남북관광사업평가와발전과제 홍순직 / 현대경제연구원수석연구위원 남북관광은 1998 년 11월 18일, 겨레의평화통일염원을싣고금강산관광유람선금강호가첫출항하면서시작되었다. 이는 2003년에평화항공여행사의백두산 평양관광과 10월의평양류경체육관개관기념관광, 그리고 2005년 8월의개성시범관광과 2007 년 12월의개성본관광등으로이어졌다. 이는단순한관광뿐만아니라수십차례의이산가족상봉과역사 종교 문화교류등을통해대규모남북교류협력의시너지효과를가져왔다. 그러나금강산관광은 2008 년 7월 11일관광객피격사건으로인해중단되었고, 이의영향으로개성관광도 2008 년 11월 29일에중단됨으로써남북관광은중단된지벌써 7년이지났다. 이로인해관련된수백개의남북경협기업들은대부분폐업했거나휴업상태이며, 강원도고성의지역경제와가정사회에도상당한악영향을초래하였다. 특히금강산관광중단이후남북관계가급랭하여경색국면이장기화되고있는가운데, 이의재개여부는본격적인남북관계개선의방향타역할을하고있다. 이에본고에서는금강산관광사업을중심으로그동안의남북관광사업에대한평가와향후발전방안을모색해보기로한다. 10 통일경제 2015. 제 2 호
남북관광사업평가와발전과제 남북관광추진현황 금강산관광은 2005 년부터남북관광 30만명시대를열었으며, 중단되기전까지 10년동안총 195.6 만명의관광객이북한을다녀왔다. 1998 년 11월에이산가족과실향민등을태우고북한의군사항인장전항에입항하면서시작되어, 2002 년 11월에는금강산지구를관광특구로지정하는 금강산관광지구법 이제정되었다. 관광방식도해로관광에서시작하여 2003 년 9월에는육로관광으로, 그리고 2008년 3월에는승용차관광으로다변화되었으며, 관광일정도 2004년부터당일과 1박2일, 2박3일등으로확대되었다. 또한관광코스도초기의구룡연과만물상, 삼일포등에서해금강과동석동 세존봉 구룡연의순환코스가추가되었고야영장과해수욕장등도개방되었다. 2007 년 6월에는내금강관광이이루어졌고 2008 년 5월에는골프장개장등이이루어졌다. 관광객도 1998년 1만 554명에서 2000년에는 21만 2,000 여명, 2005년에는 30만명관광시대를열었고, 2008 년에는 7월에관광이중단되기전까지관광객이 20만명이넘어연 40만명의남북관광시대개막을목전에두고있었다. 이로써 2008 년관광이중단되기직전까지의누적관광객은 195만 6,000 여명에달했다. 개성관광은 2005년 8월에현대아산과북한의조선아시아태평양평화위원회가시범관광에합의하면서시작되었다. 2005 년에 3차례의시범관광을한데이어 2007년 12월부터본관광이이루어졌다. 하루 300 400여명의관광객들은고려의성균관과선죽교, 박연폭포등의역사유물등을관광하였고, 시범관광을포함하여총 11만 2천여명의관광객이다녀왔다. 개성은서울에서 60 70여 km 밖에떨어져있지않아당일관광이가능하고, 북한주민들의생활상도직접볼수도있어큰인기를끌었다. 그러나금강산관광중단의여파로남북관계가경색됨에따라개성관광도 2008 년 11월까지만운영되고중단되었다. 통일경제 2015. 제 2 호 11
< 연도별금강산관광객추이 > ( 단위 : 만명 ) 1998 1999 2000 2001 2002전체비율 2003 2004 2005 2006 2007 2008.7 연도별 1.1 14.7 21.2 5.9 8.7 7.8 27.3 30.2 23.8 34.8 20.1 누적 1.1 15.8 37.0 42.9 51.6 59.4 86.7 116.9 140.7 175.5 195.6 남북관광사업의의미와성과 남북관광사업은단순관광사업이아니라대규모인적 물적교류협력을통해상호이해의창구역할과북한의개방확대, 한반도의긴장완화, 그리고중장기적으로는평화통일의기반조성등에도매우중요한의미와보탬을주었다. 1) 특히금강산관광사업은단순교역및임가공에의존하던남북교역을본격적인투자단계로발전시켜대규모민간남북경협시대를열었다. 우선경제적측면에서남북관광은남한에게는관광업과운수업등의관광관련부문의내수진작효과와함께, 강원도를중심으로한지역경제활성화와일자리창출에도기여하였다. 북한에게는서비스산업의꽃이라고할수있는관광산업을통해개방확대와자본주의시장경제의학습장역할, 그리고관광인프라와산업자본확충등에기여하였다. 이는김정은시대들어금강산관광을마식령스키장건설과원산특구개발계획과연계하여이지역일대를종합관광특구로개발하려는계획에도큰영향을미친것으로평가된다. 또한금강산관광지구의특구지정과특구법제정등은개성공단이란새로운특구지정과 4대경협합의서등의각종남북경협관련법의제 개정에도크게기여하였다. 다시말해금강산관광이란남북관광이없었더라면개성공단의탄생과남북경협확대는없었을것이다. 1) 대다수의전문가들은금강산관광사업의의미에대해 통상적인단순관광상품 (8.0%) 이라기보다는 교류협력을통한상호이해의창구 (30.6%) 와 남북한화해와평화의상징 (61.4%) 라고응답하였음.( 홍순직, 남북관계현안설문조사결과와시사점, 현안과과제, 현대경제연구원, 2015.12. 4) 12 통일경제 2015. 제 2 호
남북관광사업평가와발전과제 둘째, 정치 군사적측면에서남북관광은장전항이라는북한동해안의최전방군사지역을개방시켜한반도의긴장과지정학적리스크의완화는물론, 해상및육로관광을통해북방한계선과군사분계선을무혈의평화적으로북상시킨효과가있다. 이는북한의선군정치도관광산업협력을통해변화시킬수있음을시사한다. 또한당국간대화통로가없던상황에서극단적대립의예방과비공식적외교채널역할수행등으로정치적대립과완충의가교역할을수행했다고할수있다. 그래서일찍이국제연합은관광을평화산업이며 평화로가는여권 (a passport to peace) 이라고강조한바있다. 셋째, 사회문화적측면에서는민족의동질성회복과상호이해증진에기여하였다. 관광은기본적으로인적교류에바탕을두고있다. 남북한은관광을통해분단이후최초로대규모인적 물적왕래와체육 종교 역사부분의사회문화교류확대라는시너지효과를가져왔다. 이는상호접촉면확대를통해문화적이질감극복, 화합의분위기조성등을통해민족공동체와문화공동체의식회복에크게보탬이되었다. 특히 2000년이후남북간에는총 20 차례의당국차원의이산가족상봉행사가있었는데, 2000 년과 2001 년까지의 3 차례를제외한이후의모든상봉행사는금강산에서이루어진점을상기할필요가있다. 또한금강산관광사업을시작으로성사된남북통일농구대회와평양교예단의서울공연등은각종국제대회에서남북한동시입장과응원으로이어져, 남북한체육 문화 종교교류확대에도새로운지평을열었다고평가할수있다. 끝으로남북관광은평화적통일기반조성과통일비용절감측면에서도매우중요하다. 관광이후관광객들의북한에대한인식은관광이전에비해긍정적방향으로크게개선되었으며, 청소년과전후세대들의통일인식도크게고취시킨것으로조사되었다. 중장기적으로도남북관광을통한북한경제회생과관광인프라확충, 경제개방과시장경제의확산등은통일비용절감에기여할것이다. 또한남북관광은주변국과의연계추진을통해한반도를동북아의관광및문화허브로육성개발하는데큰보탬이될것이다. 통일경제 2015. 제 2 호 13
남북관광사업의한계와문제점 남북관광의의미와긍정적성과에도불구하고금강산-개성관광의중단이란현실이말해주듯, 그간의실적에는중요한몇가지한계와문제점이존재한다. 여기에는사업자체의경제적인문제점과함께경제외적요인도있다. 첫째, 남북관광이남북간정치 군사적여건에민감한영향을받는것이가장큰장애요인으로지적된다. 남북경협을시작한지 28년이다되었지만남북한은여전히이념적대립상태이며, 금강산관광은민간의남북경협사업임에도불구하고관광객피격사건과원칙을내세운경직된대북정책추진등으로중단된지 7년이지났어도아직재개되지않고있다. 또한관광을비롯해교류협력을통해북한의변화를유도하고자하는정부의대북정책추진으로금강산관광재개는최초의 3대선결과제 2) 외에전반적인남북관계상황고려와북핵및벌크캐시 (bulk cash) 문제 3) 등과연계되면서협상이지연되고있다. 둘째, 법 제도적장치가미흡한점을지적할수있다. 북측의일방적인합의불이행과변경등을비롯하여, 관광의자율성부족과불필요한관광절차, 3통과 4대경협합의서의실질적미실현등은관광사업활성화의걸림돌로지적된다. 또한북한은금강산관광중단이후에남측의자산을동결 몰수하였으며, 국제관광특구법을제정하여현대아산의독점적사업권을일방적으로인정하지않고있다. 국제관광특구법에는개발주체관련조항을삭제함으로써개발업자인현대아산의권한과특혜 의무관련내용이배제되어있는것으로보인다. 셋째, 사업의경제적수익성실현이부족한점은남북관광활성화와지속발전의한계로지적된다. 이는전력과교통망등관광지구내및지구까지의 2) 정부는금강산관광재개의 3 대조건으로피격사건에대한진상규명, 유사사건의재발방지책마련, 신변안전보장의제도화등을요구하였음. 이에대해북한은재조사는필요하지않고, 재발방지와신변안전보장은 2009 년 8 월에김정일국방위원장이현대그룹회장에게구두로직접보장한것으로갈음하자는주장임. 3) 관광자금이북한의대량살상무기확산에기여하고있다는명백한증거가나오지않으면벌크캐시 ( 대량현금이전금지 ) 조항에위배되지않는다고함. 실제로 2009 년한국을방문했던필립골드버그미국국무부대북제재조정관도금강산 개성관광재개와개성공단활성화는 UN 안보리제재결의와관련이없다고하였음. 그는안보리결의 1874 호가경제및인도주의목적의개발등은제재대상의예외로하고있다고언급함. [ 골드버그 " 개성 금강산, 유엔제재와무관 "( 종합 ), 연합뉴스, 2009. 8. 24., http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid=001&aid=0002828626] 14 통일경제 2015. 제 2 호
남북관광사업평가와발전과제 열악한 SOC 시설, 다양한관광상품개발과투자에의제약등에기인한다. 또한투자물건의북한지역소재로국내금융기관의담보설정과대출에도어려움이존재한다. 남북관광발전과제남북관광은민족공동체 경제공동체 문화공동체 평화공동체사업으로인적교류확대를통해상호이해증진과신뢰회복을촉진함으로써, 한반도신뢰프로세스를본격가동하기위한토대마련과추동력을확보하는시범적사업이라고할수있다. 또한금강산 개성관광을통해분단된남북이연결된다면정부의 DMZ 세계생태평화공원조성과유라시아이니셔티브구상실현의시작이될수있으며, 이는결국열강에포위된섬나라로부터의탈피와평화적통일기반구축의실천적이행조치가될것이다. 따라서남북한당국은단기적으로는기존의한계점보완을통해남북관광을활성화하는한편, 중장기적으로는남북관광을통해한반도를동북아및환동해권평화관광벨트로육성하기위해민족의지혜를모아야할것이다. 특히많은전문가들이주문하듯이 4) 기존문제점들의완전한해결이후에관광을재개하기보다는소규모 단계적재개를통해서라도남북간관계정상화와신뢰회복을추구하고, 이들성과를바탕으로남북관광을확대해나갈필요가있다. 우선금강산관광객피격에대한북한당국차원의유감표명과함께, 남북한은관광과관련된총체적인관광협정체결과기존의법 제도적안전장치를재점검할필요가있다. 특히북한은관광객의신변안전보장과재발방지대책마련은물론, 남한의투자자산보호와개발업자의독점적권한복원, 분쟁해결대책마련등에대한명확한안전장치마련에적극협조하고이의실제적이행이요구된다. 5) 4) 금강산관광재개에대해전문가 10 명중 8 명이상 (83.4%) 이 先재개, 後보완 혹은 3 대선결과제만해결되면재개 라고응답하였음. 또한전문가의 86.1% 는금강산관광재개가여의치않으면개성관광이라도먼저재개할필요가있다고응답함.( 홍순직, 전게서.) 통일경제 2015. 제 2 호 15
둘째로, 정부는금강산관광과개성관광재개에대해보다전향적으로검토할필요가있다. 많은국민들과전문가들이남북관광의의미와중요성을인식하고재개의필요성에공감하고있는만큼, 기존의금강산 개성관광재개를남북관계개선의돌파구마련과한반도신뢰프로세스가동의추동력으로활용할필요가있다. 특히 2016년은남북관계개선을위한마지막골든타임이다. 남한은집권후반기에접어듦에따라 2017년이후에는획기적인대북정책추진에어려움이예상되고, 북한도 2016년 5월의제7차당대회개최와관련하여남북관계개선을통한경제적성과도출이필요한시점이다. 따라서 2016 년설명절 (2. 8) 을전후하여이산가족상봉등의인도적현안을금강산관광재개등의경제현안과함께논의하는등새로운돌파구를마련해봄직하다. 셋째, 사업의수익성확보를위해서는다양한관광상품개발과인프라확충, 관광의자율성과접근성제고등을통해고객만족도와재방문율을높이고관광가치를창출하여더많은관광객유치와관광소비확대를유도해야한다. 이는남한의관광객만을대상으로할것이아니라, 해외의단순관광객유치는물론각종국제평화포럼과국제행사개최, 대규모면세점설치등의기획과정부의승인이뒷받침되어야한다. 넷째, 금강산 개성관광을넘어, 통일경제적차원에서중장기적인남북관광시대개막을준비할필요가있다. 중기적으로는강원도의설악산과금강산, 원산 마식령지구의동해종합관광개발계획에대한실행전략을수립하는한편, 백두산관광개발을추진할필요가있다. 이는최근북한이이지역을관광특구로지정하여개발에역점을두고있는만큼, 이계획과연계하면훨씬효율적이고추진가능성을높일수있을것이다. 장기적으로는남북한과중국-러시아 -일본등과연계한동북아및환동해종합평화관광벨트조성도검토할필요가있다. 5) 홍순직, 금강산관광재개필요성과제언, 통일경제, 겨울호, 현대경제연구원, 2013. 12. 10.pp. 36 45. 16 통일경제 2015. 제 2 호