정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) pp.31-46 무선인터넷주파수정책의방향 * Some Spectrum Policy Issues on Mobile Internet 1) 안형택 (Hyungtaik Ahn)** 국문초록 무선인터넷에대한수요가급증하면서주파수에대한수요도계속증가해왔고, 주파수부족의문제가심각하게대두되게되었다. 이논문은 2012년 1월에의결된 모바일광개토플랜 으로요약될수있는정부의무선인터넷주파수공급정책과관련한두가지문제점들을살펴보는것을주된목적으로한다. 첫번째는모바일광개토플랜이미래의무선인터넷수요에대한예측에따라주파수소요량을공학적으로계산한것이고경제적효율성을높이기위해필요한요인들을고려한것이아니므로주파수가정부의계획대로공급되더라도사회후생이극대화되지못할수있다는것이다. 두번째는이동통신시장의경쟁을촉진시키는정책이이제까지는시장의효율성을높일수있다는측면에서추진되어왔지만주파수를추가로공급하여무선인터넷설비용량을확충시키려는정책목표와서로배치될가능성이있다는것이다. 주제어 : 무선인터넷, 주파수공급정책, 경제적효율성, 경쟁, 설비투자 논문접수일 : 2013. 4. 30, 수정일 : 2013. 7. 29, 게재확정일 : 2013. 8. 20 * 이논문은 2012년도동국대학교연구년지원에의하여이루어졌음. ** 동국대학교경제학과교수, E-mail: htahn@dongguk.edu 31
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) ABSTRACT With the rapid increase in the demand for mobile Internet, the demand for spectrum has also increased greatly to result in the supply shortage. This paper discusses two problems of Korean government's spectrum policy on supplying additional spectrum bands for mobile Internet resolved in January 2012. First, it points that the Government's plan calculated the additional amount of spectrum supply based on an engineering model and on a naive forecast on the demand for mobile Internet, and it does not consider some factors that are essential for increasing economic efficiency. As a result, the plan may not maximize social welfare. Second, it discusses the problem of pursuing careless competition policy when intensifying competition in the mobile Internet market has negative effect on mobile network operaters' investment incentives. Key words: Mobile internet, Spectrum supply policy, Economic efficiency, Investment incentives 32
무선인터넷주파수정책의방향 Ⅰ. 서론 스마트폰사용이보편화되면서무선인터넷에대한수요가역사상유례가없을정도로빠른속도로증가하고있다. 이에따라무선인터넷서비스의필수적생산요소인주파수에대한수요도계속증가해왔고, 주파수부족의문제가심각하게대두되는상황에이르게되었다. 지난 2011년 8월에진행된 1.8GHz 대역의 20 MHz 폭 LTE 주파수경매의낙찰가가무려 9,950억원에달하였다는사실은현재우리나라에서수요초과상태에있는광대역무선인터넷주파수를확보하기위한사업자간의경쟁이얼마나치열한상황인지를보여주는것이라할수있다. 국내외의여러이동통신시장수요예측보고서들은앞으로도무선인터넷수요가당분간큰폭으로증가할가능성이크다고전망하고있다. 이에따라미국과유럽등전세계주요국가들은무선인터넷용도의주파수를추가로공급할계획을수립하고서둘러추진하고있다. 우리정부도 2012년 1월에 모바일광개토플랜 을의결하여 2020년까지 600MHz 대역폭을이동통신용도로추가로공급할것임을밝힌바있다. 그런데이계획은무선인터넷서비스의공급이충분하다는전제에서예상되는수요를감당하기위해필요한주파수소요량을공학적으로계산한결과이며경제적효율성을높여사회후생을극대화시키고자하는정책적의지가반영된것이라여겨지지는않는다. 이러한배경에서이논문은경제적효율성의관점에서무선인터넷주파수의공급정책에관한두가지이슈를논의하고자한다. 첫번째는무선인터넷에대한수요의예측치이외에사회적으로최적의무선인터넷주파수공급량을도출하기위해정부가고려해야할요인들에관한것이다. 두번째는무선인터넷시장에서의경쟁을강화시켜정태적효율성을높이려는정책과설비용량을확대시켜동태적효율성을높이려는정책이서로상충되는상황이발생할수있다는점을설명하고, 그러할경우두가지정책을동시에추진하는것이어려울수있다는점에대해논의한다. 이는경제학에서오랫동안논의되어왔던경쟁과기업의설비투자유인간의관계에관한논의라할수있다. 이논문의구성은다음과같다. 제 II장에서는무선인터넷과그생산요소인주파수의수요예측에관한국내외의분석결과들과우리정부의모바일광개토플랜을간략히소개한다. 제 III장에서는무선인터넷주파수공급정책에서고려할사항 33
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 들을논의한다. 그리고마지막으로제 IV 장은이논문을마무리한다. Ⅱ. 이동통신주파수의수요및공급현황 2009년 11월아이폰이처음으로도입된이후부터우리나라의스마트폰이용자의수는매년역사상유래가없을정도로빠르게증가하여 2012년 12월에전체이동통신가입자의 62.4% 에해당하는 33.5백만명정도로확대되었다. 1) 이와같이스마트폰보급이확대되고태블릿PC와같이이동통신망에접속되는새로운기기의사용이증가함에따라무선인터넷트래픽도엄청나게증가하였다. 참고로방송통신위원회 (2013b) 는 2012년 12월한달동안의무선인터넷트래픽이 47,963TB이라집계하였는데, 이는불과 3년전인 2009년 12월의 407TB에비해무려 118배나증가한것이다. 2) 앞으로도스마트폰을포함한다양한무선인터넷접속기기의보급이확대될것이고대용량의데이터전송을요구하는응용서비스들에대한수요도스마트폰생태계의발전에따라더욱증가할것으로기대된다. 이러한배경에서한국전자파학회 (2011) 는 2011년도에국내전문가들을대상으로설문조사를실시하여우리나라의무선인터넷트래픽의성장세가당분간꺾이지않을것이라전망을하였다. 보다구체적으로, 이연구는향후무제한요금제의존폐여부에따라혹은모바일산업이얼마나활성화될것인지에따라다소차이가있을수있지만, 평균적으로보면 2020년도의월평균무선인터넷트래픽이 2011년도에비해적어도 10 배이상증가하게될것이라예측하고있다. 3) 무선인터넷트래픽이급속히확대되고있는것은비단우리나라뿐만아니라전세계적으로나타나고있는현상이다. 참고로 Cisco (2013) 는전세계적으로무선인터넷트래픽이 2012년부터 2017 년까지 13배정도증가하게될것이라전망한바있다. 이와같이무선인터넷트래픽이급속히확대되려면이동통신네트워크의용량이충분히확충되어야만한다. 이에따라우리나라를위시한전세계주요국가의사업자들은 3G에비해데이터전송측면에서더욱효율적인 LTE 네트워크시 1) 방송통신위원회 (2013a) 의스마트폰과태블렛PC 가입자수를합한숫자임. 2) WiBro 및이동통신사업자의 WiFi 트래픽을제외한숫자임. 3) 이연구가수행될 2011년의트래픽은 WiBro를포함하여 21,618TB이었고 2020년도의평균적인예측치는 228,961TB이다. 34
무선인터넷주파수정책의방향 스템으로업그레이드하는등의네트워크인프라투자를확대하고있는상황이다. 4) 그렇지만아무리네트워크인프라가업그레이드된다하더라도이동통신용도로활용할수있는주파수가충분히공급되지못한다면향후무선인터넷의성장은제한될수밖에없다. 한국전자파학회 (2011) 는 2020년까지최소한 766MHz에서많게는 1,200MHz까지의대역폭이이동통신용으로사용될수있어야무선인터넷트래픽이앞에서의예측대로증가할수있을것으로추정하고있다. 5) 이와같은추정결과는이동통신용으로현재할당되어있는 320MHz의대역폭만으로는향후의트래픽수요를도저히감당할수없게된다는것을의미하며, 2020년까지 446~880MHz의대역폭이추가적으로할당될필요가있음을의미하는것이다. 아래의 < 표 1> 은 2014년부터 2020년까지추가적으로필요할것으로예상되는신규주파수대역폭의범위를보여준다. < 표 1> 연도별주파수소요량예측 구분 2014 년 2016 년 2018 년 2020 년 신규주파수대역폭 (MHz) 132~388 229~541 327~694 446~880 자료 : 한국전자파학회 (2011) 의 WiBro 포함주파수소요량전망 물론 < 표 1> 의추정치는네트워크설비투자를담당하는이동통신사업자의설비투자비용과무선인터넷에대한수요를반영하는경제학적모형을사용하여도출된것은아니다. 그럼에도불구하고이연구는이동통신용으로사용될수있는현재의주파수대역폭이무선인터넷시장의성장을저해할정도로심각하게부족하다는것을보여주기에충분한것이다. 그리고이러한연구결과는국외의다른문헌들에의해서도뒷받침되고있다. 예컨대, CTIA 6) 는 800MHz, 그리고 ITU는 1,720MHz의주파수대역폭이 2020년까지무선인터넷용도로추가할당될필요가있다는전망을하였으며, Thakker et al. (2012) 는미국의자료를이용하여주파수 4) 안형택 이태희 (2012) 는국내에서 LTE의확대를위해이제까지투자된것보다더많은추가적인설비투자가이루어져야할필요성을지적한바있다. 5) 예상되는주파수소요량의범위를제시한것은무제한요금제와모바일산업의미래에관한다양한시나리오에따라예상되는트래픽의증가량이다르고그에따라주파수소요량에차이가있기때문이다. 6) Cellular Telephone Industries Association 35
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 를가장효율적으로활용할수있는방식으로네트워크인프라가구축된다할지라도현재보다더많은주파수가추가로확보되지못할경우앞으로무선인터넷의수요가이동통신설비용량을초과한다는시뮬레이션결과를도출한바있다. 방송통신위원회도광대역의이동통신용주파수를추가적으로확보하여주파수부족의문제에대응하고자한국전자파학회 (2011) 의연구결과및해외주요국가들의주파수확보계획에의거하여 2012년 1월에이동통신주파수확보계획인 모바일광개토플랜 을의결한바있다. 이계획은 < 표 2> 에서와같이현재까지이동통신용으로할당되어있는 320MHz 대역폭의주파수이외에 600MHz 대역폭을 2020년까지확보하기위한단계적인추진방안을골자로하는것인데, 앞으로 500MHz 대역폭이상을추가로확보하여 2020년까지총 1GHz 대역폭내외의주파수를공급하려는미국과영국, 호주등주요국가들의계획과유사하다고할수있다. 7) < 표 2> 우리나라의광대역이동통신용주파수현황및추가공급계획 연도현황 (2012) 추가공급계획 ~2013 ~2016 ~2020 주파수대역 ( 대역폭 MHz) 800MHz(60) 900MHz(20) 1.8GHz(60) 2.1GHz(120) 2.3GHz(60) 700MHz(40) 1.8GHz(70) 2.1GHz(60) 2GHz(40) 2.6GHz(30) 3.5GHz(160) 추가확보대역 (200) 대역폭합계 (MHz) 320 170 230 200 * WiBro 대역자료 : 방송통신위원회 (2012) 스마트폰생태계의발전을위해무선인터넷의설비용량을확대시키는것은반 드시필요한요건이다. 그럼에도불구하고 < 표 2> 의 모바일광개토플랜 은주파 수의회수ㆍ재배치과정에서기존주파수사용자들의반발, 통신부문이외에도방 7) 참고로 FCC (2010) 는 NBP(National Broadband Plan) 를통해앞으로증가하는데이터트래픽을감당하기위해 5년이내에 300MHz의새로운주파수가공급되어야하고 10년후에는 500MHz가공급될것을권고한바있다. 미국이외의다른주요국들의주파수추가확보계획은정보통신정책연구원 (2011) 을참조하라. 36
무선인터넷주파수정책의방향 송과공공용주파수수요에대한안배, 무선인터넷시장내에서의경쟁에대한고려등등여러가지산적한문제들로인하여현실적으로결코쉽게추진될수있는일이아니다. 다음장에서는주로경제적효율성의관점에입각하여주파수공급정책의기본방향에대해논의하기로한다. Ⅲ. 주파수이용효율화를위한정책 1. 사회후생의극대화를위한주파수의추가공급정책 이동통신사업자는 (1) 정부로부터주파수사용권을추가로획득하거나, (2) 셀반경을축소시킬수있도록기지국을더많이구축하거나, (3) 새로운기술시스템으로업그레이드하는등의세가지방법을사용하여설비용량을확대시킬수있다. 그리고세가지설비투자방법들은어느정도서로대체될수있는관계에있다. 예컨대, 동일한커버리지에서기지국을더많이구축하여셀반경이축소되면그만큼주파수를재사용하는정도가늘어나므로주파수를추가로확보하지않더라도전체적으로더많은트래픽을감당할수있게된다. 또한 LTE와같은새로운기술은기존의 3G 기술에비해주파수이용효율을높일수있기때문에다른조건이동일하다면시스템을업그레이드하여주파수수요의일부를대체시킬수있다. Sabat (2005) 는세가지옵션중시스템을업그레이드하는세번째의방법이현재비용측면에서가장효율적일것으로추산하고있다. 그렇지만앞서서술된바와같이향후무선인터넷수요가큰폭으로증가한다면, 어느한가지방법만으로설비용량이충분히확대되기어려울것이므로세방법들이모두사용될것이다. 특히주파수에대한사업자의수요는무선인터넷수요증가에대한전망, 무선인터넷용도로할당될주파수대역폭의크기, 기지국구축과시스템업그레이드에소요될비용등여러변수들에의해결정될것이다. 8) 한편, 무선인터넷주파수는희소한공공자원으로정부에의해할당방법과할당량이결정된다. 우리정부는 2011년에 LTE 주파수를할당하는방법으로경매제 8) 이윤극대화를추구하는사업자는무선인터넷수요증가에대한자신의기대치에맞추어공급용량을어느정도의규모로확대시켜야할것인지를결정할것이다. 그리고세가지설비투자방법각각의비용을고려하여전체투자비용이최소화될수있도록세가지의설비투자방법을어느정도의비중으로사용할것인지를결정할것이다. 37
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 도를처음으로도입하였고앞으로도무선인터넷주파수를할당하는방법으로이제도를계속채택할가능성이크다. 잘알려진바와같이경매제도는주파수를가장효율적인사업자에게할당될수있도록할뿐만아니라희소자원인주파수로부터발생되는지대가공적수입으로귀속될수있도록한다. 경쟁이불완전한무선인터넷시장에서주파수의경제적지대를회수하는것은바람직한것이지만, 이로인하여경매수입을얼마나많이확보했는지가종종경매의성공여부를판단하는잣대로여겨지기도한다. 만일그렇다면정부의입장에서는경매수입을극대화하기위해신규사업자를진입시킬수있을정도의충분한주파수대역폭을할당하지않고주파수의일부를유보하려는유인이있다. 그렇지만정부가할당가능한주파수의일부를유보하여재정수입을극대화하려는목표를포기하고신규사업자의시장진입을위해주파수를추가로할당하여경쟁을촉진시킨다면, 무선인터넷서비스의요금이충분히인하되어재정수입이감소된것이상으로소비자잉여가증가할수도있다. Hazlett & Munoz (2009) 은이와같이재정수입극대화를염두에두는경매가사회후생극대화의목표와상충될수있다는점을설명하고정부가이동통신서비스를위한주파수를충분히공급하지않는국가에서서비스요금이상대적으로높고사회후생이극대화되지못할수있다는것을유럽의이동통신시장자료를사용하여실증적으로분석한바있다. 요컨대, 무선인터넷주파수정책의목표는사회후생극대화에두어져야한다. 그리고위에서논의되었듯이주파수공급정책은경매를통해재정수입을극대화시키는데국한되는것이아니라사회후생에영향을줄수있는정책변수들을고려하여추진되어야할필요가있다. 그런데, < 표 2> 의무선인터넷주파수공급계획은무선인터넷수요가앞으로얼마나확대될수있을것인지에대한예측에근거한것으로사회후생을극대화시킬수있는무선인터넷시장의적정규모를고려하여도출된것이라볼수는없다. 사회후생을극대화시킬수있는주파수공급계획은무선인터넷의수요에대한예측뿐아니라무선인터넷시장의경쟁이적정한지, 9) 신규사업자의진입을통해경쟁구조를변화시킬필요는없는지, 혹은주파수를무선인터넷용도로할당하여얻을수있는편익이다른용도로할당하지못함에따른기회비용에비해더클것인지등등여러요인들을고려하여도출되어야하는것이다. 9) 경쟁의적정성문제에대해서는다음절에서상세히논의하기로한다. 38
무선인터넷주파수정책의방향 만일 < 표 2> 의계획이사회후생을극대화시키는것과다를경우에는적지않은기회비용이발생한다. 추가로할당될주파수대역폭이충분치못한경우에는, 앞에서소개된 Hazlett & Munoz (2009) 의실증분석결과에비추어, 무선인터넷서비스요금이최적수준에비해높아지고소비자잉여가크게증가하지못할수있다. 이와반대로주파수가과도하게공급될경우에는무선인터넷설비용량이적정한수준이상으로확대되고무선인터넷서비스이용이필요이상으로증가할수있다. 뿐만아니라, 사업자는주파수가적정수준으로공급되었다면실현되었을가격에비해더저렴한가격에서주파수를획득할수있게되므로셀반경축소를위한기지국구축을구축하고시스템을업그레이드하는등의투자를줄이고상대적으로저렴해진주파수를더많이사용하여설비용량을확대시키고자할유인이생기게된다. 이는다른용도로도활용될수있는사회적희소자원인주파수가최적으로배분되지못하고낭비되는것을의미한다. 특히 < 표 2> 의 700MHz 대역은지상파아날로그방송이디지털방식으로전환되면서확보된여유주파수대역 (digital dividend) 으로현재방송부문과통신부문간의갈등이심하게표출되어있는만큼, 무선인터넷용도로할당하여얻을수있는사회적편익과무선인터넷이외의다른용도로사용되지못함에따라포기되어야하는사회적손실 ( 즉, 기회비용 ) 의크기를비교하는실증분석을기반으로무선인터넷용도로의할당여부를결정하는것이사회후생극대화를위해반드시필요하다. 10) 그리고이미미국과유럽등주요국가들이정책을확정하고주파수경매를진행하고있으므로우리나라에서도하루속히정책방향을결정하고집행하는것이요구된다. 11) 그렇지만아쉽게도이제까지국내에서 digital dividend 정 10) 한국방송협회는 2011년 12월의성명서에서 700MHz 여유주파수대역전부 (108MHz 대역폭 ) 를방송용으로할당할것을촉구하였다. 이는방송통신위원회가이미이동통신용으로사용하기로결정한 40Mhz 대역폭까지도포함하는것이다. 최근까지도방송과통신양진영은여러차례신문기사, 보고서, 발표회등을통해자신의입장을강하게주장하고있다. 11) 미국의경우전세계에서가장빠른 2009년 6월에 DTV 전환을완료하고 698~806MHz 의대역을확보하여일부는공공안전의용도로분배하고 84MHz의대역폭을상업용이동통신용도로경매를실시한바있다. EU는하나의유럽이라는기치하에서규모의경제효과를극대화할것을목표로 790 862MHz의 72MHz 대역폭을모바일광대역네트워크용도로사용한다는내용의 digital dividend 공동밴드플랜을확정하여회원국들에의무화하였다. 이미독일을필두로이동통신용도로경매가시작하였고영국도 EU 공동플랜에맞추어경매를진행하고있는상황이다. 39
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 책과관련하여경제적효율성을실증적으로분석한연구는김용규ㆍ김지연 (2011) 정도에불과하다. 이연구는 100MHz의대역폭이이동통신용으로할당될경우사회후생이현재가치기준으로 11.5조원증가하는것으로추정하였다. 이와같은추정치는주파수공급확대가이동통신시장의경쟁활성화와요금인하로이어지고그로인하여사회후생이증가할것이라는모형에의거한것이다. 12) 그렇지만이연구는무선인터넷에대한수요가앞으로큰폭으로증가할것이라는기대치를명시적으로반영한것은아니며, 해당주파수대역이방송과공공서비스등다른용도로활용되지못함에따른기회비용이얼마나될것인지에대한추정치를제시하지못하고있다는점에서한계가있다. 700MHz 대역에관한실증분석연구결과가많지않은것은현실적으로이대역을무선인터넷용도로할당할때의기회비용을추정하기가쉽지않다는것에기인하는점이없지않다. 안형택ㆍ이윤경 (2006) 에서도지적되었듯이지상파방송이무료로제공되는관계로수요함수와소비자잉여를추정하는것이어렵기때문이다. 그럼에도불구하고 Ofcom (2001, 2002) 에서분석했던것과유사하게설문조사를시행하여 digital dividend가방송또는공공서비스용도로활용될경우에소비자잉여와사회후생을얼마나증가시킬지를추정하는것은가능할것이다. 물론설문조사분석이객관성을확보하는데어려움이없지않지만, 공익이라는다소실체가모호한개념까지도소비자잉여에포함시켜추정할수있으므로정책방향을결정하는데매우요긴하게활용될수있다. 무선인터넷용도의주파수를추가로공급하는정책을결정함에있어서경제적효율성분석이선행되어야한다는것은분명하지만, 그렇다고해서경제적효율성이정책의정당성을확보할수있는충분조건이라는것은아니다. 경제적효율성과는다른차원에서살펴보아야할사회적약자에대한배려, 교육과국방, 사회안전등과같이본논문에서논의되기어려운다른기준들도함께고려되어야하기때문이다. 12) 보다구체적으로, 주파수공급이증대될경우에이동통신서비스의공급이증가하여요금이인하되는직접적효과와주파수공급이이동통신시장의경쟁을활성화시키고그로인하여요금이더욱인하되는간접적효과등두가지의요금인하효과를추정한결과이다. 40
무선인터넷주파수정책의방향 2. 경쟁과설비투자 이동통신시장은주파수대역폭이한정되어있는관계로사업자의수가제한되고경쟁이불완전한시장구조가되기쉽다. 13) 이에따라각국의규제기관들은다양한정책수단을동원하여공정경쟁을활성화시킴으로써시장의비효율을개선하고소비자들의편익을증진시키려는노력을지속해왔다. 특히주파수정책은경쟁촉진을위한효과적인정책수단으로활용되어왔다. 예컨대, 정부가신규사업자의시장진입을위해주파수를추가로공급하는것은 Hazlett & Munoz (2009) 에서도분석되었듯이경쟁을촉진시키는효과적인방법이다. 전체주파수공급량을확대하는것이외에도어느특정사업자가한정된주파수자원을과다하게할당받지못하도록제한하거나, 주파수대역의품질차이로인하여사업자간의비용경쟁력이불합리하게결정되지않도록조정하는것도공정경쟁의활성화를위해사용되어온정책사례라할수있다. 이상과같은정책적노력에힘입어우리나라와주요국의이동통신시장에서 HHI(Herfindahl-Hirschman Index) 의값은 < 그림 1> 에서와같이전반적으로하락하는추세를나타내고있다. < 그림 2> OECD 중앙값대비우리나라의연도별 HHI 추이 자료 : 안형택 이태희 (2012) 13) 설비기반시장진입이제한될수밖에없다는의미이며 MVNO 는이에해당되지않는다. 41
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 경쟁이활성화되면서비스가효율적인경쟁가격에서제공될수있거나서비스품질이개선되는등여러측면에서긍정적효과들을기대할수있다. 이러한배경에서 KISDI (2012) 는광대역이동통신시장에서경쟁활성화를위한주파수할당정책을수립할것을주요정책방향으로제시하고이를위해 MVNO 도입의무화와망중립성적용등의할당조건부과방안을검토할필요가있음을밝힌바있다. 그리고앞서소개되었던김용규ㆍ김지현 (2012) 의실증분석도주파수의추가공급이경쟁을활성화시킬경우에사회후생이더욱증가된다는추정결과를보여주고있다. 위의두연구는무선인터넷주파수가추가로공급되어설비투자가계획대로이루어질것이라는암묵적인가정하에서경쟁의긍정적효과를강조한것으로이해될수있다. 그렇지만설비투자에관한경제학이론에의하면경쟁과기업의설비투자유인은서로독립적인것이아닐수있다. 즉, 경쟁이치열해짐에따라설비투자가위축될수도있고그와반대로촉진될수도있는것이다. 전자의경우는 슘페터효과 (Schumpterian effect) 가발생하는상황이다. 즉, 경쟁이단기적으로가격을낮추는측면에서는효과적일수있지만중장기적으로기업의설비투자를위축시키고시장의동적인효율성을저하시키는부작용을유발하는경우에해당하는것이다. 반면, 후자의경우는 회피효과 (Escape effect) 가나타나는상황이다. 이는사업자가혁신을통해이윤을증대시키고경쟁의압력으로부터벗어나고자하기때문에투자유인이오히려증가할수있다는것이다. 슘페터효과와회피효과는서로상반되는것이다. 하지만 Aghion, et al. (2005) 의 'inverted-u relationship' 이론은두가지효과중어느한가지만옳은것은아니며경쟁상황에따라두효과가모두발생할수있다고설명한다. 즉, 경쟁이별로치열하지않은상태에서는회피효과가나타날수있고경쟁이이미치열한상태에서는슘페터효과가나타날수있다는것이다. Sabat (2005) 는기술발전의속도가빠른이동통신서비스의특성상사업자가새로운시스템으로업그레이드하지않으면경쟁력을상실하게되므로경쟁이치열할수록시스템을빨리업그레이드시킬유인이있고그에따라설비투자가증가할수있다고설명하고있다. 이는이동통신시장에서회피효과가나타나는특성이있다는것을설명한것이다. 그렇지만무선인터넷시장에서경쟁의강도가어느수준이상으로되어 inverted-u relationship 이론에서설명하는것과같이슘페터효과가나타나는경우에는경쟁을강화하는정책이오히려무선인터넷주파수를 42
무선인터넷주파수정책의방향 추가로공급하여설비투자를확대시키고자하는정책목표의달성을어렵게할수있다. 참고로안형택ㆍ이태희 (2012) 는 2002년부터 2008년까지 OECD국가들의이동통신관련자료를사용하여경쟁의설비투자에미치는영향을추정한바있다. 이연구의주요추정결과는매출액기준 HHI의값이 1% 감소할때매출액대비설비투자금액이 0.8%~1.0% 정도감소한다는것이다. 14) Inverted-U relationship 이론에입각해볼때, 이와같은추정결과는경쟁이이미치열한상황에있는 OECD국가들의이동통신시장에서슘페터효과가발생하고있을가능성이있다는것을보여주는것이다. 요컨대, 정부의모바일광개토플랜은무선인터넷시장의동태적효율성을위해주파수를추가로공급하여설비투자를촉진시키는것을목표로하는것이다. 따라서 inverted-u relationship 이론과안형택ㆍ이태희 (2012) 의연구결과는경쟁촉진을주파수정책의목표로삼는것이모바일광개토플랜의근본취지와부합하지않을수있음을시사하는것이다. Bauer (2010) 도지적한바있듯이설비투자를촉진시키기위한정부의바람직한역할은이동통신시장에서경쟁의강도가지나치게낮아지거나과도하게되는것을방지함으로써기업의투자유인이최적의수준에서많이벗어나지않도록하는것에있음을유의할필요가있을것이다. Ⅳ. 결론 이논문에서는 2012년 1월에의결된모바일광개토플랜으로요약될수있는정부의무선인터넷주파수공급정책과관련하여짚어볼필요가있는두가지이슈들을살펴보았다. 첫번째로모바일광개토플랜이미래의무선인터넷수요에대한예측에따라주파수소요량을공학적으로계산한것이지만경제적효율성을높이기위해필요한요인들을충분히고려한것이아니라는것을지적하고, 주파 14) 이연구는사업자가자신에게주어진여건에의거하여미래의기대수익을극대화시킬수있는설비투자수준을결정한다는가정에입각하고있다. 계량경제모형에서설비투자금액은각국사업자들의 CAPEX를합한값으로측정되었으며경쟁의척도는 Hazlett & Munoz (2009) 에서와같이 HHI가사용되었다. 그리고설비투자규모에영향을미치는요인으로예상되는 EBITDA, GDP대비매출액, 인구밀도, 비도시인구비율등을통제변수에포함시켰으며고정효과패널모형을가정하고 HHI의설비투자에미치는영향을추정하였다. 43
정보통신정책연구제 20 권제 3 호 (2013. 9) 수의공급자인정부가사회후생극대화를목표로무선인터넷주파수를적정한수준으로할당하여무선인터넷서비스의공급이최적의수준으로확대될수있도록해야한다는것을논의하였다. 특히사회적갈등이극심한상황에있는 700MHz 여유대역에대해사회후생을극대화시킬수있도록주파수를할당하기위해실증분석연구가뒷받침되어야할필요성을지적하였다. 그리고두번째로이동통신시장의정태적효율성을추구하는것이동태적효율성과서로상충될수있다는점을무선인터넷주파수를추가로할당하는정책에서고려해야한다는것을논의하였다. 즉, 이동통신시장에서사업자간의경쟁을촉진시키는정책이이제까지는시장의효율성을높일수있다는측면에서거의무비판적으로받아들여졌지만주파수를추가로공급하여무선인터넷설비용량을확충시키려는정책목표와서로배치될수도있다는문제를논의하였다. 만일급속히성장하는추세에있는무선인터넷시장에서설비투자활성화를통해동태적효율성을높이는것을정책의우선순위에두어야한다면, 경쟁과설비투자유인간에상충관계가존재한다는사실은신규사업자를진입시키거나 MVNO를활성화하는등의경쟁활성화정책을추진하기보다사업자의투자수익을적정수준으로보전해주는것이적극적인설비투자를유도하기위해필요할수있다는것을의미한다. 이상의두가지논의는모바일광개토플랜에대한문제점을지적한것이지만구체적인정책대안을제시한것은아니다. 이에따라이논문을보완하기위해주파수의추가공급에따른사회후생의변화를실증적으로분석하는연구가뒷받침되어야할필요가있다. 그리고비록이논문에서논의되지는않았지만, 어떤주파수대역을어떤시점에어떤방식으로할당할것인지를결정하는정책도무선인터넷서비스제공의효율성과사업자의경쟁력등에막대한영향을미칠수있는매우중요한요인이다. 따라서새로운주파수대역을공급할때에는그로인하여시장의경쟁상황이어떠한영향을받게되고효율성은얼마나개선될수있을지에대해사전에충분한검토가이루어져야만한다. 빠르게성장하고있는무선인터넷시장에정부가주파수를신속히공급하는것도중요하지만, 무선인터넷시장의지속적인성장을위해주파수의공급자인정부와수요자인사업자간에중장기계획을공유하는것도필요할것이다. 이와관련한구체적논의는이논문의범위를벗어나는것으로향후의연구주제로남겨두고자한다. 44
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