국의정보활동 : 정보실패의교훈과시사점. 국가정보포럼발표문, 테러이후안보위협요인과대책. 세종연구소정책보고서 No ( ). 전웅. 21세기국가정보기관의위상과역할. 정세와정책, 2007년 10월호 탈냉전시대의국가정보학 : 학문적기원, 위상, 그리고한계. 국제정치논총, 제46 집 4호, 테러, 이라크전쟁과정보실패 (Intelligence Failure). 국가전략, 제11권 4 호 (2005년겨울 ). Best, Richard. The Intelligence Community and 9/11: Congressional Hearings and the Status of the Investigation. CRS Report RL31650, January 16, 2003 ( 검색일 : ). Chalk, Peter and William Resenau. Confronting the Enemy Within. Santa Monica, CA: RAND Corporation, Masse, Todd. Domestic Intelligence in the United Kingdom: Applicability of the MI-5 Model to the United States. CRS Report for Congress, May 19, Martin, Kate. Domestic Intelligence and Civil Liberties. SAIS Review, vol. XXIV, no. 1, Winter-Spring MI5. The Security Service National Intelligence Council. The Terrorist Threat to the US Homeland. National Intelligence Estimate, July 2007 ( press_releases/ _release.pdf, 검색일 : ). Northcott, Chris. The Role, Organization, and Mothods of MI5. Journal of

19 21 세기안보환경변화와국가정보기관의새로운역할 이상현 109 Intelligence and CounterIntelligence, 20, Office of Homeland Security. National Strategy for Homeland Security. Washington, DC: U.S. Government Printing Office, Posner, Richard A. Remaking Domestic Intelligence. Stanford: Hoover Institution Press, Posner, Richard A. Our Domestic Intelligence Crisis. Washington Post, December 21, The White House. National Strategy for Combating Terrorism. February U.S. Senate. Intelligence Activities and the Right of Americans. Final Report of the U.S. Congress, Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities (The Church Committee ), April, 26.

20 110 국가정보연구제 1 권 1 호, 2008 Changes in 21st Century Security Environment and National Intelligence Activities Sang-Hyun Lee (The Sejong Institute) National security environment in the 21st century is very fluid and fast-changing. With diverse actors and shapes of security threats, coping with security threats has to be conducted under a greater uncertainty than the past. With the end of the Cold War, traditional threats such as state to state conventional wars have been diminished, whereas unconventional threats such as terrorism, proliferation of WMD, asymmetric threats, and transnational security threats are increasing. These new kind of threats tend to be more difficult to predict and to cope with in advance. The best defense to these new threats are preventing them through carefully designed national intelligence activities. With such trends in view, the necessity and significance of domestic intelligence will loom large compared to international intelligence. The failure of national intelligence organization to accurately predict and prepare for critical national security challenges, the result can be devastating. At the same time, however, in a democratic society, government cannot extend the activities of intelligence organization indefinitely. In case of Security Service (MI5) of Great Britain or U.S. Department of Homeland Security and Federal Bureau of Investigation, the introduction of democratic control of national intelligence activities has been an important factor in designing these organizations. Similarly, in Korea, the necessity and significance of domestic intelligence will increase in the future. Korea is exposed to many security challenges: North Korean military threat, indigenous pro- North Korean groups, and increasing multi-cultural trends through inter-racial marriages, are but a few example of such challenges that require more attention to enhanced domestic intelligence in Korea. Nevertheless, there are many concerns about the enhanced domestic intelligence in Korea because of authoritarian regime s legacy. In the past, authoritarian regimes utilized national intelligence organization to pursue political crackdown against opposition groups. In a democratic society, such abuse of intelligence organization should not be tolerated anymore. Because of that, we will need a very careful and strict guideline for domestic intelligence activities. Key Words National intelligence, domestic intelligence, national security, Security Service(MI5), Department of Homeland Security, democratic control of intelligence activities