표지와동일하게들어갑니다.
프로그램 국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 일시및장소 일시 : 2016. 4. 29 ( 금 ) 14:00~17:40 장소 : 국회입법조사처대회의실 제1세미나실 주최 : 국회입법조사처, 한국정당학회 후원 : 숙명여대다문화통합연구소 개회식 (14:00~14:20) 사회 - 서정건 ( 한국정당학회총무이사 ) 개회사 - 박명호 ( 한국정당학회장 ) 환영사 - 임성호 ( 국회입법조사처장 )
주제발표및토론 [ 제 1 세션 ] 14:30~16:00 [ 기획패널 Ⅰ] 국회발전을위한정당정치의모색 사회김영일 ( 국회입법조사처정치행정조사심의관 ) 발표 한국의정당정치발전과유권자정당정진민 ( 명지대 ) 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19대국회입법갈등사례채진원 ( 경희대 ) 정당공천의제도화 : 19대국회에서의법제화논의를중심으로이정진 ( 국회입법조사처 ) 토론최준영 ( 인하대 ), 한정택 ( 국회입법조사처 ) [ 기획패널 Ⅱ] 숙명여대다문화통합연구소 : 갈등과통합 : 과거, 현재, 미래 사회김수진 ( 이화여대 ) 발표 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로이성우 ( 고려대 ) 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014년동시지방선거의변화와지속성황아란 ( 부산대 ) Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 박선경 ( 고려대 ) 토론이상신 ( 통일연구원 ), 민희 ( 경희대 ), 이재묵 ( 한국외대 )
[ 제 2 세션 ] 16:10~17:40 [ 자유공모 ] 국회의원후보공천과정당정치 사회유재일 ( 대전대, 대전발전연구원장 ) 발표 한국의정당은누구를대표하는가?: 제20대국회의원선거정당공천을중심으로이동윤 ( 신라대 ) 20대총선정당후보공천과그효과조원빈 ( 성균관대 ) 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18대-19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로박윤희 ( 동국대 ), 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 토론이은정 ( 한국외대 ), 엄기홍 ( 경북대 ), 오혜진 ( 숙명여대 ) 사회손병권 ( 중앙대 ) [ 기획패널 Ⅲ] 미국의정당정치와외교정책 발표 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로서정건 ( 경희대 ) 미국의동아시아외교정책 : 이념과정당정치그리고대외정책유성진 ( 이화여대 ) 미국의동아시아외교정책 : American interests and values 이재묵 ( 한국외대 ) 토론손병권 ( 중앙대 ), 김헌준 ( 고려대 )
목차 국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 기획패널 Ⅰ 발표 1 한국의정당정치발전과유권자정당 3 정진민 ( 명지대 ) 발표 2 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19대국회입법갈등사례 29 채진원 ( 경희대 ) 발표 3 정당공천의제도화 : 19대국회에서의법제화논의를중심으로 65 이정진 ( 국회입법조사처 ) 기획패널 Ⅱ 발표 1 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 89 이성우 ( 고려대 ) 발표 2 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014년동시지방선거의변화와지속성 121 황아란 ( 부산대 ) 발표 3 Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 149 박선경 ( 고려대 )
자유공모 발표 1 한국의정당은누구를대표하는가?: 제20대국회의원선거정당공천을중심으로 189 이동윤 ( 신라대 ) 발표 2 20대총선정당후보공천과그효과 213 조원빈 ( 성균관대 ) 발표 3 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 225 박윤희 ( 동국대 ), 장석준 ( 지방공기업평가원 ) 기획패널 Ⅲ 발표 1 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 261 서정건 ( 경희대 ) 발표 2 미국의동아시아외교정책 : 이념과정당정치그리고대외정책 285 유성진 ( 이화여대 ) 발표 3 미국의동아시아외교정책 : American interests and values 305 이재묵 ( 한국외대 )
기획패널 Ⅰ 국회발전을위한정당정치의모색 한국의정당정치발전과유권자정당정진민 ( 명지대 ) 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19대국회입법갈등사례채진원 ( 경희대 ) 정당공천의제도화 : 19대국회에서의법제화논의를중심으로이정진 ( 국회입법조사처 )
국회발전을위한정당정치의모색 기획패널 Ⅰ 발표 1 한국의정당정치발전과유권자정당 정진민 ( 명지대 )
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 기획패널 Ⅰ - 발표 1 한국의정당정치발전과유권자정당 정진민 ( 명지대 ) 현대민주주의에서정당은의회, 선거등과함께민주주의의성패를좌우하는핵심제도이다. 정당은당면한현안문제해결을위한정치적의제를설정하고표출된유권자들의요구를집약하여정책대안을제시하며의회에서의입법을통하여정책을결정하는등대의민주주의를실현시키는필수적인기능들을수행한다. 이처럼현대민주주의에서핵심적인역할을수행하는정당정치가발전되지않고서는민주주의의발전역시기대하기는어렵다. 그러나우리정당정치의현실은민주화이후 30여년이경과한지금까지도대의민주주의의원활한작동을위해요구되는수준에크게못미치고있는실정이며이러한현실은한국의민주주의가공고화되는데있어중요한걸림돌이되고있다. 이제우리의민주주의가제대로작동하고공고화되기위해서정당정치의발전은더이상미룰수없는과제이다. 때문에우리민주주의의공고화를위해서도정당정치의발전에기여하는방향으로적극적인노력을경주하는것은매우중요한일이다. 이와관련하여본논문에서는우리정당정치의발전을저해하는주요요인들을검토하고, 정당정치의발전을이루기위한새로운정당형태와이러한정당형태가구현되기위한방안들을논의하고자한다. 정당환경이빠르게변화하면서정당조직의비중이줄어들고있는상황에서이제는정당정치의발전에대해서도인식의전환이필요하다고본다. 본논문에서는전통적인조직중심의정당보다는유권자속의정당에초점을맞추어정당이수행하는역할에대한유권자들의평가가긍정적으로변화하고, 유권자들의 5
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 자발적인정당정치참여가늘어나며, 정당정치가안정적으로지속될것이라는유권자들의기대가커질때정당정치의발전이촉진될수있다고보고이러한의미의발전을이루기위해우리정당들이어떻게변화되어야할것인지를중점적으로다루고자한다. 이를위하여먼저민주화이후우리정당정치가발전하는것을어렵게했던주요요인들을간략하게살펴보고자한다. Ⅰ. 정당정치발전의주요저해요인 민주화이후우리정당정치의발전을저해하거나지체시켜온요인들로는무엇보다도자발적인정당토대의결여, 정책정당으로의미발전, 과도하게적대적인정당간관계의지속과선거이외의정치과정에서는제대로작동되지않는정당정치등을지목할수있다. 더욱이문제는이들저해요인들이각각독립적으로부정적인영향을미치기도하지만요인상호간밀접한관련성을갖고있어각요인들이정당정치의발전에미치는부정적인효과를서로보강시켜주는방향으로도작용하고있다는점이다. 1. 자발적인정당토대의결여 그동안정당의중앙당과기초조직모두기본적으로인물중심의중앙집권적인구조하에서하향식으로운영되어오면서유권자들의자발적인정당정치참여가이루어지지못하였다. 이처럼유권자들의자발적인참여가이루어지지못하는정당정치가발전되는것은쉽지않은일이었다. 또한유권자들이관심을갖고자발적으로정당정치에참여하게될때비로소사회내다양한이익의표명및집약등정당의주요기능들도제대로수행해낼수있기때문에자발적인정당토대의결여는우리정당들이본연의역할을수행하는것도어렵게만들어왔다. 6
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 2. 지체된정책정당으로의발전 인물중심의하향식운영구조가오랫동안지속되고정당의자발적인토대가구축되지못함에따라정책적인차별성을갖는정당으로발전해나가는것도지체되어왔다. 그결과그동안우리정당들은유권자들의다양한요구들을집약하고이러한유권자들의요구를정치적으로쟁점화하는정치적의제설정기능을충분히수행해오지못했을뿐아니라당면한현안문제해결을위한정책대안제시도만족스럽게해내지못하였다. 이는우리정당들이정책적정체성을갖는정당으로성장하는것을가로막아정당정치가안정적으로발전되는것이그만큼어려워질수밖에없었다. 3. 과도하게적대적인정당간관계 정당정치발전의또다른장애물은우리정당정치가아직도사회내분출하는갈등을해소하여사회통합을이루어내는역할을제대로수행하지못한채소모적인정쟁이지속되는적대적인대결구조에서벗어나지못하고있는점이다. 민주화이후한국사회는사회경제적구조뿐아니라유권자들의의식및가치정향에있어많은변화들이진행되어온바있다. 하지만우리의정당정치는민주화과정에서형성된민주대반민주의대립구도와지역갈등구조가고착화되면서민주화이후의정당환경변화에제대로대응하지못한채유권자들이직면하고있는중요한문제들에대한충분한문제해결능력을보여주는데실패하고있다. 4. 선거이후정치과정에서제대로작동되지않는정당정치 이처럼민주화된지 30여년이지났음에도불구하고정당간관계가과도하게적대적인형태로구조화되면서선거이후의정치과정, 특히정당의또다른중심무대인의회에서의정치과정에있어교착과파행이반복됨에따라국민들의요구에부응하는입법이적시에이루어지고있지못하다. 즉, 반응성 (responsiveness) 7
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 과적시성 (timeliness) 을갖는정책생산이가능한생산적인국회운영이이루어지지못하고있는것이다. 이러한파행적인국회의운영은선거가치러지지않는시기에정당이정상적으로작동되는것을어렵게함으로써정당정치의발전을가로막는또다른이유가되고있다. Ⅱ. 정당정치발전을위한새로운정당형태 : 유권자정당 정당을흔히하나의단일체로생각하기쉽지만사실정당은여러층위들또는수준들이어우러져있는복합체로다루어질때그다양한측면들이보다잘이해될수있다. 이처럼정당을복합적으로다룰때가장많이활용되는개념이키이 (Key 1964) 가논의하였던조직수준정당 (party as organization), 공직수준정당 (party in public office), 유권자수준정당 (party in the electorate) 등세수준의정당개념이다. 우리가키이의복합적정당개념을활용한다면정당을정당활동가 (party activist) 와당원들로구성되는조직수준정당, 정당소속선출직공직자들로구성되는공직수준정당, 정당지지자와정당투표자로구성되는유권자수준정당의세수준으로보다구체화하여볼수있을것이다 ( 정진민 2015). 최근수십년간많은민주국가의정당정치와관련하여가장많이이루어지고있는논의는정당의약화에관한것이다. 정당이모든수준에서전반적으로약화되고있는지에대해서는더많은논의가이루어질필요가있지만적어도정당의여러수준중에서정당의조직수준, 특히서구의전통적인대중정당 (mass party) 의핵심을구성했던당원조직이약화되고있는현상은대부분의선진민주국가에서광범위하게나타나고있는것이사실이다 (Mair 1994; Scarrow 2000; Whiteley 2011). 또한처음부터정당조직이취약했던후발민주국가에서도소수의예외적인경우를제외하고는이러한약화현상이공통적으로관찰되고있다 (van Biezen 2003; Whiteley 2011). 선진민주국가뿐아니라상대적으로높은수준의경제발전이이루어져있는한국을포함한일부후발민주국가에서도탈산업사회화로인하여산업구조의개 8
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 편, 계급구조의변화등사회경제적환경에구조적변화가일어나고있고, 교육수준의향상및대중매체의발전과확산으로인하여시민들의인식능력이크게신장되고있다. 또한삶의질 (quality of life) 이나자아표현 (self-expression) 을중시하는탈물질적 (postmaterial) 가치관과개인의자율성이강조되면서집단소속감은약화되고개인주의적성향은폭넓게확산되고있다. 그결과많은민주국가에서지지하는정당을갖고있지않은무당파유권자가크게증가하고있으며한국도예외가아니다. 한국무당파층의정치행태에관한연구에따르면무당파층은전체유권자의 48% 를차지하고있으며이중특히정당환경변화와관련된인지적동원이이루어져있는, 즉정치적으로세련된무당파층이인지적동원이이루어져있지않은전통적무당파층과거의비슷한비율 (23% 대 25%) 을점하고있다 ( 정진민 길정아 2014). 여기에서중요한것은정치적으로세련된무당파층은그렇지못한전통적인무당파층과같은무당파층을구성하고있지만그특성이나정치행태에있어적지않은차이를보여주고있다는점이다. 1) 또한무당파유권자, 특히정치적으로세련된무당파유권자는우리뿐아니라미국을비롯한많은선진민주국가에서최근꾸준히증가하고있다. 이러한무당파유권자의증가가선거유동성 (electoral volatility) 을높이는주요요인으로작용하게되면서정당정치를포함한민주주의정치과정에많은변화를가져오고있다. 선거에서유동성의증가는정당정치에많은변화를가져오고있는데, 특히전통적인대중정당에서중시되었던일관된이념이나특정사회집단을대표해내는것보다선거승리를위한실용적인측면이강조되면서공직획득이정당의주요목표가되고있다 (Krouwel 2006). 이러한정당의목표변화이외에도정당환경의변화및매체를활용한전문화된선거운동과국고보조금에대한의존도증가등이조직수준정당의통제로부터중앙당의자율성을강화시켜왔다. 동시에선거과정에서후보비중의증가, 의회내정당이나선출직공직자또는선거에출마한공직후보에게직접지원되는정치적자원의확대등은정당내힘의균형을공직수준정당쪽으로이동시키고이처럼강화된공직수준정당이중앙 1) 인지적동원이이루어진또는정치적으로세련된무당파층유권자의특성과행태에관한보다구체적인논의는정진민 길정아 (2014) 을참조할것. 9
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 당을통제하는결과로이어지고있다. 많은후발민주국가정당의경우에도광범위한매체활용, 전문화된선거운동, 높은국고보조금의존도등 20세기초서구에서대중정당이등장하던시대와는크게달라진환경으로인하여조직수준정당은제대로성장하지못하고공직수준정당이주도하는정당형태가주로나타나고있다. 민주화이후우리의경우에도이념적으로잘조직화된대중정당은민주노동당과같은예외적인경우를제외한다면발전하지못하였다. 즉대중정당으로발전되어나가기위해서는정당운영에관심을갖고정기적으로당비를내며필요한경우적극적으로정당활동에참여하는많은당원들이있어야할텐데우리의정당현실은그렇지못하였다. 주지하다시피우리정당의경우그정당의이념또는정강정책에동조하여참여하고당비를내는자발적인당원들, 소위진성당원의수는매우적다. 진성당원에가장가깝다고볼수있는당비납부자수는아래표 1에서보여주듯이현재약 4210만명에달하는전체유권자의 1퍼센트를크게넘지못하고있다. 진성당원의규모가크지않다는점에서는대중정당형태를취하고있는민주노동당, 통합진보당, 정의당등진보적인정당들도예외가아니다. 이처럼당비를납부하는당원수가크게증가하지못하고있는것은우리정당들에있어절대적으로부족한진성당원문제를해결하는것이쉽지않음을보여주고있다. < 표 1> 주요정당의당비납부자수추세 ( 천명 ) 연도 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 새누리당 259 278 200 199 209 293 212 202 190 253 민주당 496 95 86 23 64 160 168 117 373 316 민주노동당 69 54 51 40 34 56 62 42 32 10 새누리당의경우 2012 년이전은한나라당이고민주당의경우는 2005, 2006 년은열린우리당, 2007 년은통합민주당, 2014 년은새정치민주연합임. 민주노동당의경우는 2010, 2011, 2012, 2013 년은통합진보당, 2014 년은정의당임. 출처 : 중앙선관위각년도 정당의활동개황및회계보고 10
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 자발적으로참여하여당비를내는진성당원의규모가적은것과는대조적으로당원조직이취약한상황에서민주화이후대폭증액된정당에대한국고보조금이꾸준히증가하면서주요정당들의국고보조금의존도는표 2에서보여주고있는것처럼전체재정수입의대략 3분의 1을점하는높은수준에이르고있다. 또한선거운동이점차전문화되면서광범위한매체활용이이루어지고있어당원조직의성장이저해됨에따라이를통한유권자와의연계는더욱어려워지고공직수준정당의우위는더욱강화되고있다. < 표 2> 주요정당의국고보조금의존도 (%) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 새누리당 43.8 32.3 22.5 22.3 26.1 33.9 25.7 33.0 18.5 37.2 민주당 46.6 35.9 32.6 30.1 50.2 36.4 39.6 37.7 18.3 36.9 새누리당의경우 2012 년이전은한나라당이고민주당의경우는 2005, 2006 년은열린우리당, 2007 년은통합민주당, 2014 년은새정치민주연합임. 출처 : 중앙선관위각년도 정당의활동개황및회계보고 이처럼정당과유권자와의연계가충분히이루어지지못하여정당이유권자들로부터유리된상황에서공직수준정당만의비중이지나치게커지게되면결국이들공직수준정당들간의담합구조로정당체계가고착될우려가있다. 하지만강력한정당조직의발전을어렵게하는정당을둘러싼환경변화와제반제도적요인들을고려할때전통적인대중정당에서와같은강력한조직수준정당을만들어내서유권자와의관계를강화시켜나가는것은현실적으로쉽지않다. 이러한상황에서결국유권자수준정당의구성원들에게당원이아니더라도정당후보선출과같은정당내의사결정과정에참여할수있게하여이들에게일정한역할과권한을부여함으로써유권자수준정당을강화시키고이처럼강화된유권자수준정당과공직수준정당간의긴밀한의사소통구조를확대시켜나갈필요성은더욱커지고있다. 유권자수준정당을구성하는정당지지자와정당투표자들이정당의의사결정과정, 특히가장중요한후보선출과정에참여하게함으로써유권자수준정당을강화시키고이처럼강화된유권자수준정당이공직수준정당과긴밀하게연계된정당형태를 유권자정당 (party of the electorate) 11
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 이라고부를수있을것이다. 본논문에서는이러한유권자정당을우리가지향해야할새로운정당형태로제시하고자한다. 유권자정당은강력한당원조직을갖는정당을건설하는것이현실적으로쉽지않은상황에서정당과유권자간의연계를강화시킴으로써과도한공직수준정당의강화와이로인해초래될수있는정당들간의담합체계 (cartel system) 형성을억제하기위한일종의불가피한대안정당이라고도볼수있다. 유권자정당에서중시되고있는또다른요소는각국이택하고있는정부형태가그나라의정당정치에적지않게영향을주고있다는사실이다 (Samuels 2002). 실제로의원내각제국가와대통령제국가에서정당정치의작동방식은달라질소지가많으며, 특히정당의기율 (party discipline) 면에서커다란차이가있다. 대중정당에서처럼의회밖정당조직의주구성원들인정당활동가들이나열성적당원들이이끌고가는강한기율의정당보다는상대적으로약한기율의정당이대통령제정부형태와더욱정합성을갖는다는점에서도대통령제를채택하고있는우리의경우에유권자정당은적실성을가질수있다. 우리와같은대통령제국가에서상대적으로약한기율의정당이필요한가장중요한이유는대통령제에서의의회는정치권력의불안정성을보완하기위하여강한정당기율을필요로하는의원내각제하의의회와그특성과작동방식이질적인차이든정도의차이든많이다르기때문이다 (Sartori 1997; Cheibub 2007). 의원내각제의경우에는만약다수파가집권기간중국민의지지를잃어다수파내균열이발생하고표결등의회운영과정에서이탈자가나오는등의회내다수의지지가위협받는갈등이고조되면임기와관계없이내각과의회를선거를통해새롭게구성함으로써갈등을해소해나갈수있다. 의원내각제에서는이처럼정치적갈등해소라는측면에서유연성이발휘될수있는반면정부의존립이의회내다수의지지에연동되어있기때문에일반평의원의입장변화로도정부의붕괴가가능한불안정성이있고이러한권력불안정성을소속의원들에게강력한통제력을행사할수있는중앙집권적이고기율이강한정당을통해서보완하고있다. 반면에정치권력의이중정통성 (dual legetimacy) 을그주요특징으로하는대통 12
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 령제에서는대통령과의회의임기가고정되어있고별도의선거를통해서선출또는구성되고있다. 이와같은고정된임기로인하여정치권력의안정성은확보하고있지만정치적갈등해소라는측면에서는자칫경직될수도있는대통령제에서는절충과타협을통한의회의원활한운영이이루어지지않고서는대통령이의회에서다수의지지를위협받거나상실하게될경우대통령또는대통령을수장으로하는행정부와의회간의갈등상황을해소해나가는것이현실적으로쉽지않다. 또한입법부와행정부가분립하고있는대통령제에서는의회가의원내각제에서처럼정부가제출한법안에대해단순히찬반토론을하는장소가아니라실질적인심의와협상을통해실제로입법이이루어지는곳이기도하다. 이처럼대통령제의회에서실질적인입법이용이하게이루어지기위해서는무엇보다도의회내정당들뿐아니라의원들이자율성을갖고대화와설득을통하여절충하고타협하여합의를도출해가는협력정치가일상화될필요가있다. 그리고대통령제의회의이러한협력정치는정당의기율이과도하게강한경우에는의원들이자율성을가질여지가사라져이루어지기쉽지않다. 특히우리의경우이러한절충과타협을통한협력정치의필요성은대통령의반대당이국회의다수의석을점하는분점정부상황이, 이번 20대총선에서집권당의참패로또다시경험하게되었지만, 민주화이후적지않게발생하고있어더욱커지고있다. 분점정부상황에서의원들의표결을포함한원내활동에있어자율성이확보되어있지못하여일사불란한정당투표가상시화된다면대통령이원하는주요정책의제들의입법화는매우어려워질것이다. 협력정치를필요로하는또다른이유는민주화이후우리국회가원내교섭단체대표회의중심으로운영되고있어이미상당정도합의형의회로전환되었고흔히국회선진화법이라불리는국회법개정이이루어진 2012년이후이러한합의형의회로의변화는더욱진전되고있기때문이다. 즉원내교섭단체대표회의중심의국회운영은국회내의사결정에있어교섭단체를구성하고있는소수당의실질적인거부권행사를가능케함으로써다수당에의한독단적인국회운영을어렵게하는제도적장치로기능하고있는것이다. 이러한상황에서의원들이표결에있어자율성을갖지못하고일사불란한정당투표가일상화될경우법안처 13
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 리를비롯한의사진행이상임위단계에서부터어려워지면서본회의운영도제대로이루어지기가쉽지않다. 이처럼소수당의실질적인의사진행방해가국회의여러제도나관행상가능하기때문에대통령의소속당이국회의다수의석을점하는단점정부라하여도일사불란한정당투표가이루어질경우교착상황이가능하다는점에서는분점정부와크게다르지않다. 2) 결국우리와같은대통령제국가의경우국회는심의와협상을통해실제로입법이이루어지는장소이며국회가원활하게운영되기위해서는절충과타협을통한협력적인정치가일상화될필요가있다. 우리의경우이와같은협력정치의필요성은민주화이후국회운영이상당정도합의제적인방식으로이루어지고있기때문에더욱크다. 그리고이러한협력정치는소수의정당활동가나열성적당원들이주도하는강한기율의정당보다는유권자정당과같이정당의의사결정과정에보다많은유권자들이참여하여공직수준정당및그구성원들의자율성이일정수준확보되어있어상대적으로약한기율을갖는정당에서그실현가능성이보다커질수있다. 3) Ⅲ. 정당정치발전을위한구체적방안 지금처럼유권자와유리되어있는정당으로부터유권자와연계가강화된정당으로발전되어나가기위해서는무엇보다도정당지지자와정당투표자들이정당의의사결정과정에, 특히후보선출과정에적극적으로참여할수있도록정당을개방할필요가있다. 즉유권자수준에서이러한정당활성화가이루어지고강화된유권자수준정당이공직수준정당과긴밀하게연계되는것이중요하다. 2) 실제로민주화이후 13 대국회에서부터 17 대국회까지정당간의견대립등으로인하여예정된회의자체가열리지못하는국회공전이단점정부나분점정부상황에관계없이발생하고있으며 ( 정진민 2008), 분점정부상황에서도적지않은입법교착이나타나고있지만단점정부상황에서는보다더많은입법교착이발생하고있다 ( 전진영 2011). 3) 최근미국의경우에도빈번한정치적교착상황을야기하는의회내정당양극화의주요인중하나로민주. 공화양당정당활동가들의극단주의가의원들에게과도하게영향을미치고있는점이지적되고있다 (Theriault 2008). 14
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 이처럼정당의개방성이확보될수있을때유권자들의요구와선호에대한정당의민감도를높임으로써우리정당정치에서크게부족한정당의반응성도제고시킬수있을것이다. 정당정치가발전하기위해서는유권자들의요구와선호에대한정당의반응성을높이는것만으로는충분하지않다. 정당들이입법을통한정책결정과정에서유권자들의요구에부응하는역할을제대로수행할수있어야한다. 지금처럼선거이후의정치과정, 특히정당의또다른중심무대인의회의정치과정에있어교착과파행이반복되어서는정당이이러한역할을제대로수행해내기어렵다. 따라서유권자들의요구에부응하는입법이적시에이루어질수있는생산적인국회운영에기여할수있는정당으로발전되어나가는일역시매우시급한과제이다. 지금부터는본논문에서우리정당정치발전을위해요구되고있는정당의개방성과반응성을높이고대통령제에서더욱요청되는협력정치에기여할수있는정당으로발전되어나가기위한구체적방안들을논의하고자한다. 이는또한유권자정당이지향하는발전방향이기때문에유권자정당의구현방안이기도하다. 1. 개방형경선의제도화 정당의의사결정과정중에서가장중요한것은후보선출과정이며한국의정당정치가직면하고있는많은과제중에서도가장시급하게해결되어야할문제는대통령선거등주요선거에나서게되는정당의후보를공정하고합리적으로선출해내는일이다. 이는정당의후보선출과관련하여반복되고있는불공정시비와비리들이이번 20대총선에나설주요정당들의후보선출과정에서도보았듯이정당에대한국민들의불신을야기하는중요한요인들중의하나가되어왔기때문이다. 또한이번 20대총선을포함하여그동안대선이나총선과같은주요선거에나설정당후보가선거에임박하여선출방식이정해짐에따라선거를불과얼마남겨놓지않은시점에서선출되는일이반복되어왔다. 이에따라유권자들이후보를검증할수있는충분한시간을갖지못하게될뿐아니라제대로검증되지않은선출직공직자의부적절한직무수행역시유권자들의정 15
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 치불신으로이어지는경우가적지않았다. 이울러선거에임박하여후보선출방식을둘러싸고벌어지는당내주요정파간또는대선주자간이해관계에따른정쟁의반복은우리정당정치의불안정을야기하는핵심요인으로작용하여왔으며, 이는이번 20대총선의경우에도예외가아니었다. 결국본선거로이어지는선거과정의중요한부분인정당경선이공정하고합리적인방식으로제도화되지않고서는정당정치가안정적으로이루어지기도어려울뿐아니라우리의민주주의가공고화되기도쉽지않다고본다. 정당의후보선출방식은정당이운영되는방식에결정적으로영향을미칠수있다. 실제로 정당의후보선출권을갖고있는자가사실상정당의주인이다 라고말할정도로정당의후보선출은정당운영에있어중요하며 (Schattschneider 1942), 정당의후보선출방식이어떻게되어있느냐에따라정당의운영방식은크게달라질수있다. 앞서논의하였듯이본논문에서제시되고있는유권자정당은공직수준정당의강화라는불가피한추세속에서유권자수준정당의역량을강화시키는데초점이맞추어져있다. 따라서유권자정당이실현되기위해서는무엇보다도당원뿐아니라정당을지지하는일반유권자들이정당의의사결정과정에, 특히후보선출과정에적극적으로참여함으로써유권자수준에서의정당활성화가이루어지고강화된유권자수준정당이공직수준정당과긴밀하게연계되는것이중요하다. 이처럼정당후보선출과정에유권자참여의중요성을고려한다면당원뿐아니라당원이아닌정당을지지하는유권자도참여할수있도록후보선출과정을개방하여제도화하는일은유권자정당으로발전되어나가는데있어핵심적인조건이라할수있다. 4) 정당변화의일반적인추세를고려함과더불어, 소수의열성적당원또는정당활동가들이이끌고가는강한기율의정당과비교하여우리의정부형태인대통령제와보다정합성을갖는상대적으로약한기율의정당을만들어가기위해서도후보선출을포함한정당 4) 설사당원들만으로정당의공직후보선출을한다하여도지금처럼자발적인진성당원이절대적으로부족한상황에서는이미과거여러차례의주요선거를전후하여나타났듯이많은수의급조된당원들로정당후보선출이이루어지기쉽고정당의후보선출전에당원수가일시적으로증가하였다가후보선출이끝나면감소하는현상이반복되는패턴을보여줄가능성이높다. 개방형경선의제도화에관한보다구체적인논의는정진민 (2014) 을참조할것. 16
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 의의사결정과정을정당지도부나소수의정당활동가들이주도하기보다는이 과정에정당을지지하는보다많은유권자들이적극적으로참여할필요가있다. 2. 경선참여이외의정당정치참여및모바일정당구축 유권자정당은전통적인당원중심대중정당의대안으로당원뿐아니라정당을지지하거나지지할가능성이있는일반유권자들과도보다직접적인소통이원활하게이루어지는정당을목표로한다. 따라서유권자정당의실현을위해서는정당을지지하는일반유권자들도정당의정책결정이나후보선출과같은정당의중요한의사결정에참여할수있는통로나제도적장치들이강구되어야할것이다. 그리고이러한참여통로와제도적장치들을활용하여유권자들이앞서언급한후보선출을위한경선참여뿐아니라정치자금후원, 자원봉사, 정책제안및평가등다양한형태의정당정치참여를할수있도록할필요가있다. 유권자들의적극적인참여와관련하여당원이아닌정당을지지하는일반유권자들도정당에후원금을제공할수있는통로도허용되어야할것이다. 이는지지하는정당에후원금제공을통해정당지지의사를적극적으로표출할수있게될뿐아니라정당역시도자금조달을위해후원금을내는지지자확보를위해노력하게됨으로써정당과유권자와의관계가더욱강화될수있고과도한정당의국고보조금의존도를낮출수있다고보기때문이다. 2015년 12월헌법재판소도정당후원금을금지한정치자금법조항에대해헌법불일치결정을내림으로써 2017년 12월실시되는대선부터는정당이후원회를열고유권자가정당에직접후원금을낼수있게되었다. 다만정당후원금기부내역의보다투명한공개를제도화하여기업이나단체가임직원명의로분산기부하지못하도록함으로써과거정당후원금을둘러싸고벌어졌던정경유착시비를차단하는일은중요한과제이다. 정당을지지하는보다많은유권자들과의직접적인소통을강조하는유권자정당은궁극적으로이념정당보다는유권자들이매일매일의생활에서직면하고있는실생활의문제들로부터도출된구체적인대안들에바탕을두고있는현실 17
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 적인정책정당을지향하고있다. 이처럼실생활과직결된현실적인정책정당을실현해내기위해서는정당을지지하는보다많은유권자들과의직접적인소통이원활하게이루어지는일이무엇보다중요하며, 이를위해최근급속하게발달하고있는정보통신기술을적극적으로활용할필요가있다. 특히오프라인상의정당조직에추가하여온라인상의지지자네트워크구축을위해최근사용자가급증하고있는모바일을활용하여정당을지지하는유권자들과의실시간소통시스템을마련하고확장시키는노력이강화되어야할것이다. 모바일시대에정당과유권자간의새로운소통방식을적극적으로만들어나갈필요가있으며모바일통신기술의발전으로온라인상의소통공간이크게확장되고있는상황에서정당지지자네트워크를구축하는데페이스북, 트위터, 인스타그램, 유튜브등다양한소셜미디어는매우유용하게활용될수있을것이다. 5) 모바일기술의발전으로크게확장되고있는온라인상의소통을통하여유권자들의다양한선호와요구들이정책및선거전략의수립과후보선출과정에보다용이하게반영되고채택될수있을것이며, 나아가온라인네트워크를활용하여정당의정책결정및선출직공직자에대한평가역시주기적, 지속적으로이루어질수있을것이다. 이를위해단순한여론조사이외에온라인토론집단, 공론조사등을적극활용할수있을것이며다양한형태의유권자정책포럼이나정책패널등을상시적으로운영할수있을것이다. 이모든과정에서중요한것은유권자들이더이상정당의동원대상이아니고참여의주체라는인식을갖는것이며온라인공간이정당의일방적홍보의장이아니라정당과유권자간의상호작용이더욱강화되는연결망으로기능하도록하는것이다. 이를현실화하기위하여정당을지지하는유권자들이정책결정이나후보선출등정당의중요한의사결정에보다쉽게참여할수있도록할필요가있으며, 이런점에서모바일정당을구축해나가는일은앞으로정당정치의발전과관련하여매우중요한부분이라할수있다. 5) 이러한소셜미디어와모바일공간이정당과유권자가소통하는장으로적극활용된다면안병진 (2014) 이제안하고있듯이많은유권자들이이러한공간을통하여다양한콘텐츠를생산하고활용하며확산시켜나갈수있게되면서유권자와정당간의거리는크게좁혀지고정당과유권자들, 특히젊은유권자들과의보다원활한소통이가능해질수있을것이다. 18
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 3. 국회내정당의운영방식및원외정당과의관계변화 우리정당들이입법을통한정책결정과정에서제대로역할을수행하기위해서는우선국회내, 즉원내집권당과반대당모두선거중심의활동을하는국회밖정당또는원외정당으로부터자율성을확보할필요가있다. 이러한자율성은정당소속의원들의표결을포함한원내활동에있어서도확보될필요가있다. 이는원내정당과의원들의자율성이확보될때원외의선거를중심으로한대결적인정치로부터과도하게영향을받는일을줄임으로써국회에서보다협력적인정치가이루어지는데도움이된다고보기때문이다. 원내정당과의원들의자율성확보와관련해서는이미 2001년말정당개혁논의가시작되면서부터이러한자율성강화에역점을둔원내정당화가주장되어왔고원내정당이정책, 입법, 정당간협상등에있어이전보다중요한역할을하고있는것은사실이다. 하지만아직도원내정당의정책역량이부족하고의원들이원외당직을겸직하고있을뿐아니라원외대표를포함한원외정당지도부를전국적인당대회를통하여직접선출하고있어원외의중앙당이강한위상을갖게됨에따라실제운영은여전히중앙당중심정치의틀을벗어나고있지못하다. 그결과정당의인력과자원배분이여전히중앙당중심으로이루어지고있을뿐아니라업무의상당부분이중앙당과원내정당간에중복되어있으며당의운영이나정책결정에있어혼선이야기되는등의문제가있어왔다. 이러한문제를극복하기위해서는원내정당중심의정당운영이제대로정착될수있도록중앙당과원내정당간의역할과권한을보다명확하게하고정당내인적 물적자원의효율적인배분을통하여원내정당의정책역량을더욱강화시킬필요가있다. 보다근본적으로는중앙당을비롯한원외정당의업무를선거관련업무와당원및조직관리로국한하고이를제외한나머지모든정당의업무들은원내정당에서다루도록하여야할것이다. 여기에서특히고려되어야할것은원외정당중심으로치러지는각종선거, 특히대통령선거로인한치열한정당간경쟁이집권당과반대당간의대결적인관계를지속시키는주요요인으로작용함으로써원내정당과의원들이자율성을 19
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 갖고정책개발과입법활동에집중하는것을어렵게하고있다는점이다. 실제로민주화이후정당을실질적으로장악하고있던정당지도자들간의대통령선거를둘러싼경쟁의심화가국회를유리한정치환경확보를위한경합장으로만들어온바있다. 따라서대통령예비후보등이국회내정당간협력적관계유지에미치는부정적영향을최소화하기위하여, 원외대표를포함한원외정당의선출직지도부구성원들이대통령후보경선에나서고자할경우경선이치러지기일정기간이전지도부직사퇴원칙은견지될필요가있다. 이는전국적인당대회에서직접선출되어강화된위상을갖고있는원외대표등이바로대통령후보경선에나설경우유력한후보가될가능성이높아짐에따라당내영향력이과도하게강해질수있어원내정당의자율성을확보하고민주적인정당운영을정착시키는일이쉽지않다고보기때문이다. 하지만보다근본적으로는원외대표를포함한원외당직을의원들이겸직하는것을원천적으로금지할필요가있다. 4. 대통령 - 집권당 - 반대당삼각관계의변화 국회에서입법을통한원활한정책결정이이루어지기위해서는대통령과집권당및반대당간의삼각관계에서협력적인정치를토대로한보다근본적인변화가이루어질필요가있다. 더욱이국회선진화법의시행으로다수당에의한일방적인국회운영이한층더어려워진상황에서, 단점 분점정부를불문하고대통령과집권당및반대당간의협력적인정치가필수적으로요청된다. 그리고이러한협력적인정치가이루어지기위해서는무엇보다도국회내정당과의원들의자율성확보가요체이고, 특히집권당과집권당소속의원들이대통령으로부터자율성을확보하는것이중요하다. 대통령제에서대통령이국회내집권당의지원을받는것은당연하지만집권당이대통령에종속되어있을경우오히려집권당의약화를초래할수있다. 또한반대당으로서도대통령에종속되어약화되어있는집권당을상대하기보다는직접대통령을상대하고자할것이기때문에반대당과대통령의입장이다른경우이들간의충돌은더욱잦아질것이다. 20
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 대통령역시단점 분점상황에관계없이반대당의협력이더욱절실해졌기때문에자신의정책의제를입법화하기위하여집권당과의긴밀한공조보다는반대당의협력을얻기위한설득이오히려더중요해지고있다. 또한필요한경우에는쟁점법안처리와같은중요한문제를해결하는데있어대통령이조정자로서의역할도수행할수있을것이다. 집권당또한반대당과상호정책경쟁을하면서도협력적관계를유지해가는것이보다더중요해지고있다. 이를위해무엇보다도집권당은당정분리원칙의견지와정책역량의강화등을통해서대통령으로부터자율성을확보할필요가있다. 더욱이대통령제하에서는집권당과대통령의이해관계가항시일치하지않는다는점에서도 (Samuels 2002; Samuels and Shugart 2003, 2010) 집권당의자율성은확보될필요가있다. 또한의원들은대통령과상이한임기와선거구를갖고있어이들이받게되는압력과제약도같지않기때문에집권당이종종대통령의정책의제와는다른독자적인정책의제를갖게된다는점에서도 (Cox and McCubbins 2001; Groeling and Kernell 2000; Shugart and Haggard 2001) 집권당의자율성확보는필요하다. 생산적인국회운영을위해서는대통령과반대당간의협력적관계를형성발전시켜나가는것이집권당과의협력적관계못지않게중요하기때문에정책결정과정에있어대통령과집권당간의정책협조가반대당을과도하게압박하거나반대당과의대결적인구도로되지않도록유의하여야할것이다. 이는대통령의정책의제를입법화하기위하여집권당의지지를조직화할필요가있지만이로인해대통령이반대당으로부터필요한협력을이끌어내는것이어려워지는상황까지초래되는것은바람직하지않기때문이다. 오히려앞서논의한것처럼집권당의자율성이확보되어있다면쟁점법안처리를둘러싸고대통령과반대당이대립하고있는경우에집권당이조정자로서의역할을수행할수도있을것이다. 즉, 대통령과집권당이기본적으로정책공조를해나가면서도상호일정한거리를유지하고있다면반대당과의대치상황에따라대통령또는집권당이완충역또는조정자로서의역할을번갈아수행함으로써국회선진화법의채택으로더욱요청되고있는협력정치가지속될수있다고보는것이다. 21
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 그동안대통령의정책의제는주로당정협의를활용하여집권당에전달되어왔으며, 이를당론으로정한집권당지도부는집권당의원들에게이를따르게하고, 이의제가의회에서야당과논의되는과정에서대립과갈등을야기하곤하였다 ( 가상준 2012). 이제는집권당과의당정협의에추가하여필요한경우에는반대당도참여하는보다확대된당정협의도병행해나갈수있을것이다. 또한지금과같이당정협의가정부의정책을집권당에일방적으로전달하는자리가아니라집권당과정부가또는반대당까지도포함하는국회와정부가정책사안을조정하고조율하는장으로바꾸어나갈필요가있다. 이처럼집권당이국회내에서제역할을수행하고대통령또는집권당이조정자로서의역할을하기위해서는대통령이공천등집권당운영에개입하지않는당정분리원칙을지속적으로견지해나가는것이중요할뿐아니라정당민주화이후대통령의중요한집권당통제수단으로활용되고있는의원들의국무위원겸직도금지되는것이바람직하다. 반대당역시생산적인국회운영을위해상응하는노력을할필요가있다. 지금까지국회의반대당은주로차기정권획득을목표로대통령과집권당에대한비판과견제에는매우적극적이어서, 예를들어반대당은국회의행정부견제수단인탄핵소추, 임명동의, 해임건의, 국정조사, 특별검사임명등에관한권한을사용하여대통령또는행정부를압박하여왔다. 하지만정작중요한정책사안에있어서는무대책이거나대통령이나집권당의실책에따른반사이익을얻는데급급했던게적지않았던것이사실이다. 국회선진화법이후의국회가원활하게운영되기위해서는반대당이대통령과집권당에대한비판과견제뿐아니라사안별협력을해나가는것이중요하며행정부견제뿐아니라입법과정에서도더욱적극적인역할을수행할필요가있다. 국회선진화법이시행됨에따라이제는상임위심의단계에서안건조정위원회의조정절차도입으로인해입법과정에소수당의참여가제도적으로보장되어있을뿐아니라본회의와상임위원회회의의심의와의결에있어소수당의권한이크게신장되어있다. 이러한상황에서입법실패의경우 5분의 3 이상의의석을점하는다수당이출현하지않는한소수당도다수당과마찬가지로비난을피하기어렵기때문에보다책임있는자세를취할필요가있다. 22
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 5. 정당기초조직의민주적운영 정당의안정적인토대를구축해내는동시에사조직화된정당구조를민주적인조직으로변화시키는데있어중요한과제중하나는정당과유권자가만나는접점이라할수있는정당의기초조직을지역의당원및지지자들이자발적으로참여하여민주적으로운영할수있도록하는일이다. 오랫동안우리정당의기초조직이었던지구당이지구당위원장의사조직화되어비민주적으로운영되어왔고지구당조직의유지및가동에막대한비용이들어감에따라그폐해에대한비판이제기되면서 2004년정당법의개정으로폐지된바있다. 하지만당원을조직하고유권자들과직접교류하는기초조직인지구당을폐지하는것이타당하다고보기어렵고지구당이폐지되어도정당공천을받는선거가시도단위이하의작은선거구에서치러지는상황에서기초조직을계속하여금지하는것은현실적으로도쉽지않은일이었다. 이러한실정을고려하여 2005년재개정된정당법에서국회의원선거구및시 군 구별당원협의회를둘수있도록한바있다. 하지만정당의기초조직으로당원협의회가허용된이후에도당원협의회운영의책임을지역의국회의원이그대로맡는다든지당원협의회위원장이곧바로공직후보로나서는등기초조직의운영방식이이전의지구당과크게달라지지않고있는실정이다. 지금과같은당원협의회나지역위원회의운영은사조직화가능성을높임으로써정당의자발적인토대를만들어가는데어려움을야기하고후보선출의공정성을확보하는데에도지장을주기때문에정당기초조직의민주적운영은시급히해결해야할과제이다. 이를위해서는지금처럼단수의위원장체제보다는자발적으로참여한당원들이선출한복수의운영위원들로구성되는운영위원회체제가더욱바람직하다고본다. 또한경선관리의공정성을확보하기위해서기초조직수준의선거를통해선출된공직자나공직후보가당원협의회나지역위원회의운영위원을겸직할수없도록해야할것이며, 운영위원중공직선거출마예정자들은후보선출을위한당내경선이치러지기일정기간이전에운영위원직을사퇴하도록할필요가있다. 23
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 결국기존의정당기초조직체제는다음총선에나설사실상의후보예정자에의해대부분조달된비용을가지고 4년내내선거운동조직으로가동하는사당화된구조를갖고있었다고할수있다. 반면에새로운정당의기초조직은지역의당원이나지지자들이자발적으로참여하여민주적으로운영되고이러한자발적인참여를더욱확대하는기제로서작동하며, 평상시에는주로당원과지지자들의여론을수렴하고정책제안을접수하며기초조직수준의선출직공직자를평가하는연결망형태로유지하다가선거에임박하여후보선출이이루어지면서선기기간동안집중적으로선거운동조직으로가동되는형태로운영해나갈수있을것이다. Ⅳ. 결론 오늘날가장중요한정당정치변화는정당원감소및정당일체감을갖고있는유권자들의감소인데, 이는탈근대화가진행되고있는구미국가의대부분정당들에서공통적으로나타나고있는현상이다. 이처럼이미오래전에정당정치가제도화되었던구미정당들도정당이약화되고있는어려움에직면하고있는데우리의경우는정당의제도화조차제대로되어있지않은상황에서탈근대화에따른선거유동성의증가와정치적무관심의확산으로구미정당들이겪고있는어려움까지도직면하고있기때문에어찌보면이중의도전에직면하고있다고볼수있다. 특히젊은세대유권자들의정치적무관심및저조한투표참여는이미심각한수준에이르고있다, 실제로현재한국의정당들은젊은세대유권자들에게거의호소력을갖고있지못한데이또한정당정치의발전과관련하여중요한시사를주고있다. 1970년대이후출생한상대적으로젊은유권자들은그이전출생한나이든유권자들과성장배경의뚜렷한차이로인하여정치적태도나행태에있어적지않은차별성을보여주고있다 ( 정진민 2012). 따라서우리정당정치의발전을모색하는데있어앞으로한국유권자집단의주력을형성하게될 24
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 이들젊은유권자들이정치적태도나행태에있어서나이든세대유권자들과어떠한차별성을갖고있는지를고려하지않을수없다. 결국관건은어떻게하면유권자들의끊임없는관심과흥미를유발하여이들의자발적인참여를이끌어내는정당을만들어내느냐하는것이다. 여기에서제시되고있는유권자정당을실현시키기위한개방형경선등구체적방안들은정치적무관심이만연되어있는유권자들, 특히젊은유권자들의자발적인참여를촉진하는데도움을줌으로써우리정당정치가직면하고있는어려움을극복하는데도기여할수있을것이다. 유권자정당구현을위한방안들은정당의후보선출이나정책결정에관심있는유권자들에게정당의의사결정과정에참여할수있도록함으로써정당과유권자와의관계를강화시키는데에초점이맞추어져있다. 지금처럼작은수의기간당원이동원되는정당구조는현재우리정당정치에서보고있듯이당내정파간주도권다툼의형태로발전되어나갈가능성이크다. 이처럼우리정당들이몰두하고있는당내정파간주도권다툼에서탈피하여유권자들이체감할수있는정책경쟁을하는방향으로발전되어나가기위해서도정당밖을향해서유권자들의참여를확대해나가는일이시급한과제이다. 유권자정당에서제시되고있는것처럼참여를원하는유권자들에게정당을개방하여유권자들의자발적인정당정치참여가반복적으로이루어질때비로소정당의진정한지지자및더많은당원의확보도가능해질수있을것이다. 또한정당의지지자및당원의확보가가능해져야정당의자발적인토대가마련될수있을것이며, 다양한사회적요구들을수렴하고이에기초하여당면문제들에대한경쟁적인정책대안제시도활성화됨으로써정당정치의발전에도기여할수있을것이다. 유권자정당은또한선거이후원활한국정운영에기여할수있는정당구현에초점이맞추어져있다. 선거를통한집권도중요하지만집권이후국정운영을얼마나효율적으로수행함으로써국민들이체감할수있는가시적인성과를내느냐도매우중요하다. 하지만민주화이후정당들이선거를통한집권에만주력할뿐막상집권한이후의국정운영실적은국민들의기대에크게미치지못하는일이반복됨에따라선거피로도는높아지고정치적무관심과불신은확산 25
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 되고있다. 이러한상황에서정당정치발전의또다른초점은우리정당들이선거이후원활한국정운영을통하여국민들이체감할수있는가시적인성과를내는데기여할수있도록하는데맞추어져야할것이다. 결국정당정치발전과관련하여제시되고있는네개의키워드는개방성, 반응성, ( 원내정당및의원들의 ) 자율성, 그리고협력정치이다. 정당의개방성과반응성이높아질때정당내부의응집력이약화될수있다는우려도있지만우리정당의응집력은이미강한정당기율이요구되는내각제국가를포함하여비교해보아도거의최고수준에육박하고있다. 6) 이처럼강한정당기율로인한원내정당의높은응집성과이로인해초래되는정당소속의원들의자율성부족은대통령제를채택하고있는우리의의회정치과정에서오히려정당들이제대로기능하지못하게하는핵심요인으로작용하고있다. 따라서대통령제하에서정당에요구되는역할을제대로수행해나가기위해서는우리정당의개방성과반응성의제고를통하여과도한정당기율을완화시킴으로써정당소속의원들의자율성을높여협력정치를이루어나가는일이무엇보다도중요하다. 더욱이 20대총선결과어느정당도과반수의석을확보하고있지못한상황에서협력정치가이루어질수있는방향으로의변화는더욱절실히요청된다고할수있다. 6) 전진영 (2010) 의경험적분석에따르면, 정당응집성의측정지표로흔히사용되는라이스지수 (Rice Index) 가 17 대국회원내정당들의경우강한정당기율을필요로하는의원내각제국가의정당보다도높은.99 에육박하고있다. 의원들의표결행태에관한문우진 (2011) 의경험적인연구역시법안투표에서정당들이서로대립하는경우의원들이투표결정시당론을따르는정당충성도가 17 대및 18 대전반국회모두 90 퍼센트를상회하는매우높은수준임을보여주고있다. 26
기획패널 Ⅰ - 발표 1. 한국의정당정치발전과유권자정당 참고문헌 가상준. 2012. 19대주요정책쟁점과갈등해결방안. 한국정당학회 특임장관실주최 19대국회개원기념정치발전세미나발표논문 (2012. 6. 5.) 문우진. 2011. 다당제에서의당파표결과정당충성도 : 17대및 18대전반국회분석. 의정연구 17권 2호. 안병진. 2014. 정당정치의혁신에대한시론 : 미국과한국의민주당사례를중심으로. 한국정치학회춘계학술회의발표논문 (2014. 4. 21) 전진영. 2010. 제18대국회원내정당의정당응집성분석. 한국정당학회보 9권 2호. 전진영. 2011. 국회입법교착의양상과원인에대한분석. 의정연구 17권 2호. 정진민. 2012. 한국유권자들의투표행태와세대 : 2010년지방선거를중심으로. 한국정치연구 21집 2호. 정진민. 2013. 국회선진화법과 19대국회의과제. 현대정치연구 6권 1호. 정진민. 2014. 정당경선의제도화모색 : 개방형경선과정치자금을중심으로. 한국정치외교사논총 36집 1호. 정진민 길정아. 2014. 18대대선에서한국무당파유권자의특성과행태 : 인지적동원을중심으로. 국가전략 20권 3호. Biezen, Ingrid van. 2003. Political Parties in New Democracies: Party Organization in Southern and East-Central Europe. New York: Palgrave. Cheibub, Jose Antonio. 2007. Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Cox, Gary and Matthew, McCubbins. 2001. The Institutional Determinants of Policy Outcomes. Stephan Haggard and Matthew McCubbins(eds.), Presidents, Parliaments, and Policy. New York: Cambridge University Press. Groeling, Tim and Samuel Kernell. 2000. Congress, the President, and Party Competition via Network News. Jon Bond et al. (eds.), Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era. Washington, D.C.: CQ Press. Key, V.O. 1964. Politcs, Parties, Pressure Groups. New York: Crowell. Mair, Peter. 1994. Party Organizations: From Civil Society to the State. Richard Katz 27
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 and Peter Mair (eds.), How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies. London: Sage. Krouwel, Andre. 2006. Party Models. Richard Katz and William Crotty (eds.), Handbook of Party Politics. London: Sage. Samuels, David. 2002. Presidentialized Parties: The Separation of Powers and Party Organization and Behavior. Comparative Political Studies 35: 461-483. Samuels, David, and Matthew Shugart. 2003. Presidentialism, Elections and Representation. Journal of Theoretical Politics 15, 33-60. Samuels, David, and Matthew Shugart. 2010. Presidents, Parties, and Prime Ministers: How the Separation of Powers affects Party Organization and Behavior. New York: Cambridge University Press. Sartori, Giovanni. 1997. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York: New York University Press. Scarrow, Susan. 2000. Parties without Members? Party Organization in a Changing Electoral Environment. Russell Dalton and Martin Wattenberg (eds.), Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. Schattschneider, E.E. 1942. Party Government. New York: Rinehart. Shugart, Matthew and Stephan Haggard. 2001. Institutions and Public Policy in Presidential Systems. Stephan Haggard and Mathew McCubbins (eds.), Presidents, Parliaments, and Policy. New York: Cambridge University Press. Theriault, Sean. 2008. Party Polarization In Congress. New York: Cambridge University Press. Whiteley, Paul. 2011. Is the Party Over? The Decline of Party Activism and Membership across the Democratic World. Party Politics 17: 21-44. 28
국회발전을위한정당정치의모색 기획패널 Ⅰ 발표 2 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 채진원 ( 경희대 )
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 기획패널 Ⅰ - 발표 2 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 채진원 ( 경희대 ) Ⅰ. 서론 : 계파공천속 20 대민생국회는가능할까? 20대 4.13 총선이끝났다. 새누리당 122석, 더민주당 123석, 국민의당 38석, 정의당 8석, 무소속 11석으로 16년만에 여소야대 그리고 20년만에 3당체제 가되었다. 국민들은 20대국회가역대 최악의국회 로평가받는 19대국회와다른 민생국회 가되기를기대하고있다. 특히, 민생국회를위한실천과제로일자리창출, 비정규직해소, 청년실업해소, 소득불평등해소, 노동시장의이중화해소, 경제민주화등경제적양극화해소가중심에있다. 하지만국민들은 20대국회가과연이런민생과제를해낼수있을것인가에대해우려한다. 왜냐하면, 제20대총선결과로만들어진여소야대의분점정부가무소속의원들의여당복귀로원내1당의위치가바뀔가능성과함께그동안고착화된정쟁의정치문화와대통령의일방적인국정운영의방식을볼때, 다당구조에따른더복잡하고정교한타협의기술을발휘하지못할가능성이크기때문이다. 무엇보다도 20대총선에서당선된새누리당의원들의다수가 친박계 이고, 더민주당의다수가 범친노계 이며, 국민의당다수가 친안철수계 이기때문에계파정치가그어느국회보다기승을부릴가능성이커서이에따른대립과갈등이우려되기때문이다 ( 김종훈 2016; 지영호외 2016). 특히, 분점정부는잦은입법교착과파행등으로대통령의통치불능상태를불러오기때문에, 대통령은이런국면을바꾸기위해인위적인정계개편등비정상인방법을동원할 31
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 가능성이크고, 이것은당연반대파의극한반발을불러오게되어있다 ( 채진원 2016, 6). 정치적양극화는대체로정당을지배하고있는계파들의파당적이해관계에따른극한대립과이념적갈등의격화로결국계파정치와관련되어있다. 따라서계파의존재형태와계파정치의강도가민생국회의실현여부와반비례한다. 19대총선을앞둔시점에서드러났던계파공천과그에따른계파정치의후유증으로 19대국회가최악의국회라는오명을썼던것처럼, 20대총선을앞두고진행된여야의 계파공천 을볼때, 20대국회의성적도그리밝아보이지않는다. 20대국회의여야간계파의존립형태가 19대국회와거의유사하기때문에그것에따른정치적양극화도유사하리라예상된다. 새누리당과더민주당은당초완전국민경선제즉오픈프라이머리법제화나안심번호에의한국민공천제및룰에의한시스템공천을약속하였다. 그러나여야는그것을지키지못한채, 단수공천, 전략공천을사용하면서특정계파의이익을지키거나타계파와담합하는사천행태즉, 보복공천, 학살공천, 계파공천을반복하고그에따른계파갈등으로국민의정치불신을초래했다 ( 채진원 2016a). 새누리당비박계인유승민의원계와이재오의원계의공천배제, 더민주당공천파동에서드러난정청래의원과이해찬의원의공천배제그리고김종인대표의비례대표 셀프공천 및비례대표명단의순위번복은대통령과청와대의공천개입과함께이른바, 계파공천의폐해즉특정계파의배제와계파간나눠먹기공천의심각성을드러냈다. 오픈프라이머리의법제화가작동하지못함과함께그부작용에따른반복적인비민주적공천행태의등장은어찌보면당연하다. 오픈프라이머리가법제화되지않을경우, 의원들의독립적자율성과책임성이훼손되어자신의지역구나국민의목소리에기울이기보다는자신을공천한계파보스나대통령과청와대에종속되거나동원되어의회민주주의는약화되고의원자율성에기반한국회의입법과정을효과적으로수행되지못할가능성이커진다. 특히, 국민들의생활상의문제나정서와무관하게이른바계파의파당적논리와계파간이념적격화에따른국회의대립과갈등이커지면서입법교착과파행으로이어져정치적양극화가커질가능성이크다. 32
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 일반적으로정치적양극화란정당과의원들사이에서이념의거리와정책노선의차이가양극단으로더욱벌어지고중간지대나중도층이무시되면서극한대립과갈등으로대화와타협이힘들어지면서정책생산성과입법효율성이하락하는현상을말한다 ( 김재훈 2010; 박복영 2012; 김재한 2012; 채진원 2016a). 하지만정치적양극화에대한정의를조금더좁고깊게 계파정치 와관련하여사용하면, 정치적양극화란정당과국회를사실상지배하고있는계파들사이에서주요쟁점을둘러싸고파당적대립과이념적갈등이격화되면서정치전반에대한국민불신이증대되는현상으로볼수있다 ( 채진원 2012; 강문구 2014; 채진원 2016). 정치적양극화에따른국회갈등을잘보여주는사례는 4.13 총선을앞두고 19 대 2월임시국회에서쟁점이되었던 테러방지법 이다. 여야합의를강조해왔던국회의장은왜테러방지법을직권상정하여야당의반발을불러왔을까? 국회의장이종전처럼대화와토론을중시하면서여야합의가되도록리더십을발휘했었다면당연히직권상정도필리버스터도없었을것이다. 아마도직권상정을할수밖에없었던배경은 제왕적대통령제 가작동되고있는우리정치풍토상대통령과청와대의압력이매우컸기때문으로보인다. 제왕적대통령 은관행상지금까지국정원과검찰청, 국세청등유무형의권력기관을동원하여의원의약점을잡거나공천권과입법통제권을무기로의원의자율성을억압하여국회를행정부의통법부로만든경우가많았다. 제왕적대통령제의횡포를견제하고균형을잡기위해서는의원의자율성회복이절대적으로필요하다. 의원의자율성이있어야대통령과청와대의간섭없이여야가초당적으로대화와토론을통해숙의하는선진적인의회민주주의를꽃피울수있다. 당연그시작은 공천의민주화 이다. 공천권을제왕적대통령과계파보스가아닌국민에게돌려줘서의원들이태생적으로외압없이국민의이해에근거하여민생정치에전념할수있게끔하는풍토를만드는것이핵심이다 ( 채진원 2016b). 오픈프라이머리법제화가되지않아계파공천에의해탄생한 20대국회가민생국회가되지않을가능성이크다고해서아무런노력도하지않는다면, 그것역시도바람직한모습은아니다. 왜냐하면오픈프라이머리의법제화는기득권 33
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 을포기하지않으려는계파들의반발과이해관계가존재하는사안인만큼, 결코쉬운과제가아니기때문이다. 이문제는오는 2017년 19대대선에서도쟁점이될가능성이크다. 국회가제역할을못해국민불신의대상이된지오래다. 세계경제포럼 (WEF) 의지난해발표에따르면정치인에대한한국인들의신뢰도는 140개국중 94위였다. 정책투명성항목에서는 123위를기록하는불명예를안았다. 한국보건사회연구원이실시한지난해사회통합인식조사에서도입법부를 신뢰하지않는다 는답변이응답자중 76.7% 에달하는등조사대상 13개기관 단체가운데국회신뢰도가꼴찌였다 ( 신헌철외 2016). 한국갤럽이 2015년 10월 6~8일 (3일간) 전국성인 1,003명에게 19대국회가 2012년부터지금까지국회의역할을잘했다고보는지, 잘못했다고보는지물은결과 82% 가 잘못했다 고평가했고 잘했다 는응답은 10% 에불과했다 ( 한국갤럽 2016). 또한한국갤럽은 2015년 5월 22일공개한자료에서국회가역할을잘수행하고있다고보는지, 잘못수행하고있다고보는지물은결과 88% 가 잘못하고있다 고답했고 잘하고있다 는응답은 5% 에불과했다고밝혔다. 갤럽은국회역할수행이부정적이라고답한평가자 (855명) 중부정평가이유로 여야합의안됨 / 싸우기만한다 / 소통안함 (21%), 당리 / 파벌정치 (11%), 자기이익 / 비리문제 (10%), 법안처리안됨 / 일처리가느리다 (9%), 국민을생각하지않음 / 여론무시 (9%), 공무원연금문제 (5%) 등을지적했다 ( 한국갤럽 2015). 20대국회는 19대국회가국회선진화법이란좋은제도의구축에도불구하고, 정치적양극화를반복했던배경과원인이무엇인지에대해밝히고대처하는것이필요하다. 19대국회는여야간극한대립과갈등으로표현되는 정치적양극화 에따른 동물국회 를방지하기위한제도적인장치즉, 다수당의상습적인법안 날치기처리 와소수당의 장외투쟁 등을예방하기위해국회선진화법을처음으로입법화하여적용하였다. 그럼에도불구하고, 19대국회는과거와같은정도는아니지만정치적양극화가반복되거나입법교착에따른파행으로이른바, 식물국회 가발생하였다. 도대체그원인은무엇일까? 이러한물음에대한원인규명을위해 19대국회의대표적인갈등인 세월호 34
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 특별법의입법과정 과 행정부의위임입법을견제하기위한국회법개정 등을볼때, 정치적양극화에따른국회갈등에는 친노 와 비노 혹은 친박 과 비박 과같은정당을지배하고있는계파정치와그들의이념갈등이크게작동했다. 이런점에서계파를재생산하는데결정적영향을미치는변수로서공천방식을상정하여하향식공천의하나인계파공천과정치적양극화의상관성을연구할필요가있다. 하향식공천의유형인계파공천으로당선된의원들의결사체인계파들에의해정당과국회가장악되고지배될경우, 계파형성과동시에계파갈등이쉽게발생하고, 이것에따라계파의파당적논리와이념격화가작동되어국회갈등이커지고민생국회가되지못할가능성이커진다. 국회가국민의민생을챙기지못한다는부정적인이미지와오명으로부터벗어날수있는방법은없는것인가? 뭔가탈출구가필요하다. 이것의원인규명과대안에대한검토가필요하다. 본글의목적은계파공천과정치적양극화와의상관성을이론적으로논의하는한편, 경험적으로국회선진화법이작동되었던 19대국회에서발생했던국회갈등의예로, 세월호특별법의입법과정에서의계파갈등, 행정위임입법을견제하기위한국회법개정에서의계파갈등을검토하여그시사점과대안을찾는데있다. 일견상관성이없어보이는계파공천과정치적양극화는하향식공천에따른국회의원들의계파형성동기체계 (incentive structure of partisanship) 와정당과국회를사실상지배하고있는계파들사이의집단행동의논리가결국은정치적양극화로연결된다는이론적가정을중심으로국회갈등에서의계파공천방식과정치적양극화의관련성을집중적으로논의한다. 그시사점과대안으로 20대국회가정치적양극화에서벗어나기위한대안으로 민생을위한중도정치 를제시하고이것을구현할수있도록하는과제로오픈프라이머리법제화, 중도수렴의정치문화활성화등을제언하고자한다. 35
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅱ. 20 대총선에서여야공천방식의후퇴와계파공천의결과 1. 2015 년혁신기구의공천혁신안비교 < 표 1> 은새누리당이 2015년 4월9 일의원총회에서당론으로추인한보수혁신특위의공천혁신안이며, 더민주당은 2015년 9월7 일 김상곤혁신위원회 가결정한공천혁신안이다. 여야의핵심은오픈프라이머리와국민참여경선이다. 전략공천은새누리당의경우는없으며, 더민주당의경우는 20% 범위에서하는것으로되어있다. 국민경선 < 표 1> 새누리당과더민주당의혁신기구의공천혁신안비교 새누리당 오픈프라이머리 = 모든유권자가정해진선거일에투표에참여해후보를투표로선출 더민주당 국민참여경선 = 안심번호도입시 100% = 국민경선미도입시국민경선 70%+30% 당원투표 전략공천전략공천없음 20% 범위에서전략공천 여성 장애인배려 정치신인등용 선출직공직자출마 10 20% 가산점부여여성에비례대표 60% 배정 선거일전 1 년에예비후보등록 선거일 1 년전까지사퇴하지않으면부적격 * 출처 : 연합뉴스 (2015/09/07). 25% 가산점부여여성에비례대표 60% 배정 선거일전 1 년에예비후보정치신인에 10% 의가산점부여과반득표자없을경우결선투표제도입 임기 ¾ 을마치지않고공천신청하면 10% 감점 2. 2016 년공천방식에대한최종당론 < 표 2> 새누리당과더민주당제 20 대총선공천방식비교 항목새누리당더민주당 여론조사비율 - 1 차투표의여론조사비율 ( 책임당원 : 일반국민 ) 을현행 50% 대 50% 에서 30% 대 70% 로변경 - 외부영입인사는당원투표에서불리한만큼 100% 국민여론조사를통해경선을치룰수있도록예외를둠 ( 단, 그실시여부의최종결정권은최고위에있음 ) - 안심번호도입에따라 100% 일반시민으로구성하는국민공천단 ( 다만상당한이유가인정되는경우최고위의결로반영비율바꿀수있음 ) - 더민주의기존여론조사비율은당원 40% 대국민 60% 였음. 36
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 항목새누리당더민주당 결선투표 가점 감점 현역의원평가 비례대표비율 - 1 차경선에서 1 2 위의득표율차이가 10% 포인트이내일때결선투표 - 단, 1 위후보의득표율이과반을차지하면시행치않음 - 모든여성 ( 전현직의원포함 ) 과정치신인에게 10% 의가점적용 - 여성신인 장애인신인 청년 (40 세미만 ) 신인에게 20% 의가점적용 - 중도사퇴한기초단체장에 20%, 광역의원에 10% 의감점 - 본회의, 상임위, 의원총회등의정활동에불성실한현역의원은공천심사때불이익 - 후보자중 60% 이상을여성으로추천 - 사무처당직자 1 명과청년비례후보당선권안에서추천 * 출처 : 연합뉴스 (2016/01/11). - 1 차경선에서과반득표자없으면 1 2 위대상으로결선투표 - 정치신인에 10% 가점 - 청년은연령대 (42 세이하 ) 에따라 15~25% 가점 - 모든여성과장애인에 20 25% 가점 - 임기의 4 분의 3 마치지않은선출직공직자 10% 감점 ( 대선경선제외 ) - 선출직공직자평가위원회평가로현역의원하위 20% 공천배제 - 후보자중 60% 를여성으로추천 - 민생복지전문과와현장활동가등을당선안정권의 30% 이상선정 새누리당과더민주당은 < 표 2> 처럼, 2016일 1월 11일 20대총선의공천방식을당론으로결정하였다. 새누리당은당초우선공천 / 전략공천을배제하고, 100% 로오픈프라이머리를주장했다. 그러나더민주당이당내문제로오픈프라이머리법제화대신에안심번호를통한국민여론조사로당론을바꾸자, 오픈프라이머리의법제화가어렵다고판단한새누리당은더민주당이제안했던안심번호에따른여론조사방식과동일한국민공천제로당론을정했다. 3. 4.13 총선앞여야의후보공천결과 그렇다면, 20대총선공천을앞두고여야가약속했던 상향식공천 은얼마나지켜졌을까? 2016년 3월 21일현재안심번호제경선을통해공직후보를확정한비율이새누리당은 72%, 더민주는 26% 에그친것으로드러났다. 새누리당은 3 월 21일현재 247개지역구중공천신청자가 1명이었던 53곳을제외한 194개지역구중 140곳 (18곳은결선투표진행중 ) 에서경선을치렀다. 경선없이확정된후보 107명중여성, 청년, 장애인등우선추천은 10명, 97명은단수추천으로 37
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 결정했다. 새누리당의이런공천결과는상향식공천에 부정적 입장을견지해왔던이한구공관위원장이공천을맡으면서이미예견돼있었다. 상향식공천에정치생명을걸겠다 고했던새누리당김무성대표는이한구공천관리위원회의 7차공천발표다음날기자회견을갖고 모든것이우리당에서정한상향식공천원칙, 여러과정을거쳐이번총선에적용되기로했던국민공천제에반한다 고반발하였다. 김무성대표는 어떤지역은모든여론조사에서 1등을하는데 2등한사람에게단수추천이돌아갔다. 또어떤지역은그지역에서 2등도아닌하위권을형성하고있었는데단수추천후보가됐다 며 어떤지역은현재현역남성의원이하는데그지역은굳이여성우선추천지역으로정하고현재여성지역구의원지역은또경선참여기회를주지않았다 고이한구공천관리위원장을비판했다 ( 이현주 2016). 더민주당역시도당대표가문재인전대표에서김종인대표로바뀌면서당초공언했던 시스템공천 의취지가퇴색됐다. 특히, 이해찬의원이평가결과하위 50% 에들어가지않음에도, 친노의좌장이라는정무적인이유로낙천되는등 시스템 과거리가먼공천이이뤄졌다. 또한더민주당의비례공천은김종인대표가 2번이되고, 부적절한인사가공천되면서내홍을겪었다. 더민주당은 3월 21일현재총 214곳의공천을확정했다. 이중단수는 159곳, 경선을통한확정은 55곳으로상향식공천률은 26% 에불과했다 ( 이현주 2016). < 표 3> 새누리당계파공천의현황 ( 지역구 ) 공천확정자 149명 구분 명수 현역 친박 87명 32명 비박 47명 28명 중립 15명 5 * 출처 : 이가영외. 2016. 중앙일보 (3.16). 새누리당은당초 국민에게공천권을되돌려드리겠다 고공언했던 상향식공 천 이지켜지지못했다. 그이유는비박계인김무성대표가친박계에밀려뜻을 펴지못했기때문이지만, 사실상공천이친박계의 비박계학살 을목표로계파 38
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 공천으로이뤄졌기때문이다. 새누리당의공천이 계파공천 이라는것은 < 표 3> 처럼, 중앙일보가 3월 16일현재공천이확정된지역구후보자 149명을분석한결과절반을넘는 87명 (58.4%) 이친박계성향인사라는것을밝혀내면서드러났다 ( 이가영외 2016). 이러한계파공천의결과는새누리당의계파구도를이른바 친박근혜당 으로출범초기의모습으로되돌려놓았다. 19대국회출범때만해도친박계가다수였다. 그이유는박근혜대통령이 2012년비상대책위원장으로공천권을행사했기때문이다. 그러나 2014년 7월전당대회의당대표선거에서김무성대표가친박계좌장서청원최고위원을이기고, 또한 2015년 2월에원내대표선거에서비박계유승민의원이친박계이주영의원을이기면서분위기가바뀌었다. 당시원내대표경선엔 149명이참석해유승민의원은 84표, 이주영의원이 65표를얻어서비박계의수적우세가드러났다. 그러나 20대총선을앞두고이한구비대위원장이계파공천을주도하면서사실상친박계가다시헤게모니를장악하게되는사건이발생했다. < 표 4> 더민주당계파공천의현황 ( 현역지역구 ) 공천확정자범친노비노중립 199곳 102명 42명 55명 * 출처 : 류지복외. 2016. 연합뉴스 (3.24). 더민주당역시 20대총선을앞두고친노무현계현역의원을대거탈락시켰지만 계파공천 을반복한것으로밝혀졌다. < 표 4> 처럼, 연합뉴스가분석한 3월 24일현재, 공천이확정된 235개선거구중 199곳의후보성향을분석한결과, 범친노후보가 102명 (52%), 비노 ( 비노무현 ) 후보가 42명, 중립성향후보가 55명인것으로집계됐다. 따라서 20대국회에서도여전히친노그룹이당내최대계파를유지할가능성이높은것으로분석됐다. 범친노에는친노, 친문 ( 친문재인 ), 안희정계, 정세균계와 86(80년대학번 60년대생 ) 인사일부, 시민사회출신인사일부등이포함되며, 문재인전대표가대표를맡을시절범주류로분류된이들 39
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 이다 ( 류지복외 2016). 특히, 한겨레김의겸기자의분석에의하면, 더민주당비례대표공천에서현비대위원회를구성하고있는김종인대표와 19대민주통합당한명숙대표의계파나눠먹기공천에반발했던박영선비대위원등이자기계파의형성을위한공천개입이있었던것으로들어났다 ( 김의겸 2016). 4. 20 대총선당선자중여야계파구도현황 1) 새누리당계파구도현황 < 표 5> 새누리당당선자계파분석현황 (%) 친박계비박계중도 19대 63(40.1) 72(45.9) 22(14.0) 20대 61(50.0) 45(36.9) 16(13.1) * 출처 : 김지은외. 2016. 한국일보 (4.16). < 표 5> 처럼, 한국일보가 4 13 총선에서당선된새누리당의지역구 (105명) 와비례대표 (17명) 당선자 122명을계파별로집계한결과를참고할때 1), 친박계가절반인 50%(61명 ) 에, 비박계가 36,9%, 중도가 13.1% 로인것으로드러났다. 새누리당은 20대총선의대패에도불구하고, 당내계파구도에서 친박근혜 가승리한것으로나타났다. 친박계의비중이 40%(63명 ) 였던 19대국회때보다늘어났다. 이는친박계가당의탄탄한지지기반이자텃밭인대구 경북 (TK) 을중심으로 진박신인 들을전략공천 ( 우선 단수추천 ) 했기때문으로해석된다. 2) 더민주당계파구도현황 < 표 6> 더민주당당선자계파분석현황 (%) 친노 친노친문 42 총계 PK 친노 6 친안희정 3 민평련 +86 그룹 12 95(77.2) 친정세균 8 기타 / 영입인사 24 1) 당선자들의계파성향은여권사정에정통한당직자와보좌진의의견을물어정리했다. 40
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 비노 친손학규 15 통합행동 7 친김종인 5 비노 11 38(30.8) * 출처 : 박상준. 2016. 한국일보 (4.19). < 표 6> 처럼, 한국일보가 4 13 총선에서당선된더민주당의당선자를계파별로집계한결과를참고할때, 당선자의 77.2% 가 친노계 이고, 38% 가 비노계 인것으로드러났다. 더민주당은김종인비대위원장의등장에따른이해찬과정청래등친노인사들을공천에서대거배제하는컷오프를시행했음에도불구하고, 당선자의 77.2% 가친노계성향인것으로드러나사실상더민주당의지배계파가되었다 ( 박상준 2016). 이러한친노계의수치는조선일보가자체분석한 19대당선자중친노계의비중인 34.6%( 총 127명중 44명 ) 보다 2배이상증가하였다 ( 김경화 2012). Ⅲ. 이론적논의 : 계파공천여부와정치적양극화의상관성 (1) 1. 선행연구와추가논의의필요성 지금까지정치적양극화에대한이론적 경험적논의는대체로미국정치에서다뤄졌다 (Fleisher & Bond 2004; Fiorina et al 2004; 가상준 2006; 정진민 2013). 한국에서의정치적양극화에대한논의는최근의일이다. 정치학계의한국정치적양극화의논의는대체로정치적양극화현상의존재여부, 정치적양극화의특징이엘리트수준의양극화인가아니면유권자수준의양극화인가에서주로다뤄졌다. 아직까지이론적논의에부합하는데이터에근거한세밀한실증연구는부족한편이다 ( 윤성이 2006; 이내영 2009; 김재한 2012; 이재묵 2013; 가상준 2014; 임성호 2014; 김형준 2015). < 그림 1> 과 < 그림 2> 는 2014년중앙일보가이재묵교수와한국사회과학데이 41
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 터센터 (KSDC) 와함께조사한우리사회의정치적양극화와관련한자료이다 ( 강태화외 2014). < 그림1> 은새누리당의지지유권자와민주당 ( 열린우리당 ) 의지지유권자간의이념격차가 2004년 2.95에서 2012년 2.4로줄어들고있음을보여준다. 이에반에 < 그림 2> 는새누리당과민주당 ( 열린우리당 ) 간의이념격차가 2002 년 1.7에서 2012년 3.2로더욱커졌음을의미한다. 이러한데이터는우리사회에존재하는정치적양극화현상의특징이일반국민과유권자수준에서존재하는정치적양극화가아니라정당과의회를주도하고있는정치엘리트수준의정치적양극화라는것을보여준다 ( 이내영 2009; 채진원 2016) < 그림 1> 유권자간이념격차 < 그림 2> 정당소속의원이념격차 * 출처 : 한국사회과학데이터센터 (KSDC), 중앙일보 (2014.01.08) 재인용 * 출처 : 중앙일보국회의원이념성향조사, 중앙일보 (2014.01.08) 재인용 일반적으로정치적양극화란정당간의이념의거리가커지고정책노선에대한차이가커짐으로써상호불신이증대하면서대화와타협의정치가실종되고극한계파적대립과이념적갈등의격화로입법교착과파행이초래되어정치적 정책적효과와입법효율성이떨어져국민불신이증대되는현상을말한다. 그렇다면한국의정치적양극화의특징이유권자수준의정치적양극화가아닌정치엘리트수준의양극화라면, 그정치적양극화의원인은무엇일까? 다양한요인이거론되고있다. 대표적인것이지구화, 정보화, 후기산업화, 탈물질주의등과같은전환기적시대상황요인 ( 임성호 2014), 소득불평등과같은경제적양극화의요인 ( 박복영 2012), 정치엘리트의편향성의동원요인 ( 윤성이 2006), 초선의원 42
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 들에의한 replacement( 교체 ) 효과 ( 가상준 2014) 등이다. 아직까지한국정치적양극화의원인이무엇인가에대한논의는폭넓게다뤄지지않고논쟁영역으로존재하고있다. 정치적양극화와경제적양극화와의관련성, 국회갈등에서의정치적양극화의원인에대해서는구체적으로다뤄지지않고있다. 국민들에게가장큰정치불신의대상이되고있는국회갈등에서드러난정치적양극화양상이대체로계파갈등과제왕적대통령의행태및이념갈등을매개로전개되고있다는점에서 계파형성 계파정치와공천방식과의관련성, 계파공천과제왕적대통령제와의관련성, 공천방식과입법효율성과의관련성, 공천방식과이념적편향성과의관련성, 정치적양극화와경제적양극화와의관련성, 정치적양극화와소득불평등과의관련성 에대한구체적인연구가부족하다. 특히, 기존의연구에서다뤄지지않았던정치적양극화의원인변수로 계파공천 을추가할필요가있다. 즉, 한국정치적양극화현상의특징이대체로정당과국회를주도하는정치엘리트수준의정치적양극화이고, 그것의양상이 계파간의파당적대립과이념적갈등의격화 라는점, 그리고그인과관계의경로의존성을볼때, 계파가없다면사실상계파정치에따른대립과갈등도존재할가능성이없기때문에정치적양극화의원인변수로정당과국회를지배하고있는계파의형성을가능케하는공천방식의하나인계파공천을추가하여설명될필요가있다. 다시말해서, 미국과한국모두정치적양극화현상이나타나고있지만, 드러나고있는양태는각나라의특수성에따라다르게존재하는만큼, 정치적양극화의원인규명에도다르게보여진다. 미국이한국보다원내정당화와유권자정당화의정체성이강하고, 그에따라의원자율성이강하다는점에서차이를보인다. 그렇기때문에한국적인상황을설명하는정치적양극화의특징과그원인변수로계파공천에따른계파정치가강조될필요가있다. 본 Ⅲ장에서는일견상관성이없어보이는계파공천과정치적양극화는하향식공천에따른국회의원들의계파형성동기체계 (incentive structure of partisanship) 와정당과국회를사실상지배하고있는계파간집단행동의논리가결국은정치적양극화로연결된다는이론적내용을논의한다 ( 김재훈 2010; 채진원 2016). 즉, 43
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 하향식공천제도인계파공천과정치적양극화의관련성이계파정치 ( 파당적대립과이념적갈등의격화 ) 를매개로국회갈등으로연결된다는것을이론적으로다룬다. 물론제Ⅳ장에서도이론적논의를다루며, 이것에부합하는경험적사례를제Ⅴ장에서다룬다. 2. 계파공천과계파형성및계파정치의관련성 모든정당에서가장핵심적이고치열한투쟁이공직후보선정을둘러싸고일어나는것은당연하다. 왜냐하면정치인들은후보가되어야공직을차지할수있고, 공직을차지해야정당을장악할수있다는것을알기때문이다 이라고한래니 (Ranney 1981) 의언급은정당이어떠한공천방식을선택하는가에따라정당내부의권력구조와의사결정방식은물론계파형성의유무, 국회의원들의자율성여부등이크게달라질수있음을시사한다. 결국래니의이언급은계파정치의폐단을제거하는공천방법론에도큰시사점을준다. 특히, 공천방식은 계파안배 나 계파배제 혹은 계파담합 이나 계파간갈등 등과같이부정적인의미로사용하고있는 계파정치 의문제를양산하는행위자로서, 계파의형성여부에영향을준다. 계파공천에따른계파형성그리고그것에따른집단행동이없다면당연부정적인의미로사용되는 계파정치 도없을것이다. 일반적으로 계파정치 는 계파의형성과유지를통하여정당내에서공천, 상임위배정, 예산배분등계파의집단적인이익을도모하고자함으로써발생하는여러가지부정적인현상을일컫는말 로쓰인다 ( 김재훈 2010, 13-18). 또한 계파정치 (partisanship politics) 는학술적으로엄밀하게개념정의가되어있지는않으나일반적으로 공화주의원칙 (republican principle) 2) 에서강조하고있는공당 ( 公黨 public party) 과공천 (public nomination) 의규범과질서그리고정당정치의이익과발전보다는특정파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 의후원- 수혜관계 (patron-client 2) 공화주의원칙은다양하게설명될수있지만그중의핵심으로는공공성을목표로어느누구의일방적인지배를거부하기위한조건의확보를강조한다. 즉, 비지배 (non-domination) 적조건을확보하기위해세력과정파간의힘의견제와균형을통한권력의공유 (power sharing) 와혼합정부 (mixed government) 를지향한다 ( 비롤리 2006). 44
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 relation) 를우선시하는태도와행위로인해계파들간에극심한파당적갈등과탈당및분당을연출하며, 그결과국민의불신과지탄을받는경향이라고할수있다. ( 채진원 2016, 212) 공천방식 (candidate selection process) 은일반적으로 하향식공천제 와 상향식공천제 로구분된다. 하향식공천제는당지도부나당계파보스혹은대통령과같이당내부를실질적으로장악하고있는지배자인공천결정권자가공천기구등에영향력을행사하여공직후보를결정하는방식을말하며, 상향식공천제는당원과지지자및지역구민들이참여하여후보를결정하는 국민참여경선 혹은 오픈프라이머리 와같이지역주민들과일반유권자들이개방적으로참여하여공직후보를결정하는방식을말한다. 먼저하향식공천제는정당내에계파형성과함께계파정치를조성할내적유인이크다 (Sartori 1986, 122) 3). 계파보스가공천권에영향력을행사할수록계파간의파당적경쟁과이념적격화에따른갈등이극대화된다 (persico et al. 2011. 28; 임성호 2015, 290). 왜냐하면당권을장악한계파가공천권을독점하거나배타적으로배분하기때문에사활적인이해당사자인공직후보자들은공천권의획득과배분에서불이익을당하지않기위해공동의집합행동을위한 정당내정당 인계파조직을결성하여공동으로행동할유인을갖는다. 한정당안에계파들의수가많을수록계파들간의경쟁과협력은그정당의응집력과분산력의수준을가늠한다. 물론그경쟁과협력과정에서발생하는계파갈등과계파담합등계파정치의문제점도불가피하게등장할수밖에없다. 공천권을장악한계파와그렇지못한계파간에는상반된집단행동의태도가나올수있고, 그것에따라당이과도하게계파들의파당적논리에근거한집단주의와분열주의의위험에빠질수도있다. 공천권을장악한계파조직에소속된의원들과공직후보자들은공천권을획득하기위해공천권행사자인계파의보스가선호하는정책활동과입법활동에적 3) 내적유인과관련하여사르토리는계파의형성동기로 이권과권력을추구하는계파 와 이념을추구하는계파 가있고, 계파의태도에서도 이데올로기적성향을가지고있는계파 와 실용주의적경향을보이는계파 가있으며, 계파의이데올로기위치에서도좌, 중도, 우가있다고분류하였다. 45
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 극적으로가담하여절대적인충성과복종하는행태를보이는경향이있다. 특히, 계파보스가결정하는당론의위계적인질서를지키는행태를보인다. 반대로자신이속한계파조직이당권을장악하지못했을경우에는당권을장악한계파에의한공천권에서의배제를막고, 공천권나누기협상 ( 공천권의계파담합협상 ) 에서유리한협상구도를만들기위해당론으로채택하고있는정책과입법노선에서이탈하거나공천권을장악한당지도부를공격하며탈당을압박수단으로활용하여거래 (bargaining) 하는행태를보이는경향이있다. 이과정에서계파갈등에따른분열주의행태를보여주는 계파정치 의문제점이드러나게된다. 반면, 일반유권자와당지지자를포함하여해당선거구민에의한투표방식으로공직후보를선출하는상향식공천제의경우에는하향식공천제와같은계파형성과계파정치의인센티브가존재하지않을가능성이크다. 계파형성의인센티브가없기때문에이것에따른공천배제의위협도, 공천권나누기협상 을위한이탈과탈당극한대립과협상등이른바 계파정치 도존재하지않는다. 왜냐하면상향식공천제도에서공천권의확보는계파보스가아닌해당지역구민들과전체국민들의선택에의해그리고전적으로개별의원들의능력과노력에따를것이기때문에공천확보를목적으로하는정당내소집단, 즉계파가형성될가능성이거의없다 ( 김재훈 2010, 18). 3. 계파공천과제왕적대통령제갈등구조와의관련성 하향식공천제도는공천권장악과배분을목적으로하는계파를만들어내는계파형성의인센티브가있다. 따라서하향식공천제는계파의형성과재생산및유지를위한 계파공천갈등 ( 공천획득을위한대립과협상과정및갈등 ) 을피하기어렵고, 계파라는 정당내정당 이라는이중의권력구조를생산하여정당의정체성과조직을약화시키는계파갈등등계파정치의위험성을상존시킨다. 또한계파공천은공천권을장악하고있는계파조직의보스가대통령에당선되었을경우, 대통령이행정부를장악하는한편국회다수당인집권당의원들에대한공천권과당론통제권을무기로국민의대표기구인입법부를장악하여국정 46
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 운영을행정부우위중심으로권력을행사하는이른바, 이른바, 제왕적대통령제 (imperial presidency) 구조와 제왕적대통령제의전횡 (tyranny of imperial presidency) 에따른갈등구조를만들어낸다. 제왕적대통령제구조하에서입법부와행정부의관계는순수한대통령제에서작동되는삼권분립의원칙대로상호견제와균형이아닌행정부권력과입법부권력이내각제처럼서로융합되는관계를만들어낸다. 이융합된관계는입법부가행정부의입법을정당화하고합법화시켜주는 통법부 의역할로전락하는문제를초래한다. 특히, 순수한대통령제하에서입법, 사법, 행정부의분리에따라여당과야당이연합하여대통령과행정부를견제하는견제시스템과달리제왕적대통령제하에서는대통령을중심으로하는행정부와국회다수당의권력이하나로융합되고이것에야당이맞서는여대야소의견제시스템이발생하여, 야당의극한반발과투쟁으로입법교착과파행등국회갈등의상시적조건을생산한다. 제왕적대통령은선출된황제와같은유사개념으로볼수있다. 제왕적대통령이라는개념이정치학에최초로등장한것은 1973년술레진저 (Arther Schlesunger) 가 The Imperial Presidency 라는책을출간하면서부터다. 제왕적대통령은 외국과의전쟁을수행 (war making) 하는데대통령이필요한권한을대담하게요구 (bold bid) 하는것과관련된개념이다. 즉제왕적대통령을국가의가장중요한대외정책의하나인전쟁선포를결정하는과정에서대통령이 일방적인권위 (unilateral authority) 를국회가보장해주는것으로정의하였다. 즉대통령이전쟁수행과같은정책결정을하는데있어의회가위임한권한을근거로헌법에명시된대통령의권한을최대한자율적으로보장하는것과관련된개념이다 ( 홍득표 2001). 한국에서논의되고있는제왕적대통령의개념은술레진저가전쟁수행과같은국가의위기시에나타나는대통령주도의행정부우의개념이전쟁과같은사안이아닌다른사안에까지전면화되는현상으로구체화되고있다. 즉제왕적대통령이란 국민에의하여민주적으로선출된대통령이왕정시대의국왕처럼국가와법위에군림하면서권력을남용하고정치과정을독점하여대통령우위의지배체제를형성함으로서대통령이국정운영을주도하는현상 으로정의할 47
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 수있다 ( 홍득표 2001, 149). 제왕적대통령제도에의한국정운영구조는행정부중심의일방적인의사결정구조를가져오게되어입법, 사법, 행정부간의견제와균형관계가상실되고, 행정부의입법부-국회의원관계를수평적이고자율적인관계가아닌지배- 종속관계로변질시켜국회가국민의대표기관으로서자율적이고책임있게자기역할을하지못하도록함으로써무능한국회와무능한국회의원의구조를제도화한다. 특히, 제왕적대통령에의한전횡구조는행정부와입법부의관계와여당과야당의관계를건설적인협력과경쟁자관계가아닌적대적관계로만들기때문에국회에서의정치과정과입법과정은상호협력적이고타협적이기보다는대결적이고적대적이며파괴적인갈등구조를제도화한다. 이런갈등구조는당연여야간입법교착과파행등극한대립과갈등을불러오는 갈등형국회구조 를생산하여정책생산과입법의효율성을저하시킨다. Ⅳ. 이론적논의 : 계파공천여부와정치적양극화의상관성 (2) 1. 계파공천여부와국회의입법효율성과의관련성 앞서언급했듯이, 계파공천은 계파형성 과계파의재생산구조를위한 계파공천 을제도화할뿐만아니라국회다수당의보스가대통령이될경우행정부와입법부모두를장악하는 제왕적대통령제도 를생산한다. 그렇다면제왕적대통령제구조와국회의입법효율성간에는어떤함수관계가있을까? 당연제왕적대통령이의원과당및국회를사실상포획하고있는구조를갖기때문에의원들과국회의정책생산성과입법효율성은낮아질수밖에없다. 국회다수당의의원들은자기지역구주민들의의견이나국민전체의다양한의견과선호를수렴하여정책을생산하기보다는공천권을무기로당론과입법통제권을갖는대통령과계파보스의선호와이념성향을반영하는정책과법안을형성하고통과시키는데앞장서게됨으로써자신의지역구주민의의사와국민전체의이해관 48
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 계를반영하지않을가능성이크다. 당연여당의원들은소속정당을넘어서의원들의자율적인의견을수렴하거나야당의의견을반영하려하기보다는다수당의수적우의를기반으로밀어붙이는데앞장설수밖에없다. 여당의일방적인입법형성과추진과정에서야당은상임위나본회의에서법안과정책이상정되거나통과되지못하게막으려고하기때문에충분한토론과숙의를거친입법활동이진행되기힘들다. 특히, 계파조직에포획되어있는일반의원들은당내외계파보스들간에합의된당론과합의안을지키지않거나반대할경우당규위반과공천보복이뒤따르기때문에복종하지않을수없다. 이런과정은결국국회의입법과정이개별의원들의자율성과책임성을전제로지역구민이나국민의의사에따라이루어지는것이아니라계파의파당적이익과계파보스의이념적성향과선호에따라결정되는당론구조를생산하게된다. 또한국회에서다루는정책과법안이계파보스들의이념적성향과선호에서격차가벌어질경우파당적대립은물론이념적격차에따른이념갈등을유발하면서입법교착과파행으로국회의입법효율성이떨어질수밖에없다. 이러한갈등유발의과정은결국국회와정당정치에대한국민불신을생산하는구조를만들어낸다. 지금까지언급한것들은대체로하향식공천제가작동했을때, 나올수있는가정적상황이다. 반대로하향식공천제가아닌상향식공천제가작동한다면국회의입법효율성은어떻게될까? 하향식공천제의경우와반대되는상황이도출된다. 상향식공천제는계파보스나대통령과같은공천결정권자가아니라국회의원의성과나개인자질에따라지역구정당원이나주민들이개방적으로참여하여공직후보를결정하게된다. 상향식공천제하에서공직후보자의공천확보는타당의후보를이길수있는본선경쟁력과지역구주민들과국민전체에게얼마나많은편익을제공했느냐에따라좌우될가능성이크다. 따라서개별의원들과공직후보자들은지역주민들과전체국민들의정책적수요를반영한법안을제안하고그통과를위해노력한다. 이러한목적을달성하기위해정당의경계를넘어초당적인입법통과활동을벌여입법효율성을높일가능성이크다. 상향식공천제는공천의배분을둘러싼계파의형성, 계파공천, 계파정치, 제 49
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 왕적대통령제의갈등구조를생산하지않기때문에당연계파보스에의한의원들의종속구조와제왕적대통령에의한국회의종속구조그리고일방적이고적대적인여야관계의갈등구조를양산하지않는다. 그렇기때문에상향식공천제하의국회의입법효율성은커질수밖에없다. 특히, 상향식공천이구조화되어있는조건하에서는국회의원들은의원자율성을기초로정당내의사결정에서지역구의다양한의견들을반영할수있게된다. 정당의의사결정구조가민주화되고개방화되어다양한의견이반영된의사결정이이루어질가능성이커진다. 당연국회에서의원과정당간의사소통은극한대립과갈등을피하면서타협이나의견조정이용이하게진행됨에따라국회의토론과숙의성및입법생산성이제고될가능성이크다 ( 김재훈 허석균 2013). 특히, 상향식공천제중미국식오픈프라이머리는, 미헬스 (Robert Michels) 가언급한것처럼, 관료제와과두제의극복을추구했던민주적인대중정당인독일사회민주당과같은 민주정당 에서도나타날수있는 과두제의철칙 에따른계파정치의담합현상을견제하는기능도있다. 막스베버가미국식대중정당모델로분류했던 정당머신 (political machine) 이부패의온상이되자, 19세기말부터공직후보선출제도를예비선거 ( 프라이머리 ) 로바꾸는정치개혁운동이 1905년미국위시콘신주에서처음으로일어났다. 이러한정치개혁운동은기존정당보스공천을예비선거로바꿈으로써정당보스들의영향력을약화시켜현대유권자와원내정당이결합하는현대식정당으로변화시키는계기가되었다. 특히, 미국민주당은 1968년 피의시카고전당대회 를계기로 오픈프라이머리 를전면화해서 계파공천 의폐해를막고자하였다 ( 채진원 2016, 226). 김재훈 허석균 (2012) 은우리나라 1948년부터 2009년까지의연간입법통계와상향식공천제도가부분적으로시행되었던 17대국회의의원별법률안발의및통과자료를바탕으로실증분석을시도한결과상향식공천으로선출된의원들이많은경우, 높은입법생산성을나타내고있다는연구결과를제시하였다. 그들은상향식공천을채택하면하향식공천에비해연간 164건의법안이더처리된다고분석했다. 이들의실증적연구결과를볼때, 상향식공천제도가국회의원과국회의입법효율성을높일수있다는것을시사한다. 50
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 2. 계파공천여부와이념적편향성과의관련성 계파공천과같은하향식공천제와상향식공천제중폐쇄형프라이머리와오픈프라이머리중어느것을선택하느냐에따라계파형성과계파정치그리고국회갈등에서의정치적양극화의강도가달라진다. 일반적으로국회갈등을동반하는여야의정치적양극화는파당적대립과이념격화를동반한다는점에서계파공천일경우그리고상향식공천제중오픈프라이머리보다폐쇄형프라이머리일경우에계파의이념적편향성과의원들의 이념적편향성 이강화될가능성이크다. 그로인한국회갈등이격화될가능성이크다. 상향식공천제는크게 폐쇄형프라이머리 (close primary) 와 오픈프라이머리 (open primary) 로구분된다. 한국에서 폐쇄형프라이머리 는 2012년노무현대통령을후보로당선시킨후제도화된이른바하루에일일당원으로등록하는방식의 국민참여경선 이다. 이제도는공천권을계파보스로부터국민유권자에게돌려주겠다는의의에도불구하고, 경선과정에서의 동원문제 와참여인원의한계로타당과의비교에서경쟁력이없는후보가선택될 역선택 의문제가제기되는한계가있었다. 특히, 국민참여경선은참여인원이적은조건하에서이념성향이강한열성적당원들 (party activists) 에의해지배될가능성이크고, 이들은이념적으로편향될가능성이크기때문에이들의대표성만이강조되면후보자선출은자칫하면전체유권자의평균적인이념정서와성향을제대로대표하지못한채일부의급진적견해가과다대표될가능성이커지는문제가있다 ( 강원택 2006; 임성호 2006). 따라서이런동원의문제, 역선택의문제, 열성당원의이념적편향성의문제를보완하기위해제시된상향식공천제는이른바, 완전국민경선제즉 오픈프라이머리 이다. 이것은중앙선관위의관리와선거공영제를전제로하여여야가동시에진행하는예비선거를말한다. 이것의구체적인운영방안은 2011년 4월 8 일중앙선관위의 정치관계법개정안 과 2015년 2월 24일중앙선관위의 오픈프라이머리법제화방안 으로제시된바있다 ( 채진원 2016, 230). 만일정치권이여야동시오픈프라이머리를법제화시킨다면후보선출과정에서지역주민들과국민들의평균적인이념성향과정서와동떨어진이념성향이강한후보자들이배 51
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 제되의정당과국회내에서합리적인대화와타협의정치문화가작동되어정치 적양극화가줄어들면서, 입법효율성이높아질가능성이커진다. 3. 계파공천여부와정치적양극화및경제적양극화와의관련성 계파공천에서이어지는계파들간의파당적대립과이념갈등의격화과정즉정치적양극화는경제적양극화와사회양극화를강화시킨다. 정치적양극화에따른국회갈등은단순히정치적문제로남는것이아니라, 다양한경제적비용을수반하는경제적양극화와사회적양극화를수반한다 ( 박복영 2012). 특히, IMF 사태, 세월호참극, 메르스사태등언제어떻게유발할지모르는다양한위협과위기를대비하기위해, 국회의신속하고적절한의사결정이필요하다. 교착과파행에따른의사결정으로입법과타협의골든타임을잃어버린다면타협실패의기회비용은매우클것이다. 경제적양극화란소득과자산이중간지대에있는중산층이감소하고사라지면서서로이질적인두집단으로있는상위층과하위층의양극단으로쏠림이발생하여편중되는현상을말한다. 정치적양극화란단순히정당간의이념이진보와보수로나눠지는것이아니라중도의목소리가작아지면서진보는더욱더진보쪽으로보수는더욱더보수쪽으로양극단으로분극화되면서쏠리는현상을말한다. 이것은정당내부를획일적으로단합시키며, 정당간적대적관계와극한의대치관계를생산하여, 정당간합리적인대화와토론이불가능하게만든다. ( 채진원 2016, 21-22) 한국정치에서정치적양극화전략은경제적양극화를해결하지못하는정치권의무능을숨기기위한목적과기득권을지키는적대적공생전략으로사용되는경우가많았다. 즉여야정치권은 2015년교과서를둘러싼역사전쟁에서도재현되었듯이, 경제적양극화를해결하지못하는양당의무능을숨기는한편, 자당의계파갈등봉합과지지층결집을위해, 교과서를빙자한이념갈등에정치적양극화전략을사용하였다 ( 채진원 2016, 23). 특히, 새누리당과새정치민주연합, 진보정당등기존의이익대표체계는진보대보수구도또는민주대반민주구도로정치적양극화전략 ( 진영논리의편향성의동원전략 ) 의사용으로상위 52
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 소득 10퍼센트의상층계급을과대대표하고나머지중하층계급을과소대표해국민통합과이익조정에실패함으로써만연된경제적양극화와소득불평등의문제를해결하는데실패했다 ( 최익현 2016). 정치적양극화와경제적양극화의관련성은이론적인논쟁의대상이되고있다. 정치적양극화의원인이경제적양극화인지, 아니면경제적양극화의원인이정치적양극화인지여부다. 또한정치적양극화와경제적양극화는상관성이있는지여부와관련되어있다. 특히, 경제적양극화와정치적양극화가서로상관성이있다고주장하는쪽에서는소득불평등과정치적양극화간에는양 (+) 의상관관계가있다고주장한다. 특히, 경제학자인폴크루그먼은정치적양극화가소득불평등을초래했다고주장한다 (Krugman 2009). 즉, 1980년대미국공화당이정권을잡은후더우파적으로편향된정책, 즉부자들의세금을대폭깎아주는정책으로, 미국의소득불평등문제를심화시켰다는것이다. 또한경제학자존듀카와제이슨세이빙은미국정치적양극화와소득불평등의관계를밝혔다. 과거 90년간자료를분석해본결과정치적양극화와소득불평등은상호밀접한양 (+) 의관계가있으며, 두현상이서로영향을주고있다고주장한다. 그들은정치적양극화가심각해지면사회안전망과교육정책등에대한합의가이뤄지지않아정치적영향력이큰기업이나로비집단의영향력이확대되고, 결과적으로소득불평등이심화된다고주장한다. 즉소득불평등이심화될수록정당은중간소득계층을위한정책을시행할유인이줄게된다고논문은분석하고있다 (Duca & Saving 2014). 이상의언급들은계파공천에따른계파정치및정치적양극화가경제적양극화로이어지게될경우, 국회가민생정치에실패할가능성이커진다는것을시사한다. 따라서계파공천이아닌상향식공천이도입되어계파정치및정치적양극화가사라진다면당연경제적양극화도사라지고반대로국회의민생정치가강화될가능성도마찬가지로커질수있다. 이상의논의는 정치적양극화에따른민생정치의외면 으로고통받고있는우리정치에시사하는바가크다. 53
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅴ. 19대국회의입법갈등 : 계파공천과정치적양극화와의상관성사례 1. 19 대계파공천과정 2012년 19대 4.11 총선에서도계파공천에논란과휴유증이있었다. 당시에도여당은친이 ( 親李 ) 대친박 ( 親朴 ), 야당은친노 ( 親盧 ) 대비노 ( 非盧 ) 진영간공천경쟁이치열했다. 2012년 3월 12일박근혜새누리당비대위원장은 정당쇄신의핵심은뭐니뭐니해도공천이다. 국민이납득할만한공천의기준과틀에따른시스템공천을꼭이뤄내야하겠다 고발언하였다. 하지만 19대공천은친이계를배제하는친박계의계파공천이진행되어, 친이계공천학살논란이일어났다. 당시친이계핵심좌장인이재오계는수장만남고진수희 ( 성동갑 ), 권택기 ( 광진갑 ), 장광근 ( 동대문갑 ), 신지호 ( 중랑을 ), 안경률 ( 해운대기장을 ) 등 수족 이전멸하였다. 당시정몽준의원 ( 서울동작을 ) 도기자회견을열어 분열하면모두죽는다 는식으로압박을가하며당내비판세력을제거하고입맛에맞는인물들로그자리를채우고있다 며박근혜위원장을비판하였다 ( 이경태 2012). 당시새누리당의공천이 보복공천 사천 ( 私薦 ) 이라는평이당시언론의지배적인시각이었다. 민주통합당 ( 더불어민주당전신 ) 도계파공천을벗어나지못했다. 한명숙대표의취임으로당권을잡은친노 ( 친노무현 ) 계주도의공천과정에서이미공천을받은후보가뒤바뀌는등계파간갈등이노출됐다 ( 우경희외 2016). 계파공천은민주통합당에서극에달했다. 당지도부경선직후라계파들이할거하고한명숙당시대표의리더십이안착하지못한상황에서공천심사위구성의제1원칙은계파안배였고, 심사위바깥의보이지않는손들이공천을마구잡이로주물렀다는평가다. 언론에익명을요구한당시심사위원은 수치화할수없는당선가능성등각종명분으로각계파의입김이비집고들어왔고, 일부심사위원은자신의계파에정보를흘렸다 며 당내실력자들이후보들을찍어내리는경우도허다했다 고전했다 ( 최미선외 2016). 54
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 민주통합당은 2011년 12월 16일민주당과시민통합당, 그리고여러시민단체의참여로탄생했기때문에당안에는계파만 6개가존재하는등 계파정치 가난무했다. 이는총선을앞둔공천파문의주된요인이됐다. 각계파의수장들이리더십을나눠가져계파공천을막아낼강력한리더십이부재하였고, 그결과공천은계파나눠먹기식이되어버렸다. 이공천결과를두고 노이사 ( 친노무현 이대 486세력 ) 이라는신조어가생겨났다. 거센반발이이어졌고, 비 ( 非 ) 친노진영의박영선당시최고위원은최고위원직을사퇴하기도했다. 박영선최고위원은 당의보이지않는손이한대표를흔들었다. 한대표도굉장히힘들어했다 고말하기도했다. 당초개혁공천을약속했던한명숙대표도공천결과에대한거센반발에부딪혔다 ( 한수현 2016). 그렇다면당시여야의계파공천에대한유권자들의반응은어땠을까? 19대 4.11 총선을앞두고공식선거운동시작시점인 3월30-4월1 일에실시한동아시아연구원 (EAI) 패널조사에서새누리당의공천에대해서는 32.4% 가긍정적이라고답했고, 32.7% 가부정적이라고평가했다. 반면당시민주통합당의공천에대해서는긍정적인평가는 27.2% 에그쳤다, 40.7% 가부정적이라고답했다. 반면본선에서의승부를좌우하는무당파의경우새누리당경선에대해부정적인평가가 33.9%, 민주당경선에대한부정적인평가는 37.2% 로오차범위내로비슷한수준이었다 ( 정한울 2016). 2. 19 대국회 - 제왕적대통령제의갈등구조 19대국회는새누리당친박계의보스인박근혜의원이대통령에당선되면서제왕적대통령제에따른국회의원- 국회의종속구조로국회갈등을생산하였다. 19대국회의원들은각자의정치적자율성보다계파보스가통제하고있는당론에따라법안을표결했다. 지역주민과국민전체의의견보다계파보스의공천권을더두려워할수밖에없었다. 당지도부와대통령이의원자신의공약과어긋난법안을발의할때 10명중 8명은 당론과청와대의뜻 을따랐다. 이것에대한여야별입장차가큰것으로조사됐다. 새누리당에서는사실상전의원이당 55
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 론 (96.15%) 과청와대 (96.15%) 의뜻을따르지만더민주당과국민의당, 정의당등야 3당은해당비율이 65.95%, 59.58% 에불과, 비교적자당의계파의이해관계에따라법안표결에나서는것으로나타났다 ( 김기성 최병호 2016). 특히, 당지도부가총선공약에반대되는법안을제출할경우반대표를던지겠다는비율은 13.25%, 정부가대선공약에반대되는법안을제출할때법안표결에반대하겠다는응답은 15.23% 에그쳤다. 19대국회에서헌법기관으로서의의원의자율성은매우낮은것으로드러났다 ( 김기성 최병호 2016b). 3. 19 대국회입법갈등에서의계파정치사례 1) 세월호특별법입법을둘러싼계파갈등 2014년 4월 16일세월호참사가발생한지 167일만인 9월 30일세월호특별법이여야로타결되었다. 세월호참사라는국가재난속에서도시급하게처리해야할입법과제로세월호특별법이제기되었음에도, 대통령과 19대국회는늑장으로처리하여국민의불만을샀다. 그늑장처리의핵심에는여야를지배하고있는이른바, 계파정치에따른파당적대립과이념적격화갈등이작동하고있었다. 특히, 대통령의늦장대처와국민통합적인해법제시의부제그리고여야의초당적인문제해결보다는선명성을부각하여선거에활용하려는야당내계파들의무리한경쟁요구가있었다. 김부겸전새정치민주연합의원 ( 현더민주당의원 ) 은세월호특별법을둘러싸고여야가오랜시간갈등을빚은원인은 이념의과잉 에있다고지적하였다. 즉 세월호특별법을두고여야가작은타협도못하고자꾸어긋난이유는우리편에유리한이야기를되풀이하려는이념의과잉때문 이라고지적했다. 김부겸의원은 한쪽은대통령과여당을계속해서공격하고, 다른한쪽은경직된법논리만갖고따지면서우리편, 남의편으로갈라싸운것이문제였다 며 정치인들이상대방에대한무한증오만되풀이하다보니국민이질리고있다 고보았다 ( 고은지 2014). 세월호특별법협상과정에서야당의협상창구로한때강경파로속했던박영 56
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 선의원이당내은수미, 김기식등비례대표의원들을중심으로하는친노계성향의강경파의반발로재협상만거듭하다결국원내대표직에서물러나는일이발생했다. 박영선의원은원내대표직에서물러나면서 130명의원들에게보낸이메일에서세월호법협상과관련, 되지않는일을되는것처럼포장해시간을지체시키는것은진실의증거들이사라지는것을뻔히알면서그냥바라보는것이라고여겼다 고자신의불만을토로하였다. 이것은당내진보성향의강경파들이여당반대로수사권 기소권을가져올수없다는것을알면서도선명성을유지하기위해정치적선전에치중하면서세월호특별법의타결을지연시켰음을보여주는대목으로, 자신보다더극단의강경파가입법과정을방해했음을보여준다 ( 정우상 2014). 비노계인박영선의원과친노계의계파대립은앞선 19대공천과정에서박영선최고위원이한명숙계파공천에반발하여최고의원직을사퇴한경우, 친노성향의강경파의비토에밀려세월호특별법의입법과정에서원내대표직을사퇴한경우, 그리고 20대총선을앞두고탈당을고민하다가문재인대표와의협상으로김종인비대위원장이이끄는비대위에위원으로자리를맡으면서계파공천에개입하여친노계의반발을산사실에서잘드러난다. 특히, 박영선의원이친노계에맞서기위해오픈프라이머리법제화에앞장선것에도잘드러난다. 2) 국회법개정을둘러싼계파갈등 19대국회에서여야가어렵게합의해서국회본회의까지통과되었던법안이대통령이거부권을행사하면서좌초된경우는국회법개정안이있다. 이국회법개정안의핵심내용은국회가행정부에위임한시행령과같은행정입법을규제하는조항이었다. 이국회법개정안이입법부와행정부의권한충돌로좌초할수밖에없었던배경에는입법부의견제를받지않으려는제왕적대통령제로접근하고자하는대통령의이념성향과통치스타일과대통령에게도전하는비박계인유승민원내대표에대한정치적공격이작동했기때문이다. 유승민원내대표는박근혜대통령이거부권을행사한국회법개정안을합의한당사자였다. 박대통령은 2015년 6월 25일국무회의에서국회법개정안에대한거부권행사를천명 57
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 하면서유의원에게 배신의정치 라는낙인을찍었다. 유승민원내대표는박대통령을향해 진심으로죄송하다 며사과를했으나청와대와친박계는유승민원내대표의사퇴를종영하였다. 유승민원내대표는청와대와친박계의종용압력을버티다가당해 7월 6일국회본회의에서새누리당의거부속에국회법개정안의재의가무산되자사퇴하였다 ( 김동현외 2015). 2012년 8월 20일새누리당대통령후보박근혜는수락연설에서 이념과계층, 지역과세대를넘어, 산업화와민주화를넘어모두함께가는대통합의길을가겠다 고선언했다. 하지만이런선언은잘지켜지지못했다. 왜냐하면비박계들의견제와반발에따른계파싸움이본격화되었기때문이다. 그렇다면왜박근혜대통령은유승민원내대표에게 배신의정치 라고비판했을까? 그리고 20대공천에서유승민의원과친유승민계를배제했을까? 그것은유승민의원이 2015년새누리당의원내대표로당선된후국회원내대표연설에서박대통령의복지정책을 증세없는복지는허구 라고비판하고대통령과친박계와차별화된정체성을구축하면서계파갈등이본격화된것과관련이있다 ( 박태훈 2015). 그렇다면, 19대국회는과거국회와달리, 국회선진화법라는여야합의를강제하는법이존재했었음에도불구하고, 정치적양극화에따른국회갈등이발생한배경은무엇일까? 왜 19대국회가역대최악의국회라는오명을쓰게되었을까? 특히, 19대국회에서의원들간의격한몸싸움으로대표되었던 동물국회 와같은정치적양극화를방지하기위해만들었다가거꾸로아무것도할수없도록 식물국회 로만들어서국회선진화법을폐지해야한다는여론이나올만큼, 국회선진화법이작동하지않은이유는무엇일까? 정말새누리당의주장대로국회선진화법이식물국회를양산하기때문에법자체를폐지하거나완화해야하는것일까? 이상의질문과관련하여앞서상술한계파공천과정치적양극화의상관성에관한논의와 19대국회입법갈등에서드러난계파정치사례를볼때, 19대국회에서정치적양극화가발생하고국회선진화법이효과적으로작동하지않은이유는국회선진화법자체의문제라기보다는법이요구하는기준에미치지못하는의원들의낮은정치의식과낮은정치문화가문제라할수있다. 그낮은정 58
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 치의식과정치문화의핵심에는 계파정치 를양산하는 계파공천 과그것에따른 낮은의원자율성 이있다. 계파공천이폐지되지않는한의원자율성에따른국회선진화법은효과적으로작동하기힘들다. 따라서국회선진화법자체를폐기하거나완화하기보다는계파정치를약화시키기위한노력으로계파공천을폐지하고오픈프라이머리와같은상향식공천제를법제화하여 의원의자율성 을높이는한편, 강제당론제 를폐지하여여야간, 의원간대화와토론을바탕으로하는숙의민주주의문화를활성화시키는것이바람직하다. Ⅵ. 결론 : 중도정치확대를위한과제 본글은 4.13 총선이후출범하는 20대국회가당면한민생과제를효과적으로처리하기위해서는한국정치에만연한 정치적양극화 를피하고이른바, 중도정치 4) 를확대할필요가있다는문제의식으로출발하였다. 당연중도정치를확대하기위해서는정치적양극화의원인을규명하고그것을극복하기위한바람직한대안을모색하는것이중요하다. 본글은기존의선행연구검토를기초로, 국회와정치권에서드러나는정치적양극화의양상이 계파의파당적대립과이념적격화갈등 이고정당을실질적으로지배하고있는것이 계파 라고볼때, 계파공천과정치적양극화의상관성이있다는점에주목하여계파공천이라는변수가어떻게계파와계파정치를만들고, 이것에따른정치적양극화로이어지는지를이론적논의와함께경험적사례를통해설명하고자했다. 특히, 정치적양극화현상의원인에대해 19대국회가국회선진화법이라는여야합의를강제하는법률에도불구하고, 정치적양극화를반복하게되었는지를연관해서검토하였다. 그것이작동하지않는배경에는 계파정치에따른의원자율성의저하 가있음을규명하였다. 본글의문제의식과목적이매우초보적이며, 탐색적인수준인만큼, 많은한계가있을수밖에없다. 정치적양극화에대한개념정의와그원인규명과관련 4) 중도정치가의미와내용에대해서는채진원 (2016) 참조. 59
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 한이론적논의가아직논쟁적이며, 합의에이를만큼충분하지않다. 그리고계파공천에따른정치적양극화를설명할수있는사례수와경험적데이터가충분치못하다. 이러한한계들은이후논쟁과비판을통해보완될필요가있다. 20대 4.13 총선결과는과거의새누리당과더민주당중심의양당구도와달리국민의당을원내제3당으로만들어줌으로써 3당체제 를만들었다. 국민과유권자들이 3당체제를성립시킨배경에는정치권과국회가 19대국회처럼, 더이상불필요한극단과대립을피하고이른바, 중간지대를넓히는중도수렴의정치를확대하여민생법안을효과적으로처리하라는요구로해석된다 ( 채진원 2016c). 결론적으로지면의제약에도불구하고, 중도정치를확장하기위한과제를몇가지제언해보면다음과같다. 첫째, 의원의자율성을제고하기위한다양한방법론이폭넓게논의되고제도화될필요가있다. 의원의자율성을훼손하는 강제당론제 를폐지하고, 여야간, 의원간 교차투표 (cross voting) 를활성화해야한다. 둘째, 계파공천을폐지하고, 오픈프라이머리를법제화해야한다. 국민의실생활과유리된이념갈등과계파의파당적갈등을조장하는정치를막기위해서는근본적으로국회의원과대통령의공천방식을상향식으로바꿔야한다. 셋째, 현행중도수렴부재의정당체제를중도수렴의양당체제로정상화시켜야한다. 4.13총선에서 3당체제 가출현한배경에는극단적인양당제에따른반발이있는만큼, 양당이중간지대로수렴하여정책과입법이효율적으로처리되는온건한중도수렴의양당제를운영할필요가있다. 넷째, 정당개혁의방향성으로는 19세기산업화와근대국가시대에부응했던 대중정당모델 보다는 21세기지구화, 후기산업화, 정보화에부응하는 원내정당모델 혹은 유권자정당모델 혹은이두모델을온-오프플랫폼으로연계시켜시민참여를효과적으로돕는 네트워크정당모델 5) 을추구할필요가있다. 다섯째, 정책에기반한민생정치를추구할필요가있다. 국민과유권자들이겪고있는생활상의문제와불편에반응하기위해서는원내정당화와유권자정당화그리고이둘을풀랫폼으로연계시키는 민생정치모델 이구축될필요가있다. 더민주당을지로위원회와같은모델을더욱확산할필요가있다. 5) 네트워크정당모델에대한자세한설명은채진원 (2016) 참조. 60
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 참고문헌 가상준. 2006. 의회양극화를통해본미국정치의변화. 한국정치학회보 제40권 3호. pp. 211-236. 가상준. 2014. 한국국회는양극화되고있는가. 의정논총 제9권제2호. pp. 247-272. 강문구. 2014. 민주화이후정치양극화현상과개선방안. 입법조사처. 강원택. 2006. 한국정당공직후보선출의공정성과투명성확보방안. 투명사회실천협의회. 한국정당공직후보선출과정이공정성, 투명성확보방안토론회자료집 (9월 8일 ). 고은지. 2014. 김부겸前의원 세월호법갈등은이념과잉탓. 연합뉴스 (10.6). 김경화. 2012. 민주당내친노, 4배로몸집불려 지난국회 10명서이번엔 44명으로. 조선일보 (4.14). 김기성 최병호. 2016a. 민심아닌 당론 따르겠다는의원들 19대국회를말한다. 토마토뉴스 (9.7). 김기성 최병호. 2016b. (19대국회인식조사 ) 여 당론 청와대뜻에충실 야 소신과공약이중요. 토마토뉴스 (9.7). 김동현외. 2015. 유승민사퇴 국회법 사망. 연합뉴스 (7.11). 김의겸. 2016. 김종인칩거까지간비례대표파동의전말. 한겨레신문 (3.28). 김재한. 2012. 대한한국의국회, 불신과양극화. 춘천 : 한림대학교출판부. 김재훈 허석균. 2013. 공천제도와입법생산성간의관계에대한실증분석 : 17대국회입법자료를중심으로. 經濟學硏究 제61집제3호. pp. 47-74. 김종훈. 2016. 새누리 122명계파분석... 높아진 친박순도 계파구분가능한 109명중 55명이친박계. 매일경제 (4.14). 김지은외. 2016. 새누리총선대패에도당내입지더넓힌친박. 한국일보 (4.16). 김형준. 2015. 사회갈등해결을위한국회의역할과과제 : 국회내정당양극화 해소를중심으로. 대한정치학회보 제23집 1호. pp. 71-97. 류지복외. 2016. 더민주공천자의절반이 범친노 친문, 최대계파로. 연합뉴 61
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 스 (3.14). 박복영. 2012. 글로벌금융위기이후미국경제의진로모색과시사점. 대외경제정책연구원의보고서. 박상준. 2016. 親문재인 親손학규그룹동반 약진 탈당파빠진비노는 쇠퇴. 한국일보 (4.19). 박태훈. 2015. 유승민 증세없는복지는허구, 양극화해소주장 노무현 높이평가. 세계일보 (4.8). 비롤리, 모리치오저, 김경희, 김동규역. 2006. 공화주의. 서울 : 인간사랑. 신헌철외. 2016. 빅데이터로본 낯부끄러운國會. 매일경제 (1.31). 우경희외. 2016. 4년농사거덜내는 막장공천. 머니투데이 (3.14). 윤성이. 2006. 한국사회이념갈등의실체와변화. 국가전략 12권제4호. pp. 163-182. 이가영외. 2016 새누리공천받은 58% 가친박. 중앙일보 (3.17). 이경태. 2012. 시스템공천? 친이학살 폭탄후보. 오마이뉴스 (3.19). 이내영. 2009. 한국정치의이념지형과이념갈등 한국정치학회연례학술회의발표논문. 이재묵. 2013. 정당양극화를통해바라본한미정당비교. 한국정당학회하계학술회의자료집. 한국정당정치의도전과대응 : 정책갈등의조정과통합. 이현주. 2016. 말많던상향식공천, 여야모두 기준미달. 뉴시스 (3.21). 임성호. 2006. 당내경선에서의전략투표와대통령선거의이념적비편향성. 대통령선거에서의바람직한당내경선방안 (9월 28일 ). 임성호. 2014. 정치양극화에대한일반론차원의문제제기. 국회입법조사처, 한국지역학회, 일치를위한정치포럼, 경희대학교인류사회재건연구원. 미국정치의한국적함의자료집. 임성호. 2015. 정당내정파 (faction) 문제와정치양극화 : 탈산업시대정당의위험요소와극복방향. 정진민 임성호 채진원외. 정당정치의변화, 왜어디로. 서울 : 형설출판사. 정우상. 2014. 세월호法, 안되는일을되는것처럼포장할수없었다. 조선일보 (10.3). 62
기획패널 Ⅰ - 발표 2. 정치적양극화와중도정치 : 계파공천과정치적양극화의상관성및 19 대국회입법갈등사례 정진민. 2013. 정당분극화의심화와 2012년미국대선 : 정당지지기반과유권자의정책적입장차이를중심으로. 한국정당학회보 제12권제1호. pp. 5-29. 정한울. 2016. 총선공천경쟁의득실과전망 : 19대총선여론분석기준. 한국일보 (3.20). 지영호외. 2016. 20대국회의원해부. 머니투데이 (3.15). 채진원. 2012. 보수독점의정당체제개혁론 의재검토 : 정치적양극화와중도수렴부재의정당체제론을중심으로. 유토피아 제27권 2호. pp. 199-237, 채진원. 2016. 무엇이우리정치를위협하는가- 양극화에맞서는 21세기중도정치. 서울 : 인물과사상사. 채진원. 2016a. 줄서기로배지단의원들, 민생챙길까. 중앙선데이 (3.27). 채진원. 2016b. 제왕적대통령의횡포를막고의회민주주의를실현하는길. 허핑턴포스트 (2.29). 채진원. 2016c. 양극단에서중도로수렴하라 는유권자메시지. 허핑턴포스트 (4.23). 최미선외. 2015. 계파보스입김이좌우 공천받으려면줄설수밖에. 한국일보 (1.6). 최익현. 2016. 4년후엔... 옆집회사원김씨를후보로만나고싶다- 시민정치는어떻게가능한가. 한국일보 (4.12). 한국갤럽. 2015. < 데일리오피니언제163호 (2015년 5월 3주 )-국회선진화법, 국회역할평가 >. 한국갤럽. 2016. < 데일리오피니언제182호 (2015년 10월 1주 ) - 19대국회평가, 20대국회의원선거공천 >. 한수현. 2016. 최근총선 野공천史 저승사자 노이사등면면은. 한국일보 (3.16). 홍득표. 2001. 제왕적대통령론 : 그특징과원인을중심으로. 국민윤리연구 제50 호. pp. 145-169. Bond, Jon & Richard Fleisher. 2000. eds. Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era. Washington, D.C.: CQ Press. 63
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Duca, John V. & Saving, Jason L., 2014. Income inequality and political polarization: time series evidence over nine decades. Federal Reserve Bank of Dallas Research Department Working Paper 1408. Fiorina, Morris P., Samuel J. Abrams & Jeremy C. Pope. 2004. Culture War?: The Myth of a Polarized America. New York: Pearson Longman. Krugman, Paul. 2009. The Conscience of a Liberal. New York: W.W. Norton and Company. Persico, N., Pueblita, J. C. R., & Silverman, D. 2011. Factions and political competition. Journal of Political Economy. 119(2), 242-288. Ranney, Austin. 1981. Candidate Selection. David Bulter, Howard R. Penniman and Austin Ranney, eds. Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections. Washington D.C.: American Enterprise Institute. Sartori, Giovanni. 어수영역. 1986. 현대정당론. 서울 : 동녘. 64
국회발전을위한정당정치의모색 기획패널 Ⅰ 발표 3 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 이정진 ( 국회입법조사처 )
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 기획패널 Ⅰ - 발표 3 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 이정진 ( 국회입법조사처 ) Ⅰ. 서론 제20대총선최대의화두는공천이었다. 새누리당과새정치민주연합, 그리고국민의당은경쟁적으로새로운정치를강조하면서현역의원에대한평가를통해일정비율이상의현역의원은컷오프하고이자리를경쟁력있는정치신인으로대체할것임을밝혔다. 이로인해정당의경선일정발표시점에서는항상컷오프된현역의원의면면이화제였다. 하지만새로운정치를강조한정당의주장과달리제20대총선의공천은실패했다는평가가일반적이며, 새누리당의경우선거참패원인의하나로공천과정에서나타난당내분열과공천실패를지적한다. 공직선거에후보자를추천하는공천은정당의가장중요한기능가운데하나이다. 정당공천은후보자추천에서정당이주도권을쥐고있으며, 정당이추천한후보자에대해서는정당이책임지는것을의미한다. 물론후보자추천을정당만할수있는것은아니다. 정당의추천없이유권자들의추천을받아무소속으로출마하는것도얼마든지가능하기때문이다. 그럼에도공천이라할때정당공천을떠올리는것은그만큼후보자추천과정에서정당의역할이중요하다고생각되기때문이다. 하지만제19대국회에서는후보자추천과정에서정당의주도권을포기하는내용의법률안들이다수발의되어논의되었다. 공천권을국민에게돌려주겠다는 67
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 명분으로주장되는 국민경선, 혹은 완전국민경선 의도입논의가그것이다. 이법률안들을살펴보면대상선거나경선방식등에서는차별성을보이지만정당의공직후보자선출과정에당원이나대의원외에일반국민들이누구나참여할수있도록하고, 경선관리를선거관리위원회에위임한다는것을골자로한다. 이러한논의가나오는이유는무엇인가? 왜정당은당원이나대의원이아닌일반유권자에게정당의후보자선출권한을위임하려하는가? 첫째, 정당의기존공천방식에대한유권자의불신이클뿐아니라정당스스로도공천과정에서나타났던문제점들을인식하기때문이다. 정당의궁극적목적은선거승리를통한집권이다. 선거에서승리하기위해서는유권자들의표를많이받을수있는후보를선정해야하며, 그런의미에서공천은선거승리를위한단계일뿐이다. 정당이공천한후보자에대한유권자의지지와신뢰가높고, 공천과정을예비후보자들이나당원, 정당지지자들모두가신뢰할수있다면정당몫인공천을포기할필요가없다. 하지만정당이추천한후보가유권자의관심밖이라면, 그리고추천과정을불신한다면정당이추천한후보자의경쟁력은약할수밖에없다. 일반유권자가직접정당의후보자를선출하는개방형경선은그래서대안으로부상했다. 둘째, 정당의기반을당원이아닌유권자로부터찾겠다는의지의표명이다. 당비를내고정당의정책결정과정에적극적으로참여하는진성당원의수를늘리는것은그간모든정당의숙제였다. 그러나당원을확대하고그럼으로써정당의기반을넓히는길은쉽지않다. 정치적무관심과정치혐오, 공무원과교원의정당가입을금지하고있는법적제한규정, 젊은층의저조한정치참여등은정당으로하여금정당의확고한지지층으로서의당원확대를점차어렵게만들고있다. 그리고그대안으로정당의지지기반으로서의유권자에주목하게되었으며, 개방형경선은유권자들에게보다많은지지를얻기위한정당의자구책이다. 이러한움직임은한국에서만볼수있는것은아니다. 이미프랑스의사회당, 영국의노동당, 독일의사민당에서대통령선거나당대표선거, 지방선거등에서개방형경선제를실시하였거나도입여부를심각하게고민중이다. 한국에서도제20대총선을앞두고개방형경선의도입과법제화를둘러싼찬 68
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 반논란이있었다. 중앙선거관리위원회는 2015년 2월발표한정치관계법개정의견을통해선거관리위원회가관리하고모든국민이참여하는 국민경선 안을제시한바있다. 제19대국회에서도개방형경선을법제화하는내용의개정안이다수발의되었으며, 새누리당에서는오픈프라이머리도입을당론으로결정하였다. 하지만개방형경선도입과관련된논의는무산되었으며, 국민경선도입을내용으로하는법률안은법개정으로이어지지않았다. 새누리당은상향식공천을원칙으로주장하였음에도불구하고선거인단경선, 혹은일반국민이참여하는여론조사결과를통해후보자를공천하였다. 또한새누리당이나더불어민주당모두단수추천혹은전략추천을허용하였다. 이는상향식공천의제도화가얼마나어려운지를보여주는사례이다. 정당지도부의입장에서는공천주도권을포기하기쉽지않을것이며, 국민경선의법제화가정당자율성을침해할것이라는반대론도강하다. 이하에서는국회의원선거를중심으로한국의정당공천제도화과정을역사적으로살펴보고, 제19대국회에서논의되었던정당경선관련개정안검토를통해바람직한공천방식에대해살펴볼것이다. Ⅱ. 한국정당공천의제도화 한국에서정당공천이제도적으로도입된시기는 1954년제3대국회의원선거로부터라고볼수있다. 1948년에제헌의회선거가실시되었으며, 1950년에제2 대국회의원선거가실시되었지만당시에는전국적인정당조직이제대로갖추어지지않아정당의선거지원이미약하였다 ( 김용호 2003). 또한당시선거법은정당추천과관련된별도의규정이없었으며, 일정수이상선거인의추천을받아후보등록이가능했기때문에정당추천이큰의미가없었다. 1) 따라서제헌국 1) 1948 년제정된국회의원선거법은의원후보자가되기위한조건으로선거인명부에등록한자 200 인이상이서명날인한추천장을첨부하여선거구선거위원회에등록하도록규정하였다 ( 제 27 조 ). 1950 년개정된선거법은후보자등록규정을더욱완화하여 100 명이상 200 명이하의추천 ( 기명날인필수 ) 으로후보등록이가능하도록하고있다. 69
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 회의경우무소속당선자가전체 200명가운데 42.5% 인 85명, 제2대국회의경우전체 201명가운데 60% 인 126명을차지할정도로정당의후보자공천이일반화되어있지않았다. 하지만 1954년실시된제3대총선에서무소속의원의비율은전체 203석가운데 33.5% 인 68명으로축소된반면, 정당의추천을받은당선인이전체의 66.5% 로과반을넘었다. 이처럼정당추천이증가한것은자유당때문이다. 당시자유당은이승만에게충성하는정치인이국회에진출할수있도록후보자로추천하였다. 자유당의공천은공식적으로지역구, 도당, 중앙당의심사를거쳐후보를추천하는상향식공천이었으나실제로는당총재의재가를받는과정을둠으로써사실상당총재였던이승만대통령이공천을좌우하였다. 2) 집권당인자유당이적극적으로후보자공천에나서면서조직과정치자금을가진자유당의추천을받으려는정치인이늘었다. 아래 < 표 1> 을보면전체득표율에서무소속후보자의득표율은 47.9% 로여전히높은비율을차지하지만의석수에서는 68석으로 114석을차지한자유당에비해 46석이나적다. < 표 1> 제 3 대국회 (1954.5.31. ~ 1958.5.30.) 정당별의석현황 정당 / 단체 득표수 ( 득표율 ) 의석수 의석비율 (%) 자유당 2,756,061(36.8%) 114 56.1 무소속 3,591,617(47.9%) 68 33.5 민주국민당 593,499(7.9%) 15 7.4 국민회 192,109(2.6%) 3 1.5 대한국민당 72,925(1.0%) 3 1.5 기타 286,097(3.8%) - 0 계 203 100 출처 : 역대국회정당별의석및득표현황 (http://www.assembly.go.kr/views/cms/assm/assembly/asshistory0103.jsp) 2) 당시자유당의공천방식은지역구대의원들이 40 점, 도당부에서 20 점, 중앙당에서 40 점을기준으로후보를심사하여최고득점자가후보로선정되는것이었다. 그러나실제공천과정에서당총재인이승만의재가를받지못할경우최고득점자임에도공천을받지못하는사례가발생하는등형식적으로는상향식이었으나실제로는하향식공천제방식을운용하였다. 김용호, 2003, 한국정당의국회의원공천제도 : 지속과변화, 의정연구제 9 권제 1 호. 70
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 이는무소속후보자에비해정당, 특히집권당의추천을받을경우당선가능성이높아진다는사실을보여주며, 결과적으로정당공천이활성화되는계기가되었다. 이처럼집권당에서적극적으로정당추천을제도화하면서정당공천제도가자리를잡게되었으며, 제3대국회와제4대국회에서여당인자유당추천을받아국회에진출한의원은각각 114명과 126명으로전체의석의과반수가넘었다. 그러나야당의경우여당인자유당에비해후보자공천이쉽지않았다. 집권당인지유당의공천을받을경우선거승리가쉬웠던반면, 야당공천을받는것은선거에크게도움이되지않았으므로야당의공천을받기보다무소속으로출마하는경우가많았기때문이다. 이러한경향은특히제3대총선에서두드러지게나타났는데, 집권당인자유당을제외한민주국민당이나국민회, 대한국민당의추천을받아당선된국회의원은전체의원의 10.4% 에불과하며, 이는무소속의원 (33.5%) 의 30% 에도못미치는비율이다. 하지만이러한경향은제4대총선을거치면서다소간의변화를보인다. 집권당뿐아니라제1야당의추천을받아국회의원으로당선된의원이전체의석의 88% 를차지하면서정당공천제가사실상자리잡게되었음을보여준다. 아래 < 표 2> 를보면제1야당인민주당의추천을받은의원들은전체의석 233석가운데 79석을차지하여전체의석의 33.9% 를차지하였다. 반면무소속의원은득표율이나의석비율모두현저히줄어든것을알수있다. < 표 2> 제 4 대국회 (1958.5.31. ~ 1960.7.28.) 정당별의석현황 정당 / 단체 득표수 ( 득표율 ) 의석수 의석비율 (%) 자유당 3,607,092(42.1%) 126 54.1 민주당 2,934,036(34.2%) 79 33.9 무소속 1,839,884(21.5%) 27 11.6 통일당 53,716(0.6%) 1 0.4 기타 142,029-0 계 233 100 출처 : 역대국회정당별의석및득표현황 (http://www.assembly.go.kr/views/cms/assm/assembly/asshistory0103.jsp) 71
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 정당공천의제도화는무소속후보의출마를금지한 1963년선거를통해공고화되었다. 1960년에실시한제5회총선에서자유당출신정치인들이대거무소속으로출마하면서무소속출마자의비율이나득표율이한때높아지기도하였으나 1963년개정된국회의원선거법에서지역구선거에입후보하기위해서는반드시정당추천을받도록규정함으로써사실상정당공천이일반화되었다. 3) 이러한정당공천제도의강화는 1961년군사쿠데타를통해집권한군부세력이기존의정치권을무력화시키고군부세력이중심이되어창당한민주공화당의입지를강화시키기위한방안으로추진된것으로 1962년의정당법제정과그맥락을같이한다. 1962년제정된정당법은정당의목적, 구성, 성립조건, 등록및등록취소, 해산규정, 입당과탈당, 법정당원수, 정당기구, 공직후보자추천등을규정함으로써표면상으로는민주정치의발전을위한정당활동보장을내세웠지만실제로는일정기준을갖춘정당만을허용함으로써정치활동에대한규제를의도한것이라볼수있다. 실제로무소속출마금지규정으로인해지역구기반을가진구정치인들의상당수가집권당인민주공화당에가입하였다. 이처럼정당공천이강화되었지만공천방식은정당지도부의영향력이강한기존의행태가유지되었다. 1963년제6대국회의원선거에서는무소속후보의출마금지, 제1당과 2당에게유리한전국구비례대표제의도입으로인해중앙당과소수지도부의공천권한이강화되었다. 특히비례대표의경우선거경쟁없이국회진출이가능하다는점에서정당지도부의영향력은더욱강했다. 집권공화당의경우지역구기반이약한군출신정치인들이비례대표공천을받아정계로진출하였으며, 야당의경우정치헌금을내고전국구후보로입후보하는사례가많았다 ( 김용호 2003). 정당공천과정에서나타나는당지도부의강한영향력과는별도로 1972년유신헌법개정이후제도적인측면에서정당공천은다소약화되었다. 우선유신체 3) 국회의원선거법 (1963.1.16. 폐지제정 ) 제 24 조 ( 등록 ) 1 정당은지역구선거에있어서는각지역구마다선거일이공고된날로부터 7 일안에그정당이추천한의원후보자추천서를첨부하여지역구선거관리위원회에등록을신청한다. 2 정당은전국구선거에있어서는전항의기일안에그정당이추천한의원정수내의전국구후보자명부를첨부하여중앙선거관리위원회에등록을신청하여야한다. 72
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 제하에서대통령의권한이강화됨에따라국회의원선거제도의변화가발생했는데, 하나는국회의원의 1/3을유정회라는이름으로대통령이추천하도록되었다는점이다. 다른하나는 1972년선거법개정을통해정당만이후보자를추천할수있었던기존규정을개정하여정당추천없이무소속출마가가능해졌다는점이다. 4) 이러한변화는대통령의권한강화에따른정당의약화를반영한다. 1981년이후에는무소속출마를제도적으로보장하였다. 선거법개정을통해국회의원선거에서후보자를추천할수있는주체로서정당추천외에선거권자의후보자추천규정을명시하였다. 5) 1994년에는기존의대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의회의원선거법등선거대상에따라구분되어있던선거법을통합하여공직선거및선거부정방지법을제정하였다. 1994년에제정된선거법은정당과선거권자의후보자추천을각각규정하였을뿐아니라선거권자가후보자를추천하기위해서는대상선거별로일정수이상선거권자의추천이있어야함을명시하였다. 6) 1994년제정된선거법의후보자공천관련규정은 2005년법명을공직선거법으로개정한이후에도큰틀에서변화없이유지되었다. 4) 기존국회의원선거법에서는정당이지역구혹은전국구선거의후보자등록은정당만이할수있었으나 1972 년선거법개정을통해정당추천없이도후보등록이가능해졌다. 국회의원선거법 (1972.12.30. 폐지제정 ) 제 27 조 ( 의원후보자등록 ) 1 의원후보자가되려는자는선거일이공고된날로부터 5 일이내에관할선거구선거관리위원회에후보자등록을신청하여야한다. 2 정당의당원인자가후보자등록을하고자할때에는소속정당의추천을받아그추천장을등록신청서에첨부하여야한다. 제 28 조 ( 정당의후보자추천 ) 1 정당은선거구별로그선거구에서선거할의원의삭의범위안에서그소속당원을후보자로추천할수있다. 5) 국회의원선거법 (1981.1.29. 폐지제정 ) 제 28 조 ( 정당의후보자추천 ) 1 정당은지역구선거에있어서는그지역구에서선거할의원정수의범위안에서, 전국구선거에있어서는전국구의원정수의범위안에서그소속당원을후보자로추천할수있다. 제 29 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 1 선거권자는지역구후보자 1 인을추천할수있으며 2 인이상을추천한때에는먼저등록신청한후보자에대한추천만을유효로한다. 6) 공직선거및선거부정방지법 (1994.3.16. 제정 ) 제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 1 정당은선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자로추천할수있다. 제 48 조 ( 선거권자의후보자추천 ) 2 무소속후보자가되고자하는자는... 다음각호에의하여선거권자의추천을받아야한다. 1. 대통령선거 2 천 500 인이상 5000 인이하. 2. 지역구국회의원선거및자치구, 시, 군의장선거 300 인이상 500 인이하. 73
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅲ. 제 19 대국회에서의공천관련논의 1. 공직선거법상정당공천규정 현행공직선거법은정당의후보자추천에대해제47조 ( 정당의후보자추천 ) 와제57조 ( 정당의후보자추천을위한당내경선 ) 에서규정하고있다. 제47조는지역구및비례대표선거에서정당이소속당원을후보자로추천할수있다는것을골자로하며크게다음세가지내용으로구분된다. 첫째, 정당은민주적인절차에따라후보자를공천하여야한다. 7) 하지만이조항은선언적규정에불과하며, 실제정당의공천과정이나공천방식에대해서는정당자율에맡기고있다. 둘째, 정당은지역구및비례대표선거에서일정비율이상의후보를여성으로추천하 ( 도록노력하 ) 여야한다. 8) 여성할당규정은지역구선거관련규정과비례대표선거관련규정으로구분할수있다. 비례대표선거의경우여성할당 50% 를규정하고있는반면, 지역구선거의경우 30% 할당권고규정만을두고있다. 다만지역구지방의회의원선거의경우에는국회의원선거구마다 1명이상의여성후보를추천하도록규정하고있다. 이러한법조항은현행국회의원선거나지방의회의원선거에서지역구선거에비해비례대표선거의비중이현저히낮다는점, 정당이지역구후보공천에서는선거경쟁력을이유로여성후보를추천하는비율이낮다는점때문에여성의원비율을높이고자하는법의취지와는달리그효과는제한적이다. 셋째, 정당의후보자추천과관련하여금품수수등을할수없다. 9) 이조항은 7) 공직선거법제 47 조 ( 정당의후보자추천 ) 2 정당이제 1 항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다. 8) 공직선거법제 47 조 3 정당이비례대표국회의원선거및비례대표지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는그후보자중 100 분의 50 이상을여성으로추천하되, 그후보자명부의순위의매홀수에는여성을추천하여야한다. 4 정당이임기만료에따른지역구국회의원선거및지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100 분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다. 5 정당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구마다 1 명이상을여성으로추천하여야한다. 9) 공직선거법제 47 조의 2( 정당의후보자추천관련금품수수금지 ) 1 누구든지정당이특정인을후 74
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 후보자추천과관련하여각종선물이나금품, 향응등을제공하거나이를수수할수없음을규정하고있다. 제57조는정당의공직선거후보자추천을위한당내경선을실시하는것과관련된내용으로경선후보자, 당내경선운동및경선사무의선관위위탁등크게다음 5가지내용을담고있다. 첫째, 당내경선에참여한자는경선이후무소속출마가금지된다. 10) 둘째, 경선후보자는홍보물발송, 합동연설회및합동토론회등의당내경선운동이허용되며, 이러한선거운동시관할선거구선거관리위원회에신고하여야한다. 셋째, 국고보조금을받는정당은경선운동, 투표및개표사무와같은경선사무를선거관리위원회에위탁할수있으며, 그비용은국가가부담한다. 넷째, 당내경선과정에서금품등을이용한매수행위를할수없다. 다섯째, 공무원의지위를이용한당내경선운동은금지된다. 19대국회에서는공천관련규정의개정을통해후보자추천시정당경선을의무화하는방안이나별도의경선일자를정해선거관리위원회가관리하는예비선거를실시하는방안에대해논의하였다. 전자의경우경선방식은정당에맡기되경선을의무화함으로써당지도부가주도하는현행경선방식을개선하여당원이나대의원의영향력을강화하고상향식공천을제도화하려는입장을반영한다. 후자의경우경선방식까지도법으로규정하려는입장으로모든공직선거를대상으로할것인지, 혹은대선이나총선, 지방자치단체장선거등일부선거에국한하여예비선거를실시할것인지와어떤경선방식을채택할것인지등을법으로규정하려는시도이다. 보자로추천하는일과관련하여금품이나그밖의재산상의이익또는공사의직을제공하거나그제공의의사를표시하거나그제공을약속하는행위를하거나, 그제공을받거나그제공의의사표시를승낙할수없다. 10) 공직선거법제 57 조의 2( 당내경선의실시 ) 2 정당이당내경선을실시하는경우경선후보자로서당해정당의후보자로선출되지아니한자는당해선거의같은선거구에서는후보자로등록될수없다. 다만, 후보자로선출된자가사퇴, 사망, 피선거권상실또는당적의이탈, 변경등으로그자격을상실한때에는그러하지아니하다. 75
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 2. 당내경선의의무화 현행공직선거법은정당의후보자추천시민주적인방식으로선출할것을요구하고있으며, 민주적인후보선출방식의하나로당내경선을허용하고있다. 하지만기존의정당공천과정을살펴보면많은후보들이경선방식이아니라단수추천이나전략공천의방식으로선출되었음을알수있다. 한나라당이나민주당등다수의정당들이상향식공천제를당규로명문화하였던 17대총선의경우국민경선, 여론조사, 당원경선등의경선방식을제시하였음에도실제공천결과에서는다수의지역구를전략지역으로선정하여중앙당에서영입인사를공천하거나여론조사를통해현역의원이공천을받는사례들이많았다 ( 이정진 2015b). 19대총선역시당원투표, 국민경선, 여론조사등의경선방식을채택하였으나실제공천결과는전략공천이나단수공천이다수를차지하였으며, 국민경선이실시된지역은전체지역구가운데새누리당 20%, 민주통합당 33% 정도에불과했다 ( 윤종빈 2012). 이처럼정당의후보자추천과정에서여전히중앙당의영향력이높게나타남에따라 19대국회에서는법개정을통해당내경선을의무화함으로써공천과정의투명성을높이려는시도가이루어졌다. 김재원의원 (2013.5.22.) 과김선동의원 (2013.12.24.) 이대표발의한공직선거법일부개정법률안은공직선거에서당내경선을의무화하되경선방식은당헌 당규로규정하도록하는내용이다. 11) 공직선거법제57조의2 본문을수정하여정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선을 실시할수있다 는조항을 실시해야한다 는의무규정으로전환하였다. 또한후보자등록시에선거관리위원회에경선결과보고서를제출하도록함으로써경선과정의공정성과투명성을확보하는내용을담고있다. 이법률안은상향식공천원칙을법으로명시하되구체적인경선방식은정당자율에맡긴다는점에서정당자율성을침해하지않는선에서공천의투명성과공정성을확보할수있는방안으로판단된다. 유사한사례를독일에서찾아볼 11) 김선동의원안의경우모든공직선거에서당내경선을의무화하는내용인데반해김재원의원안은대통령선거, 지역구국회의원선거, 지방자치단체장선거를대상으로한다. 76
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 수있는데, 독일의경우정당의공직선거후보자는당원총회, 혹은대의원대회에서비밀투표로선출할것을법으로규정하고있다. 12) 또한후보자선출절차등의세부사항은정당의당규로정할것을명시함으로써상향식공천원칙은법으로정하되, 경선세부절차는정당자율에맡기고있다. 13) 3. 개방형경선의법제화 개방형경선의법제화여부는 19대국회정치개혁특별위원회의주요논쟁가운데하나였다. 이미중앙선거관리위원회에서 2015년 2월정치관계법개정의견의하나로대선과총선, 지방자치단체장선거에서선거권을가진국민이참여하고선거관리위원회가관리하는국민경선안을제안함으로써개방형경선의법제화논의를시작하였으며, 14) 국회에서도관련내용의개정안이여러건발의되었다. 개방형경선도입은대통령선거에서여러차례논의된사례가있었다. 15) 대통령선거는여타선거에비해후보자에대한관심과인지도가높다는점에서모든국민이참여하는예비선거방식을도입하려는논의가일찍부터있었다. 18대대선과정에서는새누리당의박근혜후보가공천개혁의일환으로대선과총선에서완전국민경선제의도입을공약하기도하였다. 12) 정당의공직선거후보자는당원총회혹은특별대의원회의나일반대의원회의에서비밀투표로선출된다 ( 독일연방선거법제 21 조 ). 독일의경우지역구선거뿐아니라비례대표선거의후보자선출시에도당원이나대의원의비밀투표로선출할것을규정하고있다. 13) 당대의원회의의대의원선출, 당원총회또는당대의원회의소집과정족수및후보자선출절차등의세부사항은정당의당규로정한다 ( 독일연방선거법제 21 조제 5 항 ) 14) 중앙선거관리위원회는 2011 년 4 월에도한국형오픈프라이머리제도인완전국민경선제의도입을제안한사례가있다. 당시중앙선거관리위원회에서는미국의오픈프라이머리와유사한방식으로유권자가당원유무나정당지지여부와무관하게정당경선에참여할수있는 국민경선제 를정치개혁의일환으로제안하였으며, 그내용은총선과대선에앞서동일한날에경선을신청한모든정당들이경선을실시하며, 경선관리는선관위에서맡는다는것이다. 15) 2007 년대통령선거를앞두고열린우리당에서는미국식오픈프라이머리제도를적용한 완전국민경선제 도입이논의되었으나실제도입되지는않았다. 당시논의되었던완전국민경선제는대통령선거인단을 100% 국민참여방식으로구성하고 16 개시 도에서실시되는순회경선과지하철역이나백화점등에전자투표기를설치하여경선에참여할수있는길거리투표를함께실시하는내용이었다 ( 김형준, 2010). 한편 2012 년대선에서는새누리당이후보경선방식을논의하는과정에서당원과유권자의구분없이참여할수있는완전국민경선제도입을일부에서주장하였으나 2007 년대선경선방식으로후보자를선출하는것으로결론지워졌다. 77
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 개방형경선은기존의정당공천과정에서나타난문제점들, 즉밀실공천이나낙하산공천, 공천헌금논란등의문제를해결하기위한방안으로제안되었다. 2002년대선에서국민경선제도입이후국민경선이나모바일경선, 공천배심원제, 여론조사등다양한공천개혁방안을시도해왔음에도정당공천의문제점이해결되지않자모든국민이참여하고선거관리위원회가관리하는개방형경선을법으로명시함으로써경선의투명성과공정성을모색하고경선에대한관심과참여를높이고자한것이다. 제19대국회에서는나경원의원안 (2015.4.17.) 등 8건의개방형경선법제화를내용으로하는법률안이발의되었다. 이들법률안은공직선거법제57조의개정을내용으로한다. 나경원의원안등에서는제57조의8항을신설하여국고보조금을지급받는정당의경우모든국민이선거권을갖는당내경선을실시하도록명시하였다. 다만그대상선거는대선, 총선, 대선과지자체장선거, 모든공직선거등으로법률안마다상이하며, 경선방식또한모바일선거나투표소투표등서로다른내용을담고있다. 또한경선일, 경선방식, 대상선거, 선거자격, 선관위의역할, 투표소설치, 투표용지등다양한내용을담고있다. 개방형경선법제화를내용으로하는 8건의법률안은크게나경원의원안과박영선의원안으로구분된다. 나경원의원안은보수혁신위원회등새누리당내부의논의와의결을거쳐성안된법률안으로 2016년총선지역구국회의원선거에완전국민경선제를도입하는것을골자로하고있다. 국고보조금을받는정당을대상으로완전국민경선을실시할수있도록하였으며, 경선에참여하는예비후보자의선거운동기간을 1년으로늘리고선출직공직자의국회의원선거출마시사퇴시한은선거일전 1년으로변경하는등현직효과를최소화하기위한제도적장치를마련하고자하였다 ( 이정진 민태은 2015). 또한여성이나정치적소수자에게불리하다는문제점을완화하기위해당내경선시여성가산점을부여할수있음을법에명시하였다. 나경원의원을비롯한다른개정안들이오픈프라이머리의도입을제안한것이라면박영선의원안 (2015.4.15.) 은톱투프라이머리의도입을내용으로한다. 즉당해지역구선거에출마하는모든경선참여자들을대상으로예비선거를실시 78
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 하여최다득표한 2인이본선거에진출하는방식이다. 또한예비선거결과과반득표자가있을경우별도의본선거를실시하지않고당선자로결정한다는내용이다. 박영선의원안은선거관리위원회가관리하는국민경선을실시하되, 정당별로분리하여실시하지않고모든후보자들이동일한예비선거에참여한다는점에서다른개정안들과차이를보인다. 박영선의원안에따르면호남이나영남과같이특정정당의영향력이강한지역에서는동일정당후보두명이본선거에진출할가능성이높다. 개방형경선을실시할경우공천과정의투명성과공정성을보장하고다수유권자의관심과참여를높일수있다는장점이있다. 또한당비를내고정당활동에적극적으로참여하는진성당원을찾기어려운한국의정당현실에서개방형경선은정당의지지기반을넓힐수있는대안일수있다 ( 이정진 2015a). 하지만개방형경선을실시하도록반드시법으로규정할필요가있는지에대해서는신중한검토가필요하다. 별도의법률개정없이도개방형경선을실시하는것이가능하기때문이다. 현행공직선거법은정당이신청할경우당내경선관리를선거관리위원회에위탁할수있도록하고있으며 ( 제57조의2 및제57조의4), 이에따라정당은일반국민이참여하는당내경선을실시하고선거관리위원회에경선관리를위탁할수있다. Ⅳ. 공천개혁논의와시사점 그간한국의공천은중앙당과소수당지도부의의사에의해좌우되었다. 2002년대선이후당원이나일반유권자의의사를반영한상향식공천이실시되기도하였지만실제공천결과는경선절차를거치지않고비경선이나전략공천의형태로중앙당과공천심사위원회에서후보자를선정한사례가다수였다. 이러한공천행태는당원이나유권자등밑으로부터의의견을수렴하고반영하지못한다는한계와더불어공천과정의투명성이보장되지않아공천헌금이나계파공천등의논란을가져왔다. 79
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 따라서그간의공천개혁은상향식공천을확대함으로써공천과정에서밑으로부터의의견을수렴하고투명하고공정한공천절차를마련하려는노력을반영한다. 최근에는당원뿐아니라일반국민의참여를확대하려는주장이지속적으로제기되고있으며, 2016년총선을앞두고개방형경선을법제화하려는시도가국회를중심으로추진되었다. 정당경선을법제화하거나개방형경선제를법제화하려는입법시도가그것이다. 하지만이러한논의들, 특히경선원칙뿐아니라경선절차나방식까지도법제화하려는시도에대해서는많은논란이있었다. 학계에서는일방적인개방형경선의도입혹은법제화가정당의자율성을축소시키며, 당원의권리에대한침해라는우려가많다. 그럼에도불구하고정치권에서지속적으로개방형경선제의도입을주장하는이유는무엇인가? 선거관리위원회는정당의공직후보자추천과정에서민주성과투명성, 공정성을강화하기위한방안으로국민경선을제시하였음을밝히고있다. 16) 이러한인식은국회를비롯한정치권에서도공유하고있다. 완전국민경선제등개방형경선제의법제화를내용으로하는제19대국회개정안들은정당공천과정의투명성, 공정성, 개방성을높이기위해 ( 나경원의원안 ), 혹은정당의후보선출과정에국민의의사를적극적으로반영하고자 ( 박영선의원안 ) 완전국민경선제의도입을제안한다고밝히고있다. 이러한주장은기존의정당공천이비민주적이고, 공정하지못하며, 국민의의사를제대로반영하지못하였다는점에정치권이인식을같이하고있음을보여준다. 일반국민들또한기존의공천과정에대해비슷한문제의식을가지고있으며, 완전국민참여경선제에대한반대 (37.5%) 보다찬성 (58.3%) 이더많은여론조사결과 17) 가이를입증하고있다. 개방형경선제를실시할경우공천과정의민주성, 개방성, 투명성은높아질것이다. 개방형경선을주장하는가장큰이유도그것이다. 이미 2004년과 2012 년에실시했던국민참여경선사례는비록일부지역이지만공천과정에일반당원과유권자의참여를허용함으로써당지도부의영향력에서벗어나당원과유 16) 중앙선거관리위원회, 2015.2. 정치관계법개정의견, p.7. 17) 한국일보, 2015/2/24. 80
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 권자가공천결과에영향을미칠수있도록하였다. 하지만일부지역에서는낮은경선참여율로인해조직선거혹은동원선거의의혹이불거졌으며, 이는공천방식을개방하는것이반드시민주적이고국민의의사를반영하는공천결과로이어지는것은아님을보여주었다. 또한개방형경선을통해얻을수있는공천의투명성이나개방성, 민주성의확대가반드시바람직한가에대한의문도있다 ( 전용주 2015). 공천의개방성을확대할경우당원들의역할이축소되고이는결과적으로정당지지기반의축소로이어질수있다. 하잔과라하트는개방성을높이는공천제도가일시적으로정당에대한지지를높일수는있으나장기적으로정당에대한진지한관심을갖는당원들의확대에는도움이되지않는다고지적한다 (Hazan and Rahat 2010). 개방형경선의경우공천의개방성과민주성을확대한다는장점과더불어역선택의가능성, 정당기능의약화, 조직선거혹은동원선거의가능성, 현직후보나대중적으로인기있는후보에게유리하다는문제점, 선거비용의증가, 여성등정치적소수자에게불리하다는문제점이지적되고있다. 따라서이러한문제점들에대한충분한고려없이제도를도입할경우후보선출과정을통한여론수렴이라는본래의취지를살리지못하고과열선거나무관심선거로이어질수있다. 이러한문제들에도불구하고정치권을중심으로개방형경선을주장하는것은정당에대한진지한관심을갖는당원들의확대보다일시적으로라도정당에대한지지를높이는방안이현실적이라는인식에기인한다. 또한기존의공천과정에서나타났던문제점을해소하기위한방안으로유권자가직접정당후보자를선출하도록함으로써 공천권을국민에게돌려준다 는명분도가능하다. 현실적으로개방형경선은정당공천의대안이될수있다. 하지만그구체적인방안은다양하게검토해볼수있다. 중앙선거관리위원회의 국민경선 안이나국회에서논의되었던개방형경선의법제화는그가운데하나이다. 즉법으로경선방식을규정하고, 일정한날을정하여모든국민이참여하는예비선거를실시하고선거관리위원회에서선거를관리하도록하는것이다. 이처럼개방형경선을법제화하기위해서는먼저공직선거법의개정이필요하다. 81
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 다른하나는정당자율적으로개방형경선을실시하는방안이다. 이경우경선절차는정당의당헌이나당규를통해규정할수있으며, 경선참여방식이나참여자격등을정당이자율적으로결정할수있다. 구체적으로는지역순회형경선과전국동시경선방식가운데어떤경선방식을선택할것인지, 선거인단투표외에온라인선거나우편투표, 모바일투표를허용할것인지등의경선방식을고민해야할것이다. 또한경선참여시정당지지의사를밝히도록할지의여부, 경선비용을부담하도록할것인지, 선거인명부의활용가능성등에대한검토가필요하다 ( 이정진 민태은 2015). Ⅴ. 결론 어떤방식의개방형경선을시도하는가는정당이자율적으로결정할문제이다. 하지만경선의법제화를위해서는정당간합의와이를통한법개정이선행되어야할것이다. 한편개방형경선제를실시할경우어떤방식을택하던간에당원의역할이축소되고장기적으로정당정체성이약화될수있다는우려는피할수없다. 원외정당조직중심의기존정당구조에도변화를가져올것이다. 따라서정당은단순히공천의문제만이아니라정당조직의변화에대한고민을함께해야할것이다. 최근온라인을통한지지자의참여를활성화하기위해노력하고있는영국노동당의사례는한국정당에서도검토해볼만하다. 18) 공천과정을둘러싼고민은지역구선거의후보자공천에한정되어서는안될것이다. 비례대표선거의경우에도공천과정에서공정성이나투명성이담보되지않는다는비판에서자유로울수없을뿐아니라제도적개선의필요성은더크다고볼수있다. 지역구선거의경우국민경선, 여론조사경선, 당원투표등당 18) 영국노동당은 2012 년총선패배이후노동당지지자를확대하기위해온라인시민참여플랫폼을통해당원뿐아니라노동당지지자나노동조합원, 노동다에게관심이있는유권자들이자유롭게참여할수있는공간을넓히고있다. 그일환으로 2014 년당규개정을통해당원외에온라인으로등록한지지자들도당대표선출등정당의주요결정과정에참여할수있도록하고있다. 82
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 원이나대의원, 유권자가참여하는공천방식이시도되었지만비례대표선거의경우경선방식과같이당원이나유권자의의견을수렴하는절차없이주로중앙당에서후보자추천과선정이이루어기때문이다. 19) 비례대표선거에서민주적이고투명한공천과정을제도화하기위해일차적으로는후보자추천위원회나선정위원회의구성과정에서당지도부의영향력을축소하고투명하고공정한운영을해야할것이다. 장기적으로는공천과정에당원이나유권자가참여할수있는방안도검토할필요가있다. 당원혹은대의원의찬반투표, 혹은후보자검증절차를거치는방안도가능할것이다. 비례대표선거후보자를지역구후보자와마찬가지로당원이나대의원의비밀투표로선출하는독일의사례는좋은참고가될수있다 ( 독일연방선거법제27조 ). 제20대총선에서는국회에서논의되었던경선의무화, 혹은개방형경선의법제화가전혀결실을맺지못했다. 선거구재획정이늦어지면서공천시기또한늦게되었으며, 주요정당의공천결과오히려당지도부의영향력이강화되어정당민주주의를후퇴시켰다는평가가많다. 이후공천제도의변화요구가커질것이라예상된다. 민주적이고투명한, 공정한공천과정에대한요구가더욱커질수밖에없기때문이다. 20대국회에서는 19대국회에서의논의를기반으로공천제도개혁논의가더욱활성화될것으로보인다. 특히당내경선을의무화하거나개방형경선을법제화하는등지역구선거에서의공천제도개선방안과더불어비례대표후보자공천과정의투명성과공정성을확보하기위한제도적개선방안에대한논의가필요하다. 비례대표공천과정에대한불신이선거구재획정논의과정에서비례대표의역할과중요성에대한논란으로불거진것에서알수있듯이비례대표후보자선출의문제는더욱심각하다. 20대총선에서나타난공천과정의문제점은공천제도개혁논의의계기가될수있다. 또한연구자들에게도다양한선거제도와공천제도에대해논의해볼수있는기회이다. 정당공천의변화와개혁을위해서는정당차원에서의논의와더불어다양한공천방식에대한이론적논의와실증적연구가지속되어야할것이다. 19) 예외적으로민주노동당이나통합진보당의경우에는당원투표를통해후보자명부를작성한다. 83
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 참고문헌 가상준, 2015, 개방형경선도입의필요성, 새누리당 새정치연합혁신위공동주최, 오픈프라이머리토론회발표문집김용호, 2003, 한국정당의국회의원공천제도 : 지속과변화, 의정연구제9권제1호김용호, 2004, 2004년총선과정과결과에대한종합적인분석, 17대총선현장리포트 김형준, 2010, 오픈프라이머리제도의한국적적용에관한고찰 : 미국의경험을토대로, 비교민주주의연구, 제6집 2호샌디메이젤, 2010, 미국인도잘모르는미국선거이야기, 한겨레출판손병권, 2009, 대통령선거의정당후보선발제도 : 미국, 대만, 멕시코의예비선거도입과정과비교, 한국정당학회보, 제8권제1호안순철, 2005, 미국의예비선거 : 비교정치학적접근, 단국대학교출판부윤종빈, 2012, 19대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점, 한국정당학회보, 제11권제2호이동윤. 2015. 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로. 한국정당학회. 2015 춘계학술회의발표문이상돈, 2010, 미국의프라이머리 ( 예비선거 ) 제도에관한연구, 중앙대학교법학논문집, 제34집제3호이정진, 2015a, 오픈프라이머리법제화논의와쟁점, 국회입법조사처, 이슈와논점 제1045호이정진, 2015b, 한국정당공천, 무엇이문제이고대안은무엇인가 : 역사적고찰을통해본문제점과대안모색, 한국정치정보학회추계학술회의발표문이정진 민태은, 2015, 개방형경선과여성대표성 : 제도적고찰과미국사례를통해, 정치 정보연구제18권 3호전용주, 2015, 정당공천제도개선의방향성에관한소고, 한국정당학회춘계학술회의발표문정진민. 2014. 정당경선의제도화모색 : 개방형경선과정치자금을중심으로. 한국정치외교사논총. 제36집제1호 84
기획패널 Ⅰ - 발표 3. 정당공천의제도화 : 19 대국회에서의법제화논의를중심으로 Coleman, Kevin. 2012. The Presidential Nominating Process and the national Party Conventions, 2012: Frequently Asked Questions. CRS Report for Congress. Hazan, Reuven Y., and Gideon Rahat. 2010. Democracy within Parties: Candidate Seletion Methodes and Their Political Consequences. London: Oxford University Press. Rahat, Gideon and Reuven Y. Hazan. 2001. Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics. Vol. 7, No. 3. 85
기획패널 Ⅱ 숙명여대다문화통합연구소 : 갈등과통합 : 과거, 현재, 미래 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로이성우 ( 고려대 ) 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성황아란 ( 부산대 ) Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 박선경 ( 고려대 )
숙명여대다문화통합연구소 : 갈등과통합 : 과거, 현재, 미래 기획패널 Ⅱ 발표 1 한반도통일이후과도기정의실현을위한 요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 이성우 ( 고려대 )
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 기획패널 Ⅱ - 발표 1 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 이성우 ( 고려대 ) < 초록 > 본논문은통일독일의과도기정의실현을위한노력을분석함으로써통일이후한국이북한정권의범죄와탈북자와주민들에대한인권침해문제를처벌하고, 진상조사하는등과도기정의실현에있어중요한요인들을검토하는것을목적으로한다. 독일이통일이후구동독정권의불법적행위에대한청산작업을어떻게진행하였는지중요한사례를중심으로검토하고, 어떤문제점이있었는지분석한다. 독일사례분석을바탕으로향후한반도통일이후과도기정의실현을위한준비에중요하게영향을미칠요인들을제시하고, 정책적함의를도출하고자한다. Ⅰ. 서론 본논문은통일이후한국이북한정권의주민들에대한인권침해등범죄적행위에대한청산문제를어떻게처리할것인지, 제도화과정에서어떤요인들을중요하게검토해야하는지검토하고자한다. 독일이통일이후구동독정권의불법적행위에대한청산작업을진행하면서있었던사례들의제약요인을검토하고, 이를바탕으로한반도통일이후과도기정의실현과정에서정치적어려움과논쟁을불러올수있는중요요인을제시한다. 91
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 북한정권의북한주민에대한인권탄압과남한에대한무력도발등많은희생자를만들어왔다. 한국이통일을준비하는과정에서북한정권의범죄적행위에대한청산을어떻게진행할수있을것인가에대해서고민은아직부족하다. 관련연구도활성화되어있지않다. 법적인문제뿐만아니라, 그법적청산작업에대한정치적판단과갈등에대한연구도필요하다. 본논문은해당연구의필요성을강조하며, 독일의구동독청산작업을분석하여한국이통일이후과도기정의 (Transitional Justice) 를실현하기위해필요한사항을도출해보고자한다. 동유럽의여러체제전환국가들중과거사회주의체제하에서의국가에의한인권침해등에대한처벌, 조사, 보상등의과도기정의실현을위한과제들을제대로이행한국가들은매우드물고, 독일이여러국가들중가장철저하게사법적단죄까지이어서진행한국가이다. 하지만, 독일사회내에서는제대로처벌이이루어지지않았다는불만도많이제기되었고, 조사와사법적재판과정에서수많은논쟁이발생하였다. 상대적으로다른국가에비해관련작업이많이수행되어온것은전범국가로서과거나치의유산과범죄적행위에대한독일만의특수한경험과역사가크게작용한것으로짐작하는것은어렵지않다. 독일만의특수성으로인한과도기정의실현에대한사회의자각과필요성이그어느사회에서보다도높지만, 독일또한통일이후많은논쟁과과제실현에있어서여러한계들이존재했다. 따라서, 독일의경험에대한고찰을통해향후한반도통일과정과북한정권의범죄에대한처벌과조사등을준비하는제도화작업에필요한여러가지함의들을도출해볼수있을것이다. 독일검찰은구동독정부의범죄행위중 6,2000의사건들을조사하였고, 그중다양한범죄유형에걸쳐천건이상을기소하였다 (McAdams 2001, 2). 국경경비대에의한동독주민살해, 국가공안부의정치적반대자살해, 선거사기, 경제범죄등다양한형태의범죄유형이다루어졌다. 하지만, 기소사건수에서알수있듯이, 6,2000건의사건들중기소를한것은 1000건정도밖에되지않아사법적처벌이제대로이루어지지않았다는평가도존재한다. 독일은통일이전부터서독정부가구동독의범죄사례에대한자료와증거수집을오랫동안진행해왔음에도이처럼사법적처리를하지못한조건들이무엇인지검토할필요성이존재 92
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 한다. 한국은향후통일을추진하는과정에서가까이에있는탈북자뿐만아니라현재북한에거주하고있는주민들이북한정권에의해자행된여러범죄행위들을처벌, 보상, 기록등의과도기정의실현을위한작업을진행해야한다는요구에직면할가능성이크다. 이같은과도기정의실현의과정들은통일이후한국사회의안정과남북한주민간의화합위하여반드시필요한작업이다. 따라서, 먼저통일을이룩한독일의과도기정의실현을위한시도와그한계를형성한요인들을살펴봄으로써향후한반도통일이후과도기정의실현을위하여필요한작업들을설정하는데중요한시사점을제시할것이다. Ⅱ. 과도기정의에대한논의 독재체제가무너지고, 민주주의체제로전환되거나, 정치권력이변화되었을때, 구독재체제또는권위주의체제하에서행해진인권탄압과국가폭력행위는처벌의대상, 조사의대상, 보상의대상이된다. 관련행위들을한국에서는보통 과거청산 또는 역사바로세우기 등으로불리어왔다. 민주화이후 5공청문회, 5.18 진상규명 등의사례가이에해당한다. 관련행위에대한국제적으로, 학술적으로가장보편적으로받아들여지는개념은과도기정의 (transitional justice) 1) 이다. 과도기정의분야를전문으로하는국제비영리기구인 국제과도기정의센터 (International Center for Transitional Justice) 는홈페이지에과도기정의가무엇인가에대하여다음과같이적시해놓았다. 과도기정의는대량인권침해의유산들을시정하기위하여각나라들에서시행되어온사법적그리고, 비사법적조치들의묶음이다. 책임성 (accountability) 실현하고, 피해자들을보상해주기위해노력함으로써, 과도기정의는피해자들의권리에대한재인식을제공하고, 1) transitional justice 에대한번역용어는완전히통일되어있지않다. 이행기정의로사용하는학자들도있고, 과도기정의로사용되기도한다. 국립국어원의표준국어대사전 (http://stdweb2. korean.go.kr) 에따르면과도기는 한상태에서다른새로운상태로옮아가거나바뀌어가는도중의시기. 흔히사회적인질서, 제도, 사상따위가아직확립되지않은불안정한시기 를이른다. 따라서, 이행기보다과도기가더적합한번역어로생각되며본논문은과도기정의로사용한다. 93
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 사회적신뢰를촉진하고, 법에의한민주적원칙을강화한다고밝힌다. 2) 또한학자들은과도기정의를체제전환과폭력충돌의과정, 예상치, 여파에서일어나는잔학행위와주로정치적으로동기부여된인권침해행위들을다루기위해고안된제도, 정책, 실행들의종합적인묶음으로정의한다 (Teitel 2000, Nettelfield 2010, De Greiff 2012). 학술적으로, 과도기정의에대한연구는철학과법학의영역에서시작되었다. 과도기정의라는용어에대한규범적인이해는국가범죄의피해자들을위한정의의조치들과성취들이다. 과도기정의라는용어를처음사용하기시작한법학분야연구자들은어떻게정의가정치적, 제도적변화속에서공정하게운영되는가에가장관심을갖는다 (Nobles 2010, 166). 철학자들에게는정의에대한탐구의영역에서의하나의과제이다. 정의의실현을중심으로생각했을때, 과도기정의의실현은심각하게제약된정치적, 제도적상황하에서정의원칙들을확인하고보존하는것을의미한다 (Nobles 2010, 167). 따라서, 기본적으로과도기정의에대한논의와연구의대상은정의가제대로시행되지않아온체제나공동체에서정치적, 제도적변화상황에서과거의정의롭지않았던폭력과범죄에대한처리와피해자들의피해에대한보상, 진상규명, 관련자들에대한처벌등의시행을하는경우와하지못한사례들이다. 과도기정의에대한논의는기본적으로정의가특정공동체안에서제대로보장되지않는상황에서정의의실현을위한노력의과정이라고이해될수있다. 이러한특징은과도기정의연구의대가인법학자인테이텔 (Ruti Teitel) 도확인하고있다. 테이텔은과도기정의는정의의 불완전하고부분적인 개념임을지적한다 (Teitel 2003, 76). 따라서, 법학자와철학자들은정의의규범적인개념을명확히하는것과원칙의유지를추구한다. 법학과철학의영역에서는좀더도덕적이고, 윤리적인기준에근거하여적절한정당화를추구한다고이해할수있다. 반면, 정치학에서는개념적으로그리고실증적으로권력의작용에초점을맞추고자한다. 권력에초점을맞추는정치학에서는정의는정치적권력의하나의반영물로보여진다 (Nobles 2010, 167). 따라서, 정치학자들의정의에대한이해는 2) 출처 : www.ictj.org. 검색일 2016 년 3 월 20 일 94
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 다르게나타난다. 엘스터 (Elster) 는정의와공정성의개념이개별행위자의동기들을형성하는지에대한새로운인식을추구한다. 이엘스터의개념은이성 (reason), 이익 (interest), 감정 (emotion) 에기반한것이다 (Elster 2004, 80). 엘스터의연구이전에정치학에서의과도기정의에대한연구는민주화 (Democratization) 연구에함께수반되어나타난다. 그대표적인연구가헌팅턴 (Huntington) 의 제3의물결 (The Third Wave) 이다(Huntington 1991). 헌팅턴의주장은과도기정의를위한결정은결국 권력의분포 (distribution of power) 에의해결정된다는것이다. 헌팅턴은관련문제를 고문기술자문제 (the Torturer problem) 라는용어로표현한다. 새로집권한정치엘리트들이인권침해에대하여처벌할것인지용서할것인지, 아니면처벌과사면사이에새로운방식을채택할것인지결정을하게되는데, 그선택의기준은결국정치엘리트들의이익이다. 헌팅턴은정의는정치권력의하나의기능이라고결론을내린다 (Huntington 1991, 228). 정의는권력의작용에의해정의가빨리실현될수도있고, 전혀실현되지않을수도있다. 이헌팅턴의주장은민주화된국가들의다양한민주화경로에따라국가별국내정치적상황과권력구조는달라지고, 그에따라과거의인권침해문제에대한처리의성공여부, 형태, 결과등에있어서국가별로달라질수밖에없는많은사례들을설명하는데유용하다. 가해자를바로사법적으로처벌할수도있고, 사면을할수도있으며, 사법적처리없이진실위원회의구성을통해진상규명만시도할수있고, 그진상규명이실패할수도있다. 이런다양한형태의과도기정의실현을위한노력은결국국가별정치권력의작용에의해결정된다. 과도기정의실현을위한처벌과피해보상등이순조롭게진행되는경우라고하더라도정치는모든과정에서중심적인역할을한다 (Vinjamuri and Snyder 2015, 304). 이후정치학분야에서과도기정의에대한연구에서는충돌이후, 권위주의이후정의실현에있어서법과정치간의관계에대한연구가많이나타났다. 연구경향은개인의법적책임성으로전환과책임성을위한규범 (norms) 들과제도들의발전을설명하려고노력하여왔다. 재판과다른형태의책임성을묻는이행을형성하는데있어정치의역할을강조하고, 뒤이은잔혹행위를억제하고, 법의역할을강화하고, 민주주의를촉진할뿐만아니라, 국제적규범과책임성을위 95
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 한제도를강화하기위한책임성의여러형태들의결과를보여주는연구들이진행되어왔다 (Vinjamuri and Snyder 2015, 304-305). 과도기정의관련연구경향들은크게두가지흐름으로나누어볼수있다. 한편은행위자, 권력, 이익, 제도, 행위의규칙, 그리고결과를형성함으로써사회적그리고정치적실체를구성하는법을포함한규범에대한담화를가정한다. 이들은사회구성주의자 (social construtivist) 적시각을공유한다. 이관점은정의가이끌어나가고, 정치가따라온다고시사한다 (Finnemore&Sikkink 1998, Sikkink 2011). 다른한편에서는, 권력이있고, 경제적이익을근거로한정치연합이자신들이원하는법적규칙과제도를갖는다고가정한다. 현실주의자, 진보주의자, 막스주의자들의시각으로서이관점하에서는정치가이끌고, 정의가따라온다 (Huntington 1991, Zalaquett 1995, Snyder & Vinjamuri 2003, Nalepa 2010). 이같은논쟁적지점도있지만, 많은학자들은법적그리고정치적메커니즘모두그자체의과정과결과를형성한다고가정한다 (Kerr 2004, Simmons 2009, Howse& Teitel 2010, Nettelfield 2010, Ainley 2011). 정치전략은정치적목적을달성하기위한도구로서법을발전시키고배열하려고노력한다. 반대로법적전략은법에의한지배를강화하기위한노력에서정치적실현가능성을고려할수있다. 이처럼정치와법은다른조건하에서다른형태를취하고다른상대적우선권을행사하는방식으로동시적으로또는연속적으로상호작용할수있다 (Vinjamuri and Snyder 2015, 305-306). 과도기정의에대한학술적논의는정의와정치의미묘한관계속에서무엇에더중점을두느냐에그토대를가지고있다. 중요한것은과거정치체제가전환된국가들에서국가별정치적구도와정치세력간의역량의차이에따른과도기정의의실현여부와정도의차이가많이발생하여왔다는것은분명하다. 하지만. 과도기정의에대한학술적논의가발전되어왔듯이, 국제사회에서의과도기정의실현을위한노력은진전되어왔고, 그성과가축적되고있다. 앞서언급된국제과도기정의센터와같은국제적인전문기관이존재하고, 유엔차원에서도과도기정의의개념정립과적용의대상을넓히는작업을지속적으로추진하고있다. 유엔은과도기정의를위한노력을촉진시켜나가고있다. 유 96
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 엔인권이사회 (United Nations Human Rights Council, UNHRC) 의주요이슈중의하나로다루어지고있다. 그리고, 유엔인권이사회는 2011년 9월 29일결의안 18/7을채택하고, 3년임기의진실, 정의, 보상의촉진과재발방지를위한특별조사관 (Special Rapporteur on the promotion of truth, justice, reparation and guarantees of non-recurrence) 을지명하였다. 그리고, 2014년인권이사회결의안 27/3을채택하여특별조사관의임기를 3년더연장하였다. 3) 이유엔인권이사회의조치는과도기정의실현을위한지속적인관심을유지하고, 실질적인의미의과도기정의실현을위해적극적으로노력하겠다는의사로이해될수있다. 그리고, 2006년 11월유엔사무총장은인권최고대표사무소 (Office of the Untied Nations High Commissioner for Human Rights) 를과도기정의관련이슈를이끌어가는기관으로지정하였다 (UN Document, A/HRC12/18, 5). 이상과같이, 과도기정의에대한기본적인학술논의와국제기구에서의활동을살펴보았다. 그렇다면, 우리가과도기정의실현을위한정책또는기제는어떤것을중심으로다루어야할것인가? 국가별로다양한형태가나올수있기때문에, 무엇이과도기정의인지에대한논의와도연결되는부분이다. 국제과도기정의센터는과도기정의의실행을위한정책요소로서네가지요인을꼽고있다. 첫번째, 가해자에대한범죄소추 (Criminal Prosecution), 둘째, 물질적피해보상뿐만아니라, 국가에의한공식적사과와기념일지정등의상징적조치를포함한피해자에대한보상 (Reparation), 셋째, 심각한인권침해를야기하고, 가해자를처벌하는데한계를설정한국가의제도개혁 (Institutional reform), 넷째, 진상규명과제도개혁방향설정을위한종합적인조사로서진실위원회 (Truth commission) 설치운영이다. 다른기구와학술논의에서는조금다른용어의사용과요인이다르지만, 크게앞선국제과도기정의센터의분류와크게상충하지않는다. 독일의과도기정의실현을위한기존의평가는어떠한가? 체제변환이후바로과도기정의실현을추구하는경우는세계적으로그렇게많지않다. 한국의경우에도 87년민주화이후전두환, 노태우대통령처벌과진상규명은 1990년대 3) 출처 : www.ohchr.org/en/issues/truthjusticereparation/pages/index.aspx. 검색일 2016 년 3 월 20 일 97
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 중반을넘어서서완결되었다. 아르헨티나현재시점에서과거군사정권의범죄행위에대한조사와처벌은 1983년군사정권이종식되었음에도군부의반발등의이유로법적처벌은 20년뒤에재개되어처벌을할수있었다. 이사례에비추어통일이후독일의과도기정의실현을위한구동독정권의범죄에대한청산작업은매우빠르게진행되었고, 가해자에대한처벌도가장적극적으로추진한사례이다. 맥아담스 (James McAdams) 는가해자에대한사법적처벌시도와재판은가장철저하게추진되었다고평가한다 (McAdams 2003, 59). 김하중또한, 통일독일의불법청산이법치국가원리를충실히준수하며추진되었다고평가한다 ( 김하중 2013, 36). 카말리는독일은정의 (Justice) 와화해 (reconciliation) 를위하여이원적접근을시도하였다고평가한다. 인권침해에대한기소, 구공산체제의잔학행위를기록하기위한조사위원회구성, 그리고구동독국가정보국의기록을공개하였다 (Kamali 2001, 104). 하지만, 다른국가들에비해강력한처벌을시도한독일이었지만, 피해자와여론을모두만족시키지는못하였다. 통일이후구동독체제의범죄들에대한책임을묻는정의를요구하는성난여론이일었지만, 가해자처벌은그렇게빨리이루어지지않았다 (Kamali 2001, 105). 카말리 (Kamali) 는통일후독일의구동독정권에대한과도기정의와남아프리카공화국의과도기정의과정을비교하면서, 남아프리카는집단적책임성 (collective accountability) 을통하여정의를추구하였고, 구동독의과도기정의실현은개인적책임성 (individual accountability) 를통한정의를추구하였다는차이점도있고, 두나라모두구정권에의한인권침해사건들에대한진실을밝히는데초점을두었다는것에는공통점이있다고분석한다 (Kamali 2001, 91-92). 카말리는두국가의과거청산과정을비교분석함으로서초기민주주의국가에게는과거의인권침해에대한진실과인권침해에대한책임을묻는작업이필요하다는것을강조한다. 전반적으로, 독일의과도기정의실현을위한노력은다른어느국가에비해철저하게준비되고실행되었지만, 아쉬운측면도많이발생하였다. 과도기정의실현의사유는국가별로다르고, 관련사례도방대하다. 따라서, 모든사례를분석하여한반도통일이후구북한정권에대한과도기정의실현에참고사례를삼을수는없다. 따라서, 본논문은분단된이후서독중심의통일을 98
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 이룬독일통일이후독일사회에서의과도기정의실현을위한노력과그한계등을살펴보고, 한반도통일이후과도기정의실현을위한노력에어떤요인들을좀더중점적으로고려하여야하는지논의해보고자한다. 그리고, 본논문은독일에서의과도기정의실현을위한모든행위들을분석할수없기때문에, 앞에서보여준국제과도기정의센터가분류한네가지정책기제를참고하여, 향후한반도통일이후과도기정의실현을위한제도화등의노력에중요한함의를줄수있고, 정치적으로논쟁이일어날수있는요인들을중심으로논하고자한다. Ⅲ. 서독의구동독체제의범죄기록보존노력과효과 독일통일과정에대한법적측면에서의문제점은크게네가지분야에서대두된다. 첫째, 구동독판 검사재임용을비롯한신설연방주에서의법치국가적사법조직재건및법률체제통합의문제, 둘째, 과거불법몰수된토지및기업의재사유화및사유화문제, 셋째, 정권범죄를비롯한구동독체제불법에연루된가해자의처벌문제, 넷째, 40여년에걸친구동독불법정권의자의적지배에의한피해자의복권문제가그것이다. 과거청산이라는관점에서분류한다면위네가지중첫째문제는제도청산, 둘째문제는물적청산, 셋째와넷째문제는인적청산으로분류할수있다 ( 법무부 1995, 10). 이같은문제점을해결하기위한서독정부의노력은꽤오랜시간지속되었고, 통일이후과도기정의실현에큰도움이되었다. 서독은통일은준비하는과정에서단순히동독과의교류협력정책만을추진한것이아니라, 동독정부의인권탄압문제등을통일이후다루기위하여그증거를미리수집하는작업을지속적으로진행하였다. 그상징적인기관이 중앙법무기록보존소 (Zentrale Erfassungsstelle) 이다. 중앙법무기록보존소는통일이후그범죄에대한형사소추의증거자료로사용하기위하여목적으로동독의인권침해사례들을수집하여기록 보관하였다. 김하중은중앙법무기록보존소의활동을분단된조국의다른부분에거주하는독일인에대하여도연방공화국의 99
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 모든기관은보호의무를다해야한다는기본법의정신을실현하는의미를갖는다고평가한다 ( 김하중 2013, 164). 중앙법무기록보존소를설치하게된계기는다음과같다. 1961년 8월 13일베를린장벽이구축되자이에대한대책을마련하기위하여 1961년 10월 25일부터같은달 27일까지각주와연방및서베를린의법무부장관들의합동회의가개최되었다. 이회의에서서독의공권력이미치지아니하는동독지역에서자행되는불법적인권침해행위를사후형사소추하기위하여필요한증거자료의확보를임무로하는기관의설치를의결하고동독과가장긴국경을마주한니더작센주에게그기관의설치를위임하였다 ( 김하중 2013, 166). 초기임무는베를린장벽이형성된이후동독지역에서일어나는인권침해행위들을확인하고자료를수집, 보존하는것이었다. 이후지속적으로업무범위가확장되었다. 1963년 10월 25일연방법무부의지시로그업무범위가확장되었다. 4) 그리고, 1968년에한번더업무범위를확장하였다. 5) 이처럼서독정부는지속적으로중앙법무기록보존소의업무범위를확장하면서, 이후동독정부의범죄에대한처벌의지를확고히하였다. 동독과의교류협력정책이활발히진행되는와중에동독정부의폐지요구도있었으나, 끝내이를물리치고기관활동을보장하였다. 그결과구동독의지도부들은중앙법무기록보관소를가장적대적으로생각하는서독의기관으로인식했고, 통일이되면그들도언젠가는처벌받게될지도모른다는심리적압박을느꼈다는평가도있다. 실제로 1989년 11월 9일동서독장벽이무너진후 4) 1. 동독공산체제의정책집행을위하여정치적이유로법적인절차없이자행된인권유린적살인, 신체상해및자유박탈 ; 2. 인간의존엄성과법치국가의기본원칙에합치하지않게정치적이유에서과다한형을선고한불법판결 ; 3. 소련점령지역의정치적억압체제의표시로평가될수있는행위로서수사과정에서자행되거나, 형사사법절차를빙자하여자행되거나또는수형자에대한집행과정에서자행된가혹행위 ( 김하중 2013, 168-169). 5) 1968 년 8 월에다시각주와연방의법무장관은합동회의를개최하여다수결로중앙법무기록보존소가증거를수집할수있는대상행위를다음과같이확장하여의결하였다. 1. 이주의자유에대한제한과관련하여또는공산체제의정책을집행하기위한목적으로인간의존엄성을침해하려는시도를포함한모든종류의살인또는살인기도행위 ; 2. 정치적동기에서말미암은, 인간성의기본원칙에부합하지아니할정도로형이과도한불법판결 ; 3. 소련점령지역의정치적억압체제의표시로인식될수있는행위로서수사과정에서자행되거나형사사법절차를빙자하여자행되거나또는수형자에게집행과정에서자행된가혹행위 ; 서독형법제 220 조의 a( 민족모살 ), 제 234 조의 a( 납치 ), 제 241 조의 a( 정치적무고 ) 소정의범죄혐의가있는행위 ( 김하중 2013, 169) 100
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 1990년 9월까지약 2천명의동독시민들이서면으로또는직접방문해피해를신고하였다 ( 김하중 2013, 176). 중앙법무기록보관소는구동독정부에게는큰압박이기도하지만, 동독주민들에게는서독정부가동독정부의범죄하나의상징과같은역할을하였다. Ⅳ. 사법적처벌과정에서의제약요인 1. 구동독정권고위층관련범죄처벌과정에서의제약요인 1994년 5월 29일구동독전공산당서기장이었던에리히호네커는칠레의수도산티아고에서사망하였다. 1971년 5월 3일서기장에오른이래 1989년 10월 18일제9차독일통일사회주의당 (SED) 중앙위원회결정에의하여모든공직으로부터축출될때까지 18년간구동독을통치하면서막강한권력행사했다. 구동독체제하에서의인권침해와각종사건의최종책임자로서그에대한재판은 세기의재판 (Trial of the Century) 으로불리기도했다. 호네커재판은혁명재판이나군중재판이아닌통상의형사재판절차를거쳐법치국가원칙에따라전국가원수에게법적책임을추궁한드문사례이다 ( 법무부 1995, 407). 그에대한재판과정을살펴봄으로써향후한반도통일이후북한정부책임자에대한처벌과재판을진행할때고려해야할사항들을정리해볼수있다. 첫번째, 정권의최종책임자를처벌하는데있어서가장첫번째걸림돌은그들의고령과질병이다. 동독의정권책임자처벌에있어서도동일한사유로제약되었다. 호네커를비롯한대부분의전정권범죄에대한책임자들은매우고령이었다. 특히호네커는 1912년생으로 80을바라보는나이였고, 종양이발견되고, 암말기로밝혀졌다. 호네커가실각한후구동독대검찰청은 1990년 1월 15일반역, 직권남용및횡령혐의로그에대한수사를개시하여 1월 29일호네커를구속수감하였다. 이후, 구동독대검찰청은동년 6월 29일베를린장벽및내독국경 101
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 에서의총격, 지뢰등에의한구동독탈출자살해혐의로호네커에대한추가수 사를개시하기도하였다 ( 법무부 1995, 408-409). 하지만, 수사와재판과정을제대 로진행할수없을정도로호네커는건강이악화되기시작했다. 호네커는 1990 년 1 월 10 일동베를린국립병원에서신장종양제거수술을받았고, 이후간암말 기로밝혀졌다. 이후서독측중심으로진행된재판과정에서그의고령과질병으 로사법절차진행에제약이생겼다. 그제약은기소대상사건의축소에서부터시 작되었다. 6) 검찰은피고인들의고령, 증거확보상의난점등현실적제약으로인 하여 200 여건내지 400 여건에달하는모든사건을기소할수는없었다. 따라서 당초 68 건만을추출하여공소장을구성하였다. 그러나담당재판부는 1992 년 10 월 19 일공소허가결정시 68 건모두를심리하려면최소 1 년이상이소요될것으 로예상되는데다가호네커가심리종결전에사망할것을우려하여검찰의동의 를얻어 12 건으로공소사실을감축하였다. 그리고, 재판신청과정에서변호사들 은고령과병으로사유로공판중지및구속취소신청을제출하기도하였다. 호 네커가간암말기환자로서사망이임박하였으므로, 공판을중지해야한다고주 장하였다. 1993 년 1 월 6 일구치소의무실장으로부터담당재판부에호네커의건 강상태가악화되어더이상구속상태를유지하기어렵다는내용의긴급서신이 제출되었다. 1 월 7 일 15 회공판을마지막으로더이상호네커의공판은열리지 못하였고, 1 월 12 일베를린주헌법재판소가호네커에대한공판중지와구속취소 를명령하는결정을선고하였다. 1993 년 1 월 13 일호네커는석방되어바로베를 린티겔공항으로갔다. 저녁 8 시경칠레산티아고로떠났다. 이처럼과도기정의 실현에있어실제사법적절차를진행하는과정에서대상자들의고령과질병이 큰제약요인으로작용한다. 이는호네커이외의정권고위층처벌에도제약요인 으로작용하였다. 1989 년 10 월 17 일호네커의정치국이몰락할당시호네커외 20 명의정치국원과 5 명의후보위원이정치국에소속되어있었다. 이들중호네 6) 호네커재판의의공소사건은 1992 년 5 월 12 일베를린검찰의기소당시피해사건은총 68 건, 10 월공판개시허가결정시 12 건, 1993 년호네커석방이후다시 10 건으로감축되었다. 1961 년장벽설치이후 1989 년장벽붕괴까지의 28 년동안사살또는지뢰등에의하여사망한탈출자는내독국경에서 109 명, 베를린장벽에서 78 명등총 187 명으로공식집계되어있다. 그러나이는잘츠기터 (Salzgitter) 의중앙법무기록보존소 (Erfassungsstelle) 에등록된사건수만이므로파악되지아니한사건을포함하면대략 400 여건이상이될것으로추정하고있다 ( 법무부 1995, 410). 102
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 커외 6명의정치국원이사망하였고, 나머지정치국원중에서 5명이변론무능력, 고령및질병등의이유로아직동서독국경에서의살인사건에대하여기소되지않았다. 즉 1981년부터독일사회주의통일당할레 (Halle) 지구위원장이었던한스-요아힘뵈메 (Hans-Joachim Böhme, 65세 ), 1983년부터독일사회주의통일당마그데부르크 (Magdeburg) 지구위원장이었던베르너에버라인 (Werner Eberlein, 75 세 ), 1976년부터제1부수상이었던베르너크롤리코프스키 (Werner Krolikowski, 67세 ) 1976년부터독일사회주의통일당칼-막스시 ( 햄니츠 ) 지구위원장이었던지그프리드로렌쯔 (Siegfried Lorenz, 64세 ) 및 1968년부터제1부수상이었던알프레드노이만 (Alfred Neumann, 85세 ) 이그들이다. 그리고나머지정치국원중 8명이베를린검찰당국에의해기소되었는바, 그중전수상빌리슈토프 (Willi Stoph) 와전국가공안부장관에리히밀케 (Erich Mielke) 에대한재판은 1992년부터 1994년까지고령 ( 슈토프가 80세, 밀케가 87세 ) 및질병에의한변론무능력을이유로중지되었고, 에곤크렌츠 (Egon Krenz), 귄터샤보프스키 (Günter Schabowski), 쿠르트하거 (Kurt Hager), 귄터클라이버 (Günter Kleiber), 에리히뮤헨베르거 (Erich Mücgebberger) 및호르스트돌루스 (Horst Dohlus) 에대한재판만이진행되었다 ( 법무부 1995,491). 두번째, 주변강대국또는제3국의개입이다. 한반도문제가주변강대국에게중요한안보문제이기때문에주요문제에있어주변강대국의개입이예상된다. 이는과도기정의실현을위한정권책임자처벌문제도포함될것이다. 그리고, 처벌대상자의제3국으로의피신또한일어날수있다. 실제로구소련은호네커처리문제에개입하였다. 호네커는수사가진행되는도중에구속수사를피하기위하여소련군병원으로피신을하였다. 공식수사가진행되는도중에외부에알려질수밖에없고, 실제구속을위해서는법원의영장이필요하기때문에필요한기간중에충분히피신이가능하다. 실제로호네커는 1990년 11월 30일베를린티어가르텐구법원 (Amtsgericht) 이구속영장을발부하였을때처인마고트호네커와함께벨리츠 (Beelitz) 소련군병원에은거하고있었다. 호네커는 1990년 1 월 10일동베를린국립병원에서신장종양제거수술을받은후동년 1월 29일퇴 103
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 원, 퇴원과동시에구동독대검찰청에의하여동베를린룸멜스부르크 (Rummelsburg) 구치소에구속수감되었다. 그러나변호인들의구속취소신청에의하여익일석방된호네커는처인마고트호네커 (Margot Honecker) 와함께동베를린북부지역로베탈 (Lobetal) 사제관에머물다가동년 4월 3일포츠담소재베일리츠 (Beelitz) 소련군병원으로거처를옮겼다. 구속을피하기위하여피신한것이다. 구속영장이발부되고연방정부는소련측에호네커를빠른시일내에위병원으로부터내보낼것을강력히요구하였다. 그러나소련지도부에의해호네커는모스크바로피신한다. 고르바쵸프 (Mikhail Gorbachev) 는 1991년 3월 13일호네커로하여금소련군용기편으로모스크바로탈출할수있도록조치하였다. 고르바쵸프가계속집권하였다면, 아마호네커는소련에서여생을마쳤을것이다. 1991년 8월의소련에서의쿠데타로실권이옐친 (Boris Yeltsin) 에게넘어가면서호네커에대한소련의정책이변화되었다. 옐친은 11월 16일호네커에게 12월 13일까지소련을떠날것을요구하였다. 호네커는 12월 11일과거자신의도움을받은바있는알메이다 (Almeyda) 가대사로근무중인모스크바주재칠레대사관으로피신하였다. 그러나 1992년 6월 12일칠레의알빈 (Aylwin) 대통령은독일의콜수상에게호네커의송환을약속하였고이에따라모스크바주재신임칠레대사홀거 (Holger) 는동년 6월 25일호네커에게대사관을떠날것을통보하였다. 동년 7월 29일호네커가베를린티겔공항에도착하였고, 베를린모아비트교도소에수감되었다 ( 법무부 1995, 433). 과거구정권과가까운주변강대국또는처벌대상자들의제3국으로의피신으로인한처벌대상자의신병확보의어려움이발생하여사법적절차에제동이걸릴가능성이생긴다. 세번째, 재판부구성과진행에있어서공정성시비가있었다. 1992년 11월 16 일월요일에열린제2회공판에서호네커변호인단은재판부기피신청 (Befangenheitsantrag) 을제출하였다. 신청이유에는다섯가지가제시되었지만주된이유는중립성결여였다. 즉베를린지법은피고인이재판종료시까지생존할수없다는사실이확실한경우재판을중단하여야한다는사실을알고있었으므로평소투철한반공주의자로알려진브로이티감재판장에게사건을배당하여 104
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 호네커사망이전에재판을급속히진행함으로써유죄판결을선고하기위하여미리사건배당을조작하였고, 재판부는호네커의건강상태에관한감정서채택과정에서의사의탁상감정서를근거로호네커의소송행위능력을과대평가하였다는것이다 ( 법무부 1995, 435). 이후다시 1992년 12월 21일 11회공판에서호네커변호인단은재차재판장기피신청을제기하였다. 7) 12월 23일 12회공판에서다시호네커변호인단은재판장에대한기피신청을제출하는한편재판부의구속취소신청기각결정에대한항고를베를린주최고법원에제출하였다. 기피신청이유에서변호인단은전회기일에서보여준재판장의비상식적행동과법정에서의거짓말을근거로제시하였다. 8) 결국 1993년 1월 5일 14회공판에서브로이티감재판장은휘하의배석판사들에의하여자신을호네커재판으로부터배제한다는치욕적인결정을받게된다 ( 법무부 1995, 444-446). 2. 국경수비대사건과국가공안부관련범죄처벌에서드러난제약요인 구동독국경수비대에의한국경살해사건은독일에서많은논쟁을불러일으켰다. 1949년초부터 1961년중반까지약 250만명의독일인이구동독에서서방으로탈출하였다. 1961년에세계정치상황의변화로탈출자수가크게증가함으로써 1961년 8월 12일구동독각료회의는구소련및기타바르샤바조약회원국들과 7) 이유는재판장이 12 월 17 일제 10 회공판일저녁텔레비전프로그램에출연하여호네커에대한감정결과를놓고인터뷰를하였다는것이었다. 8) 기피신청이제출되었으므로그대상이된재판장자신은기피신청심사에참여할수없었다. 따라서재판장은두명의배석판사들이자신에대한기피신청에관하여합의하는동안합의실을나와법정에있어야만했다. 이과정에서재판장은유명인사친필서명을수집하는취미를가진한참심법관의부탁을받고호네커변호인단에게호네커의친필서명을받아줄것을요청하였다. 이행위만으로도판사의품위와관련하여문제가제기될수있었다. 그러나재판장은더나아가공판이재개된직후조금전호네커변호사와무엇에관하여협의하였느냐는플뢰거변호사의질문에대해우편물을전달했을뿐이라고거짓말을하였다. 호네커변호인단은잠시후호네커에대한공판의계속여부에관하여긍정적인결정이내려질것이라는기대때문에있었던일을숨기고아무런반박도하지않았다. 그러나호네커에대한공판을계속한다는결정이나오자호네커변호인단은일종의보복조치로서다음기일에기피신청을제출함으로써이사실을공개한것이었다. 재판장이공개된공판정에서피고인인호네커의서명을받고자하였고, 나아가변호사의질문에대하여거짓말을하였다는충격적인내용이었다 ( 법무부 1995, 444-445). 105
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 회담후구동독과구서독의국경을완전히폐쇄하기로결정하였다. 1961년 8월 13일아침에베를린지역국경은가시철조망과바리케이드로차단되었고그후베를린장벽과지뢰, 자동발사장치등이설치되었으며, 나머지국겨에서도안전장치가강화또는구축되었다. 이로인하여국경을통한수많은탈주자들이지뢰, 자동발사장치와국경수비대원들의총격으로인하여사망하였다 ( 법무부 1995, 475). 1949년부터 1990년 6월 30일까지국경을탈주하다가동독측의총기사용으로사망한사람은총 197명으로내독간국경에서 119명, 베를린주변에서 78명으로공식집계되어있으며, 잘츠기터중앙법무기록보존소 (Salzgitter Erfassungsstelle) 의기록에의하면 1961년부터 1990년 6월 30일까지국경에서탈출을기도하다가총격이나지뢰또는자동발사장치에의해탈출이좌절된예는총 4,444건에이른다 ( 통일원 1993, 298). 따라서, 국경수비대에의한동독주민살해사건은매우중요한과도기정의실현의과제로등장하였었다. 그리고, 국가공안부 (Ministerium für Staatssicherheit; MfS, Stasi) 는구동독의대내외적안전보장을위해활동하던중앙의정보탐지및방위기관이었다. 이런목적을위하여대외적으로는타국가기관의계획 활동에관한정보를탐지하고외국의정보활동을저지하는한편, 대내적으로는구동독주민에대한철저한감시와억압을통하여구동독내사회질서를전복하려는모든활동을방지함으로써구동독공산당정권유지에기여하였다. 이임무수행과정에서국가공안부는수많은불법행위를자행하여반법치국가적으로국민의기본권을침해하여왔다. 국가공안부에의해자행된불법의유형은대내적으로는체제유지를위한목적하에구동독주민에대한억압과정에서행한반법치국가적범죄와대외적으로는구서독의안전을위협할목적하에구동독주민에대한억압과정에서행한반법치국가적범죄와대외적으로구서독의안전을위협할목적하에체제경쟁의수단으로감행된간첩행위로대별해볼수있다. 반법치국가적범죄란민주주의적법치국가에서는제한될수없는국민의기본적인권리를유린한행위를의미하며, 국가공안부와관련하였는데그활동중에자행된살인, 살인교사, 불법감금 고문, 불법도청 우편물검열등이여기에해당된다. 통일이후연방정부가과거구동독에서행해진불법행위의청산을법치국가확립을위한전제요건으로 106
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 명시함에따라서종래불법체제의상징이었던국가공안부와그소속원의처리 문제가새로이대두되었다 ( 법무부 1995, 659). 첫번째, 호네커재판때와같이, 재판의공정성에대한시비로인한재판의신뢰성하락문제가발생하였다. 1991년 9월 2일국경수비대원에대한첫번째재판이시작되었다. 재판결과장벽에서마지막희생자였던 20살의크리스구에프리 (Chris Gueffroy) 를사살한것에대한유죄선고를이끌어내었다. 하지만, 재판첫날부터재판은논쟁에휩싸였다. 재판장인시어도르시델 (Theodor Seidel) 의신뢰성은그가한때동독밖으로주민들을탈출시키는단체에속했었고, 재판에다한편견이있을지모른다는말들이퍼지면서즉각손상되었다. 그문제에대하여시델판사는자신의정치적감정을재판에서숨기기위한노력을전혀하지않았다. 결국문제는더심각해졌고, 시델은결국광분한언론으로부터자신의법정을지킬수없었다 (McAdams 2001, 31). 두번째, 구동독정부의공무수행행위에대한사법적처벌이가능한것인가에대한논쟁이있었다. 실제로중요한쟁점이었음에도, 국경수비대사건과국가공안부사건은고위책임자들에대한처벌이제대로이루어지지않으면서, 많은비난이뒤따랐다. 중앙기록보관소의자료수집등을오래진행하였음에도국경살해사건과관련한책임자처벌은충분하게이루어지지못하였다. 독일헌법재판소의위헌판결로인하여국경수비대원도고위책임자도제대로처벌하지못하였다. 유죄를선고받은수백명의전직동독국경수비대원들과고위책임자들은대부분집행유예나가석방으로풀려났다. 이기소는실질적인처벌이라기보다오히려비난의대상이되었다 (Kamali 2001, 105). 국가공안부관련사건은 1990년부터 1995년까지독일연방대검찰청은국가반역죄와비밀간첩행위혐의로약 6,000건이상의수사절차를개시하였으며그중약 3,800건정도를각주검찰청으로이송하였다. 통일직후연방대검찰청은국가공안부정찰총국의소속인원약 4,500명중연방헌법수호청의기초자료를근거로하여 611건의수사절차를개시한바있으며, 이러한수사절차는 1991년에 107
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 1,220건으로증가되었다. 1995년까지연방대검찰청은국가공안부고위직요원 44명및비정규직요원 9명에대해서기소하였으나, 이중재판절차가진행되기이전에고소취하또는절차중지등을이유로다시 14건의절차가종료되기도하였고, 1995년까지 11명의국가공안부고위직요원과 2명의비정규요원에대해유죄판결이선고되었다 ( 법무부 1995, 661-663). 하지만, 국가공안부관련된반법치국가적범죄에대한처벌에서제약요인이발생하였다. 주권국가의공무원의공무수행을처벌할수있는가에관한문제제기가있었고, 이에대한사회적논쟁도벌어졌다. 국가공안부의기타반법치국가적범죄행위에대한수사및기소는베를린주최고검찰청내정권범죄특별수사본부 (Arbeitsgruppe Regierungskriminalität) 가담당하였다. 1992년 3월까지정권범죄특별수사본부는국가공안부와관련하여 5건의촉탁살인 (Auftragtötung) 사건에대하여수사를개시하였고, 1994년불법감금, 협박, 위증등의범죄혐의로모두 6건에대하여수사절차진행하였으나, 주권국가의공무원이공무수행의일환으로서구동독내에서행한행위를처벌해서는안된다는주장이제기되었다. 베를린주최고법원이평등권에반한다는이유로간첩처벌의위헌성을주장하였다. 이에대한학계와법조계의치열한논쟁이전개되었다 ( 법무부 1995, 673). 결국, 1995년 5월 15일연방헌법재판소는구동독주민으로서구서독또는구서독의우방국에대하여간첩활동을하였던자에대해향후더이상국가반역행위및비밀첩보기관의간첩활동을이유로형사소추할수없다고결정하였다. 이결정을통하여독일연방헌법재판소는국가공안부간첩의형사소추에난점이있음을인정하였다 ( 법무부 1995, 697). 국경수비대재판은또한기소가낮은계급이나지엽적인장교들에초점을맞추어이루어졌고, 고위책임자들중많은이들은모두자유를누리고있다는보편적인인식을형성하게하였다. 불공정함에대한이인식은많은이들이기소된국경수비대원들이희생양으로비춰지게하였다. 따라서, 국경수비대관련재판들은개별적책임성에대한진실을추구하는것으로인식되지않았다 (Kamali 2001, 107). 108
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 Ⅴ. 독일의회조사위원회활동 동독체제가유지되는동안발생한많은사건들중에서기소와재판까지가는사건은전체사건중에서극히일부부에해당된다. 법적구성요건와명백한증거가없는상황에서검찰이무리하게기소할경우오히려이는과도기정의실현의제약요인을형성하는것과같다. 사법적처리가안된다고해서과거의정권범죄와인권침해에대한조사활동과관련내용의정리, 보급등은매우중요한과도기정의실현의요건이다. 조사활동과범죄활동에대한공식적기록을남기는것또한과도기정의실현에중요한사안이다. 따라서, 많은국가들이진실위원회를구성하여, 조사와기록을하고, 관련사안을공론화한다. 독일도마찬가지로남미국가들의여러조사위원회모델을참고로하여의회차원에서조사위원회를구성하여 3년동안의활동과함께관련보고서를남겼다. 독일연방의회 (the German Federal Parliament, the Deutscher Bundestag) 는 1992 년 3월에구동독반체제인사였던라이너애플만 (Rainer Eppelmann) 이이끄는조사위원회 (The German Inquiry Commission (Enquete-Kommission)) 를구성하였다. 첫번째조사위원회는 독일에서사회주의통일당 (SED) 독재의역사와결과에대한탐색 (Working through the History and Consequences of the SED Dictatorship in Germany) 으로명명되었다. 이위원회는 1995년두번째위원회로이어지는데, 두번째위원회는 독일통일과정에서동독사회주의통일당의유산극복 (Overcoming the Consequences of the SED Dictatorship in the Process of German Unity) 이라는이름으로 1998년까지활동하였다. 이조사들은단지구동독에대한독일의처벌의철저성을보여주는것이아니라, 구동독의과거에대한처리에서의단지구동독의과거에대한것보다더많은이슈들에대한사실을포함한많은어려움들과복잡성들보여준다 (Beattie 2008, 5). 조사위원회는독일에서구동독사회주의통일당 (Socialist Unity Party, SED)) 정부독재의역사와결과들에대한종합적인판단을형성하는임무를띄었다 (McAdams 2001, 3). 조사위원회는아르헨티나와칠레등남아메리카의여러조사위원회의모델을참고로하였으며, 16명의의원과 11명의민간인이참여하였 109
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 다. 조사위원회는구동독의집권자들이권력을행사하는자세한사항을보고서로정리하기위하여방대한구동독의문서들을검토하였다. 그리고, 조사위원회는권력질서, 사법체제, 국가공안부, 교회와같은주제들에대한공개청문회를개최하였다. 조사위원회의목적은공산주의와그방식에대한판단을만들어내는것이었다. 구동독사회전반에미친공산주의자들의효과를상세하게정리하는것을목적으로하였다. 그최종보고서는 750여페이지에달하며, 구동독에서공산주의체제에저항했던 1953년의봉기를기념하기위하여 1998년 6월 17일에공개되었다 (Kamali 2001, 116-117). 1992년 5월부터 1994년 5월까지전체 25개월동안 16명의하원의원, 11명의대학교수과나머지실무진들은마치마라톤처럼 44번의공개청문회, 40번의추가적인비공개세션, 150번의관련분과위원회의청문회를실행하였다. 우선, 위원회의정상적인활동을위하여당파적논쟁을지나치게확산시키지않는것이중요하다. 독일의진실위원회설립을위한초기의회의논의에서독일사회의당파적시각의차이를확인할수있다. 독일의보수당과일부사회민주당 (SPD) 과녹색당원 (Alliance 90) 들은위원회를구동독그자체의권위를실추시키기위한것으로생각했다. 이관점에서는구동독은서독의대안으로서구성될수없는완전히불법국가로서보여진다. 이관점에기초해서모든정당들은당과국가관계를조사하는것을지지했다. 반면에, 사회민주당와녹색당은있는그대로의구동독을지적하고, 정당체계와국가그자체간의구별가능성을감안했다. 사민당과녹색당연합은처음부터 사회주의통일당국가 (SED state) 와 사회주의통일당의불법국가 (SED s unlawful state) 를조사해서명확한답을만들기를원했다. 보수당은구동독의독재체제와국가그자체로서의존재를구별하지않았고, 지속적으로구동독의어떤정통성도부정했고, 사회주의통일당의국가사회주의프로젝트와연관된모든사회주의의변형들을부정하는것을추구하였다. 반면에, 민주사회주의자들은상당한의구심을가졌었다. 의회토론에서, 민주사회당 (PDS) 의맑시스트포럼의강경파인호이어 (Heuer, Uwe-Jens) 는조사의결과는이미정해져있고, 다른정당들은이미구동독에대한자신들의 110
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 마음을결정해놓았다고주장했다. 그는개혁주의자들이나왜독일에서그렇게많은사람들이한때적극적으로사회주의의목적을지지했고, 구동독의길에서정확히파시즘의재앙에대한답을보았는지에대한질문을위한공간은남겨두지않는그런접근에대하여불만을제기하였다. 호이어의주장에도불구하고, 많은의원들은비난받는체제와그시민들을구별하는것에고통을겪고있었다. 의회토론에서사회주의통일당과구동독에대한가차없는비판에도불구하고, 대부분의발언자들은구동독국민다수를위한자신들의동정적인이해를확실히표현했다 (Beattie 2008, 36-37). 두번째, 위원회구성문제이다. 위원회구성을위한토론에서정당들은과거를탐색하는것은구동독민이나구서독민이같이추구해야하는 전체독일의일 이라는것을동의했다. 하지만, 구동독의과거조사에구동독출신만으로할지, 서독출신도함께할지는정쟁으로이어질수도있는중요한문제였다. 위원회의책임을맡은구동독출신에플만은구동독의과거를다루는일이전체독일의일이아니라는인상을피하기위해서서독출신을포함시키기를요청했다. 애플만과전체위원회는서독출신을포함하는것과동독출신이자율적으로자신들의역사를탐색하지못했을것이라는인상을피하는것사이에서섬세한균형을추구하였다. 위원회의 32명의의원들중 21명이구동독출신이었으며, 서독출신이우세한전문가그룹을포함하여전체위원회구성원중 60% 가동독출신이었다. 위원회는독일전체를대표하는구성이라는것을강조하였었다 (Beattie 2008, 41). 세번째, 사법처리문제와다른중요한문제에중점을두는것이다. 첫번째위 원회는 6 가지주요주제 9) 를다루었다. 두번째위원회에서는첫번째위원회활 9) 첫째, 사회주의통일당국가에서권력구조와의사결정구조와책임성에대한문제, 둘째, 구동독의국가와사회에서이데올로기, 통합요소들, 그리고징계실행의역할과의의, 셋째, 구동독에서의법, 정의그리고경찰, 넷째, 동독과서독간의관계와국제적인조건들, 다섯째, 사회주의통일당의독재의다른측면에서교회들의역할과그들스스로생각한자신들의구상, 여섯째, 1989 년가을에이탈의가능성과형태들, 그리고저항행태과반대행동, 평화로운혁명, 독일통일과독재구조와메커니즘의지속효과들 111
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 동때보다더광범위한현재에서의과거의결과들을조사하고추적하였다 (Beattie 2008, 65-66). 진실위원회의조사행위는사법적처벌이슈이외에정치적, 사회적으로중요한반드시정리하고가야할문제들을다루어야한다. 구동독체제에서피해자들뿐만아니라, 가해자들이가해자로서기능하도록만든구조적이고, 체계적인시스템의작동등의요소또한충분히검토하여야한다. 그래야만, 진실위원회의활동은의미가있어진다. 중요한정치적쟁점을다루고그로인해서조사와피해자들의의견청취과정에서어려움이있을수있지만, 중요한쟁점을피해갈수는없다. 위원회는 1970년대와 1980년대동독의루터파교회들의행동들의잘못된점들을많이발견하였다. 이결과는논란의대상이되기도하였다. 위원회는분단된독일의역사에서가장논쟁적인주제들중일부를다루었다. 동독의리더들이 1949년에분단된독일을지지한동기는무엇인가? 사회주의통일당은모스크바와의관계에서의미있는자율성을가졌었는가? 동독의루터파교회들은자신들의교구민들이사회주의통일당의인권침해에대한환기시키려는노력들을어느정도로돕거나방해하였는가? 등이다 (McAdams 2001, 91). 네번째, 피해자중심의조사활동진행이중요하다. 조사활동중에중요한것은조사의목적자체를우선적으로추구하는것이아니라, 피해자들을돕는것을조사행위의정당화의목적이되어야한다. 상처를들추는것이목적이아니라감춰진사실을밝힘으로서피해자들의상처가아무는것에도움이되어야한다. 실제독일의진실위원회활동중일부조사위원들은위원회의정상적인기능은의회에정보를제공하고, 의정활동을위한권고사항을만드는것을목적으로하기도하였지만, 대부분의위원들은일정하게피해자들을돕는것에중점을두고입법상의변화를요청하기도하였다. 하지만, 위원회전체적으로는피해자들을위한시정의법률제정에의미있는기여를했다고얘기하기는힘들다. 하지만, 부분적으로, 위원회활동초창기에더집중적으로피해자들의이야기를청취하고금전적이나법적정의보다는도덕적또는역사적정의를추구하는것에중점을두기도하였다 (Beattie 2008, 65-66). 이러한노력들은증언에나선피해자들의상처치유에도움이되기도하였다. 위원회는동서독각지역에서온 327명의 112
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 증인들에게증언의장을마련해줌으로써, 불의를시정하는임무에대한개인적 카타르시스를주었다 (McAdams 2001, 91). 다섯번째, 가해자의조사도신중하게이루어져야한다. 조사활동중가해자또는가해행위를지켜본증인들의증언을공개또는비공개로청취하게된다. 이때가해자가지나치게언론에노출이되어향후통일된사회내에서구성원으로살아가는데어려움을겪게해서는안된다. 중요한것은객관적조사이지, 가해자에대한이중삼중의처벌이아니다. 위원회조사활동의목적은결국통일된국가의지속성과사회의통합성을강화하고, 가해자와피해자간의화해와용서를추구하는것이어야한다. 그러기위해서가해자또는가해한국가기관의구성원등에대한보호장치또한충분히고려하여야한다. 이와같이, 독일의회의조사위원회활동사례를통하여몇가지중요한사항을도출할수있었다. 이밖에도세부적인위원회활동에서정치적쟁점형성에대한대처등많은요소들을고려하여야한다. 조사를통하여상처를헤집는것이아니라, 객관적인역사적기록을남기고, 이를통한통합된사회구성을위한화해를위한조사활동으로기록되어야한다. 독일의회의이조사위원회의활동은진실위원회 (Truth Commission) 으로서, 과도기정의실현을위한하나의도구로서의미가있었다. 독일의회의조사위원회에대하여여러학자들은다음과같이평가하였다. 구동독의과거를청산하기위한독일의회조사위원회는 교훈적인공공역사의한형태 (a form of didactic public history (Charles Maier), 공식적인공공 역사교훈 (history lesson) (Timothy Garton Ash), 그리고 도덕적정의 (moral Justice) 를위한하나의노력 (McAdams) 으로표현하였다 (Beattie 2008, 7). 이러한평가들은진실위원회의조사활동과보고서작성등의행위는단순히범죄자를처벌하는것이문제가아니라, 이진실조사활동을통하여역사에교훈을남기고, 후대에교육이되고, 그노력자체로도정의실현에도움이되는행위라는것을의미한다. 따라서, 사법적처리이외에별도의진실위원회를통한조사와정리는과도기정의실현을위해반드시필요한작업이다. 113
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅵ. 한반도통일이후과도기정의실현을위한검토요인 북한정권붕괴와한반도통일과같은한반도안보구도의변화가발생하면, 북한정권에의한인권침해와국가주도의범죄적행위의피해자들의진상규명의목소리가국내외로등장할가능성이크다. 한반도가분단되고, 한국전쟁과그동안의남북간의대립으로인하여많은희생자들이발생하여왔다. 그리고북한내부의주민들에대한통제와탄압, 탈북자들에대한탄압과처벌등많은북한정권의범죄적행위들이존재한다. 지금까지알려진사항으로정리해볼수있는조사사안들은공개처형, 강제수용, 탈북자사살및납치, 북한주민또는탈북자재산몰수등이있다. 북한은 1951년부터공개처형을실시하여왔고, 1997년 1월국제사면위원회는북한이공개처형에관한특별보고서를발표하고북한전지역에서광범위하게시행되어온공개처형의실태를폭로하기도하였다. 그리고강제수용은현재북한지역내에 6개이상의정치범수용소가있고, 약 20만명정도의인원을수용하고있는것으로알려져있고, 지난 30년간약 40만명이상이수용소에서사망한것으로알려져있다 ( 김하중 2013, 434 435). 그리고남 북간의갈등을조장하면서연평도포격과같은불법적도발행위의책임자에대한처벌, 국군포로문제, 납북자문제등의사안들도존재한다. 이에대한정리가수반되지않는다면통일이후남북간의사회통합은더많은갈등을수반하게될가능성이크다. 따라서, 과도기정의실현을위한노력은북한정권붕괴또는통일이후필수적으로진행해야할사안이다. 과도기정의실현을위하여 첫째, 정부주도또는민관협력의형태로적극적인자료수집과기록보존활동이필요하다. 이를위해서독의중앙법무기록보관소와같은증거수집과기록보존활동을하는기관의설립과지속적인활동이필요하다. 별도의법과기관의설립을통하여북한의체제의주민에대한탄압등의사례를수집하고기록하고보존하는것을제도화할필요가있다. 이번에통과된북한인권법을통하여관련사항에대한기본적인남한사회내의합의와기본적인제도화는이루어졌다고볼수있다. 기본적인조사, 연구기능을하는북한인권재단 ( 제10조 ) 이설립되고, 북한인권기록센터 ( 제13조 ) 가북한주민의인권실태조사, 연구에관한사항, 국 114
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 군포로, 납북자, 이산가족과관련된사항에대한자료와정보의수집, 연구, 보존, 발간업무를담당하게되었다. 북한인권기록센터에서수집, 기록한자료는 3 개월마다법무부에이관하여보존, 관리하게되는데법무부에설치될담당기구는향후사법적처리를위한증거로서기능할수있는정보를분석하고정리하는것을주기능으로해야될것이다. 관련사항에대한남한사회내의추가적인논쟁, 북한의문제제기와공세적행동으로인해활동이위축됨이없이관련자료의수집과기록등관련업무를지속적으로수행해야한다. 북한정부의붕괴또는한반도의통일은매우먼미래일수있기때문에, 사법적처벌과진상조사를위한준비과정에서북한정권의책임자들의건강과연령에의한제약이나타날가능성이크다. 이는앞서살펴본구동독의정권책임자재판에서나타난어려움을통해짐작할수있다. 사전에증거와자료수집을철저히한다고하더라도기소된피의자의고령으로인한건강악화와그에따른처벌불능상황의발생할경우자세한사항을제대로밝히고, 명확한처벌을내리는데큰제약이발생하거나, 재판자체가중단될가능성도크다. 정확한자료의정리와수집은이같은제약이발생하더라도그동안축적해온자료들을바탕으로진상규명과역사적평가를제대로내릴수있을것이다. 둘째, 북한지도부처리문제에대한국제적갈등에대한대비가필요하다. 현재북한에대한태도가 6자회담당사국들간에이견이있듯이, 북한체제붕괴또는한반도의통일이후북한정권의책임자들에대한처벌에서국제적갈등이발생할가능성이상당하다. 현재한반도문제관련국가들중중국과러시아는북한정권의책임자를자신들이보호하려는의도를가질수있고, 또북한정권의범죄적행위를조사하는과정에서특히탈북자들이중국또는러시아에서체포되어강제송환되었던문제등과거자국과북한정부간의협력사항이조사의대상이되거나범죄적행위로비난받을문제로비화될여지가있다고인식하여, 북한정권책임자들에대한사법적처벌에대하여미온적이거나반대할가능성이있다. 또한, 북한내부에서특이사항이발생할경우지리적으로근접한중국과러시아가가장먼저북한정권의핵심들을자국으로데려갈가능성도있다. 115
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 구동독사례에서고르바초프가호네커를모스크바로데려간사실을보았을때이는충분히있을수있는일이다. 이에미국, 일본, 한국은유엔인권결의를근거로국제형사재판소 (International Criminal Court) 에서공정한재판을할수있도록신병인도를요구할것이다. 유엔인권이사회는 2013년 3월 21일북한내인권조사위원회 (Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea(DPRK)) 를설립하기로하였다. 결의안 A/HRC/RES/22/13 을통하여북한인권조사위원회에체계적인조사를위임하였다. 북한인권조사위원회는 2014년 2월 17일 A/HRC/25/63 조사보고서를작성, 공개하였다. 북한지역내에서 반인륜적범죄 (crimes against humanity) 가광범위하게조직적으로벌어지고있으며, 유엔안전보장이사회에서북한내인권침해가해자들을국제형사재판소 (International Criminal Court) 에회부하도록권고하였다. 10) 하지만, 북한지역에대한자신들의이권추구와북한정권의범죄행위에자신들이연관되었다는증거등이나올수있기때문에, 중국과러시아는이를거부할것이다. 국제사회의지속적인문제제기에완전한거부가힘들게되면, 자신들의영향력을최대화할수있는별도의국제재판소구성을요구할가능성이크다. 캄보디아킬링필드관련사법적처벌은별도로구성된특별법정에서진행된선례도존재한다. 관련된협상은현재의 6자회담의틀이활용될수도있고, 미국과중국, 미국과러시아간의양자협상을통해합의가이루어질수도있다. 이국제정치적갈등상황에서한국은어떤입장을가지고협상을할것인지에대한준비도필요하다. 셋째, 한국내의북한문제에대한조사와처벌요구에대한사법적처리방향과제도에대한준비가필요하다. 사전에북한정부붕괴와한반도통일의여러가지시나리오를검토하고그시나리오에따른법적정비와제도화를준비할필요가있다. 생각지못한사법체계의혼선으로인하여정치사회적논란이벌어질수있다. 주요핵심피의자에대한재판이국제재판소에서진행된다고하더라도, 한국에있는탈북자들과북한의도발에의한피해자들의개별적, 또는집단적고소, 고발이빈발할것이다. 한국법무부는자체적으로수집한사안들과함 10) 출처 : www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/coidprk/pages/commissioninquiryonhrindprk.aspx 116
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 께관련사례들을사법적으로처리할수있는사안인지를분류하고, 사법처벌을진행함과동시에불기소된사안에대한별도의정리가필요하다. 대한민국헌법제3조에서대한민국이한반도에서유일한합법정부임을선언하고있다. 이에대법원은대한민국만이한반도전지역에서 유일한합법정부 이고북한정권은군사분계선이북지역을불법적으로점거한반국가단체라는입장을유지하고있고 ( 김철수 2006, 112), 한법재판소는일관되게북한의국가성을부인하고반국가단체또는불법단체로보는입장을유지하고있다 ( 헌재결 1993. 7. 29. 92헌바 48). 따라서, 북한정권붕괴시, 한반도통일이후한반도의과도기정의실현을위한노력을해야하는것은대한민국정부의의무이다. 따라서, 법무부는관련기구또는전담부서를별도로운영할필요가있고, 법원은관련문제를다룰법리연구와전담재판부신설등을검토하는등의별도의준비작업이필요하다. 넷째, 사법적처벌이외에진상조사를위한별도의민관협력체또는의회의진실위원회구성과적극적인활동이필요하다. 일정기간동안사법적처벌이외에진상조사를위한의회진실위원회설치및운영이필요하다. 오랜기간동안축적된매우많은인권침해와정권범죄사례들이존재하지만, 기간이상당히지난사례의경우, 사법적처벌까지가기에는증거가부족한경우도많다. 이런사례도기록하고정리하여대중에게공표될수있도록하여야한다. 독일은중앙법무기록보관소를수십년동안운영하며자료를수집하고조사하였다. 하지만, 중앙법무기록보관소의자료들을바탕으로독일검찰은구동독정부의범죄행위중 6,2000의사건들을조사하였고, 그중다양한범죄유형에걸쳐천건이상을기소하였다 (McAdams 2001, 2). 기소까지간경우가 1000건이겨우넘는수준이고, 기소한사건중에유죄판결이나오지않은사례도많다. 이같이오랫동안준비를해와도사법적처벌이가능한사례는매우적었다. 한반도문제에있어서도그렇게될가능성이크다. 사법적처벌이되지않더라도, 자료를정리, 기록하여공표하는것또한역사적처벌의한형태로인식하고, 적극적인진상규명, 공개적청문회개최, 세밀한보고서작성등의과정이필요하다. 이과정에서피해자들의상처가치유되고, 객관적평가를통한역사적정리가가능한것이다. 117
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅶ. 결론 북한정권의붕괴와한반도의통일은언제어떻게일어날지알수없는일이다. 현재북한정부가지속적인고립하에서도핵을포기하지않는등강경한안보정책을구사하고있다. 이상황하에서중국은전통적인한반도에대한안보시각으로인하여북한의정권유지에도움을주고있다. 하지만, 이상황이언제어떻게변화발전될지는알수없다. 따라서, 우리는가능한모든상황에대한준비가필요하고, 궁극적으로지향해야하는것은한반도의통일과평화적인체제의지속성담보이다. 이통일된체제의지속성을담보하는데있어서과도기정의실현을위한노력은매우중요한조건중에하나이다. 과거북한정부의범죄적행위에대한처벌은향후그어떤경우에서국가가정당하지않은권한을활용하여주민들의인권과기본권을침해하는일이없다는것을각인시켜주는효과도존재한다. 그리고, 역사적정리를통하여향후통일정부의정통성과정당성을강화시키는효과도거둘수있다. 카말리는과도기사회에서의정의에이르는것이종종문제가될지라도, 새로운민주주의국가는새국가의민주주의적질서와사회내의각기다른구성원들간의화해를성취하기위해서, 비록불완전할지라도, 정의와진실을추구하는것이필요하다고주장한다 (Kamali 2001, 92). 이같이중요한노력을하는데있어서, 제도의합리적인디자인도중요하지만, 무엇보다중요한것은합리적청산작업을방해하거나제약하는요인들을사전에검토하고, 이를최소화하는방안을고민하는것도매우중요한작업이다. 본논문은통일독일의사례를중심으로분석하여체제전환시기그어느국가보다과도기정의실현을위해노력한독일에서관련사법적절차와진실조사활동에제약요소로작용하였거나, 중요한기제로작용한요인들을분석함으로써향후제도화와대응방안을마련하는데중요한정책적함의를제시하고자하였다. 이후관련사례분석수를넓혀더세밀한연구가필요하다. 과도기정의실현은국가별로, 사안별로매우다양한처리방식을보이고있기때문에관련연구를통하여공통의중요한요인을찾아내는것은매우의미있는연구가될것이다. 118
기획패널 Ⅱ - 발표 1. 한반도통일이후과도기정의실현을위한요인분석 : 통일독일사례분석을중심으로 참고문헌 김철수. 2006 헌법학개론. 박영사김하중. 2013. 통일한국의과거청산. 나남법무부. 1995. 통일독일의구동독체제불법청산개관. 법무부통일원. 1993. 동서독교류협력사례집 12 UN Document. 2009. Analytical Study on Human Rights and Transitional Justice. UN A/HRC12/18. Ainley, Kirsten. 2011. The International Criminal Court on trial. Cambridge Review of International Affair Vol 24, No.3. pp.309-333. Beattie, Andrew. 2008. Playing Politics with History: The Bundestag Inquiries into East Germany. Berghahn Books. De Greiff, Pablo. 2012. Theorizing transitional justice. M Williams, R Nagy, J Elster ed. Transitional Justice, New York and Londong: New York University Press. pp.31-77. Elster, Jon. 2004. Closing the Books: Transitional Justice in Historical Perspective. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. International norm dynamics and political change. International Organization Vol.52, No.4. pp.887-917. Kamali, Maryam. 2001. Accountability for Human Rights Violations: A Comparison of Transitional Justice in East Germany and South Africa. Columbia Journal of Transnational Law 40, pp.89-141. Kerr, Rachel. 2004. The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia: An Exercise in Law, Politics, and Diplomacy. Oxford, UK: Oxford University Press. Howse, Robert and Ruti Teitel. 2010. Beyond compliance: rethinking why international law really matters. Global Polocy Vol.1, No.2. pp.127-136. Huntington, Samuel P. 1991. The Third Wave : Democratization in the Late Twentieth 119
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Century. Norman: University of Oklahoma Press. McAdams, James. 2003. Transitional Justice After 1989: Is Germany so Different? Keynote Address, Conference on Historical Justice in International Perspective, German Historical Institute and Woodrow Wilson Center, Washington, DC. Nettelfield, L. 2010. Courting Democracy in Bosnia and Herzegovina: The Hague Tribunal s Impact in a Postwar State. New York: Cambridge University Pres. Nalepa, Monika. 2010. Skeletons in the Closet: Transitional Justice in Post-Communist Europe. New York: Cambridge University Press. Nobles, Melissa. 2010. The Prosecution of Human Rights Violations. The Annual Review of Political Science 13. pp.165-182. Sikkink, Kathryn 2011. The Justice Cascade: How Human Rights Prosecutions are Changing World Politics. New York: W.W. Norton. Simmons, Beth A. 2009. Mobilizing for Human Rights: International Law in Domestic Politics. New York: Cambridge University Press. Snyder, Jack and Leslie Vinjamuri. 2003/2004. Trials and errors: principle and pragmatism in strategies of international justice. International Security Vol. 28, No. 3, pp. 5-44. Teitel, Ruti. 2000. Transitional Justice. New York: Oxford University Press. Teitel, Ruti. 2003. Transitional justice genealogy. Harvard Hum. Rights J. 16. pp.69 94. Vinjamuri, Leslie and Jack Snyder. 2015. Law and Politics in Transitional Justice. The Annual Review of Political Science 18. pp.303-327. Zalaquett, Jose. 1995, Confronting Human Rights Violations Committed by Former Governments: Principles Applicable and Political Constraints. State Crimes: Punishment or Pardon, Papers and Report of the Conference. 120
숙명여대다문화통합연구소 : 갈등과통합 : 과거, 현재, 미래 기획패널 Ⅱ 발표 2 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 황아란 ( 부산대 )
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 기획패널 Ⅱ - 발표 2 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 황아란 ( 부산대 ) < 국문요약 > 이연구는역대지방선거의후보득표율에대한통합자료분석을통해 2014년각급지방선거가지금까지의선거와어떤공통점을지니며또변화의특징이무엇인가를밝히는데중점을둠으로써지방선거에대한종합적인이해를넓히는데목적을두었다. 분석결과, 후보의소속정당과지역주의, 현직효과등주요변인들의영향이 2014년선거에서도견고히유지되는지속성을보였으나, 여야소속정당의영향은기존과크게달랐다는점이주요변화로밝혀졌다. 여당후보의득표율이예전보다크게상승한것은각급지방선거의공통점으로나타난반면, 지역주의영향이나현직효과는기존보다강화된현상이아닌것으로드러났다. 결론에서는 2014년지방선거의지속성과변화가시사하는바를논의하고향후연구과제를제시하였다. ( 주제어 ) 지방선거, 현직효과, 지역주의, 중간평가, 통합자료분석 Ⅰ. 서론 지난 2014 년지방선거는 1995 년첫동시지방선거를통해본격적인지방자치 가개막된지 20 주년을앞둔여섯번째선거라는점에서많은관심이쏠렸을 123
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 뿐아니라기존과크게다른결과를나타냈다는점에서주목을받았다. 특히여당의놀라운선전과높은현직효과, 그리고지역주의일당독점의강화등은세월호참사의여파가지방선거과정전반에큰영향을미쳤다는점을고려할때매우흥미로운결과다. 이는박근혜대통령의임기초반에실시된선거주기효과로여당이불리하지않았으며, 군소정당의몰락으로선거경쟁률이하락되고양당경쟁체제의선거환경으로유권자의선택권이제한적이어서지역주의일당독점이강화될수있었던점, 그리고세월호참사에따른선거분위기침체로인지도가높은현직자가정치신인보다유리했던점등 2014년선거의특수적인시기적요인이미친영향으로해석될수있다 ( 황아란 2014a). 그러나이러한해석에앞서 2014년지방선거의결과가기존선거에비해얼마나이례적인현상인지에대해서는보다체계적이고종합적인분석을요한다. 즉 2014년지방선거에나타난변화의특징을제대로규명하려면역대선거결과에비추어소속정당이나현직요인, 지역주의영향등주요변인들의상대적영향력을비교분석해보는것이중요하다. 이논문은지방선거의주요변인이 2014 년지방선거후보득표율에미친영향을역대지방선거의통시적인자료를통해분석함으로써 2014년지방선거가지금까지의선거와어떤공통점을지니며또변화의특징이무엇인가를밝히는데목적이있다. 많은연구들이특정시점또는특정지방선거를대상으로변화와지속성을분석하는데관심을기울였으나, 역대각급지방선거의통시자료로써검증하는시도는부족하여분석결과에대한일반화의한계를극복하기어려웠다. 그점에서 2000년대세차례지방선거의당락에대한통시적인분석을통해 2006년각급지방선거의변화를밝힌한연구 ( 황아란 2013) 가주목되는데, 노무현정부에대한부정적평가가컸던 2006년지방선거의시기적인요인은여당후보의당선률을크게떨어트리고지역주의의영향을낮춘대신현직효과를높인것으로나타났다. 본문에서논의하겠지만, 대통령임기후반기에실시되었던 2006년과달리전반기에실시된 2014년지방선거에서여당후보의당락이이렇듯상반된결과를나타내는것은대통령의인기와연동된선거주기효과를입증하고, 중앙정치의 124
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 영향에크게좌우되는지방선거의특징을보여준다. 그러나두선거모두지방정치적인요인으로서현직의후보요인이중요한영향을미친다는공통점은지방자치의제도화과정이중앙정치의영향에전적으로종속된것은아님을뜻하는것이기도하다. 하지만당락에서나타나는현직효과가과거에비해 2014년지방선거에서상승한것인지에대해서는득표율분석을통해확인할필요가있다. 세월호참사에따른선거환경의변화가현직의출마율을높이고당선률을높이는데기여했을수있지만, 현직에대한지지율이늘어났는가는별도의분석을요하기때문이다. 또중앙정치에서비롯된지역주의정당지지의영향이 3김정치 가종식된 2000년대선거부터약화된양상을보였으나최근선거에서다시강화된흥미로운현상은어쩌면유권자의투표선택에중요한영향을미치는정당경쟁구도의구조변화에서비롯된착시현상일수있다. 이연구가역대지방선거후보득표율의통합자료를통해 2014년의특수적인시기적인요인이광역및기초단체장선거와광역의원선거의주요변수에미친영향력을분석하는것은지금까지한국지방선거의주요특징이무엇이며, 2014 년지방선거의변화가무엇을의미하는가를밝히고자함이다. 지방선거의변화와지속성은지방자치의제도화과정을진단하는데중요할뿐아니라각급지방선거의공통된특징과차이점을통해지방선거전반에대한종합적인이해를넓히는것이지방정치의현실을살피는기초라는점에서이연구의분석은학술적기여가클것으로기대된다. 논문의구성은다음과같다. 2장은선거행태의주요결정요인에대한이론적논의와한국지방선거에대한선행연구검토를바탕으로 3장에서연구의분석틀과주요가설을제시할것이다. 4장은먼저기초분석으로현직의후보요인과소속정당, 지역주의에따라 2014년지방선거의후보득표율이기존선거와어떤차이를보이는지살핀후, 종합분석으로후보득표율에대한주요결정요인의영향력을검증하는회귀모형을개발하여 2014년각급지방선거에대해분석하는한편, 역대지방선거의통합자료를이용하여 2014년지방선거의시기적요인이주요결정변인에미친영향력을규명하는회귀분석을실시할것이다. 끝으로 5장은연구결과의주요발견을요약하고시사점을논의할것이다. 125
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅱ. 이론적논의및선행연구검토 투표선택의주요결정요인으로정당은투표행태에가장큰영향을미치는요인으로널리알려져왔다. 이는일찍이장기적이고안정적인심리적요인으로서정당일체감의중요성을강조하는사회심리학적모형 (Campbell et al. 1960) 을비롯하여정당의과거업적과성과에대한요약된평가로서정당성향의합리성을주장하는회고적평가모형 (Fiorina 1981) 이나정보처리비용을감소시키는스키마 (skima, 추지틀 ) 에주목하는인지심리학적모형 (Lodge and Hamill 1986) 등에서수많은경험적연구들이축적되어왔다. 한국선거연구에서도정당은투표행태의핵심적인결정요인으로많은경험적분석이이루어져왔는데, 특히지방선거에서정당의영향은지역주의정당지지뿐아니라중앙정부에대한정권심판론이슈가지배적인특징에서잘드러난다 ( 강원택 1999; 황아란 2006; 안청시편 2008; 신현기 허석재 2015). 민주화이후모든선거에서선명하게나타나는영 호남지역주의의강한정당지지는소위 3 김시대 가막을내린이후에도여전히견고한정치균열을유지하고있으며, 정부 여당에대한중간평가로서정권심판론이슈가지역현안을압도하는지방선거의특징은대통령의인기에좌우되는정당의영향을나타내는것이기도하다. 한편전국적인차원의장기적인정당요인과달리후보요인은선거구마다다른지방적인차원의요인으로단기적인성격을지닌투표선택의결정요인이라할수있다. 특히현직의후보요인에주목하는많은연구들은선거경쟁에서현직후보가누리는이점 (incumbency advantage) 에대하여두가지설명을제시해왔다. 현직자는공직에부여된다양한혜택을통해인지도와명성을높일수있으며 (Ansolabehere et al. 2000; Cain et al. 1987; Cover 1977; Fiorina 1977; 1989; Mayhew 1974), 이는또잠재적인도전후보에게두려움을주어우수한후보를사전에배제시킴으로써현직후보가높은경쟁력을지닌다는것이다 (Jacobson 1980; 1989; Jacobson and Kernell 1983; Banks and Kieweit 1989; Cox and Katz 1996; Lewitt and Wolfram 1997; Gordon et al. 2007; Ashworth and Bueno de Mesquita 2008). 사실유권자에게현직은쉽게얻을수있는정보로써투표선택 126
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 의유용한기준이될뿐아니라인지심리학적측면에서보면공직수행경험이있는현직후보가낯선신인후보보다더믿을만한안전한선택으로여겨질수있다 (Jacobson 1987; Quattrone and Tversky 1988). 한국선거에서현직효과는미국처럼그리강한것은아니지만현직의후보요인이유권자의투표행태에중요한영향을미치는독립변수로규명된것은국회의원선거뿐아니라지방선거도예외가아니다. 특히중앙정치의영향이강한지방선거에서현직효과는지방정치차원의단기적인후보요인도중요함을보여주는것으로 ( 황아란 1998: 2012: 2013: 2014b: 2015a: 2015b; 김정기 1999; 이곤수 김영종 2010), 이는지방선거의통제기능이중앙정치수준에서정부 여당에대한중간평가로만작동되는것이아니라지방정치차원에서도현직의공직수행과인지도를통해드러나는것일수있다는점에주의를기울일필요가있다. 한편지금까지지방선거의연구경향은주로특정시점이나특정선거를대상으로주요특징과변화를분석하는데많은관심을쏟았던것을볼수있다. 그러나그러한연구결과가지니는일반화의한계를극복하기위해서는통시적인관점의각급선거간비교연구로써이를규명하는노력이필요하다. 특히전국동시실시로치러지는한국의지방선거는주요결정요인들의상대적영향력을상호비교할수있다는점에서흥미로운분석대상이다. 이는특정한시점의단일선거를대상으로하는연구와달리, 동일시점의다양한지방선거에서나타나는주요요인의상이한영향력을규명하는것이학술적으로선거연구에중요한경험적증거를제공해줄수있기때문이다. 실제최근의몇몇연구들은통시적인분석을통하여지방선거전반의특징을살피거나, 혹은각급지방선거의주요변인들이미치는영향력의차이를밝힘으로써지방선거에대한이해를높이는데큰기여를하였다 ( 황아란 2012: 2013: 2015a: 2015b). 지방선거에서지역주의정당지지와정권심판론이슈, 그리고현직효과등이미치는영향은전국동시실시의지방선거가지닌공통적인특징이지만, 각급지방선거에서이들주요변수의상대적영향력은다르다는것이다. 즉지역주의정당지지와정권심판론이슈등정당영향은기초보다광역선거에서더강한데비하여, 현직효과는지방의원보다상대적으로인지도가높은단 127
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 체장선거에서더강한특징으로발견된다. 전자는일당독점적인기관구성이기초보다광역단체에서빈번한현상의주된이유라할수있으며, 후자는현직단체장과지방의원의재출마율이나교체율차이를설명할수있는중요한요인이라할것이다. 그런데특정시점의지방선거에대한분석도역대지방선거와의통시적인비교를통해서공통적인현상과변화의특징을살피는것이중요하다고본다. 특정시점의지방선거에서나타나는변화와지속성은과거와어떤공통점을지니며또어떤차별성을지니는가를밝힘으로써보다명확히드러날수있기때문이다. 그러나지금까지역대지방선거에비추어특정시점의지방선거를체계적으로분석한연구는매우드물었다. 다만 2006년각급지방선거의특징과변화를통시적인분석으로밝힌연구 ( 황아란 2013) 가유일한데, 2000년대세차례지방선거의후보당락에대한통합자료분석을통해 2006년지방선거의시기적요인으로노무현정권에대한강한심판론등이여당후보의당선률을크게떨어트리고, 지역주의정당지지의영향을감소시킨반면, 현직효과를증가시키는중요한변화를가져왔던것을보여주었다. 이는본논문에서다루고자하는 2014년지방선거의특징과변화를분석하는데중요한연구방법론을제시한다. 즉 2014년지방선거의변화와지속성은각급지방선거의통시적인비교분석을바탕으로 2014년의시기적인요인이지방선거의주요변인들에미친영향을규명할필요가있는것이다. 그러나이논문은 2006년지방선거를분석한황아란 (2013) 연구의통시적인비교방법론에취하되, 두가지중요한차이를지닌다. 종속변수로당락대신후보득표율에중점을둔다는것과 1998년부터 2014년지방선거까지확대한집합자료로써 2014년지방선거의시기적요인이미친영향을규명하는것이다. 특히대통령의인기가높았던 2014년지방선거는 2006년의선거와크게대비되는시기적요인을지녔다는점에서흥미로운분석이될것이다. 최근의한연구 ( 황아란 2014a) 는당선인분석을통해 2014 지방선거의주요특징으로정권심판론의약화와현직효과의급증, 지역주의일당독점의강화등을꼽았는데, 그러한변화를 2014년지방선거의특수적인시기요인으로선거주 128
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 기효과와세월호침몰사건, 양당체제의선거경쟁강화등으로설명하였다. 즉과거와달리 2014년지방선거에서정권심판론이약화된데는박근혜정부의초반기에실시된선거주기효과와더불어세월호참사의정부책임론이야당의분열로상쇄되고그여파가여야정치권모두의책임론으로번져야당의반사이익이낮았기때문일수있다 ( 이현우 2015). 특히세월호참사에따른침울한사회분위기는여야정당모두공천을연기하는등조용히선거를치르고자했고, 그로인해유권자의후보인지에어려움이커서현직의재당선률이급증한것일수있다. 또군소정당의몰락과강력해진양당의선거경쟁구도는유권자의선택을제한시켜지역적으로일당지배적인경향을강화시키는데기여한것일수있다 ( 황아란 2014a). 그러나앞서지적하였듯이 2014년지방선거의주요변화를시기적인요인으로설명하기에전에, 그러한변화가과거에비해얼마나이례적인현상이었는가에대하여보다체계적이고종합적인분석을통해확인할필요가있다. 즉당선자의정당분포나경력등을단순히과거지방선거와나열적으로비교하여 2014 년지방선거의변화를개략적으로살피기보다는역대지방선거의통시자료분석을통해변화의특징을나타내는주요변인들의영향력이과거와비교해 2014 년에유의한차이를나타내는가를검증해야할것이다. Ⅲ. 연구설계 이연구는 2014년지방선거의변화와지속성을규명하기위하여두가지연구방법론을접목하는분석틀을취할것이다. 하나는각급지방선거간비교를통해후보득표율에미치는주요변인들의상대적영향력을살피는것이며, 다른하나는역대지방선거의후보득표율자료를통합하여주요변인들이지방선거전반에미친영향과 2014년지방선거에미친영향에차이가있는가를분석하는것이다. 분석대상은광역단체장과기초단체장, 그리고지역구광역의원선거다. 지방선거는공직을달리하는각급선거의동시실시라는점에서흥미로운연구 129
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 대상으로, 이연구는비교분석을통하여각급선거의특징과차이를밝힘으로써지방선거에대한이해를넓히고자한다. 다만분석대상에서기초의원선거를제외시킨것은 2006년정당공천제와중선거구제의도입으로역대지방선거의통시분석이적합하지않고, 또선거구제를달리하는각급선거를비교하는것이적절하지않기때문이다. 분석의종속변수는후보득표율이다. 이는선거결과에서당락도중요하지만, 후보득표율이지방선거의주요변인들이미치는영향을살피는데보다구체적이고풍부한정보를제공하기때문이다. 단순히후보당락으로구분하기보다측정수준이훨씬높은후보득표율로분석하는것이주요독립변인들의영향력을보다자세히규명하는데적합한방법인것이다. 한편각급지방선거의후보득표율에중요한영향을미치는독립변수로는크게세가지, 즉소속정당과지역주의, 그리고현직의후보요인에중점을둔다. 이는정당, 후보, 이슈가투표결정의핵심적인요인으로널리인정되기때문이기도하지만, 한국지방선거에서이세가지는선거결과의특징과변화를살피는주된변수로주목되어왔다. 특히중앙정치차원의정당영향은일반적으로정부여당에대한부정적인중간평가이슈와지역주의정당지지를통해매우강력한모습을나타냈으며, 기초보다광역선거에서더큰영향을미치는요인으로밝혀져왔다. 이와대비하여단기적요인이며선거구간차이를나타내는후보요인의영향은현직효과로써잘알려져왔는데, 각급선거간에는지방의원보다단체장선거에서현직효과가더큰것이특징이라하겠다. 따라서지방선거의주요변인이후보득표율에미치는영향과각급선거에미치는상이한영향에대한기본가설은다음과같이제시될수있다. [ 가설 1-1] 제 1 야당후보의득표율이여당후보보다높을것이다. [ 가설 1-2] 영 호남지역의지지정당후보득표율이다른후보보다높을것이다. [ 가설 1-3] 현직후보의득표율이비현직후보보다높을것이다. 130
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 [ 가설 2-1] 소속정당과지역주의의영향은광역선거가기초선거보다클것이다. [ 가설 2-2] 현직효과의영향은단체장선거가지방의원선거보다클것이다. 이러한가설은최근지방선거연구에서몇차례검증된것이지만 ( 황아란 2013: 2015a: 2015b), 2014년지방선거에서도성립하는가를새로이확인하는데는두가지중요한의미가있다. 하나는지방선거의주요요인이후보득표율에미치는영향을통해 2014년지방선거의지속성을살피는것이고, 다른하나는그러한영향력이예전에비해얼마나큰변화를의미하는가를통시적인분석으로검증하는데있다. 앞서논의하였듯이 2014년지방선거는과거와달리여당이크게선전하였고, 현직이급증하고지역주의 1당독점이강화된양상을보였던점이주요특징이다 ( 황아란 2014a; 신현기 허석재 2015). 따라서기본가설중에 [ 가설 1-1] 은 2014년선거에서성립되지않을것으로예상되지만, 그러나이러한양상이역대선거와비교하여큰변화를의미하고 2014년지방선거의특수적인현상인가를규명하는데는역대지방선거의통시적인분석을통해검증하는노력이필요하다. 예상컨대박근혜대통령의임기전반기에치러진 2014년지방선거의주기효과와군소보수정당들의새누리당통합등은여당후보득표율의상승을가져오는시기효과를지녔을것으로기대한다. 여기에는세월호참사의여파가여야를막론한정치권전반의책임론으로확산되어야당의반사이익이적었다는점 ( 이현우 2015) 도기존의여권심판론과는다른양상을예상할수있게한다. 그러나양당체제구조의선거경쟁변화와세월호참사등이기존의지역주의현상과현직효과를더강화시켰는가에대해서는보다면밀한검토를요한다. 물론당시침체한선거분위기와정당공천의연기등으로선거운동이제한적인여건에서후보의인지적이점이높은현직이나지역주의정당지지에의존하는유권자의선택이예전보다늘었을수있지만, 그에대해서는후보의소속정당등주요변인들의영향을통제하고검증할필요가있다. 이연구에이용된집합자료는 중앙선거관리위원회 에서제공한 1995년부터 2014년까지역대모든지방선거를포괄하는광역및기초단체장선거와광역의원 131
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 선거의후보자데이터다. 이가운데 1995년지방선거자료는 1998년출마한현직후보를파악하기위한것으로, 본분석에서는현직자가존재하게된두번째선거부터, 즉 1998년, 2002년, 2006년, 2010년, 2014년등다섯차례지방선거자료를활용하였다. 본분석에서현직후보는동일한공직으로이전동시선거에당선하고재출마한경우만을대상으로삼았다. 따라서사정에의해중간에공직을그만두었다가다시출마한후보도현직에포함되는데, 이경우현직이란용어가적절하지않지만편의상현직후보로총칭하고자한다. 그러나비례대표의원이나보궐선거로당선된경우는현직후보에서제외하였는데, 이는현직의가장중요한인지적이점이일반선거의참여를통해쌓게되는경험과인지적확산에근거하기때문이다 ( 황아란 2012). 또 1인출마의무투표당선자는득표율분석에서제외될수밖에없는데, 지금까지무투표당선자의대다수가현직이고특히단체장선거에서많았던점은현직효과를말해주는것이기도하다 ( 황아란 2015b). 참고로본분석에이용된통합자료에서 1998년부터 2014년까지역대광역단체장선거에출마한후보는현직 37명을포함하여총 271명이며, 기초단체장선거는현직 727명을포함해총 3654명, 그리고지역구광역의원선거는현직 1611명을포함해총 8437명으로나타난다. 다음은먼저기초분석으로현직여부, 소속정당, 영 호남지역주의등주요변인에따른후보득표율의차이를 t-test 또는 ANOVA 검증하여살핀후, 종합분석으로회귀모형을개발하여광역및기초단체장과광역의원선거를대상으로본연구의가설을검증할것이다. Ⅳ. 분석결과 1. 기초분석 첫째, < 표 1> 의현직여부에따른후보득표율은각급지방선거에서모두유 의한차이를나타낸다. 먼저 2014 년광역단체장선거에서현직후보의평균득표 율 (52%) 은비현직후보보다약 24%p 높으며, 기초단체장선거도현직후보 (51%) 132
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 가비현직후보보다약 25%p 높다. 광역의원선거역시현직후보 (51%) 가비현직후보보다약 15%p 높지만단체장선거보다는상대적으로약한것을볼수있다. 이는또 2014년각급지방선거에서현직후보의득표율은모두비슷한수준을나타내지만, 비현직후보와의득표율차이에서나타나는현직효과는광역및기초단체장선거가광역의원선거보다큰특징을확인할수있다. < 표 1> 현직및비현직후보득표율 현직효과광역단체장기초단체장광역의원 2014 년 1998 년 -2010 년 현직비현직통계량현직비현직통계량 51.9% (5 명 ) 51.4 (151) 51.4 (344) 27.7 (52) 26.8 (539) 36.0 (1322) 24.2%p t=2.1** 24.6%p t=19.0*** 15.4%p t=17.7*** 59.6 (32) 47.2 (576) 46.4 (1267) 23.6 (182) 25.3 (2388) 33.1 (5504) 36.0%p t=9.4*** 21.9%p t=29.7*** 13.3%p t=24.8*** *** p<.01 ** p<.05 *p<.1 한편이를 1998년부터 2010년까지지방선거의통합자료를통해살펴보면, 과거광역단체장선거의현직후보득표율 (60%) 은비현직후보보다약 36%p 높았다. 기초단체장선거는현직후보 (47%) 가비현직후보보다약 22%p 높았고, 광역의원선거도현직후보 (46%) 가비현직후보보다 13%p 높았다. 따라서과거에비해 2014년광역단체장선거의현직효과는크게감소한반면, 기초단체장과광역의원선거의현직효과는약간상승한것이라할수있다. 다만 2014년지방선거에서광역단체장현직후보는 5명에불과하다는점에주의를요한다. 흥미로운점은전체적으로현직과비현직후보모두과거보다득표율이증가한데있다. 이는군소정당의몰락과양당구도의정당경쟁에기인한 2014년지방선거의환경변화에기인한특징일수있다는점에서소속정당에따른후보득표율을살필필요가있다. 둘째, < 표 2> 의정당별후보득표율을살펴보면양대정당후보의득표율이군소정당이나무소속보다높은공통점을발견할수있으며, 1) 특히여야소속정 133
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 당에따른후보득표율은각급지방선거마다다른양상을나타낼뿐아니라 2014년지방선거가과거와크게달랐던변화의특징을보여준다. 먼저 2014년광역단체장선거에서여당후보의득표율 (46%) 은제1야당후보 (50%) 보다낮지만사례수가적어통계적으로유의한차이를나타내지않았다. 그러나기초단체장선거의여당후보 (49%) 는제1야당후보보다약 6%p 높으며, 광역의원선거도여당후보 (51%) 가제1야당후보보다약 4%p 높은것이통계적으로유의하다. 이는과거지방선거에서여당보다제1야당의후보득표율이높았던것과상반된현상이란점에서주목된다. 과거각급지방선거의공통적인특징가운데하나는제1야당후보의득표율이여당보다약 10%p 높았던것이다. 따라서 2014년지방선거는특히여당후보의선전이괄목할만한변화라하겠으며, 제1야당후보는과거와비교하여약간증가하거나오히려감소한반면, 여당후보득표율은광역및기초단체장선거에서각각약 9%p, 14%p, 그리고광역의원선거에서 12%p 상승한것이다. < 표 2> 소속정당별후보득표율 구분 광역단체장기초단체장광역의원 2014 년 1998 년 -2010 년 여당제 1 야당기타통계량 (F) 여당제 1 야당기타통계량 (F) 45.5% (17 명 ) 49.3 (184) 51.4 (564) 49.6 (15) 43.5 (164) 47.9 (516) 7.3 (25) 17.5 (342) 19.6 (586) 51.0*** AAB 336.8*** ABC 1236.9*** ABC 36.6 (47) 35.6 (678) 39.4 (1926) 46.8 (57) 46.2 (671) 49.7 (1911) 16.5 (110) 20.1 (1615) 23.9 (2934) 48.7*** ABC 650.3*** ABC 1760.7*** ABC *** p<.01, ABC 표기는 ANOVA 사후검증의평균값차이여부를뜻함 셋째, < 표 3> 은영 호남지역주의가각급지방선거의후보득표율에미친영향 을보여준다. 즉영남의지지정당 ( 한나라당, 새누리당 ) 과호남의지지정당 ( 새정 치국민회의, 민주당 / 열린우리당, 새정치민주연합 ) 후보가각자의지지지역에출 1) 여당은 2014 년새누리당, 2010 년한나라당, 2006 년열린우리당, 2002 년민주당, 1998 년새정치국민회의며, 제 1 야당은 2014 년새정치민주연합, 2010 년민주당, 그리고 2006 년, 2002 년, 1998 년한나라당을뜻한다. 134
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 마한경우와기타경우의득표율을비교한것이다. 전체적으로영호남지역주의정당후보의득표율이기타경우보다뚜렷이높은것이공통된특징이지만, 그정도는각급선거에따라다른것을볼수있다. 먼저 2014년각급지방선거의지역주의효과를살펴보면, 광역단체장선거에서영호남지역주의정당후보의득표율 (64%) 은기타의경우보다 40%p 높다. 그에비해기초단체장선거의지역주의정당후보득표율 (55%) 은기타의경우보다약 27%p 높으며, 광역의원선거도전자 (59%) 가후자보다약 23%p 높다. 지역주의정당후보의득표율로보자면, 광역단체장선거에서가장높고다음으로광역의원선거, 기초단체장선거순으로나타난다. < 표 3> 지역주의와후보득표율 구분광역단체장기초단체장광역의원 2014 년 1998 년 -2010 년 지지지역기타통계량지지지역기타통계량 64.2% (8 명 ) 54.7 (103) 59.0 (251) 24.2 (49) 28.2 (587) 35.6 (1415) 40.0%p t=8.4** 26.5%p t=17.9*** 23.4%p t=29.0*** 60.4 (33) 50.0 (444) 54.8 (1071) 23.2 (181) 26.0 (2520) 32.0 (5700) 37.1%p t=12.6*** 24.1%p t=30.1*** 22.9%p t=46.3*** ***<.01 ** p<.05 이러한경향은과거지방선거에서도공통적으로발견된다. 지역주의정당후보의득표율은광역단체장선거 (60%) 가기초단체장선거 (50%) 보다높았으며, 광역의원선거 (55%) 는그중간의수준을나타내었다. 이를기타의경우와비교해살펴보면득표율차이가광역단체장선거에서가장크고 (37%p), 다음으로기초단체장선거 (24%p) 가광역의원선거 (23%p) 보다약간높다. 요컨대 2014년지방선거는과거보다지역주의정당후보득표율이각급선거에서공통적으로약 4%p 가량증가한양상을보인다. 하지만기타의경우도득표율이증가한것을감안한다면지역주의정당지지가예전보다크게강화된것이라보기는어렵다. 135
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 2. 회귀모형분석 다음은 2014년지방선거의특징과변화를규명하기위하여두가지 OLS 회귀모형분석을실시하고자한다. 먼저 2014년지방선거를대상으로후보득표율에미친주요변인의영향력을검증한다음, 그러한영향이역대지방선거와비교해얼마나중요한차이를나타내는가를규명하는통합자료분석이이루어질것이다. 두회귀모형의공통된주요독립변수는현직여부 ( 현직후보 ) 를비롯해후보의소속정당 ( 여당, 제1야당 ) 과지지지역에서의출마여부 ( 지역주의 ) 며, 통제변수로후보수와후보의학력, 연령, 성별 ( 남성 ) 등을포함하였다. 참고로학력은초졸미만 (1) 부터대학원졸 (6) 까지, 소속정당은군소정당및무소속을기준으로 2개의가변수로, 그리고지역주의변수는기초분석에서와동일하게조작화하였다. 한편 2014년지방선거의변화를분석하기위한두번째회귀모형은지방선거의주요요인에대한 2014년의시기적인교차효과를규명할수있는조절변수를추가하였다. 즉역대지방선거의시기적요인이후보득표율에미친주효과는 1998년을기준범주로삼아 4개의가변수 (2002년, 2006년, 2010년, 2014년 ) 로포함하고, 2014 년의시기변수와주요세독립변수의교차효과를측정하는조절변인 ( 현직 *2014 년, 여당 *2014년, 제1야당 *2014년, 지역주의 *2014년 ) 을모형에포함한것이다. < 표 4-1> 2014 년각급지방선거후보득표율의회귀분석결과 변수명현직후보여당제1야당지역주의후보수 회귀계수 ( 표준오차 ) 12.8** (5.9) 26.8*** (4.7) 31.7*** (4.5) 23.5*** (5.0) -4.1** (1.5) 광역단체장기초단체장광역의원 표준계수.15.49.56.33 -.18 회귀계수 ( 표준오차 ) 11.3*** (1.2) 21.7*** (1.3) 16.9*** (1.3) 8.0*** (1.4) -4.5*** (0.4) 표준계수.22.46.34.14 -.27 회귀계수 ( 표준오차 ) 5.3*** (0.6) 22.9*** (0.6) 21.3*** (0.6) 10.5*** (0.7) -6.8*** (0.3) 표준계수.11.58.53.20 -.30 136
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 학력연령남성상수통계량 -0.7 (2.0) 0.3 (0.2) -0.7 (12.7) 11.9 (21.7) 광역단체장기초단체장광역의원 -.02.10 -.004 2.0*** (0.5) 0.15** (0.06) 6.2*** (2.0) 9.7* (5.0).09.05.07 1.4*** (0.2) 0.2*** (0.03) 1.9 (0.7) 24.1*** (2.2) F=24.5*** F=173.0*** F=642.0*** R2=.803 R2=.670 R2=.756 Adj R2=.771 Adj R2=.666 Adj R2=.755 N=57 N=690 N=1666.07.07.03 *** p<.01, ** p<.05, *p<.1 < 표 4-1> 은 2014년각급지방선거후보득표율에대한회귀분석결과를보여준다. 광역단체장과기초단체장, 그리고지역구광역의원선거에서공통적으로후보득표율에중요한영향을미치는변수는현직후보, 소속정당, 지역주의, 그리고후보수다. 첫째, 광역단체장선거에서가장큰영향을미치는변수는소속정당으로, 군소정당및무소속후보보다제1야당후보의득표율이약 32%p로높으며, 여당후보는약 27%p 높다. 지역주의영향도매우강한것을확인할수있는데, 영호남지역에서지지정당의공천을받은광역단체장후보는그렇지않은경우보다득표율이약 24%p 높다. 현직효과의독립적인영향력역시검증되었데, 현직후보의득표율은비현직후보보다약 13%p 높은수준인것을볼수있다. 그밖에통제변수중에는후보수만이득표율에유의한영향을미치며, 후보수가한명증가하면득표율은평균약 4%p 감소하는것으로나타난다. 둘째, 기초단체장선거에서도가장큰영향을미치는변수는소속정당이지만, 광역단체장선거와달리제1야당후보보다여당후보의득표율이더높은점이주목된다. 즉군소정당및무소속후보보다제1야당후보는약 17%p 높은데비해여당후보는약 22%p로더높다. 또지역주의의영향도득표율에중요한영향을미치지만, 기초단체장선거에서는현직효과가더큰영향을미치는것이광역단체장선거와다른특징이다. 지역주의정당공천을받은기초단체장후보의득 137
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 표율은다른경우보다 8%p 높지만, 현직후보의득표율은비현직후보보다약 11%p 높다. 그밖에통제변수들도후보수를비롯해후보개인배경변수들모두득표율에유의한영향을미치는것을볼수있다. 셋째, 지역구광역의원선거도가장중요한변수가소속정당인것은공통적인특징이지만, 군소정당및무소속후보보다제1야당후보가약 23%p, 그리고여당후보가약 21%p 높은점은광역단체장선거나기초단체장선거와대비되는결과다. 즉 2014년광역의원선거에서여당과제1야당소속의후보가누리는주요정당의효과는거의상응한수준임을보여준다. 또지역주의영향은광역단체장선거보다훨씬낮지만, 그러나현직효과보다상대적영향력이훨씬큰것은광역단체장선거와유사한특징이며이는기초단체장선거와대조되는현상임을보여준다. 영호남에서지역주의정당공천을받은광역의원후보의득표율은다른후보보다약 11%p 높은것과비교해광역의원선거의현직효과는약 5%p로훨씬약한것으로나타난다. 그밖에통제변수는성별을제외한후보수와학력, 연령이후보득표율에통계적으로유의한영향을미치는것을볼수있다. 종합하면 2014년각급지방선거에서도소속정당과지역주의, 현직효과등이후보득표율에중요한요인이며, 후보의소속정당과지역주의등정당의영향이기초보다광역선거더강한데비하여, 현직효과는지방의원선거보다단체장선거에서더강하다는기존의공통된특징을확인할수있다. 그러나 2014년지방선거는여야소속정당의영향력이과거와다르고각급지방선거에서도달랐다는점이주목할만한변화라하겠다. 지방선거가정부 여당에대한부정적인중간평가로서여당보다야당후보에게유리했던과거와달리, 2014년지방선거의정권심판론은광역단체장선거만이해당될뿐기초단체장선거와광역지방의원선거는모두여당후보가제1야당후보보다더득표율이높았다. 그러나 2014년각급지방선거에서나타난주요변인의영향력이과거와어떤차이를보인것인가에대한검증은역대지방선거결과의통시적인분석으로규명할필요가있다. < 표 4-2> 의회귀분석결과는 1998년부터 2014년까지여섯차례지방선거의통합자료를이용하여지금까지각급지방선거의후보득표율에미친주요변인들의영향력과 2014년지방선거의시기적인요인이이들변인에미친효과를보여 138
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 준다. 전체적으로각급지방선거의후보득표율에중요한영향을미치는공통변 인은현직후보, 소속정당, 지역주의, 후보수, 학력으로나타난다. < 표 4-2> 역대각급지방선거의후보득표율에대한회귀분석결과 (1998 년 -2014 년 ) 변수명 현직후보 여당 제 1 야당 지역주의 후보수 학력 연령 남성 2002 년 2006 년 2010 년 2014 년 현직 *2014 년 여당 *2014 년 제 1 야당 *2014 년 지역주의 *2014 년 상수 통계량 *** p<.01 ** p<.05 *p<.1 광역단체장 기초단체장 광역의원 회귀계수 표준 회귀계수 표준 회귀계수 표준 ( 표준오차 ) 계수 ( 표준오차 ) 계수 ( 표준오차 ) 계수 20.3*** 12.7*** 6.6***.29.25 (3.0) (0.6) (0.4).14 8.9*** 8.6*** 8.4***.16.18 (2.7) (0.6) (0.3).21 16.9*** 17.5*** 18.0***.31.37 (2.6) (0.6) (0.4).43 20.4*** 10.3*** 12.7***.30.18 (3.0) (0.7) (0.4).25-3.3*** -4.5*** -7.2*** -.19 -.32 (0.7) (0.2) (0.1) -.37 2.5** 1.5*** 1.0***.08.08 (1.2) (0.2) (0.1).06 0.1 0.2*** 0.1***.04.06 (0.1) (0.03) (0.02).04-0.1 4.3*** 0.7 -.00.04 (5.3) (1.3) (0.5).01-1.6-0.4-0.04 -.03 -.01 (3.1) (0.7) (0.4) -.00-3.7-1.0-1.0*** -.07 -.02 (3.2) (0.7) (0.4) -.02-3.2-0.9 0.4 -.05 -.02 (3.1) (0.7) (0.4).01-9.9** -3.7*** -6.0*** -.17 -.07 (3.9) (0.9) (0.6) -.13-6.9-1.4-1.1 -.04 -.01 (7.5) (1.4) (0.8) -.01 16.9*** 13.1*** 14.7***.17.14 (5.5) (1.4) (0.8).20 14.7*** -0.6 3.2***.14 -.01 (5.5) (1.5) (0.8).04 2.8-2.2-2.2**.02 -.02 (6.6) (1.7) (0.9) -.02 11.2 17.2*** 37.6*** (11.2) (2.4) (1.2) F=32.0*** F=337.8*** F=910.6*** R2=.669 R2=.598 R2=.634 Adj R2=.648 Adj R2=.596 Adj R2=.633 N=271 N=3654 N=8437 139
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 첫째, 현직후보가비현직후보보다득표율이높은현직효과는광역단체장선거에서가장강하며, 다음으로기초단체장선거가광역의원선거보다더크다. 둘째, 소속정당의영향은군소정당이나무소속후보와비교해제1야당의후보가여당후보보다높은득표율을얻는것이역대각급지방선거의공통점이다. 여야후보간득표율차이는광역단체장, 기초단체장, 광역의원선거에서각각약 8%p, 9%p, 10%p를나타낸다. 셋째, 지역주의의영향은광역단체장선거에서가장강하고, 다음으로광역의원선거가기초단체장선거보다크다. 넷째, 통제변수로모형에포함된후보수의영향은광역단체장선거에서가장적고, 다음으로기초단체장선거보다광역의원선거에서더큰데반해, 학력의영향은광역단체장선거에서가장크고, 다음으로기초단체장선거가광역의원선거보다더큰것으로나타난다. 그밖에연령은기초단체장선거와광역의원선거에서통계적으로유의한영향력을지닌것으로나타난데비해, 성별은기초단체장선거에서만남성후보가여성보다유리한것으로검증되었다. 한편선거의시기요인이각급지방선거의후보득표율에미친영향은역대광역단체장과기초단체장선거에서는 2014년, 그리고광역의원선거는 2006년과 2014년에부정적인것이통계적으로유의하였다. 이러한선거시기요인의주효과를통제하고조절변인으로써 2014년선거와주요변인과의교차효과를살펴보면, 2014년의현직효과는각급선거모두예년에비해통계적으로유의한차이를보이지않았다. 그러나 2014년의정당효과는각급선거모두여당후보의득표율을크게상승시킨것으로나타난다. 즉과거에비해 2014년의여당후보득표율은광역단체장선거에서약 7%p(=-9.9+16.9), 기초단체장선거와광역의원선거도각각 9%p(=-3.7+13.1), 9%p(=-6.0+14.7) 상승한것이다. 그에비해 2014년제1야당의후보득표율변동은각급선거간에상이했는데, 광역단체장선거에서약 5%p(=-9.9+14.7) 상승한반면광역의원선거는약 3%p(=-6+3.2) 감소한것이고, 기초단체장선거는유의한차이를보이지않았다. 한편 2014년의지역주의영향은광역의원선거만유의한차이를지닌것으로나타나는데, 예상과달리과거보다오히려약 8%p(=-6.0-2.2) 더약화된것을볼수있다. 종합하면역대지방선거의통합자료분석으로검증한 2014년지방선거의변화 140
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 는여당후보의득표율이예전과다르게크게상승하였고, 이는각급선거의공통된특징이라는점에서주목된다. 야당후보의득표율변화는각급선거간에달랐던점이흥미로운데, 이는동일시점의시기적요인도각급선거에따라차별적인영향을미친다는것을나타낸다. 특히지방선거의현직효과가 2014년에더상승한것은아니며, 지역주의영향역시더강화된것이아니라오히려광역의원선거에서약화된것으로드러난점은이연구가밝힌중요한발견이라하겠다. Ⅳ. 요약및결론 지방자치가본격적으로재개된 1995년전국동시지방선거로부터 20년이지난 2014년지방선거는지금까지지방자치의제도화과정을돌아보고점검하는중요한분기점으로많은관심과주목을받았다. 이제지방자치는한국정치제도의주요구성요소로서중앙과지방의수직적권력배분의헌정질서로굳건히자리를잡고있다는점은부정할수없는사실이지만, 그러나분권을통한한국민주주의의공고화와풀뿌리민주주의실현이라는규범적인가치가현실에서어떻게제도화되고있는가의문제는지속적인검점과개선의노력을요하는영역이다. 지방선거에대한유권자의참여와관심이 2000년대부터나타난투표율의상승세를통해국회의원선거보다오히려더높은현상을보이게된점은지방자치가주민들의생활속에중요하게자리하고있음을나타내는고무적인현상일수있다. 그러나다른한편으로지방선거가중앙정치의영향속에포섭된중간평가의반영이란우려도계속제기되는점은지방자치의허약한현실을나타내는것이라하겠다. 이연구의분석은 2014년지방선거의후보득표율에미친주요요인의상대적영향력과그변화에관심을두고, 역대지방선거의통합자료분석을통하여 2014 년지방선거가과거와비교하여어떤변화와특징을가져왔는가에밝히는데중점을두었다. 2014년지방선거는박근혜정부의임기전반기에실시된선거라는점에서주목을받았을뿐아니라선거경쟁에서가장중요한정당경쟁의양상이 141
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 보수군소정당의새누리당흡수로강화된양당경쟁체제속에서치러진선거로, 특히세월호침몰사건으로인하여선거분위기가크게침체되고정당공천도일시중단했을만큼그파장이컸었다. 그점에서이러한 2014년지방선거의특수적인시기요인이기존의지방선거와비교해어떤변화를가져왔으며, 그럼에도불구하고지속되는특징이무엇인가를밝히는연구는한국의지방선거전반에대한이해를바탕으로 20104년지방선거의특수적인현상을규명하는종합적인분석을요한다는점에서학술적으로매우중요하다. 이는무엇보다지금까지지방선거전반에걸쳐나타나는특징적현상에대한이해속에 2014년지방선거의변화를보다심층적이고체계적으로살필수있는기회를제공할수있기때문이다. 이연구의주요발견과시사점을논의하면다음과같다. 우선 2014년지방선거분석에서현직과소속정당, 지역주의등주요변인이후보득표율에매우중요한요인으로검증된것은이제까지지방선거가나타낸특징과동일한몇가지현상에대한지속성을보여준다. 즉후보의소속정당이가장큰영향을미치고, 지역주의영향도강하게작용하며, 지방선거에서이러한정당영향은기초보다광역선거에서더큰데비하여, 현직효과는지방의원선거보다단체장선거에서더강하며, 특히기초단체장선거에서현직효과는지역주의보다강한영향을미친다는점등이이제까지의선거와 2014년지방선거가지닌공통된특징이다. 그러나 2014년지방선거분석에서가장주목되는발견은소속정당의영향이기존과크게달랐다는점이다. 물론주요정당소속의후보가군소정당이나무소속보다득표율이훨씬높은것은기존의지방선거와다르지않은공통점이지만, 주요정당간에누리는이점이각급선거마다큰차이를보였을뿐아니라여당이오히려더유리했던점은매우이례적인발견이다. 즉일반적으로지방선거에서여당후보는부정적인정권심판론으로야당후보보다크게불리했던과거와달리, 2014년지방선거는여당후보의득표율도높았으며광역단체장선거만을예외로기초단체장선거와광역의원선거에서는오히려여당후보가야당후보보다더높았던것으로나타났다. 이는다른주요변인들을통제한상태에서소속정당이후보득표율에미치는영향력을검증한결과라는점에서 2014년지방선거는정당의영향에중대한변화가있었음을알려준다. 142
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 한편역대지방선거자료를통합하여 2014년의변화를검증한분석결과는 2014 년의시기적인요인이여당후보의득표율을크게상승시킨것이란사실을확인시켜준다. 그로인해 2014년기초단체장선거와광역의원선거에서는제1야당보다여당후보의득표율이더높은현상을보이게된것이며, 광역단체장선거역시여당후보의득표율이크게상승했다는점에서여당의선전은정권심판론의약화가가져온각급지방선거의공통된변화임을증명한다. 그러나동일시점의시기적요인도각급선거간에차별적일수있음은제1야당의후보득표율변화에서잘드러난다. 즉제1야당후보의득표율변화는광역선거에서만나타날뿐기초단체장선거는유의한차이를보이지않았으며, 또광역단체장과지방의원선거간에도전자는상승한반면후자는하락하는상반된양상을나타냈다. 주시할점은후보득표율의현직효과가 2014년지방선거에서상승한것은아니며, 지역주의영향역시강화된특징은아닌것으로규명된점이다. 이는기존의당선자분석과는다르다는점에서흥미로울수있는데, 2014년지방선거의당선결과는광역단체장선거를제외하고현직이크게증가하였으며, 영 호남의일당독점적인기관구성이강화된특징을나타냈으나 ( 황아란 2014a), 후보득표율에서는그러한특징이검증되지않은것이다. 이는첫째소선거구다수투표제의선거제도효과로서지지율과의석율의비비례성이가져온차이일수있다. 앞서기초분석에서살펴보았듯이 2014년현직후보의평균득표율은예년보다약간상승하여근소하게 50% 를넘은것으로나타났는데, 그러한상승이통계적으로유의한차이를보인것은아니더라도다수대표제에서는당선득표율의임계치를넘는약간의지지율상승만으로도당선률이크게증가할수있는것이다. 둘째, 세월호참사에따른침체된선거분위기와공천연기등 2014년의선거환경이현직자의재출마결정에도큰영향을준것일수있다. 즉현직이누리는인지적이점이 2014년에더유리하게작용할수있기때문에현직자들이많이출마하게된것이현직의당선자가늘어난주요요인일수있다는것이다. 2) 2) 실제 2014 년지방선거의현직재출마율은광역단체장을제외하고예년보다크게늘었는데, 기초단체장과지역구광역의원의출마율은각각 73%, 54% 로 2010 년보다각각 10%p, 5%p 증가한것이었다 ( 황아란 2014a, 334) 143
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 종합하면 2014년지방선거의지속성은소속정당과지역주의, 현직효과가후보득표율에중요한영향을미치는주요요인이며, 정당의영향은기초보다광역선거에서그리고현직효과는지방의원보다단체장선거에서더강한특징에서찾을수있다. 한편 2014년지방선거에서주요변화는여당후보의득표율상승이각급지방선거의공통된현상으로규명된데비해제1야당후보의득표율은각급선거간에상이한양상으로드러난반면, 현직효과의상승이나지역주의의강화는검증되지않았던점을들수있다. 이는지방선거의유동성이현직의후보요인보다정당이미치는영향에서크고기초보다광역선거에서강하다는것을보여준다결론적으로 2014년지방선거는박근혜대통령의인기에힘입어여당후보가크게선전한것이주목할만한변화다. 하지만이는중앙정치의영향이매우강한지방선거의특징을그대로보여주는것이며, 현직효과와지역주의의영향이견고하게유지된것또한한국지방선거의지속성이라할수있다. 주시할점은중앙정치의강한영향속에서도현직의후보요인이지방선거에중요한요인으로자리매김하고있는점이다. 이는지방선거의통제기능이정부 여당에대한중간평가뿐아니라지방정치수준에서작동하고있음을드러내며. 지방자치의제도화과정이중앙정치와지방정치의복합적인상호작용을통해이루지고있음을뜻한다. 특히 2014년지방선거의시기요인이현직후보의득표율을크게상승시킨것은아니더라도, 현직의재출마율이증가되고재선에성공한현직자가많아진점은지방자치운용이안정성과전문성을제고시키고방향으로제도화되는데기여할것으로기대된다. 끝으로이연구는통시적인집합자료분석을통해 2014년지방선거의변화와지속성을규명하는데중점을두었지만, 향후연구에서는설문자료를통해 2014 년지방선거의특수적인환경요인이유권자의투표행태에미친영향에대한미시적인분석이이루어질필요가있다. 또기초의원선거를포함해각급지방선거에대한유권자의관심과참여, 그리고현직의공직수행에대한인지수준과평가등에대한분석은지방정치의현실을진단하는데중요하며, 현직의재출마요인에대해서도체계적이고심도있는연구가진행되길기대한다. 144
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 참고문헌 강원택. (1999). 지방선거에대한중앙정치의영향 : 지방적행사혹은중앙정치의대리전? 한국의선거 III: 1998 년지방선거를중심으로, 서울 : 푸른길. 김정기. (1999). 기초자치단체장의재선결정요인에관한연구. 지방정부연구, 3(1): 269-91. 안청시편저. (2008). 한국지방선거에지방이안보인다, 서울 : 집문당. 이곤수 김영종. (2010). 6 2 지방선거의현직효과 : 경기도와경상남도도지사선거의비교분석. 지방정부연구, 14(3): 355-71. 이현우. (2015). 2014년지방선거에세월호사건이미친영향. 한국정치학회보, 49(1): 247-268. 신현기 허석재. (2015). 지방선거에서유권자의현직지지요인에관한연구. 한국지방자치학회보, 27(2): 57-78. 황아란. (1998). 1998년 6 4 지방선거분석, 한국지방행정연구원연구보고서 98-13, 서울 : 한국지방행정연구원. 황아란. (2006). 정당경쟁과한국지방선거의구조화. 한국과국제정치, 22(2): 1-28. 황아란. (2012). 지방선거와현직효과 : 2010년지방선거를중심으로. 지방행정연구, 26(4): 3-26. 황아란. (2013). 2000년대지방선거의변화와지속성. 한국정치학회보, 47(5): 277-295. 황아란. (2014a). 2014년 6 4 지방선거의특징과변화. 21세기정치학회보, 24(3): 319-341. 황아란. (2014b). 현직후보의선거경쟁력분석 : 2010년기초단체장선거를중심으로. 한국과국제정치, 30(4): 63-93. 황아란. (2015a). 기초단체장선거와광역의원선거의당락과현직효과. 지방행정연구, 29(3): 3-26. 황아란. (2015b). 한국지방선거의특징과현직의직 간접적인효과 : 역대지방선거후보득표율의통합자료분석. 지방정부연구, 19(3): 365-386. 145
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ansolabehere, S., J. Snyder and C. Stewart. (2000). Old Voters, New Voters, and the Personal Vote: Using Redistricting to Measure the Incumbency Advantage. American Journal of Political Science, 44(1): 17-34. Ashworth, S. and E. Bueno de Mesquita. (2008). Electral Selection, Strategic Challenger Entry, and the Incumbency Advantage. Journal of Politics, 70(4): 1009-25. Banks, J. and R. Kiewiet. (1989). Explaining Patterns of Candidate Competition in Congressional Elections. American Journal of Political Science, 33(4): 997-1015. Cain, B., J. Ferejohn, and M. Fiorina. (1987). The Personal Vote. Cambridge, MA: Harvard University Press. Campbell, A., P. Coverse, W. Miller, and D. Stokes. (1960). The American Voter. N.Y.: John Wiley & Sons. Cover, A. (1977). One Good Term Deserves Another: The Advantage of Incumbency in Congressional Elections. American Journal of Political Science, 21(3): 523-41. Cox, G. and J. Katz. (1996). Why Did the Incumbency Advantage in U.S. House Elections Grow? American Journal of Political Science, 40(2): 478-97. Fiorina, M. (1977). The Case of the Vanishing Marginals: The Bureaucracy Did It. American Political Science Review, 71(1): 177-81. Fiorina, M. (1981). Retrospective Voting in American National Elections. New Haven: Yale University. Fiorina, M. (1989). Congress, Keystone of the Washington Establishment. 2nd ed. New Haven: Yale University Press. Gordon, S., G. Huber, and D. Landa. (2007). Challenger Entry and Voter Learning. American Political Science Review, 101(1): 303-20. Jacobson, G. (1980). Money in Congressional Elections. New Haven: Yale University Press. Jocobson. G. (1987). The Politics of Congressional Elections. Boston: Little, Brown. Jacobson, G. (1989). Strategic Politicians and the Dynamics of House Elections, 1946-86. American Political Science Review, 83(3): 773-93. Jacobson, G. and S. Kernell. (1983). Strategy and Choice in Congressional Elections. 146
기획패널 Ⅱ - 발표 2. 역대지방선거의통시자료분석을통한 2014 년동시지방선거의변화와지속성 New Haven, CT: Yale University Press. Lewitt, S. and C. Wolfram. (1997). Decomposing the Sources of Incumbency Advantage in the U.S. House. Legislative Studies Quarterly, 22(1): 45-60. Lodge, M. and R. Hamill. (1986). A Partisan Schema for Political Information Processing. American Political Science Review, 89: 309-326. Mahyew, D. (1974). Congressional Elections: The Case of the Vanishing Marginals. Polity, 6(3): 295-317. Quattrone, G. and A. Tversky. (1988). Contrasting Rational and Psychological Analyses of Political Choice. American Political Science Review, 82(3): 719-736. 147
숙명여대다문화통합연구소 : 갈등과통합 : 과거, 현재, 미래 기획패널 Ⅱ 발표 3 Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 박선경 ( 고려대 )
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 151
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 152
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 153
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 154
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 155
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 156
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 157
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 158
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 159
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 160
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 161
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 162
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 163
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 164
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 165
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 166
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 167
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 168
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 169
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 170
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 171
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 172
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 173
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 174
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 175
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 176
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 177
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 178
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 179
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 180
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 181
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 182
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 183
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 184
기획패널 Ⅱ - 발표 3. Colonial Bureaucratic Holdovers and Political Trust in South Korea 185
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 186
자유공모 국회의원후보공천과정당정치 한국의정당은누구를대표하는가?: 20대국회의원선거정당공천을중심으로이동윤 ( 신라대 ) 20대총선정당후보공천과그효과조원빈 ( 성균관대 ) 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로박윤희 ( 동국대 ), 장석준 ( 지방공기업평가원 )
국회의원후보공천과정당정치 자유공모발표 1 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 이동윤 ( 신라대 )
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 자유공모 Ⅰ - 발표 1 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 이동윤 ( 신라대학교 ) Ⅰ. 문제제기 매번선거시기마다빠짐없이등장하는단골논쟁거리중하나는정당의후보공천이다. 제20대국회의원선거도예외는아니어서선거가치러지기이전부터역대최악의공천이었다는평가를받았으며, 정당공천무용론 ( 無用論 ) 까지등장하고있는실정이다. 오늘날정당은대의민주주의를가능하게만드는가장효율적기제로서책임정치를구현하는필수적구성요소임에틀림이없다. 대의민주주의를근간으로하는현대정치과정에서정당의후보공천은국민이바라고원하는그들의정치적대표를효과적으로공급하는정치적충원기능뿐만아니라이를통해국민과정부, 일반시민과그들의대표사이를연결하는매개체역할을수행함으로써민주정치를실현하는핵심요소로간주된다. 그럼에도불구하고, 제20대국회의원선거는민주주의의절차적정당성이나대표성, 책임정치는고사하더라도당내계파간갈등과당리당략에의해후보공천이이루어짐으로써국민적비난과심판을초래하였다. 그렇다면제20대국회의원선거의후보선출과공천과정은어떻게운영되었는가? 그동안한국정당의핵심적권한으로인식되었던후보선출과공천과정은소수지도자들에게집중되어왔으며, 일반당원의권한과역할은크게제한되어정당조직의구성이나운영방식이민주적이었다고평가하기는어렵다 ( 강원택 191
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 2008). 과거정당의후보선출과공천방식은오랫동안특정정치지도자나정당지도부에의해공천권이독점되었으며, 당내경선이이루어진다고하더라도정당지도자를추종하는현역국회의원이나지구당위원장에게장악된대의원및당원들에의해진행됨으로써민주적대표성을부여하기어려웠다 ( 정진민 2011, 146-147). 이른바 삼김 ( 三金 ) 시대로대표되는과거선거과정에서는특정지역을중심으로한정치지도자가후보공천을포함한정당의의사결정을좌우함으로써당원들의자발적참여와후보선출이제대로이루어지기어려웠으며, 민주화이후점진적으로도입된국민경선제등정당운영과후보선출방식의변화에도불구하고, 그결과와성과는미미하여오히려제20대국회의원선거에서는 과거로의회귀 라는비판을받고있는실정이다. 그렇다면현재한국의정당정치가국민적으로혹평을받고있는원인은무엇이며, 이것은정당의후보선출및공천과정과어떤관계가있는가? 한국정당의후보선출과공천과정은어떻게변화되어왔으며, 이것은정당공천의대표성과어떤관계가있는가? 한국정당의후보선출과공천과정이지니는근본적인문제점은무엇이며, 이것은어떻게해결해야되는가? 이러한의문점들에기초하여이연구는제20대국회의원선거에서이루어진각정당의후보선출과공천과정을고찰하고, 정당공천의대표성차원에서한국정당의후보선출과공천과정이지니는제반문제점들을지적하고자한다. 특히이연구는정당공천의대표성과관련된후보선출과공천방식의이론적논의들을살펴보고, 제20대국회의원선거의각정당별후보선출과공천과정을포괄적으로점검함으로써정당공천의대표성을제고하고정당정치의발전을위해앞으로의나아갈방향을제시하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : 정당의후보공천과대표성 오늘날정당의조직구조와운영방식은그시대적환경의변화에따라민감하 게반응하여왔으며, 국민과유권자들사이의관계변화에맞추어내부적배열 192
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 과재배열을거듭하여왔다 (Michels 1962, 2). 초기간부정당 (cadre party) 으로부터대중정당 (mass party) 으로, 그리고다시포괄정당 (catch-all party) 과카르텔정당 (cartel party) 으로변화를거듭해온정당조직과운영방식의변화는기본적으로정치적경쟁과지지를통해선거에서승리를얻기위한목적때문이며 (Ware 1987, 2; Mair 1994, 2), 특히정보 통신기술의발전등굳이정당이제공하는정치적정보가아니라도보다간편하게정보를습득할수있는다양한방법들이제공됨으로써당원수감소와지지도약화등정당정치의기능적역할이축소되는환경적변화에대응하기위한정당의어쩔수없는선택이었다고평가할수있다 (Ware 1987, 2-3; Schaffner et. al. 2001, 10). 정당조직의변화는그내부적역학관계와정당의성격을밝혀주는후보공천방식을통해서도논의될수있는데, 그것은현대민주주의에서정당의후보공천이정당정치가지니는가장핵심적인기능들중하나이며, 정당의후보공천권한이누구에게있느냐에따라정당의주인이결정되기때문이다 (Schattschneider 1942, 64; Katz 2001, 278). 흔히정당의조직구조와역학관계에따른유형은정당활동가와당원들로구성되는조직수준의정당 (party as organization) 과정당소속선출직공직자들로구성된공직수준의정당 (party in public office), 정당지지자와정당투표자로구성되는유권자수준의정당 (party in the electorate) 등으로구분되는데 (Mair 1994, 4; Katz et. al. 2002), 서구민주국가들의경우주변환경의변화에따라조직수준의정당은점차약화되고공직수준의정당이강화되어온반면, 후발민주국가들의경우조직수준의정당이제대로발전되지못한상태에서처음부터공직수준의정당이우위를점하여왔다 (Biezen 2005; Kopecky 2007). 그리고이후두경우모두정당정치의환경이점진적으로변화함에따라정당의위기에직면하여공직수준의정당은다시금유권자수준의정당으로변신하고있다. 한편과거조직수준의정당으로부터공직수준의정당, 그리고다시유권자수준정당으로의변화과정은단순히정당정치의사회 경제적환경변화뿐만아니라정당의후보공천에있어서도보다많은유권자들의지지와선거승리를이끌어내기위한정치적목적이함께작용한결과이다. 과거와같이조직수준의 193
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 정당을유지하기어려운상황에서선거승리와공직획득이목적인공직수준의정당은소수의열성당원또는정당활동가들이이끌어가는강한기율의정당보다는유권자들에게보다친화적이고약한기율을지닌정당을만들기위해후보선출과공천과정에서당원이나정당활동가뿐만아니라유권자들의적극적참여를유도할필요가있었다는것이다 ( 정진민 2011, 155-156). 이에따라 선거를앞둔정당들이그들의공식적인후보를선정하는정당내부의제도적기제 (institutional mechanism) 라고말할수있는정당의공직후보공천방식은선거승리를위한정당들사이의경쟁과당권및계파간권력배분을위한정당내부의경쟁, 그리고국민적지지와투표를통한외부적압력등제반요인들에의해후보공천방식자체의다각적변화를모색하였다 (Barnea et. al. 2007, 375-376). 일반적으로정당의후보공천은다양한의미를지니고있는데, 정당이후보지망자들가운데정당이정한절차에따라정당후보자로추천할인물을인선하는과정 (Epstein 1967, 301-303) 을 후보선출 (candidate selection) 이라고한다면, 정당의후보공천을담당하는기구가법적요건을구비한특정한후보지망자에게후보자격을공인하여그정당의공직후보로선언하는공식적인절차 ( 김광수 2002, 121) 를 후보지명 (candidate nomination) 이라고한다. 정당의후보공천방식은정당지도자및지도부, 대의원, 당원, 유권자와일반시민등누가어떤방식으로공직후보를선정하느냐에따라그정치적대표성이달라질수있다. 즉, 정당이누구를대표하는가의문제에서정당의 대표성 (representation) 이란결국정당의후보공천을통해선정된공직후보가선거에서당선될경우, 누구를대표하며누구에게봉사해야하는가의문제와깊은관련이있다 (Norris et. al. 1995, 93-94). 기본적으로정당의후보공천은선거에승리하여의회나정부에진출할그들의대표를늘이는것이최고의목적이지만 (Katz 1980, 5, 94; Jacobson et, al. 1981), 현실적으로정당내부의공천과정은정당내부의지배력과정치권력을장악하기위한정치엘리트들사이의또다른목적이함께작용하여복합적인이해관계를유발한다. 즉, 정당의후보공천은정당내부의지배력을확보하기위한정치적이해관계와선거승리를위한대내외적권력관계가상호작용하여정 194
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 치적전략으로활용될수도있다는것이다 (Lundell 2004, 26). 또한정당의후보공천과정에서공급의측면이강조된다면정당의의지가더반영되고, 수요의측면이강조된다면유권자의의지가더반영될수있다 (Norris et, al. 1995, 108-109). 최근들어정당의후보공천과정이점차탈집권화되고유권자들의참여가늘고있는현상은바로정당이필요로하는정치적동원과깊은관련이있다 (Key 1964, 454). 즉, 정당에대한일반시민혹은유권자들의관심과지지가점차약화되면서정당은이들의지지와선거승리를위해그들의후보공천과정을점차개방하고수요의측면을강화하고있다는것이다. 그렇다면정당에대한일반시민들의관심과지지가약화되는가운데정당의대표성을제고시키고정당의본원적기능과역할에충실한정당정치가이루어지기위해정당의후보공천은어떤방식으로운영되어야하는가? 이것은정당의조직구조나운영방식의민주화와깊은상관관계가있으며, 특히후보공천의민주성과공정성을확보하는것이가장중요한관건이다 ( 황아란 2002, 100). 우선정당의후보공천이민주성을지니기위해가장중요한것은누가정당의후보공천과정을통제하는가이다 (Norris et. al. 1995, 3). 현대정치과정에서민주적으로운영되는정당이라면당원또는당원이선출한대의원들이후보선출에참여하는상향식후보공천방식이일반화되어있다 (Scarrow et. al. 2000). 그러나당원또는당원이선출한대의원들이정당의후보공천권한을행사하는방식이의미를지니기위해서는우선이념적으로잘조직화된정당이존재하고, 정당운영에관심을갖고정기적으로당비를납부하며필요한경우적극적으로정당활동에참여하는당원들이확보되어야한다 ( 정진민 2011, 148). 정당의후보공천방식은 < 그림 1> 에서보는바와같이누가공천권한을갖는가를기준으로하여포용성 (inclusiveness) 과배타성 (exclusiveness) 을두축으로하는유형별구분이이루어지며, 개방적 포괄적참여수준으로부터폐쇄적 배제적참여수준까지다양한형태의후보공천방식이존재한다 (Renney 1981; LeDuc 2001, 325). 우선폐쇄적 배제적범주에속하는후보공천방식은정당지배유형으로서정당지도자나당내파벌조직을통한후보지명으로부터정당에서임명된혹은선출된공천심사위원을중심으로공천심사위원회가조직되어후보를결정 195
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 하는방식이다. 개방적 포괄적범주에속하는후보공천방식은당원의참여는물론국민투표방식의예비선거제도와같이일정한기준으로당원이외에도일반시민들이후보선출에참여할수있는방식으로서이것은일반인의참여자격을제한하는기준에따라다시완전개방형과제한적개방형으로구분된다 ( 이동윤 2008, 8). 그리고일반국민이나유권자들이정당의후보선출과정에직접참여할수있는후보공천방식은다시폐쇄형과개방형으로나누어살펴볼수있는데, 미국의예비선거 (primary) 방식이전형적인유형이다 (Duverger 1954, 354; Funderburk 1982, 40-42). 1) < 그림 1> 후보공천방식의포용성과배타성 일반유권자당원선출당기구비선출당기구당대표 포용성 ( 개방적 포괄적 ) ( 폐쇄적 배제적 ) 배타성 흔히후보공천과정의민주성은정당지도자나지도부등에의한배타적후보지명이약화되고, 선출된공천심사위원회나대의원, 당원, 그리고일반유권자가참여하는개방적후보공천이확대될수록더높은것으로평가될수있다 (Rahat et. al. 2001, 309). 최근들어각정당들은당원수와득표율이감소되고선거과정에서정당지지에대한위기가고조되면서일반유권자들과대중적연대감을강화하고득표율과당원수를증가시키기위해후보공천과정을일부혹은전면적으로개방하여국민참여경선을시도함으로써민주성을높이고있다 (Pennings et. al. 2001, 269; 김광수 2002, 136). 정당의후보공천은기본적으로정당의선거전략으로서정당내부의문제이지만, 근래들어정당의민주화가추진되고후보공천의포용성확대를요구하는목소리가높아지면서정당의사회적통합기능 1) 미국의예비선거는정당이일반국민의경선참여를어떻게허용하고제한하는가에따라다시정당에등록되어있거나정당에대한공개적지지의사를표명한유권자들만후보선출에참여할수있는폐쇄형예비선거와정당에대한당원등록이나지지여부를공개할필요없이각자가참여하고싶은정당의예비선거에등록하여누구나자유롭게경선투표에참여할수있는개방형예비선거로나누어지며, 이것은정당내부의당헌과당규에의해결정되기보다는예비선거를치르는각주마다주법 ( 州法 ) 에따라다양한방식과절차로분화되어있다 (Rahat et. al. 2001, 301; 김민전 2003, 99; 이동윤 2008, 9). 196
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 과정치참여를제고시키기위해후보공천과정에일반당원은물론일반유권자까지참여시켜정당의대표성을강조하는경우가늘어나고있다. 이른바국민경선이라는개방형후보공천방식의도입도바로이러한이유때문이며, 다양한형태로유권자의참여와지지를유도하고있다. 그러나문제는후보공천의민주성제고가그대로정당의대표성이나사회적통합기능의강화, 정치참여제고등과같은긍정적효과만가져오는것이아니라동시에정당의이념적응집력과규율을약화시키고정당의통합기능마저크게훼손시킴으로써정당기능의약화라는부정적인결과를초래할수도있다는점이다 (Rahat et. al. 2001, 312; Hazan 2002, 115-116; 전용주 2005, 232-233). 정당의공직후보선출과정에서일반유권자들이참여하는상향식공천제도의도입은경선에출마한예비후보자들이정당보다일반당원과유권자들에게더욱의존하여자신의지지세력을직접적으로동원하게됨으로써선거자체를정당중심으로부터후보중심으로전환시키는결과를가져오며 (McKenna et. al. 1985, 42), 특히미국의완전개방형예비선거와같이공직후보의선출권한을일반국민들에게까지확대개방할경우정치적외부인 (political outsider) 의유입효과와더불어예비후보자나유입된당원들의정당에대한충성도는상대적으로감소될수밖에없다는것이일반적인평가이다 ( 조성대 2006, 9). 아울러정당의후보공천과정에서포용성의확대는그참여범위나선출방식을둘러싼당내파벌간분쟁을유발하기쉽고, 궁극적으로정당정치의약화를더욱촉진시키는주요한원인으로작용할수있다 (Greenberg 1983, 188-189; Funderburk 1982, 45; Dye et. al. 1990, 180; Shea 1991, 140-141). 즉, 정당의뿌리와기반이튼튼한정당의개방형후보공천은정당의지지도를향상시키고동원하는데도움이될수있지만, 정당의지지기반과기초가빈약한정당에서활용하는개방형후보공천은오히려정당의빈약한기반마저더욱약화시킬수있다는것이다. 한편정당의후보공천과정에서대표성을제고시키기위해서는단순히민주성뿐만아니라후보공천과정에서나타나는공정성문제를함께고려해야한다 ( 정진민 2011). 여기서공정성이란후보자들의후보신청이평등한가의문제로부터정당내부에서진행되는후보공천절차가경쟁적이며공평하게이루어지 197
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 고있는가에이르기까지포괄적인의미를지니고있다 (Norris et. al. 1995, 3). 현실적으로정당의당내민주화와관련된후보공천방식의민주화는정당지도자나지도부중심의후보지명방식에서벗어나일반당원과유권자등보다많은사람들이후보선출과공천과정에참여함으로써후보공천의공정성과포괄성을향상시킬수있다 (Pennings et. al. 2001, 268; Rahat et. al. 2001, 309). 그러나후보공천과정에서후보등록의절차상제약이나특정후보에게유리한공천기준과과정이진행되는등경쟁성을제약하는요인들이존재한다면, 그것은궁극적으로후보공천과정의공정성이높다고평가하기어려우며, 정당의대표성역시심각한문제가있는것으로판단할수있다. 따라서각정당들마다후보공천과정의경쟁성과공정성을보다확실하게보장하는것이후보선출과공천과정의대표성을높이는방법이될것이며, 이러한가운데정당의민주성과대표성을둘러싼다양한논쟁이대두되고있다 ( 이동윤 2008, 28; 정진민 2011, 161-162). Ⅲ. 제 20 대국회의원선거에서정당공천방식의문제점 제20대국회의원선거의정당공천이이루어지기직전까지각정당은보다개방적이고민주적인방식의상향식후보공천이이루어질것이라고강조하였다. 그러나선거직전분당한국민의당은고사하더라도민심을외면한각정당의후보공천은국민적공분을초래하여유권자들의투표선택과선거결과에도엄청난영향을미쳤다. 포괄적국민경선제를강조하던새누리당의후보공천은친박과비박세력사이의공천힘겨루기속에서당대표가후보공천을위한직인을들고고향으로내려가는전대미문의막장드라마를연출하였으며, 대외적으로국민들에게천명했던국민경선마저형식적차원에머무름으로써투표에의한국민적심판을통해국회제1당에서제2당으로전락하는선거결과를초래하였다. 야당인더불어민주당도선거이전까지공천을둘러싼친노와비노세력사이의극한적대결구도속에탈당과분당사태를겪었으며, 비례대표공천파동을비롯하여 찬노현역물갈이 라는명분아래전략공천의크고작은분란을불러 198
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 일으켰다. 새정치를강조했던국민의당역시더불어민주당 ( 새정치민주연합 ) 을탈당한현역의원들이거의그대로공천되며도끼파동과같은공천분란을일으키는등새로운정치와는거리가먼공천과정을연출하였다. 그렇다면제20대국회의원선거의정당공천은정당의대표성차원에서어떤수준이었는가? 우선첫번째로정당공천과관련하여이번선거에서가장먼저거론되어야할사항은국민경선제이다. 제19대국회의다수당이었던새누리당은 2014년 7월김무성당대표의선출을계기로최고위원회의를거쳐차기국회의원선거와대통령선거부터오픈프라이머리방식에입각한개방형국민경선제를도입할것을결정하였으며, 제20대국회의원선거직전까지야당이함께참여하는전국동시국민경선제의실시를위한협의를진행시킨바있다. 2) 그러나현실적으로이러한논의는여당과야당간선거구획정을둘러싼협의와합의가늦어지고, 선거일에임박하여각정당의촉박한공천일정등으로인해협의자체가무산됨으로써각정당의당헌 당규에따라공천관리위원회가구성되어후보공천이추진되었다. 공천과정에서각정당의공천관리위원회는유권자들의민의를반영한상향식후보공천을강조하며정당공천의공정성을주장했지만, 공천과정에서보여준각정당의공천파행과결과는역대최악의공천이었다는국민적비판을면치못했다 ( 헤럴드경제 2016.04.19). 사실상각정당들이중앙선거관리위원회의관리를통해전국적으로같은날동시에경선을실시하자는논의는일면정당경선에대한유권자들의관심을집중시키고정당공천의민주성을제고하는좋은방법으로논의되어왔다 ( 정진민 2014, 192-193). 그러나국민경선제도입을통해단순히후보공천의민주성을높이는것만으로정당의대표성을향상시키기는어려운일이다. 물론정당의조직구조및운영방식의민주적제도변화는보다장기적차원에서정당정치의발전에긍정적인결과를가져올수있다. 그러나제도적배경이나운영원리를충분하게고려하지못한채단순히선거과정의국민적지지나정치적동원, 선거흥 2) 2011 년중앙선거관리위원회는각급선거의정당후보선출을위한상향식경선에서당원뿐만아니라일반유권자의참여를허용하며지정된경선일에국민경선참여를희망하는모든정당의경선을동시에실시하되경선의공정성을확보하기이해중앙선거관리위원회가책임지고관리하는국민경선제방안을제시한바있다 ( 정진민 2014, 192). 199
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 행만을목적으로도입된국민경선방식의후보공천제는각정당별로당내충분한합의나세부규칙의준비없이무분별하게경선이치러지도록만듦으로써경선후보들사이의세부규칙을둘러싼잡음과과열경쟁, 경선중단과파행등당내혼란을부추겼을뿐이다 ( 이동윤 2008, 5). 특히제20대국회의원선거에서새누리당의경우상향식국민경선제와사실상의전략공천을의미하는우선추천제사이에서각계파간치열한논쟁과대립이지속되었으며, 그결과국민경선의합의를무시한친박세력의일방적인단수추천과전략공천이선거참패의가장큰원인으로작용하기도하였다. 두번째로이번선거에서각정당별로경선열외지역으로선정하여별도로이루어진전략공천은그동안각정당이강조해온상향식후보추천의의미를퇴색시키는또다른논쟁거리를제공하였다. 현실적으로선거승리를목적으로한정당이전략적가치가높다고판단되는격전지역이나중요한선거구에대해전략공천을추진하는것은당연한일이다 ( 전용주 2005, 226). 그러나전략공천은기본적으로국민경선의기본취지와대치되는사실상의하향식공천이기때문에후보공천의민주성을저하시키는주요한요인으로작용할수있다 ( 정진민 2011, 163). 특히이번선거와같이전략공천자체가선거구지역의당원이나주민들의정치적의사나선호도를충분하게반영하지못한채무조건적으로자기의계파후보를꽂는형식으로이루어지거나전략공천을주관하는공천관리위원회자체가선출이아닌정당지도부의선임방식으로구성되어운영될경우전략공천에대한지역적불만과공정성시비는크게고조될수밖에없다. 실제로대구동구을유승민후보나대구수성을주호영후보의선거구에서보여준새누리당의공천행태나대구북구을홍희락후보선거구에대한더불어민주당의공천은각정당의후보공천과정에서민주성은물론그대표성을상실한공천사례였다고비판할수있다. 한편세번째로이번선거에서정당공천의대표성을저하시키는또다른요인으로후보공천방식의공정성도지적되고있다. 후보공천방식에대한당내합의나제도적정착이이루어지지못한상태에서매번선거시기마다발생하여온온갖공천잡음과경선불복, 항의사태는기본적으로정당공천의공정성은물 200
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 론정당정치의대표성자체를저하하는가장큰요인으로지적되어왔다. 당초이번선거에서새누리당은결선투표제실시, 정치신인 청년 여성가산점 10%, 국민참여선거인단 ( 당원 30%, 일반국민 70%) 의상향식경선을통한공천방법에합의하였으며, 국회의원의품위에맞지않거나, 당정체성에적합하지않거나, 편한지역에서오랫동안다선혜택을즐긴경우공천배제 (cut-off) 를고려한다는기준을제시한바있다. 더불어민주당도후보공천과관련하여의정활동 공약이행 35%, 선거기여도 10%, 지역활동 10%, 다면평가 10%, 여론조사 35% 등의기준을제시하였으며, 국민의당도개혁성, 참신성, 도덕성등을기준으로하여후보공천을진행하였다. 그러나막상각정당의후보공천이이루어지는과정에서공천의기본원칙과기준이무시된채특정세력이나논리에의한일방적공천이이루어지자, 해당지역과선거구를중심으로항의와불복, 탈당후무소속출마사태가빈번하게발생하여정당공천의이미지를크게훼손하였다. 현실적으로후보공천초기과정부터발생하는공천심사과정의혼란과갈등은후보공천의공정성을의미하는공천기준이나세부규칙과깊은상관관계가있다. 우선적으로각정당별로당내후보자격이나공천을심사하는공천관리위원회의구성부터민주성이떨어지는선임방식으로진행되고있다. 일반적으로공천관리위원회의공정성을확보하는방법은그위원장과위원들이정당지도부에의해선임되기보다당원이나대의원들에의해선출되는것이보다민주적이며후보공천의타당성과공정성을높이는방법이지만, 각정당은공천관리위원회구성의현실적한계와제약을이유로정당지도부에의한선임이나추대가이루어짐으로써공천심사가이루어지기이전부터공천관리위원회구성및후보심사를둘러싼수많은잡음이발생하여왔다. 실제로이번선거의각정당별후보공천도공천관리위원회의구성부터난항을겪게되었으며, 특히새누리당의경우친박세력에의해장악된공천관리위원회주도로공천이진행되다보니후보경선여부나우선공천 ( 전략공천 ) 지역의선정을둘러싼다양한잡음과반발이발생하였다. 더불어민주당또한공천탈락기준을명확하게제시하지못한가운데탈당하여무소속으로출마하는사태가지속되었으며, 비례대표공천을둘러싼번복과파동이초래되었다. 201
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 네번째로이번선거의공천과정에서확대된여론조사결과의반영또한정당공천의공정성과대표성차원에서또다른문제를유발하였다는평가이다. 대다수정당들이선거의본선경쟁력을갖춘후보자를공천하고자하는것은자연스러운현상이며, 따라서후보공천의평가기준은바로득표력과밀접한관련이있다. 즉, 중앙당의공천방식결정은곧선거구에서의당선가능성이가장중요한판단기준이될것이며, 따라서후보공천과정에서선거구주민들을대상으로한여론조사결과의반영도이러한맥락에서설명될수있다는것이다 ( 전용주 2005, 226). 그러나정당이후보공천을위해일반유권자들을대상으로여론조사를실시하고그결과를반영하는것은다른한편으로선거지상주의의단면을보여주는결과이기도하다. 정당이당원의의견을충분하게반영하여공천을결정하는것이타당한지, 당원과구분하여정당에대해최소한의애착이나충성심도없는일반국민여론조사결과에중점을두어공천을결정하는것이타당한지에대해서는논란의소지가있다. 즉, 여론조사가많은영향을미치는후보공천방식은결국정당이지나치게선거승부에만치중하여스스로의존재이유를부정하고정당의본원적기능마저포기하는것이라고평가할수있다 ( 이현우 2006, 232). 여론조사혹은설문조사가지니는기술적한계의문제는차치하더라도후보공천과경선과정에서발생하는이른바 당심 과 민심 사이의차이는결국정당이누구를선택하고누구를대표하는가의근본적인문제를유발할수도있다. 이러한문제를우려하여이번선거에서는후보공천여론조사에안심번호제를도입하는등공천과정에서발생할수있는제반문제점을보완하기위한적극적인노력을기울여왔다. 그러나여당과야당사이의선거구획정이지연되고너무촉박한일정속에서후보공천이이루어지다보니정당공천을위한여론조사과정에서도이미많은부작용이발생하였으며, 특히역선택이나정치신인에게불리한문제를완전하게해소하지못한채후보공천이추진되었다. 예를들어모든경선지역에서각정당의후보공천을위한여론조사는복수의여론조사를실시해평균치를내야하는데, 이번선거의경우공천일정이지나치게촉박하여현실적으로원칙에맞춘원활한여론조사가수행되기어려웠으며, 휴대전화명 202
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 의자의주소변경을통한위장전입이나한사람이여러대의휴대전화를개통하여여론조사에대비하는 문어발식선거인단 도판별하기어려웠다 ( 부산일보 2016.02.17). 이처럼부실여론조사를통한부실공천이현실화되면서여론조사자체에대한신뢰성문제와더불어경선이나후보공천에불복하여항의하거나탈당후무소속으로출마하는사례가빈번하게발생하였다. Ⅳ. 정당공천의대표성증진을위한개선방향 그렇다면제20대국회의원선거에서나타난정당공천의제반문제점을개선하고대표성을증진시키기위해서는무엇이개선되어야하는가? 우선첫째로각정당별후보공천제도의정착과제도화가요망된다. 현실적으로정당의후보공천과정에서미국의개방형예비선거를모방한상향식국민경선제는그제도적장점에도불구하고한국적현실에서아직도불완전성이함께존재한다는사실을인식할필요가있다. 즉, 당원이아닌일반유권자들이후보공천과정에참여하는개방형국민경선제는상향식공천을통해일면정당의민주성과대표성을제고시킬수있지만, 다른한편으로정당의본원적기능과역할, 그리고그존재위상까지약화시키는부정적인측면도함께지니고있다는점이다. 실제로지난선거과정에서대다수정당들의후보선출과공천과정은매시기마다충분한고려와준비기간을갖지못한채상황에맞추어공천방법과기준이결정되었으며, 이에따라공천과정에서공천기준과방법을둘러싼갈등과혼란이지속되었다 ( 이동윤 2008, 22). 현실적으로후보공천의세부절차에대한정당내부의충분한합의나동의가없다면, 그것은당연히당내예비후보나파벌과계파사이의정치적혼란과갈등을유발하기마련이다 (Katz 2001, 280). 따라서정당의후보선출과공천과정에서민주성과더불어공정성을확보하여정당공천의대표성을증진시키기위해서는정당의후보공천제도가정당의공식적인제도적기제로서명확한세부원칙과기준을갖추고안정적으로운영될수있도록제도적안정성을확보해야할것이다 (Lundell 2004, 29; 윤종빈 2007, 20-21). 203
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 둘째, 보다심층적인차원에서현행국민경선을통한상향식후보공천제가제도적으로정착되기위해서는전략공천에따른비민주성과불공정성도함께개선되어야한다. 사실상하향식공천제를의미하는전략공천은중앙당에서서류심사와여론조사, 개별면접등을통해단순히경선에의참여자격을부여하는것뿐만아니라최종적인후보결정까지이루어지는것이며, 따라서정당의후보공천기준과절차상의문제는곧바로정당공천의민주성과공정성차원에서문제를유발할수밖에없다 ( 정진민 2011, 163-164). 물론선거에서의승리를목적으로하는대다수정당들이선거과정에서득표율과당선가능성이높은후보를선택하여전략적으로후보를배치하는문제는매우중요하다. 그러나전략공천과국민경선을어떤기준에서선별적으로적용하는지에대한명확한근거가제시되어야하며, 특히공천관리위원회의전략공천결정에대한투명성과합리성이명확하게제시되어야한다 ( 이현우 2006, 232). 정당의선거구당원이나주민들의의견이제대로반영되지못한채선출도아닌정당지도부의선임에의해운영되는공천관리위원회의전략공천은그설득력이약할수밖에없으며, 전략공천이꼭필요한경우에도그기준과절차등이명확하게제시되어당내불협화음을최소화시킬수있어야한다. 셋째, 국민경선방식의후보선출과공천과정에서나타나는또다른문제점은여론조사결과를후보공천결과에반영하는문제이다. 당원투표를통한후보공천을원칙으로하는정당을제외하고, 한국의대다수정당들은후보공천과정에서여론조사결과를일정비율로환산하여최종득표집계에포함시키고있다. 여론조사결과의반영은한편으로민심을반영하여정당후보의대표성을높이는후보공천방식으로미화될수있으나, 실질적으로는당심을이반하는전혀다른결과를초래함으로써많은문제점을양산하고있다. 외형상민주적으로보이는이방식은한정당의후보를결정하는데있어서당원혹은정당지지자의의견이외에일반여론을반영하는것이기때문에정당의이념과정강정책을기반으로한정당의존재의미자체를무색하게만드는역선택의문제도고려해야만한다. 특히여론조사결과가 민심 과 당심 의커다란격차를보일경우, 이것을어떻게반영할것인가의여부는또다른판단기준을필요로하며 ( 윤종빈 204
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 2007, 18-19), 통계적대표성과정당의정치적대표성사이의부조화문제도심각하게고려해야만한다 ( 임성호 2006, 170; 이동윤 2008, 29). 넷째, 선거과정에서정당공천의대표성제고를위해다시한번심각하게고려해야될사안은정당의본원적의미와기능적역할이다. 우리는그동안한국정당정치의위기와후보공천의문제점만을비판하고, 그현실적개선방안과대안으로제도적변화나새로운제도의도입만을주장해왔다. 그러나과연정당의역할과기능이제대로이루어지지못한채후보공천이나경선제도의개선만으로다시금정당정치가활성화되고그대표성이제고될수있는지에대한심각한고려가필요하다. 특히최근들어확대되고있는국민경선방식의후보공천제는그제도가지니는본원적장점에도불구하고, 제도자체의왜곡이정당정치의약화를초래할수도있다는것이다. 단순히개방적이고민주적이라는이유만으로국민경선을도입한다고하더라도정당의조직구조나운영방식이민주적이지못할경우정당공천의대표성이제고되기는어렵다. 특히 정당무용론 이나 무당파정치, 반당 ( 反黨 ) 정치 가점진적으로확산되고있는한국적실정에서단순히정당공천제도의개선만으로한국정당정치의대표성문제가사라질것이라소생각하는것은지나친착각이다. 한국정당정치의위기를초래하는근본적인문제점을개선하여정당정치를정상화하고책임정치를강조하는것이정당정치의대표성을증진시키는최선의방법이다 ( 가상준 2009. 215). 다섯째, 한국의정당정치가정상화되고정당공천의대표성이제고되기위해서는중앙당과지구당사이의관계를다시한번생각해볼필요가있다. 현실적으로정당의공천과정에서상향식국민경선제가도입된배경에는과거 돈먹는하마 로얼룩진금권선거의폐해와더불어당원도없이현역국회의원이나지구당위원장에의해운영되었던지구당에대한무용론 ( 無用論 ) 이작용하였기때문이다. 이에따라한국정당의지구당조직은지난 2004년정치관계법개정을통해고비용저효율정치의주범인지구당조직자체가폐지되었으며, 2005년지구당을대신하여공식적인사무실설치나유급직원을둘수없는당원협위회로전환되었다. 그러나지구당폐지이후평가는그운영비와인건비가어느정도사라져고비용정치구조의개선에도움이되었으나, 정당정치가지니는본원적 205
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 문제점을해결하지못한채정당조직의약화를초래하였다는평가가함께제기되고있다 ( 이현출 2005; 김용호 2008; 이정진 2008; 전진영 2009). 실제로정당의지구당폐지는일면지구당관리를위한비용절감으로 돈안쓰는선거 의기틀을확립하는데기여하였으나, 당원협의회가암암리에지구당을대체하여외형상변화에도불구하고실질적으로는아직도지구당역할을수행하는등많은문제점을표출하고있다. 더욱이지구당폐지는오히려지역당원을중심으로운영되던정당의지방조직을약화시켜중앙당과지구당사이의관계에서중앙당중심의하향식정당운영을할수밖에없게만드는결과를초래하고있다. 여섯째, 정당이당원과지지자없는정당정치의위기를극복하고정당정치의활성화와후보공천의대표성을제고시키기위해서는한국정당이지니는본원적문제점인진성당원문제를해결해야한다. 정당운영에있어서국가보조금과당비, 기부금등은아직도정당의주요한수입원이며, 정당을유지하는근간을형성하고있다 (Mair 1994, 14). 그리고정당의후보공천과관련된대부분의문제와후보선출방식에대한비판적논의들도대다수각정당에서절대적으로부족한진성당원의문제와직결되어있다. 진성당원이절대적으로부족한상황에서정치적동원의문제가있는상향식경선과정은오히려지역선거구의현역의원이나정당기초조직 ( 당원협의회혹은지역위원회 ) 에의해동원된당원과지지자들이참여하기때문에민주성과대표성차원에서도문제점을유발하고있다는것이다. 따라서차라리정당과공직후보선출의대표성을제고시키기위해정당의후보공천과정에당원뿐만아니라정당을지지하는유권자나일반시민들도참여하는개방적형태의상향식국민경선이더합리적이라는주장이다 ( 정진민 2011, 149). 그러나한국의정당정치위기와정당공천과정에서발생하는제반문제점들을해결하기위해서는단순히제도적개선이나변화에앞서한국정당의발전과정과현실을깊이인식하여정당이지니는본원적기능과역할을충실히하는기본으로돌아갈필요가있다. 현재의제도적개혁이나변화가추구하는목적을성취하기위해서도그제도를수행할수있는정당정치의기본여건이우선적으로뒷받침되어야한다는것이다. 정당의당원이절대적으로부족한한국적현실 206
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 에서당원보다유권자, 혹은국민여론이우선시되는후보선출과공천과정은정당의기능을더욱약화시켜본말이전도된결과를초래할수도있다. 한국의정당정치에있어서대중정당화나제도화가문제라면, 현실적으로정당의사회 경제적환경변화를통한시대적흐름에따라정당의후보공천방식도일반시민과유권자들의참여가확대되는방향으로개선되어야하겠지만, 그와동시에정당의정체성과통합성도함께지켜나갈수있는제도적방안들이함께모색되어야할것이다 ( 박명호 2007, 58). 즉, 정당의후보선출과공천과정에서단순히국민경선을채택하면민주적이고그렇지못하면비민주적이라는흑백논리와잣대보다는국민경선도어떤방식으로어떻게진행되느냐가중요하며, 국민경선을논의하기에앞서한국정당이과연누구를대표하는가의문제를다시한번심층적으로논의해볼필요가있다. Ⅴ. 맺음말 한국정당의후보선출과공천과정에서나타나는제반문제점들은어제오늘의일은아니어서제20대국회의원선거의후보공천과정도많은문제점을유발하였다. 상향식후보공천을강조했던각정당의국민경선은공천과정에서제대로실천되지못하였으며, 선거구주민과유권자들의의견을무시한후보공천이선거결과를통해국민들의엄중한심판을받게되었다. 제20대국회의원선거에서추진된정당공천은여전히말뿐인국민경선이었으며, 정당공천의민주성이나공정성과도거리가먼그들만의리그로진행됨으로써오히려정당공천이과거방식으로회귀된것이아니냐는비판을받기에충분하였다. 여기서우리는한국정당이과연누구를대표하고있는가에대한심각한의문을다시한번제기할수밖에없으며, 이에대한심층적인논의가필요한시점이다. 우선제20대국회의원선거에서나타난정당공천의문제점은민주성차원에서도기준미달의후보공천이었으며, 특히각정당이시행하기로약속한국민경선조차원활하게운영되지못함으로써많은비판거리를제공하였다. 정당의후보 207
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 선출과공천과정에일반국민과유권자들이참여하는국민경선은일면정당공천의민주성을제고하는데기여할수있었으나, 그적용범위가작위적이고제한적이어서제도적성과가미약하였다. 선출이아닌정당지도부에의해선임된공천관리위원회는정당공천의민주성을담보하지못하였으며, 특히명확한공천기준이나근거가제시되지못한채이들의정무적판단으로이루어진전략공천은국민적동의나유권자들의지지를받기어려웠다. 정당공천의공정성차원에서도각정당별후보공천의기준과절차가제도화되지못함으로써당내갈등과혼란을유발하였으며, 파벌과정파간이해관계에따라진행되는후보공천에의해탈당과무소속출마사태가빈번하게발생하였다. 아울러역대선거의후보공천과정에서여론조사결과의반영을통해나타났던제반문제점들도개선되지못한채오히려확대되는경향마저나타나심층적인재고의여지를남기게되었다. 그렇다면한국의정당은누구를대표하는가? 정당공천의대표성차원에서이번선거는민주적이지도못하고공정하지도않은최악의공천이었다고평가할수있다. 현실적으로한국의선거과정에서정당공천의대표성문제가지속적으로거론되는것은사회 경제적변화와더불어한국의정당정치가지니는특수성에기인하여필연적인현상일것이다. 아울러이러한시대적변화와요청에따라국민경선방식의상향식후보공천제가도입된것도어쩌면당연한귀결이다. 그럼에도불구하고한국정당의후보공천방식은아직도많은개선이요망된다. 우선각정당마다정당지도부에의해임명되는공천관리위원회는보다민주적방식으로구성되어야할것이며, 이들에의해추진되는전략공천도명확한기준과근거에따라현실가능한범위내에서축소되는방향으로나아가야할것이다. 후보공천과정에서여론조사결과의반영은참고수준으로만재고되어야하며, 각정당의후보공천방식또한보다명확한공천기준과절차를제시하여제도적안정성을확보해야할것이다. 그리고보다장기적으로한국정당의위기를극복하고정당공천의민주성과대표성을함께제고시키기위해서는단순히후보공천제의변화나개선뿐만아니라한국정당이지니고있는근본적인문제점인지구당역할이나진성당원확보의문제를포괄적으로개선할필요가있다. 208
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 참고문헌 가상준. 2009. 지방선거에서정당공천제 : 새로운변화를위한올바른선택. Oughtopia 제24권 1호, pp. 207-232. 강원택. 2008. 한국정당의당원연구 : 이념적정체성과당내민주주의. 한국정치학회보 제42집 2호. 김광수. 2002. 선거와정당. 서울 : 박영사. 김민전. 2003. 후보경선유형이의원의이념성향에미치는영향연구 : 제106대미국의회를중심으로. 한국과국제정치 제19권 2호, pp. 95-119. 김용호. 2008. 최근한국정당의개혁조치에대한평가. 한국정당학회보 제7권 2 호, pp. 195-209. 박명호. 2007. 한국정당의후보선출제도의문제점과대안. 2007년도한국정치학회특별학술회의 2007년대통령선거와한국정치 발표논문집, pp. 46-62. 윤종빈. 2007. 2007년대선과정당의후보선출. 한국선거학회연례학술회의 제17 대대통령선거와정치지형의변화 발표논문집. 이동윤. 2008. 정당의후보선출제도와정당정치의문제점 : 제17대대통령선거를중심으로. 한국정당학회보 제7권 1호, pp. 5-37. 이정진. 2008. 지구당폐지이후지역에서의정당활동. 국회입법조사처보 창간호. 이현우. 2006. 지방선거를통한지방자치평가 : 대표성, 민주성, 자율성. 세계지역연구논총 제24집 3호, pp. 219-245. 이현출. 2005. 정당개혁과지구당폐지. 한국정당학회보 제4권 1호, pp. 91-120. 임성호. 2006. 당내경선에서의전략투표와대통령선거의이념적비편향성. 2006 년도한국정치학회연례학술회의논문집. 전용주. 2005. 후보공천과정의민주화와그정치적결과에관한연구 : 제17대국회의원선거를중심으로. 한국정치학회보 제39집 2호, pp. 217-236. 전진영. 2009. 지구당폐지의문제점과부활을둘러싼쟁점검토. 현대정치연구 제2권 2호. 정진민. 2011. 정당의후보선출과공정성 : 유권자정당모델을중심으로. 의정연구 제17권 3호, pp. 145-170. 209
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망. 2014. 정당경선의제도화모색 : 개방형경선과정치자금을중심으로. 한국정치외교사논총 제36집 1호, pp. 184-207. 조성대. 2006. 개방형예비선거제도 (Open Primary System) 와한국의정당체제. 2006년도한국선거학회한 일국제학술회의논문집. 황아란. 2002. 지방선거의정당공천 : 경선제도입의문제점과개선방안. 지방행정연구 제16권 1호, pp. 97-114. Barnea, Shlomit and Gideon Rahat. 2007. Reforming Candidate Selection Methods: A Three-Level Approach. Party Politics, Vol. 13, No. 3, pp. 375-94. Biezen, Ingrid van. 2005. On the Theory and Practice of Party Formation and Adaptation in New Democracies. European Journal of Political Research, Vol. 44, pp. 147-174. Duverger, Maurice. 1954. Political Parties. London: Methuen. Dye, Thomas R. and Harmon Zeigler. 1990. The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, The 8th ed. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Co. Epstein, Leon D. 1967. Political Parties in Western Democracies. New York: Praeger. Funderburk, Charles. 1982. Presidents and Politics: The Limits of Power. Monterey: Brooks/Cole Publishing Co. Greenberg, Edward S. 1983. The American Political System: A Radical Approach, The 3rd Ed. Boston and Toronto: Little, Brown and Co. Hazan, Reuven Y. 2002. Candidate Selection. Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi and Pippa Norris, eds. Comparing Democracies 2: New Challenges in the Study of Elections and Voting. London: Sage Publishing Inc. Jacobson, Gary and Samuel Kernell. 1981. Strategy and Choice in Congressional Elections and Voting. London: Sage Publication, Inc. Katz, Richard S. 1980. A Theory of Parties and Electoral Systems. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press. Katz, Richard S. 2001. The Problem of Candidate Selection and Models of Party 210
자유공모 - 발표 1. 한국의정당은누구를대표하는가?: 제 20 대국회의원선거정당공천을중심으로 Democracy. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp. 277-296. Katz, Richard S. and Peter Mair. 2002. The Ascendancy of the Party in Public Office: Party Organizational Change in Twentieth-Century Democracies. Richard Gunther, Jose Montero, and Juan Linz (eds.). Political Parties: Old Concepts and New Challenge. Oxford: Oxford University Press, pp. 113-135. Key, Jr., V. O. 1964. Politics, Parties, and Pressure Groups, 5th ed. New York: Thomas Y. Crowell Co. Kopecky, Petr. 2007. Building Party Government: Political Parties in the Czech and Slovak Republics. Paul Web and Stephen White (eds.). Party Politics in New Democracies. New York: Oxford University Press, pp. 119-146. LeDuc, Lawrence. 2001. Democratizing Party Leadership Selection. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp. 323-41. Lundell, Krister. 2004. Determinants of Candidate Selection: The Degree of Centralization in Comparative Perspective. Party Politics, Vol. 10, No. 1, 25-47. Mair, Peter. 1994. Party Organizations: From Civil Society to the State. Richard S. Katz and Peter Mair (eds.). How Parties Organize: Change and Adaptation in Western Democracies. London: Sage, pp. 1-22. Mair, Peter. 1996. Party System Change: Approaches and Interpretations, Oxford: Clarendon Press. McKenna, George and Stanley Feingold. 1985. Taking Sides: Clashing Views on Controversial Political Issues, The 4th ed. Guilford: Dushkin Publishing Group, Inc. Michels, Robert. 1962. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. New York: Free Press. Norris, Pippa and Joni Lovenduski. 1995. Political Recruitment: Gender, Race and Class in the British Parliament. New York: Cambridge University Press. Pennings, Paul and Reuven Y. Hazan. 2001. Democratizing Candidate Selection: Causes and Consequences. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp. 267-275. Rahat, Gideon and Reuven Y. Hazan. 2001. Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics, Vol. 7, No. 3, pp. 297-322. 211
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Scarrow, Susan, Paul Webb and David Farrell. 2000. From Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties. Russell Dalton and Martin Wattenberg (eds.). Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press, pp. 129-153. Schaffner, Brian F., Matthew Streb, and Gerald Wright. 2001. Teams Without Uniforms: The Nonpartisan Ballot in State and Local Elections. Political Research Quarterly, Vol. 54, No. 1 (March), pp. 7-30. Schattschneider, Elmer E. 1942. Party Government. New York: Holt Rinehart & Winston. Shea, John C. 1991. Arguments on American Politics. Pacific Grove: Brooks/Cole Publishing Co. Ware, Alan. 1987. Introduction: Parties under Electoral Competition. Alan Ware (ed.). Political Parties: Electoral Change and Structural Response. New York: Basil Blackwell, pp. 1-23. 212
국회의원후보공천과정당정치 자유공모발표 2 20 대총선정당후보공천과그효과 조원빈 ( 성균관대 )
자유공모 - 발표 2. 20 대총선정당후보공천과그효과 215
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 216
자유공모 - 발표2. 20대 총선 정당 후보공천과 그 효과 217
국회와 정당정치 : 19대 국회 회고와 20대 국회 전망 218
자유공모 - 발표2. 20대 총선 정당 후보공천과 그 효과 219
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 220
자유공모 - 발표2. 20대 총선 정당 후보공천과 그 효과 221
국회와 정당정치 : 19대 국회 회고와 20대 국회 전망 222
자유공모 - 발표 2. 20 대총선정당후보공천과그효과 223
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 224
국회의원후보공천과정당정치 자유공모발표 3 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대-19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 박윤희 ( 동국대 ), 장석준 ( 지방공기업평가원 )
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 자유공모 - 발표 3 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 1) : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 박윤희 ( 동국대 ), 장석준 ( 지방공기업평가원 ) Ⅰ. 서론 국회선진화법이처음으로적용된제19대국회가마무리되어감에따라제19 대국회의입법성과및국회선진화법의긍정적혹은부정적효과에대한다양한논의가쏟아지고있다. 19대국회는국회본연의입법기능은망각한채집권당과반대당의정쟁이반복되면서국회본연의입법기능을소홀했다는비판을받고있다. 제19대국회는 세계에서가장무질서한국회 로외신의평가를받으며역대최악의국회였다는제18대국회보다더가혹한비판을받으며식물국회를넘어동물국회라는수사까지등장하였다. 한신문기사에따르면제19대국회법안가결률은제 17대 50.4%, 제18대 44.4%, 제19대 40.4% 로낮아졌고국정원댓글사건과세월호참사, 공무원연금개혁, 역사교과서국정화, 선거구획정등을둘러싸고당리당략에만몰입하다중요쟁점법안에대한처리에소홀했으며합의된사안이백지화되는사례가빈번하게발생했다. 또한제19대국회가역대최악의식물국회라는비판의근거로정부 여당의밀어붙이기식입법전략과야당의강경노선에더불어국회선진화법이제시되고있다. 쟁점법안의처리요건의강화로법안한건을처리하는데평균 500일이넘게걸릴정도로입법효율성이저조하다는비판이제기되고있다 ( 국민일보, 2016.4.22. 기사 ). 2) 이와같은국회에대한 1) 이논문은미완성발표용원고로논문인용을자제해주시면감사하겠습니다. 227
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 언어 수사적비판과구체적인데이터에근거한비판들이제기되고있는상황에서제19대국회의입법교착의주요원인으로제시되고있는국회선진화법이실제어떤내용이고국회입법활동에어떤영향을주었는지를보다면밀하게검토해볼필요성이제기된다. 2012년 5월 2일 18대국회마지막날에통과된국회법개정안은국회의장의직권상정제한, 의안신속처리제의도입, 상임위안건조정위원회설치, 안건자동상정제신설, 합법적의사진행방해제도도입등을핵심으로한다. 이와같은국회선진화법은효율적처리를강조하는다수결원리와소수권리를보장하는합의주의의절충안으로불리고있다. 다수결원리와합의주의의상반된가치를포함하고있는국회선진화법이적용된제19대국회의입법활동결과를종합적으로평가하는것은본연구의분석범위를넘어선다. 따라서본연구에서는국회선진화법중입법의효율적처리를강조하기위해도입된의안자동상정제의효과를중심으로이러한제도도입이실제법안상정시기에영향을주었는지그리고나아가법률안가결에도긍정적인영향을미쳤는지를실증적으로분석해보고자한다. < 표 1> 17~19 대국회발의주체별법률안처리현황 구분 17 대 18 대 발의주체 접수 계 원안가결 법률반영법률미반영 ( 기타포함 ) 수정가결 대안반영 ( 폐기 ) 계부결폐기철회 의원 5,728 2,240 176 520 1,544 3,488 2 3,358 86 위원장 659 654 647 7 0 5 4 1 0 정부 1,102 881 131 432 318 221 0 216 3 소계 7,489 3,775 954 959 1,862 3,714 6 3,575 89 의원 11,191 3,866 253 386 3,227 7,325 5 6,819 501 위원장 1,029 1,024 1,012 12 0 5 0 3 2 정부 1,693 1,288 369 321 598 405 2 398 5 소계 13,913 6,178 1,634 719 3,825 7,735 7 7,220 508 2) 국민일보. 2016. 4. 22. 기사심판받은식물국회.. 막판까지태업? 228
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 구분 19 대 발의주체 접수 계 원안가결 법률반영법률미반영 ( 기타포함 ) 수정가결 대안반영 ( 폐기 ) 계부결폐기철회 의원 15,438 5,138 362 722 4,054 10,300 1 10,111 172 위원장 1,227 1,221 1,216 5 0 6 1 3 0 정부 1,093 752 124 236 392 341 1 340 0 소계 17,758 7,111 1,702 963 4,446 10,647 3 10,454 172 * 자료출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp) * 19 대미처리 ( 계류 ) 건수는편의상모두폐기로처리하여계산함 < 표 1> 에서보는바와같이의원들이발의한의원법안은 17대 5,728건 ( 위원회대안건수제외 ), 18대 11,191 건, 19대 15,438 건으로증가한반면, 정부가제출한정부법안은 17대 1,102건, 18대 1,693건, 19대 1,093건으로증감추세를보이고있다. 18대-19대를중심으로원안 + 수정가결율 3) 을비교해보면, 의원법안건수가 37.9%(18대 11,191건에서 19대 15,438건으로증가 ) 증가한상황에서의원법안의가결율은 5.7% 에서 7.0% 로증가한반면에, 정부법안건수가 35.4% 감소한상황에서정부법안가결율은 40.8% 에서 32.9%(18대 1,693건에서 19대 1,093건으로감소 ) 로감소한정반대의양상을보이는특징이있다. 19대국회부터적용 시행된일명 국회선진화법 에대한다양한규범적논의와제도의긍정적혹은부정적효과에대한추론적인논의가진행되어왔으나, 19대국회마감을앞두고이들제도가실제국회입법활동에미치는효과에대한실증적분석이요구되는시점이다. 이에본연구에서는국회선진화법의도입효과를상임위원회입법활동을중심으로비교분석하는데초점을둔다. 구체적으로 18대-19대농림수산식품위원회와외교통상위원회의입법활동결과를중심으로두위원회의법률안소요기간 ( 상정기간, 법률안의결기간 ) 과상임위원회 3) 19 대국회의안정보시스템에서는법률안을법률반영과법률미반영으로구분하여제시하고있는데, 가장큰특징은기존대안반영폐기를실질적으로법률안가결로간주하고있다는점이다. 국회의안정보시스템사이트에서는 대안반영 을위원회의법률안심사결과그법률안의내용을일부또는전부반영한위원회대안을제안하는대신, 본회의에부의하지않기로한법률안으로서실질적으로는가결법률안과차이가없다고보고있다. 다만본연구에서는원안가결과수정가결만을가결로간주하여분석하였다. 229
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 수준의법률안가결의차이를가져오는요인을실증분석하고자한다. 제19대국회에배치된 16개의상임위원회중에서반대당이상임위원장을맡고있는농림수산식품위원회와집권당이상임위원장을맡고있는외교통일위원회를선별하여분석하기로한다. 4) 이러한실증분석결과를통해최근국회선진화법개정에대한생산적논의의단초를제공해줄수있을것으로기대된다. 이를위해본논문은다음과같이구성되었다. Ⅱ절에서는국회선진화법의입법배경및주요내용과쟁점을간략히소개하고, 의안자동상정제의취지및기대효과를살펴본다. 그리고국회선진화법에관한기존연구에대해검토한다. Ⅲ절에서는선행연구에근거한주요연구가설과사건사분석방법인콕스모형을소개한다. Ⅳ절에서는국회선진화법의효과를입법효율성측면과입법생산성의두가지측면에서검증한다. 먼저입법효율성의측면에서제18-19대국회농림수산식품위원회와외교통일위원회의법률안상정시기및법률안소요시간을비교분석한다. 다음으로입법생산성측면에서상임위원회법률안가결에미치는영향요인을탐색하고국회선진화법의효과를검증한다. 마지막으로 Ⅴ절에서는연구결과를요약하고정책적함의및한계를제시한다. Ⅱ. 국회선진화법의주요내용및선행연구검토 1. 국회선진화법개정배경 제 18 대국회에서통과된 국회선진화법 ( 국회법일부개정안 ) 은쟁점법안에대 해서국회내의물리적충돌을제한하기위한목적으로입법되었다 ( 김준석외, 2013). 1987 년민주화이행이후국회의입법권한이강화되고동시에주기적선 4) 제 18-19 대국회 16 개상임위원회에서 2 개상임위원회를표본추출함에있어비확률표본추출방식인판단표본추출 (judgement sampling) 방식을활용하였다. 일반적으로대표성있는표본을확보하기위해서는표본추출단위가추출된확률이알려져있고무작위적으로추출되는확률표본추출방식이타당하나, 실제연구조사에서는확률표본추출이불가능하거나비현실적인경우에비확률표본추출방식이널리활용되고있다 ( 박윤희, 2014: 74). 230
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 거에의한입법권력이재구성되는과정에서집권당과반대당간의원구성을둘러싼갈등과입법주도권을둘러싼갈등이반복되어왔다. 특히 18대국회에서발생한미디어법, 한미자유무역협정 (FTA) 비준안, 4대강사업예산안처리를둘러싸고벌어진몸싸움과집단난투극, 해머와전기톱의등장, 그리고국회본회의장에최루탄이터지는사건은외국으로부터 세계에서가장무질서한국회 로명명되기에이르렀으며, 국민들의국회에대한불신과불만은극에달했다. 이러한상황에서국회선진화법은 2010년 12월 2011년예산안 을날치기처리한직후부터논의되기시작됐었으며, 2010년 12월당시홍정욱의원이법안의기초를잡았고, 2011년황우여한나라당원내대표가구성한 < 국회바로세우기모임 > 과김진표민주당원내대표가구성한 < 민주적국회운영모임 > 에서소장개혁파의원들을중심으로개선방안이논의되었고, 그곳에서만들어진초안들을여 야지도부가협상을통하여최종합의하였다. 제19대국회는새로운방식의국회운영의모습을제도적으로보장할필요성이강하게제기되었으며, 이와같이만들어진 국회선진화법 은 2012년 5월 2일제18대국회마지막본회의에서통과되었다 ( 김인영, 2013; 김준석 2014; 윤종빈 2013; 정진민 2013; 홍완식 2012). 이와같이국회선진화법은제19대국회의원선거와제18대대통령선거가동시에실시되는해인 2012년 18대국회임기말에집권당과반대당모두행정부권력과입법부권력획득가능성이불확실한상황에서합의한결과물로이해될수있다. 2. 국회선진화법의주요내용 다수결주의와합의주의의절충안으로불리는국회선진화법은법안의효율적처리를위한다수결원리를강화하는제도와소수당혹은소수의권리를보장하고입법참여를제도화하는다소상반된내용을포함하고있다 ( 이한수, 2014; 이상신, 2015; 전진영, 2015a; 2015b). 전자에해당하는것으로자동의안상정제, 안건식처리제, 법사위체계 자구심사지연법안의본회의자동부의제도, 예산안등세입예산안부수법률안의본회의자동부의제도등이다. 후자에해당하는것 231
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 으로국회의장의직권상정요건강화, 위원회안건조정제도, 무제한토론제도신 설이다. 이와같은 국회선진화법 의주요내용은다음과같다. 첫째, 국회의장의법안직권상정요건의강화이다. 국회법제85조에서는국회의장이안건에대해심사기간을지정할수있는항목, 즉국회의장이직권상정할수있는사안을천재지변이나전시 사변또는이에준하는국가비상상태, 그리고의장이각교섭단체대표와합의한경우로제한하였다 ( 국회법제85조 ). 따라서쟁점법안에대한의장의일방적인직권상정은원천적으로봉쇄되었다. 과거국회의물리적충돌이대부분의경우국회의장의직권상정을저지하는상황에서발생하였다고보아국회의장의직권상정의범위를대폭축소한것이었다 ( 정진민 2013). 이와같이국회의장의직권상정권한이매우특수한상황에서만가능해짐에따라집권당이국회선진화법에대한가장크게불만을제기하는부분이다 ( 이상신, 2015). 둘째, 안건조정위원회의도입이다. 국회법제52조의2에서는법안처리에대한여 야의합의를강화하는국회운영으로서상임위재적의원 3분의 1 이상이쟁점법안에대해안건조정위원회 ( 안건조정위 ) 구성을요구하면여 야동수로위원회를구성하여최장 90일간논의할수있도록규정하였다. 조정안의결은재적의원 3분의 2 이상찬성이필요하다. 찬성론자들은안건조정제때문에안건심의에서여 야의합의가중요하게되었으며, 결국한국정치에타협과합의의문화를정착시킬것으로주장한다. 무제한토론이본회의에서입법지연을위한수단이라면안건조정위원회는반대당이합법적으로상임위원회에서심사과정을지연시킬수있는제도이다 ( 이상신, 2015: 74). 한편, 반대론자들은 여 야동수 로구성하는안건조정위원회는국민이투표를통해인정한범위를넘어서는것으로헌법에위배된다고주장한다. 나아가안건조정위원회에서의 90일논의는입법을늦추는데사용될뿐이며, 재적의원 3분의 2 이상찬성으로의결하는것은과반수의결이라는헌법과민주주의다수주의원칙에어긋나는 국회선진화법 의독소조항이라고비판하고있다. 232
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 셋째, 신속처리대상안건지정제도도입이다. 안건신속처리제도는국회의장직권상정축소와무제한토론제도도입으로입법효율성이하락할것이라는우려에대한대안으로도입되었다 ( 이한수, 2014). 국회법제85조의2에서는신속처리대상안건으로의지정은재적의원과반수의요구로발의하여, 재적의원 5 분의 3 이상이동의하는경우에만신속처리대상으로지정된다. 하지만신속처리안건으로지정된다고하더라도지정후각상임위와법사위의심사기일을채우려면최장 270일을기다려야한다. 현실적으로집권당혹은반대당의의석이 5분의 3 이상을얻기는어려운상황에서안건신속처리제도를활용한쟁점법안의처리는쉽지않기때문에입법효율성의증가를기대하기어렵다는지적이제기된다 ( 이한수, 2014: 13). 넷째, 무제한토론제도의도입이다. 미국의의회등이채택하고있는소수의합법적의사진행방해, 즉필리버스터 (Filibuster) 제도로소수당의의견을보호하기위해도입하였다. 국회법제106조의 2에서무제한토론실시절차를정하고있다. 재적의원 3분의 1이상이서명한요구서를의장에게제출하면의장은해당안건에대하여무제한토론을실시하여야한다고규정하고있으며, 최장 100 일까지무제한토론을할수있다. 필리버스터의종료를위해서는재적의원 3분의 1 이상의동의와재적의원 5분의 3 이상의찬성으로종결동의가통과되어야한다. 필리버스터종료를위해재적의원 5분의 3 이상의찬성을필요로한것은가장높은수준의동의를필요로하는헌법개정, 즉과반수출석에출석의원 3분의 2 이상의찬성보다도더엄격한상위의규정으로헌법에합치되지않는조항이라고비판도제기되고있다. 다만필리버스터에붙여진안건이그회기내에처리되지못할경우에는다음회기의본회의에자동상정되어다수결처리가가능해지며, 필리버스터로인한입법교착의책임이반대당이전적으로책임져야하기때문에실질적인입법지연을초래할가능성은높지않을것이란지적이다 ( 이상신, 2015: 78). 실제 2016년 2월 23일정의화국회의장이직권상정한테러방지법의처리를무산시키고수정안을통과시키기위한반대당의필리버스터가 8일간 (2016년 2월 23일 19시 5분부터 2016년 3월 2일 19시 32분종료 ) 진행되었 233
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 으나선거구획정안건등과맞물려반대당스스로중단했으며동일회기에테 러방지법은집권당을중심으로통과시켰다. 3. 의안자동상정제도의취지및기대효과 의안자동상정제는쟁점법안이위원회에상정되는것자체를두고위원회회의장에서점거나물리적충돌이빈발했던전례를막기위해서신설된제도이다 ( 전진영, 2015a). 무제한토론, 국회의장직권상정요건강화, 안건조정위원회등이소수당이나반대당의입법과정참여를보장하는제도인반면, 의안자동상정제도는입법지연으로인한입법교착을방지하여입법효율성을향상시키기위해도입되었다 ( 이상신, 2015). 이와같은취지에따르면의안자동상정제의도입으로실제상정기간이축소되고입법가결에도긍정적인영향을미칠것으로기대해볼수있다. 따라서본연구에서는의안자동상정제의효과를중심으로분석을실시하기로한다. 의안자동상정제도는국회법제59조의 2에서규정되어있다. 먼저국회법제59조에서는의안의상정시기에관하여정하여위원회에회부된의안이상정되기전까지가져야할최소한의숙려기간을제시하고있다. 일부개정법률안은 15일, 그리고폐지법률안이나제정법률안, 전부개정법률안의경우는 20일, 법사위의체계 자구심사는 5일, 법률외의의안은 20일의숙려기간을둔다는내용이다. 의안상정시기관련해서는제13대국회에서숙려기간을최초도입한이후제 18대국회까지상정시기를명확히하고숙려기간을확대하는방향으로개정되어왔다. 이와같은입법개정취지는최소한의법안검토기간을정함으로써졸속입법을방지하고충실한법안검토를보장하기위한절차강화로볼수있다. 234
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 < 표 2> 의안의상정시기관련국회법개정현황 구분개정시기개정내용비고 제 13 대 제 14 대 제 15 대 제 16 대 제 17 대 제 18 대 국회법개정 (1991 년 5 월 31 일 ) 국회법개정 (1994 년 6 월 28 일 ) 국회법개정 (2000 년 2 월 16 일 ) 국회법개정 (2003 년 2 월 4 일 ) 국회법개정 (2005 년 7 월 28 일 ) 국회법개정 (2012 년 5 월 25 일 ) 법안이의원에게배부된후최소한 3 일이경과한후소관위원회에상정될수있도록 법안이위원회에회부된후 3 일이경과한이후 3 일이경과한이후를 5 일이경과한이후 로개정 5 일이경과한이후를 15 일이경과한이후 로개정 일부개정안은 15 일, 제정안과전부개정안은 20 일이경과한후에상정될수있도록개정 법안이외의의안에대해서도위원회회부후 20 일이지난후에상정되도록개정 숙려기간이경과한후 30 일이경과한날이후처음으로개회하는위원회에자동상정조항추가 숙려기간도입 상정시기명확화 숙려기간확대 숙려기간확대 법률안상정시기세분화 국회법제 59 조의 2 신설 * 자료 : 전진영. 2015b. 의안자동상정제의입법영향분석 ( 입법조사처 ) 를참조하여재정리함. 한편, 국회선진화법에포함된의안자동상정제는국회법제59조의2에서이최소한의숙려기간이지난후에도해당위원회에상정되지못한의안은 숙려기간이경과한후 30일이경과한날이후처음으로개회하는위원회에상정된것으로본다 고규정하고있다. 다만단서조항으로예외적으로위원장이간사와합의하는경우에는상정을더늦출수있도록정하고있다. 만약숙려기간이지난후여야합의로곧장상정된다면의안은회부된날로부터 15일에서 20일만에상정되는것이가능하다. 합의가없더라도개정안은위원회에회부된후최소 45 일, 제정안이나전부개정안은최소 50일, 체계 자구심사를위해법제사법위원회에회부된법안의경우는최소 35일이지난후에는최초로열리는위원회의사일정에자동으로상정될수있게된다. 235
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 국회법제59조및제59조2 제59조 ( 의안의상정시기 ) 위원회는의안 ( 예산안, 기금운용계획안및임대형민자사업한도액안은제외한다. 이하이조에서같다 ) 이그위원회에회부된날부터다음각호의구분에따른기간이경과하지아니한때에는이를상정할수없다. 다만, 긴급하고불가피한사유로위원회의의결이있는경우에는그러하지아니하다. 1. 일부개정법률안 : 15일 2. 제정법률안, 전부개정법률안및폐지법률안 : 20일 3. 체계 자구심사를위하여법제사법위원회에회부된법률안 : 5일 4. 법률안외의의안 : 20일 [ 전문개정 2012.5.25.] 제 59 조의 2( 의안의자동상정 ) 위원회에회부되어상정되지아니한의안 ( 예산안, 기금운용계획안및임대형민자사업한도액안은제외한다 ) 은제 59 조각호의구분에따른기간이경과한후 30 일이경과한날이후처음으로개회하는위원회에상정된것으로본다. 다만, 위원장이간사와합의하는경우에는그러하지아니하다. [ 본조신설 2012.5.25.] 의안자동상정제도는쟁점법안의상정을둘러싼입법갈등이입법지연으로이어지는것을방지하고의안이위원회에회부된후상정되기까지의기간을예측가능하도록하였다는측면에서의미가있다. 제13대국회이후로국회전체의의사일정과본회의안건상정을국회의장이원내교섭단체대표와의협의를거쳐결정하고위원회의의사일정과안건상정은상임위원장이위원회간사와협의하는관행이존재해왔는데, 17대-18대국회에서쟁점법안의위원회상정을둘러싼집권당과반대당간의갈등이빈번하게발생하였다 ( 전진영, 2015a). 의안자동상정제도는이와같이법안의상임위상정을둘러싼입법갈등내지입법교착의문제를해결하기위해도입된측면이크다. 따라서법률안의상임위상정기간을실질적으로단축시켜입법효율성을증진시켜줄것으로기대된다. 제18대-19대국회전반기에상정된법안의상정시간을분석한연구에따르면, 제18대에비해제19대에는상정기간이 20일정도단축되었으며, 위원회별로도 11개상임위원회에서도상정기간이단축된것으로분석되고있다 ( 전진영, 2015a: 12-15). 16개상임위중에서법제사법위와미래창조과학방송통신위는제18대에비해제19대상임위평균상정기간이각각 54.2일, 33.0일이증가한것으로나타났다. 이러한차이는국회법제59조의2 예외적으로위원장이간사와합의한경우에는늦출수있다 는단서조항에서따른것으 236
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 로추정된다. 제19대국회에서미래창조과학방통위로개편된문화체육관광방송통신위원회는개원직후인 2012년 9월위원회차원에서위원장과간사간에합의된안건만을위원회안건으로상정하는관행을그대로유지하기로명시한바가있다 ( 전진영, 2015b). 이와같은결과는국회선진화법의도입으로합의주의국회운영원리와위원회의위상이강화된상황에서 ( 정진민, 2013; 김준석외, 2013), 상임위원회별로입법과정이상이하게작동할수있음을보여주는대표사례로볼수있다. 따라서국회선진화법의효과는상임위원회별로구분하여그효과를나누어분석할필요성이있음을암시해준다. 3. 국회선진화법관련선행연구검토 국회선진화법에대한논의는크게국회선진화법도입배경및성공적운영에관한연구 ( 박찬표, 2012: 김준석, 2014; 허만형 정주원. 2012, 정진민, 2013.) 와국회선진화법의효과에관한연구로구분될수있다. 먼저정진민연구 (2013) 에서는국회선진화법의성공적인운영조건으로원내교섭단체대표회의중심에서상임위원회와본회의중심운영으로전환과원내정당과집권당의원들의자율성확보를제시하였다. 박찬표연구 (2012) 는 18대국회에서국회선진화법의입법이가능한배경으로여당의응집력부족, 초당적의원연합의등장, 여야합의요구하는대외여건등을제시하였다. 다중흐름이론의관점에서국회선진화법의입법과정을질적으로분석한연구 ( 허만형 정주원, 2012) 와 18대국회선진화법법개정안에대한투표동인을분석한연구 ( 김준석, 2014) 도있다. 다음으로국회선진화법의효과에관한연구는국회선진화법이입법교착 (gridlock) 을심화시키는지혹은국회선진화법이입법효율성을증가시키는지를둘러싼규범적주장혹은실증적논의를중심으로진행되어오고있다. 개정된국회선진화법에부정적입장은쟁점법안의경우에의결규칙재적의원 5분의 3의찬성을필요로하는사실상초다수결을제도화하여입법교착의주요원인이된다고주장한다 ( 유세환, 2012; 윤상호, 2013). 이에반해, 국회에서쟁점법안의입법지연은국회선진화법에서기인하기보다는원내내교섭단체간의협의내지합의관 237
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 행에서기인한다는주장 ( 전진영, 2015a) 이나입법교착의근본적원인은국회선진화법이아닌한국정당의이념적양극화에있다는주장 ( 이상신, 2915) 이제기되고있다. 최근에는국회선진화법의도입이후국회입법활동을실증적으로분석한연구들이등장하고있다 ( 김준석 박경미 이한수, 2013; 전진영, 2013; 2015b; 구본상 최준영 김준석, 2016). 이한수연구 (2014) 는제18-19대국회전반기의입법과정과제안된법안수와통과된법안의비율, 가결된법안의처리기간등의쟁점법안처리과정을비교분석하여, 폭력적입법갈등이줄고입법효율성이증가하였다는긍정적효과를강조하고있다. 김준석 박경미 이한수연구 (2013) 도입법생산성의측면에서총량적인법안발의건수나법안가결률을비교하고입법효율성의측면에서법안의상임위상정기간, 상임위의결기간을비교분석하여국회선진화법이입법효율성에어떤영향을미쳤는지를검토 분석하고있다. 이와같이국회선진화법의도입으로입법지연이나입법교착이발생했는지에대한효과분석은입법생산성혹은입법효율성측면에서연구될필요가있다. 일반적으로입법생산성은국회가얼마나많은법안을처리하는가에초점을둔개념인반면, 입법효율성은법안이처리되기까지얼마만큼의비용이드는가에초점을둔다 ( 김준석 박경미 이한수, 2013: 47). 전자의대표적인연구로메이휴 (Mayhew, 1991) 는정부형태에따른입법교착의차이를분석하기위해입법생산성의관점에서특정회기에통과된쟁점법안을다루었다 (Mayhew, 1991). 반면후자의관점에서입법효율성을제안된법안수대비통과된법안의수를비교 측정하거나 (Binder, 1999; 이한수, 2012), 법안가결률 ( 김준석, 2012; 서현진 박경미,2009; 이현출 김준석. 2012; 박윤희, 2014) 이나, 법안의처리속도 ( 목진휴, 2009; 박기묵, 2010; 임도빈외, 3인, 2008) 를분석하고있다 ( 이한수, 2014). 따라서본연구에서는제18대-19대국회 2개상임위원회의입법활동결과를중심으로개정된국회선진화법중하나인의안자동상정제도가입법생산성혹은입법효율성에긍정적인영향을주었는지를분석하는데초점을둔다. 238
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 Ⅲ. 연구설계 1. 연구가설 본연구에서는선행연구에서검토를토대로개정된국회선진화법이제19대국회입법활동에미친영향을분석하기위하여다음과같은연구가설을제시한다. 먼저, 국회선진화법중의안자동상정제는상임위원회에회부된법률안이국회법제59조에서정한기간을도과하는경우위원회에자동상정하도록하는제도로써입법지원을방지하고입법소요기간을단축시켜효율적인입법을유도하기위한목적으로도입되었다 ( 김준석외 2인, 2013; 이상신, 2015; 전진영,.2015b). 실제제18대-19대전반기법안상정기간을분석한전진영연구 (2015b) 에서도제18대전반기국회정부법안과의원법안의전반기평균상정기간이 114.9일에서제19대전반기국회정부법안과의원법안의평균상정기간이 949일로 20일단축된것으로분석되었다 ( 전진영, 2015b: 10). 다만상임위원회별로운영방식의자율성이부여되어있는상황에서모든상임위에서상정기간이단축되지는않는것으로나타났다. 따라서본연구에서는의안자동상정제도입의취지를고려할때, 제19대국회에서법률안상정기간이단축될것으로가설1 과같이가정한다. 가설 1. 의안자동상정제도입으로제 18 대국회에비해제 19 대국회법률안 상정기간이짧아질것이다. 본연구에서는제18-19대국회농림위원회와외교통상위원회에상정된법률안을대상으로법안상정기간과상임위가결기간및본회의가결기간을비교함으로써연구가설의타당성을검증하기로한다. 다음으로입법효율성의관점에서국회선진화법이제19대국회의입법결과에긍정적인영향을미칠것으로기대해볼수있다. 앞서국회선진화법이효율적인입법을위한다수결주의와소수당의참여를보장을제도화한합의주의의산 239
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 물이라고보았는데, 실질적으로도입된제도들의효과는입법의효율성을촉진하는제도가보다직접적으로작동했다고판단한다. 실제제19대국회에서주요쟁점법안의경우에는집권당과반대당간에극한적인대립과갈등이지속되었지만과거와같은물리적폭력의방지는제도적으로불가능했다. 또한무제한토론제도입법효율성의차원에서보면법안처리를지연시키는데기여하더라도입법자체를막지는못하도록설계되어있다. 실제 2016년 2월테러방지법방지를위한반대당의무제한토론실시가입법을막지는못하였다. 또한국회의장의직권상정요건의강화로쟁점법안을둘러싼입법갈등을해결하기어려운측면이있지만이자체가다른무쟁점법안의통과를지연시키는효과는없을것으로본다. 특히제19대국회에서쟁점법안을둘러싼입법갈등은국회선진화법제도도입때문보다는정당간이념양극화의심화 ( 이상신, 2015) 나집권당과집권당의원의대통령으로부터의자율성미확보 ( 정진민, 2013), 반대당의대안없는강경노선등에서기인한측면이크다고볼수있다. 이에따라본연구에서는국회선진화법의주요제도중에서합의주의적제도보다는의안자동상정제등의효율적입법을촉진하는다수결주의적제도의효과가보다강하게작동하여입법의효율성을증대시키는방향으로기여했을것으로가정한다. 따라서국회선진화법도입은궁극적으로상임위원회의법률안가결에도긍정적인영향을미쳤을것으로보아다음과같이가정한다. 가설 2. 국회선진화법도입으로제 18 대국회에비해제 19 대국회상임위법률안 가결률이높아질것이다. 2. 분석범위및분석방법 본연구에서는제18-19대국회농림위원회와외교통상위원회에상정된법률안을대상으로법률안가결에영향을미치는모형을구성하여국회선진화법의효과를추정하기로한다. 종속변수로는사건이발생할때까지걸리는시간으로법률안제안에서상임위원회법률안가결까지소요되는시간 ( 일 ) 으로측정된다. 240
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 또한이를분석하기위해사건사분석방법중널리활용되고있는콕스 (The Cox Model) 을활용하기로한다. 그리고국회선진화법의효과는제19대법률안을더미 (dummy) 변수로측정한다. 추가로상임위원회별로법률안가결의차이를확인하기위하여농림위원회법률안을더미 (dummy) 변수로측정하여모델에추가하기로한다. 그리고의원이발의한의원발의안의법률안가결에영향을미치는영향요인으로의원법안발의에참여한공동발의자변수 ( 문우진, 2010; 박윤희, 2014; 구본상외 2인, 2016) 와발의자의집권당소속여부변수 ( 이현출 김준석, 2012; 서현진 박경미, 2009), 발의자해당상임위원회소속여부변수 ( 박윤희, 2014), 의원법안이발의시기 ( 전반기인지후반기인지 ) 변수를기본적으로고려한다. 이들변수들은각각공동발의의원수, 대표발의한의원의소속정당이여당의원이면 (18대국회기준한나라당, 19대새누리당소속의원 ) 1로, 나머지는으로, 제출된법안의소관상임위원회가발의자가속한상임위원회면 1로그렇지않으면 0으로, 전반기발의된법안은 1로그렇지않으면 0으로각각측정하였다. 사건사분석 (event history analysis) 은특정사건이발생할때까지소요된지속기간에대한연구로그지속기간은개별단위가그사건을경험하게될위험 (risk) 에노출하게되는시간으로부터측정된다. 사건사분석방법은기존의회귀분석방법과비교해서우측절단 (right-censoring) 과시간가변변수를고려할수있다 (Allison, 1984; Box-Steffensmeier & Bradford, 1997: 1415-1417; 장석준 김두래, 2012). 일반적으로이산시간사건사모형은로짓 (logit) 혹은프로빗 (probit) 분석으로실행되는데독립변수의변화에따른종속변수 ( 정책채택혹은법률안가결 ) 의변화정도를확률적으로예측할수있는장점을지니고있으나이산시간사건사분석에서위험률 (hazard rate) 이시간에따라변하지않고일정하다는가정에대한많은비판이제기되고있다사건사분석방법중하나인콕스모형에서는시간에따른기저위험함수 (baseline hazard function) 의구체적형태를가정하지는않지만시간에따른두위험률의비율이비례적 (proportional) 으로일정한것으로간주한다. 또한콕스모형 241
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 은위험률의형태에대한이론적근거가없거나위험률의시간의존성 (duration dependency) 의문제보다는공변량의실질적효과에관심이있는경우에활용된 다 (Box-Steffensmeier & Jones, 2004). Ⅳ. 분석결과 1. 입법효율성효과분석 : 18-19 대법률안상정기간비교분석 1) 18-19 대법률안처리현황 < 표 3> 은 18-19대국회상임위원회중에서농림축산식품해양수산위원회 (18대는농림수산식품위원회 ) 와외교통일위원회 (18대는외교통상통일위원회 ) 의법률안처리현황을보여준다. 5) 제18-19대외교통일위원회에발의된의원발의법안은각각 138건, 215건이나본분석에서는폐기, 철회건수를제외하여최종적으로각각 134건 ( 폐기3 건, 철회 1건제외 ), 198건 ( 폐기 8건, 철회 6건제외 ) 을분석에활용하였다. 마찬가지로제18-19대농림축산식품위원회에발의된의원발의법안은각각 557건, 1,073건이나본분석에서는각각 538건 ( 폐기 16건, 철회 4건제외 ), 1,064건 ( 폐기 2건, 철회 7건 ) 을분석범위에포함시켰다. 전체적으로제 18-19대외교통일위원회 332건, 농림축산식품위원회 1,592건을합한 1,924건의의원발의법률안을분석대상으로정하였다. 제18대국회농림식품위원회에상정된가축전염예방법일부개정법률안은구제역예방이라는현안의시급성으로인해 2011년 1월 5일제안되어 8일만인 2011년 1월 13일본회의에서가결되기도했다. 반면제19대외교통일위원회에서쟁점법안으로분류되어집권당과반대당간에당파적이슈로부각된북한인권법안은 2012년 6월 1일제안되어 1,370 일지난 2016년 3월 2일에서야본회의에서통과되기도했다. 5) 참고로 19 대국회법률안처리현황은 2016 년 4 월 15 일기준으로작성된자료이다. 242
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 < 표 3> 18~19 대국회위원회별법률안처리현황 구분 18대외통위 19대 18대농림위 19대 발의주체 접수 원안가결 수정가결 원안 + 수정 가결율 (%) 대안반영폐기 임기만료폐기 의원 138 1 11 12 8.7 42 80 정부 26 14 3 17 65.4 6 3 의원 215 5 17 22 10.2 40 139 정부 11 3 3 6 54.5 0 5 의원 557 24 68 92 16.5 251 195 정부 109 18 19 37 33.9 54 17 의원 1,073 70 123 193 18.0 234 637 정부 123 15 27 42 34.1 22 58 * 자료출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp) * 19 대미처리 ( 계류 ) 건수는편의상모두폐기로처리하여계산함 (2016.4.15. 일기준 ) * 폐기, 철회건수는제외 18대-19대외교통상통일위원회의원안 + 수정가결율을비교해보면, 의원법안은 18대 8.7% 에서 19대 10.2% 로증가하였고, 정부법안은 18대 65.4% 에서 19대 54.5% 로감소하였다. 농림수산식품해양수산위원회원안 + 수정가결율은의원법안은 18대 16.5% 에서 19대 18% 로증가하였고, 정부법안은 18대 33.9% 에서 19대 34.1.% 로소폭증가하였다. 제18대국회에비해제19대국회에서두개상임위원회의의원발의법안이각각 55.7%, 95.6% 증가한상황에서도상임위법안가결률이높아졌다는점에서적어도두개위원회의원발의법안에대해서는입법효율성이증가한것으로볼수있다. 2) 제18-19 대외통위원회법안상정기간비교 < 표 4> 는제18-19대국회외교통일위원회에제출된법률안의상정기간과상정비율을보여주고있다. 먼저, 제18대의경우에는제출된 160개법안중에서 141개법안이상정 ( 상정비율 88.1%) 되었고평균상정기간은 88.3일걸린것으로나타났다. 의원발의법안은 87.5일, 정부제출법안은 91.8일걸리며변이계수로보면의원발의법안의상정기간편차가더심한것으로나타났다한편, 제19대의경우에는제출된 209개법안중에서 196개법안이상정 ( 상정 243
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 비율 93.8%) 되었으며평균상정기간은 73.2일걸려제18대에비해상정비율이높아지고, 평균상정기간은 15일정도짧아진것으로나타났다. 발의주체별상정기간을비교하면의원발의법안은 74.5일, 정부제출법안은 51.2일걸려제18대에비해정부제출법안의상정기간이상대적으로많이짧아진것으로나타났다. < 표 4> 18~19 대국회외교통일위원회법률안상정기간 구분 18 대 19 대 발의주체 법안건수 상정건수 ( 미상정 ) 비율 (%) 상정기간 표준편차 최소최대변이계수 (%) 의원 134 116(18) 86.6 87.5 75.83 0 612 86.7 정부 26 25(1) 96.2 91.8 58.95 17 228 64.2 소계 160 141(19) 88.1 88.3 72.95 0 612 82.6 의원 198 185(13) 93.4 74.5 83.91 3 942 112.6 정부 11 11(0) 100.0 51.2 21.9 20 98 42.8 소계 209 196(13) 93.8 73.2 81.84 3 942 111.8 < 표 5> 는제18-19대국회외교통일위원회에제출된법률안의단계별의결기간을보여주고있다. 먼저, 제18대국회에상정된 141개법안의평균상정기간은 88.3일, 상임위의결기간은 333.5일, 본회의의결기간은 331.6일로나타났으며, 원안가결 + 수정가결된 29건의평균상정기간은 80일, 상임위의결기간은 120.6 일, 본회의 185.5일로나타났다. 다음으로제19대국회에서상정된 196개법안의평균상정기간은 73.2일, 상임위의결기간은 310.5일, 본회의의결기간은 359.5일로나타났으며, 원안가결 + 수정가결된 29건의평균상정기간은 49.5일, 상임위의결기간은 109.7일, 본회의의결기간은 178.1일로나타나제18대에비해상임위는 10일정도소폭감소한것으로나타났다. < 표 5> 18~19 대국회외교통일위원회법안단계별의결기간 구분 18 대 19 대 발의주체 법안건수 상정건수상정기간 상임위본회의통과건수의결기간통과건수의결기간 소계 160 141 88.3 61 333.5 54 331.6 원안 + 수정 80.0 29 120.6 29 185.5 소계 209 196 73.2 68 310.5 68 359.5 원안 + 수정 49.5 28 109.7 28 178.1 244
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 3) 18-19 대농림위원회법안상정기간비교 < 표 6> 은제18-19대국회농림위원회에제출된법률안의상정기간과상정비율을보여주고있다. 먼저, 제18대의경우에는제출된 646개법안중에서 637개법안이상정 ( 상정비율 98.6%) 되었고평균상정기간은 79.2일걸린것으로나타났다. 의원발의법안은 80.5일, 정부제출법안은 72.6일걸리며변이계수로보면의원발의법안의상정기간편차가더심한것을알수있다. < 표 6> 18~19 대국회농림위원회법안상정기간 구분 18 대 19 대 발의주체 법안건수 의원 538 정부 108 소계 646 의원 1,064 정부 122 소계 1,186 상정건수 ( 미상정 ) 529 (9) 108 (0) 637 (9) 833 (231) 92 (30) 925 (261) 비율 (%) 상정기간 표준편차 최소최대변이계수 (%) 98.3 80.5 75.94 1 586 94.3 100 72.6 45.62 10 247 62.8 98.6 79.2 71.74 1 586 90.6 78.3 78.1 60.67 1 709 77.7 75.4 76.5 52.26 4 397 68.3 78.0 78 59.86 1 709 76.7 한편, 제19대의경우에는제출된 1,186개법안중에서 925개법안이상정 ( 상정비율 78.08%) 되었으며평균상정기간은 78.0일걸려제18대에비해상정비율이낮아지고, 평균상정기간은거의비슷한것으로나타났다. 발의주체별상정기간을비교하면의원발의법안은 78.1일, 정부제출법안은 76.5일걸려제18대에비해정부제출법안과별반차이가없는것으로나타났다. 다만이런결과는 19대국회에마감되지않는상태의결과임을고려할필요가있다. 245
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 < 표 7> 18~19 대국회농림위원회법안단계별의결기간 구분 18 대 19 대 발의주체 법안건수 상정건수 상정기간 상임위본회의통과건수가결기간통과건수가결기간 소계 646 637 79.2 467 180.2 467 245.3 원안 + 수정 69.8 129 136.2 129 192 소계 1186 925 78 510 178.2 491 226.4 원안 + 수정 158.4 235 158.4 235 213.9 < 표 7> 은제18-19대국회농림위원회에제출된법률안의단계별의결기간을보여주고있다. 먼저, 제18대국회에상정된 637개법안의평균상정기간은 79.2 일, 상임위의결기간은 180.2일, 본회의의결기간은 245.3일로나타났으며, 원안가결 + 수정가결된 129건의평균상정기간은 69.8일, 상임위의결기간은 136.2일, 본회의 192일로나타났다. 다음으로제19대국회에서상정된 1,186개법안의평균상정기간은 78일, 상임위의결기간은 178.2일, 본회의의결기간은 226.4일로나타났다. < 표 8> 18~19 대국회농림위 외통위상정기간별법안수비교 구분 18 대외통위 접수된법안건수 160 50 일이내 44 (27.5) 19대외통위 209 77 (36.8) 18대농림위 646 256 (39.6) 19대농림위 1,186 333 (28.1) 50-100 일 54 (33.8) 82 (39.2) 216 (33.4) 362 (30.5) 100-150 일 22 (13.8) 22 (10.5) 81 (12.5) 139 (11.7) 상정기간 (%) 150-200 일 12 (7.5) 9 (4.3) 43 (6.7) 52 (4.4) 200-300 일 7 (4.4) 3 (1.4) 29 (4.5) 33 (2.8) 300 일이상 2 (1.3) 3 (1.4) 12 (1.9) 6 (0.5) 미상정 19 (11.9) 13 (6.2) 9 (1.4) 261 (22.0) < 표 8> 은제 18-19 대두개위원회의상정기간별법안수를보여준다. 50 일이 내상정된법안의경우외통위에서는제 18 대에비해제 19 대에서는늘어난반면, 농림위에서는감소한것으로나타났다. 동일한제도하에서도상임위원회별로 246
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 위원회운영방식이상이한데서기인한결과로보여진다. 상정기간이 50일이상인경우에는농림위와외통위모두제18대에비해제19대에그비율이감소하고있는것으로나타나고있다. 다만 19대농림위의경우에비상정법안비율이 20% 에달하고있다. 2. 제 18-19 대상임위원회 ( 농림위, 외통위 ) 법률안가결영향요인실증분석 여기에서는제18대-19대두개상임위 ( 농림위와외통위 ) 의법률안가결에영향을미치는요인을사건사분석방법중하나인콕스모형을활용하여분석하기로한다. 또한제19대국회법률안을가변수로활용하여국회선진화법의효과를간접적으로추정하기로한다. 더불어상임위원회별법률안가결률의차이를확인하기위해농림위원회가변수를활용한다. 마지막으로주요독립변수의변화에따라상임위원회법률안가결확률을위험률그래프를통해추정해본다. < 표 9> 는제18-19대농림위원회법률안가결영향요인에관한분석결과이다. 원안가결과수정가결을종속변수로본모형 3에서공동발의자변수와발의자해당상임위소속여부변수가상임위법률안가결에정 (+) 의영향을미치는것으로분석되고있다. 변수 < 표 9> 제 18-19 대농림위원회법률안가결영향요인분석 1 모형 1( 원안가결 ) 모형 2( 수정가결 ) 모형 3( 원안 + 수정가결 ) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 공동발의자변수 0.899 0.005 1.026 0.000 1.021 0.000 집권당소속여부 0.532 0.123 1.637 0.000 1.121 0.347 발의자해당상임위소속여부 0.942 0.784 2.501 0.000 1.789 0.000 법안발의시기 ( 전반기1, 하반기0) 1.163 0.557 0.788 0.174 0.886 0.403 관측수 812 812 812 LR chi 2 LR chi 2 (4)=22.15 LR chi 2 (4)=109.58 LR chi 2 (4)=71.24 * p<0.1,** p<0.05, *** p<0.01 247
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 일반적으로콕스모형에서위험률비율 (hazard ratio) 은독립변수한단위증가에따른위험비율의변화로서독립변수가상임위원회법률안가결확률에미치는영향을나타내준다 (Box-Steffensmeier & Jones, 2004). 즉위험률비율이 1보다크면상임위원회의법률안가결가능성이증가함을의미하고, 1보다작으면법률안가결의가능성이감소하는것으로해석할수있다. 이러한콕스모형의위험률비율추정에따르면공동발의자가한단위 ( 명 ) 증가할때법률안가결가능성이 1.021 배증가하고, 법안발의자가법안의소관상임위원회에속하지않는경우에비해속하는경우에법률안가결가능성이 1.789배더높은것으로추정되고있다. < 표 10> 은제18-19대외교통일위원회법률안가결영향요인에관한분석결과이다. 원안가결과수정가결을종속변수로본모형 3에서발의자해당상임위소속여부변수만상임위법률안가결에정 (+) 의영향을미치는것으로분석되고있다. 콕스모형의위험률비율추정에따르면외교통일위원회의경우법안발의자가법안의소관상임위원회에속하지않는경우에비해속하는경우에법률안가결가능성이 3.143배더높은것으로추정되고있다. 이와같이외교통일위원회에서해당위원회위원 ( 의원 ) 이발의한법안의상임위가결가능성이농림위원회 (< 표9> 모형 3에서 1.789) 소속위원이농림위에서발의한법안의상임위가결가능성에비해두배가량높게나타나고있다. 이는외교통일위원회소속위원 ( 의원 ) 이해당위원회의법안을발의할경우타위원회소속위원이외교통일위원회소관법안을발의할때보다법안가결에있어두배유리한것으로이해될수있다. 이런결과는농림위원회보다외교통일위원회가소관상임위원회업무에배타적관할권을행사하거나소관업무에대해보다높은전문성이요구되기때문인것으로해석해볼수있다. 변수 < 표 10> 제 18-19 대외통위원회법률안가결영향요인분석 2 모형 1( 원안가결 ) 모형 2( 수정가결 ) 모형 3( 원안 + 수정가결 ) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 공동발의자변수 0.548 0.171 1.009 0.433 1.003 0.810 집권당소속여부 0.151 0.132 0.704 0.367 0.587 0.140 248
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 변수 * p<0.1,** p<0.05, *** p<0.01 모형 1( 원안가결 ) 모형 2( 수정가결 ) 모형 3( 원안 + 수정가결 ) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 위험률비율 (Haz. Ratio) 유의확률 (S.E.) 발의자해당상임위소속여부 1.126 0.925 3.758 0.019 3.143 0.021 법안발의시기 ( 전반기1, 하반기0) 0.093 0.009 1.520 0.497 0.731 0.470 관측수 123 123 123 LR chi 2 LR chi 2 (4)=18.47 LR chi 2 (4)=8.79 LR chi 2 (4)=10.38 < 표 11> 은제18-19대농림위원회와외교통일위원회법안모두를대상으로법률안가결영향요인을분석한결과이다. 원안가결과수정가결을종속변수로본모형 1에서공동발의자변수와발의자해당상임위소속여부변수가상임위법률안가결에정 (+) 의영향을미치는것으로분석되고있다. 추가로모형 2에서는국회선진화법의효과를간접적으로측정한 19대법안더미 (dummy) 변수와농림위원회더미 (dummy) 변수를추가한분석결과를보여주고있다. 모형 2에서는집권당소속여부의변수를제외한모든변수들이정 (+) 의영향을미치는것으로나타났다. 콕스모형의위험률비율추정에따르면공동발의자가한단위 ( 명 ) 증가할때법률안가결가능성이 1.019배증가하고, 법안발의자가법안의소관상임위원회에속하지않는경우에비해속하는경우에법률안가결가능성이 1.885배, 제18 대에비해제19대의법안가결가능성이 1.884배, 외통위에비해농림위의법안가결가능성이 1.887배더높은것으로각각추정되고있다. 특히제19대법안더미변수로측정한결과는주목할만하다. 제18대국회농림위와외통위에비해제 19대농림위와외통위의법률안가결가능성이높은것은국회선진화법의제도도입으로인한효과로추정해볼수있기때문이다. 다만이런효과가전적으로국회선진화법의효과로추정하는것은무리가있으며, 또한분석대상인두상임위원회에서만나타나는결과로서제19대국회전체로확대적용할수는없을것이다. 그러나이런결과는국회선진화법으로인해입법교착 (gridlock) 이심화되었다는최근의언론보도나규범적주장이적어도제19대양위원회에서상임위법 249
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 률안가결의측면에서는타당하지않을수있음을보여준다. 다음으로농림위더미변수로측정한결과도주목할만하다. 제18-19대국회에걸쳐농림위원회와외교통일위원회간의법률안가결에유의미한차이가나고있는데, 이러한차이가집권당소속이아닌반대당이상임위원장을맡은데서기인한효과인지아니면농림위의또다른특성에서기인하는것인지다른상임위입법결과에대한비교분석을통해밝혀야할것이다. 그러나적어도이런결과는동일한제도가도입된입법환경하에서도상임위원회의독립적이자율적인상임위운영이가능하다는점을시사해준다는점에서의의가있다. 따라서전체위원회에자료에대한집합적연구와더불어개별상임위원회별연구도동시에진행될필요가있다. < 표 11> 제 18-19 대농림위 + 외통위원회법률안가결영향요인분석 3 변수 위험률비율 (Haz. Ratio) 모형 1( 원안 + 수정가결 ) 모형 2( 원안 + 수정가결 ) 표준오차 (S.E.) 유의확률 (P> z ) 위험률비율 (Haz. Ratio) 표준오차 (S.E.) 유의확률 (P> z ) 공동발의자변수 1.018 0.002 0.000 1.019 0.002 0.000 집권당소속여부 1.034 0.118 0.768 1.048 0.120 0.679 발의자해당상임위소속여부 1.882 0.241 0.000 1.885 0.246 0.000 법안발의시기 ( 전반기1, 하반기0) 0.850 0.116 0.238 0.744 0.104 0.000 19대법안더미변수 - - - 1.884 0.227 0.000 농림위더미변수 - - - 1.887 0.351 0.001 관측수 935 935 LR chi 2 LR chi 2 (4)=63.53 LR chi 2 (5)=92.70 * p<0.1,** p<0.05, *** p<0.01 콕스모형의분석결과를바탕으로주요독립변수들의변화에따라상임위원회법률안가결확률을추정해보면다음과같다. 콕스비례위험모형은대상집단의예측된위험이모든시간에서일정하게서로비례하면서변하여그위험비율 (hazard ratio) 이일정한상수 (constant) 의값을갖는것으로가정된다. 콕스모형에서는기저위험함수의일정한형태를가정하고있지않기에그값을직접적으로추정할수는없지만공변량 ( 독립변수 ) 을일정한값 ( 여기서는평균값 ) 에고정 250
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 시킨상태에서간접적으로평탄한위험함수 (smoothed hazard function) 을도출할수있다 (Box-Steffensmeier & Jones, 2004; Cleves et al., 2010). 평탄위험함수의그래프를통해콕스모형의위험률의비례성가정을직관적으로확인하고시간흐름속에서독립변수의변화에따른위험비율의증감을확인할수있다. < 그림 1> 은 < 표 11> 모형 2에서상임위원회법률안가결에유의미한영향을미치는것으로추정된발의자해당상임위원회소속변수에따른법률안가결의위험률 ( 가결가능성 ) 을보여준다. < 그림 1> 에서발의자가농림위나외통위소속이면서각각소관위원회의의원발의법안을제안하는경우가그렇지않은경우에비해법률안가결확률이보다높은것으로확인할수있다. 또한시간의흐름에따라의원발의법률안은제출직후부터 100일전후까지법률안가결확률이매우높아지다가이전후로점차감소해가며패턴을보여주고있다. 더불어이러한위험률의증감 ( 법률안가결가능성 ) 은제시된독립변수간에비례적인형태를유지하고있음확인할수있다. 이런결과는제안된법률안의성공적인가결을위해서는법률안제출 100일이내에가결을위한노력을경주할필요가있음을암시해준다. 법안제출초기에상임위원회의제로채택되지못하면시간이지날수록법안가결의가능성으로부터멀어진다는사실을확인해주고있다. < 그림 1> 발의자해당상임위원회소속여부에따른상임위법률안가결위험률 Smoothed hazard function 0.001.002.003 Cox proportional hazards regression 0 200 400 600 800 analysis time commit =0 commit =1 251
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 < 그림 2> 에서는공동발의증가에따른상임위법률안가결위험률 ( 가능성 ) 을보여주고있다. 공동발의자의평균 (14.5명 ) 을기준으로각각 +1SD(= 평균 +1SD), +2SD(= 평균 +2SD) 증가시킬때법률안가결의확률도비례적으로증가하는것을보여주고있다. < 그림 1> 과마찬가지로법안발의후시간이흐름에따라법률안가결의위험률 ( 가능성 ) 이증가하다 100일을전후로점차감소하는경향을보여주고있다. 마찬가지로이런결과는제안된법률안의성공적인가결을위해서는법률안제출 100일이내에가결을위한노력을경주할필요가있음을암시해준다. < 그림 2> 공동발의자증가에따른상임위법률안가결위험률 Smoothed hazard function 0.001.002.003.004 Cox proportional hazards regression 0 200 400 600 800 analysis time cosop =14.53 cosop =29.61 cosop =44.69 252
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 Ⅴ. 결론 : 연구의의및한계 본연구에서는제18-19대국회 2개상임위원회의입법활동의결과를비교분석하여제19대국회부터시행된일명국회선진화법의효과를검증하였다. 구체적으로입법효율성차원에서법률안처리소요시간과상임위법률안가결영향요인을제18-19대국회농림위원회와외교통일위원회의입법활동결과를중심으로비교분석하였다. 주요분석결과는다음과같다. 먼저총량적인입법생산성의측면에서제19대국회는법률안이제18대에 3000건가까이증가한상황에도의원발의법률안가결률은증가하고정부법률안의가결률은하락한특징을보인다. 다음으로법률안상정기간은제18대에비해제19대에농림위는큰차이가없고외통위는 15일정도단축된것으로나타났다. 그러나의안자동상정제도가도입되었음에도농림위의경우제출된의원법안의 20% 가량이미상정되어임기만료폐기될것으로예상되고있다. 이와같은결과는법률안상정이소관상임위원장과간사간의합의에따른관행이지속되고있기때문인것으로해석된다. 마지막으로상임위원회법률안가결에영향을미치는변수로공동발의자수발의자해당상임위소속여부, 19대법안더미변수, 농림위원회더미변수가모두정 (+) 의영향을미치는것으로나타났으며콕스모형의그래프를통해이들독립변수가상임위법률안가결에미치는영향의정도를확률로추정하고그래프를통해확인하였다. 특히법률안의가결가능성은시간의흐름에따라의원발의법률안은제출직후부터 100일전후까지법률안가결확률이매우높아지다가이전후로점차감소해가며패턴을보여주고있다. 다만이들더미변수로측정된제19대법률안변수와농림위원변수가의미하는효과가온전히국회선진화법과상임위원원장의특성에기인하는것인지는추가적인연구를통해확인해야할것으로보인다. 이와같이본연구는국회선진화법의효과를법률안소요기간과법률안가결영향요인을분석함으로써입법효율성측면의효과를실증분석을통해검증하려고시도한다는점에서의의가있다. 또한농림위와외통위의두상임위입법활동결과의분석을통해국회선진화법의효과가상임위원회별로상이할수있 253
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 는것으로나타났다. 따라서국회전체의법률안가결뿐만아니라상임위원회의특성을고려한개별상임위원회법률안가결에관한연구가필요함으로보여주고있다. 또한제18-19대국회에걸쳐농림위원회와외교통일위원회간의법률안가결에유의미한차이가발견하였는데이러한발생원인에대해서는후속연구에서보다정밀한연구를통해밝혀내야할것이다. 국회선진화법이도입된제19대국회가마감되어감에따라국회선진화법의효과에대한논의는입법교착혹은입법효율성에미치는영향에대한규범적차원의논의나식물국회, 동물국회와같은언어적수사로평가하는상징적차원의논의를지양하고객관적이고측정가능한자료와근거에기반을둔실증적인차원의논의로전환해가야할것이다. 이러한차원에서본연구가생산적인논의의단초를제공해줄수있길기대한다. 254
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 참고문헌 구본상 최준영 김준석. 2016. 강요된타협인가, 전략적협력인가? 한국국회에서새로운실험, 한국정당학회춘계학술회의발표논문. 김두래 장석준. 2012. 정책갈등상황에서지방정부정책의확산 : 학교급식조례제정을중심으로. 한국정책학보 21(4): 285-312. 김준석. 2012. 입법시간과입법결과의경쟁위험분석 (Competing Risks Analysis): 18 대국회접수의안을중심으로. 한국정치연구 21(3): 71-97. 김준석 박경미 이한수. 2013. 국회선진화법 1년과정치제도에의합의 한국의회발전연구회. 김인영. 2015. 국회선진화법 찬반논의의이론적함의와비판적고찰. 한국정치외교사논총 37(1): 75-100. 목진휴. 2009. 법률안국회통과소요기간의결정요인에관한연구. 한국행정논집 21(3): 821-837. 문우진. 2010, 국회의원개인배경과입법 : 입법메커니즘과 16대와 17대국회의입법생산성, 의정연구 16(1): 35-67. 박기묵. 2010. 우리나라국회상임위원회의법률안처리속도분석. 한국행정논집 22(3): 651-670. 박윤희. 2014. 의원발의법안의가결결정요인에관한연구 : 18대국회상임위원회를중심으로. 동국대학교박사학위논문. 서현진 박경미. 2009. 17대국회의원발의법안의가결요인분석. 한국정치학회보 43(2): 89-111. 이상신. 2015. 국회선진화법과입법교착. 미래정치연구 5(1): 69-85. 이상우. 2015. 국회입법교착의원인에대한탐구 : 국회선진화법을중심으로. 대한정치학회보 23(2): 47-75. 이한수. 2012, 정부구성과입법효율성 : 분점정부가입법생산성에미치는영향을중심으로. 사회과학연구 20(1): 176-208. 이한수. 2014. 19대국회평가 : 국회선진화법과입법활동. 의정연구 20(2): 6-38. 이현출. 2013. 국회선진화법도입이후의국회운영평가. 현대정치연구 7(2): 5-32. 255
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 이현출 김준석. (2012). 가결과부결의이분법을넘어 : 17대국회의입법시간과처리결과에대한경쟁위험분석. 한국정치학회보 46(): 121-144. 임도빈 이시원 김준기 정준금. 2008. 정책결정소요시간에관한연구 : 참여정부의대통령주요정책을중심으로. 한국정치학회보 42(3): 191-217. 유세환. 2012. 국회선진화법에대한인식론적민주주의의관점. 한국의회학회보 2(1): 112-137. 윤상호. 2013. 동물국회, 국회선진화법, 그리고식물국회. KEFI Brief. 13-07. 윤종빈. 2012. 국회입법교착의역학 : 국회선진화법입법과정및입법동인분석. 21세기정치학회보 23(2) 전진영. 2013. 국회법 개정안중의안자동상정제와안건신속처리제의입법영향분석. 현안보고서 Vol. 182. 국회입법조사처. 전진영. 2015a. 국회선진화법은국회를선진화시켰는가?. 현대정치연구 8(1): 99-124. 전진영. 2015b. 의안자동상정제의입법영향분석. 현안보고서 Vol. 275. 국회입법조사처. 정진민. 2013. 국회선진화법과 19대국회의과제 : 국회운영방식과대통령국회관계의변화를중심으로. 현대정치연구 6(1): 5-29. 최준영. 2006, 의원발의의동인에대한경험적분석 : 사건계수분석기법 (Event Count Analysis) 을중심으로, 21세기정치학회보 16(2): 307-325. 허만형 정주원. 2012. 다중흐름이론관점에서본 국회선진화법 개정과정분석. 한국행정연구 21(3): 37-70. 김준석. 2014. 지역구표심, 정당기율, 그리고레임덕의회하의의원투표 : 2012년 국회선진화법 의표결을중심으로. 한국정치학회보 48(4): 225-247. 박찬표. 2012. 제18대국회의국회법개정과정에대한분석 : 다수결원리 와 소수권리 간의타협은어떻게가능했나? 의정연구 18(3): 6-38. 홍완식. 2012. 국회선진화법 에관한고찰. 헌법학연구 18(4): Allison, Paul D. (1984). Event History Analysis Regression for Longitudinal Event Data. Sage University Paper Series on Quantitative Applications in the Social Sciences, series no. 07-041. Newbury Park: Sage. 256
자유공모 - 발표 3. 국회선진화법이입법활동에미치는영향분석 : 18 대 -19 대주요상임위법안소요기간과가결을중심으로 Box-Steffensmeier, Janet M. & Bradford S. Jones (1997). Time is of the Essence: Event History Models in Public Science. American Journal of Political Science 41(4): 1414-1461. Binder, Sarah A. (1999). The dynamics of legislative gridlock, 1947-96. American Political Science Review, 93(3): 19-33. Cleves, Mario., Roverto G. Gutierrez., William Gould., & Ulia V. Marchenko. (2010). An Introduction to Survival Analysis Using Stata. 3rd ed. STATA Press. Long. J. Scott. (1997). Regression Models for Categorical and Limited Dependent Variables. SAGE Publications. Thousand Oaks London New Delhi. Mayhew, David.. (1991), Divided We Govern: Party Control, Lawmaking and Investigation, 1946-1990. New Haven, CT: Yale University Press. 257
기획패널 Ⅲ 미국의정당정치와외교정책 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로서정건 ( 경희대 ) 미국의동아시아외교정책 : 이념과정당정치그리고대외정책유성진 ( 이화여대 ) 미국의동아시아외교정책 : American interests and values 이재묵 ( 한국외대 )
미국의정당정치와외교정책 기획패널 Ⅲ 발표 1 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 서정건 ( 경희대 )
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 기획패널 Ⅲ - 발표 1 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 서정건 ( 경희대 ) 정치과정 (political processes) 상다양한선호를가진인물, 이념, 이익간의상호작용은대부분이전시대형성된특정제도적틀안에서이루어진다. 물론행위자와사상, 선호등이각각그중요성을가질뿐만아니라정치적격변기에는더욱주도적인역할을하는것도사실이다. 하지만정치적변화와개혁의결과물도대부분제도적형태로나타나는점을고려해볼때정치제도 (political institutions) 의형성과정에대한이해는필수적이다. 정치과정과조직의제도화는그자체로도학자들의관심이자정치개혁의목표이기도한데의회정치제도화에관한연구 (Polsby 1968), 국가간협력의장으로서제도에관한연구 (Keohane 1984) 등이대표적예이다. 일단참여자의합의를통해제도가만들어지고제도화 (institutionalization) 과정을거친이후에는구성원의선호가정책으로직결되는경우가드물다. 예를들어의회상임위원장다선원칙 (seniority) 이라는제도적장치가형성된이후 1960년대남부출신의보수적위원장들로인해민주당내다수의원들의진보적선호가입법화되기어려웠던적이있다 (Fry 2002). 다시말해정치제도는정치과정을일정정도제약한다. 이런경우기존제도를둘러싼이해관계의갈등이제도개혁을중심으로표출된다. 참여자의선호기반위에형성되었던제도가이제는거꾸로정치참여자의이념과이익에영향을미치기도하는것이다 (Weingast 1998, Shepsle 2006). 제도라는틀안에서형성되는새로운이념과이익이기존제도를유지할것인지혹은바꿀것인지또다른정치과정을만들어낸다고볼수있다. 263
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 Ⅰ. 미국의정치제도와외교정책 미국외교정책결정과정을둘러싼정치제도분석은다양한접근법이가능하고필요하다. 우선무엇보다미국이세계최초의민주주의헌법체계를근간으로건국된나라라는점을고려해볼때미국헌법에서규정한외교정책의제도적규정을고찰할필요가있다. 미국헌법의기초자들 (Framers) 이건국당시만들어놓은제도적틀을중심으로미국의민주주의와세계의국제정치간상호작용이결정되어왔고, 여전히미국정치에서헌법적가치와전통이큰비중을차지하고있기때문이다. 실제로 1791년부터 1992년까지 27개의수정헌법조항들이만들어졌지만외교정책관련조항은단한건도없는점을고려해볼때도건국당시헌법의제도적틀에대한분석은중요하다. 한편튤리스 (Tulis 1987) 는윌슨대통령이후등장한 또다른헌법적체계 (second constitution) 의중요성을강조하며미국의헌법이단순한문서적의미를넘어서역사적맥락에따라변화하는속성을가지고있다고주장한다. 다시말해헌법에서규정한외교정책관련제도적틀이국가안보와경제위기상황을거치면서정치권과법원의대처, 궁극적으로국민들의판단에의해재해석되어온점을간과할수없다. 외교정책결정과정에미치는제도의역사적맥락을동시에고려해야하는이유이다. 또한제도변천과관련해서헌법의문서적성격과역사의맥락적동인못지않게경쟁과협력을반복해온정당과정치인들의전략적측면을살펴보아야할것이다. 선거의나라미국에서 1850년대이후지속되어온양당정치체제는정치인들의전략과맞물려외교정책의성공과실패에큰영향을미치고있기때문이다. 1. 헌법적접근법 (Constitutional Approaches) 영국과의독립전쟁을통해나라를세운미국이란신생국가가우선적으로선 택한거버넌스체계는중앙정부의권한을인정하지않는독립된주중심의 1781 년연합헌장체제 (Articles of Confederation) 였다. 잘알려진대로 13 개주의절대 264
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 적지배를용인했던최초의제도적선택은 1786년부터 2년간지속된셰이즈반란 (Shays Rebellion) 을겪으면서현재의연방헌법체계 (US Constitution) 로전환되었다. 하지만제퍼슨의 1800년대선승리이후 2차대전과냉전시기이전까지대통령의강력한리더십보다는의회의정치적합의에근거한외교정책결정이라는제도적틀은지속된바있다. 국내의향후경제및사회발전보다독립이후눈앞에닥친유럽의영향으로부터국가의존속이라는명제에더관심을기울일수밖에없었던헌법창시자들이었고, 전쟁수행에필요한군통수권 (commander-in-chief) 을제외한대부분의외교권한을의회에넘겨주었던것이다. 구체적으로살펴보면헌법제1장 (Article I) 에명시된의회관련외교정책제도적규정은무역, 관세, 전쟁, 군대, 이민, 조약체결, 대사파견등당시로서상상할수있었던포괄적영역을다루고있다. 세입 (revenue) 관련결정권한은주로하원에게부여되었는데, 특히관세 (tariff) 수입이중요했던북부주들의선호가반영되었다. 군대를징집하고양성하는정책또한의회가관장하였고, 특히당시안보및무역에있어주요현안이었던해군 (navy) 함대양성및공해 (high seas) 의해적 (piracies) 제재관련제도적권한을제8항 (Section 8) 에서구체화하였다. 이민및귀화문제역시헌법에서보장한의회의주도적역할탓에이후반이민주의 (nativism) 정서의부침 ( 浮沈 ) 에따라제약적 (restrictive) 이민법안들을양산한바있다. 상원의경우, 대통령의외교정책자문및감시역할이주로부여되었는데외국과의조약을맺을때와대사를임명할때조언 (advice) 과동의 (consent) 규정이제도화되었다. 헌법규정대로상원에직접조언을구하러갔다가실망하고돌아온초대워싱턴대통령이후조언규정은유명무실화되었다. 동의규정은상원의 2/3 조항으로인해이후 1919년베르사이유조약 (Treaty of Versailles) 부결부터 1999년포괄적핵실험금지조약 (Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty) 부결에이르기까지그제도적영향력을유지해오고있다. 1789년이후기본틀이지속되고있는미국헌법의제도적틀에서사실대통령에게는외교정책상상대적으로최소한의권한이주어졌다. 대통령관련헌법제2장 (Article Ⅱ) 자체가짧은분량에애매한내용으로채워졌는데이는독립당시특정인의독재 (tyranny) 에대한광범위한우려를반영한내용이었다. 그나마 265
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 2장 2항 (Section 2) 에간단히다루어져있는대통령권한은외교정책관련내용이주를이루었다. 우선독립혁명당시총사령관이었던워싱턴의대통령취임이당연시되는상황에서육군및해군의통수권자를대통령으로정하는데큰어려움은없었다. 또한조약을체결하고대사를임명하는권한도부여되었는데그나마도상원의동의를조건으로삼았다. 더욱이로크 (Locke) 도언급한바있는대통령의비상대권 (emergency power; gubernaculum) 은건국헌법조항에포함되지않았다. 1807년영국군함이미국선박체사피크 (Chesapeake) 에포격했을당시, 그리고 1861년남북전쟁발발시제퍼슨과링컨이각각발동했던대통령의비상조치들은헌법적제도의틀을벗어난행위였던것이다. 실제로헌법제정당시에도외교정책관련의회와대통령의권한범위를정하는데있어자구 ( 字句 ) 그대로의해석과적용에는한계가있었다. 연임첫해 1793년워싱턴대통령이발표했던중립선언 (Neutrality Proclamation) 을둘러싸고국가안위를책임져야할대통령의역할을이유로변호했던해밀턴 (Hamilton) 과중립선언도외교행위이므로의회의동의를거쳐야한다고주장했던매디슨 (Madison) 간의대립이그예이다. 국무장관등대통령이임명한정부관료들의해임권한또한대통령에게귀속되는것인지, 조약을종결시키는데에도상원 2/3의동의조항이그대로적용되는것인지에대한해석을둘러싸고역시정파간대립이벌어졌다. 결국미국건국당시헌법으로부터규정된외교정책의제도적근간또한독립당시의사상적조류와국제적정세로부터자유로울수는없었다. 하지만이후미국정치와국제정치간의끊임없는상호작용의기본적틀을제시했다는점은부인하기어려울것이다. 2. 역사적접근법 (Historical Approaches) 주단위로권력이분산된미국의기존헌법체제하에서외교정책결정은코윈 (Corwin 1957, 171) 의잘알려진표현대로 ( an invitation to struggle for the privilege of directing American foreign policy ) 갈등의반복및해석의논란그자체였다. 그런데역사적맥락에서살펴보면헌법에규정되어있는제도적권한 266
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 충돌은주로대통령이의회의동의없이적극적으로외교정책을선택하거나추진한경우에발생하였다. 1812년클레이 (Clay) 가주도한대영강경파 (War Hawks) 에밀려영국과의전쟁을치룬매디슨대통령의경우가의회에외교정책의주도권을맡긴헌법정신과합치된거의유일한사례라고볼수있다. 물론그림 1에서나타나듯의회의적극적외교정책역할은이후에도나타났지만대부분대통령의리더십에대한반응양상을보이는것이사실이다 (Carter and Scott 2009, Taylor 2012). 따라서미국역사상영토확장 (territorial expansion), 전쟁수행 (war execution), 그리고경제위기 (economic crisis) 등의사례와맞물려헌법제2장에막연하고간단하게규정되었던대통령의권한이오히려정치적으로비대해진과정을추적하는일이필요하다. < 그림 1> 미국의회의적극적 (assertive) 외교정책개입양상, 1789-2001 출처 : Taylor (2012, 8) 우선 1823 년 12 월의회에보낸연두교서에담긴먼로독트린 (Monroe Doctrine) 은 의회와대통령간의제도적힘의균형을크게훼손하지않은채대통령이주도한 외교정책리더십사례이다. 비식민 (non-colonization) 과불개입 (non-intervention) 의 267
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 원칙을천명한먼로독트린은 미국동부와북부의상업이익, 그리고남부와서부의농업이익을동시에대변하고, 남부공화파의영토확장이데올로기와동북부연방파의시장확장이데올로기를동시에대변 한외교정책선언문이었다 ( 권용립 2010, 165). 이후힘의외교를표방한루즈벨트지침 (Rosevelt Corollary), 소련봉쇄정책인트루만독트린, 미국의방위분담역할을축소한닉슨독트린등미국의대외정책상큰틀 (American Grand Strategy) 을변화시킨선택들이대통령에의해주도된바있다 (Dueck 2015). 근본적인제도변화없이대통령의외교정책권한범위가커진또다른사례는 1846년멕시코와의전쟁을수행한포크 (Polk) 대통령이다. 텍사스병합을반대했던클레이와밴뷰렌 (Van Buren) 을제치고민주당후보로나서 1844년대통령에당선된미국최초의다크호스 (dark horse) 대통령포크는영토확장을표방한미국최초의선택전쟁 (war-of-choice) 을벌인바있다. 앞서언급한대로 1861년 4월링컨대통령또한의회의휴회기에남북전쟁을위한민병대 (militia) 소집을명령하였고인신보호영장 (habeas corpus) 제도를정지시킨바있다. 윌슨대통령은비록좌절되었지만 1차대전직후집단안보와국제연맹개념을통해대통령의리더십우위확보를시도한적이있다. 헌법상부여된외교정책의제도적틀을크게바꾸어놓은결정적계기는 2차대전이후급속하게진행된냉전과관계가깊다 (Johnson 2006). 1936년프랭클린루즈벨트대통령시절커티스 -라이트판례 (United States v. Curtiss-Wright Export Corp) 를통해뉴딜에는부정적이던서덜랜드 (Sutherland) 대법관이 대통령을국제관계영역에있어서유일한기관 (the president as the sole organ of the federal government in the field of international relations) 으로공식인정한적이있다. 이후 1945년의회가인준한브레튼우즈 (Bretton Woods) 협정과 1947년발표된트루만독트린을통해이미전후국제질서확립에깊이관여하기시작한미국이국내정치제도적으로안보국가 (National Security State) 를건설하기시작한것이다 (Koh 1990, Hogan 1998). 대공황이후의회가통과한 1934년호혜통상협정법 (Reciprocal Trade Agreements Act) 을기점으로무역및관세정책권한이대폭대통령에게이양된바있지만, 1947년입법화된국가안보법 (National Security Act) 은대통령중심의외교정책을제도적으로보장한토대가되었다. 영역별로나뉘어있던안보 268
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 체계를국방부 (Department of Defense) 를신설하여통합하였을뿐만아니라중앙정보부 (Central Intelligence Agency) 와국가안보회의 (National Security Council) 를창설한것이다. 1973년베트남전쟁의실패와중에이미비대해진대통령의전쟁관련권한을제한하기위해의회가전쟁권한결의안 (War Powers Resolution) 을통과시켰지만, 실질적인적용관련논쟁은 2011년리비아사태정도에국한되었다. 당시오바마대통령의국무부법률자문관이었던해롤드고 (Harold Koh) 는 교전 (hostilities) 상황 이존재하지않았기때문에전쟁권한법자체가적용되지않는다고주장한바있다. 더구나 2010년중간선거로다수당지위를상실한민주당지도부나전통적강경외교정당인공화당지도부모두오바마대통령을압박하여의회의외교권한을회복시킬동력혹은동기를가지고있지도못했다. 3. 전략적접근법 (Strategic Approaches) 제도그자체의급격한변화와는직접관련이없을지라도정치인의전략은제도적틀안에서형성되며, 외교정책전략의성패에따라제도적양상이바뀌기도한다. 예를들어건국초기헌법에규정된바없던정당및정당정치의형성 (formation), 표변 (flip-flopping), 그리고소멸 (failure) 은당시국제정세에대처하는정치인들의전략과깊은관계가있다. 1795년제이조약 (Jay Treaty) 의여파로워싱턴대통령에대한절대적신뢰에흠집이생기게되었고결국워싱턴-해밀턴을중심으로한연방파 (Federalists) 와제퍼슨과매디슨이이끈공화파 (Republicans) 간정당정치가본격화되었다. 이후 1803년루이지애나매입 (Louisiana Purchase) 과정을거치면서특사파견문제와외교문서공개이슈를놓고양당이이전입장을전략적으로번복 (flip-flopping) 하는일이발생하였다. 그리고 1812년영국과의전쟁당시영국과의화전 ( 和戰 ) 을모색했던북부지역기반연방당이 1814년하트포드 (Hartford) 회합이후국민들로부터배격되고결국소멸되기에이른다. 민주주의와국제정치간상호작용이대의제를중심으로한정치인들의전략적선택에의해크게영향을받는미국특유의전례가이때이미생겨났다고볼수있다. 정당제도와외교정책의상호영향못지않게중요한것이국제정세와관련된 269
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 미국대통령의권한증대현상인데이는대통령의전략적선택과관계가깊다. 사실냉전시대대통령에게외교정책상의권한을더실어주어야한다는윌답스키 (Wildavsky 1966) 의 두대통령제 (two-presidency) 주장은당위적측면이강했다 (Fleisher and Bond 1988). 미국대통령의권력 (presidential power) 을설명하는전통적관점인뉴스태드 (Neustadt 1960) 의 설득의권력 (power-to-persuade) 논리또한의회내에서의성공 (success) 을기준으로삼은소극적측면이있었다. 이에반해하웰 (Howell 2003) 이제시한대통령의일방적권력 (unilateral power) 주장은외교정책형성과정에서보여지는대통령의선제적역할 (moving first) 과독립적행위 (acting alone) 에초점을맞추었다. 특히 1930년대이후조약이아닌행정협약위주로미국의국제관계가이루어지면서대통령의설득이필요없는권력 (power-without-persuasion) 이더욱증대되었다고볼수있다 ( 그림 2 참조 ). 게다가대법원의결정들, 예를들어 United States v. Curtis-Wright (1936), United States v. Belmont (1937) 그리고 United States v. Pink (1942) 등은국제관계에있어대통령의주도권을더욱강화하는역할을담당했다고하웰은주장한다. 결론적으로위기관리자 (crisis manager) 로서의대통령의전략적판단과선택들이외교정책을지렛대삼아행정부의권한을증대시키는제도적변화를초래하였다고볼수있다. < 그림 2> 미국의국제협약중행정협약 (executive agreements) 비율, 1789-1989 출처 : Krutz and Peake (2006, 395) 270
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 Ⅱ. 미국정치와동아시아 : 제도적틀과변화 앞에서살펴본미국의정치제도와외교정책간의상호작용이동아시아라는지역적고려가더해질때유지되는일관성과달라지는차별점은무엇일까? 실제로미국대외정책 (American Grand Strategy) 은동아시아 (East Asia) 지역에그대로적용되는가? 또한거꾸로동아시아국제정세의특수성이미국외교정책의제도적틀에미치는상관관계혹은영향력은무엇인가? 서터 (Sutter 2009) 에따르면미국의동아시아외교정책은그동안추진해온세가지정책목표, 즉첫째, 동아시아지역에있어서미국의군사이익에유리한힘의균형유지와미국에적대적인세력에의한지역균형파괴방지, 둘째, 무역과투자의증대를통한미국의경제이익증대와보호, 셋째민주주의와인권등미국이중요시여기는가치와규범을동아시아지역에서증진시키는일등의결정판이다. 다만세가지정책목표의우선순위는시대에따라변해왔는데, 이는외교정책결정자들이미국의동아시아외교정책을설정하고조직화하는데있어시대별로상이한국내외환경에부응해야했기때문이다. 실제로북대서양조약기구 (NATO) 를위시한미국의유럽정책기조인다자주의 (multilateralism) 원칙이동아시아에는적용되지않고대신양자주의 (bilateralism) 가중층적으로존재한다 (Hemmer and Katzenstein 2002, Stein 2014). 2차대전이후미국주도의국제질서와냉전종식이후 G-2( 미중경쟁 ) 시대에있어서미국이중국, 일본, 및한반도에대해표방하는외교정책은내용과형식모두같지않다. 또한상이한정책의제도적기반역시개별적분석을필요로한다. 전후미국의외교정책의제도적맥락이유럽과의군사동맹및경제교류, 이스라엘과의국내외적유대관계를기반으로형성된점을고려할때, 공산당지배의중국, 아시아동맹의핵심축 (linchpin) 일본, 그리고분단된한반도에적용되어온미국외교정책의제도적틀은종합적검토가필요하다. 다시말해미국의기존대외정책제도적맥락이동아시아정책에반영된측면도있고, 반대로동아시아에서벌어진국제정치에의해미국국내의외교정책과제도들이영향을받고변화된양상도있다. 이에대한총체적이고균형잡힌분석이필수적인데미국정치와동아시아상호작용의 안 과 밖 을살펴야하는이유이기도하다. 271
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 1. 미국의동아시아외교정책 : 제도적특징 미국외교정책의제도적틀이동아시아지역과연관될때달라지는점은무엇일까? 첫째, 상대적으로의회의영향보다는행정부의역할이커진다는점을꼽을수있다. 물론의회의개입적역할이주목받고그영향력을무시못할사례들이종종있어왔다. 예를들어 1989년천안문사태이후 2000년중국의 WTO 가입을위한최혜국대우영구적용법안 (Permanent Normal Trade Relations) 통과시기까지의회가매년중국문제를놓고토론과표결을거치며입김을발휘한바있다 (Seo 2010). 1980년대엄청난규모의무역적자로인해 일본때리기 (Japan bashing) 역할에앞장선것도의회였고, 2007년정부간합의된한국과미국간자유무역협정 (KORUS) 이 2011년에가서야통과된것도의회내이견때문이었다. 하지만동아시아관련의회의역할과영향은주로무역관련정책에집중된경향을보이는데, 그마저도동아시아국가들로부터의수입으로인한미국국내의승자와패자 (winners-and-losers) 관련사항이주를이룬다. 다시말해외교정책의제도적틀관점에서보자면주로반응적 (reactive) 정책논의가의회에서비정기적으로선거철을중심으로이루어지는정도이다. 게다가안보관련소위상위정치 (high politics) 분야까지외교정책영역을확대하면행정부주도현상이더욱눈에뜨인다. 백악관내부의대통령보좌진중동아시아담당자들과국무부및국방부의동아시아데스크정도로주요정책형성및결정자들이국한되는양상을보인다 (Bader 2012). 하지만이들도주목할만한핵심역할자 (power player) 라기보다는백악관내부와외부를잇는연결고리기능을담당하고동아시아국가정부와협의를주로맡는모양새다. 1) 결국미국의동아시아외교정책의제도적특징은의회에비해행정부가주도하는형태라할수있고, 행정부 1) 한편미국외교정책을역사기자입장에서주로다루어온만 (Mann 2004, 127) 에따르면, 레이건행정부시절동아시아외교정책을전담한트로이카는국무부의울포비츠 (Wolfowitz), 국방부의아미티지 (Armitage), 국가안보회의의시거 (Sigur) 였다. 이들은매주월요일오후정기회합을가졌고중국혹은타이완상대무기수출등현안이등장하면보다비공개적인만남을통해정책을조율했다. 272
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 내에서도광범위하지않은소규모집단의정책담당자들중심이라는점을들수있다. 정치적고려보다는관료적협의가우선인모양새이다. 둘째, 미국의동아시아관계가주로국가별로상이한양자관계 (bilateral relations) 에기반하고있고그내용상안보와경제이슈가상호연결되어있는양상을보임에따라미국외교정책의제도적양상또한혼재적 (cross-cutting) 특징을보인다. 이러한양상은냉전이후구소련과의이념대결이막을내리고지구촌경제 (economic globalization) 에서의국가간경쟁과협력이미국외교정책의기조가되면서본격화되었다. < 그림 3> 은미국의중국정책이세력균형 (strategic balancing) 혹은경제협력 (economic integration) 중어느한쪽방향으로규정되지않고안보와경제가서로영향을미치는가운데외교정책적균형점을찾아나가는추세를표현하고있다. 특히중국공산당의사회 / 문화정책에반감을가지는새로운보수그룹 (social conservatives) 이 1990년대중반이후공화당내로진입하고, 자유주의적국제주의 (liberal internationalism) 에찬성하지않는무역규제선호그룹이민주당내일정세력을형성함에따라미국의중국정책에대해공화당과민주당모두내부에서다양한목소리가터져나오고있다 (Seo and Trubowitz 2012, Gries 2014). 또한일본과한국의경우, 동아시아지역핵심군사동맹국이자주요교역국이라는특성이 안보-무역교차 (security-trade nexus) 라는정책흐름을만든다 (Seo 2015). 다시말해무역및경제협력으로인한국내정치적파급력을고려할때도정책담당자와의회지도자들의셈법에군사동맹관계가늘주요변수로들어가있다는분석이가능하다. 273
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 < 그림 3> 미국의중국정책 : 안보와경제의다차원적혼합형 (hybrid) Economic integration Engagement Hedging Strategic restraint Strategic balancing Restraint Containment Economic Nationalism 출처 : Seo and Trubowitz(2015, 7) 셋째, 동아시아지역이해관계를직접적으로반영하는미국국내의이익단체 (interest group) 정치가활발하지못한반면, 이를대체하는해외정부로비 (foreign government lobbying) 가활성화되어있다 (Smith 2005). 1940년대와 50년대미국의회정치에영향을미쳤던 차이나로비 (China Lobby) 의경우장개석을지지하는미국국내엘리트들과공화당내의원들이주를이루었다 (Koen 1974). 이후 차이나로비 가점차사라지고미국국내아시아계시민들의정치참여가활발하지못한상황에서동아시아관련이익단체들은거의형성되지않았다. 물론노동조합을중심으로일본그리고이후에는중국과의무역역조와일자리이동등에대한시정을요구하는이익집단들이생겨났다. 하지만당파에관계없이자유무역을선호하는역대미국대통령들의리더십으로인해무역관련이익집단정치가뿌리내리지못한측면도있다. 이러한상황에서주목할점은일본과한국정부가미국워싱턴에서경쟁적으로벌이는정부로비라고할수있다. 워싱턴내의영향력있는로비스트들을고용하여미국정관계의유력인사들을접촉하고자국의정치및경제적이익을증진하는방식인데이는이익단체의입김이일정정도작용하는기존미국외교정책의제도적형태와는구별되어분석되어야할것이다. 274
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 2. 안에서밖으로 (Inside-Out): 미국정치제도가동아시아외교정책에미친영향 미국의정치제도로인한최초의동아시아외교정책변환예는중국과의최초조약인 1868년벌링게임 (Burlingame Treaty) 조약내용중중국노동자유입부분과관계가깊다 (Seo 2011). 남북전쟁 (Civil War) 을거치면서노동력공급에어려움을겪던미국의국내경제에중국인노동자들의유입은새로운활력소가되었다. 1870년대이후물밀듯이들어온중국인노동자들은탄광산업, 담배산업, 구두산업등의일자리를차지하게되었는데미국사회에적응하고미국노동자들과지내게되는문제는전혀별개의것이었다. 중국에서건너온노동자들은언어, 문화등의이유로자기들끼리모여살고, 변발을그대로유지한채미국사회에동화되기위한노력을거의하지않았다. 특히, 캘리포니아지역에밀집되어있던중국인노동자들은광산등의산업에서값싼노동력을제공함으로써, 백인노동자들과점점더갈등양상을보이게되었다. 중국이민노동자들에대해캘리포니아를중심으로한서부지역백인유권자들이가지고있던반감은남북전쟁이후진행되었던재건설 (Reconstruction) 시대가 1876년대선을계기로종식됨에따라민주당에게는호재로, 공화당에게는악재로작용하게되었다. 캘리포니아를중심으로한서부지역이대권향배를결정짓는스윙지역 (swing state) 으로부상함에따라, 미국연방의회에서도서로다른입장을가진의원들과대권주자들이각자의이념과가치관, 정치적성공등을위해경쟁을벌이게된것이다. 캘리포니아에지역구를둔페이지 (Horace Page) 하원의원은적극적으로중국인노동자입국금지법안을발의함으로써, 자신이소속한공화당의입장보다는철저히자신의선거승리위주로행동하였다. 공화당중진상원의원인호어 (George F. Hoar) 는중국인노동자들도미국시민들과동등한대우와보호를받아야한다는주장을펼쳤다. 연방상원의원이자대권후보였던블레인 (James G. Blaine) 은본인이대표하는메인 (Maine) 주의민심과는별개로, 캘리포니아출신의원들과합세하여중국인노동자축출과금지에적극나섰다. 요약하자면중국과의 1868년조약의결과값싼중국인노동자 275
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 들이유입되고이에따른정치적파장이커지면서미국의대통령선거경쟁에임하는정당및정치인들이서로정치적유불리에따라정책선호를재구성하게된것이다. 그결과 1882년향후 10년간중국인노동자들의미국내입국을금지하는법안이의회에서통과되었고중국과의관계에도부정적영향을미치게되었다. 이후중국인금지법안은 1943년 2차대전종식을위해중국국민당의협력이필요한상황에서루즈벨트대통령이직접사과하면서폐지되는수순을밟는다. 미국국내정치가동아시아외교정책에미치는영향을보여주는또다른예는북한의인권문제이다. 미국의회내에서는지속적으로북한핵문제혹은북한의인권상황에관심을가지고있는특정의원들이존재한다 (Seo 2013). 1993년부터 2009년까지북한관련법안및결의안들을분석한결과공화당의로이스 (Royce) 하원의원과스미스 (Smith) 하원의원이가장빈번하게발의자혹은공동발의자로참여하였음이밝혀졌다. 로이스하원의원은현재미국하원의외교위원회위원장을맡고있으며캘리포니아주출신인데, 그의지역구는아시아출신과히스패닉인구가거의 50퍼센트를차지할정도로소수인종이주를이루는곳이다. 특히, 로이스의원의지역구에위치하고있는오렌지카운티 (Orange County) 는미국전국적으로볼때도한국계 2세혹은이민자들이가장많이거주하고있는지역이다. 스미스의원은뉴저지제4지역구출신으로 1981년이래하원에서활동한베테랑외교정책전문가의원이다. 중국의인권에큰관심을보이며북한문제중에서도북한주민의인권문제에특히주의를기울이고있으며, 관련청문회와공청회도수차례개최한바있다. 또다른캘리포니아출신연방하원의원인로라바커 (Rohrabacher) 의원의경우도강경보수노선에근거, 북한의인권상황에비판적인목소리를내는정치인으로알려져있다. 사실북한탈북자문제에있어서는브라운백 (Brownback) 전상원의원을거론하지않을수없는데, 캔자스주연방상원의원을지냈고, 현재는캔자스주주지사로활동하고있다. 2008년미국대선경선에뛰어든바있는브라운백의원은당시맥케인후보가강경보수및기독교근본주의그룹으로부터확실한지지를얻지못하자, 이에착안북 276
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 한인권문제를제기하는전략을사용하였다. 여성의원중에서는플로리다연방하원의원인로스-레티넨 (Ros-Lehtinen) 의원이활발한데특히 2008년북한인권법을다시만들어미국의회에제출한것으로유명하다. 그녀는쿠바계미국인 (Cuban-American) 으로서카스트로의일인독재와인권탄압을경험한바있었고, 이러한개인적경험은북한의독재와탄압에대한반감으로이어졌다고볼수있다. 이처럼미국의회내다양한구성원들이각각이념과이익등에기초하여북한의인권문제에적극성을보이는데이또한미국국내정치특히의회제도에기반한동아시아외교정책의단면을보여주고있다. < 그림 3> 미국정치양극화와북한정책, 2009-2012 출처 : Seo(2013, 204) 그리고현재미국정치의가장큰문제인양극화현상 (polarization) 이의회의북한문제접근법에도여실히적용된사례가있다. 111대의회 (2009-2010) 에서는북한을테러지원국가로규정하는문제에있어, 온건파케리 (Kerry) 상원의원과강경파브라운백 (Brownback) 상원의원의두가지판이한수정안에현격하게당파적인표결상황을보인것이다 ( 그림 3 참조 ). 또한 112대의회 (2011-2012) 에서는북한의미사일발사에대응한조치로서식량원조를중단해야한다는카일 (Kyl) 의원과대통령에게이문제를일임하자는케리 (Kerry) 의원이대립하였을때또한차례공화당소속, 민주당소속의원들이당파적표대결을벌인바있다. 277
국회와정당정치 : 19 대국회회고와 20 대국회전망 3. 밖에서안으로 (Outside-In): 동아시아국제정세가미국외교정책에미친영향 미국의동아시아정책은국내정치에의해만들어지기도할뿐만아니라한편미국의국내정치를바꾸기도한다. 특히중국의공산화 ( Fall of China ) 는향후대통령과의회중심의미국외교정책에있어지속적인변화를이끌어낸바있다. 1949 년 10월에중국본토가모택동이이끄는공산당에의해장악되고장개석의국민당은당시포모사 (Formosa) 로알려진현재의타이완으로도피하게되었는데 1932년이래대통령선거에서이겨보지못한공화당에호재로작용하였다. 만년야당으로지지부진하던공화당에게 중국의몰락 즉공산당에게중국본토가넘어간사실은트루만대통령과당시집권당이던민주당을공격할수있는정치적자산이된것이다. 동아시아국제정세변화가미국국내정치에미친이러한파장은이후미국정치와외교정책에큰영향을미쳤다. 공산주의를막지못한정치적책임에대해직접목격하고 1952년대권을쟁취한아이젠하워대통령이 도미노이론 을내세우며인도차이나지역에군사전문가를파견한사실이나, 존슨대통령이국내의거센저항을무릅쓰고재선이후 1965년베트남확전을결정한예가그것이다. 또한 1989년중국의천안문사태는당시중국공산당을상대로한개혁요구와시위를둘러싸고벌어졌지만, 미국내중국정책전환의결정적계기가되었다. 사실 1979년카터행정부에의해중국과의국교가수립된이래 1989년까지는중국과의무역관계에대한초당파적인의회동의가존재했다. 1974년제정된잭슨- 베닉수정안 (Jackson-Vanik Amendment) 을대통령이면제해주는요청을의회에하고, 의회가이를뒤엎는결의안을통과시키지않는한최혜국대우 (most-favored-nation) 조항이중국과의무역에적용되었다. 그런데 1989년 6월중국의천안문사태가전세계에생중계되고이를접한미국국민들이경악하게됨으로써미국내중국여론이급속도로악화되자갑자기정치적쟁점으로부상하게되었다. 이전까지미국국민들사이의중국관련인식은무역과교류를통해양국간의관계가개선될수록중국의민주화에기여할것이란생각이주를이루었다 (Mann 2007). 그러나중국국민들의민주화요구와시위에대한중국정부와군대의무차별적인탄압을직접목격하게 278
기획패널 Ⅲ - 발표 1. 미국의동아시아외교정책 : 미국국내정치제도를중심으로 됨으로써, 미국내여론은급속도로반중국쪽으로기울게되었다. 이모든과정은특히 1980년대선에서레이건에게정권을넘겨준이래세번연속대통령선거에서패배하였던민주당에게는공화당행정부의외교정책실패를부각시킬수있는절호의기회로여겨졌다. 중국문제가미국정치내이슈로부각되는경로에있어서단순히국제문제로서뿐만아니라미국국내정당정치와선거정치의주요한변수로등장하는과정을재삼확인해볼수있는것이다. 더불어중국과의무역이그성격상미국내에단일한영향을끼치지않고주별로각기다른이해관계를형성하며의회내다양한지지혹은반대양상을만들어내는데 < 그림 4> 에서확인가능하다. 쉽게파악되는측면은농산물위주의산업을가진주들예를들어네브라스카, 캔자스, 아이오와등은중국과의자유무역에적극성을띠는반면, 농산물거래가크지않은매사추세츠주등은낮은지지도를보이는경향이있다. 또한중국과경쟁관계에있는의류산업이나가구산업이밀집해있는사우스캐롤라이나주등은특히중국과의자유무역에반감을보인다고파악된다. < 그림 4> 중국무역정책에대한각주별하원지지도, 1990-2000 출처 : 저자계산 279