발표 3 복지부문정책리스크쟁점과평가 송원근 ( 한국경제연구원공공정책연구실장 )
< 목차 > < 요약 > 97 I. 서론 101 II. 세부정책 103 1. 보육료및양육수당지급 103 2. 임신 육아를위한근로여건개선 107 3. 고교무상교육 111 4. 반값등록금 115 5. 국민기초생활보장제도 119 6. 기초연금 129 7. 4대중증질환 134 III. 결론 140 < 참고문헌 > 143
< 요약 > 1. 보육료및양육수당지급 2013년 3월부터시행된보육료및양육수당지원정책은만 0~5세전계층아동에게지원되는무상보육정책이다. 보육료는바우처의형태로, 양육수당은현금으로지급되며지원액은아동의연령에따라 10만원에서 39만 4천원으로다양하다. 그러나현행무상보육정책은재원부담이상당하기때문에지속가능성여부논란이끊이지않고있다. 또한무상보육정책은전소득계층을대상으로하기때문에정책의효과성면에서도특정계층을대상으로하는차등지원정책에비해떨어진다. 무상보육정책의문제점을보완하기위해차등지원정책의병행시행이검토되어야할것이다. 그예로양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안을들수있다. 또한정부에서인가한어린이집의질적향상을위한방안과부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을시행하여정책목표인보육부담의완화와출산율제고를달성할수있도록하여야한다. 2. 임신육아를위한근로여건개선 현행육아휴직은육아기근로시간단축기간과합하여최장 1년을신청할수있다. 대상은 1년이상근무한만 6세이하의자녀를둔남녀근로자이다. 정부가올해 6월발표한고용률 70% 로드맵에서일 가정양립지원책의일환으로제시된육아휴직제도강화방안은육아휴직기간의연장과육아휴직대상의확대로요약된다. 그러나기업과근로자의협의를거치지않은정부일방의강화방안은여성고용의비용을증가시켜여성근로자에게인센티브가아닌패널티로작용될우려가있다. 육아휴직제도의활성화를위해서는각기업이처한특수한환경과상황에맞는제도의마련이선행되어야한다. 또한, 대체인력확보를위해고용유연성제고시킬수있는장 단기적방안을시행하여야할것이다. 한예로정부기관을대상으로시행하고있는대체인력뱅크제도를민간으로확대하는방안을들수있다. 마지막으로가족친화적인기업환경의조성을위한남성육아휴직자수제고방안도검토되어야할것이다. 3. 고교무상교육 박근혜정부에서는올해초 2014년부터농어촌지역을시작으로고교무상교육을단계적으로확대하고 2017년에전면실시한다는계획을가지고있었으나현재는 - 101 -
예산부족으로 2014년부터의도입이무산된상황이다. 이미중학교졸업자의고교진학률의거의 100% 를이루는현시점에서고교무상교육으로균등한교육기회를제공한다는것은타당성이없으며반면고교무상교육이선거를위한포퓰리즘이라는지적도적지않다. 고교무상교육은 5년간한해평균약 1조 2천억원에가까운추가적재원이필요한것으로추정되며학교의자율성제약, 획일화된교육과정, 교육환경의저하등으로인하여오히려학교교육의질이저하될우려도적지않은것으로판단된다. 뿐만아니라고교무상교육의시행은소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부의효과를미칠것으로분석되었다. 향후바람직한정책방향은부자들까지지원하는고교무상교육은지양하고저소득층에대한실질적지원을확대하는것이며, 중요한것은전면적무상교육을시행하느냐의문제가아니라어떻게질높은교육을모든학생에게제공하느냐의문제라는것임을주지할필요가있다. 불가피하게고등학교무상교육을저소득층을넘어서지원하는경우에도최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는것이좋으며무상교육을강행하는경우국공립학교에한해서는이를시행한다고하더라도사립학교의경우에는등록금과학교운영의자율권을주고교육의다양성을확보하는방안을검토할필요가있다. 4. 반값등록금 박근혜정부에서는올초에현재시행중인소득연계형등록금지원정책 ( 국가장학금지원정책 ) 을더욱강화하여 2014년부터는실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을완성 추진하겠다고언급하였다. 하지만예산부족으로내년도에전면적인반값등록금의실현은불가능한상황이다. 반값등록금은대학졸업이후모든편익을누리는당사자를대신해국민세금으로이들의비용을대신지불한다는측면에서타당성이떨어지며, 학력인플레심화와청년실업및대졸실업증가, 재수생수증가및사교육비증대, 부실대학의구조조정지연, 자원배분우선순위의왜곡등의부작용을가져올것으로우려된다. 뿐만아니라소득연계형반값등록금은소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부정적인영향을미칠것으로전망된다. 기본적으로대학등록금은수요자와공급자사이에서자율적으로결정되도록하는것이최선이며다만저소득층및취약계층에한해서만선별적으로등록금을지원하는방향으로등록금정책을추진할필요가있다. 그리고향후에는무조건적인대학등록금인하보다는대학교육의질과교육효과를함께고려하면서등록금을조정하는정책을모색할필요가있다. 하지만사회적으로비싼등록금에대한여론이적지않아현재추진중인소득연계형반값등록금을받아들일수밖에없다면현재 8분위까지지원하고있는지원대상을추후에는소득분위를낮추는대신저소득층에대한지원을확대하는방안으로전환하고대상자의성적기준요건은폐지하지않고유지하는방향으로정책을보완할필요가있다. 그리 - 102 -
고지원액수의증가도한번에증가시키기보다는경제여건을고려하여점진적으로증가시키는방안을검토할필요가있다. 5. 국민기초생활보장제도 정치권의복지확대기조에따라정부는국민기초생활보장제도를빈곤층지원을더욱확대하는방향으로보완할계획이다. 새누리당은기초생활수급자기준및부양의무자의재산 소득기준을완화하여비수급빈곤층의비율을점진적으로축소하는방안을제시했다. 또한부정수급단속을강화하고적정급여를책정하는방안도포함되었다. 민주당은기초생활보장수급기준완화를위한부양의무자기준및소득환산지수조정안과상대적빈곤선도입및최저생계비상향안제시, 개별욕구에맞는수급보장기준적용등에중점을뒀다. 이에대해, 박근혜정부는기초생활보장수급자의선정기준완화를위해차상위계층기준을현행최저생계비 120% 에서중위소득 50% 로확대개편하고자추진중에있으며, 통합급여체계를수요자의요구에따라개별혜택을주는 맞춤형급여체계 로의개편을확정했다. 부양의무자의소득기준을완화하는방안도포함됐다. 그러나제안된정책안이소득인정액기준의임의변경가능성과심의기구간의정책혼선우려, 수급자격기준및보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는개편안에대한여야의상당한입장차등쟁점화되며국회통과에서부터난항이예상되고있다. 비록기초생활보장수급자선정기준완화노력에따라기초생활보장수급자확대효과가있을것으로예상되긴하지만, 부양의무자기준등기존의사각지대요인에대한합의및개선이이뤄지지않아그효과는크지않을것으로전망된다. 또한수급자선정기준완화로인한수급대상자수증가가초래할정부의재정부담에대한해소방안부재도정책시행효과를떨어뜨릴것으로보인다. 복지체계전반을고려한근로유인책의수립에대한구체적인논의가진행되지않고있어탈수급기피유인이증대될수있는문제점도불거질것으로예상된다. 보편적복지가아닌선별적복지정책의기조하에서국민기초생활보장제도의수혜자를확대하는방향으로의정책전환이필요하다. 이는소득재분배효과제고와재정부담완화를위해바람직한방향이아닐까싶다. 근로무능력자로구성된가구에대한부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지하는것또한중요하다. 최저생계비기준의제한적상향조정도국민기초생활보장제도의공적부조제도로서의역할제고에필요한부분이다. 아울러국민기초생활보장제도의본취지에부합하며자활 자립을촉진하고탈수급할수있는근로유인책의수립이병행되어야할것이다. 6. 기초연금 정부는생활형편이어려운노년층을위한경제지원의방안으로현행기초노령연금 - 103 -
을내년 7월부터기초연금으로확대전환하는정부안을발표하였다. 기초연금제도정부안은 65세이상노인중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 20만원을제공하는것을골자로하고있다. 이번정부안은대선공약에서언급되었던모든소득계층을대상으로하는기초연금방안에비해장기재정불안에대한우려를완화시킬수있다. 또한정부는국민연금기금의사용가능성을일축하고조세수입으로재원을충당할것이라고밝혔다. 그러나국민연금가입자와무연금자간의형평성문제는남아있고, 추가재원마련방안도명확하게제시되지못했다. 저성장이지속되고급속한고령화가진행되는가운데기초연금대상자는빠르게증가할것으로예상되기때문에이에대한중장기적대책이필요하다. 특히현행중앙정부와지방정부간의기초연금분담률에대한원활한합의도도출되어야한다. 게다가지속적으로증가하고있는연금급여부정수급을줄이기위해자산조사와소득파악률을높이는등기초연금관리도강화방안도마련되어야할것이다. 7. 4 대중증질환 지난 6월보건복지부가발표한 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 은 2016년까지 4대중증질환관련된의료서비스에대한건강보험을단계적으로확대하는것이다. 구체적으로살펴보면, 초음파검사, 자기공명영상 (MRI), PET( 양전자방출단층촬영 ) 등영상검사, 항암제를포함한고가의약품, 방사선치료및심장 뇌수술재료, 그리고암진단용유전자검사등을필수급여로포함하였다. 선택진료비, 상급병실, 간병비등환자의선택에의한비용은보험급여대상에서일단제외되었다. 그런데이같은복지부계획에대한소요재원추정이명확치않아재원마련에혼선이일어나고있다. 복지부의추산과달리, 4대중증질환의보장성확대로인한보험급여지출은더욱증가할것이므로이에대한구체적재원마련방안이필요한시점이다. 지난 10년동안건강보험당기수지가적자였고고령화로인한건강보험급여지출수요가증가하고있기때문에보험료인상은앞으로도지속될것으로예상된다. 이는건강보험가입자에게부담이될뿐만아니라건강보험료의절반을지원하는기업의재정부담도증가시킬것이다. 따라서 4대중증질환에대한건강보험보장성확대로인한건강재정안정화방안이마련되어야한다. 건강보험료인상이나건강소비세같은증세방안외에도건강보험관리운영및급여지출에효율성을증진시킬수있는방안이필요하다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를주요선진국처럼경쟁형다보험자체제로전환하면가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성과건강보험재정안정화를기대할수있을것이다. - 104 -
I. 서론 박근혜정부의첫해인 2013년은대통령선거주요공약인복지의확대가시도되었음과동시에저성장과그에따른세수부족으로복지재원마련의문제점이현실화된해였다고볼수있다. 박근혜정부의복지정책은대선이전의대선공약, 취임과더불어발표된대통령직인수위원회의국정목표와과제, 그리고취임이후공약의입법화를통한이행과정으로옮아갈수록재원마련이라는현실적문제점에대한고려가점차커져갔다고평가할수있다. 박근혜정부는복지정책과관련하여맞춤형복지를천명하였으나핵심적인정책의흐름은무상보육, 고교무상교육, 반값등록금등의보편적복지와국민기초생활보장확대및기초연금의도입등공적부조의확대를비롯한전반적인복지확대라고할수있다. 보편적복지의실현및전반적인복지의확대를위해서는복지지출의급증에따른재원의확보가필요하다. 조경엽 유진성 (2013) 에따르면박근혜정부주요복지정책에소요되는비용은최소 5년간 104조원에달할것으로예상되며간접비용까지더하면 157원을기록할것으로전망된다. 현정부는이런막대한복지비용의재원을증세없이조달하겠다고천명했으나증세없는복지는높은경제성장을통해서만가능하며현재와같이저성장이지속되는상황에서는증세없이복지재원을조달하기가용이하지않다. 따라서복지정책과재원조달의딜레마로인해재정건전성악화에대한우려가나타나지않을수없다. 2013년복지정책의추세를보면이와같은재원조달및재정건전성악화우려가정책결정에있어고려된것으로보인다. 먼저고교무상교육과반값등록금의경우 2014년부터도입할계획이었으나현재예산부족으로이것이무산된상황이다. 고교무상교육의경우 2014년부터농어촌지역을시작으로단계적으로확대해 2017 년전면실시한다는계획을가지고있었고반값등록금의경우정부는 2014년부터실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을완성 추진하겠다고공언했었다. 그럼에도불구하고두가지모두 2014년도입이무산된것은재정건전성악화에대한우려와더불어정책의우선순위도높지않았기때문인것으로추측된다. 2013년 1년간정치적으로논쟁이뜨거웠던기초연금의경우도재정건전성악화에대한우려가정부의정책결정에반영된것으로볼수있다. 기존대선공약은현행기초노령연금을기초연금으로확대전환하여소득에관계없이모든 65세이상노인에대해월 20만원수준의연금을지급하는것이었다. 그러나 2013년정부가발표한안은 65세이상노인중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 20 만원을지급하는것을골자로하고있다. 또한기초연금급여산식에서국민연금이고려된것이특징이다. 기초연금의경우대선에서공약한안에비해 2013년발표된정부안은장기적인재정불안에대한우려를완화시킨방안이라고평가할수있다. 위에서살펴본바와같이박근혜정부의 2013년도복지정책추세를보면일부 - 105 -
정책에서복지재원조달의어려움과재정건전성악화에대한우려가반영되었음을알수있다. 그러나보편적복지의확대와전반적인복지확대라는정책기조가바뀌었다고볼수는없다. 만 0~5세아동에게지원되는무상보육정책은재원부담에따른지속가능성여부논란에도불구하고 2013년 3월부터전소득계층을대상으로시행되기시작했고, 복지확대기조에따른국민기초생활보장제도의개편도여야간입장차는있으나기초생활보장수급자확대방향으로추진될것은분명해보인다. 6월보건복지부가발표한 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 도보험급여지출의증가를야기할것으로보여건강보험재정에부정적인영향을줄것으로전망된다. 따라서보편적복지를중심으로한전반적인복지확대의정책기조는유지될것으로보이며이에따른복지지출의증대와재정건전성악화, 복지재원마련을위한증세와그에따른경제활동의제약및성장저하의악순환의지속이우려된다. 2013년정부의복지정책기조를회고해보면복지확대를위한재원의문제와재정건전성악화에대한고려가정책결정에반영되었음을알수있다. 박근혜정부가공약한복지정책의이행을통해전반적인복지확대가이루어지지않더라도기존의복지제도만으로도고령화심화등으로인해복지지출은장기적으로급증할것으로예상된다. 복지지출증대로인한재정건전성악화는향후한국경제의성장, 발전을제약할가장큰뇌관이다. 따라서복지정책의이행에있어복지재원과재정건전성에대한고려가나타났다는것은긍정적으로평가할수있다. 그러나복지정책의기조가바뀌지않았다는점은한국경제의저성장국면이지속되는상황에서심각한문제가아닐수없다. 본연구에서는 2013년한해동안논의되었던 7가지복지정책의동향및이행에대해살펴보고있다. 현재시행되고있는무상보육및육아휴직제도, 보편적교육의혜택을명분으로하는고교무상교육과반값등록금, 그리고박근혜정부맞춤형복지정책의핵심인국민기초생활보장제도와기초연금, 그리고 4대중증질환보장강화계획의정책방향및입법동향을살펴본다. 또한각정책의문제점에대해지적하고정책의지속가능성, 경제적효과측면에서분석하고평가하고있다. 이러한평가를바탕으로각각의정책별로바람직한정책방향을제시하고있다. - 106 -
II. 세부정책 1. 보육료및양육수당지급 1) 정책동향 2012년보호자의소득에기반하여차등지원되었던보육료및양육수당은올해 3월부터만 0~5세의전계층아동을대상으로하는무상보육체제로전환되었다. < 표 1> 은현재시행중인영유아보육료지원사업과어린이집미이용아동에대한양육수당지원사업이다. < 표 1> 현행보육료및양육수당지원정책 보육료 양육수당 대상 정부에서인가한어린이집또는유치원을다니는만 0~5 세전계층아동 정부에서인가한어린이집과유치원을다니고있지않은만 0~5 세전계층아동 지원금액 ( 단위 : 만원 ) 만 0세 39.4 12개월미만 20 만 1세 37.4 24개월미만 15 만 2세 28.6 36개월미만 10 만 3~5세 22 만 3~5세 10 수령방법 만 0-5 세어린이집이용아동 만 3-5 세유치원이용아동 바우처 ( 아이사랑카드 ) 바우처 ( 아이즐거운카드 ) 보호자계좌로현금지급 주 : 장애아보육료및양육수당과농어촌양육수당은별도기준을따름자료 : 보건복지부홈페이지 (http://www.mw.go.kr/front_new/jc/sjc0114mn.jsp?par_menu_id= 06&MENU_ID=06140301) 보육료는바우처형태로지급되고있다. 어린이집에다니는만 0-5세의자녀를둔부모에게는보건복지부가주관하는아이사랑카드발급을통해지원되고, 유치원을다니는만 3-5세자녀를둔부모에게는교육부가주관하는아이즐거운카드발급을통해지원된다. 반면에, 양육수당은보호자의계좌로매월현금지급되고있다. 현금전용의우려로인해양육수당도보육료와마찬가지로바우처형태로지급되어야한다는논의가있었으나양육수당의지급방식변경에대해서 2013년 12월현재구체적으로결정된사항은없다. - 107 -
2) 외국의입법사례 < 표 2> 는프랑스, 영국, 스웨덴에서시행중인보육료및양육수당지원사업을소개하고있다. < 표 2> 프랑스, 영국, 스웨덴의보육료및양육수당지원정책 국가유형대상지급액및기간 프랑스 ( 단위 : 유로 ) 영국 ( 단위 : 파운드 ) 스웨덴 ( 단위 : 스웨덴크로나 ) 기초수당 취업자유선택보조수당 보육기관자유선택보조수당 아동수당 부모수당 아동수당 대가족보충수당 일정소득이하의 2 자녀이상가구 부모가 3 세미만자녀의육아를위해직장을관두거나시간제로일할시 3 세이하의자녀가있는가구 16세미만아동을둔전계층 16세미만아동을둔전계층 16세미만아동을둔전계층 2 명이상의 16 세미만아동을둔전계층 무직 반일제미만근무 50~80% 근무 월 183.34 ( 약 27만원 ) 자녀가 3세가될때까지 3세미만자녀 1명이면 6개월간, 2명이상이면 3세까지 기초수당수급월 385.51 ( 약 56만원 ) 월 249.22 ( 약 36만원 ) 월 143.76 ( 약 21만원 ) 기초수당비수급월 568.85 ( 약 83만원 ) 월 432.56 ( 약 63만원 ) 월 327.10 ( 약 48만원 ) 소득과보육기관종류에따라월 43.13~ 832.03 ( 약 7 만원 ~120 만원 ) 첫째자녀 주당 20.30 ( 약 3.6만원 ) 둘째자녀부터 주당 13.40 ( 약 2.4만원 ) 보호자 주당 15.55 ( 약 2.8만원 ) 처음 390일 이후 90일 일정소득이하 일당 225 일당 60~180 ( 약 3.6만원 ) ( 약 1~3만원 ) 일정소득이상 연소득의일당 60~180 약78% 를 ( 약 1~3만원 ) 일당으로계산 1자녀 월 1050 ( 약 17만원 ) 2자녀 월 2100 ( 약 34만원 ) 3자녀 월 3150 ( 약 51만원 ) 4자녀 ( 이후생략 ) 월 4200 ( 약 68만원 ) 2자녀 월 150 ( 약 2.4만원 ) 3자녀 월 604 ( 약 10만원 ) 4자녀 ( 이후생략 ) 월 1614 ( 약 26만원 ) 자료 : 프랑스 http://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_a1.html, 권미경외 (2011) 영국 http://www.hmrc.gov.uk/childbenefit/payments-entitlements/payments/rates.htm 스웨덴 http://www.forsakringskassan.se, 이삼식 (2012) - 108 -
프랑스와스웨덴은소득수준에따른차등지원정책과소득수준과상관없는전계층을위한정책을모두시행하고있다. 이중부모의소득수준과연계된정책은주로부모의근로소득을기반으로하는취업연계정책이다. 육아휴직이보편화되어있는프랑스에서는육아로인한단축근무혹은휴직에따른지원금이소득수준과연계되어차등지원되고있다. 스웨덴에서는대가족보충수당을통해자녀의수가많을수록더많은지원금을지원하고있는것이특징이다. 스웨덴역시부모의근로소득에기반하여차등지원하는부모수당정책을시행하고있다. 부모수당정책은총 480일을신청할수있는육아휴직기간에지급되는지원금으로, 부모의근로소득이높을수록더높은지원액을받을수있다. 영국의아동수당은 16세미만의자녀를둔전소득계층에게지원되는장기지원금이다. 3) 문제점과평가 보육료및양육수당지원정책의목표는양육부담의완화를통한출산율제고이다. 출산율제고가단기간에이루어질수없기때문에목표달성의여부는정책시행의장기간지속여부에달려있다. 그러나현행무상보육정책은소요재원의조달문제로인해당장내년에지속할수있을지도불투명한상황이다. 막대한추가재원의조달이힘들것이라는예상이지배적이기때문이다. 28) 추가소요재원조달에대한우려는이미현실화되었다. 재원조달문제로인해무상보육지속여부논란에시달린서울시는올해 9월 2,000억원상당의지방채를발행하여올해말까지무상보육을시행하기위한추가재원을마련한다고발표하였다. 경기도역시올해 11월말누리과정차액보육료지원사업 29) 을내년에는중단할것이라발표하였다. 지자체의재정부담을덜기위해, 서울시의국비지원비율을현행 20% 에서 40% 로, 나머지지자체의국비지원비율을현행 50% 에서 70% 로올리는개정안이지난해 11 월국회상임위원회를통과했으나 2013년 12월현재아직도국회계류중이다. 세수부족으로인해 2014년지방교육재정교부금이예상보다적게조성된것도지자체의재원마련부담을가중시키고있다. 따라서재원부담으로인한무상보육의지속성논란은앞으로도계속될전망이다. 무상보육이과연의도한효과를거둘수있을지에대한논란도계속되고있다. 김정호 홍석철 (2013) 은 2009년보육실태조사결과 를이용한실증분석연구에서, 만 3~5세유아의경우보육료지원으로인해월평균자녀양육비가감소한것으로추정되었으나, 만 0~2세영아의경우오히려증가하였다고지적하였다. 또한, 이연구의결과에따르면보육료지원사업이다자녀출산에긍정적인영향이없는것으 28) 조경엽 유진성 (2013) 의연구에따르면보육료및양육수당으로인해추가적으로발생한재원부담이 2013 년에는 1 조 9 천억원, 2014 년에는 2 조 6 천억원에달하는것으로추정된다. 29) 민간어린이집을이용하는 3 5 세누리과정아동에게국공립어린이집과의보육료차액가운데 3 만원을지원해주는사업으로, 올해경기도가전국에서처음실시했던사업이다. - 109 -
로추정되었다. 2009년당시보육료지원사업은영유아가구의월평균소득을바탕으로한차등지원체제였다. 무상보육과같은보편적복지정책은전계층을대상으로하기때문에특정계층을대상으로하는선별적복지정책에비해효과가떨어진다는문제점을지니고있다는점을감안하면, 선별적복지정책이었던 2009년보육료지원사업이실효를거두지못하였다는연구결과는올해시행된무상보육정책이과연실효를거둘수있을지매우의심스럽게한다. 무상보육의소득재분배효과또한크지않다는연구결과가있다. 무상보육의장점중하나는최소한의기초생활보장을통한소득계층간의사회적위화감완화이다. 그러나조경엽 유진성 (2012) 의연구에따르면, 전계층을대상으로한정책보다소득분위하위 70% 만을대상을한정책에서소득재분배효과가더크게나타났다. 4) 정책방향 많은국가들이보육정책에있어서선별적복지정책과보편적복지정책을함께시행하고있다는점을참고하여현행무상보육의문제점을완화시킬수있는선별적복지정책방안의병행시행이검토되어야한다. 그예로양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안을들수있다. 정부에서인가한어린이집의질적향상을위한방안도함께검토되어야한다. 국공립어린이집의질적저하는영유아교육의사교육을활성화시켜양육부담을완화하자는무상보육의기본적취지를무색하게만들우려가있기때문이다. 보육의질을제고하려면무엇보다보육환경의개선과보육교사의질적향상이필요하다. 교사대영유아비율의조정과영유아반초과보육제한을통해보육환경을개선하고, 보육교사의전문성향상과보육교사에대한복지지원확대를통해보육교사의질을제고하여어린이집에서제공하는서비스의질적향상을도모하여야할것이다. 30) 마지막으로육아휴직제도를정착시키고스웨덴의부모수당정책과같이부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을도입하여일하는여성의출산을장려하여야할것이다. 30) 이미화 민정원 엄지원 윤지연 (2013), 영아보육의실태및질제고방안, 연구보고 2013-11, 육아정책연구소 - 110 -
2. 임신 육아를위한근로여건개선 1) 정책동향 일 가정양립의지원은저출산문제극복과여성경제활동참가율제고를위한정책과제이다. 지난 2010년정부가발표한 제2차저출산 고령사회기본계획 (2011-2015) 에따르면일 가정양립지원을위한네가지정책으로육아휴직급여정률제도입, 육아기근로시간단축청구권및근로시간저축휴가제도입, 산전후휴가분할사용, 배우자출산휴가유급화정책을제시하였다. 네가지정책모두육아휴직제도와관련된정책으로 2013년현재모두시행중에있다. 육아휴직은 1년이상근무한근로자가만 6세이하의초등학교취학전자녀를양육하기위하여신청하는휴직으로총 12개월을신청할수있다. 육아기근로시간단축제는육아휴직대신근로시간을단축해서일할수있는일종의시간제육아휴직으로역시총 12개월을신청할수있지만육아휴직과육아기근로시간단축제사용기간을합하여최장 1년을넘지못한다. < 표 3> 은현재시행중인육아휴직제도와육아기근로시간단축제이다. 대상 급여 사업주장려금 기간 < 표 3> 현행육아휴직및육아기근로시간단축제도 육아휴직 - 2013년 12월말현재근로기간이 1년이상인근로자중만 6세이하의초등학교취학전자녀를둔근로자 - 만 8세이하로상향조정된법안이 2014년 1월중시행예정 - 고용보험에서육아휴직급여지급 - 육아휴직개시일기준월통상임금의 40% 지원 ( 상한액월 100만원, 하한액월 50만원 ) 육아기근로시간단축제도 근로기간이 1 년이상인근로자중만 6 세이하의초등학교취학전자녀를둔근로자 ( 배우자가육아휴직중인근로자제외 ) 고용센터에서육아기근로시간단축급여 (= 육아휴직급여액 * 근로시간단축율 ) 지급 - 육아휴직 육아기근로시간단축장려금지급 - 신규로대체인력을채용한경우대체인력채용장려금지급 최장 1년, 동일한자녀에대하여부모가각각 1년씩사용가능 육아휴직과육아기근로시간단축을합쳐최장 1 년사용가능 (1 회분할사용가능 ) 자료 : 고용노동부홈페이지 http://www.moel.go.kr/policyinfo/woman/view.jsp?cate=4&sec=2&smenu=2 올해 6월 고용률 70% 로드맵 에서정부는여성고용가능성제고를위해육아휴직의기능을대폭강화하는방안을추진한다고발표했다. 로드맵에따르면정부는육아휴직과육아기근로시간단축기간이최장 1년인기존의제도를바꾸어 2014년부터육아휴직과육아기근로시간단축기간이각각 1년씩보장되는제도를 - 111 -
검토한다. 또한, 육아휴직신청도네거티브방식으로바꾸어육아휴직을원하지않는다는신청서를제출하지않는한출산휴가가자동적으로육아휴직으로이어지게하는방안인자동육아휴직제의실행도검토한다. 육아휴직대상자를대폭늘리는방안도함께추진한다. 만 6세이하의자녀를둔일반근로자와만 8세이하의자녀를둔공무원을대상으로하는기존의육아휴직제도를만 9세이하의자녀를둔일반근로자및공무원이신청할수있도록확대 개편하는방안이검토된다. 로드맵발표후약 6개월이지난 2013년 12월 26일 남녀고용평등과일가정양립지원에관한법률 일부개정법률안이국회본회의에서의결됨 31) 에따라육아휴직대상아동의연령이현행만 6세에서만 8세로상향조정된법안이늦어도 2014년 1월중순부터시행될예정이다. 육아휴직의기간연장과자동육아휴직제도는 2013년 12월현재논의조차되지않고있어 2014년에시행될가능성은제한적이다. 육아휴직신청근로자를대체할인력을구하기어렵고, 여성인력채용의비용이더욱상승할것이라는우려로인해로드맵에제시된육아휴직제도강화방안에관한찬반논란이끊이지않고있는가운데, 아빠의달 공약에대한논란도거세다. 자녀출산후 3개월내에남성에게 30일간유급휴가를부여해주는일종의남성출산휴가인박근혜대통령의 아빠의달 공약은높은비용으로인해실현가능성이떨어져선심성공약이라는비난을받아왔다. 2013년 12월현재 아빠의달 도입은예산편성의난항에부딪혀시행여부가불투명해진상황이다. 2) 외국의입법사례 대부분의국가에서유급출산전후휴가를시행하고있는것과는달리, 육아휴직은국가별로기간과유급의여부에상당한차이가존재한다. 일반적으로 OECD 국가들은육아휴직제도도입이후휴직기간을늘려왔지만, 경기침체의여파로인해유급휴가의기간을줄인국가도있다. 스웨덴의경우 1990년대초반극심한경제침체이후, 1994년에고용보호휴가기간을 450일에서 360일로축소하였으나 2013년현재다시 450일간의유급휴가기간이보장되고있다. 독일의경우도 2007 년개혁을통해유급휴가기간을축소시켰다. 32) 육아휴직급여를받을수있는근속요건도나라마다차이를보인다. 스웨덴은출산예정일이전 240일동안고용, 프랑스는 2년근속을요하는반면, 독일은근속제한요건이없다. < 표 4> 는미국, 스웨덴, 독일, 프랑스의육아휴직제도를간략히소개하고있다. 31) 법률안심사소위원회에서 5 건의법률안을병합심사하여환경노동위원회대안을마련하였고위원회안으로제안되어본회의의결됨 ( 의안번호 1908773) 32) OECD (2011), Doing Better for Families, OECD Publishing - 112 -
< 표 4> 미국, 스웨덴, 독일, 프랑스의육아휴직제도 국가육아휴직기간형태소득보장 미국 스웨덴 12 개월동안총 12 주간 실질적휴가기간으로계산해 12 주간 전일휴가분할휴가 시간단축근로 자녀가 1 년 6 개월될때까지전일휴직 자녀가 8 세가될때까지 시간단축근로 무급 자녀가 8 세가될때까지부모합계 450 일동안부모급여지급 독일 프랑스 친자녀 3세가될때까지전일휴직, 위탁자녀보호한때부터시간단축근로및양자 3년간 7세까지 친자녀 양자 3세이전 1년간 ( 최장 3년까지 2번연장가능 ) 가정에온날부터 3 년간 주 : 각국모두자녀를둔근로자를대상으로함. 자료 : 이삼식 (2012) 전일휴직, 시간단축근무 (1/5 이상단축 ) 미취업자또는불안전취업자에게자녀출생일부터 24 개월간정부지원금지급 - 무급원칙 - 다만사업주가부담하는사회보장비에서셋째자녀부터정액의양육부모급여지급 - 시간단축근무의경우양육부모급여의반액을지급 3) 문제점과평가 우리나라의육아휴직제도이용자수는해마다늘고있는추세로이는육아휴직제도가정착중임을의미한다. < 표 5> 를보면 2006년 48,972명이었던육아휴직자수는 2012년총 64,084명으로크게증가하였다. 남성육아휴직자도꾸준히증가하였지만, 2012년현재육아휴직자중 97% 는여성으로육아휴직자의대다수는여성이다. 출산전후휴가자중육아휴직을이용하는근로자의비율도매년꾸준히증가하여 2012년현재 69% 를기록하고있다. 일부대기업에서자발적으로시행하고있는자동육아휴직제도의시행이확산되면육아휴직이용률이더높아질것이라예상된다. 하지만주의해야할점은 < 표 5> 가제시하는비율이육아휴직이용률이아니라는점이다. 이통계는고용보험가입자만을기초로하고있기때문에출산하기전이나혹은출산전후휴가를이용후노동시장을이탈한여성근로자는포함되어있지않다. 육아휴직을사용하기전에노동시장에서이탈하는여성근로자까지포함하여육아휴직의이용률을계산하면이용률은현저히떨어질것이다. 낮은이용률과더불어육아휴직제도의인식률또한낮다는것도육아휴직제도의문제점으로지적된다. 육아정책연구소에서실시한기업의출산휴가와육아휴직제도실태에대한설문조사결과를토대로한보고서 33) 에의하면, 영유아자녀를 33) 도남희 (2013), 기업의출산휴가와육아휴직지원현황과과제, 이슈페이퍼 2013-08, 육아정책연구소 - 113 -
가진 20~40대초반남녀근로자 1,000명중현재다니고있는사업장에서육아휴직제도를시행중이라답한근로자의비율은약 27%, 육아기근로시간단축제도를시행중이라답한근로자의비율은약 5% 에불과한반면, 기업의인사담당자혹은복지지원실무진 800명을대상으로한조사에서는그비율이각각 79%, 38% 로나타났다. 이는근로자들에대한제도의홍보가더필요하다는것을의미하기도하지만, 육아휴직을원하는근로자의육아휴직실제사용에한계가있음을의미하기도한다. 출산전후휴가자 (A) 육아휴직자 (B) < 표 5> 출산전후휴가자대비육아휴직자비율 ( 단위 : 명, %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 48,972 58,368 68,526 70,560 75,742 90,290 93,394 75,965 여자 13,440 20,875 28,790 34,898 40,914 56,735 62,294 56,734 남자 230 310 355 502 819 1,402 1,790 1,871 계 13,670 21,185 29,145 35,400 41,733 58,137 64,084 58,605 비율 (B/A) 27.6 34.8 40.3 47.2 51.8 64.3 68.6 77.2 주 : 2013 년자료는 1 월부터 10 월까지의이용자만을포함자료 : 도남희 (2013), 고용정보원고용보험 DB 정부의육아휴직제도강화방안이근로자와기업과의충분한협의과정이없이발표되었다는점도문제이다. 육아휴직제도의강화는기업이여성고용을기피하는요인으로작용하여여성고용률을하락시키는결과를초래할수있다. 34) 강화된육아휴직제도는기업의고용보험부담을높이고여성의기대근속연수를더욱떨어뜨려여성고용의직접비용을증가시킬뿐만아니라, 고용유연성이현저히낮은한국의현상황에서육아휴직사용자의대체인력확보가어려워져여성고용의간접비용도증가시키기때문이다. 따라서강화된육아휴직제도는여성근로자에대한인센티브가아닌패널티로작용할가능성이높다. 육아휴직급여역시재원조달의문제에서자유로울수없다. 육아휴직자수가빠르게증가하고있고이에따라육아휴직급여의총액이고용보험에서차지하는비율도빠르게상승하고있지만, 육아휴직급여재원관리에대한구체적정부정책이제시된바없어우려된다. 4) 정책방향 육아휴직제도에대한사회적요구는날로증가하고있고실제로이용자수도 34) 이진영 (2013), 여성고용률제고정책, 기업에게여성고용의인센티브를제공해야, KERI 칼럼, 한국경제연구원 - 114 -
빠르게증가하고있지만, 선진국에비해제도에대한인식과이용률은여전히낮은수준이다. 육아휴직제도를활성화하여여성고용가능성을제고하려면정부일방의강화된육아휴직제도방안보다는근로자및기업과충분한협의를거친후에여성고용비용의상승등의부작용을최소화할수있는방안이마련되어야할것이다. 기업에게자율권을주는방안도검토해볼만하다. 근로자와기업양자간의합의에의해도출된방안이마련된다면각기업이처한특수한환경과상황을고려한맞춤형방안을시행할수있어육아휴직이용률을제고시킬수있을것이다. 또한육아휴직사용자를대체할수있는적절한인력을바로확보할수있는방안도마련되어야할것이다. 고용의유연성을제고시킬수있는장기적방안도물론필요하지만정부기관만을대상으로하는대체인력뱅크제도를민간으로확대하여운영하는단기적방안도검토해볼만하다. 마지막으로가족친화적인기업문화를조성하여육아휴직제도의정착에힘써야한다. 이를위해남성근로자의육아휴직이용률을높여자녀양육이모의책임이아닌부모의책임이란인식을확산시켜야할것이다. 구체적방안의예로남성근로자의육아휴직시소득보전율개선과남성육아휴직이용자에대한인센티브부여등을들수있다. 3. 고교무상교육 1) 정책동향 고교무상교육은학부모의교육비부담을완화하고교육의공공성을확대하여균등한교육기회를실현한다는측면에서현재중학교까지로되어있는무상의무교육을고등학교로확대하는것을말한다. 작년 4.11 총선에서야당의경우는전면적실시를, 여당의경우는여건을고려하여시행하겠다는입장을밝혀온도차가존재하였는데작년 12월대선을앞두고여당과야당의후보들은고교무상교육을적극적으로시행하되단계적으로추진한다는입장을밝힌바있다. 당시박근혜대선후보는대통령임기인 5년안에전면무상교육을실현하여균등한교육기회를실현하겠다고발표하였으며야당의문재인대선후보도부모의소득과상관없이국가가고등학교까지교육을책임질수있도록고교무상교육을단계적으로실시할것이라고발표하였었다. 박근혜대선후보의대통령당선이후 18대대통령직인수위원회박근혜정부국정과제에서는지역별 소득계층별 교육비항목별로우선순위를고려하여고교무상교육을단계적으로추진할것을명시하였으며추후에는 2014년부터농어촌지역을시작으로단계적으로확대해 2017년에전면실시한다는계획을가지고있었다. 그러 - 115 -
나교육부는 2013년 9월 26일내년도예산을올해보다 5329억원 (1.0%) 증액된 54조 3661억원으로발표하면서정부에예산반영을요청한누리과정, 초등돌봄교실, 고교무상교육예산은재정난을이유로전혀반영하지않아현실적으로는고교무상교육의시행이불가능한상황이다. 교육부당국자는고교무상교육을완성하기위해서는막대한재원이소요되는데국고와지방비비율배분문제등복잡한문제가있어서도입을유보한다고밝힌바있다. 결국현재로서는예산이없어도입이무산된상황이며공약도임기내완성하는방향으로수정되었다고할수있다. 2) 문제점과평가 먼저고교무상교육이균등한교육기회실현이라는원래의목적을달성하는데효과적인지는미지수이다. 우리나라의경우 2005년부터중학교까지무상의무교육으로이미시행하고있으며중학교졸업생의고등학교진학률도 1975년에 74.7%, 1990년에 95.7%, 1995년에 98.5% 로계속증가해 2000년에는 99.5% 를기록함으로써현재거의모든중학교졸업자가고등학교에진학하고있다. 이미거의모든중학교졸업자가고등학교에진학하는상황에서고교무상교육을통해균등한교육기회를실현한다는원래의목적과얼마나부합되고실효성이있는정책인지는다시한번고려할필요가있다. 그리고대선을앞두고정치권이고교무상교육이라는공약을경쟁적으로내놓은것은교육의효과성보다는포퓰리즘이라는지적도적지않다. 더군다나전면적인고교무상교육을시행하기위해서는현정권하에서한해평균약 1조 2천억원 35) 에가까운비용이추가적으로필요한만큼실제로실행한다면다른예산을줄이거나증세가불가피할것으로예상된다 ( 새누리당도 4.11 총선공약으로고교무상교육을검토했다가당시에는예산문제로인해사실상포기하고장기과제로남겨둔것으로알려졌다 36) ). 고교무상교육이오히려고교교육의질을저하시킬가능성도적지않다. 교육이사적재화임을감안할때공공성에입각한국가의교육에대한개입은초등교육에대해서만지극히제한적으로그정당성이있을수있지만, 우리나라는중등교육까지의무교육을하고있기때문에현실적인상황에서중등교육까지는정부의개입을어느정도인정할수있다. 37) 그러나여기에고교무상교육까지시행되면고등학교에대한정부의개입이더욱확대되어학교의자율성을제약하고획일화된교육을부추겨오히려고등학교교육의질을저하시킬가능성이있다. 그리고고교무상교육시행을위하여기존의다른중등교육예산을줄이게된다 35) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013)). 36) 경기일보 경기교육청 고교무상교육 실효성없다 (2012. 2. 14) 37) 안재욱외 (2011) - 교육관계법개정방향과개정안 - 116 -
면교육의질은하향평준화되는문제를초래하여학교는모든학생이공짜로다니지만모든학생이더운혹은추운열악한환경에서수업을하게되고모든학생이낙후된교육환경에서생활할가능성도적지않다. 공립학교에한해서무상교육이제공되고있는미국의경우도 38) 최근미국경제가악화되면서가장기본적인수업은무상으로지원하되기존의다양한프로그램이나고급프로그램은예산부족으로아예폐지하거나혹은학생이비용을부담하는것을조건으로존속시키는사례가늘고있다. 또한기타학생이부담해야하는추가적비용도오히려증가하는추세로 39) 학생의비용만증가하고교육의질이저하될것을우려하고있다. 물론사립학교의경우에는무상교육이아니며학부모들이교육비를지불하고있으나우리나라에서논의되고있는고교무상교육은공립과사립구분없이모든고등학교에무상교육을도입하는것을목표로하고있다는점에주의할필요가있다. 고교무상교육을실행에옮긴다고하더라도고교무상교육시행을위한재원마련방안도여전히논란거리이다. 앞에서도언급한바와같이고등학교무상교육을위해서는약 1조 2천억원정도가추가적으로필요할것으로예상되지만, 새정부초기부터고교무상교육을위한구체적인재원조달로드맵은제시되지않아실현가능성에대한논란도야기되었고결국올해에도예산이마련되지않아도입시기가요원해졌다. 고교무상교육의경제적효과를살펴보면, 고고무상교육을대통령직인수위원회가제시한내용과일정에따라시행했을경우를가정하면, 고교무상교육은부자들에게까지혜택이배분되기때문에소득재분배효과가크지않은반면 ( 지니계수가일년동안평균 0.02% 감소 ) GDP와고용에는부의효과를미치는것으로분석되고있다. < 표 6> 고교무상교육시행시거시경제변수변화예측 (%) 40) GDP 고용 근로소득 소비자물가 실질임금 2013-0.19-0.12 0.53-0.71 0.65 2014-0.26-0.19 0.21-0.47 0.40 2015-0.34-0.26-0.10-0.24 0.16 2016-0.41-0.33-0.42 0.00-0.08 2017-0.47-0.40-0.73 0.25-0.33 연평균 -0.34-0.27-0.13-0.26 0.16 38) 미국에서공립학교의경우는국가가무상으로지원을하지만사립학교의경우는학부모가비싼수업료를부담하고있는상황이라모든학교를대상으로무상교육을시행하지는않고있음. 중등교육이하에서미국의사립학교비중은전체학교수의약 25% 수준이며 (2009-10 학년도 ) 평균수업료는 8,549 달러 (2007-08 학년도 ) 인것으로조사됨 - Council for American Private Education(http://www.capenet.org/). 39) Wall Street Journal Public Schools Charge Kids for Basics, Frills(2011. 5. 25) 40) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013)). - 117 -
3) 정책방향 가장바람직한정책방향은고교무상교육은지양하고저소득층에대한지원을강화하는것이라할것이다. 거의 100% 의고교진학률을기록하는상황에서막대한재정부담을초래하는고교무상교육을시행해야할이유가크지않다. 앞에서언급한바와같이고등학교무상교육을무리하게시행하게되면실제로필요한다른교육예산을감소시켜오히려전반적인교육의질이저하될가능성도높다. 학부모의교육비부담을완화하고자한다면부담능력이충분한고소득층에게까지혜택을부여하는것이아니라저소득층에대한지원을강화하는것이바람직하다. 중학교무상교육의경우연간수업료와입학금, 교과서값등이면제되지만, 기타추가비용은학부모가부담해야하므로향후재원이확보되더라도무상교육을확대하기보다는중고등학교저소득층에대한실질적지원을확대하는것이바람직할것으로판단된다. 중요한것은고등학교교육의핵심문제가전면적무상교육을시행하느냐의문제가아니라어떻게질높은교육을모든학생에게제공하느냐의문제라는것임을주지할필요가있다. 그러므로어떻게무상교육을시행하느냐에집중하는것이아니라실질적으로공교육의질을높일수있도록어떻게교육환경을개선하고학습여건을향상시킬수있는지또이를위해재원을어떻게효율적으로활용할수있을것인지에집중할필요가있다. 예컨대창의성및다양성교육의실현을통한교육의질향상을도모할수있는정책방안을모색하는한편, 다만이러한혜택으로부터누락되는저소득층에한하여재정적으로지원할필요가있다고하겠다. 고등학교무상교육을저소득층을넘어서지원하는경우에도최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는것이좋다. 소득분위하위 7분위를초과하게되면지원에따른소요비용은증가하는반면소득재분배효과는오히려떨어져서정책의실효성이저하되기때문이다. 41) 재원이충분하다고하여도지원대상의소득분위의범위를더이상확대하기보다는저소득층자녀를대상으로실질적인급식비, 기타학교생활비등의지원을확대해주는것으로실행방안을모색할필요가있다. 정부가고등학교에까지무상교육을강행하는경우국공립학교와사립학교의차별성을부각하여재원비용을최소화하는방안도고려해볼수있다. 국가및지자체가주인인국공립학교에한해서는무상교육을강행한다고하더라도민간이주인인사립학교의경우에는등록금과학교운영의자율권을주고교육의다양성을확보하는방안을검토할필요가있다. 미국의경우도사립학교의경우는학생및학부모가수업료를부담하고있으며무상교육의대상에서제외되고있으므로이를참고할필요가있다. 41) 조경엽 유진성 (2012) - 118 -
4. 반값등록금 1) 정책동향 반값등록금의시초는 2006년 5 31 지방선거에서당시한나라당이주호의원 ( 현교육과학기술부장관 ) 이제기한 교육비부담절반줄이기정책 이었으나 2011년에민주당이무상급식, 무상의료, 무상보육에이어반값등록금을주장하면서크게이슈화되었다. 그이후에는여당에서도여론에따라이에동조하는양상을나타내었다. 반값등록금의이슈는비싼등록금이라는사회적여론에편승하여나타난현상으로이후다양한형태의등록금관련공약이제기되었으며 2012년 4.11 총선과 12월대선에서도주요한복지공약의하나가되었다. 2012년 12월대선에서민주통합당의문재인대선후보는기존의민주통합당반값등록금정책을고수하며일괄적인반값등록금을주장하였으나새누리당박근혜대선후보는대학생모두에게반값등록금을동일하게지원하는것은아니고국가장학금지원대상을 8분위까지확대하여등록금의평균부담을절반으로줄이는정책을제시하였다. 박근혜대선후보의대통령당선이후 2013년 2월대통령직인수위원회국정과제에서는실제등록금대비소득수준별지원을추진하고든든학자금 (ICL) 대출자격을전면확대하는소득연계맞춤형반값등록금정책을명시하였다. 이에발맞추어정부는등록금부담완화를위해 2013년의국가장학금예산을 2012년보다 5000억원늘어난 2조 2500억원으로산정하였다가 2013년초다시기존의예산보다 5250억원늘어난 2조 7750억원의예산을국회에서통과시켜반값등록금의실행의지를보여주었다. 그리고 2013년초에는현재시행중인국가장학금지원정책 ( 부분적인소득연계형반값등록금정책 ) 을더욱강화하여 2014년부터실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을전면시행하겠다고언급하였다. 하지만 2013년 9월 26일정부에서발표된 2014년예산안에서는셋째자녀부터대학등록금을지원하는방안을포함하는대신반값등록금의전면시행을위한예산은포함되지않아 (8,150억원이미반영 ) 2014년도에는반값등록금의전면적도입이불가한것으로나타났다. 시행계획도 2015년부터전면적으로도입하는것으로수정되었으나 2013년의경우에서보는것과같이재원이마련되지않는다면또다시전면적도입은연기될수도있는상황이다. - 119 -
< 표 7> 2013년기준국가장학금지원금액 * 구분 소득분위 1학기지원금액 2학기지원금액 총금액 기초생활수급권자 225만원 225만원 450만원 1분위 ** 225만원 225만원 450만원 2분위 135만원 135만원 270만원 3분위 90만원 90만원 180만원 Ⅰ 유형 Ⅱ 유형 4분위 67.5만원 67.5만원 135만원 5분위 56.25만원 56.25만원 112.5만원 6분위 45만원 45만원 90만원 7분위 33.75만원 33.75만원 67.5만원 8분위 33.75만원 33.75만원 67.5만원 대학별자체노력계획에따라자율적으로지원 * 등록금을초과하지않는범위내에서지원 ** 차상위계층은 1 분위로간주주 1) 등록금범위 : 입학금, 수업료, 기성회비 ( 다만, 기타징수금미포함 ) 주 2) 교내 외장학금수혜로 Ⅰ 유형지급금액이 1 만원미만일경우지원제외 2) 문제점과평가 학생이대학을졸업하면대학졸업이후모든편익을누리는당사자자는학생자신이므로편익에대한대가로서학생스스로자신의등록금을스스로지불하는것이당연한것이며, 이런의미에서국민세금으로대학에진학하는이들의비용을대신지불하는반값등록금이과연타당한것인가에대해서논란의여지가많다. 국민세금으로대학에진학하는이들의비용을지불하게되면대학에가지않는고졸자가대졸자의비용을대신지불하는촌극을야기할수있어문제가될수있다. 또한학력인플레심화와청년실업및대졸실업증가도우려된다. 반값등록금과같은정부지원은수요자의대학진학비용을낮추어대학진학률을더욱상승시키고학력인플레를심화시킬것으로전망되며 ( 우리나라대학진학률은 (70~80%) 이미미국이나일본의대학진학률보다높다 ) 학력인플레의심화로인한대학졸업자의양산은결국청년실업과대졸실업을야기하고취업의질을저하시켜사회문제를더욱심화시킬것으로우려된다. 재수생수증가및사교육비증대도문제이다. 반값등록금으로대학교육비용이낮아지면수요는더욱늘어날것이고초과수요는재수생을양산하는결과를초래하고사회적으로인력자원의낭비를초래할가능성이있다. 한편대학진학을위한재수, 삼수생의증가는사교육비증가를수반하게될것이다. 반값등록금은부실대학의구조조정을지연시킬것으로전망된다. 반값등록금은국민들의세금으로일반대학뿐만아니라부실대학까지도지원하는문제를야기하여 - 120 -
한계부실대학의수명을연장시키고대학구조조정을지연시키게된다. 부실대학정리가지연되면결국대학교육의질이저하되고그피해는고스란히학생들에게돌아갈것이다. 새정부에서는반값등록금을시행하기위해서정부재정, 대학자체장학금, 대학자구노력등을통해재원을마련한다는입장으로 ( 기존의 ) 대학자체장학금 2조원, 대학자구노력 1조원, 국가재정 4조원을통해재원을마련한다는방침이다. 42) 따라서정부의재원외에추가로대학의자구노력으로마련해야하는 1조원의재원이필요하며여기에든든학자금대출확대에소요되는비용도추가로필요한상황이다. 따라서이를모두합하면실제로는 5년동안연평균약 2조 7천억원이추가로필요할전망이다. 반값등록금을실행하기위해서는이렇게막대한재원이소요되는데재정이확보되더라도이재원을대학등록금에지원하는것이가장효율적인지도생각해야할필요가있다. 빈곤아동, 보육양육비, 노인, 장애인등저소득층및사회취약계층에대한선별적지원, 일자리창출을위한재원활용등지원이더절실한부문도많은만큼자원배분의우선순위를다시한번검토할필요가있다. 한편, 대통령직인수위원회의정책내용에따라새정부가소득연계형반값등록금을원래의계획대로내년부터전면적으로도입하는경우 ( 민간부담을포함한총비용을고려하는경우 ) 이로인한소득재분배효과는크지않을것을것으로예상된다 ( 지니계수가일년동안평균 0.05% 감소 ). 다만소득연계형반값등록금은주로소득분위하위 80% 에게혜택이주어지므로고교무상교육의소득재분배효과보다는조금더나은것으로분석되었다. 하지만 GDP와고용에미치는영향은고교무상교육보다부의효과가더크게나타나더부정적일것으로예측되었다. < 표 8> 반값등록금시행시거시경제변수변화예측 (%) 43) GDP 고용 근로소득 소비자물가 실질임금 2013-0.349-0.229 0.475-0.529 0.705 2014-0.506-0.450-0.775 0.527-0.326 2015-0.539-0.465-0.785 0.511-0.321 2016-0.583-0.493-0.807 0.489-0.316 2017-0.635-0.520-0.827 0.463-0.309 연평균 -0.527-0.436-0.564 0.269-0.113 42) 민주당에서는한명숙의원이 2012 년 5 월 30 일등록금인하를위한안정적재원확보를위하여내국세의일정부분을고등교육재정교부금으로확보해야한다는취지의고등교육재정교부금법안을발의하였으나새누리당은국가장학금을시행하고있어다른대학재정지원방안에는관심이없는등의이유로동법안은현재국회에계류중이다. (http://news.unn.net/news/articleview.html?idxno=124883) 43) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013)). - 121 -
3) 정책방향 기본적으로는대학등록금은수요자와공급자사이에서자율적으로결정되어야할문제이다. 반값등록금의도입은소득재분배와수익자부담원칙과도맞지않고앞에서살펴본바와같이많은부작용을유발할것으로사료된다. 따라서대학등록금은자율적으로결정되도록하는것이바람직하며다만저소득층및취약계층에한해서만균등한교육기회를제공하기위해서대학등록금을선별적으로지원해줄필요가있다. 중요한것은무조건적인대학등록금인하보다는대학교육의질과교육효과를함께고려하면서등록금을조정하는정책을모색할필요가있다는것이다. 예를들면부실대학정리를통해국고보조금낭비를최소화하고이를교육의질향상과등록금인하를위해사용하는방안을검토할수있으며교육시장개방으로학교간경쟁을통해서등록금인하를유도하고교육여건개선을모색할수있는방법을검토할수있다. 또한대학내임금체계개선을통해대학내불필요한고비용구조를개선하여대학의등록금인하여력을증대시키는방안이나재원조달의문제없이실질적인등록금인하효과를가져올것으로기대되는기여입학제도입도신중히고려해볼필요가있다. 하지만사회적으로비싼등록금에대한여론이적지않아대학등록금에대한직접적인지원방안논의가불가피하고따라서현재추진중인소득수준별차등지원방식을통한대학등록금부담완화방안 ( 소득연계형반값등록금 ) 을받아들일수밖에없다면이를수용하되추가로정책을보완및수정하는방안을검토할수있을것이다. 예컨대현재의소득연계형등록금지원방안은 8분위까지지원하고있어서거의보편적지원에가깝기때문에지원대상의소득분위를낮추는대신저소득층에대한지원을확대하는방안을모색할필요가있다. 44) 또한최근에성적요건을폐지하자는주장도있지만실제로대학에서공부하고자하는사람에게혜택이돌아갈수있도록하기위하여대상자에대해일정수준이상의성적기준요건을부과하는것은유지할필요가있는것으로판단된다 ( 성적기준을조정하거나성적기준미달시횟수기준으로면책범위는마련하더라도성적기준을폐지하는것은지양할필요가있다 ). 그리고향후지원액수의증가에있어서도한번에증가시키기보다는경제여건을고려하여정책의속도와규모를조정하면서점진적으로증가시키는방안을검토할필요가있다. 44) 현재기초생활수급자나소득하위 1 분위에대한지원액이일률적으로정해져있기때문에이들이상대적으로등록금이많은사립대학교에진학하는경우에는추가부담이불가피하므로저소득층에대한실질적인지원을고려할필요가있다. - 122 -
5. 국민기초생활보장제도 1) 정책동향 1 국민기초생활보장제도의현황및제도변경추진배경 국민기초생활보장제도의전신은 1961년부터시행되었던생활보호제도이다. 90 년대후반외환위기에따른대량실업하에서생활보호제도가사회안전망으로서의기능을제대로수행하지못하였다는비판에직면하게되면서 2000년 10월부터국민기초생활보장제도가기존의생활보호제도를대체하여 13년째운영중이다. 시혜적이고단순보호차원의생활보호제도와는달리, 국민기초생활보장제도는자립및자활서비스를제공하여생산적복지를구현하는종합적인빈곤대책으로평가되어왔다 (< 표 9> 참조 ). 기초생활보장제도는국가로부터생계지원을받더라도일할능력이있으면직업훈련등자활관련사업에참여한다는조건아래생계비를지급한다. 생활이어려운사람에게최저생활을보장하는동시에, 일할수있는사람에게는일자리를제공하는것이다. < 표 9> 국민기초생활보장제도와생활보호제도와의주요차이점 성격 대상자구분 대상자선정기준 급여수준 자활지원계획 생활보호제도 국가에의한보호적성격 ( 보호대상자, 보호기관등 ) 인구학적기준에의한대상자구분 거택보호자 :18세미만아동, 65세이상노인등근로무능력자 자활보호자 : 경제활동이가능한근로능력자 보건복지부장관이정하는소득과재산기준이하인자 생계보호 거택보호자에게만지급 의료보호 거택보호 : 의료비전액지원 자활보호 : 의료비의 80% 장제보호, 해산보호등 자료 : 보건복지부지역복지 (http://team.mw.go.kr) - 국민기초생활보장제도 저소득층의권리적성격 ( 수급권자, 보장기관, 생계급여등 ) 대상자구분폐지 근로능력이있는조건부생계급여대상자는구분 ( 연령기준외에신체 정신적능력, 부양, 간병, 양육등가구여건을감안 ) 소득인정액이최저생계비이하인자 (2003년부터실시 ) 생계급여 모든대상자에게지급하되근로능력자는자활관련사업과연계하는조건부로지급 주거급여 임대료, 유지수선비등주거안정을위한수급품 긴급급여 긴급필요시에우선급여실시 의료, 교육, 해산, 장제보호등 근로능력자가구별자활지원계획수립 근로능력, 가구특성, 자활욕구등을토대로자활방향제시 자활에필요한서비스를체계적으로제공하여궁극적인자활촉진 - 123 -
기초생활보장단위는가구단위로모든세대원을보장하는것을원칙으로하되, 특히필요하다고인정하는경우에는개인을단위로하여특정가구원에게급여를행할수있다. 수혜자격은소득인정액기준 45) 과부양의무자기준 46) 을동시에충족할때부여된다. 소득인정액은최저생계비 (< 표 10> 참조 ) 이하여야하며, 부양의무자가없거나, 부양의무자가있더라도군입대 해외이주 구속수감 행방불명 가족관계단절등을이유로부양을사실상받을수없거나부양능력이없는경우여야한다. 이두가지기준을동시에충족하는대상에한해현재 7종의급여혜택 (< 표 11> 참조 ) 이지원되고있다. < 표 10> 2012 년가구규모별최저생계비 ( 소득인정액기준 ) ( 단위 : 원 / 월 ) 가구규모 1 인가구 2 인가구 3 인가구 4 인가구 5 인가구 6 인가구 7 인가구 최저생계비 553,354 942,197 1,218,873 1,495,550 1,772,227 2,048,904 2,325,580 현금급여기준 453,049 771,408 997,932 1,224,457 1,450,982 1,677,506 1,904,031 [ 주1] 8인이상가구의최저생계비 : 1인증가시마다월 276,677원씩증가 [ 주2] 8인이상가구의현금급여기준 : 1인증가시마다월 226,525원씩증가 [ 주3] 현금급여기준은최저생계비에서현물로지급되는의료비 교육비및타법지원액 ( 주민세, TV수신료등 ) 을차감한금액으로서, 소득이없는수급자가받을수있는최고액의현금급여수준자료 : 보건복지부기초생활보장과 (2012) < 표 11> 7 개지원급여혜택종류및주요특징 급여혜택종류생계 주거급여의료급여교육급여해산 장제급여자활급여 주요특징 가구별최저생계비 - 의료비 교육비 타법지원액 ( 예 : 주민세, TV수신료 ) 등의현물급여 - 가구소득인정액 으로산정된현금급여로서, 생계및주거급여를일정비율로지급 ( 각각 80.652%, 19.348%) 의료급여수급권자의질병 부상 출산등에대한의료비지원 초 중 고생의입학금 수업료 학용품비 교과서대 부교재비등지원 출산및출산예정시 1 인당 50 만원, 장제시 1 구당 50 만원지원 근로능력자대상자활근로 자산형성 탈수급등지원 자료 : 보건복지부기초생활보장과 (2012) 45) ( 소득인정액기준 ) 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 소득평가액 = 실제소득 - 가구특성별지출비용 근로소득공제 재산의소득환산액 = ( 재산 기본재산액 부채 ) 재산종류별소득환산율 기본재산액 : 보장가구의기초생활유지에필요하다고인정되어소득환산에서제외되는금액 46) ( 부양의무자기준 ) 부양의무자의범위 : 1촌의직계혈족 ( 부모, 아들 딸등 ) 및그배우자 ( 며느리, 사위등 ) [ 예외 ] 1 부양의무자가출가한딸, 배우자와이혼 사별한딸인경우, 2 부양의무자가출가한딸에대한친정부모인경우 부양능력미보유판단기준 : 부양의무자소득 < 수급권자및부양의무자가구최저생계비합 의 130% - 124 -
국민기초생활보장제도는기초생활보장지원예산의지속적인증가추세속에활발히시행되고있다. 기초생활보장지원예산 ( 국비 ) 은 2000년 2.4조원에서 2006년 5.4조원, 2012년에는 7.5조원으로꾸준히증가해왔다. 제도가도입된이후가정해체, 빈곤, 실직의증가로인해수급자수가 2000년 149만명에서 2006년에는 154만명으로증가했다. 2012년통계에서는 139만명으로감소세를보였는데, 이는 2010년정부가부정 중복수급을막기위해소득및재산의공적자료가연계된사회복지통합관리망을도입하여적극활용하였기때문이다. < 그림 1> 기초생활보장수급자현황 [ 주 ] 수급률은총인구대비비율을의미자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장수급자현황, 각년도 국민기초생활보장제도는지난 10년간빈곤감소에기여하는등빈곤층생계지원측면에서효과적인복지정책으로평가되고있다. 한국보건사회연구원의연구결과에따르면, 기초보장수급가구들의절대빈곤율과빈곤갭은급여수급후각각 0.8%p, 29.2% 감소하여빈곤층완화에기여했다고분석됐다. < 표 12> 기초보장수급가구들의급여수급전 후빈곤감소분석 기초보장수급가구급여수급전급여수급후감소효과 절대빈곤율 10.3% 9.5% -0.8%p 빈곤갭 31.2 만원 22.1 만원 -29.2% [ 주 1] 기초보장급여수급전 후의각수치는 03 년, 06 년, 09 년의평균값 [ 주 2] 절대빈곤율 = 최저생계비이하를버는가구비율, 빈곤갭 = 빈곤선 - 빈곤가구평균소득자료 : 한국보건사회연구원, 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구, 2011-125 -
국민기초생활보장제도의긍정적효과에도불구하고개선이필요한몇몇문제점또한지적되고있다. 우선, 지원의사각지대에놓여있는비수급빈곤층이상당하다는점이다. 지난 2012년최저생계비이하의절대빈곤층은 179만5,000가구 47) 였으나, 보건복지부가발표한 2012년기초생활보장수급가구는 82만1,879가구에불과했다. 따라서이해에 97만3,121가구는소득인정액이최저생계비이하임에도불구하고보호를받지못했고, 이런비수급빈곤층의비율은절대빈곤가구의 54.2% 에달한다. 이렇듯상당한사각지대가생기는이유는엄격한부양의무자기준과높은재산의소득환산율때문으로분석되고있다. 수급가구의유형이다양하고이에따라필요로하는지원의유형이상이함에도불구하고, 획일적인급여를제공하는것도개선이필요한문제점으로지적되어왔다. 노인세대, 소년소녀가장세대, 모자세대, 부자세대, 장애인세대등다양한가구유형별로급여욕구의차이를반영할수있는탄력적인기초생활보장제도에대한필요성이대두되어왔으나, 이에대한급여체계개선은지연되고있는실정이다. 맞춤형급여체계의구축을통해기존통합급여에서욕구를고려한개별급여로의전환이시급하다. < 그림 2> 수급가구의가구유형별비율 자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장수급자현황, 각년도 현행기초생활보장제도의또다른문제점은수급자의탈수급과자립이원활하게이루어지지않고있다는점이다. 수급자비율을생애주기별로보면근로능력이있고한창경제활동을수행해야할 20세와 64세사이의수급자가전체수급자의 47.7% 를차지한다. 연령별총인구수대비수급자비율은노년기 (65세이상 ) 가 6.3% 로중년기 (40~64세) 2.5%, 청년기 (20~39세) 1.0%, 청소년기 (12~19세) 3.9% 등에비해 47) 통계청, 2013 가구금융ㆍ복지조사 - 126 -
가장높지만, 수급자중에서의연령별비율을살펴보면, 노년기수급자 28.9%, 중년기수급자 36.4%, 청년기수급자 11.3% 로, 청년및중년수급자의비율이상당함을알수있으며, 이러한현상은남성수급자에게서더두드러지게나타난다 (< 그림 3>, < 표 13> 참조 ). 물론청년및중년수급자가모두근로능력이있다고볼수는없다. 하지만기초생활보장일반수급자중상당수의근로능력자 (< 표 14> 참조 ) 가포함되어있으며이들의자립 자활및탈수급이효과적으로이루어지지않고있는것이문제이다. 2012년기준, 기초생활보장일반수급자약 130만명 (82만1,879가구) 중근로능력자인경제활동인구수는 193,101명으로, 2011년 236,909명에비해다소감소했으나, 여전히기초생활보장일반수급자전체에서 15% 가량의비중을차지하고있다. < 그림 3> 생애주기별일반수급자분포 자료 : 보건복지부, 2012 년국민기초생활보장수급자현황 < 표 13> 생애주기별남녀의수급자비율현황 영유아기 (0~5 세 ) 학령기 (6~11 세 ) 청소년기 (12~19 세 ) 청년기 (20~39 세 ) 중년기 (40~64 세 ) 노년기 (65 세이상 ) 남성 2.7 5.8 19.0 11.1 42.3 19.1 여성 1.9 4.2 14.2 11.4 31.9 36.4 자료 : 보건복지부, 2012 년국민기초생활보장수급자현황 - 127 -
< 표 14> 일반수급자의경제활동유무현황 ( 단위 : 명, %) 구분 2011 년 2012 년 소계경제활동인구비경제활동인구소계경제활동인구비경제활동인구 일반수급자 1,379,865 236,909 1,142,956 1,300,499 193,101 1,107,398 구성비 100 17.2 82.8 100 14.8 85.2 [ 주 ] 일반수급자수는전체수급자수에서시설수급자수를제외한수치자료 : 보건복지부 (2012) 2 빈곤층지원확대정책동향 국민기초생활보장제도는최저생계비이하빈곤계층의생활안정을도모하고자활을이끌어내기위해운용하고있는복지정책이다. 기초수급자자격이있는빈곤층은 4인가족의경우매달 149만5,550원의생계급여와함께주거 의료 교육 해산 장제 자활등총 7개의급여를지급받게된다. 이들에게는임대주택입주자격과함께임대료할인, 각종공과금과세금의면제또는할인혜택이주어지며, 의료비는대부분무료이고, 중 고생자녀의학비, 급식비, 교과서비, 교재비, 대학등록금과수업료도지원된다. 정부는빈곤계층지원을더욱확대하는방향으로국민기초생활보장제도를보완할계획이다. 정치권의복지확대기조에따라국민기초생활보장제도의혜택을받지못하는빈곤층지원에대한정치적필요성이증대되었기때문이다. 또한기존제도의광범위한사각지대를보완하기위한움직임이기도하다. 기존의제도는수급자격조건이획일적기준으로적용되고있기때문에상당수의최저생계비이하저소득층이사회보장의혜택을전혀받지못하는사각지대가존재한다는것이정치권의설명이다. 이에따라비수급빈곤층의기본적인생활에대한제도적보완의필요성이대두되고있다. 새누리당은기초생활보장수급기준을완화하고급여체계를개편하는여러방안을제시해왔다. 지난 4월새누리당과보건복지부는당정협의를열고부양의무자소득기준을최저생계비 130% 미만에서 185% 미만으로조정하는안을마련했다. 또한, 5월에는유재중의원의대표발의로국민기초생활보장법개정안을의회에제출했고, 이는현재국회보건복지위원회에계류중이다. 이개정안은기초생활수급자기준및부양의무자의재산 소득기준을완화하여비수급빈곤층의비율을점진적으로축소하는데중점을뒀다. 최저생계비계측조사를폐지하고빈곤실태조사를통해소득인정액이보건복지부장관이정하는기준이하인사람을수급자로선정하는방안이제시되었다. 또한부정수급단속을강화하고적정급여를책정하는방안도포함되었다. 특히사회보장위원회가 맞춤형고용 복지 의실질적인컨트롤타워역할을수행할수있도록그위상을강화하여, 현행최저생계비제도를주관하는중앙생활보장위원회가담당하던수급자선정및급여수준의설정과관리 - 128 -
를사회보장위원회가맡도록하였다. 중앙생활보장위원회의심의 의결권은존치되나, 사회보장위원회 ( 사회보장기본법제20조 ) 의심의 조정을거친경우에는중앙생활보장위원회의심의 의결이생략될수있게된다. 민주당은기초생활보장수급기준완화를위한부양의무자기준및소득환산지수조정안과상대적빈곤선도입및최저생계비상향안을제시하며기초생활보장수급에서제외되는 103만명중 70% 를보장범위에포함되도록조정을요구하고있다. 이밖에도비수급빈곤층긴급복지지원확대할것을정부에지속적으로요구하고있으며, 획일적기준으로적용되고있는수급자격기준과보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는방안을마련하고있다. 박근혜정부는기초생활보장수급자의선정기준완화를위해출범초기부터차상위계층기준을현행최저생계비 120% 에서중위소득 50% 로확대개편하고자추진중에있다. 정부는 9월제4차사회보장위원회를열어기초생활보장제개편방안및맞춤형복지전달체계구축방안을확정했다. 통합급여체계를수요자의요구에따라개별혜택을주는 맞춤형급여체계 로개편하는방안을제시했다. 이에따라최저생계비가구에통합적으로지급하던기초생활보장급여는내년 10월부터의료급여 주거급여 교육급여 자활급여등급여별로기준을나누어지급한다는계획이다. 부양의무자소득기준을완화하는방안도포함됐다. 현재는중위소득수준정도인소득을가지고있으면부양능력이있는것으로간주되지만앞으로는 중위소득 + 수급자가구최저생계비 이상의소득이있어야부양능력이있는부양의무자로간주하겠다고밝혔다. 정부는이러한내용을골자로하는기초생활보장법개정안을추진하고하위법령을마련해내년 10월부터맞춤형급여로전환한다는방침이다. 2) 문제점과평가 1 문제점 정부와양당이제시하고있는국민기초생활보장제도개선안에는논란이예상되는몇가지쟁점사항이있다. 우선, 최저생계비계측조사를폐지하고현실성있는빈곤실태조사를통해보건복지부장관이기초생활보장수급자의소득인정액기준을정하는방안은정부가소득인정액기준을임의로변경하는것이가능해진다는점에서논란이되고있다. 경기변동이나예산사정에맞춰정부가소득인정액을재량적으로변경하게됨에따라기초생활보장급여가 재량급여 로후퇴할우려가있다는지적이다. 또한, 수급자선정기준과급여수준등최저생계비제도를주관하는중앙생활보장위원회의심의 의결권을존치하면서사회보장위원회에게심의 조정권을부여하는것은심의기구간의불명확한기능구분으로정책혼선을야기할수있으며행정업무중첩으로인해비효율적행정집행을초래할우려가있다. - 129 -
부양의무자기준완화에대해서는정부및양당모두공감대를형성하고있으나완화수준에서는이견이존재하고있는상황이다. 정부가제4차사회보장위원회를통해부양의무자소득인정액기준을최저생계비가아닌중위소득수준까지포함하는단계로발전시키는안을발표하였지만, 진보진영과인권단체에서는현재논의되는수준으로는가시적인효과를거두기힘들다고비판하고있다. 또한근본적인문제를해결하기위해서부양의무자기준을완전폐지해야한다는목소리도높다. 지난 10월보건복지부국정감사에서민주당김성주의원은부양의무자기준이노인수급탈락에지대한영향을미치고, 결국노인비수급빈곤층발생의주요한원인이됨을지적하며부양의무자기준폐지를주장했다. 부양의무자기준폐지주장과관련해보건복지부는기초생활수급대상자부양의무자기준완화필요성은공감하고있지만완전폐지하면연간 7조원이추가소요된다며지금으로선폐지에어려움이있음을호소하고있다. 현실적이지못한최저생계비인상도상대적빈곤가구의심화를부추기게될주요요인으로지적되며논란거리로부상하고있다. 차상위계층기준확대나상대적빈곤선도입은궁극적으로빈곤층예방및축소를위한정책적목적을지닌다. 그러나중앙생활복지위원회에서발표한최저생계비는 4인가구기준 2013년 154만 6,399원에서 2014년 163만820원으로 5.5% 의물가상승률정도로만인상된수준이어서상대적빈곤을오히려심화시킬수있는요인으로작용할우려가크다. 또다른쟁점화요소로획일적기준으로적용되고있는수급자격기준및보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는개편안을들수있다. 정부는이개편안을내년 10월부터시행할것을목표로하고있지만, 관련법안에대한여야의입장차가상당해국회통과에난항이예상되고있다. 이개정안에대한논의가어려움을겪고있는이유는민주당의원들사이에법개정에신중해야한다는의견이강하기때문이다. 게다가생계급여등에서오히려대상자숫자가축소된다는추계가있어전반적인제도점검이필요하다는목소리가높다. 현행통합급여체제선정기준은소득인정액이최저생계비 ( 중위소득의 38%) 이하이면되지만, 맞춤형개별급여체계하에서는생계는중위소득 30% 이하, 의료는중위소득 38% 이하, 주거는중위소득 40~50%, 교육은중위소득 50% 이하로선정기준을조정하고자하였으나이에따라맞춤형개별급여체제가도입되게되면생계비의경우는지원대상이오히려축소 (31%( 현금급여기준선은중위소득의 31% 수준 ) 30%) 될것으로지적되고있다. 2 평가 기초생활보장수급자의선정기준을완화하고자하는노력으로인해기초생활보장수급자확대효과가있을것으로예상되나부양의무자기준등기존의사각지대요인에대한합의및개선이이뤄지지않아그효과는크지않을것으로전망된다. 이는통합급여체계의맞춤형개별급여체계로의전환에차질이발생했고, 최저생 - 130 -
계비가상향조정되지만인상치가현실적이지못해상대적빈곤가구가심화될가능성이높기때문이다. 수급자선정기준완화로인한수급대상자수증가가초래할정부의재정부담에대한해소방안부재도정책효과의발목을잡을것으로보인다. 박근혜정부의기초생활보장관련연도별추가소요비용은 5년간 (2013~2017년) 연평균 1조700억원이상이될것으로추산되고있으며간접비용까지포함할시에는최소연평균 1조 771억원에이를것으로추정되고있다. 48) 아울러, 복지체계전반을고려한근로유인책의수립에대한구체적인논의가진행되지않고있는점에주의할필요가있다. 근로유인책이보완되지않을경우탈수급기피유인이증대될수있는문제점도불거질것으로예상된다. 3) 정책방향 우리나라의고령화속도는고령사회 ( 노인인구비율 14%) 에도달하는데 18년, 초고령사회 ( 노인인구비율 20%) 에도달하는데불과 8년이소요될것으로전망되고있다. 현재까지 OECD 국가들중가장빠른수준을보였던일본 ( 각각 24년, 12년 ) 보다도심각한실정이다. 세계최저수준으로떨어진출산율은고령화속도를더욱가파르게만들고있다. 1970년 4.53명이었던우리나라의합계출산율 49) 은 2011년 1.24명을기록하며 OECD 국가들 ( 평균약 1.6명 ) 중최저수준을보이고있다. 저출산 고령화의심화로국민기초생활보장제도의확대시행이불가피해지고있음에도불구하고이를위한재원확보가더욱어려워지고있는것이작금의우리나라의현실이다. 국민기초생활보장제도의지속가능성을위한전제조건의확립이어느때보다도필요한시점이다. 보편적복지가아닌선별적복지정책의기조하에서국민기초생활보장제도의수혜자를확대하는것이바람직한전제조건이아닐까싶다. 보편적복지하에서의기초생활보장수혜자확대는소득재분배효과도기대하기어렵고재정부담도클것으로예상되기때문이다. 이러한전제조건의확립속에국민기초생활보장제도가공적부조제도로서효율적인역할을수행하도록하는논의가수반되어야할것이다. 근로무능력자로구성된가구에대한부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지하는것이필요하다. 최저생계비기준의제한적상향조정도국민기초생활보장제도의공적부조제도로서의역할제고에필요한부분이다. 상대적빈곤기준을적용하는것은최저생계비의개념과상충되는상대적개념이므로이를배제하고물가상승률등을고려해현실에맞게최저생계비기준을상향조정하는방향으로정책이수립되어야한다. 또한, 복지체계전반을고려한근로유인책수립이병행되어야할것이다. 현재 48) 조경엽 유진성, 박근혜정부복지정책의비용추정및경제적효과분석, 2013 49) 여성 1 명이가임기간 (15~49 세 ) 동안낳을것으로예상되는평균자녀수 - 131 -
논의되고있는정책들은빈곤가구실태조사와수급자선정기준완화등을통한저소득층의생활안정지원강화및제도의확대시행에중점을두고있다. 국민기초생활보장제도의본취지에부합하며자활 자립을촉진하고탈수급할수있는근로연계방안제시가뚜렷하지못한상황이다. 생산적복지를실현하고지속가능성을유지하기위해선기초생활보장수혜자중근로능력이있는수급대상자들의근로유인을촉진할수있는국민기초생활보장제도로의점진적인개선이필요하다. 당장의빈곤및소득분배의불평등완화에초점을맞춰논의하고있는기초생활보장정책들은근로여부와무관하게일정소득을보장해줌으로써근로가능수급자들의근로의욕상실을초래하고있다. 근로활동을통해소득이일정수준을초과하게되면, 기초수급자자격이박탈되어생계급여와함께 80여개의저소득층지원사업혜택중상당수를일시에일괄포기해야하는부담이발생하기때문이다. 탈수급유인약화로인한스스로빈곤에서벗어나려는의지의저하는결과적으로복지서비스를제공하는데에재정부담을초래하여지속성을저해할것이다. 따라서, 근로능력수급자에대한근로 탈수급유인체계제고를위해노동활동에적극적으로참여할수있는동기부여를위한수급기간및급여체계의개선이시급하다. 현재근로능력이있는수급혜택자들에대해설정된수급기간제한이없다. 그리고근로소득증가로인해탈수급할경우, 일괄지급받던 7가지급여혜택이일시에중단되어가처분소득에큰변화를초래한다. 그에반해근로소득공제는자활근로소득에만적용되어일반시장취업자에대해서는근로유인이부족하고, 생계 주거급여및의료급여가기초생활보장지원예산의 90% 이상을차지하는반면, 근로능력수급자의자활과탈수급을지원하는자활급여의비중은상대적으로매우작아근로유인기능이떨어지는실정이다 (< 표 15> 참조 ). 국민기초생활보장제도는근로능력이없는빈곤층에대해서는보호를강화하되, 근로능력이있는수급자에대해서는자발적근로및탈수급노력을경주할수있도록근로연계성을제고하는것이중요할것이다. < 표 15> 기초생활보장지원예산현황 ( 단위 : 억원, %) 사업명 10 년예산 11 년예산 12 년예산 기초생활보장예산 ( 국비 ) 70,534 (100) 72,887 (100) 74,851 (100) 생계 주거급여 30,120 (42.7) 30,447 (41.8) 28,812 (38.5) 의료급여 34,995 (49.6) 36,718 (50.4) 39,812 (53.2) 기타 5,419 (7.7) 5,724 (7.9) 6,226 (8.3) [ 주 1] 지방비는제외된수치로서, 지방비포함시기초생활보장재정지출규모는 10 년 9.1 조원, 11 년 9.4 조원, 12 년 9.6 조원 [ 주 2] ( ) 안은총예산대비각항목의비중자료 : 기획재정부 (2012) - 132 -
6. 기초연금 1) 정책동향 50) 정부는지난 9월기초연금제도를구체화한정부안을확정하고 10월에 기초연금법 제정안을입법예고했다. 현행기초노령연금은 65세이상대상자중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 96,800원, 부부의경우최대 154,900원까지지급하고있는데, 기초연금제도정부안은소득중하위 70% 대부분의노인에게 20만원의기초연금을지급하는것을골자로하고있다. 51) 부부의경우에는최고연금액에서 20% 감액된다. 그런데, 기초연금제도는국민연금소득이있는약 38만명의노인에게는감액된연금액을지급하도록되어있다. 2012년 12월말기초노령연금수급자를기준으로기초연금대상자를추정해보면 10 15만원을수급할노인인구는대략 18만명이고, 15 20만원을수급할노인인구는 20만명으로예상된다. 20만원최대연금액을온전히수급할노인인구는약 353만명으로추정된다. 정부는이러한차등적인기초노령연금에대한논란을불식시키기위해국민연금가입자가오래가입할수록유리하게기초연금을설계하였다고발표했다. 52) 즉, 국민연금과기초연금을함께받는수급자가무연금자에비해본인이기여한것보다더많은연금을받게된다는것이다. 국민연금과기초연금을합한총연금액에서본인이납부한보험료를제외한순공적연금액이무연금자의기초연금액보다많다는것이다. 구체적으로기초연금액은기초연금액에다국민연금수급자부가연금액을더한것이다. 기본연금액의핵심인 기준연금액 은기초연금법시행일당시국민연금 A값의 10% 에상당하는금액인 20만원으로규정되었다. 53) [ 기초연금급여산식 ] 연금액 = ( 기준연금액 - 조정계수 [2/3] A 급여 ) + 국민연금수급자부가연금액 기본연금액 또한보건복지부는 2007년국민연금개혁으로청장년층의소득대체율이 2028년에 40% 까지점진적으로낮아지더라도기초연금액은증가하도록설계하여미래세대에유리하다고발표했다. 그러나이번정부안은모든노인에게 20만원을지급하는방안에비해형평성논란을해소하지못하고있다. 50) 보건복지부보도자료 2013. 9.25 참고 51) 엄밀하게말하면, 소득인정액기준상위 30% 와공무원, 사립학교교직원, 군인, 별정우체국등특수직역연금 * 수급권자와그배우자는기초연금지급대상에서제외됨. 52) 보건복지부보도자료 기초연금도입을위한 기초연금법 제정안입법예고 2013. 10.02 참고 53) 보건복지부보도자료 2013. 10.02 참고 - 133 -
< 표 16> 기초연금전환에따른수급자변동 연금액 < 기초노령연금수급자 > < 기초연금수급자 > 20만원 - 353 만명 15~20만원 - 20 만명 10~15만원 - 18 만명 9.7만원 391 만명 - 제외 ( 소득상위 30%) 207 만명 207 만명 출처 : 보건복지부보도자료 2013. 9.25. 2) 문제점과평가 엄밀하게살펴보면, 기초연금정부안은국민연금가입자와무연금자간의형평성논란을완전히해소시키지못하고있다. 여전히국민연금가입자가기초연금수급시불리한부분이존재하기때문이다. 전술한기초연금급여산식을보면, 기준연금액에서 조정계수 (2/3) A급여 를차감하기때문에국민연금가입자는기초연금급여에서불이익을받을수있다. 정부안대로라면평균소득대체율 40% 기준, 가입기간이 1년증가할때마다기초연금액이월 6천 7백원이감소하기때문이다. 정부는가입기간 1년증가에따른국민연금급여의증가로이를상쇄하고도남음이있기때문에국민연금가입자가더많이받는다고주장하는것은어불성설이다. 기초연금의재원과국민연금의재원이다르다는것을간과하는것이다. 기초연금은일반국민의세금을통해마련한재원으로지급하는것이고국민연금은국민연금가입자의보험료로기초로마련한것이다. 국민연금가입자로서받는온당한급여액을기초연금과연계해서더많이받는다고해석하는것은논리의비약이다. 그럼에도 기초연금법 제정안은국민연금가입자와무연금자간의형평성논란은존재하지만기초연금의장기재정건전성을제고하는효과가있다. 더욱이소득수준에상관없이 65세모든노인에게기초연금을주는방안보다는재정악화에대한우려를완화시킨다고볼수있다. < 표 17> 에서보면, 현재세대노인뿐만아니라미래세대노인들의경우에도국민연금가입기간이늘어날수록기초연금수급액은감소한다. 현재세대노인의경우에는국민연금가입기간이 12년이상인가입자부터 19만원으로줄어들어가입기간 20년부터는 10만원의기초연금을수령하게된다. 미래세대노인의경우에는국민연금가입기간 16년부터이상인경우부터 1만원적게받게되는데 30년부터는 10만원을받게된다. - 134 -
< 표 17> 현세대와미래세대의국민연금가입기간별기초연금액 가입기간 1 현재세대노인 ( 14.7 월수급자 ) 2 미래세대노인 ( 28 년이후소득대체율 40%) 10년 20 20 11년 20 20 12년 19 20 13년 18 20 14년 17 20 15년 16 20 16년 15 19 17년 14 19 18년 12 18 19년 11 17 20년 10 17 30년 10 10 출처 : 보건복지부보도자료 2013. 9.25. ( 단위 : 만원 ) 기초연금의또다른문제점은재원마련이다. 기초연금급여지급에소요되는재원은전액조세로조달될예정이다. 현재의기초노령연금이지속될경우 2014 2017년 4년동안 26.9조원이소요될전망이나하위 70% 에대해월 20만원을지급하는경우에는같은기간 40.7조원으로약 13.8조원의추가재원이필요하다. 만약모든소득계층에게기초연금을지급할경우에는 57.1조원으로현재기초노령연금소요액의 2배가넘게된다. < 표 18> 기초노령연금과기초연금의재정소요비교 ( 단위 : 조원 ) 2014~2017년 2020년 2030년 2040년 정부안 39.6 17.2 49.3 99.8 기초노령연금 26.9 13.7 53.6 111.6 70% 20만원 40.7 17.8 53.6 111.6 100% 20만원 57.1 25.5 74.3 157.8 출처 : 보건복지부보도자료 2013. 9.25. 2014년상반기기준으로기초노령연금은약 2.2조원지출이예상되는데, 국비는 1.6조원, 지방비 0.6조원이다. 2014년하반기부터기초연금으로전환되면기초연금대상자의 70% 가 20만원을지급받게되므로늘어나는지출에대한재원마련이시급 - 135 -
하다. 특히빠르게진행되는고령화로인해 65세이상의인구비중은증가한다. 베이비부머세대의본격적인은퇴가시작되면기초연금지출액은더욱가파르게증가할것이다. 올해정부의세수는감소하여적자재정인상황인데다가내년에도경기가호전될기미가높지않아세수부족상황이개선될것같지않다. 더욱이지방자치단체의재원문제는더욱심각하다. 최근몇년사이에무상보육등의복지제도가확대되어각지방자치단체의재정난이심각해지고있는상황에서기초연금의추가적재원마련은결코녹록치않을것이다. < 표 19> 를보면 2014년기초노령연금은 2.2조원을예상하지만하반기에는 4.8조원으로상반기의 2배가넘는재원을필요로한다. 54) 재정소요 < 표 19> 기초노령연금및기초연금단기재정소요추계 ( 단위 : 조원, 천명 ) 2014 년상반기 ( 기초노령연금 ) 2014 년하반기 ( 기초연금 ) 2015 년 2016 년 2017 년 총액 2.2 4.8 10.3 10.9 11.4 국비 1.6 3.6 7.7 8.1 8.5 지방비 0.6 1.2 2.6 2.8 2.9 출처 : 보건복지부보도자료 2013. 9.25. 한편, 국회예산정책처는보건복지부의기초연금재정소요추계보다실제더높을것으로전망하고있다. 2014 2017년동안 3.7조원을지방정부가추가적으로부담해야할것으로예상했다. 55) 마지막으로논의할수있는기초연금에대한문제점은기초노령연금수급자의사후관리계획이미비하다는것이다. 기초연금법제정안에따르면, 수급자가수급권을상실하거나소득ㆍ재산의변동등의사유가발생할때에는 30일이내에그사실을신고해야한다고규정되어있고, 수급권이없는사람이기초연금을수급하거나, 과다청구된경우에는과다지급된금액을환수하도록되어있다. 56) 거짓이나부정한방법으로기초연금을지급받은경우에는이자를가산하여환수하도록하고있다. 그러나이같은조치는과다청구의유인을제한하기어려운것으로보인다. 적발되었을경우의기회비용이크지않기때문이다. 2012년기준기초노령연금부정수급자가약 5만명이었던것을감안하면, 기초연금으로전환되어최고월연금액이 20만원으로인상될경우에는부정수급이더욱늘어날것으로예상된다. 57) 환언하면, 기초노령연금대상자가되기위해소득이나재산을축소신고할유인이높아지고도덕적해이가확산될수있다. 54) 2014 년도정부예산안에기초연금은 5.2 조원으로편성됨. 55) 국회예산정책처 (2013) p. 127. 56) 보건복지부보도자료 2013. 10.02 참고 57) 국민연금의경우에도부정수급문제가지속적으로제기되고있다. - 136 -
3) 정책방향 기초연금도입에따른전술한문제점을개선하기위해서는정부정책이보다면밀히설계되어야할것이다. 형평성과효율성을바탕으로한합리적정책안이마련되어야할것이다. 먼저, 기초연금도입에따른국민연금가입자와의형평성문제는합리적으로해소되어야한다. 국민연금가입자가선택권이없는강제성국민연금에가입했기때문에기초연금에대해상대적으로불이익을겪어야한다면이에대한합리적설득과합의가있어야할것이다. 다음으로, 기초연금은의무지출이기때문에중장기적차원에서의재원마련방안이필요하다 58). 기초연금재원조달방안이수반되지않을경우정부의구조적재정적자로고착화될가능성이높은상황이다. 59) 재원마련은결국조세수입이증가해야한다. 그런데올해새정부가들어서면서지하경제양성화, 비과세 감면축소를추진했지만세수는오히려감소했다. 60) 또한기대했던것과달리세무행정이보다효율화되지못해행정비용이감소하지않았다. 더욱이경제활동의위축에따른세수부족현상이나타났다. 그러므로기초연금재원마련에대한근본적세수확보방안은무엇보다경제성장이우선시되어야할것이고세무행정개선을통한비용절감이뒤따라야한다. 한편, 기초연금재원조달에대한지방정부와의재정분담에대해서도원활한합의가도출되어야한다. 예컨대, 최근서울시는기초연금재원의서울시분담률을현행 30% 에서 10% 로감축할것을요청했다. 61) 무상보육등복지의확대로지방재정이어려워진탓이다. 중앙정부가추진하는기초연금과같은제도에대해지방정부가보조를맞추기위해서는중앙과지방정부간의합리적분담률이있어야할것이다. 62) 마지막으로, 기초노령연금의부정수급을사전적으로차단하기위한정부의구체적시행령이있어야할것이다. 정부는수급대상자의소득및재산정보를담은정부종합전산망을가동해서부정수급을예방할것이라고밝혔으나여전히사각지대는존재한다. 63) 최근에 65세이상노인이자신의재산을자녀또는손자로명의변경하는등의사례가급증하고있다. 일단기초노령연금의수급자격을획득한후다시본인명의로재산을되돌려놓는것이다. 2012년에약 2만3천여명이금융재산과소 58) 기초연금은일종의 entitlement program 임. 59) 국회예산정책처 (2013) 60) 지난 7 년 (2005~2012 년 ) 동안국세수입증가율은연평균 7% 에육박하지만같은기간국가채무도증가하여그에따른이자비용은약 10% 임 ( 국회예산정책처, 2013). 61) 이투데이, [ 박원순시장서울시정 2 년 ] 기초연금, 서울시분담률 10% 로줄여달라 호소, 2013. 11.14. 62) 지방정부의채무에대해중앙정부가외면할수없기때문에지방정부입장에서는도덕적해이의유인이존재한다. 따라서지방정부의재정건전성을제고하기위해지자체의방만한재정운용에대한다각적인견제장치를만들필요가있다. 예를들어, 지방재정영향평가제도의도입등을고려할수있을것이다. 63) 한국경제신문, 재산숨기고타내는노령연금 2012 년부정수령 2.5 배로급증 5 만명 2013. 3.13. - 137 -
득과재산을허위신고또는고의누락해서기초노령연금을부정으로수급했다. 따라서기초연금제도가본격적으로도입되기전에자산조사와소득파악률을높여야할필요가있다. 7. 4 대중증질환 1) 정책동향 지난 19대대선새누리당박근혜후보의공약인건강보험보장성확대방안이국정과제로구체화되어시행되기에이르렀다. 지난 6월보건복지부는 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 을통해 2016년까지 4대중증질환과관련된의료서비스에대해건강보험을단계적으로적용할계획임을밝혔다. 64) 2010년기준우리나라의 4대중증질환환자수는약 1백7십9만명이다. 암환자가 1백4만명으로가장많고희귀난치질환 65만2천명, 심장질환 7만명, 뇌혈관질환 2 만9천명순이다 (< 표 20> 참고 ). < 표 20> 4대중증질환환자수및진료비규모 ( 추정 ) 구분 환자수 ( 천명 ) 1인평균의료비 ( 만원 ) 총본인비급여진료비 암 1,040 469 23 100 심장 54 70 1,088 질환 216 뇌혈관 66 29 1,187 질환 227 희귀 난치 652 383 37 44 질환 계 1790 474 - - 총진료비 48,774 (100%) 7,639 (100%) 3,422 (100%) 24,967 (100%) 84,802 (100%) 공단부담금 35,938 (73.7%) 5,739 (75.1%) 2,578 (75.3%) 19,658 (78.7%) 63,913 (75.4%) 본인부담금 2,446 (5.0%) 381 (5.0%) 190 (5.6%) 2,388 (9.6%) 5,405 (6.4%) 미급여 10,389 (21.4%) 1,520 (19.9%) 654 (19.1%) 2,921 (11.7%) 15,484 (18.3%) ( 선택진료, 상급병실료제외시 ) 7,897 < 그림 4> 에서 4대중증질환의건강보험적용범위를구체적으로살펴보면, 우선초음파검사에대해전체비용중본인부담금을 5 10% 로결정하였다. 2014년에는자기공명영상 (MRI), PET( 양전자방출단층촬영 ) 등영상검사와항암제등고가의약품에대해건강보험을적용하고, 2015년에는방사선치료및심장 뇌수술재료, 그리고 2016년에는암진단용유전자검사등이포함될예정이다. 그러나대선공약집에 64) 동아일보, 4대중증질환보장강화위해건보료인상불가피, 2013.11.07. - 138 -
포함되어있었던선택진료비, 상급병실, 간병비등환자의선택에의한비용은보험급여대상에서제외하였다. < 그림 4> 4대중증질환에대한건강보험보장성확대 4대중증질환에대한보장성이확대되면다른조건이일정하다면건강보험료는인상될것이다. < 그림 5> 에서보면국민건강보험공단의국민건강보험가입자인국민과기업으로부터보험료수입을통해건강보험재원을마련한다. 여기에건강보험료수입의 20% 만큼국고지원이추가된다. 건강보험가입자가의료서비스를이용하면일정부분은본인이부담하고나머지는국민건강보험공단에서지불한다. 현재건강보험직장가입자는 5.89% 의건강보험료를본인과기업주가각각반씩부담한다. 4대중증질환의보장성이강화되면당장본인부담비는감소하지만결국의료기관이진료비인상해달라고요청할것이므로보험료가인상될가능성이높아지게된다. < 그림 5> 4대중증질환에대한건강보험보장성확대 주 : 이은경 (2010) 를기초로김상우 (2013) 에서재작성한그림을편집추가함. - 139 -
2) 외국의건강보험보장수준 외국의경우 4 대중증질환만을지원하는보장성비교를하기어렵기때문에전 반적인건강보험보장성만을비교할수있다. < 표 21> OECD 국가의건강보험보장 수준을나타내고있다. 2011 년자료로비교할때, 입원의경우 OECD 평균은 85.5% 이고우리나라는 59.8% 를기록하고있다. 치과를제외한외래의경우 OECD는 76.7% 이고, 우리나라는 57.7% 이다. 흥미롭게도의약품은우리나가 OECD보다보장수준이높다. 그러나전체개인의료비에서는 OECD가 74.9% 인데비해우리나라는 55% 를나타내고있다. 우리나라의경우치과보철과한방첩약등이제외되어서엄밀한비교에는한계가있다. 입원외래 ( 치과제외 ) 의약품전체개인의료비 Iceland 99.2 Estonia 97.3 Luxembourg 84 Netherlands 86.7 Netherlands 98.7 Denmark 93.4 Netherlands 78.4 Norway 84.7 Sweden 98.3 Czech Republic Slovak Republic Czech Republic 91.8 Germany 75.6 Denmark 84.2 96.9 Luxembourg 86.3 Spain 71 Czech Republic 95.1 Canada 85.8 Japan 70.7 Japan 82.5 Poland 94.7 Finland 85.6 Slovak Republic 83.8 69.4 Luxembourg 82.3 Denmark 94.4 Sweden 84.1 Switzerland 68.9 Sweden 81.8 Norway 94.2 New Zealand 83.7 France 68 New Zealand 81.4 France 93 Japan 83 Austria 67.6 Estonia 79.7 Estonia 93 Netherlands 80.5 New Zealand 65.6 Iceland 79.6 Japan 90.5 Australia 80.5 Belgium 64.3 France 79.4 Slovenia 90.5 Slovak Republic 80.3 Czech Republic 62.5 Austria 77.6 Hungary 87.9 Norway 80.2 Korea 60.8 Germany 76.8 Finland 87.4 Iceland 80.1 Sweden 58.3 Finland 75.9 Canada 86 OECD Average 76.7 OECD Average Spain 86 Austria 75.7 Finland 55.9 New Zealand 85.8 Spain 74.7 Slovenia 55.9 OECD Average 56.9 Belgium 75.3 OECD Average Slovak Republic 85.8 Slovenia 74 Norway 54.3 Slovenia 73.8 Austria 85.1 Germany 73.6 Denmark 52.7 Spain 73.1 Germany 83.9 France 73.3 Australia 50 Poland 70.5 Luxembourg 79.4 Belgium 73 Hungary 49 Canada 69.3 Belgium 79 Poland 65.9 Estonia 48.5 Australia 67.6 Australia 74 Switzerland 61.4 Iceland 42.1 Switzerland 65 Switzerland 73.9 Korea 57.7 Poland 39.4 Hungary 64.4 Korea 59.8 United States < 표 21> 건강보험보장수준의국제비교 (2011 년기준 ) United States 56.9 Hungary 55.4 56.9 Canada 37.8 Korea 55 United States 31.9 United States 주 : 국제비교를위하여개인의료비지출액중에서공공재원의비중을산정한것으로서건보공단의보장률과는차이를보임. 또한전체개인의료비공공비중에는치과가포함되어있어서더욱보장률이낮은것으로나타남. 자료 : OECD Health Data 2013, 김상우 (2013) 에서재인용 74.9 73.8 47.4-140 -
3) 문제점 정부가발표한 '4대중증질환보장성강화계획 ' 에기대만큼효과를거둘수있을지우려도적지않다. OECD 국가에비해평균적으로국민의료비대비본인부담지출이높은상황이기때문에이같은정부의기본방향에는공감하지만, 구체적인시행계획이나건강보험재정문제등에대해구체적방안이뒤따라야할것으로본다. 65) < 표 22> 건강보험재정수지현황 ( 단위 : 억원, %) 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 수입 (A) 90,173 166,377 185,514 215,979 248,817 264,989 286,991 329,413 364,685 보험료 88,516 163,864 182,567 212,530 244,384 259,352 281,650 323,995 358,535 기타수입 1,657 2,513 2,947 3,449 3,916 4,365 4,202 4,082 4,604 차상위지원 517 1,272 1,139 1,335 1,546 법정정부지원 (B) 26,250 36,948 38,362 36,718 40,262 46,828 48,614 50,361 53,507 일반회계 26,250 27,695 28,698 27,042 30,023 36,566 37,983 40,794 43,434 건강증진기금 9,253 9,664 9,676 10,239 10,262 10,631 9,567 10,073 지출 (C) 140,511 191,537 224,623 255,544 275,412 311,849 348,599 373,766 388,035 보험급여비 132,447 182,622 214,893 245,614 264,948 301,461 336,835 361,890 376,318 관리운영비 7,101 8,535 8,966 9,734 9,841 9,724 11,077 11,040 11,387 기타지출 963 380 764 196 623 664 687 836 330 당기수지 (A-C) 정부지원후당기수지 (A+B+C) -50,338-25,160-39,109-39,565-26,595-46,860-61,608-44,353-23,350-24,088 11,788-747 -2,847 13,667-32 -12,994 6,008 30,157 누적재정수지 -18,109 12,545 11,798 8,951 22,618 22,586 9,592 15,600 45,757 주 : 1. 현금흐름기준 2. 일반회계가입자지원에과징금지원액포함 (2009 년 42 억원, 2010 년 54 억원, 2011 년 79 억원, 2012 년 75 억원 ) 3. 2002 년, 2006 년및 2007 년기금지원액은담배부담금수입감소에따른실지원액반영 (2002 년 1,064 억원, 2006 년 1,048 억원, 2007 년 563 억원 ) 자료 : 보건복지부 (2013), 김상우 (2013) 에서재인용 우선적으로, 4대중증질환보장성강화에따른소요재원추정이명확하지않다는것이문제다. 보건복지부발표에따르면, 2013 2017년누계기준으로약 9조원의건강보험재정이 '4대중증질환보장성강화계획 ' 소요될것으로추산되고 2014 년에만약 9300억원의재원이필요할것으로예상하고있다. 그러나보건복지부의추산과달리국회예산정책처는 4대중증질환에대한보장성확대로 2014년부터 2017 년까지적어도 14조7000억원의재원이필요할것으로추산하고있다. 66) 또다른연 65) 청년의사 http://www.docdocdoc.co.kr/news/newsview.php?newscd=2013062700028-141 -
구에서는 4대중증질환에대해건강보험급여로 100% 충당할경우연간약 5.45조원이재원이소요될것으로추산하고있다. 67) 그러므로 4대중증질환보장성강화에따른어느정도의재원이필요한지구체적인데이터를통해명확한수치가필요하다. 또다른문제점은 4대중증질환보장성강화에따른재원마련방안에관한것이다. 복지부는 2012년말기준 4.6조원의건강보험누적적립금을우선적으로이용하고건강보험재정효율적관리를통해운영비를절감하는등재원을마련할계획이다. 그러나장기적으로이같은방안으로는전술한소요재원예상치보다부족하기때문에건강보험료인상이나건강소비세와같은추가적증세방안이나올수도있을것이다. 이미건강보험료가매년 1.7 2.6% 정도인상되고있는추세다. < 표 6> 에서보면, 2012년건강보험수입은 36.5조원인데비해지출은 38.8조원으로약 2.3조원의적자가발생했다. 정부의건강보험국고지원 5.4조원이있었기때문에누적재정수지가 4.6조원으로나타난것이다. 지난 2001년이후지속적으로건강보험당기수지는적자였고, 정부의국고지원이있었어도적자인해가 6차례있었다. 68) 한편보건복지부는 지난 9월, 전년대비사용량이 10% 이상늘거나금액이 50 억원이상증가하면약값을내리겠다는내용의제도개편안을내놓고이르면올해말부터시행하겠다 고밝힘에따라제약업계가난색을표명하고있다. 이같은약가연동제강화에따라제약업계의수익구조가악화될것이기때문이다. 69) 약가연동제는약의예상사용량이전년대비 60% 이상늘어났을때약값을깎는제도다. 약사용량이늘어나면제약회사의수익이증가하고, 이에따라건강보험재정소요가증가하기때문에이를방지하는제도다. 결국 4대중증질환보장성강화에따른재원마련방안이구체적이고합리적으로도출되지않으면예기치않은변화가나타날수있다. 4) 정책방향 4대중증질환의보장을강화하기위해서는무엇보다도건강보험의재정확보방안이구체화되어야지속가능성을담보할수있을것이다. 건강보험확대에따른재원마련의현실적방안이마련되지않으면지난해누렸던건강보험흑자금액의급속한소진은불가피할것이다. 그러므로건강보험재정건전성을제고하기위한건강보험체계의근본적인개혁도고려해볼필요가있다. 이러한관점에서단기적으로현재의건강보험관리운영에대한효율성을제고할필요가있고, 장기적으로는 66) 주간조선, "4 대중증질환 재원 9 조원전쟁 " 2013.11.04 재인용 67) 한국경제연구원 (2013) 68) 건강보험료수입에대한 20% 의국고지원이 국민건강보험법 과 국민건강증진법 에명시되어있음. 그런데보험료 예상 수입에대해국고지원을하는데, 실제로과소추계가일반적이어서실제지원비율은 15-18% 수준임 ( 김상우 2013). 69) 주간조선, "4 대중증질환 재원 9 조원전쟁 " 2013.11.04 참고 - 142 -
건강보험수요자의선택권을확대하는방안을고려할필요가있다. 70) 먼저, 건강보험재정안정화방안으로생각해볼수있는것은건강보험관리운영및급여지출에대한효율성을증진시키는것이다. 건강보험자격을타인에게불법으로대여하거나타인의건강보험증을도용하여건강보험을부정수급하는사례는지속적으로증가하고있다. 2009년약 33억원이었던부정수급액이 2012년말약 113억원으로크게증가했다. 이는현재건강보험증을대여해주는사람과환자만이처벌을받고의료서비스를공급하는의원이나병원은법적제재를받지않아의원이나병원에오는환자의건강보험증에대해면밀한확인을할유인이없기때문이다. 따라서의료공급자가건강보험증에대한철저한확인을하는것만으로도건강보험의누수를막을수있을것이다. 건강보험의재정안정화를위해고려할수있는또다른방안은다수의건강보험공급자를통한경쟁체제를조성하는것이다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를주요선진국의경쟁형다보험자체제로전환하면가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성을기대할수있을것이다. 71) 네덜란드, 독일, 스위스와같은국가에서는보험자가보험료, 공제액및급여의범위, 계약관계의료기관의정보등을제공하여건강보험가입자가보험자를선택하고변경할수있다. 72) 복수의보험자체제가구축된다면보험자간경쟁을통해보험가입자는다양한서비스를공급받고합리적선택을할수있을것이다. 보다효율적인건강보험관리운영체계로건강보험재정의안정화도기대할수있을것이다. 73) 70) 김영신 송원근 (2013) 71) 김영신 송원근 (2013) 참고. 72) 신의철 김호종 (2013) 참고 73) Rosenau & Lako (2008) 는다보험자경쟁체제로의료서비스의질과비용측면에서긍정적인결과를제시하고있음 ( 신의철 김호종, 2013), - 143 -
III. 결론 현정부의복지정책을시행하기위해서는증세가필요하고증세없는복지확대는재정건전성의악화로이어질수밖에없다. 또한복지확대를위해증세를하게되면증세로인해투자, 근로의유인이감소되어경제성장에부정적영향을미치게된다. 현재와같이저성장이지속된다면재원의부족으로인해기존의복지제도유지마저위협할수있다. 복지재원부족의문제를해결하기위해증세가불가피한경우이는오히려저성장의문제를더욱심화시켜궁극적으로복지재원조달을더욱어렵게만든다. 따라서복지확대는저성장과복지재원부족의악순환을더욱심화시킬가능성이높다. 현정부복지정책의문제점이재원조달의어려움과재정건전성악화에대한우려, 그에따른증세와증세로인한성장제약에만있는것은아니다. 박근혜정부가제안한복지정책의또다른문제점은복지확대의근로유인감소를고려하고있지않다는점이다. 근로능력이부족해자활이어려운취약계층에게인간적인삶을보장해주기위한복지제공의근간은국민기초생활보장제도로대표되는공적부조이다. 정부가제안한공적부조는기초생활보장수급자를확대하고기존의국민연금에더해기초연금을도입하여사각지대를축소하며사회안전망을강화하자는것이다. 그러나복지체계전반을고려한근로유인책수립에대한논의는없다. 근로연계방안에대한고려없이정책의중점을공적부조의확대시행에만두게되면근로능력이있는수급자들의자활, 자립및탈수급유인이감소하게된다. 따라서현재와같은정책기조하에서는유럽이나남미의대중영합적복지정책의결과물인복지에의과도한의존, 즉복지병이우리나라에서도나타날가능성이높다. 우리나라의저출산 고령화는심각한수준이다. 고령화속도는 OECD 국가들중가장빠른수준이고출산율도최저수준을보이고있다. 따라서이와같은저출산 고령화의심화는국민기초생활보장제도를비롯한공적부조의확대시행이불가피함을보여주고, 특히고령화의심화는근로능력이부재한노령인구가증대할것임을말해준다. 근로능력이부재한인구의증가가예상되는상황에서근로연계방안에대한고려없이공적부조를확대하는것은지출의급증에따른재정악화의문제와더불어근로능력이있는취약계층의탈수급기피유인을증대시키는문제점이있다. 재정건전성악화에따른복지제도의지속가능성에대한우려와함께근로능력이있는사람들의근로유인을촉진시킬수있는근본적인제도개선이필요한이유이다. 이런관점에서볼때보편적복지의확대는예산의제약및재정건전성악화로인해복지혜택이필요한취약계층에의선택과집중을어렵게함과동시에근로능력이있는사람들의근로유인마저감소시킬가능성이높다. 본연구는이런시각에서쟁점이되고있는현정부의복지정책을평가하고정책방향을제시했다. 무상보육, 고교무상교육, 반값등록금등보편적복지를지향하 - 144 -
는정책들은재원부담에따른지속가능성여부가문제가될뿐만아니라소득분배를오히려악화시킬수있다. 빈곤층지원확대를위한국민기초생활보장제도의개편과기초연금의도입은사회안전망을강화하는효과가있고선별적복지라는점에서긍정적인평가가가능하나근로유인책부재와더불어재원의문제는여전히존재한다. 따라서현시점에서취약계층에집중할수있는효율적인선별적복지, 근로연계성이제고되는생산적복지의방향으로정책들의재검토가필요하다. 구체적으로만 0~5세아동에게지원되는무상보육정책은전소득계층을대상으로하기때문에재원부담의문제와더불어정책의효과성도떨어질것으로평가된다. 따라서정책목표인보육부담의완화와출산률제고달성을위해양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안과함께부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을제시했다. 현재시행중인육아휴직에대해서는가족친화적인기업환경의조성, 남성육아휴직자에대한인센티브부여와더불어고용보험내육아휴직급여에대한요율의별도신설혹은육아보험과고용보험을분리하는방안을통해급증하는육아휴직급여액을철저히관리할것을주문했다. 고교무상교육은 5년간연평균약 1조 2천억원의추가재원이필요하나실행필요성이낮고오히려학교교육의질이저하될우려도적지않아재고되어야한다. 고교무상교육은저소득층에대한실질적지원을확대하는것으로전환되어야하며최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는방안을제시했다. 반값등록금은대학교육편익의수혜자대신국민세금으로비용을지불한다는점에서타당성이떨어지며, 학력인플레심화, 청년실업및대졸실업증가, 부실대학의구조조정지연등부작용이우려된다. 또한소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부정적영향을미칠것으로전망된다. 따라서저소득층에한해선별적으로등록금을지원하고대상자의성적기준요건도유지하는방향으로정책보완을제시했다. 본연구에서는국민기초생활보장제도가효율적인공적부조의역할을수행할수있도록부양의무자기준, 최저생계비기준, 근로유인책수립에대한정책대안을제시했다. 근로무능력자가구에대해서는부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지가필요하며, 최저생계비기준과관련상대적빈곤기준을적용하는것은배제하고물가상승률등을고려해현실에맞게최저생계비기준을상향조정하는방향으로정책이수립되어야함을강조했다. 또한근로능력이있는수급자들의근로 탈수급유인체계제고를위해노동활동참여동기부여를위한수급기간및급여체계개선이시급함을지적했다. 기초연금의도입과관련정부의보다면밀한정책설계가필요하다. 기초연금도입에따른국민연금가입자와의형평성문제는합리적설득과합의가있어야함을지적했다. 또한정부안이기초연금대상자에서소득상위 30% 를제외하는등재정불안에대한우려를완화시키고있기는하나의무지출인기초연금에대해중장기적차원에서재원확보방안 - 145 -
이명확하게제시되어야한다. 기초연금재원조달과관련지방정부와의재정분담에대해서도원활한합의가도출되어야함도지적했다. 4대중증질환에대한건강보험보장성확대도보험료인상과재정부담증가로이어질수있어재정안정화방안이마련되어야함을제시했다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를선진국처럼가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성과건강보험재정안정화를기대할수있는경쟁형다보험자체제로전환할것을제안했다. - 146 -
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