정책연구시리즈 2014-10 공공인프라투자의지역안배와포크배럴 이종연
발간사 최근우리나라에서는급증하는복지지출등재정소요는크게늘어나는반면, 저성장국면에접어들면서세수부족및장기적인구감소등의문제로재정건전성및재정의지속가능성이큰쟁점으로부각되고있다. 특히개별사업의규모와영향력이큰공공인프라의과잉투자는재정운용의건전성및지속가능성을해치는주요한문제로인식되고있다. 나아가, 정치인이자신의정치적기반이되는지역에중앙정부의예산을과도하게투입하는이른바 포크배럴 지출은재정건전성뿐만아니라자원의효율적배분, 올바른형태의지역균형발전관점에서도공공인프라의지역배분시억제 방지해야할매우중요한문제이다. 고작 50명미만의주민이거주하는미국알래스카의그라비나와인근도시를연결하기위해 4억달러에이르는막대한예산을투입하고자하여큰논란이일었던 갈곳없는다리 (bridge to nowhere) 는비상식적인포크배럴지출의전형적인예라할수있다. 그러나안타깝게도공공인프라의지역배분시발생하는포크배럴을억제하기위한방안을모색하기위하여우리나라의상황에비추어이론적으로엄밀하게분석한연구사례는없었다. 따라서본원의이종연박사가이번에우리나라의정치 경제적상황에맞는이론모형을개발하여포크배럴지출의유인이커지는조건을밝히고, 포크배럴의효과를감소시킬수있는방안에대한시사점을도출하고자한시도는크게환영할만하다. 본보고서는우리나라의정치상황중특히선거제도와고착화된지역구도에주목하여엄밀한이론적분석을수행하였다. 특히국회의원선거및
발간사 대통령선거모두에서정치인및정당이사회적최적공공인프라공급수준을초과할뿐만아니라지역주민이원하는수준보다도높은과잉투자를시도함을밝힌결과와, 포크배럴의관점에서정당이의회내의석수중겨우과반을차지하기만하면매우큰권력을가지는경우보다는의회내과반이상충분한동의가있어야만권한을행사할수있는경우가바람직하다는결론이돋보인다. 향후본본고서의이론을심화시키고이론분석의결과에대한실증적검증등관련분야의활발한연구가지속되기를바란다. 또한유권자의 이념적투표 를제한하는제도의강화, 국회내에서다수당이되기만하면얻을수있는이득및권한의상대적축소및대규모공공투자사업의예비타당성조사에대한정치적영향억제를중심으로한본보고서의정책적제언들에대하여는앞으로사회각계의심도있는논의가펼쳐지길기대한다. 저자는보고서의발전과정에서귀중한조언과비판을아끼지않은동료연구위원들과익명의두검토자에게도감사의뜻을전하고있다. 마지막으로본보고서에제시된견해는집필자개인의의견이며, 본원의공식견해가아님을밝혀두는바이다. 2014년 12월한국개발연구원원장김준경
목차 발간사 요약 1 제 1 장서론 3 제2장공공재공급과포크배럴에관한논의 7 제1절학술적논의 7 제2절우리나라의포크배럴관련쟁점 10 1. 선거제도 11 2. 지역구도 15 3. 예산과정 21 제3절우리나라자료를이용한실증분석의한계 25 제4절연구의분석범위 29 제3장포크배럴에대한이론적분석 32 제1절모형 32 1. 선호 33 2. 선거 36 제2절균형분석 40
목차 1. 국회의원선거의균형 40 2. 대통령선거의균형 49 3. 전국선거에서정당의행태 56 4. 지역수의증가가포크배럴에미치는영향 58 제3절예시 63 1. 정치적중립의예시 64 2. 특정정당지지의예시 67 3. 지역수변화의예시 70 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 73 제 5 장결론 85 참고문헌 89 부록 94 ABSTRACT 100
표목차 < 표 2-1> 지방선거에서후보선택시고려사항 12 < 표 2-2> 국회의원선거에서후보선택시고려사항 13 < 표 2-3> 광역자치단체장선거당선자선거공약중국비재원조달비율 15 < 표 2-4> 권역별국회의원선거후보선택시고려사항과개표결과 17 < 표 2-5> 국회의원역할유형 20 < 표 2-6> 예산안조정소위원회위원의지역별구성 24 < 표 2-7> 보통교부금과특별교부금비교 26 < 표 4-1> 분석결과비교 74 < 표 4-2> 예비타당성조사결과 79 < 부표 1> 특별교부금항목 95 < 부표 2> 지방교부금제도연혁 95 < 부표 3> 지방교부금제도의변천 96 < 부표 4> 지방교부세법제9조제1항제1호에따른특별교부금의교부 98
그림목차 그림목차 [ 그림 2-1] 우리나라의최근대통령선거후보자승리지역 18 [ 그림 2-2] 우리나라재정과정 22 [ 그림 2-3] 국회의예산안심의절차 23 [ 그림 3-1] 사회적최적및지역주민이원하는공공재공급량 35 [ 그림 3-2] 정치적중립지역의포크배럴효과 45 [ 그림 3-3] 특정정당지지지역의포크배럴효과 48 [ 그림 3-4] 정치적중립지역의국회의원선거및대선시포크배럴효과 52 [ 그림 3-5] 정치적중립국가의지역별정치성향격차와포크배럴효과 54 [ 그림 3-6] 초다수당의효용에따른정당의공공재공급량 57 [ 그림 3-7] 국가의지역분할 60 [ 그림 3-8] 선거시포크배럴지출및공유자원의문제 62 [ 그림 3-9] 정치적중립시 의변화에따른공공재공급량예시 65 [ 그림 3-10] 정치적중립시 의변화에따른공공재공급량예시 66 [ 그림 3-11] 지역별지지성향격차에따른대선후보의공공재공급량예시 66 [ 그림 3-12] 특정정당지지시국회의원후보의공공재공급량예시 67 [ 그림 3-13] 특정정당지지시대선후보의공공재공급량예시 68 [ 그림 3-14] 특정정당지지시정당의공공재공급량예시 69 [ 그림 3-15] 선거후보및정당의전국공공재공급량비교예시 70 [ 그림 3-16] 국회의원선거시공유자원의문제에의한포크배럴의비중예시 71 [ 그림 3-17] 대통령선거시지역수의증가에따른포크배럴예시 72 [ 그림 4-1] 예비타당성조사수행체계 78 [ 그림 4-2] 공공인프라투자의지역안배시포크배럴억제기제 83
요약 포크배럴 (pork barrel) 은정치인들이전국단위로징수된세금을이용하여특정지역에투자배분을집중함으로써선거에서유리한위치를차지하려는 자원배분의정치 (distributive politics) 의전형적인형태이며, 왜곡된자원배분에따른비효율의증가를필연적으로수반한다. 따라서정치인이자신의정치적기반이되는지역에중앙정부의예산을과도하게투입하는포크배럴지출은자원의효율적배분, 올바른형태의지역균형발전및재정건전성의관점에서공공인프라의지역배분시억제 방지해야할매우중요한문제이다. 본연구는우리나라의정치 경제적상황에맞는이론모형을개발하여포크배럴지출의유인이커지는조건을밝히고, 포크배럴의효과를감소시킬수있는방안에대한시사점을도출하려는목적을가진다. 이를위해먼저우리나라의정치상황중특히선거제도인소선거구제와고착화된지역구도에주목한다. 또한정치인의유인측면에서특히포크배럴을통한한계적이득을고려하는 선거생산성 (electoral productivity) 의관점과애초에특정지역에서지지를받고있는상황에서그지지를더욱공고히하려는 당파성 (partisanship) 의관점에주목할필요가있다. 즉, 본연구는우리나라의주어진상황 ( 선거제도및지역구도 ) 에서포크배럴지출이유권자가정치적으로매우중립적이어서선거에서박빙의승부를펼치는곳에서승리하기위해늘어나는지, 아니면반대로본인자신또는본인이속한정당을특히선호하는지역에서계속적인영합 (pandering) 을통해지지를유지하 요약 1
기위해커지는지를살펴본다. 마지막으로본연구는공공인프라의특성상투자의비용은분산 ( 국세로충당 ) 되는반면, 편익은특정지역에국한되어발현됨을상정한다. 이경우잘알려진바와같이사회적최적공공재공급량과지역주민이원하는공급량간의괴리가발생하는 공유자원의문제 (common-pool resources problem) 가발생한다. 본연구가관심을가지는것은이와같은공유자원의문제를해결하는방안의모색이아니라, 투자비전액또는일부에대하여국고보조가필요한공공인프라의특성상공유자원의문제가발생함을인지한후선거시어떠한경우에정치인이이와같은문제를악화 ( 또는약화 ) 시키는지에대한것이다. 모형의분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 정치세력들은일관적으로사회적최적수준의공공인프라공급량을초과하는포크배럴지출을할유인을가진다. 이때정치인은사적유인에의해지역주민이원하는공급량마저도초과하는심화된포크배럴지출을한다. 둘째, 정치인은본인이지지를받는지역에서그렇지않은곳에비해포크배럴지출을증가시킨다. 셋째, 유권자의정치적성향이보다동질적일수록포크배럴지출은작아진다. 마지막으로정당의경우초다수 (supermajority) 의위치를차지하였을때얻는이득이겨우다수당의위치를차지하는경우에비해월등히크다면포크배럴지출의크기를줄인다. 결론적으로본연구는포크배럴지출의억제를위해 매니페스토 (manifesto) 의확대등유권자의 이념적투표 (ideological voting) 를제한하는제도의강화, 국회내에서다수당이되기만하면얻을수있는이득및권한의상대적축소및대규모공공투자사업의예비타당성조사에대한정치적영향억제를제안하고자한다. 2 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 1 장 서론 공공인프라의구축은개별사업의규모와영향력이커국민경제및지역경제에의파급효과가매우큰경우가대부분이기때문에, 비효율적인투자결정이미치는악영향역시매우큰사안이다. 따라서공공인프라의지역안배는자원의효율적배분및올바른형태의지역균형발전관점에서매우중요한문제이다. 또한최근많은재정소요에따른재정건전성문제가각계에서크게대두되고있는상황에서과도한공공인프라의투자는재정운용의건전성및지속가능성을해치는주요한문제로인식되고있다. 따라서정치인이자신의정치적기반이되는지역에중앙정부의예산을과도하게투입하는이른바 포크배럴 (pork barrel) 지출은자원의효율적배분, 올바른형태의지역균형발전및재정건전성의관점에서공공인프라의지역배분시억제 방지해야할매우중요한문제이다. 포크배럴은정치인들이전국단위로징수된세금을이용하여특정지역에투자배분을집중함으로써선거에서유리한위치를차지하려는 자원배분의정치 (distributive politics) 의전형적인형태이며, 왜곡된자원배분에따른비효율의증가를필연적으로수반하기때문이다. 그러나공공인프라의지역배분시발생하는포크배럴에대하여우리나라의상황에비추어이론적으로엄밀하게분석한연구사례는없는실정이다. 이에본연구는우리나라의정치 경제적상황에맞는이론모형을개발 제 1 장서론 3
하여포크배럴지출의유인이커지는조건을밝히고, 포크배럴의효과를감소시킬수있는방안에대한시사점을도출하고자한다. 이를위해먼저우리나라의정치상황중특히선거제도와고착화된지역구도에주목하고자한다. 우리나라의대표적인선거로대통령선거, 국회의원선거및지방선거를들수있는데, 우리나라는비례대표후보및기초의원 ( 자치구, 시 군의회의원 ) 선거를제외하고는이들모두에서소선거구제, 특히단순다수제를채택하고있다. 즉, 유권자로부터가장많은표를얻으면해당지역구에서유일한당선자의지위를얻는구조이다. 이와같은제도하에서유권자는주로후보개인의특성이나능력에따라 ( 개인본위 ) 투표를하는경향이있음이잘알려져있다. 이에따라정치인은본인의지역에대한기여를크게강조하기위해재원배분의정치또는포크배럴행위를두드러지게할여건이조성된다. 특히이와같은과시는규모와영향력이큰공공인프라의지역유치시극대화된다. 우리나라정치상황의큰특징중또다른하나로지역구도를들수있다. 앞서든대표적선거모두에서영 호남으로대변되는지역적기반을바탕으로여야가대립하는모습이오랜기간이어져오고있는실정이다. 이때정치집단또는정치인은본인에지지를강하게보내는지역과, 특정정당또는후보를강하게지지하기보다해당지역에유리한정책을제시한후보에게지지를보내는부동층 (swing voters) 이많은지역에대한전략을달리할수있다. 그러나이들전략의방향은동일하다고볼수있다. 즉, 본인의지지기반이되는세력에대한지원을통해그지지를유지하려는노력을하고, 캐스팅보트 (casting vote) 의권한을쥐는지역에자원을집중시키는등결국본인의재선가능성및효용을극대화하기위해과도한재원을사용하게된다는것이다. 이들을염두에두었을때, 정치인의유인측면에서특히포크배럴을통한한계적이득을고려하는 선거생산성 (electoral productivity) 의관점과애초에특정지역에서지지를받고있는상황에서그지지를더욱공고히하려는 당파성 (partisanship) 의관점에주목할필요가있다. 즉, 본연구 4 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
는우리나라의선거제도및특수한지역구도상황에서정치인의포크배럴지출이유권자가정치적으로매우중립적이어서선거에서박빙의승부를펼치는곳에서승리하기위한수단으로서늘어나는지, 아니면반대로본인자신또는본인이속한정당을특히선호하는지역에서계속적인영합 (pandering) 을통해지지를유지하기위해커지는지를살펴보기로한다. 또한본연구는정치세력간동일하면서도상이한목적함수에주목한다. 즉, 모든경우정치세력은당선가능성과공급시이득을고려해기대효용을극대화하기위해공공인프라투자의수준을결정한다. 이때대선후보와국회의원선거후보의경우각각전국유권자와해당지역구유권자로부터가장많은표를얻는것이목적이다. 반면, 정당은의회내다수당의위치를차지하는것이목적일것이다. 따라서공공재공급에있어국회의원선거후보는본인의지역구에대한공급량만이중요한고려사항이되지만, 대선후보와정당은특정지역구만을염두에두는것이아니라전국각지역에대한배분을함께고려하게된다. 나아가투자재원배분시대선후보와정당간에도차이가발생한다. 이는전국에서최다득표를원하는대선후보와다수의의석확보를원하는정당이그목적을달성했을때얻는효용이달라지기때문이다. 즉, 대선후보는당선시전국에공급된공공재양의합에따라효용을얻지만정당은차지한지역구에공급된공공재의양의합에대해서만효용을얻고, 의회내에서확보한의석수에따라상이한효용을얻는차이가있다. 본연구는이와같은선거구의특징과정치세력의목적함수의특성을고려하여이론모형을설정 분석하고자한다. 마지막으로본연구는공공인프라의특성상투자의비용은분산 ( 국세로충당 ) 되는반면, 편익은특정지역에국한되어발현됨을상정한다. 이경우잘알려진바와같이사회적최적공공재공급량과지역주민이원하는공급량간의괴리가발생하는 공유자원의문제 (common-pool resources problem) 가발생한다. 본연구의주된관심은이와같은공유자원문제를해결하는방안의모색이아니라투자비전액또는일부에대하여국고보조가필요한공공인프라의특성상공유자원의문제가발생함을인지한후선거시어떠한경우에정치인이이와같은문제를악화 ( 또는약화 ) 시키는 제 1 장서론 5
지에대한것이다. 모형의분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 정치세력들은일관적으로사회적최적수준의공공인프라공급량을초과하는포크배럴지출을할유인을가진다. 이때정치인은사적유인에의해지역주민이원하는공급량마저도초과하는심화된포크배럴지출을한다. 둘째, 정치인은본인이지지를받는지역에서그렇지않은곳에비해포크배럴지출을증가시킨다. 셋째, 유권자의정치적성향이보다동질적일수록포크배럴지출은작아진다. 마지막으로정당의경우초다수 (supermajority) 의위치를차지하였을때얻는이득이겨우다수당의위치를차지하는경우에비해월등히크다면포크배럴지출의크기를줄인다. 결론적으로본연구는포크배럴지출의억제를위해 매니페스토 (manifesto) 의확대등유권자의 이념적투표 (ideological voting) 를제한하는제도의강화, 국회내에서다수당이되기만하면얻을수있는이득및권한의상대적축소및대규모공공투자사업의예비타당성조사에대한정치적영향억제를제안하고자한다. 이하본연구의구성은다음과같다. 제2장은공공재의공급과포크배럴에관한기존의논의및우리나라상황에서포크배럴관련쟁점을정리한후, 이를토대로연구의방향과범위를설정한다. 제3장은우리나라상황에부합하는이론모형을설정하여포크배럴발현기제를설명한다. 제4장에서는도출된분석결과를바탕으로시사점을논하며, 마지막으로제5장은결론에할애한다. 6 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 2 장 공공재공급과포크배럴에관한논의 본장에서는포크배럴을다룬기존의수많은논의들중특히공공재공급과지역안배측면에서최근에진행된학술적논의들을검토하고자한다. 또한우리나라에서일반적으로문제시되는포크배럴의쟁점들을정리하고자한다. 이를통해공공인프라의지역안배에포크배럴이미치는영향및포크배럴지출이심화되는상황을규명하고자하는본연구의분석방향및범위를설정하도록한다. 제 1 절학술적논의 포크배럴을모형화하여이론적으로설명하는기본적인방식은비용은전국에서거둔세금으로충당하지만편익은특정지역에국한되어발현되는상황을가정하는것이다. 즉, 각지역의주민들은비용은일부만부담하면서편익은온전히누릴수있는상황에서본인의지역에공공재의공급이이루어지기를희망하며, 정치인은보다많은득표를위해지역주민 ( 또는유권자 ) 의이해에부합하는행동을보이려한다고가정한다. 이때공공재의지역안배로나타나는포크배럴지출의발생원인은논의의초점에따라다양하게제시되어왔으며, 실증적으로파악하고자하는시 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 7
도역시다각도로이루어졌다. 이들중주요이론적연구에서자주상정하였으며, 실증연구에서확인된포크배럴지출의발생원인은크게세가지로나누어볼수있을것이다. 첫째, 선거생산성 (electoral productivity) 에입각한정치인의행동이다. 즉, 정치인은어느지역에공공재를공급함으로써선거에서얻게되는한계적 (marginal) 이득이높은곳에더많은공공재를배정하게된다는것이다 (Lindbeck and Weibull[1987]; Dixit and Londregan[1998]; Snyder[1989] 등 ). 이는공공재공급량에따라투표결정을쉽게바꾸는 스윙보트 (swing vote) 를많이하는지역일수록정치인으로서는공공재의공급을늘릴유인을가진다는설명이다. Dahlberg and Johansson(2002), Johansson(2003), Castells and Solé-Ollé(2005) 및 Arulampalam et al.(2009) 등은실증적으로공공재의지역안배가이와같은선거생산성에따른정치적인고려에의해이루어졌음을밝힌바있다. 둘째, 정치인이 당파성 ( 黨派性, partisanship) 에따라움직이는경우이다. 즉, 정치인은본인이가장큰정치적지지를받을수있는지역에보다많은자원을투입한다는설명을할수있다. 대표적으로 Cox and McCubbins (1986) 는정치인이위험회피적 (risk averse) 이기때문에스윙보트를얻기위해모험을하기보다는상대적으로안전하게자신을지지하는지역에서보다많은지지를끌어내기위해행동함을보였다. Bickers and Stein (2000) 은공화당이다수를차지했던 104회미의회와그직전민주당이다수였던 103회의회를비교하여포크배럴지출의변화를실증적으로살펴보았다. 그결과다수당의변화에따라포크배럴지출추구에는큰변화가없으나, 그성격에는차이가있음을확인하였다. 즉, 민주당이다수당인의회는주로교부금또는보조금 (entitlement) 형태로지역구를지원하였으나, 공화당이다수를차지한의회는주로우발채무 (contingent liability) 에대한보증또는보험의형태로지역구를지원하는경향을보였음을밝혔다. 이는공화당의주요후원자 (constituency) 가이윤추구사업자 (for-profit businesses) 라는점에서중요한시사점을가지는데, 이는정치인이자신의지지자에게차별적으로보상함으로써향후의선거등에서이득을추구하는경향을실증적으로보여주었기때문이다. 이외에도 Levitt and Snyder 8 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
(1995), Case(2001), Borck and Owings(2003), Solé-Ollé and Sorribas- Navarro(2008) 및 Arulampalam et al.(2009) 등역시이와같은설명을뒷받침하는실증적증거를제시하였다. 이들은주로중앙정부와지방정부의집권정당이동일한경우해당지역에더많은공공재공급 ( 또는교부금지원 ) 이이루어짐을보이는방식으로정치적고려에따른공공재의지역배분을실증적으로보여주고있다. 셋째, 이익집단 (interest group) 의존재에의해정치적인고려가이루어지는상황이다. 일부의이익을대변하는집단자체의크기또는이들의단합된영향력의크기가무시할수없을만큼큰경우재선을고려하는정치인은이들의이익을대변하는방향으로공공재의분배를선택한다고볼수있을것이다 (Grossman and Helpman[1996] 등 ). 최근 Maskin and Tirole (2014) 은정치인이재선가능성을높이기위해특정이익집단에대한지출을늘리는포크배럴에대한모형을통해이와같은영합 (pandering) 이재정적자에미치는영향을살펴보았다. 먼저일반적으로유권자들이정치인의지출성향을알지만정치인이여러이익집단들에대해가지는성향을모를때에는재선을고려한정치인이그렇지않은경우보다공공재공급을늘림을보였다. 또한일부유권자가공공재공급과무관하게특정정당또는후보자를지지하는성향을가질때에는정치인이당선됨에따라얻는이득이클수록, 그리고선거가치열할수록공공재에대한지출을늘림을보였으며, 이때공공재공급에따라투표를결정하는경향이큰이익집단일수록보다많은공공재를공급받음을밝혔다. Grossman(1994) 및 Cadot et al. (1999) 이이와같은설명을실증적으로뒷받침하는연구결과를보였다. 그밖에여러지역에다수의공공재를공급하는상황에서공공재간의외부성등의상호작용을탐구한연구들이진행되어왔다 (Shepsle and Weingast[1981]; Weingast et al.[1981]; Besley and Coate[2003]; Fang and Norman[2010]; Galavotti[2014] 등 ). 그러나본연구에서는우리나라의정치적맥락에따른포크배럴효과에초점을맞추고논의의간결함을위해이와같은상황은배제하도록한다. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 9
제 2 절우리나라의포크배럴관련쟁점 김재한 (1999) 은우리나라국회의원선거당선의가장중요한요인으로평소지역구를얼마나잘관리해왔는지와지역패권정당으로부터공천을받았는지의두가지를꼽고있다. 첫번째요인은지역구후보자로서해당지역유권자로부터많이득표하기위해추구하는행동이다. 여기에는지역주민의요구에적극부응하거나, 본인의인지도또는명성을높이기위한행위등이포함되는데, 포크배럴지출을통한지역구사업유치는정치인으로서는효과적인지역구관리방안이될수있다. 즉, Wilson and Dilulio (2012) 의정책유형구분중일반국민에분산된비용으로특정지역에편익을집중시키는 고객정치 (client politics) 의일환으로포크배럴지출유인이발생한다. 두번째요인은우리나라의고착화된지역구도에기인한다. 정당들이오랫동안지역을할거하고있어, 어떤정당이지지를받는지역에서는해당정당소속으로출마하기만하면손쉽게당선되는경우가상당하다. 이때정치인은본인지역구에서지지를받는정당에소속되어정당내입지를강화하는것이선거에서공천을받아국회의원직을유지할수있는수월한방안임을알것이다. 그렇다면앞서와마찬가지로기본적으로지역구에서의명성을쌓는행위가필요할뿐만아니라, 정당내다른의원들과의협조를강화할유인을가진다. 지역내공공인프라투자는 Lowi(1964) 의정책분류에따르면 분배정책 (distributive politics) 이며, 정책결정과정에서대가를받음을전제로다른의원을돕는 로그롤링 (logrolling) 과같은상호협력이크게작용하는사안이다. 이때본인의지역구에공공재를많이투입할수록지역구에서의명성이높아지고, 이를토대로당내입지는강화될것이며, 이는로그롤링을통해더욱공고해질것이다. 여기서는이와같은우리나라정치상황의포크배럴지출유인을선거제도 ( 고객정치측면 ) 와지역구도 ( 분배정책측면 ) 를중심으로좀더면밀히살펴보기로한다. 또한우리나라의예산과정을살펴보아특히예산심의과정 10 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
에서포크배럴과관련된정치현황을짚어보기로한다. 1. 선거제도 우리나라의대통령선거와국회의원선거및지방선거제도 ( 비례대표제외 ) 는 1개의선거구당 1명의당선자를선출하는방식인소선거구제를채택하고있다. 따라서한선거구에서최고득점자를당선자로정하는다수대표제 (plurality rule) 이며, 그중에서도과반수와무관하게가장많은지지를얻은후보가당선되는단순다수제 (first-past-the-post voting method) 의특징을지닌다. 이와같은단순다수제하에서는당선자의대표성 (representative accountability) 에결함을가진다는지적이제기되어왔으며 ( 최장현 [2012] 등 ), 소선거구제하에서유권자가정당보다는개인본위에의해, 즉후보자개인의특성에따라투표하게되는경향을보인다는단점을지닌다는지적또한잘알려져있다. 선거구의크기 (district magnitude) 와투표성향간의관계에대한기존의연구들은선거구의크기가커질수록유권자는비교대상이너무많아져개인본위투표 (personal vote) 보다는정당본위투표 (party vote) 를하게된다는논리에기반을두고있다. 대표적으로 Lancaster(1986) 는선거구의크기 ( 선출인수및면적 ) 가늘어날수록지역구사업유치를통해후보자가 공적자랑 (credit claiming) 이라일컬어지는개인적인명성을높이기위한행위를하기가덜용이해지고, 지역구사업유치의유인이줄어듦을보인바있다. 실제로과거우리나라각선거당시실시한유권자의식조사결과를살펴보면, 유권자들이개인본위에의해후보를선택하였음을알수있다. < 표 2-1> 은몇차례의전국동시지방선거에서중앙선거관리위원회가유권자표본에게후보선택시고려사항을물은설문결과이다. 이때소속정당에따라선택한비율이일반적으로증가하는경향을보이고는있으나, 모든설문에서공통적으로인물 / 능력에따라선택한비율에비해현저히작은경향을확인할수있다. 한편, 정책 / 공약에따라후보를선택하였다고응답한 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 11
< 표 2-1> 지방선거에서후보선택시고려사항 ( 단위 : 개, %) 제 6 회 (1 차 ) 제 6 회 (2 차 ) 제 6 회 (3 차 ) 제 5 회 (1 차 ) 제 5 회 (2 차 ) 제 4 회 (1 차 ) 제 3 회 (1 차 ) 선거일 14. 6. 4 14. 6. 4 14. 6. 4 10. 6. 2 10. 6. 2 06. 5. 31 02. 6. 13 조사일 14. 5. 12~13 14. 5. 25~26 14. 6. 5~25 10. 5. 10~11 10. 6. 3~24 06. 5. 8~9 표본수 1,265 1,374 851 1,500 1,500 1,500 1,500 인물 / 능력 37.3 31.0 35.7 33.3 30.0 36.1 59.7 정책 / 공약 33.5 40.4 26.4 29.3 32.8 23.7 13.9 소속정당 14.6 15.6 28.7 14.6 15.2 16.4 8.0 주위의평가 4.8 4.1 4.2 7.1 7.3 7.7 8.0 정치경력 4.0 3.9 3.1 3.7 5.8 5.4 6.6 출신지역 0.5 0.8 1.2 1.2 0.6 1.6 1.1 개인적연고 0.4 0.4 0.7 0.8 0.8 0.8 0.5 기타 0.7 0.8-0.8 1.6 0.3 1.1 모름 / 무응답 4.3 3.0-9.3 5.9 7.9 1.1 자료 : 중앙선거관리위원회, 유권자의식조사, 2006 년, 2010 년및 2014 년. 12 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 표 2-2> 국회의원선거에서후보선택시고려사항 ( 단위 : 개, %) 제 19 대 (1 차 ) 제 19 대 (2 차 ) 제 19 대 (3 차 ) 제 18 대 (1 차 ) 제 18 대 (2 차 ) 제 18 대 (3 차 ) 선거일 12. 4. 11 12. 4. 11 12. 4. 11 08. 4. 9 08. 4. 9 08. 4. 9 조사일 12. 3. 19~20 12. 4. 1~3 12. 4. 12~5. 11 08. 3. 15~16 08. 4. 3~4 08. 4. 14~5. 2 표본수 1,500 1,500 814 1,500 1,500 755 인물 / 능력 30.8 24.8 34.6 34.2 28.0 33.5 정책 / 공약 34.0 38.1 16.1 30.8 30.9 14.6 소속정당 13.8 16.5 39.8 15.8 15.6 36.6 주위의평가 7.6 7.3 3.6 5.4 6.3 5.4 정치경력 4.4 4.9 2.6 4.2 5.1 2.3 출신지역 0.8 0.5 1.8 1.1 1.3 - 개인적연고 1.2 0.6 1.5 0.5 0.6 1.7 기타 1.7 1.1-1.2 2.4 - 모름 / 무응답 5.7 6.3-6.7 9.7 - 자료 : 중앙선거관리위원회, 유권자의식조사, 2008 년및 2012 년. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 13
비율또한매우높았음을알수있다. < 표 2-2> 는동일한조사를국회의원선거에대하여수행한최근의결과이다. 이때나머지결과는앞서와동일하나선거이전과이후의설문결과에서차이를보임을확인할수있다. 즉, 선거이후실시한설문에서특히소속정당에따라투표했다는응답이크게증가한모습을보이고있기는하나 ( 이때선거이후실시한설문결과는기타및모름 / 무응답을포함하고있지않은결과를보여주고있음에주의 ), 인물 / 능력및정책 / 공약에따라투표한유권자비율 ( 합 ) 이소속정당에따라투표한비율보다여전히크다. 이들조사를통해우리나라국회의원선거및지방선거에서는정당본위투표보다는개인본위투표의비중이높음을알수있다. 이로미루어볼때, 특히축적한평판이약하거나인지도가낮은후보자의경우본인의출마지역에유리한정책 / 공약을내세움으로써본인의지역사업유치능력을보이는것이가장효과적인당선전략이될것이라짐작할수있다. 반면, 정책 / 공약의차별성을크게부각시키기어려운경우에는정당에서소위 실세 로일컬어지는거물급정치인을지역후보로내세움으로써높은정치적영향력을이용하여해당지역에공공투자사업을유치할가능성이높음을선거에이용하는것이효과적일것이다. 실제로 < 표 2-3> 과같이역대광역자치단체장선거에서당선자들이발표했던주요공약의재원조달방안을살펴보면국비비율 ( 중앙의존비율 ) 이매우높은것을알수있다 ( 은종태 [2011]). 이는국고를통해재원을조달하고, 그편익은지역구에서주로누리도록하는전형적인포크배럴행태라할수있다. 참고로해당표중 2002~10년의자료는선거관리위원회에제출된공약집에서 5개핵심공약을취합하여얻은결과이며, 당선자의 1995 년의자료는이들항목에상응하는공약을취합한후누락된자료는관계기관 ( 광역시청및도청등 ) 에문의 확보하여얻었음을확인하였다. 한편, 관련해외사례의경우먼저 Lancaster(1986) 는국가별비교연구를통해선거구내대표자수와포크배럴정치의강한상관관계를보임으로써소선거구제하의정치인들이가장강한포크배럴지출성향을보임을밝힌바있다. 또한 Lancaster and Patterson(1990) 은서독의의회의원들 14 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 표 2-3> 광역자치단체장선거당선자선거공약중국비재원조달비율 ( 단위 : %) 제5회 (2010년) 제4회 (2006년) 제3회 (2002년) 제2회 (1995년) 대구광역시장 71 59 70 43 대전광역시장 57 63 58 45 광주광역시장 59 82 67 29 충청북도지사 76 73 84 72 전라북도지사 52 87 80 87 경상남도지사 90 88 81 81 자료 : 은종태 (2011) 의 < 표 4-30>, p.133. 에대한설문조사를통해소선거구제에서포크배럴지출의유인이다수선거구제보다크게나타남을밝혔다. 2. 지역구도 우리나라정치상황의큰특징중하나로지역구도를들수있다. 즉, 우리나라의대표적선거모두에서영 호남으로대변되는지역적기반을바탕으로여야가대립하는모습이오랜기간이어져오고있는실정이다. 17 대국회의원선거시유권자설문조사자료를분석한조진만 최준영 (2006) 의연구에의하면이념및세대효과로인하여지역내동질성은조금씩변화되는조짐을보이나, 영남과호남지역사이에존재하는배타적지역정서는여전히유효한것으로나타났다. 앞서 < 표 2-2> 중선거이후실시한설문에서개인본위투표성향이두드러지기는하나, 유권자가개별후보자선택기준중소속정당에따라투표했다는응답이가장큼을상기할때우리나라국회의원선거에서지역구도가존재함을간접적으로유추할수있다. 이를보다세밀히살펴보기위해 < 표 2-4> 에서는선거후유권자설문조사를통해획득한국회의원선거후보선택시고려사항과실제각정당의의석확보수를권역별로구분하였다. 이때대체적으로정당본위투표의비율이높은권역에서최다의석을차 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 15
지한정당의점유율 (CR1) 이높은경향을보이고있다. 물론다른많은요인들이통제되지않았고, 각권역의표본수가충분히많지않다는점에서섣불리강한결론을내려서는안될것이다. 다만, 여기서는유권자인식과선거결과를비교하여나열함으로써, 흔히경험적으로받아들여지는우리나라선거에서의강한지역구도를개략적인수준에서가늠하고자한다. 개별응답자료의구득이가능하다면유권자의식조사시진술된투표성향과실제투표와의관계를면밀히분석하는것은매우흥미로운주제가될것이나, 이는본연구의범위를벗어나는것으로향후연구과제로남겨두기로한다. 특정지역의지지에기반을둔우리나라정치구도가여실히드러나는또다른예는최근대통령선거의지역별승리지역을표시한 [ 그림 2-1] 을통해확인할수있다. 우리나라정당은잦은생성과소멸을거듭하며, 선거를앞두고이합집산하는모습역시흔히나타났으나대체적으로동쪽지역에서보수적인정치성향을가진후보를, 서쪽지역에서진보적인성향의후보를지지하는경향이지속되어왔다. 흥미로운것은 15대및 16대대선에서상대적으로진보적인성향의후보가경기 충청지역에서승리하면서당선된결과를볼수있다. 즉, 경기 충청지역이해당지역에유리한정책을제시한후보에게지지를보내는부동층 (swing voters) 이많은지역인동시에 캐스팅보트 (casting vote) 의권한을쥐는지역의역할을했음을알수있다. 이와같은상황에서정치집단또는정치인은본인에지지를강하게보내는지역과부동층이많은지역에대한상대적공공인프라배분전략을달리할수있다. 그러나이들전략의방향은동일하다고볼수있다. 과거오랜기간영남출신대통령이집권하며호남에비해상대적으로영남에대한지원이많았다는인식이있는데, 이는지지기반세력에대한지원을통해그지지를유지하려는노력의산물로이해될수있다. 또한예컨대대선후보였던노태우의청주국제공항건설공약또는노무현의행정수도충청권이전공약등은부동층이많은지역, 더나아가 캐스팅보트 의권한을쥐는지역에대한자원집중의예로볼수있다. 16 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 표 2-4> 권역별국회의원선거후보선택시고려사항과개표결과 제 18 대표본수정당본위 (%) 개인본위 (%) 지역구확보의석수집중도소속정당합계인물 / 능력정책 / 공약의석수한나라당통합민주당자유선진당친박연대 CR1 합계 755 36.6 48.1 33.5 14.6 245 131 66 14 6 53.5 서울 153 37.9 52.3 29.4 22.9 48 40 7 0 0 83.3 인천 / 경기 195 33.3 51.3 34.4 16.9 63 41 19 0 1 65.1 대전 / 충남 / 충북 78 21.8 60.3 43.6 16.7 24 1 8 14 0 58.3 광주 / 전남 / 전북 108 50.0 34.2 29.6 4.6 31 0 25 0 0 80.7 대구 / 경북 78 42.3 42.3 34.6 7.7 27 17 0 0 4 63.0 부산 / 울산 / 경남 112 37.5 50.0 36.6 13.4 41 29 2 0 1 70.7 강원 / 제주 31 22.6 32.3 22.6 9.7 11 3 5 0 0 45.5 제 19 대표본수소속정당합계인물 / 능력정책 / 공약지역구의석수 새누리당민주통합당자유선진당통합진보당 CR1 합계 814 39.8 50.7 34.6 16.1 245 127 106 3 7 51.8 서울 173 35.8 53.8 34.1 19.7 48 16 30 0 2 62.5 인천 / 경기 225 38.2 50.7 30.7 20.0 64 27 35 0 2 54.7 대전 / 충남 / 충북 82 52.4 41.4 28.0 13.4 24 12 10 3 0 50.0 광주 / 전남 / 전북 85 47.1 40.0 28.2 11.8 30 0 25 0 3 83.3 대구 / 경북 83 45.8 49.4 44.6 4.8 27 27 0 0 0 100 부산 / 울산 / 경남 132 37.1 54.6 39.4 15.2 40 36 3 0 0 90.0 강원 / 제주 34 17.6 73.5 52.9 20.6 12 9 3 0 0 75.0 자료 : 중앙선거관리위원회, 유권자의식조사, 2008 년및 2012 년. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 17
[ 그림 2-1] 우리나라의최근대통령선거후보자승리지역 18 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
이와같은우리나라의강한지역구도는유권자들의 이념적투표 (ideological voting) 와밀접히연관되어있다. 많은유권자들은명확한정치적신념을가지기보다는통상적인이념적경향이나정치적견해를가지는것이대부분이며, 이와같은일반적이념성향 ( 인식 ) 이투표에영향을미친다 (Miller and Shanks[1996], pp.288~294). 이념성향이투표에영향을미치는것은 ( 새롭게부각된 ) 특정사안에대해유권자각자의 ( 편향된 ) 견해를갖도록하기때문이다. 또한유권자의이념성향이강한경우후보자개인에대한견해에도큰영향을주어, 어떤특정사안에대한후보의정치적입장을정확히인지하지못한상황에서후보자의배경이나정당등의불충분한판단근거를가지고당파적인투표를하게된다 (Saunders and Abramowitz[2007]). 즉, [ 그림 2-1] 에서보이는것처럼우리나라일부지역주민들은오랜기간보수또는진보진영의후보에게거의일방적인투표를행사하는경향을보여왔으며, 이는정책이나공약등을비교하여투표권을행사하는 사안본위투표 (issue voting) 보다는일반적인정치인식에기인하는이념적투표를하는유권자의비중이상당하다고볼수있는근거가될것이다. 앞서본절의도입부에서지역구도의고착화는정치인으로하여금본인의당내입지를공고히하도록작용함을논하였는데, 윤종빈 (2004) 은이와관련된흥미로운연구를수행하였다. 그는 16대국회의원들을대상으로한설문조사결과에대한요인분석 (factor analysis) 을통해 Searing(1994) 의역할구분에따라국회의원의역할유형을다섯가지로분류하였는데, 이를정리하면 < 표 2-5> 와같다. 이때비례대표의원의표본수가적어결과의해석상한계는있으나, 비례대표의원들은지역구의원보다직업정치인형및정책입안형성격이상대적으로높은것으로분석되었다. 반면, 지역구의원은비례대표의원보다지역중심의의정활동에치중하는지역구의원형의성격을가지는동시에본인의활동을정당의입장에동조화시키고당내입지를높이고자하는정당충성형성격을보이는것을알수있다. 지역구도의변화에따라이와같은유형간차이의변화를살펴보는것은매우흥미로운연구주제일것이다. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 19
< 표 2-5> 국회의원역할유형 유형 / 질문 아이겐값 / 적재량 지역구의원 (=126) 평균요인점수 비례대표의원 (=29) 지역구의원형 (constituency member role) 2.22 0.02-0.08 0.000 지역구민의개인적민원해결이국회의원의가장중요한업무이다. 0.77 지역구민을위한법을만드는것이국회의원의가장중요한업무이다. 0.75 지역구전체를위한사업확보및추진이국회의원의중요한업무이다. 0.73 직업정치인형 (political politician role) 2.12-0.03 0.17 0.007 나는재공천에어려움이없을것이라고생각하고있다. 0.86 나의재선에큰어려움이없을것이라고생각하고있다. 0.88 나는기회가된다면주요당직 ( 원내총무 - 사무총장 - 최고위원등 ) 으로봉사하고싶다. 0.43 나는소속정당에서중진의입지라고생각한다. 0.45 의회구성원형 (parliament men role) 1.61 0.05-0.24-0.006 상임위원회가전문성을확보하는것이우리국회의중요한과제이다. 0.76 선거공영제의성공적인정착은국회와개별의원의자율성확보에중요한수단이다. 0.75 국회의원업무의수행은국민에대한의무감이기초되어야한다. 0.60 정당충성형 (party loyalist) 1.49 0.05-0.22-0.001 중앙당관련활동은국회의원의중요한업무이다. 0.68 정당정치발전을위해의정활동전반에서소속정당의입장을반영해야한다. 0.77 나는기회가된다면주요당직 ( 원내총무 - 사무총장 - 최고위원등 ) 으로봉사하고싶다. 0.54 정책입안형 (policy advocate role) 1.43-0.02 0.06-0.002 국가전체를위한정책대안제시와법제정이국회의원의가장중요한의무이다. 0.88 행정부업무를감시하고견제하는것이국회의원의가장중요한업무이다. 0.66 자료 : 윤종빈 (2004), pp.185~187 의본문및 < 표 3> 을이용해재구성함. 전체 (=155) 20 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
다만, 여기서는우리나라의경우지역구의원의성향중비교적쉽게생각할수있는지역구의원형과더불어정당충성형성격역시명확히드러나고있음을확인하였다는점에주목하고자한다. 우리나라공공인프라의지역배분에있어소위실세또는거물급정치인의지역구에과도한자원이집중되는포크배럴지출의경우를적지않게볼수있다. 이와같은집중이가능한것은기본적으로어떤정치인이본인의지역구사업유치를추진할때같은정당에소속된정치인들이추후에본인들도동일한보상을받을수있음을약속받고서로돕는로그롤링행위를하는데서출발한다. 이때사업추진당사자가정당에서힘을발휘하는유력정치인이라면정당충성형성격을보이는정치인들로부터더욱강한지원을받을것이며, 따라서포크배럴지출이더욱수월해질것이다. 결국지역구정치인이유력정치인으로부각되기위해서는지역구의강한입지가바탕이되며, 지역구사업유치는이를공고히하기위한수단으로사용될것이다. 따라서정치인으로서는지역구에공공재공급을늘릴수록지역내입지가강화되고, 나아가고위당직에오르는등의추가적인혜택을누릴수있게될것이다. 3. 예산과정 마지막으로우리나라에서실제예산이배정되는과정에대한정치적영향을살펴보아과연포크배럴지출이수월한환경인지를알아보도록하자. 재정과정은크게예산과정과결산과정으로구분되는데, 우리나라의경우총 3년의기간에 1주기를소화하며, 특정연도에전년도결산, 당해연도예산집행, 다음연도예산안편성및심의가이루어진다. 이를모식화하면다음 [ 그림 2-2] 와같다. 또한국회에서정부의예산안을심의하는절차는 [ 그림 2-3] 과같다. 이과정에서포크배럴성격의예산배정이실제로논란이되어왔다. 무엇보다도예산결산특별위원회 ( 이하예결위 ) 의구성에있어전문성보다는지역안배에중점을두어온경향이강하다. 특히전체예결위원 50명중정당별의석 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 21
[ 그림 2-2] 우리나라재정과정 예산 과정 정부예산안편성 국회의심의 확정 집행 결산과정 결산정부회계결산감사원결산검사확인국회결산심사 의결 자료 : 국회예산정책처 (2010, p.69) 그림 3.1 을바탕으로재구성함. 수를감안해 15명규모로구성하는예산안조정소위의경우눈에띄게지역안배를고려하여구성하는모습이역력하다. 이는지역별사업에필요한예산배정을위한창구를마련하기위함이라볼수있는데, 이른바 쪽지예산 이라불리는지역구챙기기예산을반영시키기위해누구에게 쪽지 를전달하여야하는지를명확히하고자하는의도를가진것으로볼수있기때문이다. < 표 2-6> 은 2013~14년예산안조정소위의구성을지역별로나열한표이다. 전술한바와같이지역안배를고려한구성이두드러짐을알수있다. 물론소위원회구성에있어의도적으로특정지역을배제함으로써해당지역에대해불합리한불이익을주는것은경계하여야할것이다. 그러나전문성이요구되는예산의심사에있어지역안배를최우선으로하는현재의예산안조정소위구성행태는바람직한방향이라할수없다. 일례로 2013년예산안을심사하는 2012년예산조정소위는제주해군기지설치에관한정치적대립으로그구성자체에난항을겪었으며, 국회가 2012년 12 월 31일단한차례의소위원회회의를거쳐곧바로본회의를통해예산안을통과시킨사례는예산안심사및처리에있어전문성을중요시하여충 22 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
정부예산안제출 (10 월 2 일까지 ) [ 그림 2-3] 국회의예산안심의절차 정부의시정연설 소관상임위원회예비심사 국회예산정책처재정관련의정활동지원 ( 예산안분석등 ) 예산안상정 제안설명 전문위원검토보고 대체토론 소위원회심사보고 찬반토론 의결 위원장 의장에게서면보고 의장 예결위에회부 예산결산특별위원회종합심사 제안설명 전문위원검토보고 종합정책질의 부별심사또는분과위원회심사 예산안조정소위원회심사보고 찬반토론 의결 전원위원회심사 본회의심의 의결 (12 월 2 일까지 ) 예결위심사보고 토론 예산증액부분에대한정부동의 의결 정부이송 자료 : 국회예산정책처 (2010, p.73) 그림 3.3. 분한검토를수행하고있다고보기어려울것이다. 한편, [ 그림 2-2] 에제시된결산과정에대하여예산과정에비해상대적으로국회의원들이관심과노력을기울이지않는행태를보여왔다. 이는본인의지역구에투입되는예산을많이확보하는데에만관심이있을뿐, 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 23
< 표 2-6> 예산안조정소위원회위원의지역별구성 2014 2013 새누리당 새정치민주연합 새누리당 새정치민주연합 서울 민병두 ( 동대문을 ) 김용태 ( 양천을 ) 최재천 ( 성동갑 ) 부산 김도읍 ( 북 강서을 ) 이진복 ( 동래 ) 대구 김희국 ( 중 남 ) 류성걸 ( 동구갑 ) 인천 이학재 ( 서 강화갑 ) 윤관석 ( 남동을 ) 광주 임내현 ( 북구을 ) 대전 이장우 ( 동구 ) 울산경기 이현재 ( 하남 ) 김현미 ( 고양 일산서 ) 송호창 ( 의왕 과천 ) 이현재 ( 하남 ) 윤호중 ( 구리 ) 강원 김진태 ( 춘천 ) 1) 충북충남 홍문표 ( 홍성 예산 ) 박완주 ( 천안을 ) 박수현 ( 공주 ) 전북 이춘석 ( 익산갑 ) 김윤덕 ( 완산갑 ) 전남 황주홍 ( 장흥 강진 영암 ) 경북 이한성 ( 문경 예천 ) 김광림 ( 안동 ) 경남 윤영석 ( 양산 ) 이군현 ( 통영 고성 ) 비례 홍의락 안종범 홍의락 주 :1) 당초이정현 ( 전남순천 곡성 ) 을소위에포함시키려했던새누리당은 2014년 11월 16일이정 현대신김진태 ( 강원춘천 ) 를지명함. 예산의효율적집행이나낭비방지에는상대적으로큰주의를기울이지않는행태이다. 또한 < 표 2-6> 에서눈에띄는것은새누리당의경우영남권 ( 부산, 대구, 경북및경남 ), 새정치민주연합의경우호남권 ( 광주, 전북및전남 ) 지역구의국회의원만을각각배치하고있음을알수있다. 이는앞절에서제시한포크배럴지출의발생원인중두번째, 당파성 으로설명될여지가있다. 즉, 주로영남권과호남권에서각각높은지지를받는새누리당과새정치민주연합의입장에서자신들의지지세력이많은지역에보다많은예산을배정함으로써지지를공고히하려는의도에부합한다고볼수있다. 24 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 3 절우리나라자료를이용한실증분석의한계 앞서논의한우리나라상황에대한실증적검증은매우흥미로운주제이다. 그러나우리나라의경우포크배럴의크기를실증적으로파악하는것은매우어려운현실이다. 쪽지예산이라일컬어지는, 예산안심의막판에국회의원들이지역구챙기기예산을밀어넣는행위는최대한드러나지않는방식을채택하는이유로정확한통계를내기가매우어렵다. 게다가예산안조정소위의회의내용을공개하지않고있는점은이를더욱불가능하게만들고있다. 국회의회의내용공개여부에대하여헌법제50조 1항은 국회의회의는공개한다. 다만, 출석의원과반수의찬성이있거나의장이국가안전보장을위하여필요하다고인정할때에는공개하지아니할수있다 고명시하고있다. 이와더불어전문가나시민단체들의거듭된요구에도불구하고예산안조정소위가회의록과관련자료를공개하지않아온것은소속위원대다수가공정하고투명한예산의심의를하는소임을다하여왔다고볼수없다. 이와같은직접적인포크배럴현상을실증적으로파악할수없는상황에서우리나라특별교부금의배분에주목한연구들이있었는데, 이들을살펴보기전에특별교부금의특징을먼저이해하기로하자. 우리나라지방교부금은보통교부금, 분권교부금 (2015년부터보통교부금으로통합될예정 ), 부동산교부금및특별교부금으로나뉘는데, 특별교부금을제외한나머지는명시된산정공식에의해배분하는데반하여, 특별교부금은그배분기준이명확치않다 ( 표 2-7 참조. 보다상세한특별교부금항목및지방교부금제도변천은부록을참조할것 ). 또한미국의경우의원이본인지역구사업의추진또는특정단체에대한지원에용도를한정하여승인한특정지원금 (earmarks) 의추계가비교적상세히이루어지고있는반면, 우리나라의경우공무원노조가발표한 2005~06년특별교부금내역이외에는시 군 구별자료를공개하지않고있다. 이와같은제약으로인해우리나라의관련실증연구는공개된 2개 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 25
< 표 2-7> 보통교부금과특별교부금비교 보통교부금 특별교부금 성격 재원 교부요건 지방자치단체의기본적인행정수준확보를위하여재정부족분을보전하는일반재원 ( 해당연도내국세수입예상총액 19.24% + 전년도지방교부세정산액 - 분권교부세액 ) 의 97/100 기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는단체를대상으로교부 지역현안사업 재해발생수요등지방자치단체의특별한재정수요를보전하는특별재원 ( 해당연도내국세수입예상총액 19.24% + 전년도지방교부세정산액 - 분권교부세액 ) 의 3/100 보통교부세산정방식으로포착할수없는특별한재정수요발생시교부 기타 용도제한불가가능 배정시기전년도말일까지결정수시배정 자료 : 허원제 김영신 (2014) 의 < 표 2>, p.6. 연도의시 군 구별자료를이용하거나, 광역자치단체단위의보다긴시계열자료를이용한것이대부분이다. 먼저김상헌 배병돌 (2002) 은교부금총액에서보통교부금을차감하는방식으로구득가능한 1996~99년간의자치단체에대한특별교부금자료를이용하여회귀분석을통해정치적영향 ( 해당지역국회의원의당4역여부, 소속국회상임위원회등 ) 을밝혔다. 그러나이와같은차감방식은예산액과결산액간의차이및정치적배분과무관한재해대책수요분등을포함하고있다는점에서결과의신뢰도가낮다고볼수있다. 특별교부금중비정치적으로배분되는항목을감안하여최연태 김상헌 (2008) 은유사한시도를하였는데, 이때전국 234개시 군 구의 2003~ 06년특별교부금자료를이용하였다. 그러나이들이지역별특별교부금총액중재해대책수요분과그잉여분을이용한우수단체재정지원분을차감한금액을종속변수로하여회귀분석하는과정에서는세부내역이존재하는 2005~06년의 2개년간자료만을사용하였다. 분석결과, 지역구의원수및행정자치위원회소속여부에대하여통계적으로유의한결과를얻음으 26 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
로써정치적영향이있다고결론짓고있다. 이들은 2개연도에국한된자료의한계뿐만아니라예결위소속여부, 여당여부및당4역여부와같은정치적요인에대해서는통계적으로유의한결과를얻지못하여, 특별교부금의정치적배분에대한결론은사실상모호하다는한계를지닌다. 허석재 권혁용 (2009) 은최연태 김상헌 (2008) 의자료와 2007년행정안전부의내부자료를이용하여회귀분석을통해유사한검증을실시하였는데, 이용한가설의검증을통해특별교부금의분배에나타난자원배분의정치를실증적으로검토하였다. 이들의연구는집권당과야당을구분하여이루어졌는데, 야당의경우에있어서만지역구의득표율차가작을수록더많은자원을배분하는경향을일부확인하였다. 또한다른모든조건이동일할때호남과영남지역이더많은특별교부금을받음을발견하였다. 해당연구역시제한된자료의사용및상이한출처의두자료를혼용하여사용하였다는한계와더불어득표율차의경우강건한추정을수행한결과통계적으로유의미하지않은결과를보였다는점에서그분석결과를해석함에있어주의해야할필요가있다. 한편, 김지윤 (2010) 은 2002~06년간선거구별중앙정부의보조금자료를이용하여고정효과 (fixed effect) 를고려한회귀분석을수행하였다. 분석결과이전선거에서정부여당이승리한지역구에서는승자와차점자간득표율차이가작을수록보조금을많이받은것으로나타났으며, 투표율이높을수록, 정부여당이선두그룹 (1위또는 2위 ) 에있을수록많은보조금을받은것으로추정되었다. 이와같은결과는캐나다의교부금자료를이용하여실증분석한 Milligan and Smart(2005) 의연구결과와유사하다. 한편, 이연구는기존의연구들과달리선거구를분석단위로삼음으로써앞서학술적논의를소개하며제시한 Cox and McCubbins(1986) 나 Lindbeck and Weibull(1987) 의이론적근거에보다부합하고자하는시도가돋보이나, 종속변수가지나치게포괄적이고, 행정구역단위로제공되는변수들을선거구단위로변환하는과정에서발생하는문제들로부터자유롭지못하다는한계를지닌다. 최근허원제 김영신 (2014) 은 2002~12년간제주도와세종시를제외한 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 27
15개광역자치단체수준의특별교부금자료를이용하였는데앞서의연구들이국회의원의정치적영향을분석하고있다면, 이들은광역자치단체장의정치적행동을파악하고자한다는점에서가장큰차이를보인다. 이들의분석결과해당광역자치단체장이집권당과같은소속일수록, 그리고재선일수록보다많은특별교부금을받는것으로조사되었다. 반면, 소속정당과재선여부의교차항을모형에포함시켜분석한결과, 여당소속의재선자치단체장의경우에는상대적으로작은특별교부금을받는것으로보아안정적인득표가가능한지역보다박빙인접전지역에정략적으로특별교부금을배분하는경향이있다고결론짓고있다. 그러나이들의연구역시정치적영향을받지않음이명백한항목을제외하지못하였다는점, 그리고광역자치단체가그표본수의한계로인하여국회의원선거구에비해정치적인영향을잘파악하기어렵다는점에서결과의해석에보다신중할필요가있다하겠다. 한편, 교부금이아닌자원의배분문제를고려한연구로서김재훈 이호준 (2012) 의연구를들수있다. 이들은 2단계프로빗모형을이용하여제17 대및제18대국회의원선거와제5회및제6회지방선거에대하여, 예비타당성조사결과타당성이확보된해당지역구사업의사업비가재선확률에미치는영향을분석하였다. 예비타당성조사의대상사업은모두일정규모 (500억원) 이상이며국고가상당히 (300억원이상 ) 투입되는대규모신규투자라는점에서공공인프라의지역안배의관점에서주목할만한연구이며, 분석결과모든선거에서대규모공공투자가후보의재선에통계적으로유의미하게긍정적인영향을주었음을밝혔다. 그러나대규모공공투자사업중예비타당성조사를거치지않는사업의비중이많다는점, 그리고독립적인평가를거치지않는이들에대한투자결정이보다정치적일수있다는점에서정량적인분석결과는신중히받아들일필요가있다. 또한정치인의재선확률이외에포크배럴발생요인의상대적비교는시도되지않았다. 28 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 4 절연구의분석범위 앞서살펴본바와같이자료의현저한개선이있지않고서는기존과유사한실증분석을되풀이하는것은큰의미가없는것으로보인다. 즉, 특별교부금의기초자치단체별배분내역을공개하지않는한현재공개된자료를활용하는것은추가적인가치를크게생산하지못하는상황이다. 따라서본연구는공공인프라의지역안배에미치는포크배럴의영향을우리나라현실을고려하여이론적으로규명하는데에집중하고자한다. 분석의한계에도불구하고기존우리나라실증연구들중일부는제한적이나마이론적분석방향에대한시사점을제공하고있다. 앞절에서소개한연구들을종합하면, 학술적논의에서제시된선거생산성과당파성의파악에집중하고있음을알수있다. 즉, 우리나라연구자들은이익집단에의한포크배럴의발현에는상대적으로관심을덜기울이고있다. 이는우리나라정치현실이이익집단에의해좌우되기보다는지역구도또는정당이추구하는가치의대립등의움직임에기인한다고볼수있다. 앞서소개한우리나라의기존실증연구들의주요발견들중본연구와밀접하게연관된내용들을선거생산성과당파성의기준으로다시간추려보기로하자. 먼저허석재 권혁용 (2009) 은지역구의득표율차가작을수록더많은자원을배분하는야당의경향을일부확인하면서선거생산성에따른자원배분의정치를실증적으로보여주고있다. 또한다른모든조건이동일할때호남과영남지역에자원이많이배분되는것은우리나라의두거대정당이각각호남과영남지역의지지기반을강하게확보하고있다는점에서당파성에따른포크배럴지출의증거를함께보여주고있다. 김지윤 (2010) 역시승자와차점자간득표율차이가작을수록, 그리고정부여당이선두그룹 (1위또는 2위 ) 에있을수록보조금을많이받음을보여선거생산성에따른자원배분을보여주고있다. 그러나이들모두현직의국회의원이여당소속인경우에한정된다는점에서현실적으로당파성에따른자원배분역시혼재되어있음을알수있다. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 29
허원제 김영신 (2014) 은광역자치단체장의재선여부와여당소속여부, 그리고이들의교차항을통해선거생산성과당파성의존재를파악하고있다. 즉, 여당소속인광역자치단체장이더많은특별교부금을받는것으로보아당파성에따른자원배분을확인하였다. 이와동시에여당소속인재선자치단체장이상대적으로작은특별교부금을받는것은 재선이고여당소속지자체장인경우당내의인지도뿐만아니라해당선거지역구에서의입지가안정적이므로, 당관점에서는추가적인특별교부세배정에따른한계편익이크지않을것이라고유추할수있다 ( 허원제 김영신 [2014], p.12) 고적시한바와같이선거생산성에따른포크배럴지출경향을보여주고있다. 이에본연구는선거생산성과당파성을함께고려하면서도이들을효과적으로구분할수있는모형을설정하고자한다. 이와같은목적을충족시키기위해대통령선거, 국회의원선거및지방선거중앞의두선거에초점을맞추고자한다. 즉, 자치단체장을선출하는지방선거가국회의원선거와가지는유사성이커따로구분하는데따른실익이크게없으며, 두선거를이론적으로다루는가운데가장눈에띄는차이는지방선거에서는재출마를염두에두지않는후보를명시적으로고려할필요가있다는점이다. 현행지방자치법제87조는지방자치단체장의임기에대해 지방자치단체의장의임기는 4년으로하며, 지방자치단체의장의계속재임은 3기에한한다 고규정하고있는바, 이미재선인지방자치단체장의경우선거에출마할경우당선이후재출마를하지않는경우로따로분리하여야한다. 본연구는간결한논의를위해이들은따로고려하지않도록한다. 또한유사한이유로비례대표후보의존재도고려하지않도록한다. 선거생산성과당파성을모형에포함시키는가장효과적인방식으로국가내지역을구분하여선거에서특정정당을지지하거나중립적인곳으로간주하여분석하는방식을채택하기로한다. 이는앞서논의한지역구도를통해나타나는유권자의이념적투표행위를염두에둔것이다. 이때정치인의선택은자신의지지기반에집중할것인지, 아니면부동층에집중할것인지로구분될수있다. 이와같은상황에서국회의원후보, 대선후보및정 30 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
당의목적함수는달라질것이다. 국회의원후보는자신의지역구에서최다득표만을추구하고다른지역에는관심이없는반면, 대선후보는특정지역을포기하더라도다른지역에서더많은득표를통해전국집계기준최다득표를달성하고자할것이다. 마지막으로정당은각각자신의지역구에서최다득표를추구하는후보들의집단으로서궁극적으로경쟁정당보다많은의석수를확보하는것이목적이될것이다. 마지막으로, 이와같은이론적분석에서얻어진결과로부터우리나라현실에서포크배럴지출을감소시키기위해주의를기울여야할측면을파악함으로써시사점을도출하도록한다. 제 2 장공공재공급과포크배럴에관한논의 31
제 3 장 포크배럴에대한이론적분석 본장에서는앞서논의한바와같이선거생산성과당파성에기인한포크배럴효과를이론적으로살펴보기로한다. 이론모형의기본적인구조는 Cadot et al.(2006) 에서출발하였으나, 분석의편의를위해지역내유권자들의정치적성향이균등분포 (uniform distribution) 를따른다고상정한강한가정을정규분포로완화하고, 국회의원선거및대통령선거와같이우리나라선거상황에따른다양한분석을시도하고자한다. 이때 Cadot et al. (2006) 이주목하지않은공공재공급량에따라당선후얻게되는정치인의추가적인효용에대한, 그리고유권자의정치적성향특성의변화에대한엄밀한분석을수행하도록한다. 제 1 절모형 국가는두지역 ( ) 으로나누어지며, 지역적 (local) 인공공재의양 을정하는문제를고려한다. 공공재의재원조달은국세인소득세로한다. 국가에는두개의정당 ( ) 이존재하며, 각지역에서한명의후보자를선출하는데이들을각각 이라하자. 각지역에해당하는총인구대비비율을 이라하고, 국가의총인구는 1로정규화한다. 32 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
이때모든주민은유권자이다. 1. 선호 각지역 에서대표주민의효용함수를 이라하고, 이를다음과같이정의한다.. (1) 이때 은사적재의소비를, 은공공재의공급량을나타낸다. 이때두재화모두기준재 (numéraire) 라간주한다. 한편, 공공재공급에따른효용에대하여다음의가정을도입한다. 가정 1. 는 2 계미분가능하며강오목한 (strictly concave) 증가함수 로, lim 및 lim 을만족한다. 이제각지역 주민의소득을 이라하고, 소득세율을 라하면위주민의예산제약은다음과같다. 그리고이를식 (1) 에대입하여효용함수를다음과같이다시쓸수있다. (2) 한편, 국가전체의소득은 이고, 공공재가기준재이므로정부의예산제약은다음과같다. 이때주민의소득은외생적으로주어지지만소득세율은공공재의공급에따라변화한다고하고, 정부가균형재정을달성한다고가정하면 를얻는다. 이를다시식 (2) 에대입하면다음을얻을수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 33
(3) 그러면 의사회적최적공급량 은다음의효용극대화문제의해로얻어진다. (4) 이때사회효용함수는일반적으로널리받아들여지는것처럼공리주의 (utilitarianism) 적인개념을채택하여가장많은사람에게가장큰효용을주는것으로정의되어있다. 그러면 1계조건에의하여,, (5) 를얻을수있다. 즉, 각지역 에서사회적최적 (social optimum) 공공재공급량 은해당지역인구비중 에의하여결정되며, 가정 1에의해 이커질수록 도커짐을알수있다. 그러나각지역주민이원하는공공재의공급량은이와상이하다. 즉, 각지역의주민은식 (3) 의효용함수를극대화하는 을원하며, 이는다음의조건을만족한다., (6) 이때 이면 이므로 임을알수있고, 따라서가정 1에의해 를얻음을알수있다. 즉, 각지역의주민은사회적최적공급량보다많은공공재의공급을원한다. 이를모식화하면 [ 그림 3-1] 과같다. 34 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
[ 그림 3-1] 사회적최적및지역주민이원하는공공재공급량 1 2 0 이때 [ 그림 3-1] 은지역 의관점에서최적화문제를도식화한것이며, 앞서논의한바와같이 임을알수있다. 한편, 을기준으로 1 지점에서의기울기가 이고, 2 지점에서의기울기가 이다. 여기서사회적최적공공재공급량과지역주민이원하는공급량간의괴리는비용의부담은분산 ( 국세로충당 ) 되고편익은지역주민에돌아가는공공재의특성에기인하는 공유자원의문제 를보여준다. 그러나본연구가관심을가지는것은이와같은공유자원의문제를해결하는방안의모색이아님에주의할필요가있다. 즉, 여기서는투자비의전액또는일부에대한국고보조가필요한공공인프라의특성상공유자원의문제가발생함을인지한후선거시어떠한경우에정치인이이와같은문제를악화 ( 또는약화 ) 시키는지에대하여관심을가진다. 이때선거의상황을살펴보기에앞서정치인이선거에서제시하는공공재의공급량이사회적최적보다큰경우모두를포크배럴지출로볼것인지, 아니면지역주민이원하는공공재공급량보다큰경우만을포크배럴지 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 35
출로볼것인지에대한개념상의정리가필요하다. 여기서는일반적으로포크배럴을지역의선심성사업을위해중앙정부예산을남용하는행위로보는견해에따라사회적최적공공재공급량을넘어서는모든공급을포크배럴지출로간주하도록한다. 따라서정치인이비록지역주민이원하는공공재공급량보다모자란수준의공급을추구한다하더라도사회적최적공급수준을넘어서는한포크배럴지출이존재하는것이며, 만일지역주민이원하는공공재공급량보다도큰공급을보인다면포크배럴의효과가심화된상황으로이해할수있다. 2. 선거 이제선거에서후보들이제시하는공공재공급량을살펴보도록하자. 여기서는정치인들이원하는공공재공급량을앞서살펴본사회적최적공공재공급량과지역주민이원하는공공재수준과비교하여공공재의과다공급이얼마나이루어지는지를확인함으로써포크배럴의유무및크기를알아보는것이주된목적이다. 선거는크게세가지경우를상정하는데, 먼저 ( 지역구 ) 국회의원을선출하는국회의원선거와대통령을뽑는대선의경우를살펴본다. 국회의원선거와대통령선거의후보자들은각각해당지역구및전국에서경쟁자보다많이득표하여선거에서승리하는것이목적이다. 마지막으로의회내다수당의위치를차지하려는정당의선호를고려한정당의전국선거의경우를비교하기로한다. 가. 유권자 유권자의투표행태를모형화하는데에는 확률적투표 (probabilistic voting) 모형 을이용하기로한다. 즉, 유권자는투표시두가지를고려하여후보자를선택한다. 첫째, 사안본위투표성향에따른선택이다. 유권자는자신의선거구내두후보의공공재공급량에따른효용격차를고려한다. 이때효용격차 을후보 이제시한공공재공급량에따라얻게 36 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
되는효용과후보 의제시량에따라얻게되는효용간의차이로정의하면다음을얻을수있다. (7) 이때 는후보 이선거에서내세운공공재의공급량을의미한다. 여기서주목할점은보다많은공공재를공급하는후보가유권자에게항상높은효용을주는것은아니라는점이다. 다시말해, 가반드시 을의미하지않는다. 보다정확하게는, 가정 1에의해 일충분조건은 이거나 인경우이다. 둘째, 이념적투표성향에따른선택또한이루어진다. 지역 내각각의유권자 는본인의 순정치적성향 (net political preference) 을함께고려하여투표한다. 순정치적성향이란후보들이제시하는공공재공급량과무관하게유권자각자가가지는정치적성향을가리킨다. 즉, 유권자의이념적투표경향을의미한다. 유권자가이념또는신념에따라특정정당을강하게지지하거나후보자의정치경험, 도덕성또는외모등과같은특성에대한선호를크게보일수록순정치적성향은한쪽으로더욱치우치는것으로이해할수있다. 이때지역내유권자의순정치적성향은확률적으로분포되어있으며, 각각서로독립적이고균등하게분포 (independent and identically distributed: iid ) 되어있다고하자. 이때 이라하면지역의전반적인정치적성향에따라평균이정해지며, 해당지역의유권자들의성향이얼마나균일한지에따라분산이정해진다. 만일어떤지역에서정치적으로두정당또는후보를지지하는인구의비중이동일하다면평균은 0이며, 특정정당또는후보를지지하는경향이강할수록 이증가한다. 이때 의실현된 (realized) 값은선거시, 즉후보자들이공공재공급량을발표한이후에알려진다. 그러면사안본위투표성향과이념적투표성향을종합하여선거시지역 내유권자 가후보 에게투표할확률은다음과같다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 37
인경우 인경우 인경우이때후보 과 간에무차별한 한계유권자 (marginal voter) 의순정치적성향을 이라하면 임을알수있다. 이와같은설정에서지역 이정치적으로정당 를지지하는성향을가짐은 과동등한데, 그이유는한계유권자 가 인경우에도여전히후보 을지지하기때문이다. 나. 후보자의당선확률 앞서지역내각유권자가 iid 가정을따르며선거가임박해서야만 의실현된값이알려진다고가정하였으므로, 선거이전에각유권자가후보 에게투표할무조건확률 (unconditional probability) 은동일하다. 이때 각유권자의표준화된 (standardized) 순정치적성향 ~ 을상정하면각유권자가후보 에게투표할확률은다음과같다.. (8) 이제유권자개인의투표확률로부터후보가절반이상의득표를통해당선될확률로전환해야한다. 잠시지역 의유권자수가 명있다고가정하자. 그리고어떤실수 에대해 보다크거나같으면서가장작은정수를의미하는천장함수 (ceiling function) 를상정하자. 그러면각각의유권자가 의확률로후보 에게투표를하는경우후보 이 이상의득표를통해당선될확률 는다음과같이구해진다.. 38 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
즉, 각유권자가 의성공확률을가지는베르누이시도 (Bernoulli trial) 를할때이들의 차례반복시도로부터절반이상의성공을거두는확률을위와같은이항분포 (binomial distribution) 로얻은것이다. 이를다시 풀어쓰면, 0 0 를얻을수있으며, 전체유권자수를 1로정규화하였으므로위식으로부터 이얻어진다 ( 이에대해보다상세한설명은 Cadot et al.[2006] p.1139 하단및주석 10을참조할것 ). 이제후보 이당선될확률은다음과같이쉽게얻어진다.. (9) 본절의처음부터여기까지의내용은 Cadot et al.(2006) 의모형과본질적으로동일하다. 다만, 여기서본연구의가장큰차별성은유권자의정치성향분포를일반화하여정규분포를가정하였다는것이다. Cadot et al. (2006) 은해당분포를평균이 0인균등분포로가정하고그지지 (support) 만을변화가능토록하여지역내유권자정치성향간동질성이바뀔수있도록허용하고있다. 이와같은방식의가장큰문제는평균을고정시킴으로써본연구가허용하는것처럼유권자의 순정치적성향 이특정후보를지지하는상황을포함하지못한다는것이다. 추가적으로, 극단적인정치성향을가진경우보다중도적인성향을가지는경우가일반적으로많다는점에서균등분포보다정규분포를가정하는것이유권자정치성향의분포를보다현실적으로반영하는것이라할수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 39
제 2 절균형분석 이제우리나라의두가지주요선거 ( 국회의원및대통령선거 ) 의균형을찾아포크배럴지출의변화를알아보기로하자. 이때국회의원선거는지역구국회의원후보의선출과정만을다루기로하며, 이때정당은어떤행태를보이는지도다루고자한다. 1. 국회의원선거의균형 국회의원선거에서후보 의효용함수는다음과같다. 이당선된경우 이낙선된경우 (10) 즉, 후보 은선거에서당선되면지역 의국회의원으로활동하면서 만큼의효용을얻으며, 해당지역에본인이공급하는공공재의양에따라 만큼의효용을추가적으로얻는다. 즉, 은당선시국회의원으로서입법및의정활동등을통해해당임기동안얻게되는일반적인효용이다. 한편, 는본인이공급한공공재의양에따라그값이달라질수있는효용으로해당공공재에대한영향력을행사함으로써얻어지는효용과재선 ( 再選 ) 에따른효용을포함한다. 먼저영향력과관련해서는국회의원이임기중공급을성사시킨공공재에대하여향후본인의임기가끝난뒤, 예컨대이사장또는고문으로취임하는등여하간의영향력을발휘할가능성이있을것이다. 극단적으로는본인소유의토지근처에도로를건설하는등본인의자산가치를높이는방향으로공공재를공급하여효용을얻을수도있을것이다. 재선에따른효용은김재훈 이호준 (2012) 의연구에서실증적으로밝힌바와같이대규모공공투자사업의지역유치가관련정치인의선거결과에 40 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
긍정적인영향을미친다는점에서, 대규모국책사업유치를선거홍보에활용하는것은당선가능성을높이는상당한효과가있을것이다. 한편, 국회의원은해당임기가종료된시점에서재선에도전할때식 (10) 과동일한효용함수를가지므로재선가능성이높아지는것은생애효용 (lifetime utility) 을높이는것이므로, 임기중본인의지역구에공공재의공급을늘림으로써재선가능성을높이고자할유인이있을것이다. 또한앞장에서서술한바와같이선수 ( 選數 ) 의증가등을통해유력정치인으로활동함으로써얻는효용역시공공재의공급량과관계가있을것이다. 보다엄밀하게말하면, 김재훈 이호준 (2012) 의연구에서확인한바는대규모공공투자사업의지역유치여부가재선확률을높인다는것이아니라, 공공투자사업에투입된비용의크기와재선확률간에양 (+) 의상관관계를찾은것이다. 따라서식 (10) 에서 에공공투자사업을유치할경우 1의값을가지고그렇지않은경우 0의값을갖는지시함수 (indicator function) 와같은함수형태를사전적으로가정하는것보다는공공재공급량자체에따라자유롭게변화하는값을부여하는것이현실에더부합하는것이라하겠다. 이는앞장에서서술한우리나라의여러실증연구의결과와도일맥상통한다. 즉, 특별교부금자료를이용한많은연구결과에서도특별교부금의수령여부가아닌금액자체에대한정치적영향이있음을밝히고있다. 따라서이들실증연구결과를감안할때, 우리나라현실에부합하는정치인의효용함수가식 (10) 에서와같이본인이공급하는공공재공급량에따라달라지는것이적절한선택이될것이다. 이제 의특징을보다면밀히검토하여보자. 첫째, 가장단순하게는 가 와무관하게일정할수있을것이다. 이는어떤후보가당선되었다하더라도본인이공급한공공재에영향력을행사할수없는경우또는공급량과무관하게일정한혜택만을누리는경우에해당할것이다. 또한해당지역구에서재선가능성이 와무관한지역일수도있고, 재선을염두에두지않는상황일수도있다. 둘째, 가 의수준에대해증가하는경우가있을수있다. 이는앞서와반대로당선자가본인이공급한공공재에큰영향력을행사할수 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 41
있어공급량이많아지면그만큼더큰혜택을누리는경우에해당할것이다. 이때 이 의강증가 (strictly increasing) 함수일필요는없으며, 일정구간의공공재공급량에서는 값이동일한경우를포함한다. 셋째, 가일정 의수준까지는증가하다가공급량이그보다더커지면오히려감소하는경우를생각할수있다. 예컨대당선자가공공재에영향력을행사할수있지만지나치게많은공공재를본인의지역구에집중시킬수록포크배럴의행태를보이는부적절한정치인이라는낙인이찍혀특정수준이상의공공재를공급할시에는영향력이감소하거나재선가능성이떨어지는 오명효과 (stigma effect) 가작용하는경우를들수있다. 물론이와같이 이공공재의공급량에따른단봉 (unimodal) 의형태를가지는경우외에복합적 (multimodal) 인형태를보이는경우도고려할수있으나, 해석의현실성과모형의간결성을위하여이경우는포함하지않도록한다. 위세가지경우를포함할수있는적절한가정을채택하기위하여다음의 정의 1 을고려한다. 정의 1. 구간 에서 가오목한경우, 동일한구간에서함수 는로그오목 (log-concave) 하다고한다. 한편, 간단한계산을통해위의정의로부터다음의보조정리를얻을수있다. 보조정리 1. 함수 가구간 에서로그오목함은 가구간 에서단조감소 (monotone decreasing) 함과동일하다. 이제앞서논의한 의특징을고려하여 에대하여다음과같이가정한다. 가정 2. 은미분가능하고로그오목하며, 충분히큰 까지 이성립한다. 이는이론문헌에서매우흔하게발견되는가정으로, 로그오목한 은준오목 (quasiconcave) 하기때문에가정 2는 이오목하다고 42 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
하는가정보다약한가정이다. 이때보조정리 1에의해 이단조감소함을얻을수있는데, 이는앞으로의균형해석상편리함을제공한다는장점을가진다. 한편, 위가정 2에서 인지지 (support) 가충분히크다는가정은만일포크배럴에의한오명효과가있다면이는매우큰공공재를공급했을경우에야발생한다는의미로해석할수있다. 이때후보 의당선확률이 이므로후보 은다음의효용극대화문제를푼다.. 이때 이므로, 식 (7) 을식 (8) 에대입한후, 이를다시위식에대입하여후보 에대한 1계조건에의해다음을얻을수있다.. (11) 이때 이면 임을알수있다. 한편, 이면 이며, 이경우후보 은당선을위해사회적최적은물론해당지역주민들이원하는최적요구량보다도더많은공공재를공급하려함을알수있다. 한편, 같은방법으로식 (9) 를이용해, (12) 임을알수있으며위의논의가 에도동일하게적용된다. 이제다음의경우를살펴보자. 가. 정치적으로중립적인지역의경우 어느지역이정치적으로중립이면 와동등하며, 이경우대칭성에 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 43
의해 임은자명하다. 따라서 이되며균형상태에서 (13) 을얻는다. 보조정리 1에의하여 은 의단조감소함수이고, 가정 2에서충분히큰 까지 이성립하므로 임을알수있고, 다음과같이정리할수있다. 정리 1. ( 정치적중립지역의포크배럴 ) 정치적으로중립적인지역에서각후보는지역구주민들이원하는최적요구량과같거나그이상의공공재를동일하게공급하려하며, 그값은유일하다. 이때주민들이원하는공공재의최적수준에서정치인이추가적으로얻는한계보상 이 0보다큰경우, 정치인은주민의최적공공재요구량보다많은수준의공공재를공급하려한다. 또한식 (13) 에서 인경우각후보는가장작은공공재공급 량 를공급하기를원함을알수있으며, 이를다음과같이정리할수있다. 보조정리 2. 정치적으로중립적인지역의주민들이원하는공공재의최적수준에서정치인이추가적으로얻는한계보상 이 0이면, 정치인은주민의최적공공재요구량만큼을공급하려한다. 이와같은상황을모식화하면 [ 그림 3-2] 와같다. 이때각각의정치인 ( 후보 ) 이원하는공공재공급량이지역주민이원하는최적공공재요구량보 다큼 ( ) 을알수있고, 오명효과는 이후에발생한다. 또한식 (13) 에서다른모든조건이변하지않을때 이면 이므로지역 이정치적으로중립적인경우, 유권자의성향이보다동질적일수록포크배럴의효과는작아짐을알수있다. 44 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
[ 그림 3-2] 정치적중립지역의포크배럴효과 나. 특정정당 () 을지지하는정치성향을가진지역의경우 한계유권자 가 인경우에도여전히후보 을지지하므로, 지역 이정치적으로정당 를지지하는성향을가짐은 과동등함을상기하자. 이제식 (12) 를식 (11) 에대입하면다음을얻을수있다. (14) 이때 이고 는표준정규분포의 밀스비율 (Mills ratio) 이다. 과표준정규분포의확률밀도함수가모두 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 45
로그오목하므로 과 은각각 및 의단조감수함수이며, 특히 은 의강감소 (strictly decreasing) 함수이다. 식 (14) 에서알수있는것은정 치적으로중립이아닌경우에도여전히 이면 이성립한다는것이다. 보다흥미로운경우를살펴보기위하여 인경우를상정하자. 이때다음의보조정리는특정정당을지지하는성향을가진지역에서는두후보가동일한수준의공공재를공급하지않음을보이고있다. 보조정리 3. 정치적으로정당 를지지하는성향을가진지역 에서후보 과후보 은서로다른수준의공공재를공급하려한다. 증명 : 만일 이라면, 이고, 위식 (14) 에서 일때 이므로, 모순이다. 그렇다면정치적으로정당 를지지하는성향을가진지역 에서후보 이공급하려는공공재의수준이후보 보다높은지낮은지를알아보도록하자. 직관적으로지역구에서평균적으로지지를더많이받고있는후보는유권자의효용을조금떨어뜨리더라도본인의기대효용을높이기위해상대후보보다공공재의공급을높일수도있고낮출수도있을것이다. 다음의정리는이와같은경우에해당후보가더많은공공재의공급을원함을보이고있다. 정리 2. ( 정치적으로특정정당을지지하는성향을가진지역의포크배럴 ) 정치적으로정당 를지지하는성향을가진지역 에서각후보는지역주민이원하는수준보다많은공공재를공급하며, 후보 은후보 보다높은수준의공공재를공급하려한다. 증명 : 먼저식 (11) 과 (12) 에서 일때 및 임 을알수있다. 이때 를상정하면, 임은쉽게알수있다. 이제식 (13) 을다시정리하여, 46 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
를살펴보도록하자. 이때좌변은 0보다작으며, 에대하여 이고 및 에대하여 가되어우변이 0보다크므로식 (14) 는성립하지않는 다. 또한보조정리 3에의하면 이므로이경우 를얻는다. 정리 3을통해알수있는사실은본인의지역구에서유권자로부터높은지지를받고있는후보자는그렇지않은상대후보에비해포크배럴지출을늘리고자한다는것이다. 이와같은결과는일견직관적이지않을수있으나, 각후보자가당선확률과당선시공공재공급량에따라얻게되는효용을고려하여기대효용을극대화하는상황에서높은지지를받고있는후보자에게는상대후보보다많은공공재의공급에따른당선확률의감소보다당선시얻게되는효용 의증가가더크게작용하였기때문이다. 이를도식화하면 [ 그림 3-3] 과같다. 이그림의두실선은상대후보가공급하는공공재의공급량에따른각후보의반응곡선 (reaction curve) 을나타낸것이다. 먼저두후보모두지역주민이원하는공공재공급량 보다높은수준의공급을추구하며, 항상 인영역 ( 그림의 45 선아래 ) 에서 가된다. 이때두반응곡선이만나는점에서 와 가결정된다. 또한굵은점선은이지역의정치성향의변화에따라 및 가변화한궤적을나타낸것이다. 이때정당 를지지하는성향이커질수록 ( 이작아질수록 ) 궤적의오른쪽으로이동한다. 즉, 지지 를더욱많이받을수록 는늘어나며, 상대적으로 는점점작아져지역주민이원하는공공재공급수준에더접근한다. 한편, 앞서와마찬가지로유권자의성향이보다동질적일수록포크배럴의효과는작아지므로다음을얻을수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 47
[ 그림 3-3] 특정정당지지지역의포크배럴효과 후보 의반응곡선 후보 의반응곡선 45 0 정리 3.( 유권자성향분포가포크배럴에미치는영향 ) 어느지역의유권자성향이보다동질적일수록해당지역에대한포크배럴의효과는작아진다. 마지막으로, 지금까지의분석결과국회의원선거후보는해당지역 ( 선거구 ) 내의공공재공급량만을고려함을언급할필요가있다. 이는전국인구에서해당지역의인구가차지하는비중이국회의원선거후보가추구하는공공재공급량에영향을주지않으며, 특히지역구의숫자와무관한결론임을알수있다. 이는앞서지역주민이사회적최적공공재공급량이상을원하는공유자원의문제가존재함을확인하였고 ( ), 국회의원선거시균형분석결과국회의원선거후보가이보다도더높은수준의공공재공급을추구하여포크배럴이심화되는모습을발견하였으나 ( 일때 ), 지역구개수가늘어나더라도그공급량에는변화가없음을의미한다. 이는지역구의세분화를통해정치인의공공재공급량수준을지역주 48 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
민이원하는수준에근접하도록낮추는것은불가능함을시사한다. 반면, 지역구의개수가늘어남에따라일반적으로각지역의인구비중 은감소할것이며, 식 (5) 에의하면사회적최적공공재공급량 는함께감소한다. 그러나식 (6) 에따라지역주민이원하는공공재공급량은인구비중과무관하게고정되어있어, 지역구의개수가증가하면공유자원의문제는확대됨 ( 크기의증가 ) 을시사한다. 따라서지역구의세분 화는포크배럴지출 ( ) 의확대를의미하며, 이와같은확대는전적으로공유자원의문제 ( ) 가심화되었기때문인것이다. 2. 대통령선거의균형 대선후보 는전국에서과반수의득표를하는경우당선된다. 이들은국회의원선거후보와유사한방식으로당선시 의효용과본인이공급하는공공재수준 에따라추가적으로 의보상을얻으며, 낙선시효용은 0이다. 이때 는국회의원선거시고려하였던 과동일한성질을가지지만, 대통령직에재선은불가능하다는점에서그의미는국회의원선거시재선에따른효용을포함한것과달리대통령임기중및임기가끝난뒤대통령직을물러난상태에서얻게되는추가적효용에국한될것이다. 후보 의당선확률을 라하면후보 는다음의효용극대화문제를푼다.. 앞서국회의원선거와마찬가지로각지역 의유권자들의정치성향은 iid 가정을따르며, 와같은분포를가진다. 이제각지역 에서후보 와 간에무차별한한계유권자의순정치적성향 을상정하면, 앞서국회의원선거후보의당선확률과유사한방식으로후보 와 이당선될확률을각각다음과같이구할수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 49
(15) 이때식 (7) 과동일한방식의효용격차를고려하면 이므로, 식 (15) 를위의효용극대화문제에대입한후후보 에대한 1계조건을이용하면다음을얻을수있다.. (16) 이때표기의편의를위해 및 라정의하였다. 한편, 같은방법으로 (17) 를얻을수있으며, 일때대선후보들역시국회의원선거후보와마찬가지로사회적최적은물론해당지역주민들이원하는최적요구량보다도더많은공공재를공급하려함을알수있다. 또한식 (16) 과식 (17) 을통해대통령선거에서는앞서의국회의원선거와는달리전국인구에서특정지역의인구가차지하는비중 이포크배럴지출에영향을미침을알수있다. 이는다른모든조건을고정시킨상 50 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
태에서국가내지역의개수가변화함에따라 이변하면대선후보가원하는공공재공급량역시변화할수있음을의미한다. 예컨대수도권에대한공공인프라투자공약을내세우는경우와서울 인천 경기를나누어각광역시 도별공공인프라투자공약을달리하는경우공급량의합이달라질수있을것이다. 이에대하여는이하지역개수의변화에따른포크배럴지출의변화를다룰때보다상세히논하기로한다. 이제먼저모든지역이정치적으로중립인경우를살펴본후, 특정정당이지지를받는경우를분석해보자. 가. 정치적으로중립적인국가의경우 먼저모든지역이정치적으로중립적인상황, 즉 인경우를 살펴보자. 이경우대칭성에의해 및 이되며, 균형상태에서 (18) 를얻을수있다. 이때정부의균형재정상태에서 / / 이므로위식 (18) 의우변은 와무관하며, 따라서모든지역이정치적으로중립적인 성향을가진경우 는외생적으로주어진모수들에의해서만결정됨을알수있다. 국회의원선거와대통령선거의포크배럴효과를비교하기위하여다른모든조건이동일한경우 ( 특히, 및 ) 를고려하여보자. 가정 2에의해 은단조감소함수이므로균형재정상태에서얻어진 / / 는최솟값 을가진다. 따라서비록 이어도식 (13) 과식 (18) 에서 와 간에는일정한순서가정해지지않는다. 즉, 모든조건이동일하다 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 51
하더라도국회의원선거와대선시포크배럴효과의크기를일률적으로비교할수없다. [ 그림 3-4] 는이와같은경우를모식화하고있다. 즉, 실선 [0] 은국회의원선거후보의공공재공급량 를결정짓는식 (13) 의우변 에해당하는선이다. 이때 의크기및 의형태에따라대선시식 (18) 의우변은점선 [1] 또는점선 [2] 와같은형태를보이며, 해당후보의공공 재공급량은 와같이 보다작을수도, 와같이 보다클 수도있다. 물론현실적으로는대통령의권한이국회의원보다많다는점에서 이라보는것이타당할것이다. 이경우다른모든조건이동일하다면, 공공재공급이외의관점에서대통령직이주는효용에비해국회의원의지위가주는효용이상대적으로커질수록대선의포크배럴효과는국회의원선거의경우보다줄어들것이다. 이제각지역의정치성향은서로다르나전국적으로는중립적인경우를살펴보자. 간결한논의를위해두지역이대칭적으로다른모든조건이동 [ 그림 3-4] 정치적중립지역의국회의원선거및대선시포크배럴효과 [0] [1] [2] 52 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
일하며, 오직정치성향만이 인경우를상정하기로하자. 즉, 예컨대후보 에대하여다음과같은상황이다. 이경우대칭성에의해 은모두동일함을쉽게알수있다. 또한 이므로 이모두동일한상태에서 이된다. 따 라서 값의변화에따라 는오직 의영향을받는다. 이때 이모두동일한상태에서 가작아질수록 ( 의절댓값이커질수 록 ) 는강감소하므로위식으로부터 는강증가함을알수있다. 이를모식화하면 [ 그림 3-5] 와같다. 곡선 는모든지역이중립적인경우 ( ) 를나타내며, 식 (18) 의우변과같다. 한편, 정치적성향격차가커질수록 ( 의절댓값이 커질수록 ) 및 과같이해당곡선의절편과기울기 가동시에작아진다. 따라서각후보가원하는공공재공급량은 및 와같이점차늘어난다. 이상의논의를정리 요약하면다음을 얻을수있다. 정리 4. ( 정치적으로중립적인국가의포크배럴 ) 정치적으로중립적인국가에서각대선후보는동일한지역에동일한수준의공공재공급을원하며, 이는해당지역주민이원하는공공재공급량보다크다. 이때각지역이정치적으로특정정당을지지하는성향이커질수록각후보가원하는공공재공급량은증가한다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 53
[ 그림 3-5] 정치적중립국가의지역별정치성향격차와포크배럴효과 나. 특정정당 () 을지지하는정치성향을가진국가의경우 이제일부또는모든지역에서특정정당을지지하는성향을가지는경우를살펴보자. 예컨대미국과같은경우대통령선거시 50개주 ( 州 ) 중에서메인과네브래스카를뺀 48개주에서는승자독식 (winner-take-all) 방식으로선거인단을선출하며, 승자가그주의모든선거인단을차지한다. 메인과네브래스카주는비례배분방식 (proportional system) 으로주민득표수에따라선거인단수가나뉜다. 이와같은경우대선후보는본인에대한지지율이현저히낮은특정주를포기하는대신박빙인지역에자원을집중시키는전략적인행동을보일수있다. 그러나우리나라의대통령선거는전국단위의유권자직접투표를집계하여다수를차지하는후보가선출되는방식이므로이와같은전략적행동의여지는상대적으로낮을수있다. 54 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
이를식 (16) 과식 (17) 로부터확인할수있다. 특정지역으로부터본인이지지를받건아니건대선후보는국가전체의득표만을고려하므로, 각지역에지역주민이원하는만큼의공급량을각각충족시킨후본인의당선후추가적효용을고려하여공급량을추가적으로늘린다. 이때공급량추가분은각지역에동일한방식으로주어진다. 식 (16) 과식 (17) 을각각 및 와같이다시써보자. 이때 와 는각각후보 와 가각지역에공급하는공공재의양을정하면모든지역에동일하게적용되는상수이다. 한편, 에대하여 및 이다. 여기서알수있는사실은먼저어느지역의인구비중이작을수록 ( 이작아질수록 ) 해당지역에대한공공재의공급량이늘어난다는점이다. 이는공공재공급이늘어날수록해당지역주민이원하는공공재수준 ( ) 에서멀어짐을상기할때, 다른모든조건이동일할때대선후보는인구비중이높은지역주민의의견에더욱수렴하고자함을보여준다. 또한지역의정치적성향이다양할수록 ( 이커질수록 ) 공공재공급량을늘리며, 특히지역의인구비중과동일한방식으로작용하는 의영향을볼때자신을지지하는성향을강하게보일수록 ( 예컨대후보 의입장에서 이보다더작은값을가질수록 ) 공공재의공급량을늘린다. 즉, 본인이국가전체적으로지지를더받는다고해서일률적으로공공재의공급량을늘리는것이아니라각지역의상황에맞추어다른행태를보이는것을알수있다. 이와같은상황을요약하면아래와같다. 정리 5. ( 정치적으로특정정당을지지하는성향을가진국가의포크배럴 ) 정치적으로특정정당을지지하는성향을가진국가에서대선후보는모두지역주민이원하는수준보다많은공공재를공급하며, 인구비중이낮은지역, 정치적성향이다양한지역및본인에대한지지가강한지역일수록공공재의공급량을늘린다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 55
3. 전국선거에서정당의행태 이제선거의후보가아닌정당의입장을살펴보도록하자. 우리나라정치상황에서정당이국회의원후보공천에매우큰영향을미치는상황에서정당과후보자의유인이일치하는경우가많다고볼수있을것이며, 이를근거로정당과후보자가원하는공공재공급량은동일하다고가정한후논의를진행하도록한다. 보다정확히는, 공공재공급량에따라정당과후보자가얻게되는추가적인효용의크기가동일하다고가정한다. 정당의경우국회의원선거의결과로부터의회내다수의석을확보하는것이목적이라하자. 즉, 본고의모형하에서는두선거구를모두차지하거나적어도하나의의석을확보하는것이목적이된다. 앞서와유사하게각정당은의회내의석을차지한경우, 의석수에따라해당임기중 또는 의효용을얻으며, 이라가정한다. 즉, 두개의의석을모두차지한경우의효용 가한개의의석을확보하여얻는효용 보다크지만, 등과같이반드시비례적인관계를가지는것은아니며, 의석수가증가함에따라정당이얻게되는한계효용이체감하거나체증하는경우를허용한다. 또한당선자를배출한지역 에서추가적인효용 을얻는다. 보다엄밀하게정당 의효용을다음과같이정의한다. 및 가모두당선된경우 이당선되고 은낙선된경우 및 가모두낙선된경우 그러면정당 는다음의효용극대화문제를푼다. 이때 임을이용하여식 (7) 을식 (8) 과식 (9) 에대입하여각각정당 와정당 에대하여위식의 1계조건을구하면다음과같다. 56 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
,. (19) 여기서얻어진결과가이제까지의결과들과두드러지게다르면서흥미로운점은정당이어느지역에공공재의공급량을결정함에있어해당지역만의상황 ( 지지율등 ) 을고려하는것이아니라다른지역의지지상황까지고려한다는점이다. 또한공공재공급과무관하게두의석을다차지하여얻을수있는효용 와의석의절반만을차지했을때얻는효용 간에상대적비교를하여공공재공급량을결정함을알수있다. 즉, 초다수 (supermajority) 의위치를차지함으로써얻는효용이의회내겨우과반을차지한단순다수 (simple majority) 당인때보다상대적으로커지면커질수록정당은점점작은공공재의공급을추구한다. 초다수당이되었을때얻는효용이매우커진다면 ( ) 정당은각지역주민이원하는공공재 공급량에수렴하는공급 ( ) 을하고자한다. 이에 의크기에따른정당의공공재공급량의변화를모식화하면 [ 그림 3-6] 과같다. [ 그림 3-6] 초다수당의효용에따른정당의공공재공급량 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 57
정당이의회내의석수가증가할수록얻게되는효용의크기변화에따라공공재공급을달리함을확인한결과를정리 요약하면다음과같다. 정리 6. ( 정당의포크배럴 ) 정당은지역주민이원하는공공재공급량이상을공급하려하며, 의석수가증가함에따라얻는추가효용이클수록공공재공급량을줄인다. 식 (19) 및 [ 그림 3-6] 으로부터흥미로운발견을할수있는데, 정당이의석수를확보함에따라비례적으로추가효용을얻는경우 ( ) 에는정당의공공재공급량이앞서식 (11) 및식 (12) 에서도출된국회의원개개인이원하는공공재공급량과일치한다. 이를정리하면다음을얻을수있다. 보조정리 4. ( 정당과국회의원후보의포크배럴 ) 의석수의증가에따라비례적으로추가효용을얻는경우정당이어느지역에배분하고자하는공공재공급량과해당지역국회의원이원하는공공재공급량이동일하다. 4. 지역수의증가가포크배럴에미치는영향 지금까지는결과의본질을해치지않으면서간결한논의를진행하기위해지역을두개로구분하여분석하였다. 그러나광역자치단체만도 17개에달하고지역구국회의원수가 246명에이르는우리나라의현실을감안하면, 각각의경우지역 ( 선거구 ) 의개수가증가할때포크배럴의영향이어떻게달라지는지를논할필요가있을것이다. 먼저앞서살펴본바와같이식 (6) 으로부터각지역주민이원하는공공재공급량의수준은국가내지역의개수와무관하지만, 식 (5) 로부터도출되는사회적최적공공재공급량은다른모든조건이동일할때국가내지역의개수가증가하면감소할것이다. 또한앞서우리는국회의원선거시후보가공급하려는공공재공급량이해당지역구의상황에만국한되어결 58 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
정됨에따라, 지역구의세분화를통해정치인이추구하는공공재공급량의수준을지역주민이원하는수준에근접하도록낮추는것은불가능함을보았다. 그러나전국으로부터의득표수를고려하는대통령선거후보와국회의원선거에서확보의석수를고려하는정당의경우에는국가내지역의개수에따라특정지역 ( 또는선거구 ) 에대한공공재공급을달리할수있다. 이때지역은정당의경우선거구로명확히획정지을수있으나, 대통령선거의경우에는행정구역상의지역구분또는정치성향의특징에따른구분등을생각해볼수있다. 그러나대개대통령선거의지역공약이행정구역에따라구분된다는점을고려할때, 행정구역에따른지역구분을염두에두기로한다. 이제일반적으로지역의개수를 라하고, 각지역 는지역집합 에속한다고하자. 그리고먼저대통령선거의경우를살펴보면, 식 (16) 과식 (17) 로부터다음이얻어진다., (20). (21) 이때, 는전국에대선후보 가공급하는공공재의양을 의미한다. 이때두후보모두에대하여우변의 항은 지역의개수와무관하게일정함을알수있다. 따라서지역개수의변화에 따른공공재공급량의변화는식 (20) 과식 (21) 에서우변의최우측에각각 있는 것으로충분하다. 및 의변화만을살펴보는 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 59
이제지역개수의증가의영향을알아보기위해 에서출발한지역의분할을고려해보자. 즉, [ 그림 3-7] 의 (a) 와같이두지역으로나뉜국가에서지역 에대한공공재공급량의변화를살펴보는것이다. 지역분할의경우 [ 그림 3-7] 의 (b) 와같이지역 는그대로둔상태에서지역 만이분할되는경우와 [ 그림 3-7] 의 (c) 및 (d) 와같이지역 도분할되는경우를생각할수있다. 지역 가분할될때에는 와같이지역이작아지는경우를고려하기로한다. 먼저지역 만이분할되는경우, 지역 의인구비중 에는변화가없으나 이므로 및 일수있다. 이때지역이분할되어도원래지역의정치적성향이보존되는경우, 이므로지역 에대하여 인경우와동일한공급량을얻는다. [ 그림 3-7] 국가의지역분할 (a) 두지역 ( 초기상태 ) (b) 지역 만의분할 (c) 지역 만의분할 (b) 두지역모두의분할 60 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
지역 가분할되는경우, 지역 에대하여 이므로지역 의 정치적성향이보존된다하더라도, 를얻음을알수있다. 동일한논리로지역 와지역 가모두분할된경우두지역의정치적성향 이분할이전과동일하더라도 가얻어진다. 주의할점은만일지역의개수가매우커진다면균형재정상태에서 를만족하기위해소득세율 가매우높아질수있다는것이다. 또한만일지역의개수가더욱커짐에따라이를만족하는 가 1보다커야한다면, 대통령선거후보는본인이원하는공공재공급량으로부터지역주민이원하는수준으로공급량한단위를축소시킴에따라당선확률이가장크게늘어나는지역부터공급량을줄일것이다. 다시말해대통령선거후보는수용가능한 에도달할때까지선거생산성을고려하여 가가장큰지역부터지역주민이원하는수준에가깝도록맞추는방식으로 구석해 (corner solution) 를찾는다. 이는지역구의개수가매우큰상황에서앞서국회의원선거후보에게동일하게적용된다. 이제구석해가아닌경우에대하여지역개수의증가에따른국회의원선거및대통령선거후보의포크배럴지출구성원인별비중변화를살펴보자. [ 그림 3-8] 에서는 (a) 국회의원선거 및 (b) 대통령선거 에대하여지역이 2개인경우와 개인경우를비교하였다. 먼저국회의원선거의경우지역의개수가늘어나면포크배럴지출의크기가커지는데 ( ), 이는오롯이사회적최적공공재공급량이줄어들었지만지역주민이원하는수준은변화하지않는공유자원의문제확대 ( ) 에기인한다. 반면, 대통령선거에서는포크배럴의크기는여전히증가하지만 ( ) 이는공유자원의문제확대 ( ) 뿐만아니라대선후보가독자적으로공급량을더 높이고자하는유인 ( ) 이함께작용한결과라는차이가있다. 따라서국회의원선거의경우지역구숫자의증가에따라전체포크배럴지출중공유자원의문제에의한부분의비중이점차커지는효과가있 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 61
[ 그림 3-8] 선거시포크배럴지출및공유자원의문제 (a) 국회의원선거 (b) 대통령선거 지만, 대통령선거에서는함수의형태에따라그비중이달라질수있다. 한편, 개의지역이존재할때전국선거에서정당 의효용극대화문제는다음과같이쓸수있다. 이때 는정당이차지한의석수를의미하며, 는 에따라결정되는효용으로 를만족하며 이다. 또한 는지역 에서 62 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
정당 의후보가당선되면 1 의값을가지며, 그렇지않으면 0 인지시함수 (indicator function) 이다. 즉, 이다. 이때주목할점은정 당에는확보한의석수가중요할뿐어느지역에서당선자를배출하는지에대하여는관심이없다. 따라서위목적함수식에서특정의석수 를확보할수있는 번의경우의수에대하여동일한효용을얻으며, 확보의석수 가주어졌을때특정당락사건 (event) 에서의당락확률을가중치로부여하여합산한다. 예를들어지역이 3개일때정당 의확보의석수가 2라면 는 에대하여 ( 당선, 당선, 낙선 ), ( 당선, 낙선, 당선 ) 및 ( 낙선, 당선, 당선 ) 을지칭하며, 그당락확률은각각, 및 이다. 이와같은일반적인경우에서특정지역에대한정당의효용극대화문제의 1계조건은식 (19) 와유사하게타지역의당선자배출확률까지고려하여결정되나간결한일반적표현으로정리하는데에는어려움이있다. 이에대한완전한분석은후속연구과제로남겨두기로한다. 제 3 절예시 이제수치적인예를살펴보기위해함수의형태및모수에대하여,, 및,,, 과같이가정하여보자. 이때식 (5) 로부터사회적최적공공재공급량은 이며, 식 (6) 으로부터지역주민이원하는공공재공급량은 임을쉽게구할수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 63
1. 정치적중립의예시 먼저국회의원선거및대통령선거에서모든지역이정치적으로중립적인경우 ( ) 를살펴보자. 국회의원선거의균형공공재공급량을살펴보면, 지역 이정치적으로중립이라면각국회의원선거후보는 을만족하는공공재의공급량을원하며, 이므로이를통해 을얻을수있다. 또한지역 이정치적으로중립일때각대선 후보는 을만족하는공공재의공급량을원하며, 여기서 을얻을수있 다. 이경우 인것은앞절에서논의한바와같이항상만족하여야하는것은아니며, 모수의수치및효용의함수형태에따라우연히나타난결과이다. 이때나머지모든조건은그대로고정시킨상태에서어느지역의정치적성향분포에따른효과를보기위해 의변화에따른공급량변화를살펴보자. [ 그림 3-9] 는정리 3의내용대로유권자의성향이보다동질적일수록포크배럴의효과가작아짐을보여주고있다. 다만, 이 0으로다가가면 와 모두 에수렴하여야하므로 의크기가줄어들수록 와 간의간격이점차좁아짐을확인할수있다. 64 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
[ 그림 3-9] 정치적중립시 의변화에따른공공재공급량예시 한편, 국회의원선거에서정당이원하는공공재공급량을살펴보자. 이경우지역 이정치적으로중립적이라면 에의해 값에따른 를구할수있다. 이를사회적최적공급량, 지역 주민이원하는공공재공급량과국회의원선거및대통령선거의후보자가원하는공공재공급량과함께도식화하면 [ 그림 3-10] 과같다. 이그림을통해 와, 및 를확인할수있으며, 일때 을얻음을알수있다. 마지막으로대통령선거에서전국적으로는정치적으로중립이나각지역별 지지성향의차이가보다두드러질때대선후보자들의공공재공급량 가어떻게변화하는지살펴보자. [ 그림 3-11] 을통해 의절댓값이 증가하면후보자들의공공재공급량 는점차체증적으로증가함을확인 할수있다. 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 65
[ 그림 3-10] 정치적중립시 의변화에따른공공재공급량예시 [ 그림 3-11] 지역별지지성향격차에따른대선후보의공공재공급량예시 66 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
2. 특정정당지지의예시 이제지역의일부또는전부가특정정당을지지하는성향을가진경우를살펴보자. 즉, 나머지모수값들은그대로둔상태에서일부지역에서 을가정하자. 먼저 [ 그림 3-12] 에서국회의원선거시지역 이정 당 를지지하는경우그지지성향이강할수록 ( 이작아질수록 ) 과 이각각늘어나고줄어듦을확인할수있다. 또한이예에서 의 증가속도가 의감소속도보다큰경향을나타냄을알수있다. 대통령선거의경우는조금더복잡한데, 일반적인상황을살펴보기위해지역 가정당 를지지하는성향을가진다고가정하여 이라하자. 이때정당 를지지하는지역 의정치성향변화 ( 의변화 ) 에따른공공재공급량을도식화한것이 [ 그림 3-13] 이다. 이때전국적으로지지를더많이받는후보가원하는공공재전국공급 총량 가더높음을알수있다. 나아가전국단위지지성향격차가클수록공공재공급총량의격차역시늘어난다. 각지역별로살펴보 [ 그림 3-12] 특정정당지지시국회의원후보의공공재공급량예시 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 67
[ 그림 3-13] 특정정당지지시대선후보의공공재공급량예시 면, 먼저 일때, 즉전국기준지지성향이중립적인경우두후보가동일한공공재공급을두지역모두에원한다. 이는정리 4에제시된 바와같이두지역모두중립적인경우 ( ) 에서후보들이원하 는공공재공급량 과비교하면높은수준 () 임을알수있다. 한편, 이점점작아질때, 즉정당 를지지하는지역 에서정당 에대한지지도가높아짐에따라후보 와 모두공공재의공 급량을늘리며, 임을알수있다. 반대로지역 에서는두후보 모두공공재의공급을점차줄이지만여전히 를유지한다. 해당영역 ( ) 은전국적으로정당 가지지를받는상황이며, 그지지도가높아지는상황을이용해후보 가지역 에공급을늘리게된다. 마지막으로 에서는다른모든공급량은단조증가또는감 소하는경향을보여앞서의설명과동일한해석이가능하나 와 가 독특한행태를보인다. 즉, 가감소할수록 와 가점차증가했다가다시감소하는모습과점차감소했다가다시증가하는모습을각각보인다. 후보 입장에서보면해당영역에서는전국적지지를받지못하는 68 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
상황인데, 지역 의지지도가올라갈수록 ( ) 전국의지지성향이점차본인에게유리해지는상황이되므로지역 및지역 모두에서지역주민이원하는공공재공급량보다많은공급을할여지가생긴다. 이때지역 의지지도가올라갈수록지역 에대한공공재공급량을조금포기하는대신지역 의공공재공급량을충분히늘릴수있게됨에따라지역 의공공재공급량을점차감소시킬유인을동시에가진다. 이들의상호 작용에의해 가점차증가했다가다시감소하는모습을보이게된것이다. 이제정당의공공재공급량을살펴보자. 앞서대선과동일한상황에서 이라가정한후해를구하면 [ 그림 3-14] 와같다. 이때각정당은자신이지지를받지못하는지역에서지역주민이원하는공공재수준에가깝게공급하려하며, 그반대지역에서는많은수준의공공재공급을추구함을알수있다. 마지막으로국회의원선거와대통령선거의후보및정당의전국단위공공재공급량을비교하여보자. 역시앞서대선과동일한상황 ( ) 에서국회의원선거시각지역후보가제시한공공재공급량을정당별로합친 [ 그림 3-14] 특정정당지지시정당의공공재공급량예시 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 69
[ 그림 3-15] 선거후보및정당의전국공공재공급량비교예시 값, 정당이원하는지역별공공재공급량을합친값 및대통령선 거의전국단위공공재공급량 을비교하면 [ 그림 3-15] 와같다. 대통령선거에서지역 의정치성향이정당 를지지하는쪽으로움직일수록두후보모두전국의공공재공급량을늘리는반면, 국회의원선거에서는지역 의공공재공급량이고정되어있기때문에후보 가공공재공급량을줄이는효과가전국단위에도그대로적용된다. 정당의경우에는 와 의교차점이가장오른쪽으로치우쳐있음을볼수있다. 3. 지역수변화의예시 이제앞서논한바와같이지역의개수가증가할때각각의공공재공급량이어떻게변화하는지수치적예를통해살펴보기로하자. 주민의효용 및정치인의효용 는지금까지의예와동일한함수형태를가지며, 모수들은,, 및 과같이가정한다. 또한모든지역은정치적으로중립적임을가정하자. 이때앞서살펴본바와같이지역주민이원하는공공재공급량은여전히 70 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
이지만, 사회적최적공공재공급량은식 (5) 로부터 으로변화한다. 따라서공유자원의문제에의한초과공공재요구량은 이다. 또한국회의원선거후보가추구하는공공 재공급량은변함없이 이므로, 지역개수 에따라전체포크배럴 의크기는 이다. 이를통해국회의원선거에서전체포크배럴지출중공유자원의문제에의한부분의비중을도식화하면 [ 그림 3-16] 과같다. 이때지역개수 가증가할수록공유자원문제의비중이증가하는모습을확인할수있다. 이는앞서논의한바와같이구석해가아닌경우를전제로한결과임에유의하여야한다. 한편, 대통령선거후보는 를만족하는공공재공급량을원한다. 이를통해각각의 에대하여대통령선거에서후보가원하는공공재공급량및전체포크배럴지출중 [ 그림 3-16] 국회의원선거시공유자원의문제에의한포크배럴의비중예시 제 3 장포크배럴에대한이론적분석 71
[ 그림 3-17] 대통령선거시지역수의증가에따른포크배럴예시 (a) 대선후보의공공재공급량변화 (b) 대통령선거시공유자원의문제에의한포크배럴의비중 공유자원의문제에의한부분의비중을도식화하면 [ 그림 3-17] 과같다. 앞 장에서논의한바와같이 가증가할수록 ( 구석해가아니면 ) 는함께증가함을알수있다. 또한이경우 의감소보다 의증가가상대적으로커서전체포크배럴지출중공유자원의문제에의한부분의비중이점차감소하는것으로나타난다. 72 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 4 장 우리나라상황과포크배럴에대한시사점 본장에서는앞장에서분석한결과를바탕으로우리나라정치상황에서공공인프라투자및지역안배에있어포크배럴효과를논의하고시사점을도출하고자한다. 비교의편의를위해 < 표 4-1> 에이론적분석결과얻은각선거에서후보및정당의공공재공급량의크기및간단한비교정태분석결과를요약하였다. 이때공공재공급량의변화는각모수의증가에따른변화를나타낸것으로, 예컨대유권자성향의동질성이커지면모든경우공공재공급량이줄어든다는의미이다. 앞서제2장에서살펴본바와같이선거제도상소선거구단순다수제를채택하고있으며, 특히지역구도마저고착화되어있는우리나라의정치현실에서정치인의포크배럴지출유인은크게작용한다. 이를바탕으로제3장에서우리나라상황에가장부합하는모형을설정하기위하여이념적투표를하는유권자가존재하는상황에서지역구에대한대규모공공투자사업의추진시재선확률과공공재공급량에따라얻게되는효용 () 을고려하는정치인을상정하였으며, 이를통해우리나라에주는시사점을얻을수있다. 먼저, 본연구에서사회적최적은식 (4) 에서볼수있듯이공리주의적인개념을채택하여가장많은사람에게가장큰효용을주는것으로정의되어있다. 그러나각지역의주민들은사회적최적수준보다더높은공공재 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 73
< 표 4-1> 분석결과비교 국회의원선거후보대통령선거후보정당 주민이원하는공급량보다큼. 공공재공급량 크기간일정한방향성은없으나, 공공재공급과무관하게얻는직위를수행함에따라얻는대통령의권한이클수록대통령선거후보가국회의원선거후보보다적은공급을할가능성이높아짐. 의석수에따라비례적으로권한을행사할수있는경우국회의원선거후보와동일한공급을추구 공공재공급량의변화 지지도 유권자성향의동질성 증가 증가 ( 국가가정치적으로중립이어도각지역이특정정당을지지하는성향이커질수록각후보의공급량이증가 ) 감소 증가 인구비중불변감소불변 초다수당의권한 - 감소 의공급을바란다. 따라서이와같은공공인프라투자시지역주민이원하는공급수준을인지한정치인이본인의효용을극대화하기위해지역주민들의요구에부합하도록행동하는자체가기본적인포크배럴행태라볼수있다. 이는다시말해정치인이지역주민과 영합 하여정확히공유자원의문제에의해발생하는만큼의공공재초과공급을추구하는 근본적 (fundamental) 포크배럴 이라명명할수있다. 제3장의분석결과얻어진정리 1, 2, 4, 5 및 6으로부터공통적으로알수있는사실은국회의원선거및대통령선거의후보와정당모두지역주민들이원하는공공재공급량마저도초과하는과다공급을추구한다는점이다. 또한이는공공재공급량에따라얻게되는정치집단또는정치인의효용이가파르게증가할수록더욱크게나타남을보였다. 즉, 정치집단또는정치인은사회적최적뿐만아니라지역주민이원하는수준보다도과다한 74 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
공공재의공급을추구하며, 이들의사적유인이크면클수록그차이는더욱벌어진다는것이다. 다시말해, 정치인의사적유인에의해공유자원의문제를넘어공공재과잉공급을추구하는 추가적 (additional) 포크배럴 이존재한다는것이다. 본연구는 근본적포크배럴 에대한해결방안을모색하기보다는 추가적포크배럴 의억제및감소방안을찾는데관심이있다. 이는본연구에서공공재의비용충당에국고지원이필요함을상정한이상 근본적포크배럴 의원인인공유자원의문제는필연적으로발생할수밖에없는문제이기때문이다. 즉, 이하의시사점은사회적최적수준에도달하기위한최선책이라기보다는과도한 추가적포크배럴 을줄임으로써차선의방안을모색하는것이라할수있다. 가장먼저, 추가적포크배럴 의발생이정치인의사적유인 에기인한다는점에서유권자가임기중공공인프라의과잉투자를시도한국회의원에대해책임을묻는방식으로해당국회의원이재선에도전할때투표하지않아야함을시사한다. 이와같은투표행태는결국 을 0에충분히가깝게하여정치인이지역주민이원하는수준이상의과도한공공인프라투자를시도할유인을없애거나 ( 보조정리 2), 더나아가 이충분히낮은수준에서음 (-) 의값을가지도록함으로써정치인의과도한지역이기주의또는국고낭비에대한적절한오명효과를발생시킴으로써사회적최적에가까운공공인프라투자를추구하도록유도할수있기때문이다. 이에대한실질적인방안으로서선거시후보가이행가능한예산의확보방안및구체적실행계획등을명백히공표하고책임을지는 매니페스토 (manifesto) 가확산 정착될수있는제도적장치가필요하다. 일례로선거홍보자료에공약의이행을위한재원조달실천계획이라할수있는 공약가계부 의첨부를의무화하는제도의도입을생각해볼수있다. 이때각공공인프라투자에대한지역구주민 1인당부담액등을명기하면더욱효과적일것이다. 또한현재철저하게비공개로진행되고있는예산안조정소위의회의내용을공개하고, 특별교부금의지역별배분현황을공개하는등예산배정의투명성을높여유권자에게정확한정보가전달될수있도록하여야한다. 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 75
이와같이공공인프라의과잉투자에대한책임소재를분명히할때궁극적으로국고낭비에대한오명효과역시제대로발현될수있다. 이제제2장제4절에서논의한바와같이포크배럴지출의발생원인으로생각할수있는선거생산성과당파성의문제를살펴보자. 먼저당파성의경우정치적으로특정정당을지지하는상황을분석한결과를담은정리 2와정리 5를통해정치인은본인에대한지지가높을때공공인프라의배분을더욱높이는것을확인할수있었다. 이에대한해석은주의를요한다. 먼저가정 2하에서공공인프라투자를늘리는경우정치인은재선가능성을높이거나지역내영향력을높일수있기때문에가급적많은투자를지향한다. 그러나지역주민이원하는수준이상의과도한공공인프라투자에의해지역주민들의지지가낮아지는효과까지고려하여공공인프라투자수준을결정한다. 따라서정치인이본인에대한지지가높은경우공공인프라투자를더욱늘리는것이일견당파성에기반을둔포크배럴지출을하는것으로보이지만, 실제로는자신에대한지지기반을이용해 ( 지지를보내는지역에대해오히려손해를입히며 ) 사적이득을취하고자하는목적을가졌기때문이라고볼수있다. 종종우리나라에서국회의원이과도한특권을가지고있다는문제가제기되곤하는데, 이들중특히공공인프라투자증대를통해얻을수있는특권이상당하거나, 단순히지역구에대한공공인프라투자집중으로재선가능성이크게올라가는상황이라면공공인프라에대한과잉투자는늘어날수밖에없다. 이에대한보완책으로서앞서논의한바와같이 을낮출수있는투표행태의필요성이그대로적용될뿐만아니라, 정치적으로시발된공공인프라의과잉투자에대한제도적제재장치가필요함을시사한다. Robinson and Torvik(2005) 은이를뒷받침하는연구결과를보인바있다. 이들의연구에서정치인은재선확률을높이기위해신중하고공개적으로비효율적인사업을추진한다. 이때효율적인사업은향후정권이바뀌어도추진가능하지만, 비효율적인사업은현직의정치인만이추진할것이므로, 관련이익집단은현직의정치인에다시투표할유인이생긴다. 76 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
공공인프라의과잉투자방지를위해우리나라는 예비타당성조사 제도를 1999년에도입하여꾸준히운영하여왔으며, 그대상범위를점차확대해왔다. 예비타당성조사제도는대규모공공투자사업에대한경제성분석을통해해당사업이기술적효율성 (technical efficiency) 을달성하는지를확인하여사업추진에필요한예산배정시 현명한결정 (informed decision) 을내릴수있는참고자료로삼기위한목적으로도입되었다. 본제도가포크배럴지출을막는근본적인기능은없으나, 최소한특히포크배럴지출유인에의해추진을시도하는효율성이떨어지는사업에대한제어를통해예산의낭비를막는효과를지닌다고볼수있다. 예비타당성조사의수행체계및절차는 [ 그림 4-1] 과같다. 이때예비타당성조사의대상이되는사업의추진을원하는사업시행부처 (line ministries) 에대한정치적압력은상대적으로낮을수있으나, 각각제도를관장하고평가를담당하는기획재정부및공공투자관리센터 (Public and Private Infrastructure Management Center: PIMAC) 에대하여는정치인이본인지역구에대한공공인프라투자를늘릴목적으로경제적타당성이낮은사업의예비타당성조사통과를위한정치적영향력을행사할여지가있다. 한편, 예비타당성조사분석항목에지역균형발전이라는형평성차원의고려가개입되었는데, 이는경제성분석결과만을기준으로사업시행여부를판단할경우장기적으로발전도가높은지역에만투자가지속적으로집중되어지역간격차가더욱더벌어지는 빈익빈부익부 현상을초래할수있다는문제의식에서비롯된것이다 ( 한국개발연구원 [2008], p.107 참조 ). 그러나상대적으로낙후되었다고간주되는지역구의국회의원들은자신의지역구에유리한방향으로분석결과를얻을수있도록보다많은가점 ( 加點 ) 을부여받을수있는평가구조를꾸준히요구하고있다. 실제로예비타당성조사시지역균형발전에대한고려의비중이꾸준히늘어나고있다. 기획재정부의 2011년예비타당성조사운용지침(2011. 4) 이후각연도동지침은예비타당성조사종합평가시건설사업의경우지역균형발전분석에전체평가의 20~30% 를할애하도록하고있으며, 연구개발사업및기타비투자재정부문사업의경우지역균형발전을정책적분석에포함하여고려 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 77
[ 그림 4-1] 예비타당성조사수행체계 자료 : KDI 공공투자관리센터홈페이지 (http://pimac.kdi.re.kr/about/validity.jsp), 검색일자 : 2014. 11. 13. 하도록하고있다. 한편, 2006년의동지침에서는건설사업의경우 15~25% 를, 2009년이후 2001년이전에서는 15~30% 를지역균형발전분석에할애하도록하여왔다 ( 이종연 [2013], p.4 주석 2). 그런데이와같은경향이경제적타당성이라는기술적효율성을해치면서과도하게형평성을개입시킨것은아닌지되짚어볼필요가있다. 78 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 표 4-2> 는 1999년부터 2012년까지수행된예비타당성조사의결론을취합하여분류한결과이다. 이표에서경제적타당성 (Benefit-Cost ratio: B/C) 과최종종합판단결과 (Analytic Hierarchy Process: AHP) 가일치하는경우가전체의 79.4% 를차지한다. 이때경제적타당성이없음 (B/C < 1) 에도사업추진이추천된경우 (AHP 0.5) 는 19.1% 이나, 반대로경제적타당성이있으나 (B/C 1) 사업추진이추천되지않은경우 (AHP < 0.5) 는 1.4% 에불과하다. 물론이와같이극단적으로상반된결과가본인의지역구에대규모공공투자사업을추진하는정치적힘이센정치인의영향력행사에의한것이라단정지을수는없다. 그러나 < 표 4-1> 의결과가예비타당성조사과정이정치적영향에서완전히자유롭다는증거가되지못함을주지할필요 < 표 4-2> 예비타당성조사결과 연도 의뢰건수 타당성확보사업수 ( 단위 : 개, %) B/C 1 B/C < 1 AHP 0.5 AHP < 0.5 AHP 0.5 AHP < 0.5 1999 20 13 (65.0) 8 (40.0) 1 (5.0) 5 (25.0) 6 (30.0) 2000 30 17 (56.7) 16 (53.3) 1 (3.3) 1 (3.3) 12 (40.0) 2001 41 18 (43.9) 14 (34.1) 0 (0.0) 4 (9.8) 23 (56.1) 2002 30 18 (60.0) 13 (43.3) 1 (3.3) 5 (16.7) 11 (36.7) 2003 32 19 (59.4) 17 (53.1) 0 (0.0) 2 (6.3) 13 (40.6) 2004 55 41 (74.5) 27 (49.1) 1 (1.8) 14 (25.5) 13 (23.6) 2005 30 19 (63.3) 15 (50.0) 1 (3.3) 4 (13.3) 10 (33.3) 2006 52 28 (53.8) 21 (40.4) 2 (3.8) 7 (13.5) 22 (42.3) 2007 46 26 (56.5) 20 (43.5) 0 (0.0) 6 (13.0) 20 (43.5) 2008 38 26 (68.4) 16 (42.1) 0 (0.0) 10 (26.3) 12 (31.6) 2009 63 43 (68.3) 26 (41.3) 1 (1.6) 17 (27.0) 19 (30.2) 2010 48 37 (77.1) 24 (50.0) 0 (0.0) 13 (27.1) 11 (22.9) 2011 43 32 (74.4) 19 (44.2) 0 (0.0) 13 (30.2) 11 (25.6) 2012 35 25 (71.4) 17 (48.6) 0 (0.0) 8 (22.9) 10 (28.6) 합계 564 362 (64.2) 253 (44.9) 8 (1.4) 108 (19.1) 19 5(34.6) 주 :1) KDI 예비타당성조사보고서출판완료기준이며, KISTEP 에서수행한기초 R&D 사업은제외함. 2) ( ) 안의숫자는해당연도의뢰건수대비비율임. 자료 : KDI 공공투자관리센터데이터베이스. 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 79
가있다. 예컨대지역구국회의원으로재직중이던영향력있는정치인이행정부처의수장으로부임한경우퇴임후국회의원으로의복귀를고려한정치적인유인에의해본인지역구에비효율적인공공투자사업추진을강행할여지가있을수있으며, 예산당국이정보의비대칭또는이해관계에의해이를제어하지못한다면제도의실효성은크게감소될것이다. 이에대한엄밀한분석은본연구의범위를벗어나는것으로추후연구과제로남겨두기로한다. 그러나본연구결과가시사하는바는예비타당성조사제도가포크배럴지출중최소한타당성이없는공공인프라를걸러내는장치로서의제역할을할수있도록조사시평가의독립성과객관성을더욱확보할수있는방향으로의제도적강화가반드시필요하다는점이다. 그예로예비타당성조사과정에서이루어지는공식적회의내용을적정한수준에서공개하거나중립적인전문가의배석을제도화하는방안을생각할수있다. 나아가현재개별사업별로추진여부를결정하는방식을개선하여유사한시기에예비타당성조사가이루어진사업들을대상으로조사결과를비교하여예산투입여부및자원배분의우선순위를정하는절차를마련한다면, 예비타당성조사제도가기술적효율성달성과더불어배분적효율성 (distributive efficiency) 을제고하는데에도도움이될수있을것이다. 이때포크배럴의관점에서정치적영향력에서자유로운의사결정자로위원회를구성하는등의방안을검토해볼수있을것이다. 한편, 선거생산성이포크배럴지출에미치는영향은어느지역의유권자의성향이보다동질적일수록해당지역에대한포크배럴의효과가작아진다는정리 3에서볼수있다. 즉, 정치인은부동층이많은지역일수록공공인프라투자를지역주민이원하는수준으로더맞추어야한다는것이다. 그러나이경우에도가정 2를따르면사회적최적수준까지공공인프라투자수준을끌어내리지는못한다. 다만, 여기서주목할점은선거생산성이높은지역에대해서는정치인이지역주민의요구에맞추려는노력을더하게되며, 해당지역에대해공공인프라의과잉투자를함부로추진할수없다는것이다. 이와같은결과의시사점은역시앞서논의한바와같이과도한공공인 80 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
프라투자를추진하는후보에게투표를하지않음으로써 을낮출수있는유권자의투표행태가필요할뿐만아니라, 후보자의정책에무관하게정치인의특징또는본인이기존에가지고있던일반적정치성향을기준으로투표하는 이념적투표 보다는후보의정책을면밀히비교하여우열을가린후 사안본위투표 를하도록유권자의인식을제고할필요가있다는것이다. 일례로, 고착된지역구도의완화를추구하는것은이념적투표의비중을줄인다는점에서포크배럴의관점에서바람직하다할수있다. 이와같은시사점의도출은대통령선거에서국가는정치적으로중립이나, 각지역의지지도차이가벌어질수록공공재공급량이커짐을확인한정리 4에서그근거를찾을수있다. 이는국가전체로는중립적인정치성향을유지하면서각지역의이념적투표비중이커질수록포크배럴지출이커짐을보여주기때문이다. Maskin and Tirole(2014) 은본연구와일치하는분석결과를제시하고있는데, 그들의모형에의하면일부유권자가이념적투표를하는경우선거가박빙일수록, 그리고후보가당선시얻을수있는효용의크기가커질수록공공재공급을위한국고지출이증가함을알수있다. 이때보다정책지향적인이익집단이원하는만큼의수혜를받을가능성이높아진다. 정당의측면에서볼때, 정리 6은의회내의석수점유에따른포크배럴효과를제시하는데의석수의증가에따라얻는정당의추가효용이클수록각지역에대한공공인프라의투자수준을해당지역주민이원하는수준으로맞추려고한다는것이다. 이때지역주민이원하는공공인프라의수준이사회적최적수준보다여전히높다는점에서포크배럴효과는여전히존재하나, 정당의사적유인에의한과도한포크배럴을줄일수있다는점에서의석수증가에따라얻는추가효용이큰상황, 다시말해다른조건이같을때동일한효용을얻기위해보다많은의석수의확보가필요한상황은유익하다고볼수있다. 또한이는국회의원의권한이제한된상황과일맥상통한데, 포크배럴의관점에서겨우과반을차지하기만하면매우큰권력을가지는경우보다는의회내과반이상충분한동의가있어야만권한을행사할수있는경우가바람직하다는결론이기때문이다. 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 81
한편, 국회의원선거시본연구의이론적논의가지역구국회의원을선출하는투표를중심으로이루어졌으나, 우리나라의실제국회의원선거제도는비례대표국회의원을포함한혼합형선거제도이다. 지역구국회의원이자신의정치적기반또는자신이대표적권한과책임을지니는지역구유권자를명시적으로가지는반면, 폐쇄형정당명부제 (closed-list) 에의해선출되는비례대표국회의원은특정선거구대신전국을대표한다. 따라서비례대표국회의원은지역구국회의원보다지역적연계가상대적으로약할것이다. 다시말해비례대표국회의원의경우 이 0이거나지역구국회의원보다 0에가까운 을가진다고볼수있다. 최근전진영 (2014) 은 18대국회에제출된법안을실증분석한결과, 지역구국회의원들이비례대표국회의원보다자원과예산의분배정책의유형에속하는농림수산정책, 국토개발정책및조세재정정책에상대적으로높은관심을보임을밝혔다. 이들은지역구선심정치, 즉포크배럴지출에관련되어있는정책분야라는공통점을가진다. 또한농림수산정책과국토개발정책분야에서지역구국회의원들이상대적으로큰영향력을행사함을확인하였다. 따라서앞서제시한유권자의투표행태변화가없는상황이라면비례대표국회의원이지역구국회의원에비해서는상대적으로사회적최적에가까운공공재의공급을추구하게될것이다. 또한현재국회내전체 300석중 54석 (18%) 만이비례대표의석임을감안할때포크배럴의관점에서는비례대표의석의상대적확대가효과적인방안이될것이다. 물론이와같은시사점은과거우리나라의비례대표제의실제운영시정치적논공행상의수단으로이용된바가많다는점에주목할때 ( 신명순 [1995]), 비례대표국회의원이 직능대표 라는본연의기능을충실히수행하였을때의미를가질것이다. 향후특정지역구출마를염두에두고미리해당지역내기반마련을위한소위 지역구다지기 를추구하는비례대표국회의원은지역구국회의원과크게다르지않은 을가질수있으며, 비례대표의석이확대되어도포크배럴지출의감소는눈에띄게일어나지않을수있음을직시하여야한다. 82 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
이들을종합해볼때, 공공인프라투자의지역안배시과잉투자를막아각지역에사회적최적공급량을달성함으로써예산의효율적배분을실현하는것은정치권및유권자의자발적행태변화에의존하는것으로는불충분하며, 정책적 제도적노력이뒷받침되어야함을알수있다. [ 그림 4-2] 는공공인프라투자의지역안배시포크배럴을억제하는방안과사회적최적공공재공급을달성하는데수반되는어려움을모식적으로나타내고있다. 먼저, 정치제도의개선을통해정치권에서자발적으로사회적최적수준의공공재공급을달성시킬수있는방안을제시하였으나, 이의실질적달성은상대적으로가장어려울것이다. 이는사적유인에따라정치인이원하는수준의공공재공급량이지역주민이원하는수준보다도크다는점에따른것이다. 한편, 유권자의인식을제고하는방안은일정수준 ( ) 까지는정치제도의개선보다상대적으로수월한방법이나, 공공재공급량을그이하로낮추어사회적최적을달성하는것은정치제도의개선에의한방식과큰차이가없을것이다. 즉, 두가지방안모두성공적으로운용된다하더라도 추가적포크배럴 의감소는기대할수있겠으나, 근본적 [ 그림 4-2] 공공인프라투자의지역안배시포크배럴억제기제 달성의어려움 정치제도개선 유권자인식제고 투명한예비타당성조사 공공재공급량 근본적포크배럴 추가적포크배럴 제 4 장우리나라상황과포크배럴에대한시사점 83
포크배럴 의해소에는효과를발휘하기어려울것이다. 반면, 투명한예비타당성조사와같이사회적편익과비용을면밀히검토하여공정한판단에따라공공인프라투자결정을내림으로써사회적최적공급량을달성하는것이 근본적포크배럴 의해소를위해현실적으로가장수월한방식이될수있다. 이때예비타당성조사의결과가정치적영향에의해판가름난다면사회적최적공급량달성은어려워질것임에주의하여야한다. 마지막으로, 모형의분석에서명시적으로보이지는않았지만 근본적포크배럴 의완화를위한방편으로공공인프라의투자가전액국세를통해이루어지는대신지방세와의매칭등을통해수혜를받는지역에비용의부담을늘리는방식을채택한다면지역주민이원하는공공재공급량은전액국고를통해건립되는경우에비해줄어들것이다. 지역주민의요구량을기준으로사적이익까지고려하는정치인의경우에도마찬가지로공공재공급량을상대적으로감소시킬것이며, 이는포크배럴지출전체의감소를의미한다. 물론현실적으로공공인프라의지역별배분시수혜지역의상대적낙후정도및재정자립도등을종합적으로고려하여야하겠지만, 원칙적으로는 수혜자부담원칙 에입각한비용부담을보다확대할필요가있을것이다. 본연구가이론모형을통해포크배럴이심화 ( 추가적포크배럴 의존재 ) 되는상황을보이고그에따른완화방안을제안한것은궁극적으로공유자원의문제를해결하여사회적최선을달성 ( 근본적포크배럴 의해소 ) 하지는못한다는한계를지닌다. 특히국회의원선거의경우지역구의숫자가늘어날수록전체포크배럴지출중공유자원의문제에의한비중이증가함을확인한것은우리나라의경우공유자원의문제가상당함을시사한다. 공유자원의문제를해결하기위해서는비록공공인프라투자에대한국고지원이불가피하더라도지방자치단체의 재정여력 (fiscal space) 을적절히확보한상태에서명확한권한과책임을부여하는재정자치를실현하려는노력이필요할것이다. 84 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제 5 장 결론 본연구에서는우리나라의정치환경에적합한이론모형을설정하여국회의원선거와대통령선거의후보가원하는공공재공급량및전국선거에서정당의행태를분석함으로써공공인프라의지역별배분시포크배럴지출의크기를가늠하고자했다. 분석결과, 공공투자사업에소요되는비용이국고로충당되고, 그편익은지역적으로발현되는상황에서각지역주민은사회적최적수준의공공인프라수준보다많은공급을원함을밝혔다. 이때정치인이당선을위해지역주민이원하는수준을고려하여그와유사한공공인프라투자를감행하려한다면, 이는사회적최적지출수준을넘어서는것으로그자체가포크배럴지출이다. 본연구는정치인이공공인프라의공급량에따라재선가능성또는영향력을높일수있는상황에서포크배럴지출의크기가어떻게변화하는지, 또한어떤경우에포크배럴효과가심화되는지를분석하고자하였다. 그결과정치인이공공인프라공급량에따라추가적인효용증가를거둘때, 그는사회적최적은물론, 지역주민이원하는공공인프라수준보다도많은공급을추구함을발견하였다. 또한본인이지지를받고있는지역에서포크배럴의심화가발생하였으며, 유권자의성향이보다동질적일수록해당지역에대한포크배럴의효과는작아짐을알았다. 추가적으로, 국회의원후보와대선후보가추구하는공공인프라투자수 제 5 장결론 85
준을비교하였을때이들의차이가일정한방향을가지는것은아님을알았고, 정당은의석수의증가에따라얻는추가효용이클수록공공재공급량을줄임으로써더욱지역주민이원하는수준으로근접하고자함을찾았다. 또한본연구는포크배럴의발생원인에대해기존에이론과실증두가지측면에서논의되어온 선거생산성 과 당파성 중당파성에의해포크배럴지출이심화됨을밝혔다. 그러나유의할점은이와같은당파성에따른포크배럴의심화가정치인이본인의지지층에보다큰혜택을주기위해발생하는것이아니라그들의확고한지지를이용하여사익을추구함에따른결과라는것이다. 이는많은수준의공공인프라제공이심지어해당지역주민에게조차도항상좋은것이아니라는경각심을불러일으키는결과이다. 본연구의결과가우리나라정치상황및공공인프라투자를위한예산배정에주는시사점은다음과같다. 첫째, 유권자측면에서임기중공공인프라의과잉투자를시도한국회의원에대해책임을묻는방식으로해당국회의원이재선에도전할때투표하지않아야할것이다. 또한 이념적투표 보다는후보의정책을면밀히비교하여우열을가린후투표를하도록유권자의인식을제고할필요가있다. 이를위해공약가계부의의무화등을통한매니페스토의확산및줄곧비공개로감추어진예산안조정소위의회의내용및특별교부금지역별교부현황등의공개를통해투명성을증대함으로써예산낭비의책임소재를분명히가릴수있도록하여야한다. 둘째, 정치환경및제도의측면에서는다른조건이같을때정당이동일한효용을얻기위해국회내에서보다많은의석수의확보가필요한상황이포크배럴의억제를위해유익하다. 따라서예컨대예산관련의결시필요한동의비율을늘리는등의방식으로국회내에서겨우과반수를차지함으로써얻게되는이득을축소시키는것이해당관점에서는바람직한해법이될것이다. 그리고 직능대표 라는도입취지에맞게활동함을전제로비례대표의석수를상대적으로확대하는것또한포크배럴억제에도움이 86 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
될것이다. 셋째, 예산배정의측면에서예비타당성조사제도가타당성이없는공공인프라투자와같은포크배럴지출을걸러내는장치로서제역할을할수있도록조사시평가의독립성과객관성을더욱확보할수있도록제도적인강화가반드시필요하다. 특히, 예비타당성조사제도는포크배럴유인에의해시도되는사업중타당성이없는사업의추진을막는제도일뿐아니라사업규모의적절성까지검토 조정하는제도로서사회적최적공공재공급량을달성하기위해현실적으로가장수월한방식이라할수있다. 재정건전성이매우중요한화두가되고있는현상황에서포크배럴에따른예산의낭비를막는효과적인제도로활용하기위해서예비타당성조사에대한정치적영향을차단하는것은매우시급하고중대한사안이다. 한편, 서론에서언급한바와같이공공인프라의지역안배가올바른형태의지역균형발전의관점에서고려되어야한다는점을강조하고자한다. 공공인프라투자에있어포크배럴의행태를보이면서내세우는가장큰명분은지역간불균형해소및국토의균형발전이다. 그러나많은경우단순히다른지역에어떤시설이있으니이지역에도있어야한다거나, 인구당시설수또는도로연장과같은수치를근거로자신이속한지역의열위를주장하는한계를보인다. 올바른형태의지역균형발전은지역의특성을고려하고, 효율성을크게해치지않는범위에서형평성을고려할때달성되는것이라할수있다. 하물며정치인의사적유인에의해사회적최적은물론지역주민이원하는수준까지넘어서는포크배럴지출이자명한대규모공공인프라투자에대하여는강력한제재를가할필요가있음을강조하고자한다. 또한포크배럴지출에서공유자원의문제가차지하는상당한비중을고려할때, 수혜지역의상대적낙후정도및재정자립도등을종합적으로고려하되, 공공인프라의지역별배분시 수혜자부담원칙 에입각한비용부담을보다확대할필요가있을것이다. 본연구는포크배럴의효과를분석하기위해기존에이루어지지않았던우리나라정치상황및선거제도에맞는이론적시도를하였으며, 그결과 제 5 장결론 87
로부터우리나라에주는시사점을찾고자하였다는점이대표적기여라할수있다. 향후이론의심화및이론분석의결과에대한실증적검증등관련분야의활발한연구가지속되길기대한다. 88 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
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부록 지방교부금제도의개괄 : 특별교부금을중심으로 지방교부금은내국세의일정비율을정해진기준에따라각지방자치단체에배분하여교부하는이전재원이다 ( 유재원 [1997]). 지방교부금은국세의 19.24% 를재원으로하며보통교부금, 분권교부금, 특별교부금, 부동산교부금으로나뉜다. 보통교부금은기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는자치단체에교부하는보조금으로서일정한행정수준을유지할수있도록지방비부족분을지원할목적을가진다. 한편, 특별교부금은보통교부금으로는포착할수없는한계를보완하기위한재원이다. 특별교부금은어디에사용하는지에대한용도를정하지않고국회에서총액만을의결한다. 특별교부금의항목은 < 부표 1> 과같다. 분권교부금은국고보조사업의지방이양을지원할목적으로도입된한시적보조금으로서 2015년부터보통교부세로통합될예정이다. 마지막으로부동산교부금은부동산보유관련지방세제의개편으로인한지방세수감소를보전하기위한목적으로도입된일반보조금이다 ( 정종필외 [2008]). 지방교부금제도는 1951년임시지방분여세제도로시작하여 1983년부터본격적으로운영되었다. 이와같은제도의연혁은 < 부표 2> 와같으며, 제도의변천은 < 부표 3> 에정리된바와같다. 지방교부금의교부는 지방교부세법 에근거하고있다. 특히특별교부금의교부에대하여법제9조제1항은다음과같이명시하고있다. 94 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 부표 1> 특별교부금항목 지역현안수요 재해대책수요 배분율 40% 50% 시책수요 10% 자료 : 안전행정부 (2014). 내용 - 지방재정결함보전 - 지방재정부담수요 - 지역현안사업 : 도로교량 / 하천관리 / 지방상 하수도 / 도시개발 / 교통관리 / 사회복지 / 보건위생 / 공해방지 / 농업 수산진흥 / 문화예술 / 문화재보존 / 공공체육등 수해 태풍등의응급및항구복구사업의재원보전, 재해예방사업수요 - 지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에재정지원 - 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업 : 국가적행사 / 국가장려사업 / 지방행정기능강화등 - 지역역점시책사업 : 지역경제활성화 / 서민생활안정 < 부표 2> 지방교부금제도연혁 연도 1951 59년 1959 61년 1962 63년 연혁 - 임시지방분여세제도로출발 - 국세중특정세목 ( 지세등 ) 의일정률교부 (34.68%) - 지방재정조정교부금제도운영 - 국세중특정세목 ( 영업세등 ) 의일정률교부 (40%) - 지방교부세제도로명칭변경 1964 년 - 지방교육재정교부금제도분리 1969~72 년 - 국세중특정세목 ( 영업세등 ) 의일정률교부 (17.6%) 1973~82 년 - 8.3 조치 * 로법정률유보 * 경제의안정과성장에관한대통령긴급명령 자료 : 전국공무원노조 (2007). 부록 95
< 부표 3> 지방교부금제도의변천 지방교부세 세부항목 보통교부세 특별교부세 증액교부세 분권교부세 부동산교부세 1983~99 년 2000~04 년 2005 년 2006 년 2009~10 년 2011~13 년 2014 년 - 보통교부세 - 특별교부세 ( 시책 / 재해 / 재정 / 지역 / 특정 ) - 증액교부세 지방교부세율 : 13.27% 지방교부세율 : 15% - 보통교부세 - 특별교부세 ( 지역 / 재해 / 우수 ) - 분권교부세 지방교부세율 : 19.13% - 보통교부세 - 특별교부세 ( 지역 / 재해 / 우수 ) - 분권교부세 - 부동산교부세 - 보통교부세 - 특별교부세 ( 지역 / 재해 / 시책 / 우수 ) - 분권교부세 - 부동산교부세 지방교부세율 : 19.24% 보통교부세율 : 90.9%(10/11) 보통교부세율 : 96% 보통교부세율 97% 특별교부세율 : 9.1% - 시책 30% - 재해 10% - 재정보전 20% - 지역개발 20% - 특정현안 20% 지방재정상부득이한수요가있는경우 없음 자료 : 안전행정부 (2014) 를바탕으로구성. 없음 특별교부세율 : 4% - 지역현안수요 50% - 재해대책수요 50% - 우수 ( 재해대책수요잉여예상분 ) 증액교부세폐지 - 분권교부세신설분권교부세율 : 0.83% - 경상적수요 - 비경상적수요 ( 일반수요 / 특정수요 ) - 부동산교부세신설 - 종합부동산세총액 특별교부세율 : 3% - 지역 30% - 재해 50% - 시책 20%( 우수등 ) - 우수 ( 재해대책수요잉여예상분 ) 분권교부세율 : 0.94% - 경상적수요 - 비경상적수요 - 보통교부세 - 특별교부세 ( 지역 / 재해 / 시책 ) - 분권교부세 - 부동산교부세 특별교부세율 : 3% - 지역 40% - 재해 50% - 시책 10% ( 우수, 시범 ) 96 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
제9조 ( 특별교부세의교부 ) 1 특별교부세는다음각호의구분에따라교부한다. < 개정 2014. 1. 1> 1. 기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우 : 특별교부세재원의 100분의 40에해당하는금액 2. 보통교부세의산정기일후에발생한재난을복구하거나재난및안전관리를위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한경우 : 특별교부세재원의 100분의 50에해당하는금액 3. 국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업, 지역역점시책또는지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에재정지원등특별한재정수요가있을경우 : 특별교부세재원의 100분의 10에해당하는금액 최연태 김상헌 (2008) 이논의한바와같이이중특히제9조제1항제1 호에제시된지역현안수요가포크배럴에따른배분이가장대표적으로이루어질수있다. 이에 < 부표 4> 에동법시행규칙의별표에있는이들의교부기준과대상을정리하였다. 부록 97
< 부표 4> 지방교부세법제 9 조제 1 항제 1 호에따른특별교부금의교부 산정항목 가. 도로 교통사업 교부기준및대상사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가시설 관리하는도로 교통사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 주거환경개선, 도로정비등도로관련사업 2 교통체증우심지역 ( 尤甚地域 ) 정비등교통관련사업 나. 상하수도사업및하천관리사업 다. 사회복지사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가시설 관리하는상수도 하수도 간이상수도사업및하천관리사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 비상급수, 고지대급수등상수도설치사업 2 하수도설치사업 3 하천의개수 ( 改修 ) 복개( 覆蓋 ) 등하천관리사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가설치 관리하는사회복지사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 노인 장애인 청소년 아동등관련각종사회복지사업 2 보건소시설기능보강등보건위생사업 라. 농업 수산진흥사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가시설 관리하는농업 수산진흥사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 농산물저장및유통관련시설사업등농업진흥사업 2 수산물저장 유통및선착장등수산진흥사업 마. 문화예술및체육사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가시설 관리하는문화 예술 체육사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 문예회관, 예술회관, 도서관등문화예술사업 2 공공체육시설, 체육공원등체육사업 98 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
< 부표 4> 의계속 산정항목 바. 도시개발및환경사업 사. 그밖의주요사업 교부기준및대상사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가시설 관리및추진하는도시개발 환경사업중해당연도에특별히시행해야할사유가있어지방자치단체가지원을요구하는경우교부대상의적정성및재정능력등을고려하여지원할수있다. [ 교부대상 ] 1 도시공원조성관리사업및택지개발연계사업등도시개발사업 2 환경오염방지, 오수 쓰레기처리시설등환경사업 [ 교부기준 ] 지방자치단체가추진하는그밖의주요사업의소요액중지방비부담액이너무많아지원을요구하는경우이를심사하여소요액의일부를지원할수있다. 부록 99
ABSTRACT Regional Allocation of Infrastructure and Pork Barrel Lee, Jongyearn Pork barrel politics is a typical form of distributive politics that politicians concentrate spending government s budget collected nationwide to his/her ward in order to occupy the favorable position at the election. It inevitably entails the increase of inefficiency due to the distorted allocation of resources. Politically motivated overconcentration of the central government s budget to specific region, therefore, is a severe problem in the view of efficient allocation of resources, balanced regional development in the correct form, and fiscal soundness. By analyzing a theoretical model that fits to domestic political circumstances, this study aims to identify the conditions when the pork barrel expenditure becomes large and to elicit implications to reduce the magnitude of the pork barrel expenditure. In so doing, it considers the plurality rule as well as regional divide in election. It also pays attention to the electoral productivity, the marginal gain that a politician could obtain by the pork barrel expenditure, and the partisanship, an incentive to him/her to strengthen the support from the region they are already favored. So it inquires if the pork barrel expenditure is increased where the candidates race neck and neck since many swing voters reside in the electoral district, or where the voters support a candidate for any reason and the candidate wants to 100 공공인프라투자의지역안배와포크배럴
maintain it by pandering. Finally, this study suppose that the investment cost of infrastructure is dispersed nationwide while the benefit returns to a specific region due to the nature of infrastructure. Then the well-known commonpool resources problem arises with the discrepancy between the socially optimal supply and the amount the residents want to be supplied. What this study is interested is not finding solutions to resolve the common-pool resources problem but identifying the environment in elections that worsen the problem. Main findings of this study are as follows. First, politicians consistently attempt to supply more than the socially optimal level. Due to their private incentives, moreover, they increase the pork barrel expenditure even more than the residents want. Second, politicians increase the spending where they are politically favored. Third, the pork barrel spending gets smaller when the voters political preferences become more homogeneous. Forth, political parties reduce the pork barrel spending when the gain from occupying the supermajority is much bigger than that from taking just the simple majority. Consequently, this study suggests strengthening the institutions limiting the ideological voting, reducing relatively the power of a political party that occupies just the majority in the parliament, and controlling the political influence to preliminary feasibility studies on large-scaled public investment projects. ABSTRACT 101
KDI 신간안내 RECENT KDI PUBLICATION 유통기업의가격설정능력과전자상거래의효과 : 도서유통시장사례를중심으로 조성익 반양장ㅣ크라운판ㅣ 71 쪽ㅣ정가 2,000 원 전자상거래가의도입과그로인한가격경쟁격화에따른가격인하는소비자후생을증가시킨다. 그러나만약최저재판매가격유지등으로유통기업의가격설정능력에제약이가해지면가격인하효과가감소되고소비자후생제고효과도줄어들것이다. 본연구는소비자들의가격탐색모형을가격하한제약이있는경우로확장해이론적분석을수행하고, 그결과를도서유통시장에응용 검증하고있다. 중국지역경제체제의특징과위험요인 강동수편양장ㅣ크라운판ㅣ484쪽ㅣ정가 13,800원최근 중국특색 의지역경제구조가중국경제의위기발생가능성을확대하는핵심요인으로지적되고있다. 이러한측면에서중국경제를분석하는데있어지방정부와이들에의해주도되는지역경제구조에대한심층적인연구가요청된다. 본고에서는중국경제의주요부분인금융, 재정, 산업, 부동산등을지역경제의측면에서연구함으로써중국경제를상향식 (bottom-up) 으로조망하고있다. 부동산시장구조모형을통한스트레스테스트 조만 송인호외반양장ㅣ크라운판ㅣ 227쪽ㅣ정가 2,000원본연구는우리나라의주택시장에서 예외적이지만발생가능한 (extreme but plausible) 충격시나리오를설정하여, 이의충격이가계및관련산업부문에미치는영향을정량적으로분석하였다. 즉, 분위회귀 (Quantile Regression) 방식으로부동산부문과연계성이높은경제주체각각에대하여건전성지표를설정하고, 이를통해스트레스시나리오의충격효과와정책시사점을추정하였다.
국제자본이동및외환시장에대한금융규제 강동수편양장ㅣ크라운판ㅣ570쪽ㅣ정가 15,000원본보고서는국제금융거래에대한실증분석과신흥국의사례연구를토대로우리나라에서의국제자본이동과외환시장에관한금융규제방안을다루고있다. 2008년글로벌금융위기를계기로국제금융시장과국제적금융기관이신흥국경제에미치는영향이재검토되고국제자본이동에관한새로운규제체계수립의필요성이대두되면서, 본고는거시건전성정책, 자본통제, 외환보유액등을중심으로우리나라에서금융규제정책의정합성을실증적으로연구하였다. 2008 년글로벌금융위기후공매도금지조치가금융시장에미친영향 손욱 엄윤성 반양장ㅣ크라운판ㅣ 78 쪽ㅣ정가 2,000 원 본보고서는글로벌금융위기발생직후시행된공매도금지조치가금융시장에미친영향을실증분석하고있다. 이를통해공매도금지조치는주식가격의변동성확대를축소시키는데한계가있었고, 공매도거래자의시장유동성공급자의역할을제한하는것으로나타났다. 한편, 주가하락의억제측면에서공매도금지의정책적효과는일부달성했지만, 공매도금지가주식의공정가격형성을저해할수있음을시사하는결과가도출되었다. 시간선택제일자리지원정책의성과와과제 황수경 박지혜양장ㅣ크라운판ㅣ163쪽ㅣ정가 8,000원본연구는시간선택제일자리지원정책의배경과의미를살펴보고, 지금까지의시간선택제일자리지원사업의성과와문제점을분석함으로써올바른발전방향을모색하는데중점을두고있다. 지원사업의정책목표및비전에서부터이해관계자들의정책이해, 나아가국민적공감대형성노력까지를대상으로성과및문제점을분석 평가, 이의결과를바탕으로제도적보완및개선방향을제시하였다. 가계부채증가원인과감축방안 : 낙관적기대가미치는영향을중심으로 김지섭 반양장ㅣ크라운판ㅣ 103 쪽ㅣ정가 2,000 원 본연구는사람들의경기에대한심리적인요인, 특히낙관적기대감이가계부채에미치는효과를분석한다. 경제주체가향후경기에대해어떠한심리적인기대를가지는지에따라가계부채의보유여부및보유량이변할수있음을실증적 이론적모형을통해보임으로써경제주체의심리적요인이가계부채에미치는효과를연구하고있다.
은행의보수적금융행태가기업성과에미치는영향 구자현반양장ㅣ크라운판ㅣ 82쪽ㅣ정가 2,000원최근금융, 특히은행의보수적금융행태, 이른바은행보신주의에대한비판이크게대두되고있다. 이에따라본연구에서는은행의보수적금융행태의개념과비판의대두배경, 그현상으로지목되고있는가계대출중심의자산운용, 중소 벤처기업에대한소극적이고담보 보증위주의대출현황과원인등을해외사례조사및중소 벤처기업에대한설문조사등을통해분석하였다. 국내외전자상거래증진을통한유통서비스발전방안 : 공인인증서정책을중심으로 송영관 반양장ㅣ크라운판ㅣ 87 쪽ㅣ정가 2,000 원 본보고서는한국의전자상거래정책, 특히전자금융거래에공인인증서사용을강제한정책을주요분석대상으로삼고있다. 현재공인인증서를전자금융거래에강제한한국의정책은소비자인증이라는측면에치우쳐소비자보호와편의성을도외시하였다는비판에둘러싸여있다. 본보고서는공인인증서정책의도입배경을살펴보고, 정부가공인인증서를전자금융거래에강제한것이궁극적으로특정기술을강제한효과가있다는점에주목하였다. 한국빈곤문제의동태적분석과정책적시사점 강우진반양장ㅣ크라운판ㅣ 44쪽ㅣ정가 2,000원최근가계복지또는빈곤문제에대한논의에서취약계층에대한인식이크게일고있으나, 취약계층및취약성에대한분석은개념적인논의수준에그치고있다. 이에본고는 미래에빈곤상태에빠지거나머무를확률 로서정의되는가구의 빈곤취약성 의규모를추정하고, 이러한사전적인 빈곤취약성 이실제로가구의빈곤진입, 탈출, 고착화등빈곤의동태적이행에어떠한영향을미쳤는지를실증적으로검증하고있다. 개인채무조정제도의평가와정책적시사점 오윤해반양장ㅣ크라운판ㅣ 90쪽ㅣ정가 2,000원향후개인회생, 개인워크아웃과같은채무조정제도나청산형의개인파산제도에대한수요가증가할가능성이농후하며, 기존의채무자구제제도를보완 개선하는것은정책적으로매우중요한과제이다. 이에본보고서는다양한자료를활용하여채무자의구제제도선택의결정요인, 이용자의성격, 채무조정의성공요인등을실증분석함으로써정책판단의근거를제시하고있다.