ISSN 2288-663X ( 통권 256 호 ) 1 탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성김유진 6 마크롱의정치혁명 : 선거기적의완성조홍식 10 테러리즘과유럽안보통합최진우 14 카타르단교사태와급변하는중동의정치역학서정민 탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성 김유진 ( 세종연구소객원연구위원 ) yujinkim@sejong.org 2016 년대선기간동안화제와논란 의중심에서있던트럼프당시후보는 당선후에도거침없는행보를이어왔 다. 취임초부터차별적이민행정명 령등논란의여지가있는정책을과 감하게추진하였고개인사업으로인 한정경유착의가능성, 끊이지않는 막말논란등으로인해일부에서일 찌감치탄핵가능성을제기하기도하 였다. 그러나트럼프대통령의정책이 나언행이탄핵사유가될정도는아 니라는것이일반적인중론이었고탄 핵논의는소수의견그이상도이하 도아니었다. 하지만 5 월 9 일제임스코미연방수 사국 (FBI) 국장의전격해임으로상 황이급변하였다. 해임의표면상이유 는힐러리전국무장관의이메일사건 수사가미흡하다는것이었지만, 러시 아의미국대선개입과그과정에서트 럼프선거캠프관계자들이러시아와 내통했다는내용에대한수사를방해 하기위해트럼프대통령이코미국장을해임했다는의혹이강하게제기되었다. 이사실을뒷받침하는이른바 코미메모 가뉴욕타임즈를통해공개되면서트럼프대통령은상당히불리한상황에놓이게되었다. 러시아에대한기밀유출논란에이어러시아내통에대한수사무마압력의혹까지제기되자트럼프대통령의탄핵에대한논의가좀더광범위하게진행되기시작했다. 법무부의개입으로특검도입이 5월 17 일에결정되었고, 특별검사로임명된전 FBI 국장로버트뮐러의지휘하에러시아스캔들에대한수사가본격적으로진행중이다. 코미전국장은 6월 7일모두발언문을통해트럼프대통령과의세차례대면, 여섯차례전화통화당시나눈대화록의메모를공개하였고, 이튿날상원정보위원회의청문회에출석해자신의해임과관련해증언하였다. 트럼프대통령은러시아스캔들로인해집권 5개월만에최대의위기를맞게되었고, 워싱턴정가및언론에서는트럼프대통령의파면과관련해탄핵또는수정헌법제 25조의사용에대해논의하고있다. 대통령파면의두가지시나리오이처럼트럼프대통령은러시아스
정세와정책 탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성 캔들로인해집권 5개월만에최대의위기를맞게되었고, 워싱턴정가및언론에서는트럼프대통령의파면과관련해탄핵또는수정헌법제 25조의사용에대해논의하고있다. 미국연방의회는대통령탄핵과관련하여준사법적기능 (quasi-judicial function) 을갖고있다. 연방헌법제 2조 4항에따르면대통령과부통령을비롯한모든연방행정부의공직자는반역 (treason), 뇌물수수 (bribery) 및기타중경죄 (high crimes and misdemeanors) 를사유로탄핵소추대상이될수있다. 탄핵소추권은연방하원에있어서하원법사위원회에서탄핵조사를진행한후에정당한탄핵사유가존재한다고판단할경우, 탄핵결의안이하원전체표결에부쳐져과반수투표로탄핵소추여부가결정된다. 하원이탄핵소추한탄핵재판의권한은상원에있어서탄핵재판에서하원은기소자, 상원은법원이되며, 탄핵재판의사회자는대법원장이맡게된다. 탄핵재판에서상원출석의원의 3분의 2가찬성할경우유죄판결로대통령은면직이된다. 탄핵과더불어대통령의직무수행이불가능한상황일때대통령직의승계과정에대해다룬수정헌법제 25조도주목을받고있다. 수정헌법제 25조는 1963 년존 F. 케네디대통령의암살이후갑작스런대통령의궐위에대처하기위해만들어진조항으로 1967 년발효됐다. 수정헌법제 25조 3항은대통령이자신이대통령직의권한과임무를수행할수없다는사실을기재한공한을의회에송부할경우, 그반대의사실을기재한공한을다시송부할때까지부통령이대통령권한을대행할수있다고명시한다. 이조항은클린턴, 부시등전직대통령들이마취를동반한의학적치료를할때여러번사용되었다. 트럼프대통령과관련하여정치권에서주목하는것은다음항이다. 수정헌법제 25조 4항에의하면부통령과내각의과반 ( 현재 15명중 8명 ) 이대통령이대통령직의권한과의무를수행할수없는육체적, 정신적상태로판단된다고의회에서면으로통보할경우, 부통령이즉시대통령의권한을이양받 을수있다. 이에대해대통령본인이직무수행불능상태가아니라고의회에서면통보할경우문제가조금복잡해지게된다. 부통령과내각과반이 4 일이내에대통령이직무를이행할수없는상태라고기재한서면을의회에제출하지않으면대통령이계속대통령직을수행할수있다. 하지만부통령과부처장관과반이상기내용의공한을의회에다시통보할경우, 이문제는양원에서표결에부쳐지게된다. 연방의회가소집요구를받은후 21일이내에상하원에서각각 3분의 2 이상이대통령의직무수행불능에대해결의하면부통령이대통령권한대행으로권한과임무를수행할수있게된다. 표결이실패할경우에는대통령이다시업무에복귀하게된다. 트럼프대통령의사법방해논란은그가코미전 FBI 국장에게러시아스캔들과관련해마이클플린전국가안보보좌관에대한수사중단을지시했는지, 충성심을요구하는발언을했는지, 그리고대통령과나눈대화가기밀유출에해당하는지의여부등크게세가지로나뉜다. 수정헌법제 25조 3항과달리 4항은실제로한번도사용된적이없으며위의설명에서알수있듯이 4항을통한대통령파면은탄핵절차보다더복잡해질수있다. 다소불안정한행보를보이는트럼프대통령때문에수정헌법제 25조 4항에관심을보이는이들이있지만, 현실에서이를사용하기에는위험부담이너무크다. 대통령의측근인부통령과장관들이나서대통령이직무불능상태라주장하기는결코쉬운일이아닐것이며, 실제로그렇게한다하더라도국민들의눈에이과정이일종의쿠데타처럼비춰질가능성이높다. 따라서트럼프의파면을위해탄핵대신이조항을사용할가능성은없다고볼수있다. 트럼프대통령의사법방해논란수정헌법제 25조의적용을논외로하더라도트 2
탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성 정세와정책 럼프대통령의언행이탄핵사유가될수있는사법방해에해당하는지에대한의견도분분하다. 미국법에서사법방해 (obstruction of justice) 란정당하지못한수단을통해법집행을막으려는일체의행위를뜻하며, 증거인멸이나증인살해등의구체적인행위외에법정모독, 허위진술등사법및행정절차를저해하는광범위한행위도포함한다. 사법방해는당사자가사법절차가진행되고있다는사실을인지하고이를방해하려는명백한의도를가지고있었음이증명되었을때만처벌이가능하다. 트럼프대통령의사법방해논란은그가코미전 FBI 국장에게러시아스캔들과관련해마이클플린전국가안보보좌관에대한수사중단을지시했는지, 충성심을요구하는발언을했는지, 그리고대통령과나눈대화가기밀유출에해당하는지의여부등크게세가지로나뉜다. 상원정보위원회의청문회에서트럼프대통령의지위나대화장소등을고려했을때플린전보좌관에대한수사를중단해달라는요청을 명령 으로받아들였느냐는질문에코미전국장은그렇다고대답함으로써러시아스캔들수사에대한압박을느꼈다고증언했다. 그는또한지난 1월백악관만찬자리에서트럼프대통령이충성심이라는단어를수차례언급하며자신에게충성심을요구했으나본인은항상정직할것이라는점만약속할수있다고대답했다고말했다. 마지막으로대통령과의대화가국가기밀로취급되어야하는지의여부에대해서는트럼프대통령이자신과의만남에대해거짓말을할지도모른다고생각해증거를남겼다고언급했다. 자신의메모가정부문서가아닌개인의시각으로기록한기록물이라인식했기때문에국가기밀이아니라생각했고, 언론유출도본인의의지였다고증언했다. 특검에서트럼프대통령이사법방해를했다는결론을내리더라도대통령의면책특권때문에그가기소되지는않을것이다. 다만과거의사례에비춰봤을때사법방해는충분한탄핵사유가된다. 1974 년닉슨전대통령이워터게이트스캔들로탄 핵위기에몰렸을당시직접적인탄핵사유는도청이아니라사건은폐를지시와수사를담당했던특별검사아치볼드콕스를해임한사법방해혐의였다. 1998 년클린턴전대통령도백악관인턴모니카르윈스키와의부적절한관계로탄핵위기에처했었지만그의탄핵사유는거짓증언으로사법절차를방해였다. 민주당과일부정치전문가및언론에서는코미전국장의증언이러시아스캔들수사에트럼프대통령이부정한의도를가지고개입하려했음을증명할수있는근거로충분하다고주장한다. 소수이긴하지만저스틴아매쉬등공화당의원들도코미메모가사실이라면탄핵사유가된다며탄핵론에힘을실었다. 앞으로특검의진행상황을좀더지켜봐야겠지만트럼프대통령과코미전국장의대화녹취록이나녹음테이프혹은코미의주장을뒷받침해줄수있는증인등보다확실한물적증거가나오지않는이상트럼프대통령에게사법방해혐의를적용하기는힘들것으로보인다. 하지만트럼프대통령은코미전국장의증언이사실과다르다며전면부인했고, 본인을마녀사냥의피해자로묘사했다. 법조계인사들중에서도현재로서는트럼프대통령이확실한의도를가지고사법방해를했다고보기어렵다는의견을내놓는이들이있으며, FBI가대통령의지휘아래있는기관인만큼그가재량권을행사한것으로봐야한다고주장하는이도있다. 앞으로특검의진행상황을좀더지켜봐야겠지만트럼프대통령과코미전국장의대화녹취록이나녹음테이프혹은코미의주장을뒷받침해줄수있는증인등보다확실한물적증거가나오지않는이상트럼프대통령에게사법방해혐의를적용하기는힘들것으로보인다. 공화당의선택특검이아직진행중이지만코미전 FBI 국장의청문회증언을정점으로워싱턴정가나언론의탄 3
정세와정책 탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성 핵논의는조금꺾인모양새이다. 무엇보다공화당이연방의회의상하원모두를장악하고있기때문에내년중간선거에서민주당이승리하지않는한탄핵이사실상불가능할것이라는전망은트럼프취임초부터꾸준히제시되어왔다. 하지만탄핵은결국정치적결정이므로단순히공화당이다수당이니탄핵은없을것이라는설명보다는트럼프의탄핵추진으로인한공화당의득실을조금더깊게생각해볼필요가있다. 공화당의원들은중간선거를위해당의이미지를손상시키고있는트럼프대통령과거리를두는전략을취할수있고, 특검진행상황에따라러시아스캔들이사실로드러날경우이들이탄핵을추진할가능성도완전히배제할수는없다. 하지만현실적으로공화당의원들의탄핵동조는요원한일로보인다. 오랜역사와높은신뢰도를자랑하는선거분석매체쿡폴리티컬리포트 (Cook political report) 의 2018 년중간선거예측에따르면공화당의미래가밝지만은않아보인다. 현재공화당이차지한의석중상당수가경합또는공화당의약한우세로분류되며최악의경우공화당의다수당지위도위협받을가능성이있다. 중간선거는보통대통령에대한중간평가로여겨지기때문에역대대통령중가장낮은취임초반국정수행지지율을기록중인대통령이공화당의원들에게그리달갑게여겨질리없다. 따라서공화당의원들은중간선거를위해당의이미지를손상시키고있는트럼프대통령과거리를두는전략을취할수있고, 특검진행상황에따라러시아스캔들이사실로드러날경우이들이탄핵을추진할가능성도완전히배제할수는없다. 하지만현실적으로공화당의원들의탄핵동조는요원한일로보인다. 대통령의탄핵, 그것도같은당의대통령탄핵을추진하는일은정치적으로상당한위험을동반하며, 소속의원들간의강력한단합을요한다. 각종여론조사의결과를살펴보면지난대선당시트럼프후보의지지층대부분이아직견고하기때문에 공화당의원들이탄핵을강행할경우강력한역풍을마주하게될것이다. 트럼프대통령이워싱턴아웃사이더로서기득권에저항하다희생되었다는이미지가극대화되어그의지지층을자극할가능성이높기때문이다. 트럼프대통령도탄핵을순순히받아들이지는않을것이기때문에탄핵이진행되는과정에서공화당의브랜드는상당한타격을입을것으로예상된다. 이보다더심각한문제는당내분열이다. 모처럼의공화당단점정부 (unified government) 하에서의회는아직제대로된입법성과를내지못하고있다. 최근에건강보험대체법이약간의진전을보였지만충분한논의와분석없이당지도부에서추진하고있는터라당내의반발이만만치않다. 이른바 트럼프케어 로불리는공화당의건강보험대체법안의첫번째입법시도는공화당내강경보수파모임인프리덤코커스 (freedom caucus) 의반대에막혀실패로돌아갔다. 예상보다빨리표결에부쳐진두번째법안은 5월초에하원을통과한후상원으로보내졌다. 비밀에가까운작업끝에공화당상원지도부가 6월 22일공개한법안은하원의법안과상당한차이를보였다. 이상원법안은당내의강경파와온건파모두의불만을사면서 6월마지막주로예정되었던상원에서의표결이결국미뤄지고말았다. 상원법안이가결된다하더라도하원과의협의위원회 (conference committee) 를통해상원안과하원안의차이를없앤단일안을만들어야하고, 이단일안이양원에서다시찬반표결이이루어져야하기때문에트럼프케어는앞으로도여러고비를앞두고있다. 공화당경선에서당의내분을틈타대통령후보자리를차지했던트럼프는각종스캔들과의혹에도불구하고그내분으로인해대통령직을유지할수있을것으로보인다. 이와같은공화당의회의저조한입법성과는트럼프대통령의리더십부재에일정부분기인한다. 건강보험개혁의경우트럼프케어라는이름과달리 4
탄핵의정치학 : 트럼프의탄핵가능성 정세와정책 트럼프대통령이건강보험개혁아젠다를추진하는과정에서주도적역할을전혀하지못하였고, 그가법안의하원통과축하파티를열어도, 상원법안을지지한다고밝혀도당내의법안찬성률에별영향을끼치지못하였다. 트럼프지지자들에게는아직통하는트럼피즘 (Trumpism) 이공화당내에서는힘을쓰지못하고있다는증거다. 이는공화당의내분이라는보다근본적인문제와연결되어있어서트럼프대통령과의거리두기, 혹은탄핵으로도해결될수없다. 현재의공화당은당내여러분파가 각자의목소리를내며의견일치를이루지못하여정책추진에대한제대로된비전을제시하지못하고있다. 트럼프대통령뿐아니라공화당지도부도당내분열을봉합하고다양한의견을수용할수있는능력을보여주지못하고있는현상황에서이득이불분명한탄핵의추진이제대로이루어질리만무하다. 따라서공화당경선에서당의내분을틈타대통령후보자리를차지했던트럼프는각종스캔들과의혹에도불구하고그내분으로인해대통령직을유지할수있을것으로보인다. 5