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1 서울대통일평화연구원 국토문제연구소 인문학연구원 개성공업지구지원재단공동심포지움 대북제재국면에서 개성공단재개는가능한가? 일시 : ( 화 ) 14:00~18:00 장소 : 서울대학교호암교수회관목련홀 서울대학교국토문제연구소 The Institute For Korean Regional Studies

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3 일정및내용 14:00-14:20 개회선언및환영사정근식 ( 통일평화연구원원장 ) 축사김남식 ( 개성공업지구지원재단이사장 ) 14:20-15:50 제 1 세션 남북경제협력을위한환경진단사회 : 조동준 ( 서울대, 통일평화연구원부원장 ) 국제정세의변화와남북경제협력발표 : 임수호 ( 대외경제정책연구원 ) 국내정치및남북관계환경과남북경제협력발표 : 박영호 ( 통일강원연구원 ) 토론 : 김영일 ( 통일부 ), 남궁영 ( 한국외대 ), 전재성 ( 서울대 ) 15:50-16:20 휴식 16:20-18:00 제 2 세션 개성공단재개의주요쟁점과과제사회 : 이상만 ( 중앙대, 경영경제대학명예교수 ) 18:00 폐회 개성공단재개와법적문제발표 : 이효원 ( 서울대 ) 개성공단재개와정치경제적문제발표 : 조봉현 (IBK 경제연구소 ) 토론 : 김광길 ( 변호사 ), 안태원 ( 개성공업지구지원재단 ) 양문수 ( 북한대학원대학교 ), 임강택 ( 통일연구원 )

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5 목차 제 1 세션 남북경제협력을위한환경진단 국제정세의변화와남북경제협력임수호 ( 대외경제정책연구원 ) 국내정치및남북관계환경과남북경제협력박영호 ( 통일강원연구원 ) 토론 1 김영일 ( 통일부 ) 토론 2 남궁영 ( 한국외대 ) 토론 3 전재성 ( 서울대 ) 제 2 세션 개성공단재개의주요쟁점과과제 개성공단재개와법적문제이효원 ( 서울대 ) 개성공단재개와정치경제적문제조봉현 (IBK 경제연구소 ) 토론 1 김광길 ( 변호사 ) 토론 2 안태원 ( 개성공업지구지원재단 ) 토론 3 양문수 ( 북한대학원대학교 ) 토론 4 임강택 ( 통일연구원 )

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7 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가? 제 1 세션남북경제협력을위한환경진단 국제정세의변화와남북경제협력 임수호 ( 대외경제정책연구원 ) 국내정치및남북관계환경과남북경제협력 박영호 ( 통일강원연구원 ) 토론 : 김영일 ( 통일부 ), 남궁영 ( 한국외대 ), 전재성 ( 서울대 )

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9 국제정세의변화와남북경제협력 임수호 ( 대외경제정책연구원 ) 1. 미국의대북정책변화 1) 오바마정부의대북 전략적인내 - 비핵화입구론의입장에서북한의웬만한도발이나유화조치에는응하지않는다는입장 - 미국국내정치를일부반영 : 대북협상회의론 - 미국의동아시아전략적이해관계반영 : 북핵문제를아시아회귀에활용 ( 군사동맹강화, 미사일방어망완료등 ) 2) 트럼프정부대북정책 4 대기조 - 4대기조 북한을핵보유국으로인정하지않는다 비핵화목표의재확인 모든대북제재와압박을가한다 최고의압박 대북레짐체인지를시도하지않는다 대북체제보장 최종적으로대화로해결한다 선제공격등무력사용배제, 관여 - 최대의압박과관여 의목표를분명히하고 ( 비핵화 ), 수단을구체화 ( 선제공격배제, 체제보장, 최종적으로대화를통한해결 ) 서울대학교통일평화연구원 9

10 3) 트럼프정부대북정책기조 : 대체로확실한것 - 전략적인내의폐기 ( 북핵활용기조에서북핵해결기조로전환 ), 북핵의최우선아젠 더화, 선제공격배제 - 최대의경제적압박추진 USCR 2321 철저이행 : 2016년대비연 6억달러외화수입감소 (25년간외화수입누적액의 25%) HR. 1644: 원유, 임가공, 해외파견근로자제재 ( 세컨더리보이콧발동은대통령재량 ) 북한추가도발시 HR 중일부의안보리결의화가능. 중국거부시세컨더리보이콧발동검토 - 대북군사적억지력강화 사드포함미사일방어망강화, 한반도인근무력시위강화 선제공격배제 ( 사실상불가능 ) 4) 트럼프정부대북정책기조 : 불확실한것 - 비핵화입구론의폐기인가? 비핵화출구론수용인가? 북한이비핵화의대원칙에합의하면동결협상을추진할것인가? 사실상핵보유국인정아닌가? 이미만들어놓은핵무기해체는어떤단계에서추진하는가? - 북핵협상재개의전제조건 ( 북한의성의 ) 모라토리움? 사찰? 불능화? 북한과중국이협상의전제조건으로제시하는한미연합훈련중단문제는?( 중국쌍잠정 : 모라토리움과훈련중단교환 ) - 대북보상책의범위와수준 평화협정을언제어떤방식으로추진할것인가? 평화협정추진의전제조건은? 평 화협정이후주한미군지위는? 10 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

11 북한이제기하는 ( 그리고중국이암묵적으로지지하는 ) 대남핵우산폐지는?( 미국의 대남핵우산은동아시아핵전략과연계 ) - 협상의인내심 언제까지인내할것인가? 페리프로세스? 아미티지방식? 협상실패시다음수순은?: 선제공격? 전략적인내? 제재강화? 2. 미중관계와중국의대북정책변화 1) 북핵문제를둘러싼기존의미중이해관계대립 - 미국의대북전략적인내 사실상협상무용론. 북한의선제적비핵화조치요구 북핵의수평적확산을철저차단하는가운데 ( 북핵문제는곧중동문제 ), 수직적확산은아시아회귀의전략적자산으로활용 (MD, 동맹강화 ) - 중국의대북포괄적관여 6자회담등다자틀을통해북핵문제를 관리 하면서중국의위상강화 북핵의수직적확산은중국에게전략적부담이지만, 북한이주는부담보다지정학적가치가더중요 ( 비핵화 vs. 북한안정의딜레마에서안정에우선순위 ) 경제적관여를통해북한의개혁개방유도 비핵화의장기해법 - 북한의핵 / 미사일등전략적도발은한반도를둘러싼미중간이해관계갈등을고조 북한이가장두려워하는시나리오는미중간전략적이익의타협으로북한이희생되는것 ( 예 : 남중국해에서미국의양보와한반도에서중국의양보가거래되는상황 ) 2009년이후북한의전략적도발은한반도문제에서미중간타협이부각되는국면에서실시 (driving wedge) 서울대학교통일평화연구원 11

12 2) 북핵문제를둘러싼미중이해관계의변화 - 중국의대북정책딜레마심화 북핵실전배치임박 동아시아지정학적불안정초래 비핵화 vs. 북한안정의딜레마에서과거보다비핵화에더무게를실을수밖에없는상황 - 미국의북핵최우선아젠더화와중국의기회포착 북핵과대중국무역적자딜가능 ( 트럼프 ) 전략적인내를통한북핵활용의기본목적달성 : MD 및동맹강화 더이상수직적확산을방치하기어려운수준으로북핵고도화 : 한미일관계를흔들수있는악재 트럼프발미국의동아시아전략변화가능성 모든아젠더를협상테이블에올려놓고재협상 오바마행정부에비해전략적이익의상호조율공간이넓어졌다는중국의판단 - 요컨대, 북한이가장두려워하는상황, 즉미중콘도미니엄하에서중국이북한을희생시킬수있는가능성이현실화 동아시아전체를대상으로한미중간이익거래시우선순위가상대적으로낮은북한이희생될가능성 ( 예 : 남중국해에서미국의양보와한반도에서중국의양보가거래되는상황 ) 과거와달리미중타협국면에서북한이전략적도발을하지못하는이유 : 전략적인내 vs. 포괄적관여의대립구도와달리현재는북한의전략적도발은미중간대한반도이익갈등이아니라오히려타협을더부추길가능성이높기때문 3) 미중대북정책의공명 (?) - 안보리제재 2321 호및무연탄독자제재의함의 왜중국은북한의안정성을훼손할수있는 2321 호에동의했나? 북한의중국실명비판 12 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

13 - 미중대북정책의공통점과차이점 양국이표현하는방식이나세부수단은다르지만기본적으로트럼프의최대압박과관여, 그리고 4대기조는중국의현대북입장과다르지않음 중국이말하는 쌍잠정후쌍궤병행 은최대의관여를표현한것일뿐최대의압박 ( 제재 ) 를반대하는것은아니며, 이를실천적으로이행하고있음 다만, 제재의수위와방식, 협상의전제조건과방식, 보상의내용등은세부조정이필요 3. 남북한경제협력에대한시사점 - 첫째, 지금은대북제재국면이며, 국제공조를약화시킬수있는어떠한이니셔티브도한국정부의외교적 ( 그리고국내적 ) 곤란을자초 - 둘째, 북한이핵문제에서 일정한성의 를보이지않는이상북핵협상은열리기어려우며, 북핵협상이열리지않는상태에서, 또는그러한가능성의공간이열리지않은상태에서한국정부의대북이니셔티브는공감을얻기어려움 - 셋째, 만일모종의물밑조율을거쳐북핵협상이열린다면과거 전략적인내 국면에서보다현재의 최고의압박과관여 국면에서더과감한대북조치가취해질개연성이높아졌음 - 넷째, 따라서한국정부는북핵문제를둘러싼국제정세에반발짝앞서가는입장을유지하는것이바람직 서울대학교통일평화연구원 13

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15 국내정치및남북관계환경과남북경제협력 1) 박영호 ( 통일강원연구원 ) 1. 서론 1) 2017년 5월 10일, 민주화이후역대어느정부보다많은기대를안고문재인정부가출범했다. 문재인정부는민주주의를역행한박근혜전대통령의탄핵을이끌어낸시민들의 민주혁명 의결과로등장한정부이다. 따라서문재인정부는형식과내용에서모두민주주의를한층발전시켜야할의무와책임이있다. 민주주의에서는자유와평등, 인간의존엄성등목적가치의실현못지않게절차적정당성이매우중요하다. 절차적정당성이무시된 좋은민주주의 란없다. 절차적정당성을통해다수와소수의의견이모두존중되고, 설득 이해 소통하며, 타협과협상을통해컨센서스를이룰수있으며, 민주적절차에따른결정에승복하고, 협치를해야하는이유이다. 특히정보가개인의손안에서유통되는 21세기정보화의시대에치자 ( 治者 ) 와피치자 ( 被治者 ) 의구분은무의미하다. 그러나권위주의로회귀했던최고정책결정자를평화적 민주적방식으로교체한한국민주주의가그러한수준에도달하기까지갈길은여전히멀다. 우리사회에서견해가다른상대방이나집단에대한지배적인정향과태도는이해와수용이아니라폄훼와배제다. 과거민주선거의승자는절대권력을가진것처럼행세했으며그선거의패자는결과를겸허하게승복하지않았다. 이제통합의정치는말이아니라행동으로써실천되어야하며, 선거의승자와패자모두한국민주주의의큰도약을위해일신해야한다. 문재인정부의화두이자정책목 1) 본발제문은남북관계관련주제의심포지움토론용으로작성된초안으로서각주는생략했으며인용은삼가주시기를바랍니다. 서울대학교통일평화연구원 15

16 표인적폐 ( 積幣 ) 의청산은일부특정집단에게만이아니라우리모두에게해당되는일이다. 제19대대통령선거과정에서대북정책 / 통일정책은큰쟁점으로등장하지않았다. 선거가이루어진특수한원인때문이기도했고, 김정은정권이핵과탄도미사일개발에더욱박차를가하면서북한핵 미사일의위협에대한인식에서어느정도공감대가형성되었기때문이기도했다. 문재인정부가출범한직후에도북한은연속적으로탄도미사일시험발사를했으며, 김정은은 5월 21일지상대지상 ( 지대지 ) 중장거리전략탄도탄 북극성-2형 의실천배치를승인하고대량생산을지시했다. 북한의잇따른탄도미사일시험발사에대해유엔안전보장이사회는 6월 2일또한차례의대북제재결의 (2356호) 를만장일치로채택했다. 문재인정부는대북 / 통일정책관련공약으로북한핵문제의해결과전쟁위험이없는한반도만들기, 한반도 신경제지도 구상실현, 남북한시장의통합과점진적통일추진, 남북기본협정체결을통한남북관계바로세우기, 북한인권개선과이산가족 국군포로 납북자문제해결, 남북사회 문화 체육교류활성화와접경지역발전등을제시했다. 이밖에외교안보 4원칙으로 책임, 협력, 평화, 민주 를제시하고, 정권이바뀌더라도영속적인대북정책을수립 추진하겠다고공약했다. 또남북 한미 북미관계에서한국이주도적역할을수행하겠다고했으며, 김정은의북한현실을인정, 화합 통일을위해신중하게포용하겠다는공약을제시했다. 문재인정부 5년임기중제시된모든공약들이실현되기는현실적으로어렵다. 그러나역대정부가그랬던것처럼보다역점을두어추진할공약들이있을것이다. 본발제문은그중에서도남북경제협력에초점을맞추어이를실현하기위한환경을진단하는데목적이있다. 환경진단에는국제적변수와국내및남북관계변수가있다. 여기에서는국내정치와남북관계변수를다룬다. 2. 국내정치환경 오늘날처럼국내정치와국제정치가상호밀접하게영향을주고받는상황에서국내정치요인만을따로분석하는데에는한계가있다. 예를들어고고도미사일방어체계 (THAAD) 의한국내배치를둘러싼논쟁은한국의안보및대북 / 통일정책과정책결정과정, 미국의외교안보정책및한반도정책과미국내정책결정과정, 핵 미사일개발전략을포함한북 16 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

17 한요인등여러요인이복합적으로작용한다. 특히미 중간전략적경쟁이심화되는상황에서한반도문제는점점더국제적요인들의영향을받고있다. 그러나여기에서는분석적차원에서국내정치요인을다룬다. 몇가지측면에서그동안보수와진보정권을교차하며나타났던문제점을검토하면서문재인정부의환경을점검한다. 첫째, 정부차원의대북정책결정및집행과정의측면이다. 그동안역대한국정부의대북정책결정및추진과정에서정부, 특히청와대 (NSC, 국가안보실등관련정책결정체계의명칭과무관 ) 에그힘과역할이집중되어왔다. 사안에따라서는청와대내에서의장 차관급, 실장급이하각급수준의논의가최적의정책산출을위한과정인경우도있었다. 그러나전반적으로청와대가정책을주도하면서통일부, 외교부, 국방부등관련정부부처들은정책의입안과집행에참여하면서도그역량을투입하는데에구조적한계가있었다. 특히최종결정권자로서의대통령의영향력이어떤식으로발휘되는가에따라서정책이좌지우지되는경우가다반사였다. 대통령은정책의최종결정권자이며선출된권력으로서위임된기간동안자신의공약에따라서정책을추진할수있다. 그러나민주적정책결정과정을배제한권위주의적이며자신의의중만을반영하는압도적인영향력의발휘는최적의정책을통해서도어려운남북관계를헤쳐나가는데오히려장애로작용하였다. 청와대내의대북 / 통일정책관련조직이대통령의의중만을바라보게되거나이를뒷받침하며, 정부각부처는관련정책부문의책임부서가아니라단지지시된사항을이행하는역할로축소되면제대로된정책을추진할수없다. 이과정에서관련정보는일방적으로통제되고공유되지않으며정치적목적을위해이용된다. 문재인정부는한국정치의고질병인 제왕적대통령제 의대개혁을기대하면서출범했다. 선거과정에서제시된대북 / 통일정책공약은실질상황과제반요인들의점검을통해실현가능한방식으로구체화될것이지만, 중요한것은정책의입안및추진과정이상향적, 민주적과정을거쳐야한다는점을잊지않는것이다. 그래야진보 보수를망라한진정한전문성에입각한정책대안이결정과정에투입될수있고, 그집행결과는비록실패로돌아가더라도합리적정책검토를통해교정될수있다. 북한의핵 미사일고도화가빠른진척을보이는상황에서국가안보실의정비가신속하게이루어졌다. 문대통령이보여주고있는리더십스타일도 제왕적대통령 의모습이아니다. 정책참모들과함께소통하고토론하며국민속으로들어가려는리더십을보이고있는것은매우바람직하다. 리더십의외형처럼정책의실질적인내용도그러한과정을거칠것으로믿는다. 또한대북 / 통일정책은우리의헌법가치의토대위에확고히서있으면서 서울대학교통일평화연구원 17

18 도정책목표를달성하기위한대안의발굴과전략의창출및집행에있어서는이념적경직성에지배되어서는안된다. 대북 / 통일정책공약의실현을향한일련의과정에는전략적신축성과유연성이있어야한다. 5년의임기안에남북관계를획기적으로발전시키는것이매우어렵다는것은지난 25년여의대북정책의경험으로부터알수있다. 또단절적인대북정책의부정적인결과도경험으로부터교훈을얻었다. 문재인정부가 정권이바뀌더라도영속적인대북정책을수립 추진 하겠다고한공약을제대로준수 이행한다면당장의가시적인성과가없더라도시간이지나면서그결과는매우긍정적인것으로나타날것이다. 둘째, 정당 정치권차원의대북정책입안과정차원의측면이다. 그동안여야정당과정치권에서대북 / 통일정책을둘러싼논의의과정은민주주의의핵심요소인타협과협상과는거리가멀었다. 정권을잡은여당은야당의입장을배제하였으며그야당이정권을잡아여당이되면이전여당의입장은배제되었다. 노태우정부에서남북교류협력의물꼬가터졌으며경제협력도시작되었다. 이후보수-진보-보수정권으로교체되는 25년여의시간이흐르면서북한이 사실상의핵보유국 이되었으나정당 정치권에서는서로에대한책임공방과상대방배제의정쟁이사실상지배하였다. 여당은야당을설득하거나야당과의정책공분모를넓히려하지않고, 야당의합리적대안을수용하는데인색하였으며, 야당은정책적배제속에서반대와무조건적비판에집중하였다. 같은사안을두고서도여야의진영이바뀌면입장도바뀌면서공방은지속되었다. 국회에남북관계발전특별위원회가구성 운영되고지속가능한정책의필요성을말로는주장하였다. 그러나자기 ( 우리 ) 편이아닌상대편의주장은아무리합리적이고논리적이며현실정합적인것이라도비난과배제의대상이되었다. 문재인정부출범 1년여전실시된제20대국회의원선거 ( ) 에서당시여당인새누리당과제1야당인더불어민주당은모두과반의석을확보하지못했다. 제3당으로선국민의당과제4당정의당과함께이른바 협치 를해야하는상황이되었다. 그러나협치는이루어지지않았다. 제19대대통령선거캠페인과정에서새누리당은자유한국당과바른정당으로분열되었고, 선거결과더불어민주당이집권당이되었다. 이제원내의석순으로더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당 ( 원내교섭단체는아님 ) 등 5당체제가되었다. 박근혜전대통령이탄핵 구속되고조기에제19대대통령선거가진행되는과정에서이정당들은모두통합과국회의역할의중요성, 협치의필요성을내세웠다. 문대통령은대북정책공약의과제중하나로 여 야 정, 시민사회가참여하는 통일국민협약 체결추진및통일공감확산 을내세웠다. 18 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

19 진보와보수정당간의북한에대한접근법은큰차이가있다. 그러나남북관계를개선하고평화정착을이루며자유민주주의, 시장경제에기반한통일을달성하겠다는목표는동일하다. 정당 정치권이정치공학적차원에서남북관계를활용하고자하는유혹은여전히존재할것이다. 우리국민들은그러한정치퇴행적행위에더이상쉽게현혹되지않는다. 문재인정부에서는대통령과정부 여당이정책을주도하면서도야당의역할이부정되는현상을계속이어가지않을것으로기대된다. 정책방안을설명 설득하고상대방의대안이합리적이라면수용하지못할이유가없다. 서독의동방정책의성공적결실을한반도에서기대한다면여야간대북정책에서의공분모를충분히찾을수있다. 셋째, 정책의연속성 일관성차원의문제다. 1987년의헌법은민주주의의정착을위해대통령의임기를 5년으로중임할수없도록규정하였다. 이는정권의평화적교체에기여하였으나권력운용에서 제왕적대통령 현상이나타났고임기중무리한정책을추진하는부정적인효과도나타났다. 보수-진보-보수정권교체에따라대북정책은단절적이었다. 여야간정권교체가이루어지면대북정책의기조가전면적으로바뀌었다. 그결과는북한이 사실상의핵보유국 이된현실로서이를어느특정정부만의탓으로돌릴수는없다. 문재인대통령과정부는이러한점을충분히인식하고있는것으로보인다. 북한의핵 미사일능력이고도화되고있는상황에서대북 ( 통일정책 ) 공약의기치는 강하고평화로운대한민국! 으로제시되었다. 정책기조로간주되는 책임 협력 평화 민주 의외교안보 4 원칙과영속적인대북정책수립 추진도제시되었다. 6개의항목으로제시된공약 ( 서론참조 ) 은역대정부의대북정책결과에토대를두고북한사회의변화를반영하면서남북관계의돌파구를열고발전시키는데필요한사안들을비교적균형있게포함하였다. 특히 김정은의북한현실을인정, 화합 통일을위해신중하게포용 하겠다는정책기조는남북관계의현실을인정하고김대중 노무현정부의 포용 정책을계승하면서도그것을뛰어넘겠다는정책의지의표현으로해석된다. 향후제시된공약들의구체적추진과정에서정책연속성 일관성문제의해결을위해당 정 청협의만이아니라 여 야 정협의체 를적극적으로가동 추진할것을기대한다. 보수진영에대한적극적포용은대통령과여당의몫이다. 북한에대한 신중한포용 이성공하기위해서는국내정치적 포용 이우선이다. 협치의실현을통한강건한대북정책은북한에대해서는물론주변국으로부터정책협력을이끌어내는튼튼한초석이된다. 야당은반대를위한반대가아니라정책경쟁에나서야한다. 문재인정부의협치의지가강하게유지 실천되면 영속적인대북정책 이수립되어추진될수있을것이다. 이를통해지속가능한대북정책이현실화되면서장기적으로남북한시장의통합과통일기반구축을통한점 서울대학교통일평화연구원 19

20 진적통일추진의정책공약이실현되는바탕이될것이다. 넷째, 시민사회차원의대북정책을둘러싼갈등 ( 남남갈등 ) 이다. 민주화이후대북정책을추진하는과정에서큰장애물로작용한것이이른바남남갈등이다. 우리사회에서대북정책을둘러싼갈등이크면클수록정부의정책추진은힘을받기어렵다. 이는북한에대해서는물론주변국에대한통일외교의추진에모두해당한다. 문재인대통령은취임후첫현충일추념사를통해 이념의정치, 편가르기정치를청산하겠다 며국민통합의메시지를전달했다. 문대통령은 보수와진보로나눌수도없고나누어지지도않는그자체로온전한대한민국 이라고강조했다. 정치권에대해서는물론우리의시민사회에대한메시지이다. 문재인정부출범이후일부민간단체의대북접촉이승인되는등대북접근의 유연성 조치가이루어졌다. 북한에대한국제적제재와압박이진행되는상황에서문재인정부는제재속의대화추진이라는정책기조를보여주고있다. 신중하면서도적절한접근으로평가된다. 문제는새정부의출범과함께이념적정향에따른무조건적인비판과그에대한공세적방어로대북정책을둘러싼갈등이또첨예화될수도있다는점이다. 남남갈등은이제이념적정향만이아니라지역간, 세대간의문제이기도하다. 우리편이아니면무조건배척 배제하는현상은정치권, 언론, 시민단체뿐아니라학자 전문가집단에서도나타나고있다. 또가치와평가기준은편에따라서달리적용되고있다. 공정사회의실현을위해서는가치와평가의기준도공정하게적용되어야한다. 특히소셜미디어의시대에극단적이고편향된의견이여론을지배하고가짜뉴스가사실처럼유통되는현상도나타나고있다. 문재인대통령의언급처럼 보수와진보는그자체로온전한대한민국 이다. 자유민주주의는가치와사고, 표현과행동양식등에서다양성과다원성을바탕으로한다. 공동체의규범과규칙을위반하지않는다면이는최대한으로보장되어야한다. 진보와보수는서로다른차이를보이는것이지 옳거나그른것 이아니다. 서로의차이를존중하면서그위에서정책경쟁을해야한다. 문재인정부에서대북정책을둘러싼남남갈등이분열을초래하는파괴적인것이아니라다름을존중하면서공동체의통합을촉진하는건설적인현상으로전환되는성숙한정치문화가발전할것을기대한다. 20 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

21 3. 남북관계환경 지난 9년의보수정부의대북정책은결과적으로북한의비핵화및체제변화에방점을두었다. 이에따라북한의공세전략과충돌하면서남북이서로상대방을굴복시키려는 강 ( 强 ) 대강 ( 强 ) 의대치상황이전개되었다. 오래전부터시작된북한의 핵억제력 확보전략이간과됨으로써결국북한의비대칭군사력의우위를초래하였다. 김정은정권은한국정부의정책을 흡수통일 정책으로간주하고정책변화를지속적으로촉구하면서때때로대남관계를전술적으로활용하였다. 김정은정권의전략은핵보유국공식화, 6자회담거부및핵군축회담개최, 대미평화협정체결을위한미 북협상요구등을중심으로전개되었다. 남북간대립 불신은심화되고사실상교류협력이전면단절되어남북관계는마치냉전시기상황으로회귀하였다. 김정일의사망으로인해갑작스럽게젊은지도자로등장한김정은은초기의권력장악의행태에있어서다소갈팡질팡하는모습을보여주기도하였다. 당 정 군고위층을포함한숙청 처형및수시신분변동의공포정치는권력불안정의모습으로관찰되기도하였으나기존권력층과관료집단의충성을강제하는효과를거두면서체제도전요인은여전히수면아래에잠복된상태로머무르고있다. 김일성-김정일이남겨놓은북한체제의이념적, 제도적내구성은유일지배체제의계승자한사람의변화로파괴될수있는것이아니다. 집권 6년을넘은김정은은자신의유일지배체제를공고히하면서 경제건설 핵건설병진 전략에토대한발전노선을적극적으로추진하고있다. 내부적으로체제안정화를위한수단으로써 김일성 김정일주의, 자강력제일주의 등 ( 자 ) 주권 수호를지속강조하고있으며, 사회적이완을방지하기위해외부위협을계속선동하고있다. 자강력제일주의는인민들의분발을독려하고동시에경제건설전략을추진하기위한강제동원의명분이다. 핵건설전략은최근들어보다명확하고도노골적으로드러나고있으며, 경제건설전략은국제제재가더강화되는구조적한계속에서도나름대로진행되고있다. 대규모아파트건설, 발전소건설등토목, 건축사업이경제성장의한축을담당하고있다. 정부서비스, 도소매업, 통신업등을중심으로서비스업도성장의견인차이다. 충분한식량이공급되지는않지만대규모의굶주림이발생하지는않으며부족현상은완만하게개선되는추세다. 특히서비스업의신장에서보듯이시장화의확산은외부관찰자들의기대이상으로나타나고있다. 시장화는전국적으로확산되어사실상경제활동의기반이되고있다. 김정은정권은시장현상을사실상인정하고이를체제 정권유지를위한재정확충과 서울대학교통일평화연구원 21

22 인민들의 욕구 충족에활용하고있다. 주민의식량취득량에서국가배급의비중은 1/4 미만으로추산되고있으며, 시장활동의확산과함께뇌물, 비공식자본가형성등인민-관료-당 국가의 생존의사슬 현상이확대되고있다. 광공업, 전기 가스 수도업등이위축된상황이지만최악의국면은아니다. 총체적으로보면김정은정권아래서북한경제는유지 관리되고있으며, 계획경제의본질은서서히변화하고있다. 김정은의체제유지전략은분명해보인다. 김정은은 2016년 5월, 36년만에개최한제 7차당대회에서 동방의핵대국 을목표로선언했다. 핵 미사일을체제유지와방어수단으로공식화하고이에토대를두어경제발전을추진하겠다는것이다시한번강조되었다. 국제제재가가중되는상황에서도체제방어의보루로써핵 미사일능력의고도화를지속추진하고있으며, 핵무기탑재탄도미사일의실전배치를조속히달성하고자한다. 4 5차핵실험과핵재처리재개등으로핵탄두소형화 경량화 다종화 표준화와, 2016년이래 SLBM, MRBM, IRBM, ICBM 등탄도미사일개발에박차를가하고있다. 김정은의전략은핵무기의소형화 경량화 다종화 표준화와운반체계의완성으로핵전력목표를달성하여소위 자위적국방력 을강화하면서이를토대로대미및대남전략을추진하는것이다. 대미전략은 제국주의로부터 ( 자 ) 주권을수호 하는것이며대북적대시정책의철폐와주한미군철수, 평화협정체결이더욱강조되고있다. 대남전략은한국을안보의인질로만들면서한국의자유민주적질서에입각한통일정책추진을차단하고북한체제의항구적생존을도모하면서체제존립의근거인전한반도의사회주의화전략을유지하는것이다. 문재인정부에대한북한의전략이과거한국정부에대해추진했던행태에서전면적으로변화될것이라고예측하기어렵다. 기본적으로는통일전선차원의대남접근을적극추진하는모습을보이면서북측입장을전면적으로내세우는공세적행태를보일것이다. 안보차원에서는핵 미사일능력을이용한공격적인군사전략과한국무시또는강압전략에나설가능성이농후하다. 문재인정부출범직후민간차원의대북접촉에유연한입장을보였으나북한은민간접촉을일단거부하고 6 15공동선언과 10 4선언의전면적이행을요구하였다. 마치김대중정부초기에새롭게유연한대북접근을추진하였으나북측이상호주의원칙에시비를걸면서공세를펼쳤던것과유사한행태이다. 김대중정부는북측의공세에이원칙에서후퇴하였다. 북한은문재인정부의대북제재동참에대한명백한입장도비난하고있다. 문재인정부가남북관계를바로세우려는목표를가지고있음에도국제사회의책임있는중견국가로서대북제재에적극동참하고있는상황을전술적으로이용하고있는것이다. 22 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

23 문재인정부의출범으로국내의정치적혼동은일단극복되고새로운대북정책으로꽉막혔던남북관계의해빙을모색할수있는상황이열렸다. 그러나북한의계속되는탄도미사일시험발사로추가적국제제재강화가모색 추진되는환경에서 김정은의북한현실인정과신중한포용 을위한정책전환도조심스럽게추진해야하는매우어려운국면이다. 미국, 중국등의국제환경변수도결코간단하지않다. 그러나전면단절되었던남북대화창구의재개설과남북관계의안정적인평화관리를위해서도남북대화의필요성은분명하다. 특히북한핵 미사일고도화의억제 차단과주변국의자국중심한반도정책에대응하기위해서도현실적으로한국의자율적안보정책과대북정책이긴요한상황이다. 문재인정부는지난 9년의보수정부와는달리북한비핵화를우선한대북정책으로부터비핵화추진과더불어한반도평화체제구축을추진하고남북관계의전반적인개선을추진하는정책을제시 추진하려고한다. 김정은정권의북한현실을인정하는 현실적 문제인식도가지고있다. 이미 25년전에발효되었던남북기본합의서제1조의 상대방의체제를인정하고존중한다 는입장을명백하게재확인하고있다. 문재인정부의대북 ( 통일 ) 정책공약의실효적추진을위해서는국제제재연대속의협력과함께대북정책관련국내적갈등완화와정책추진의동력이필요하다. 또한이미지적하였지만한국사회내부의분위기를활용하여적극적평화공세를취하고남남갈등유발을의도하려는북한의전략전술에신중하고도냉정하게대응할필요가있다. 북한의통일전선전술에대한초기대응에실패할경우, 대북정책관련남남갈등이다시크게부상하고정책동력의확보에문제가발생할수있다. 북한의핵 미사일고도화전략이더욱가속화되면서한국사회에는독자적핵개발론 / 보유론, 전술핵도입론등이제기되어있다. 우리사회일각의무조건적평화우선주의와현실을감안하지않는교류협력우선론도문제를초래하지만, 한국이처한국내외현실을간과하면서 핵은핵으로 의대응론을주장하는것도문제를초래한다. 북한의대남정책 / 전략은국내의대북정책을둘러싼논쟁과밀접하게연계되어있다. 전반적으로보수정부 9년동안악화된남북관계와대북접근후퇴상황을전면적으로전환하고자하는요구가분출할가능성이크다. 문재인정부출범이후짧은기간동안에나타난정향은개혁과통합의행보이다. 정권이바뀌더라도영속적인대북정책수립 추진 을구현하기위해서는남북관계에서조급성을가질필요가없다는것이다. 그러한점에서문재인정부의대북정책의전반적인방향성은신중함이다. 서울대학교통일평화연구원 23

24 4. 남북경제협력전망 : 결론에대신하여 1988년 7월노태우정부의 7 7선언 으로남북교류협력의물꼬가트였고 1989년부터경제교류와협력이시작되었다. 한때한국은북한의제2 교역대상국이었다. 개성공단이폐쇄되고금강산관광이중단된현상황은근 30년의남북교류협력사에서최저점이라고할수있다. 그러나 1970년대초남북대화가시작된이래남북관계사의관점에서보면이러한상황이극복되지못할일은아니다. 북한의핵 미사일고도화로남북간전략적균형에문제가발생하고국제환경도크게달라졌다. 그러나동시에한국의국력도크게신장되었다. 남북교류협력은남북관계의단절적현상을뚫고개선 발전을향한추동력을제공할수있는유효한수단이다. 그러한점에서북한의시장확산을촉진하는방향으로남북경제협력을추진하려는문재인정부의경협추진전략은바른방향이다. 경제통합과생활공동체추진을통한통일기반의구축은민족공동체통일방안의기조와도맥락을같이한다. 남북기본협정을통해남북관계의정상화를추진하겠다는정책은필자도이미여러해전부터주장해왔다. 남북한이두개의국가로존재하는국제법적현실의인정위에서남북관계를보고평화공존의상태를이루어야평화통일의튼튼한기반이구축될수있는것이다. 그러나과거의경험처럼북한에의한일방적성격, 즉북한의자의적선택과일방주의방식의교류협력은기능주의이론이기대하는것과는다른결과를초래하기쉽다. 진정한정치적화해가없고군사적신뢰구축이동반되지않는교류협력은또다시남북관계의 허망한결과 를가져올수있다. 남북간 화합 통일을위해 김정은의북한을 신중하게포용 하는정책이성공의결실을거두기위해서는쌍방지향적교류협력이되도록인내와꾸준함이있어야한다. 북한의경제현실은더이상작은부분의경제교류협력으로만족하지않을가능성이높다. 당장에문재인정부에요구한것처럼 6 15공동선언과 10 4선언의이행을계속강력하게요구하는입장을견지할것이다. 개성공단의재가동과금강산관광의재개도현실적으로유엔안보리의제재결의 (2270호, 2321호 ) 에따른제약때문에어렵지만북한은문재인정부의정책전환을강요하는수단으로써활용하려할것이다. 남북경제협력은그자체로서북한주민의삶의질을개선하는환경을마련해주는수단이기도하지만북한의시장화현상을촉진 확산하고최소한경제의작동방식에큰전환이이루어지도록하는수단이며전략이될수있다. 그러한점에서중장기적차원에서접근할필요가있다. 문재인정부의한반도 신경제지도 구상실현의과제가모두중장기적차원에서제시되고있는것은적절한문제인식이다. 다시말해남북경제협력은중장기차원 24 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

25 에서북한체제의연착륙 (soft-landing) 변화정책을추진하는것과맥을같이한다. 김정은과지배엘리트집단의체제안보에대한우려를이완시키고안정적변화에관심을기울이도록하는데초점을맞추는것과같다. 북한사회의시장화확산, 정보침투 유통 확산등아래로부터의변화요인들이체제변화를추동하는점진적연착륙변화전략을추진하는것이다. 문재인정부는국제적대북제재국면에서제한적접근입장을견지할것이며북핵문제관련다자회담과북 미등양자회담재개상황, 북핵문제진전상황등과연동하여교류협력의전분야에걸쳐점차다양한접근을추진할것이다. 그런점에서당장의남북경제협력은큰기대를가지기어렵다. 남북경제협력은북한과거래및상호작용 (transaction/interaction) 행위를가급적확대하는전면적접근전략의일환이되어야하며, 문재인정부의 경제통일우선추진 은그러한접근법이되어야장기적으로성공의가능성을높이게될것이다. 당면한대북제재국면에서는대북접근에제약이있으나유엔안보리결의 2270, 2321호가허용하는거래및상호작용의내용과범위를정확하게분석하여남북경제교류협력의전반적재개를향해활용할수있는조치들을강구 추진해야할것이다. 향후북핵문제의진전상황과연동하여점차전면적인교류협력으로발전시키도록한다면북한의핵전략에입각한완고한차단전술을돌파할수있을것이다. 향후남북경제교류협력의기조를 민간주도, 정부지원 으로변경하는것이바람직하다. 정부는제도와안전장치를지원하고민간은정부에의존하지않고스스로책임지는대북경제협력을해야한다. 경제및사회문화교류협력의규제방식을정부가건별로허용하는 포지티브 (positive) 방식에서규제분야이외에는모두허용하는 네거티브 (negative) 방식으로변경해야한다. 그리고각종의거래및상호작용행위는기존처럼북한선호 ( 選好 ) 에따른일방적방식이아니라쌍방지향적행위를원칙으로적용하여추진하도록해야한다. 북한체제의속성과한국과의거래방식을일거에전환시키기는어려우나각종거래와상호작용행위가국제규범에입각하되한국사회의다양성과다원성이반영되고쌍방향의방식으로진화되도록추진해야할것이다. 문재인정부의외교안보 4원칙 책임, 협력, 평화, 민주 의기조는남북관계를지속가능한상태로발전시키기위해안보 군사분야와비안보 군사분야간에신축적상호주의를적용 추진함으로써남북관계발전에기여할수있을것이다. 경제교류협력이남북관계의돌파구를열고북한의호응을유발하는수단이며그자체도중요하지만교류협력이지나치게강조되면북핵문제등전반적남북관계에는부정적영향이초래될수있다. 남북경제협력을관계개선의수단이라는점에서적극활용하되안보 군사분야의진전과연동하여추 서울대학교통일평화연구원 25

26 진하도록한다. 문재인정부의출범은한국민주주의발전의새로운도약의계기이다. 동시에남북관계의전반을재점검하여지속가능한관계로발전시키는계기가될수있다. 진보-보수정부를교체하면서한국의대북정책도현실에토대를두고진화하며통합할수있는경험을쌓았다. 시민개개인, 시민단체, 정당 정치권, 대통령과정부등모든행위자들이다양성, 다원성, 수평적사고의시민사회및참여적정치문화를발전시키는데동참하면통합과협치에입각한대북정책을실효성있게추진할수있을것이며, 우리에게도통일의날은점점가까이다가올것이다. 26 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

27 토론 1 서울대학교통일평화연구원 27

28 토론 2 28 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

29 토론 3 서울대학교통일평화연구원 29

30 30 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

31 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가? 제 2 세션개성공단재개의주요쟁점과과제 개성공단재개와법적문제 이효원 ( 서울대 ) 개성공단재개와정치경제적문제 조봉현 (IBK 경제연구소 ) 토론 : 김광길 ( 변호사 ), 안태원 ( 개성공업지구지원재단 ), 양문수 ( 북한대학원대학교 ), 임강택 ( 통일연구원 )

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33 개성공단재개와법적문제 이효원 ( 서울대 ) 1. 서론 문재인정부가출범하면서개성공단사업이재개될것이라는기대가커지고있다. 2003년 6월착공된개성공단사업은 2010년천안함폭침과연평도포격등으로인한이른바 5.24 조치 로위기를맞기도하였다. 2013년 5월에는북한이남한근로자의출입을봉쇄하고북한근로자를철수시킴으로써개성공단이폐쇄되었지만, 2013년 8월 14일개성공단정상화합의서를체결함으로써재가동되기도하였다. 그동안개성공단에서는 123개의기업체가참여하여총생산액이 12억 6천달러를초과하였으며, 북한근로자 5만명과남한근로자 700여명이함께근무하였다. 2016년 2월 10일남한은북한의제4차핵실험과장거리미사일발사에대응하여 개성공단을전면중단한다 는성명을발표하여개성공단가동이중단되었다. 이는 2006년이후지속적으로강화되어온유엔등국제사회의대북제재에동참한것으로평가되었다. 남한정부는개성공단을통해북한에유입된총 1조 190억원의투자금이국제사회가원하는평화의길이아니라핵무기와장거리미사일을고도화하는데쓰인것으로보인다고판단한것이다. 그이후에도북한은핵실험과미사일시험발사를계속하고있고, 유엔등국제사회는추가적인고강도의대북제재를논의하고있다. 개성공단을재개할것인지는남한의국민적합의, 북한의변화상황, 남북관계의개선, 국제사회의여건등을종합적으로고려하여확정할고도의정책적결단사항에해당한다. 만약, 개성공단을재개하기로할경우에는그동안개성공단을둘러싸고전개되어온남북관계와국제사회에서제기될것으로예상되는다음과같은법적쟁점을점검하고해결할 서울대학교통일평화연구원 33

34 필요가있다. 첫째, 개성공단을전면적으로중단하게된원인이무엇이며, 누가어떻게책임을져야할것인가. 이를위해서는개성공단을전면적으로중단한조치에대한법적성격과효력을검토해야한다. 둘째, 남한또는북한은개성공단에관하여체결한남북합의서를위반한것은아닌가. 이를위해서는관련남북합의서의내용과그효력을검토해야한다. 셋째, 개성공단을재개하는것이유엔안보리의대북제재결의안을위반한것은아닌가. 이를위해서는유엔안보리의대북제재결의안의주요내용과그효력을검토해야한다. 개성공단을재개하기위해서는개성공단에관하여규정하고있는남한법률또는북한법률도검토할필요가있다. 하지만, 남한법률또는북한법률은개성공단을정상적으로운영하는것을전제로제정된것이므로개성공단을재개하는것에법적장애가되지는않을것으로판단된다. 2. 개성공단전면중단의원인과책임 1) 개성공단전면중단선언의법적의미 2016년 2월 10일남한은북한의제4차핵실험과장거리미사일발사에대응하여 개성공단을전면중단한다 는성명을발표하여개성공단가동이중단되었다. 북한은 2016년 1월 6일제4차핵실험을실시하고, 2월 7일장거리미사일을발사하였다. 이에남한은 2월 10일개성공단을전면적으로중단한다고발표하였다. 북한은 2월 11일개성공단을폐쇄하고군사통제구역으로선포하는한편, 남한인원을추방하고개성공단에있는남한기업의자산을동결하는조치를취하였다. 남한정부는성명서를통해 북한이유엔안보리결의를위반하여핵실험과장거리미사일발사를감행한데따른국제사회의제재가추진되고있는상황에서핵심당사국인우리도이에주도적으로참여할필요가있습니다. 그동안우리정부는북한주민들의삶에도움을주고, 북한경제에단초를제공하며, 남북한이공동발전할수있도록북한의거듭된도발과극한정세에도불구하고개성공단을지속적으로유지하기위해노력해왔습니다. 그러나그러한지원과우리정부의노력은결국북한의핵무기와장거리미사일고도화에악용된결과가되었습니다. 지금까지개성공단을통해북한에총 6,160억원 (5억 6천만 34 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

35 불 ) 의현금이유입되었고, 작년에만도 1,320억원 (1억 2천만불 ) 이유입되었으며, 정부와민간에서총 1조 190억원의투자가이루어졌는데, 그것이결국국제사회가원하는평화의길이아니라, 핵무기와장거리미사일을고도화하는데쓰인것으로보입니다. 이제우리정부는더이상개성공단자금이북한의핵과미사일개발에이용되는것을막고, 우리기업들이희생되지않도록하기위해개성공단을전면중단하기로결정했습니다 라는입장을발표하였다. 북한은그다음날남한의개성공단전면중단결정을 공동선언위반이라고비난하면서개성공업지구를폐쇄하고군사통제구역으로선포하며개성공업지구에들어와있는모든남측인원들을 2016년 2월 11일 17:00까지전원추방하고개성공업지구에있는남측기업과관계기관의설비, 물자, 제품을비롯한모든자산들을전면동결한다는성명을조국평화통일위원회의이름으로발표하였다. 남한정부가개성공단전면중단을발표한것은법적으로어떠한의미가있는가. 그법적성격에대해서는다양한견해가주장될수있지만, 결국통치행위로파악하는것이타당하다고생각한다. 개성공단을전면적으로중단한다는발표에대해정부는 이번중단조치는고도의정치적판단에따라공익목적으로행해진행정적행위 라고설명하였다. 하지만, 법원은그법적성격을판단한적이없다. 그법적성격에대해서는 2010년천안함폭침사건을계기로남한정부가발표한이른바 5.24 조치 를참고하여평가할수있다 조치 는남북교역을중단하고, 남한주민의방북과대북신규투자를금지하고, 대북지원사업을원칙적으로보류하는것을내용으로하고있다 조치 의법적성격에대해서는이를헌법제76조에서규정하는긴급명령권또는긴급재정경제명령권이라는견해, 남북교류협력에관한법률에서규정하는조정명령으로이해하는견해, 방북승인을거부하는것을포함하는포괄적행정처분이라는견해, 국민을대상으로하는행정지도라는견해등이있다 조치 그자체는국가통치의기본사항에관하여고도의정치적결단에따라행하는국가행위로서헌법적으로는통치행위에해당하는것으로평가된다 조치 에기초하여개별적으로방북등을불승인한것은행정처분에해당하여행정소송의대상이될수있다는것이다. 대법원은통치행위의개념을인정하면서 고도의정치성을띤국가행위에대하여는이른바통치행위라하여법원스스로사법심사권의행사를억제하여그심사대상에서제외하는영역이있다 라고판단하였다. 1) 헌법재판소도 통치행위란고도의정치적결단에의한 1) 대법원 도 서울대학교통일평화연구원 35

36 국가행위로서그결단을존중하여야할필요성이있어사법적심사의대상으로삼기에적절하지못한행위를말한다. 라고판단하였다. 2) 하지만, 헌법재판소는 통치행위를포함하여모든국가작용은국민의기본권적가치를실현하기위한수단이라는한계를반드시지켜야하는것이고, 헌법재판소는헌법의수호와국민의기본권보장을사명으로하는국가기관이므로비록고도의정치적결단에의하여행해지는국가작용이라고할지라도그것이국민의기본권침해와직접관련되는경우에는당연히헌법재판소의심판대상이된다 라고판단하여통치행위도사법심사의대상이될수있다는것을선언하였다. 3) 법원은 5.24 조치 를명확하게통치행위라고판단한것은아니지만 남북한긴장관계속에서천안함침몰사건을계기로전격적으로이루어진피고의고도의정치적행위이고피고는원고를포함한남북교역업체들의피해를최소화하기위하여나름의조치를취했다고보인다 라고선언한것은 5.24 조치 를통치행위로판단한것으로평가할수있다. 4) 다만, 이때에도법원은 5.24 조치 자체를사법심사의심판대상으로인정한것이아니고개별적인방북불승인조치로인한손해배상과손실보상을판단한것으로해석된다. 개성공단을전면적으로중단하기로결정하고선언한것은국가가공적견해를표명한행정작용으로서그자체로는법적구속력을갖지는않는다. 이것은국민에대해서는국가의정책결정을알리는것이며, 행정부에대해서는향후행정행위의규범적기준을설정한지침이자훈령적성격을가진행정작용이라고할수있다. 이것은고도의정치적행위로서통치행위의성격을가지며, 개성공단을그적용대상에서제외하였던 5.24 조치 에개성공단을포함시킨것으로이해할수도있다. 다만, 개성공단전면중단조치에기초하여개별적으로방북등을불승인한것은행정처분에해당하여행정소송의대상이된다고판단된다. 2) 그원인과법적책임 개성공단을전면적으로중단하는조치를한원인에대해서는다양한주장이제기될수있다. 북한은 2013년 4월에한미연합군사훈련을이유로일방적으로남한주민의출입을제한하고북한근로자를철수시키는등개성공단에대해폐쇄조치를하여 166일동안공장이중단된적이있었다. 남북한은 2013년 8월 14일개성공단의정상화를위한합의서를체 2) 헌재 헌마 ) 헌재 헌마 ) 서울중앙지법 가합 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

37 결하여개성공단을재가동하였다. 이때에도개성공단의폐쇄에대한원인과그책임에대해서는아무런조치가취해지지않았다. 남한정부가개성공단을전면적으로중단하는조치를한원인은남한내부의상황, 남북관계, 국제사회의조건등을종합적으로고려한것으로서다양한관점에서상이한주장이제기될수있다. 이는최종적으로정치적또는정책적결단에해당하므로규범적인측면에서는별다른의미를갖지않는다. 다만, 그법적책임에대해서는북한에대한관계와남한주민에대한관계를구별하여판단할필요가있다. 북한에대해서는남북합의서를위반한것인지여부에관한문제이고, 남한주민에대해서는경제적손해또는손실에대한전보책임에관한문제라고할수있다. 법원은개성공단입주업체가 5.24 조치 로인하여경제적손해를입은부분에대해손해배상과손실보상을청구한사건에서원고인입주업체의청구를모두기각한사례가있다. 즉, 정부의 5.24 조치 로인한방북불승인처분은북한과의군사적대처상황에서위험을방지하려는목적하에이루어진것으로고도의정치적행위이고재량권을일탈하거나남용하였다고할수없다 라고판단하였다. 5) 이외에도 5.24 조치 는비례의원칙이나신뢰보호의원칙을위반한것도아니며, 평등원칙에도위반되지않으므로정부는손해배상책임을지지않는다고판단하였다. 또한, 재산적손해가발생하였다고하더라도이는 5.24 조치 에따른사회적제약을넘는특별한희생이라고보기어려우며, 현행법상재산적손실에대한보상규정을두지않고있어손실보상의대상이되지않는다고판단하였다. 개성공단의전면중단에대해서도 5.24 조치 의사례에서의법적판단과유사하게평가할수있을것이다. 개성공단의입법적근거는개성공업지구법이고, 이는남한법률이아니라북한법률이다. 남한법률인개성공업지구지원에관한법률은간접적으로개성공단입주기업체를행정적 재정적으로지원하는법률이다. 개성공단을전면적으로중단하는것은남한법률을위반한것이아니고, 유엔회원국으로서유엔안보리결의에부응하여정책적으로결단한것이므로위법하다고할수는없다. 다만, 5.24 조치 와달리개성공단입주업체는정부의국가정책에적극적으로참여하고, 정부도법제도적으로다양하게지원하였다. 따라서이들입주업체는개성공단에일정한재산권을형성한상황에서정부가수익적행정작용을철회하여재산적손실을입었다는점에서 5.24 조치 와는차이가있다. 5) 서울고법 가합 29845; 대법원 다 등. 서울대학교통일평화연구원 37

38 3. 남북합의서의위반여부 1) 개성공단정상화를위한합의서의주요내용 개성공단에적용되는규범으로서중요한의미를갖는것은법률적효력을갖는남북합의서이다. 이는남북한이각각발효에필요한절차를거쳐문본을교환함으로써발효된 남북사이의투자보장에관한합의서 등 4개경협합의서와그후속조치로체결된개성 금강산지구출입 체류합의서등 9개합의서를말한다. 남북한이상이한법률체계를갖고있는상황에서이들남북합의서는개성공단을규율하는중요한규범으로기능하였다. 남북한은 2013년 8월개성공단정상화를위한합의서를체결하였다. 이는개성공단이중단되는사태의재발을방지하고개성공단을안정적으로운영하기위한것이었다. 개성공단을전면적으로중단한조치가개성공단정상화를위한합의서를위반한것인가. 이합의서는 2013년개성공단이가동중단된이후정상화하면서체결된것으로서개성공단을재개할경우에북한은남한이이합의서를위반하였다고주장할가능성이크다. 이는개성공단전면중단에대한원인과책임을확정할뿐만아니라개성공단을재가동할경우에소요되는비용, 북한근로자들에대한임금지급, 손해배상등에도직접적으로영향을미치는중요한사안이다. 이합의서는제1조에서 남과북은통행제한및근로자철수등에의한개성공단중단사태가재발되지않도록하며, 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이남측인원의안정적통행, 북측근로자의정상출근, 기업재산의보호등공단의정상적운영을보장한다 라고규정하였다. 제2조에서는 남과북은개성공단을왕래하는남측인원들의신변안전을보장하고, 기업들의투자자산을보호하며, 통행 통신 통관문제를해결한다 라고규정하였다. 이를보장하기위해상설적협의기구로 개성공단남북공동위원회 를구성하기로하고, 투자자산의보호와통행 통신 통관문제를협의하기로하였다. 이합의서는개성공단중단사태의재발방지및어떠한경우에도정세의영향을받음이없이공단의정상적운영을보장하도록하면서그주체를 남과북 으로명시하였다. 즉, 남한과북한은어떠한경우에도정치 군사적인영향을받지않고개성공단을정상적으로운영할것을합의한것이다. 38 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

39 2) 개성공단정상화를위한합의서의법적성격과효력 남북한은 2000년 12월 4개경협합의서를체결하고 2003년 6월국회의동의절차를거쳐 8월발효통지문을교환함으로써효력을발생시켰다. 그이후 2002년 12월부터 2004년 1월까지개성 금강산지구출입 체류합의서등 9개후속합의서를체결하고 2005년 12월까지국회의동의절차를거쳐발효시켰다. 헌법은제6조제1항에서 헌법에의하여체결 공포된조약과일반적으로승인된국제법규는국내법과같은효력을가진다 라고규정하여국내법이아닌규범형식으로는조약과일반적으로승인된국제법규만을인정하고있을뿐이다. 남북합의서는국내법에해당하지않고, 일반적으로승인된국제법규에도해당하지않는다. 따라서그법적성격과효력은그것이조약에해당하는가여부에따라결정된다. 헌법은제60조제1항은 국회는상호원조또는안전보장에관한조약, 중요한국제조직에관한조약, 우호통상항해조약, 주권의제약에관한조약, 강화조약, 국가나국민에게중대한재정적부담을지우는조약또는입법사항에관한조약의체결 비준에대한동의권을가진다. 고규정하여중요한조약에대하여는반드시국회의동의를받도록하고있다. 2005년발효된남북관계발전에관한법률은제21조제3항에서 국회는국가나국민에게중대한재정적부담을지우는남북합의서또는입법사항에관한남북합의서의체결 비준에대한동의권을가진다 라고, 제4항에서 대통령이이미체결 비준한남북합의서의이행에관하여단순한기술적 절차적사항만을정하는남북합의서는남북회담대표또는대북특별사절의서명만으로발효시킬수있다 라고각각규정하고있다. 헌법재판소와대법원은 1992년발효된 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 에대해그법적효력을인정하지않고단지정치적공동성명내지신사협정에불과하다고판단하였다. 6) 남북합의서의법적성격과효력은남북한이국제법의주체로서법적효과를창출하고자하는의도가있었는지여부에따라조약인지여부가확정될것이다. 4개경협합의서와 9개의후속합의서는모두국회의동의절차를거치고, 그발효절차에따라문건을교환함으로써발효되었다. 이들은헌법제6조제1항, 제60조제1항, 제73조에따라국회의동의절차를이행하였을뿐만아니라정부조직법, 법령등공포에관한법률등이정하는절차에따라공포되었고, 관보에게재됨으로써조약으로서법적효력을가진다고할수있다. 7) 하지만, 법원은 남북사이의소득에대한이중과세방지합의서 는남북한당국이각기정치적인책임을지고상호간에그성의있는이행을약속한것으로서이를 6) 헌법재판소 헌바 63; 대법원 두 등. 7) 이효원, 통일법의이해, 박영사, 2014, 면. 서울대학교통일평화연구원 39

40 국가간의조약또는이에준하는것으로볼수없다 라고판단한적이있다. 8) 이는남북합의서가헌법과관련법률에따라체결되었음에도불구하고그이후제대로이행되지않은현실을고려한것이라고판단된다. 남북관계발전에관한법률은조약으로인정되는남북합의서에국회의동의절차를거치도록규정하고있다. 정치적공동선언이나신사협정에해당하는남북합의서는남북회담대표또는대북특별사절의서명만으로발효시킬수있도록규정하고있다. 개성공단정상화를위한합의서는국회의동의절차를거치지않았으며, 남북회담대표의서명만으로발효되었다. 이러한점에비추어이남북합의서는남북한이법적효과를창출하고자하는의도가있었다고인정하기어렵다. 따라서이합의서는조약으로서법적효력을갖는것이아니라정치적공동선언이나신사협정에해당된다고판단된다. 3) 합의서위반여부와효과 남한정부가개성공단을전면적으로중단한조치가개성공단정상화를위한합의서를위반한것인가. 개성공단은남한정부의중단조치로인하여가동이전면적으로중단되어남측인원의안정적통행과북측근로자의정상출근이이루어지지못하게되었다. 또한, 기업재산의보호등정상적운영도보장하지못하고있다. 특히, 이합의서제1조는 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이 라고명시하고있다. 북한은남한이이합의서제1조와제2조를위반하였다고주장할가능성이크다. 이합의서의문구를형식적이고기계적으로해석하면, 남한정부가이합의서를위반하였다고평가할수도있다. 하지만, 법적이성에기초하여이합의서를합목적적으로해석할경우에는남한정부의조치는이합의서를위반한것이아니라고판단된다. 즉, 남북한의진정한의사는이합의서의서문에서밝히고있듯이 개성공단의발전적정상화 를위한것이다. 개성공단에관한남북합의서들도모두 경제교류와협력 을전제로하고있다. 북한법률인개성공업지구법은 민족경제를발전시키는데이바지 하는것을목적으로하고, 남한법률인개성공업지구지원에관한법률도 남북교류 협력을증진하고민족경제의균형적인발전에기여함 을목적으로하고있다. 남북합의서는남북한의의도하는진정한목적에부합하도록해석해야한다. 이와같이이합의서는남북한이평화적으로공존하면서 8) 청주지방법원 구합 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

41 화해와협력을위해노력하는것을전제로하고체결된것이다. 이합의서에서규정하는 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이 라는것도이러한전제에서해석되어야한다. 북한이핵실험을하고장거리미사일을발사하는것은이러한숨겨진문언이나묵시적전제와양립할수없는것이다. 따라서이러한상황에서남한정부가개성공단전면중단을결정한것은이합의서를위반하였다고할수없다고판단된다. 남한정부가개성공단전면중단을결정한것에대해서는정치적 정책적관점에따라다양하게평가할수있을것이다. 하지만, 그러한조치가이합의서를위반한것으로해석할수는없다. 설사, 이합의서를위반하였다고해석하더라도이합의서는조약으로서법적효력을가지지않는것이므로당사자사이에약속을위반하였다는정치적비판을받을수있을뿐, 그자체가직접적으로어떠한법적효과를발생시키는것은아니다. 4. UN 대북제재와관계 1) 유엔안보리의대북제재결의주요내용 유엔은 1993년북한이핵확산금지조약 (NPT) 을탈퇴한다고선언한이후대북제재를논의하기시작하였다. 유엔은 2006년북한이 1차핵실험을한이후본격적으로대북제재를결의하였는데, 유엔안보리결의 1718호에서대북제재의세부항목과이행내용을구체적으로제시하고, 유엔안보리 15개국회원국으로구성된대북제재위원회를구성하는등제도적인틀을마련하였다. 그이후 2009년안보리결의 1874호에서는대량살상무기 (WMD) 와관련된무기수출입을금지하고, 금융통제를강화하였다. 이와동시에유엔회원국들에게이행보고서를의무적으로제출하도록하여대북제재를실질적으로이행하는것을감독하는기능을강화하였다. 유엔은 2013년북한이제3차핵실험을강행하자안보리결의 2087와 2094호를잇달아발표하였다. 이를통해북한의핵 미사일개발에전용되는데사용될수있는대량현금 (bulk cash 뭉칫돈 ) 의대북이전을금지하였다. 수출금지대상으로지정돼있지않은품목이라해도대량살상무기의개발등에이용될수있다고판단되는경우엔그수출 판매 이전등을전면적으로통제할수있도록하는캐치올 (catch all) 방식도도입하였다. 서울대학교통일평화연구원 41

42 북한이추가적으로도발할경우에는자동적으로중대한조치를표명하도록하는트리거조항을규정하고항공운항에대한제재조치도추가하였다. 유엔은 2016년북한의제4차핵실험과장거리미사일발사에대해대북제재를대폭강화하는내용으로안보리결의 2270호를만장일치로채택하였다. 이는 70년유엔역사상비군사적조치로는가장강력하고실효적인재재결의로평가된다. 이결의는대량살상무기 (WMD) 개발에집중적으로초점이맞춰져있던이전의결의와달리 WMD 차원을넘어서그자금원차단의사각지대를없애는조치를다수포함하였다. 이결의는대북제재의내용을권고의형식에서의무를부과하는형식으로강화하였으며, 전면적화물검사와무기금수조치는물론석탄 철광석등광물수출금지조치도포함하는등광범위한분야에걸쳐기존의대북제재결의에서채택한조치를강화하고새로운강력한제재조치들을다수포함시켰다. 유엔은 2016년북한의 5차핵실험에대응하여안보리결의 2321호를채택하였다. 이결의안은민생목적이라는예외규정을악용하는것을방지하고대북제재의실효성을제고하기위해북한의석탄수출에대한제재를대폭강화하였다. 북한의석탄수출을연간거래대금기준으로 4억 90만달러 ( 약 4,720억원 ), 거래량기준으로 750만t 중낮은쪽을한도로석탄수출통제를강화했다. 또한, 결의안 2270호에서명시했던수출금지광물 7 개 ( 석탄 철 철광석 금 바나듐광 티타늄광 희토류 ) 에동 ( 구리 ) 과니켈, 은, 아연등 4가지를추가했다. 이결의안은북한에대한선박과헬리콥터등의판매를금지한것은물론북한이아프리카국가에판매해온대형조형물 (statue) 수출도금지하고있다. 또한, 북한의외교활동에대해서도유엔회원국에주재하는북한공관 ( 대사관, 영사관 ) 규모를감축하고북한재외공관및외교관이주재국에서개설가능한은행계좌를 1개로제한하였다. 또한북한의재외공관이소유한부동산을활용한임대사업등을금지하였다. 이와함께여행금지와자산동결대상에박춘일이집트주재북한대사등개인 11명과통일발전은행등 10개기관이추가되었다. 이로써제재를받는대상은개인 39명, 단체 42개등총 81곳으로늘었다. 이외에도북한금융기관의해외사무소나금융계좌는신규로개설할수없으며, 기존사무소와금융계좌는 90일이내에폐쇄하도록하였다. 만약북한이안보리의조치를지속적으로위반할경우에는유엔회원국특권을정지시킬수있는내용도규정하였다. 42 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

43 2) 안보리결의의법적효력 (1) 결의위반여부의판정주체와절차 유엔안보리결의 2321호의위반여부를판정하는주체는 1718 제재위원회이다. 이위원회는 유엔안보리결의 1718호에따라설치된위원회 (Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1718) 를말한다 제재위원회의심사절차는결의 1718호제9항및제10항과위원회사무처리지침 (Guidelines of the Committee for the Conduct of its Work) 에서정하고있다. 이위원회는 15개의안보리이사국으로구성되며, 위원장은보통비상임이사국의 UN 대사가맡는다. 현재위원장은이탈리아대사이며, 이집트대사와우크라이나대사가부의장이다. 이위원회는 1 제재대상품목선정, 2 제재대상지정, 3 제재결의이행의효율성을높이기위한방안연구, 4 전문가패널에의해보고된위반사항에대한검토및조사, 5 조치이행을위한홍보활동, 6 안보리에최소매 90일단위활동사항보고등임무를수행한다. 안보리가유엔헌장 7장을원용한제재결의를채택할경우에는위원회를보좌하여현장에서그이행을감시하는전문가패널이설치된다. 전문가패널은무기 금융 항공 이중용도분야등에관한전문가들로구성되는데, 상임이사국각 1인에한국, 일본, 남아프리카의인원이추가되어총 8명으로구성되어있다. 임기는보통 6개월에서 1년이지만, 결의 2276호를통해이들의임기를 2017년 4월 24일까지로연장하였다. 전문가패널은 1 제재의무이행사항을조사, 2 제재효과의주기적점검, 3 이행과관련된정보수집, 4 안보리에건의사항제출등의임무를수행한다. 즉, 전문가패널이결의위반여부를 1차적으로판단한다. 전문가패널은결의이행에관한정보를수집 조사 분석하여안보리에중간보고서와최종보고서를제출하고, 안보리가채택하면공개하게된다. 다만, 북한과이란에대한제재위원회전문가패널은중간보고서와최종보고서를제재위원회에제출하여검토를받은후안보리에제출하고있다. 재재위원회는만장일치로결정하고, 이위원회에서결정하지못한사항은안보리에서최종적으로결정하는데, 이과정에서상임이사국은거부권을행사할수있다. 서울대학교통일평화연구원 43

44 (2) 대북제재조치의예외요건 안보리는대북제재조치의이행과감독은물론제재조치의대상과예외를지정하는것을 1718 제재위원회에위임하고있다. 이위원회는인도적목적으로안보리결의의목적을달성하는데방해되지않는범위에서개별적으로사전에허가를할수있고, 이러한경우에만예외가허용된다. 한편, 결의안 2321호는북한에항공기 선박 승무원제공금지조항과북한선박에대한인증 선급 보험서비스제공금지조항에있어서민생목적의경우허용된다는기존의예외조항을삭제함으로써운송수단에관한제재를강화하여예외의범위를제한하였다. 대북제재조치의예외에해당하기위해서는인도적목적이어야하고, 안보리결의의목적을달성하는데방해되지않아야하며, 개별적사안에대해, 사전에허가를받아야한다. 이외에도결의 2321호는 9.19 공동성명에명시된공약을지지하고북한이 9.19 공동성명을준수할경우에는대북제재조치를중단하거나해제할수있다고규정하고있다. 따라서남북한이 9.19 공동성명을이행하기위해대화하거나교류협력을추진하는것은가능하다고판단된다. 제재위원회의의장또는안보리이사국으로구성되는위원국이필요하다고생각되는경우에는회의를열어자산동결및여행제한의대상을추가하거나그예외를결정할수있다. 회원국은이위원회에서면으로자산동결등에대한예외를요청할수있고, 이위원회는원칙적으로 5일안에예외를허가할것인지여부를결정하는데, 허가는만장일치로결정한다. 남한은대북제재에대해남북한특수관계를근거로하여예외를주장할수있는가. 남한과북한은모두유엔회원국이지만남북한은분단국가로서특수한지위를가진다. 남북한의법적지위는남북한특수관계론에따라설명할수있고헌법재판소와대법원도이를채택하고있다. 9) 남북한특수관계론은남북관계를국내법적규범영역과국제법적규범영역으로구분하여법률을적용하는법이론적기초이다. 즉, 국내법적규범영역에서는북한의이중적지위에따라북한이반국가단체로활동하는규범영역에서는국제법원칙이적용되지아니하고, 통일의동반자로서활동하는규범영역에서는국제법원칙을적용또는변용한다. 한편, 국제법적규범영역에서는국제법원칙을적용한다. 10) 안보리결의 2321호를포함한대북제재결의는기본적으로국제법적영역에서속하는사항이므로남북관계에대해서는국제법원칙을적용해야할것이고, 안보리결의의목적이나 9) 헌법재판소 헌바 48 등 ; 대법원 도 2536 등. 10) 남북한특수관계론에대해서는이효원, 통일법의이해, 박영사, 2014, 면. 44 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

45 성격에비추어국제사회와의협력이필수적으로요구되므로남북관계의특수성을이유로안보리결의의적용을면제받기는어려울것으로판단된다. 유엔안보리는북핵문제의해결과국제적안전보장을위해대북제재를강화한것이므로, 개성공단을재개하는것이북핵문제의해결을위한수단이라거나인도적목적에서사전허가를받는등예외에해당하지않는다면안보리결의에위반된다고해석할수있다. 특히, 개성공단을재개하는것이북한주민들의인권향상에기여한다는것이명확하지않다. 유엔안보리의대북제재결의에도불구하고북한이핵을포기하고있지않은상황에서개성공단을재개하는것은북한의핵문제를해결하기위한국제사회의노력에배치되는것이기도하다. 남북한특수관계론에따르면남북관계가국제법적영역에속하더라도남북한이서로를통일의동반자로이해하고교류협력을하는경우에는국제법원칙을변용할수있다. 남북한의경제협력은남북합의서에의해국가와국가사이의관계가아니라는전제가확인되며, 개성공단에있어서도원산지표시등일반적인대외무역과는다른특례를인정하고있다. 특히, 안보리결의 2321호는북한의해외노동자및북한주민의인권에관한사항을포함하고있고, 남한도북한주민이대한민국국민에포함된다는것을전제로북한인권법을제정하여시행하고있다. 이러한점을근거로개성공단사업은안보리결의가금지대상으로하는국가사이의무역에해당하지않는다고주장하거나북한주민에대한지원등을위한예외적적용을주장할여지는있다고판단된다. (3) 결의안위반의효과 유엔안보리는국제평화의유지와관련하여 1차적인책임을지는기관이다. 유엔안보리는유엔헌장제7장에따라국제평화에대한위협이발생한경우에는비군사적 군사적제재를가할수있다. 유엔헌장제25조는 국제연합회원국은안전보장이사회의결정 (decision) 을이헌장에따라수락하고이행할것을동의한다 고규정하고있다. 이에따라일반적으로유엔안보리의결의는회원국들에대한구속력이있다고해석된다. 하지만, 유엔안보리결의 2321호는 결의 (resolution) 의형식을취하고있고, 헌장 25조는안보리의 결정 (decision) 에대해법적효력을부여하고있다. 안보리가헌장제25조에따라회원국들에대해구속력을가지는결의를의도한것인지여부는결의가담고있는개별적인내용의문언을검토하여판단해야할것이다. 안보리결의에서는 calls upon( 요청 ), 촉구 (urge), 결정 (decide) 이라는표현이혼용되고있다. 일반적으로특정국가의행위가용납될수없다는점을말하고자할때는 요청 을, 용납할수없는행위를중단할것을요구할때는 촉구 를, 용납할수없는행위를중단하도 서울대학교통일평화연구원 45

46 록결심할때는 결정 이라는문구를각각사용한다. 일반적으로 결정 (decide) 은직접적으로의무를부과하여가장구속력이강하고, 촉구 (urge, demand, require, request) 는보다구속력이약하고, 요청 (calls upon) 은구속력이없는것으로해석되고있다. 안보리결의 2321호는대부분의조항에서 결정 (decide) 이라고표현하고있지만, 일부조항에서는 요청 (calls upon) 이라고표현하고있다. 즉, 회원국내북한공관인력규모감축 (14항), 북한행 발제3국기착민간항공기에필요이상의항공유제공금지 (20항), 북한에서석탄을조달하는회원국은월별조달총량을대북제재위원회에통보 (26항), 북한노동자가해외에파견되는것에대한주의 (34항) 등에서는 결정 (decide) 이아닌 요청 (calls upon) 이라는용어를사용하고있다. 안보리결의 2321호는제재조치를받은북한이추가도발을감행할경우에는안보리의권고에따라총회에서회원국의지위를행사하지못하여그권리와특권이정지될수있다고경고하고있다. 하지만, 이는안보리결의자체의효과로서제재대상인북한에대해서만적용될뿐, 안보리결의를위반한회원국에대해적용되는것이아니다. 유엔안보리결의가구속력을갖는경우에도그위반에대한효과는다양할수있다. 유엔헌장제6조는지속적으로헌장에서규정하는의무를이행하지아니하는회원국은안보리의권고에따라총회가제명할수있다고규정하고있다. 대북제재조치에대한안보리결의는회원국이위반한경우에회원국에대해어떠한법적불이익을부과할것인지에대해서는아무런규정을두지않고있다. 따라서결의를위반한회원국에대해서는다시안보리결의등을통해구체적인제재수단과방법을마련해야한다. 2001년앙골라에대한제재조치를이행하지않아안보리결의를위반한라이베리아에대해서는유엔안보리가추가적인제재조치를가한적이있다. 그이외에는결의를위반하였다는이유로추가적인제재조치를취한사례는없어결의를위반에경우에있어서실효적인제재수단이되지못한다는한계가있다. 3) 주요법적쟁점 (1) 개성공단재개그자체가안보리결의에위반한것이아닌지 개성공단을재개하는것자체가안보리의결의에위반되는가. 개성공단을재개하게되 면북한주민에게임금등경제적급부를제공하게될것이예상된다. 대북제재결의안은일 46 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

47 반적인사업자체를제재대상으로하지않고개별적이고구체적인교역행위등을제한하는것이다. 따라서개성공단을통해임금등으로제공되는자금의사용처가불투명하다고하더라도개성공단사업그자체를안보리결의에위반되는것은아니다. 다만, 개성공단을재개하여발생하는구체적인교역행위가결의안에위반되는것으로판단될수는있을것이다. (2) 북한과상업적거래를하는것이안보리결의에위반되는지여부 개성공단을재개하여북한과상업적거래를하는것이안보리결의에위반되는가. 이는일률적으로말할수는없고, 상업적거래의내용이안보리결의가규정하고있는제재조치에포함되는지여부를기준으로판단해야할것이다. 안보리결의 2321호는재화의교역등금수조치의대상을확장하여핵무기및생화학무기로사용할수있는물건들 ( 부속서 III), 부분적인군민양용무기 (dual-use)( 제7항 ), 미화 500달러이상의융단, 미화 100달러이상의자기등사치품 ( 부속서 IV), 금속이나조각상 (statue) 도포함시키고있다. 회원국은육로로운송하는물자에대한검색과압수및몰수해야할의무를부과하고있으며, 화물 (cargo) 뿐만아니라개인의짐 (luggage, checked baggage) 도검색대상에포함시키고있다. 금수조치는물자뿐만아니라인원에대해서도확장하고있는데, 개인과관련금융기관의자산을동결하고개인과단체 ( 그들을대신하여움직이는개인을포함 ) 에대해출입국등여행을제한하고있다. 따라서이러한내용을포함하는상업적거래는안보리결의 2321호에위반될수있다. 안보리결의 2321호는대북무역과관련하여공적또는사적금융지원및보증을금지하고있는데, 종전안보리결의 2279호에서 WMD와연관될것을조건으로하였던조항을삭제하여전면적으로금지하고있다. 개성공단입주업체들에대해서정책적으로대출하거나보험등을통해지원하는것도안보리결의에위반될여지가있다. 하지만, 개성공단에대해서는남북관계의특수성을근거로안보리결의의적용을받지않는다고주장하거나안보리제재위원회로부터예외로사전허가를받아지원할수는있을것이다. 이때에는안보리결의는원칙적이고포괄적금지를내용으로하고있으므로남한이개성공단을재개하여기업에대해금융지원등을하는것이 WMD에영향이없다는것을설명할필요가있을것이다. 서울대학교통일평화연구원 47

48 (3) 개성에금융기관 ( 지점 ) 을설치하는것이안보리결의에위반되는지여부 개성에금융기관이나그지점을개설하는것이안보리결의에위반되는가. 안보리결의 2094호는제13조에서회원국들이자국금융기관이나은행들의활동이안보리결의 호의내용을위반하는금융사업과관련될우려가있는경우북한에지점을개설하거나, 북한과관련된계좌를개설하는것을금지할것을권고하고있다. 안보리결의 2321호는제16조에서해당국가에파견된북한대표단과영사관들이각각하나의계좌만개설하도록제한하는조치를도입할것을요구하고있으며, 제31조에서는회원국들이북한에파견된대표단이나영사관과해당조직들의은행계좌를 90일이내에폐쇄하도록규정하고있다. 이는북한이외국은행등을통해내부적거래및자금세탁을하거나핵무기, 탄도미사일또는 WMD 개발에사용될자금을마련하는수단으로활용하는것을방지하기위한것으로보인다. 안보리결의 2321호는금융기관의활동에대해서도종전안보리결의 2279호에서 WMD와연관될것을조건으로하였던조항을삭제하여전면적으로금지하고있다. 북한지역인개성공단에은행지점을개설하는자체가안보리결의를위반하는것으로해석될여지가있다. 만약, 해당은행지점에북한의정부기관이나안보리결의에서제재대상으로정하고있는개인이나기업, 기관, 그리고이들의사용인들의계좌를개설하는것도안보리결의를위반하는것이된다. 다만, 인도주의적지원이나외교적업무또는유엔특별기구들의활동과관련된경우에는은행개설이허용된다. 따라서개성공단에은행지점을개설할경우에는입주한기업들에대한지원, 북한주민개인에대한임금지급등의용도로계좌개설하는것으로그업무를제한하는것이바람직하다. 개성에은행지점을개설하는것에대해서도남북관계의특수성을근거로안보리결의의적용을받지않는다고주장하거나안보리제재위원회로부터예외로사전허가를받아지원할수도있을것이다. (4) 북한근로자에대한임금지급등이안보리결의에위반되는지여부 안보리결의 2087호는제12조에서안보리결의 호의제재를회피하기위한벌크캐시의사용을회원국들이철저하게감시할것을요구하고있다. 안보리결의 2094 호는안보리결의 호의제재를회피하기위한수단으로북한에의해핵또는탄도미사일프로그램에사용될수있는벌크캐시가북한으로넘어가지않도록감시할것을규정하고있다. 북한은유엔안보리결의안들에서강력한제재들을회피하기위해 48 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

49 상업등다양한형태의거래에있어서상대방에게현금으로지원또는대가를지급하도록요구할가능성이있다. 안보리결의 2087호와 2094호에서벌크캐시를금지하는것은북한이전산기록에남지않는금융거래인현금거래를통해안보리결의 1718, 1874, 2087호에서규정하는제재를회피하는것을방지하기위함이다. 북한에직접현금을지급하는행위가위결의에서금지하고있는벌크캐시에해당하는지여부는그목적이안보리결의의내용을위반하는지여부를기준으로판단해야한다. 안보리결의는북한과재래식무기, 사치품및핵무기, 탄도미사일, 대량학살무기의개발에이용될수있는재화의교역금지를목적으로하고있고, 안보리결의안 2321호도이를전제로그대상과범위를확대한것이다. 개성공단에서근무하는북한근로자의임금을지급하기위한현금수송은북한의핵무기개발등에이용될수있는재화에포함되는것으로해석할여지가있다. 하지만, 북한지역으로현금을수송하는것그자체가금지되는것은아니고, 그현금이핵무기개발등에이용될수있는재화라는것이증명되어야금지대상이된다. 개성공단을가동하면서북한근로자에게임금등명목으로현금을지급하는것이벌크캐시에해당하는지여부는개별적으로검토하고판단하여야한다. 개성으로수송되는현금이북한근로자에게지급되는경우에는북한사회의특성을고려할때자금의사용처가분명하지않을뿐만아니라이로인하여절감한비용이핵무기개발등에사용될수있으므로벌크캐시에해당하는것으로해석할수있다. 다만, 북한근로자에게임금으로현금을지급하는것은안보리결의에서예외로인정하고있는사유인북한주민에대한인도주의적지원이나북한지역을개발하기위한지원, 그리고북한의핵개발을중단시키기위한목적으로해석할수도있다. 북한근로자에게지급되는임금이 WMD에영향이없다는것을설득할필요가있고이때그현금은벌크캐시에해당하지않는것으로해석할수있다. 하지만, 그현금이북한당국이나안보리결의에서제재대상으로특정한인사나기업에지급되는경우에는안보리결의가금지하는벌크캐시에해당할수있을것이다. 개성공단이재개되어북한근로자의임금을종전과같이총국에일괄지급하는것은안보리결의에위반하는것으로결정할가능성이있다. 이는총국에현금이일괄지급될경우에는현금이지급된이후그자금의흐름이확인되지않기때문이다. 안보리결의를위반하지않고총국에일괄지급하기위해서는총국에대한감시가가능하도록하거나일괄지급된이후자금의흐름을분명하게파악할수있어야한다. 하지만, 자금의흐름을투명하게파악하는것은매우어려울것이다. 따라서북한근로자에게임금을직접지급하거나실질적으로남한에서그자금의흐름을확인할수있는기관으로지급하는것이바람직하다. 서울대학교통일평화연구원 49

50 (5) 개성공단재개를위해대북제재대상인물이남북회담대표로남한을방문하는 것이안보리결의에위반되는지여부 안보리결의 1718호는제8조 (e) 항에서회원국들이유엔안보리이사회에서지정한북한의핵 탄도미사일과 WMD의개발등에관련된인사들이회원국에직접입국하거나환승을위한입국을하는것도금지하도록규정하고있다. 안보리결의 2094호는제재대상인북한인사이외에도그들의지시를받고활동하는북한인사들에대해서도같은제재조치를적용하여그대상을확대하고, 해당인사들의입국을금지할뿐만아니라추방할것을권고하고있다. 다만, 해당인사들이종교적행사, 인권적필요, 사법절차의진행등일정한사유가있거나안보리결의의목적을달성하기위해필요한경우에는예외를인정하고있다. 안보리결의가북한인사의입국을금지하는것은해당인사가입국한회원국영토내에서통제를받지않고북한의핵 탄도미사일과 WMD 개발과관련된활동을할가능성이존재하기때문이다. 따라서해당인사가금지사유와관련이없거나결의의목적을달성하기위한것으로인정되는경우에는안보리결의에위반한것이아니라고해석된다. 개성공단을재개하기위해북한인사가남한을방문하는것은안보리결의가금지하는사유에해당하지않을뿐만아니라결의의목적을달성하기위한것으로이해될수있으므로안보리결의를위반한것은아니라고판단된다. 5. 결론 유엔안보리는 2006년부터 6차례에걸쳐대북제재결의를채택하였다. 미국은 2016년부터독자적으로대북제재법과대북차단및제재현대화법을제정하기도하였다. 하지만, 북한은핵실험과장거리미사일을발사하는등변화를보이지않고있다. 2017년 6월 1일미국은독자적으로북한인민군, 인민무력성, 국무위원회등군부와헌법기기관을포함하여개인 3명과단체 11곳및러시아관련단체도추가로제재대상에포함시켰다. 개성공단은그동안남북관계의정치적어려움에도불구하고남북한의상생과평화공존의공간으로기능하였다. 하지만, 개성공단은 2016년 2월부터전면중단된상태에있다. 문재인정부가출범한이후에도북한은 5차례에걸쳐미사일발사시험을하는등남북관계의 50 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

51 근본적인변화의지를보이지않고있다. 하지만, 우리헌법이지향하는자유민주적기본질서에입각한평화통일을달성하기위해서는남북한이교류협력을강화해야한다. 개성공단은남북교류협력의가장큰결실이자남북관계를개선시킬수있는계기가될것이므로개성공단을재개할수있는노력이필요하다고판단된다. 개성공단을재개하기위해서는남한의국민적합의, 북한의변화, 국제사회와의협력등남북관계를둘러싼정치환경이갖추어져야할것이다. 특히, 개성공단을재개할경우에발생할수있는법적쟁점을미리검토하고준비하는것은반드시필요한작업이다. 이글에서는다음과같은사항을분석하였다. 첫째, 남한이개성공단을전면적으로중단한조치에대한법적성격과효력을검토하여향후개성공단전면중단에대한원인과책임을규범적으로분석하였다. 개성공단을전면적으로중단한조치는정부가공적견해를표명한행정작용으로서그자체로는법적구속력을갖지는않는다. 이것은고도의정치적행위로서통치행위의성격을가지며, 위법한행위가아니므로법적책임을져야하는것은아니다. 둘째, 북한이남한에대해개성공단정상화를위한합의서를위반하였다고주장할것을예상하여그합의서의내용과효력을검토하였다. 남한정부가개성공단전면중단을선언한것은개성공단정상화를위한합의서등남북합의서를위반한것은아니며, 그합의서는법적효력을갖는조약에해당하지않는다. 셋째, 개성공단을재개하는것이유엔안보리의대북제재결의안을위반하게되는것이아닌지여부를주요쟁점별로검토하였다. 유엔안보리결의는국제사회에서매우강력한국제법적효력을가지며, 남한과북한모두유엔회원국으로이를준수할국제법적의무를부담한다. 개성공단을재개할경우에개별적인행위가유엔안보리결의에위반될소지가있다. 하지만, 남북관계의특수성을기초로하여안보리결의의적용대상이아니라고주장하거나제재위원회로부터사전에허가를받아그적용의예외로인정받는방안이있다. 개성공단은북한의핵무기등에기여하는것이아니라핵문제를해결하고남북한의평화와통일을달성하기위한행위라는것을국제사회에설득하는노력이필요하다. 서울대학교통일평화연구원 51

52

53 Ⅰ Ⅱ Ⅲ 서울대학교통일평화연구원 53

54 Ⅰ 54 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

55 서울대학교통일평화연구원 55

56 56 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

57 - 3% - ( % %) - - (2 ) % % % % % % - 서울대학교통일평화연구원 57

58 Ⅲ 58 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

59 Ⅲ > 현대경제연구원 대 Ⅲ WMD 서울대학교통일평화연구원 59

60 Ⅲ Ⅲ * " " (, 5.22) 60 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

61 서울대학교통일평화연구원 61

62 62 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

63 서울대학교통일평화연구원 63

64 감사합니다 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

65 토론 1 개성공단재개쟁점에대한토론문 김광길 ( 변호사 ) 1. 대북정책과통치행위문제 1) 개성공단전면중단과같은대북정책을헌법과법률을뛰어넘는 통치행위 로합리화하는것은투자신뢰를저하시킴 - 통치행위에의한개성공단중단과재개를반복하는것은기업에게신뢰를줄수없어개성공단재개되더라도투자할기업없을것임 년 2월의우리정부의개성공단전면중단조치가통치행위로합리화된다면 2013 년북한의개성공단폐쇄조치의위법성과잘못을지적할수없을것임 - 개성공단전면중단조치를위해서는국가안전보장등을위한긴급한조치가필요한상황이었다고하더라도헌법제76조에따라긴급재정경제명령을행사하여헌법제76 조제3항에따라사후적국회승인받는것이합헌적이라판단됨 2) 개성공단재개시에도통치행위아닌헌법과법률에따른국내절차를통한국민적합의필요 - 개성공단재개합의시단순재개를넘어 중대한재정적부담을지우는내용 이포함된남북합의가이루어질경우 남북관계발전에관한법률 제21조제3항에따라국회동의절차진행 * 남북관계발전에관한법률 제 21 조 ( 남북합의서의체결 비준 ) 1 대통령은남북합의서를체결 비준하며, 통일부장관은이와관련된대통령의업무를보좌한다. 서울대학교통일평화연구원 65

66 2 대통령은남북합의서를비준하기에앞서국무회의의심의를거쳐야한다. 3 국회는국가나국민에게중대한재정적부담을지우는남북합의서또는입법사항에관한남북합의서의체결 비준에대한동의권을가진다. 4 대통령이이미체결 비준한남북합의서의이행에관하여단순한기술적 절차적사항만을정하는남북합의서는남북회담대표또는대북특별사절의서명만으로발효시킬수있다. - 개성공단재개합의시개성공단의단순재개를넘어보완 발전을위해, 근로자출퇴근을위한개성-평앙고속도로의인터체인지건설, 개성공단내탁아소건설등재정이소요되는사업이포함될가능성이있음. - 국회동의를거친남북합의서는 남북관계발전에관한법률 제23조제3항에따라그효력을정지하는때에도국회의동의를필요로하므로, 국회동의하에개성공단을재개한다면개성공단의안정성제고에기여할것임. * 남북관계발전에관한법률 제23조 ( 남북합의서의효력범위등 ) 1 남북합의서는남한과북한사이에한하여적용한다. 2 대통령은남북관계에중대한변화가발생하거나국가안전보장, 질서유지또는공공복리를위하여필요하다고판단될경우에는기간을정하여남북합의서의효력의전부또는일부를정지시킬수있다. 3 대통령은국회의체결 비준동의를얻은남북합의서에대하여제2항의규정에따라그효력을정지시키고자하는때에는국회의동의를얻어야한다. - 남북관계발전에관한법률 제 21 조제 3 항에따른국회동의절차는북한의무리한요 구를통제하는기능을할수있으며, 미국등국제사회에대한설명과이해를구하는 데도긍정적작용 3) 이와같이 남북관계발전에관한법률 에따른국회동의절차를활용하여개성공단의안정성을제고하기위해서는 실정법을뛰어넘는통치행위에의한남북경협진행과중단의종식 에대한국민적합의필요. 이를전제로개성공단재개시투자보장제도보완필요 - 남북교류협력에관한법률 에협력사업중단을위한요건과절차를명시하여투자자들에게예측가능성을제공하고, 아울러투자자측의귀책사유없이협력사업이중단될경우국가가손실보상을하도록근거규정마련 66 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

67 - 개발투자 관리 상사중재위원회등다양한분야에서미국, 일본, 유럽, 중국, 러시아등과협조체계구축 - 현재남북협력기금으로운영되는경협보험을 AIIB(Asia Infra Investment Bank) 에서운영하는세계은행의 MIGA(Multilateral Investment Guarantee Agency) 와유사한프로그램으로대체하는방안검토 2. 개성공단임금의전용문제 1) 개성공단전면중단의핵심근거는 임금의핵 미사일개발자금전용설 - 정부는명확한전용증거를제시하지못함 2) 개성공단초기개성공단근로자에게생필품공급했던호주교포운영하로바나사례 ( 당시사회보장기금포함 100만불정도의총임금에서사회문화시책금 30% 와조선원화로지급되는약간의금액제외한 50-60만불로바나에게생필품댓가로지급 ) 를볼때설사전용되더라도전용금액은미미할것으로추정 3) 개성공단자금의핵미사일자금전용가능성을완전히차단하지못하더라도개성공단 을통한북한의변화를고려할필요있음 3. 개성공단재개와국제법 1) 향후개성공단재가동논의가본격시작될경우유엔안전보장이사회와제재위원회와 협의하여국제사회의지지속에서개성공단재개를논의할필요있음 2) 미국과유엔안보리로부터개성공단을제재대상의예외로인정받지못하면, 설령은 서울대학교통일평화연구원 67

68 행폐쇄를우회하는방안이있더라도미국수출통제규정 (EAR) 에따른전략물자통제등과관련한미국의반대가있기때문에, 개성공단재개는사실상불가능할것임. - 현재개성공단에는미국의동의하에전화교환기등전략물자가설치되어있는바, 미국의양해가없다면향후부품교환같은수리등을할수없어통신등이불가능할수도있음 3) 안보리결의는해석여지가많아, 개성공단의한반도평화유지기능과북한주민의인도적상태개선기능에대한우리의설명여하에따라현행안보리결의하에서도 개성공단내우리은행지점영업 이나 경협보험운영 이가능할수있을것으로판단 - 따라서먼저우리가공론화를통해개성공단재개여부에대한결정을하고, 필요한경우국제사회와협의하여이해를구하는것이올바른순서일것임. 68 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

69 토론 2 개성공단재개쟁점에대한토론문 안태원 ( 개성공업지구지원재단 ) 1. 개성공단재개와법적쟁점 1) 개성공단재개와관련하여국내법적측면과국제법적측면 (UN 안보리결의 ) 에서폭 넓고깊이있게, 그리고균형적시각으로분석 해석하고방안을적시 2) 개성공단중단조치가 남북합의서 ( ) 를위반하였다고할수없다는판단 과관련하여검토해볼문제 - 합의서제1조 :... 중단사태가재발되지않도록하며, 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이... 공단의정상적운영을보장한다. ( 우리측의주장으로관철 ) 년 2월북한의 3차핵실험 북한핵문제는계속진행형, 해법을찾지못하고있던상황 개성공단계속가동 - 개성공단운영의취지 목적관점에서다르게해석할수있고, 법적효과를인정하지않더라도합의서자체에는배치 - 남북관계의합의역사 ( 남북기본합의서 한반도비핵화공동선언, 2013년 4월북한의중단조치등 ) 를볼때북한에대한배상문제등은방어논리가가능 - 그러나, 향후남북간각종합의서채택과효력문제에있어정세와연계시켜상대방에책임을전가하는선례추가 서울대학교통일평화연구원 69

70 3) Bank cash 이전관련 UN 안보리협의 결의에서북한의핵미사일개발에적용되는데사용될수있는대량현금의대북이전금지 호결의에서대량현금이안보리에의해부과된조치를회피하기위해사용될수있다는우려를재강조 호결의에도불구, 개성공단운영 국제사회도이를현실로수용 WMD 전용의결정된근거가확인되지않는한개성공단재개부정의논리로연계시키는것은검토여지 * 데이비드코언 ( 美前재무차관 ) 금강산관광은유엔안보리대북제재결의에관련된것은아니라고생각. 한국정부가결정할사안 이라고해석 ( , 기자간담회 ) 4) 개성공단재개와관련 1718 제재위원회의사전허가가필수과제로인식 ( 정세적관 점보다법적측면에서의질의 ) 2. 개성공단재개와정치경제적문제 대북제재의틀훼손하지않는방안모색과관련 1) 은행미진출시기능대행 - 기업이직접현금수송 : 개인의경우 3만불수준의핸드캐리어가능. 기업은계좌이체송금방식만이가능, 사건사고가능 - 개성공업지구지원재단의이송대행가능 : 기업이관리위원회의임금납부액신고 남측에서기업이재단계좌로입금 재단에서현금이송 관리위원회에서분출 기업이북측에납부 * 외국환거래규정의제3차지급관련한국은행에변경신고 ( 기타관련문제는정책적영역으로해소가능 ) 70 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

71 2) 북한보험회사 (KNIC) 독자제재관련 - 북측과협의총국내북측보험담당부서운영문제 3) 임금직불문제 - 기업이느끼는중요성의체감도와당국입장과의인식차 - 북한은개인의외화보유를법적으로금지 ( 외환관리법, 형법 ) - 금융기관간 ( 남북한 ) 네트워크가작동할수없는상황에서개인별직접지급상황 ( 북측즉각회수 ) - 종업원대표에게기업별일괄지급방안검토 협의여지 4) 임금등현금의현물지급문제 - Bank cash 금지문제관련논란해소가능 - 북한의거부적태도예상 일정부분협의여지 임금의 WMD 전용문제 1) WMD 전용증거자료확인여부 - MTCR( 미사일기술통제체제 ), 바세나르협약, 원자력공급국그룹, UN 재제등 2) 북한근로자임금 - 사회문화시책금 30%, 북한화폐교환, 물품구매권 서울대학교통일평화연구원 71

72 토론 3 72 대북제재국면에서개성공단재개는가능한가?

73 토론 4 서울대학교통일평화연구원 73