이슈브리핑 이슈브리핑 2017-14 호 2017 년월일 발행처민주연구원 발행인김민석 www.idp.or.kr 고위공직자범죄수처 ( 공수처 ) 설치의필요성 - 검찰개혁과반부패 청렴국가를위하여 박혁 ( 정책연구실연구위원. 정치학박사 ) 한국의국가청렴도는 2016년기준 OECD 35개국중 29위로최하위수준이다. 권력층과공직자의부정부패가주된원인이다. 급기야현직대통령의탄핵까지부른국정농단사태가발생했다. 부정부패의나라에서국가성장과국민통합은요원하다. 문재인정부가 반부패개혁으로청렴한국의실현 을중요한국정과제로설정한이유다. 반 ( 反 ) 부패-청렴한국을실현하기위해서는권력기관들이 국민의, 국민을위한권력기관 으로거듭나야한다. 특히검찰의개혁이시급하다. 수사권 기소권등의독점으로무소불위의권력을가진검찰은편파수사, 봐주기수사, 표적수사등으로부패를조장하고불신을키워왔다. 그래서반부패개혁의성공은검찰개혁에달려있다. 비대한검찰권한을분산하고상호견제하면서도권력형비리전반에대한수사를전담하는 고위공직자범죄수사처 를설치하는것이검찰개혁과반부패국가로가는지름길이다. 지금으로부터 20년전, 1997년대선당시김대중후보는부패방지를위한독립된수사기구설치를약속했다. 그러나검찰의저항으로약속은수포로돌아갔다. 20년이지난지금, 그오래된약속을지킬절호의기회가찾아왔다. 국민 10명중에 9명이부패척결과검찰개혁을위한공수처설치를바라고있다. 대통령과정부의의지도강하다. 국회만국민의여망에응답하면된다. 이번에야말로당리당략을버리고민심을느껴야한다. 공수처는단순한사정기관이아니다. 부패척결을통해국가경쟁력을높여줄유력한수단이다. 분권, 견제, 균형을통해검찰을민주적권력기관으로혁신시킬효율적기구다. 그혁신의노력속에서대한민국은권력이국민에봉사하는, 국민이주인인나라로성큼다가설수있을것이다. 이글의내용은집필자의의견이며, 민주연구원의공식견해가아님을밝힙니다. q 부패척결과검찰개혁의필요성 m 부패가적폐가된부패공화국 - 국제투명성기구 (TI) 가발표한 2016 년기준국가별부패지수 (CPI 국가청렴도 ) 에따르면 - 1 -
한국은 100점만점에 53점으로지난해보다 3점이하락했고국가순위도 176개전체조사대상국가운데 52위로지난해비해 15계단이추락해 1995년첫조사이후가장큰폭으로하락함. 경제협력개발기구 (OECD) 35개회원국중에서도하위권인 29위로 2015년보다 2계단떨어짐 ( 한겨레, 2017.01.25). - 특히고위층의부패는아시아 태평양국가들과비교하여도최악의수준으로나타나공공부문과권력집단의부패가심각한상황임. < 표 1> 우리나라권력층의부패지수 1) 출처 : 오마이뉴스 2017.03.08 m 모든권력이검찰에서나오는검찰공화국 - 수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 공소제기권, 공소유지권, 형집행권등세계에서유래없는권한의초집중화로견제와균형을상실해부패사정은고사하고스폰서검사, 벤츠검사등부패의온상이되어최순실국정농단사태처럼국기를뒤흔드는사태까지초래함. < 표 2> 한국과주요국의검찰권한비교 2) 한국 일본 미국 독일 프랑스 영국 수사권 수사지휘권 수사종결권 기소독점 공소취소권 검찰영장청구헌법규정 형집행권 출처 : 필자가작성 1) 전혀부패하지않다 1 점, 일부부패가있다 2 점, 상당수가부패하다 3 점, 모두부패하다 4 점임. 2) 참조한자료들 : 검찰제도의비교법적검토를통해서본한국검찰의나아갈방향, 서울대학교법학연구소동계공동학술대회, 2016. 수사상경찰과검찰의협력시스켐구축방안, 치안연구소, 2012. - 2 -
- 봐주기수사, 편파수사, 축소수사, 표적수사등정검유착 ( 政檢癒着 ) 으로인해고위공직자 수사의공정성과중립성자체가흔들려부패척결이라는제기능을하지못하고있으며그 로인한사회적비용이상당한것이현실임. 국민위에군림하고권력에봉사하는검찰 : 박근혜정부 3년검찰보고서 ( 참여연대, 2016.03.23) 1 해외개발자원비리의혹수사, 성완종리스트수사, 포스코비리수사, 최경환경제부총리의중진공신입직원부정취업청탁의혹수사등몸통은밝혀내지않은채깃털만수사 기소하거나곁가지범죄사실만을털어낸권력형부실수사, 2 선거를앞두고국내여론조작에관여한국정원직원 좌익효수 수사, 국정원해킹사찰의혹수사, 백남기농민물대포직사수사등국가기관의불법행위에대한늑장수사, 봐주기수사, 3 4.18 세월호참사진상규명과추모집회주최자에대한수사, 2015.11.14 민중총궐기불법집회수사, 민변변호사들의과거사사건수임수사, 이석우다음카카오대표의음란물차단미조치수사, 권은희전수사과장의모해위증혐의수사등정부비판세력에대한과잉수사, 4 현대자동차불법파견정몽구회장수사, 신한금융지주라응찬회장차명계좌비리수사등재벌과대기업에대해서는정치권력뿐만아니라금권앞에서도약한모습을보이는재벌 대기업봐주기수사등 - OECD의발표 (2015) 에따르면한국국민들의사법시스템에대한신뢰도는 27% 로 42개국중 39위를차지해무법천지인콜롬비아수준의최하위권으로조사됨. 그래서국민들은검찰개혁 (30.3%) 을관료개혁 (24.0%) 이나언론개혁 (15.9%), 재벌개혁 (11.7%) 보다가장시급한개혁과제로꼽고있음 ( 한겨레신문, 2017.01.02). < 표 3> OECD 사법제도신뢰도순위 표출처 : 뉴시스, 2015.08.09-3 -
q 고위공직자범죄수사처 ( 공수처 ) 설치의필요성 m 부패척결을통한신뢰회복은국가의신성장동력 - 세계경제포럼 (WEF) 의국가경쟁력평가에서한국은역대최저수준으로떨어져 26위임. 한국의국가경쟁력에발목을잡은것은정치인에대한공공의신뢰, 비정상적인지급및뇌물, 행정부의투명성과사법부의독립성 에대한낮은신뢰도로나타남 ( 기획재정부보도 자료, 2016.09.28). - 부패를줄여사회적신뢰도를높인다면국가의경제적성과는물론, 외부로부터평가되는국가브랜드및총체적인국가경쟁력에긍정적효과를미침. 대한상의가지난해 10월에발표한 한국의사회적자본축적실태와대응과제연구 보고서에따르면우리나라가부패를없애고투명사회로나아가사회적신뢰를북유럽수준만쌓아도 4% 대경제성장이가능함 ( 중앙일보, 2016.10.26). - 현재국민대다수가고위공직자비리의사정기관으로서검찰을불신하고있으며공수처와같은별도의부패전담수사기관을설치해부패를엄단할것을요구하고있음. 최근공수처신설여론조사결과를보면국민의 87% 찬성 ( 한국리서치, 2017. 02) 국민의 86% 찬성 ( 조원씨엔아이, 2017.05) m 분권, 견제, 균형의제도화를통한검찰개혁은권력기관의정상화 - 검찰개혁의중요한목적은검찰이정치적중립성과독립성을갖고국민의봉사자로서제기능을수행할수있게하는것임. - 검찰개혁의근본적인두가지방향은첫째, 검찰에게모든권한을집중하고있는현행의형사사법절차와제도를바꾸어기소권과수사권등을분산해상호견제와감시, 균형을제도화하는것임. - 둘째, 권력형비리전반에대한수사를독립적인기구가전담하도록해검찰이정치적압력에휘말리는것을방지하면서도고위공직자의부패를단호하게처벌할수있는시스템을갖추는것임. - 따라서, 검찰개혁의목적과방향에맞게비대한검찰권한을분산하고상호견제하면서도권력형부패와범죄전반에대한수사를전담하는 고위공직자범죄수사처 를설치하는것이검찰개혁의해법임. m 공수처에대한몇가지우려 공수처는검찰과특별검찰관등다른수사기관관계에서옥상옥의설치가이뤄진다는점, 우리나라의정치행태로봐서또하나의정치보복또는정치적으로악용될수있는수단으로변질우려기있다는점을지적하지않을수없다. ( 정우택원내대표, 11월 21일원내대책회의 ) - 4 -
- 검찰개혁은제도가아닌운영의문제라는지적이있음. 하지만지금까지다양한운영상의개선책들이마련되어시행되어왔으나부패와권력남용의문제를해결하는데무용지물이었음. 국민들또한더이상검찰의셀프개혁을믿지못하고있으며다른대안들에대한기대가대부분사라졌고, 그로인해일정정도의부작용을감수하더라도고위공직자범죄수사처설치가필요하다는견해가지배적임 3). - 공수처가옥상옥 ( 屋上屋 ) 이될것이라는지적이있음. 하지만공수처는검찰위에서검찰을통제하는기구가아니라검찰밖에서검찰권을분산, 검찰과균형을이뤄상호견제하고경쟁하여공정한사정을담당하도록하려는것이므로옥외옥 ( 屋外屋 ) 이라할수있음. 공수처설치는분권과균형을통한견제와감시라는민주적제도화원리를통해부패척결의임무를충실히수행할수있도록하려는것임. - 공수처가정치적으로악용될가능성과권한을남용할가능성이높다는지적이있음. 정부안은정검유착의가능성을없애고중립성을최대한확보하기위해처장과소속검사 ( 수사관 ) 의임명과권한을엄격히규정하고있음. 권한남용의우려를감안해규모도부패척결이라는애초목적을이룰수있는최소인원으로줄이고기소재량등에대한통제장치도마련함. < 표 4> 검찰개혁의방향에관한여론조사 ( 단위 :%) 출처 : YTN. 2017.01.06 m 외국고위공직자비리수사기구의성공적인선행사례들 - 미국, 호주, 싱가포르, 홍콩, 말레이시아등많은국가들이고위공직자의사정과수사를 위해설치한부패전담기구들의사회적효용이높은것으로나타남. 3) 진보, 보수를떠나거의모든언론들이검찰의셀프개혁은불가능하다는점에동의하고있음. 한겨레, 셀프개혁 하겠다는검찰 권한내려놓지않으면공염불 (2016, 07. 29), 한국일보, " 檢, 녹음기틀듯 또 ' 셀프개혁 ' (2016.07.30.), 조선일보, 불신받는檢, ' 개혁추진단 ' 꾸렸다는데 (2016.07.30.), 미디어오늘, 진경준희생양으로검찰 ' 셀프개혁 '? 믿는언론이없다, 2016.07.30. - 5 -
< 표 4> 주요국의공직자비리수사기구의비교 출처 : 국회입법조사처, 주요국공직자비리수사기구의현황과시사점 (2010.11.16.) - 공공기관의건전성, 투명성, 국민의신뢰등여러가지측면의평가에서공직자비리수사기구들의기여도가높은것으로평가됨. 국제투명성기구 176개국중청렴한나라 7위에싱가포르, 13위에호주, 15위에홍콩, 18위에미국이올라있는반면우리나라는 52위. 부패문제가최대의사회악으로여겨지던홍콩은부패전담기구인염정공서를설치한후시민들의여론조사에서도조사대상자의 67.3% 가정부의반부패활동이효과적이라고응답하는등홍콩사회의청렴도가크게개선되는데염정공서의기여가컸던것으로나타남 ( 국회입법조사처, 주요국공직자비리수사 기구의현황과시사점, 2010.11.16). q 국회와정부의공수처설치논의상황 m 공수처설치와관련된각당의입장과국회논의상황 - 지난 2016년 8월 8일더민주당과국민의당은 고위공직자비리수사처설치및운영에관한법률안 을양당당론으로공동발의했고, 더민주당의양승조의원도 고위공직자비리조사처설치및운영에관한법률안 을발의함. - 자유한국당의일부소속의원들은처장과검사의인사권독립등을조건으로공수처도입을검토해야한다는의견들도있지만 공수처에전면반대하므로, 구체적인설치방안에대해어떠한논의도할수없다 는것이공식입장임 ( 연합뉴스, 2017,11,21). - 바른정당에서는오신환이기소권은배제하고수사권만부여된 고위공직자부패방지처법제정안 을발의했고정의당에서는노회찬의원이공수처설치법안을발의한상태임. m 정부의고위공직자범죄수사처설치안마련 - 문재인대통령은검찰개혁의방향을 견제와균형, 독립의제도화 로정하고공수처설치 의지를확고하게보이고있음. - 6 -
국가권력기관의개혁은사회적신뢰회복을위한선결과제입니다 ( ) 검찰도오직국민만을바라보는기관으로다시태어나야합니다. 검찰의변화를요구하는국민의뜻이하늘처럼무겁습니다. 법무부가고위공직자범죄수사처방안을마련한것은이러한국민들의여망을반영한것입니다. 법안이통과된다면, 대통령인저와제주변부터공수처의수사대상이될것입니다. 법안이조속히논의되고법제화될수있도록국회의협조를부탁드립니다. ( 문재인대통령국회시정연설, 2017.11.01). - 정부도국정 100대개혁과제로검찰개혁을설정해견제와균형, 독립이가능한시스템을마련하기위해 고위공직자부패근절을위한고위공직자비리수사처 설치와 검경수사권조정 등을세부개혁과제로제시함. - 검찰개혁위원회는 고위공직자범죄수사처 설치권고안을제시했고 (2017.09.18) 정부는이에대한다양한여론을듣고우려되는부분들을손질한정부안을국회에제출함 (2017.10.15). - 정부안의특징은공수처가수사권과기소권을지니고권력눈치보지않는독립적이고중립적인수사기구라는점, 규모는줄이되부패척결역량을강화하는데중점을둔점, 검사의대상범죄를공수처가전속수사하도록해검찰부패에엄정대처하도록한점, 공수처와중복되는타기관의범죄수사는공수처장이요청할경우에이첩하도록한점등임. < 표 5> 정부의공수처설치안주요내용 쟁점 내 용 소속 입법, 행정, 사법어디에도속하지않는독립수사기구 국회에설치된추천위원회가 2인추천 추천위원회는법무부장관, 법원행정처장, 대한변협회장, 국회추천 4인등총 7인으로구성 처장 국회의장과교섭단체간협의후국회가 1인선출 협의불가능 시국회의장이대통령에게 2인추천 대통령이임명 2인추천시대통령이 1명지명해청문회후임명 처장, 차장각 1명 공수처장이제정, 대통령이임명 구성 공수처검사 25명이내 공수처장이제청, 대통령이임명 수사관은 30명, 일반직원 20명이내 처장, 차장 3년단임 임기 공수처검사 3년 3회연임 공수처수사관 6년연임횟수제한없음 현직및퇴직후 2년이내의고위공직자및그가족 현직대통 대상자 령포함 가족은일반고위공직자의경우배우자, 직계존비속으로대통령은 4촌이내친족 대상범죄 고위공직자및그가족이고위공직자의재직중에범한특정범죄및관련범죄 검사의대상범죄 검사의직무관련범죄 - 7 -
수사개시 권한 불기소특례 보고의무 출처 : 필자가작성 인지, 고소, 고발등수사개시단서에제한이없음 일정수국회의원연서로수사개시규정두지않음 수사권, 기소권, 공소유지권 우선적수사권 다른수사기관이공수처와중복되는수사를할경 우공수처장이해당사건의이첩을요구할수있음 불기소심사위원회를둬불기소처분전사전심사 재정신청제도유지 수사재판에영향을미치지않는범위에서처장의국회보고의무 규정 q 시사점과과제 분권, 견제, 균형이라는검찰개혁방향을유지해야함 - 공수처는공직자의부패사정뿐만아니라검찰개혁이라는목적도지니고있기때문에기존사정기관의한계에서벗어나중립적이면서권한의분산을통한견제와감시가가능하고동시에힘의균형을이룰수있는민주적시스템을갖추는것이중요함. - 분권, 견제, 균형을이룰수있는다양한개혁방안들이함께추진될필요가있음. m 공수처의성패는제도자체못지않게그것의운용과정도중요함 - 공수처설치의쟁점에대한각각의견들은모두근거가있고장 단점을지니고있음. - 외국의사례에서도나타나듯이공직자범죄수사기관의권한과구성, 운영은각국가의상황에따라다양하고운영의과정에서많은변화를겪음. - 제도개혁은제도설립자체가목적이아니기때문에여야가법안의심사과정에서제기되는제도적요소들의장단점에대해치열한논의와신중한검토를통해합리적안을도출하되미비한점은운영의과정에서보완할필요가있음. m 검찰개혁의성공을위해서는치밀한로드맵과강력한실천력이요구됨 - 공수처설치만으로는검찰개혁에한계가있음. 검경수사권조정, 검찰권한의민주적통제, 법무부의탈검찰화, 인사권문제등다양한개혁들이보태져야진정한검찰개혁이이루어질수있음. - 다양한사안들을순차적으로개혁하기위해장단기과제로나눠체계적이고치밀한로드맵을마련해야함. - 검찰개혁의로드맵에따라개혁의지속적 체계적추진을위해서는검찰개혁의강력한의지를지닌컨트롤타워를분명히할필요가있음 4). 4) 지난 8 월에는법무부의법무 검찰개혁위원회가출범했고이어 9 월에는검찰도자체개혁추진을위해검찰개혁위원회를만들었음. 이두단체가서로다른개혁안을제시하여혼란을가중시킬우려가있음. - 8 -