미국산원유의수출규제해제와 2016 년수출전망 석유정책연구실김재경부연구위원 (fisherkjk@keei.re.kr) 미국의 2016 년통합세출예산법의발효로 1975 년이후 40 년간유지되어온미국산원유의금수조치가해제됨에따라 2016 년부터는미국산원유가본격적으로국제시장으로공급될수있음. 2016 년통합세출예산법상원유수출규제해제규정에는 Brent-WTI 유종간가격역전현상을막는안전장치를두고있어, 미국원유생산실적의향배에따라수출제한논쟁이재발할소지가남겨짐. 저유가기조가당분간지속된다면, 2016 년내에국제석유시장으로공급되는미국산원유수출량은제한적일수있으며, 우리나라로의도입역시당분간은추진되기어려울것으로전망됨. 콘덴세이트도입선다변화는카타르상대협상력제고차원에서국내석유화학산업계에중요한의미가있기에상황변화시에언제든즉각적으로미국산콘덴세이트를도입할수있는제반여건을갖출것이요구됨. 1. 머리말 2015년 12월 18일, 미국상하양원에서 2016년통합세출예산법 (Consolidated Appropriations Act, 2016) 의일부로서미국산원유에대한수출규제철폐규정이통과되었으며, 같은날오바마대통령의해당법안에대한서명을통해발효됨. 이로서 1975년이후 40년간유지되어온미국산원유의금수조치가해제되면서, 2016년부터는그동안자국내에만묶여있었던미국산원유가제도적제약없이본격적으로국제시장에공급될수있을것으로기대됨. 수출규제해제직후인 2015년 12월 31일, 첫번째수출 (Cargo) 은스위스국적 Vitol 社가이탈리아로의수출물량 ( 미국산원유 60만배럴 ) 을 Texas 州 Corpus Christi 에서선적 출항한것으로기록되었으며, 이는 1975년이후수출면허없이미국산원유가미국역외로반출되는첫사례가됨. 2015 년 12월 18일 40년간유지되어온미국산원유의금수조치가해제됨 2016년본격적으로이루어질미국산원유의역외수출은중동산원유에절대적으로의존적인한국석유업계에게도초미의관심사임. 특히중동산원유도입의불안정성을극복하는한편, 도입거래협상시중동원유수출국가들비해상대적열위에있는현상을극복하고협상력을높이는차원에서새로운원유도입선발굴은한국석유업계의오랜숙원이었기때문임. 이러한의미에서이번미국산원유수출자유화는원유도입선다변화노력에새로운돌파구가될수있을것으로보임. 본고는 2015년 12월 18일수출규제해제에이르기까지의과정을반추해보고, 수출규제해제이후 2016년미국원유수출가능성을타진해보고자함. 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22 3
2. 미국원유수출규제약사 ( 略史 ): 도입에서해제까지 미국원유수출규제 (EPCA의 Section 103) 의도입 미국산원유수출금수조치가마련된계기는 1973년아랍석유수출국기구 (Organization of Arab Petroleum Exporting Countries) 가미국으로의원유수출을전면금지한조치에있음. 해당조치의여파로국제유가의급격한상승 (1973년 9월 $3.65/bbl 1973년 12월 $11.65/B) 을경험하면서, 미국내에는원유수입의안정성에대해국가안보차원에서접근해야한다는공감대가사회저변으로확산됨. 미국원유수출규제 EPCA Section 103 은포지티브규제방식의원유금수조치로서 1975 년도입됨 에너지자립 (energy independence) 에대한사회적공감대하에 1975년 12월 22일, 미국산원유수출에대한법적규제로서 에너지정책및절약법 (Energy Policy and Conservation Act: 이하 EPCA) 의 Section 103이도입됨. EPCA 의 Section 103은석유안보와관련하여에너지공급교란에대응하기위해미국행정부에게일부예외사항을제외하고는미국산원유의수출을완전히금지할수있는권한을부여함. 실제금수조치의이행을미국상무부가담당할수있도록, 1979 년전면개정을통해수출관리법 (Export Administration Act) 의수출관리규정 (Export Administration Regulations) 을시행령으로마련함. 이를기준으로예외적인수출에대해서만상무부산하산업보안국 (Bureau of Industry and Security: 이하 BIS) 의면허승인 발급절차를통해허용되는포지 티브 (positive) 규제방식의원유금수조치 (embargo) 가시행됨. 미국원유수출규제해제요구의등장 미국원유수출규제 (EPCA 의 section 103) 가도입된이후, 지난 40년동안미국이자국산원유를수출해야할만큼충분한생산이이루어진적은없음. 40년동안미국은세계최대원유순수입국이었기때문에, 몇몇예외적인상황을제외하고는수출을규제하지않더라도수출필요성자체가그리크지않았음. 2011년이후셰일석유자원대량생산체제구축으로미국산경질원유의미국내공급과잉상태가발생하면서해당원유의대표가격 (WTI 가격 ) 이국제시세 (Brent 가격 ) 보다저평가 ( 할인 ) 되는현상이발생함. 미국수평시추 (horizontal boring) 및수압파쇄 (hydraulic fracturing) 법이라는신기술도입으로촉발된셰일혁명 (Shale Revolution) 의여파로저유황경질타이트오일 (Light Tight Oil: 이하 LTO) 의생산이 2011년이후급증하게됨. 4 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22
여기에주로중남미나캐나다산중질유처리에최적화된 ( 고도화율 55.6%) 미국정제능력의한계로인해, 이러한 LTO가미국내에서과잉공급상태에높이게됨. 이에미국산원유대표가격 (WTI 유가 ) 이국제시세 (Brent 유가 ) 에비해 2011년 $15.8/bbl, 2012년 $17.5/bbl, 2013년 $10.65/bbl 등배럴당 $10 이상할인되는현상이발생하게됨. < Brent-WTI 유종간가격차이 (spread) 의추이 > 2011 년이후미국산원유대표가격 (WTI 가격 ) 이국제시세 (Brent 가격 ) 보다할인되면서미국원유수출규제해제요구가등장함 자료 : 산업통상자원부 (2015) 미국석유업계에서는자국산원유의평가절하에대한불만이제기되었고, 1973 년상 황논리에서만들어진 1975 년체제를탈피, 원유수출규제해제를통한새로운체제 로의전환에대한요구가자연스럽게생겨남. 미국원유수출규제해제과정 미국석유업계의원유수출규제해제에대한요구는 2014년 1월부터본격적으로미국의회내규제철폐입법활동으로이어짐. 미국석유업계의요구는 2014년 1월 30일미국상원에너지 천연자원위원회공청회의찬반토론을기점으로표면화되었음. 2014년 3월부터는원유생산주 ( 알래스카州, 텍사스州, 노스다코다州, 오클라호마州등 ) 를지역구로둔의원들 ( 주로공화당계열 ) 이중심이되어, 미국에너지부흥법 (American Energy Renaissance Act of 2014; H.R.4286, S.2170), 원유수출법 (Crude Oil Export Act: H.R.4349) 등미국산원유수출규제폐지를위한입법활동을전개하기시작함. 이와는별도로미국석유업계의강경한요구에대해미국정부 ( 특히상무부 ) 는현행규제를유지하는한도내에서미국내 LTO의공급과잉상태해소를위한제한된수출허용조치를단행함. 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22 5
2014년 6월 24일, BIS는 Pioneer Natural Resources 社와 Enterprise Products Partners LP 社가신청한초경질원유, 곧리스콘덴세이트 (lease condensate) 수출면허발급신청에대해안정화 (stabilization) 및간단한증류처리공정 (lightly distillation process) 을거친리스콘덴세이트를정제된석유제품으로간주 1) 할수있다는단서를달아서승인함. 2014년 12월 30일, BIS는업계전반에걸쳐적용할수있는일반지침을마련하여, BIS 홈페이지상의 FAQs를통해공개함으로서, 2015년 1월 1일부터는제한적이나마사실상리스콘덴세이트수출자유화를허용함. 2015년 10월 28일, 멕시코국영 Pemex 社가신청한미국산경질유를멕시코산중질유로맞교환하는스왑 (swap) 거래 (1년간 7.5만b/d) 에대한수출면허를 BIS 가승인해줌으로서, 對멕시코경질유수출이가능해지게됨. 미국정부의전향적조치에도불구하고, 석유업계의요구는충족되지못하였으며, 이에힘입어한동안찬반논란으로위원회수준의심의과정에계류중이던원유수출규제철폐법안들이 2015 년 7월이후상하양원의본회의에상정되기시작함. 2015년 7월 31일해양생산 에너지국가안보법 (Offshore Production and Energy National Security Act of 2015) 이상원에너지 천연자원위원회를통과하였으며, 9월 17일 H.R. 702이하원에너지 상무위원회통과, 10월 1일미국원유수출균등법 (American Crude Oil Export Equality Act) 2) 이상원운영위원회를통과함. 특히미국산원유의수출금지조항 EPCA의 Section 103 폐기법안인 H.R. 702. 가 2015년 10월 9일하원에서찬성 261표, 반대 159표로통과되면서, 3) 수출자유화연내가능성이실현될조짐을보였음. 2014 년 3월이후미국원유수출규제해제를위한공개적입법활동은 2105 년 10월민주- 공화양당간의물밑협상으로전환됨 한편, 하원본회의표결이있기직전인 2015년 10월 7일거부권 (veto) 을가지고있는오바마대통령이반대의사를공식표명하고나서면서돌파구마련을위한민주 공화양당간의물밑협상이시작됨. 오바마대통령이거부권을행사했을경우, 거부권무효화를위한재표결과정에서상 하의원 2/3 이상 ( 하원재적의원 435명중 290명, 상원재적의원 100명중 67명 ) 의찬성이있어야함. 원유수출규제해제를민주당이요구하는재생에너지세제혜택연장법안이나에너지절약, 수자원보호등에대한재정지원을 2016 년도예산안에반영하는법안과연계처리하는타협안을가지고민주 공화양당간물밑협상이진행됨. 2015 년 12 월 18 일, 협상의산물로서미국산원유에대한수출규제철폐규정을 1) 2015 년 7 월부터미국에너지정보청 (EIA) 는간단한증류처리공정을거친리스콘덴세이트를가 Processed Condensate 로규정, 석유제품군의하나인 'Kerosene & Light Gas Oils' 로분류하고있음 2) 미국원유수출균등법은대이란제재철회와미국원유수출허용을연계한법안임 3) 참고로미국하원의정당구성은공화 245 명, 민주 188 명이며, H.R. 702. 에찬성한의원은공화 당 235 명, 민주당 26 명임. 6 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22
포함하는옴니버스형예산법안 (Omnibus spending bill) 인 2016년통합세출예산법 (Consolidated Appropriations Act, 2016) 이상하양원에서통과되었으며, 같은날오바마대통령의해당법안에대한서명을통해발효됨으로써 1975년이후 40년간유지되어온미국산원유의금수조치가해제됨. 옴니버스형세출예산안에는종종세출예산안과무관하지만, 대통령이거부권을행사할가능성이높은법안도함께포함되기도하는데, 이경우대통령이정부폐쇄를감수하고해당법안에대한거부권을행사할수없는관계로양당간의정치적 정략적거래협상의지렛대로활용됨. 한국과는달리미국연방정부예산관련법규에는준예산 ( 準豫算 ) 제도가없는관계로, 12개개별세출예산안들이회계연도가시작하기전 (10월 1일 ) 까지연방상하양원을통과하지못할경우, 연방정부폐쇄 (shutdown) 사태가발생하게됨. 이를방지하기위해정해진시점까지개별세출예산안이모두통과되지못할경우, 복수의개별세출예산안들을하나의단일한법안으로패키지 (package) 화한옴니버스형세출예산안을상하양원본회의에서각각한번씩의투표로처리할수있도록하고있음. 협상결과, 2015 년 12월 18일미국산원유에대한수출규제철폐규정을포함하는옴니버스형 2016 년통합세출예산법이의회를통과되어발효됨 3. 2016 년통합세출예산법상의미국원유수출규제해제규정 2015년 12월 18일발효된옴니버스형 2016년통합세출예산법은 2,000페이지이상의방대한내용을 Division A~P 4) 로구분하여수록하고있으며, 이중미국산원유에대한수출규제철폐규정은 Section 101(Division O, Title I) 의 4개조항으로구성됨. Section 101(Division O, Title I) 의조항 (a) 에서미국산원유의수출금지조항 EPCA의 Section 103과관련규정의폐기를, 조항 (b) 을통해향후다른어떤법률의조항으로도연방정부가미국산원유수출을제한하는조치를부과하거나실행할수없도록금지하는내용을천명함으로써미국산원유에대한역외수출의완전자유화를구현하고자함. 다만, 조항 (b) 를통해상위법인헌법이부여한대통령의권한이침해받지않도록하기위해일부법률규정에의거한수출제한조치는조항 (b) 의적용범위에서제외하도록하는구제조항 (saving clause) 을조항 (c) 에둠. 이때조항 (b) 의적용예외대상법률규정은국제긴급경제권한법 (International Emergency Economic Powers Act) 상의규제규정, 국가비상법 (National Emergencies Act), EPCA의일부규정 (title II, part B) 등국가비상사태시대통령의긴급조치관련규정과적성국교역법 (Trading With the Enemy Act) 이나 4) Division A~L 까지 12 개 Division 은개별적인세출예산법안의규정들이포함되어있으며, 이후 Division M~O 까지는각각정보권한법, 사이버안보법및원유수출자유화를포함한기타법안이, 마지막 Divsion P 에는세제혜택연장관련법안이수록되어있음 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22 7
테러지원국 ( 또는개인 ) 등과같이무역제재를받고있는대상으로의수출에대한제한조치들이포함됨. 마지막으로대통령이원유수출을제한 ( 또는통제 ) 할수있는예외적인조건들을다음과같이조항 (d) 에수록함. l 국가비상사태발생 ( 대통령의국가비상사태발생선언관보 (Federal Register) 를통해공식공지 ) 2 국가안보상의이유 ( 행정부나의회를통해결정된무역규제나제재의일환 ) 3 상무부 ( 장관 ) 가에너지부 ( 장관 ) 의협의를거쳐다음의경제상황을발견, 대통령에게보고한경우 원유수출로인해미국내에서주목할만큼의원유공급부족상황이지속적으로발생하거나, 또는, 원유수출로인해미국내원유가격이국제시세보다유의미한수준이상할증되는현상이지속적으로유지되는경우 단, 상기조건이직접적으로미국산원유수출로인해발생한것이어야하며, 이로인해미국내고용조건에중대한악영향을지속적으로유발했거나유발할가능성이있는경우에한함 2016 년통합세출예산법상원유수출규제해제규정에는 Brent-WTI 유종간가격역전현상을막는안전장치를두고있음 예외적인조건하에서대통령은원유수출에대해면허제나다른규제수단을부과하여제한할수있으며, 1년한도내에서제한조치를적용함 5) 주목할만한점은예외조건나 ) 를통해, 비록단서조항이부가되어있지만, 미국내원유가격 ( 보통 WTI 유가기준 ) 이국제시세 (Brent 유가기준 ) 이상으로높아지지않게하는안전장치가마련된것임. 다른예외적인조건들이주로 70년대오일쇼크류 ( 類 ) 의물량부족사태를염두에두었다면, 해당조건은물량확보에문제가없더라도가격적인이유에서도통제를가할수있다는의미로서, 현재향유하고있는저렴한유가의혜택역시보호해야할중요한국익이라는달라진인식을엿볼수있는대목임. 향후미국원유생산증가세가둔화되거나심지어감소세로돌아서게될경우, 이전과같이 Brent-WTI 가격간의정상관계가회복될가능성이충분하며, 이러한상황이도래하면해당조항으로인해미국내원유수출허용 / 제한에대한논쟁이다시금재발할소지가존재함. 사실미국내에서원유수출자유화에대한요구가발생한직접적인원인은 LTO 공급과잉으로인한국제시세대비미국산원유의상대적평가절하 ( 할인 ) 현상에있으며, 적어도 2010년이전까지두유종간의장기정상 (stationary) 관계는오히려국제시세대비미국산원유의일정정도할증되는것임. 5) 단, 국가비상사태시에는 1 년연장하거나매년 1 년미만으로연장이가능함 8 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22
이러한장기정상적관계가역전된원인은 LTO 증산에힘입은미국내원유생 산량증가에있었으며, 이는결국향후에도 Brent-WTI 간 ( 또는미국내 / 국제간 ) 상대가격의변화가미국내원유생산실적의향배에달려있음을시사해줌. 4. 수출규제해제이후 2016 년미국원유수출전망 2016년미국원유수출전망 원유수출규제해제의주요한논거는수출자유화가실현될경우, 미국국내유가상승과이에따른미국내원유증산이이어질수있으며, 이는비OPEC 산유국의공급확대를의미하는것임. 원유공급확대로인한국제유가하방압력은미국이수출채산성을유지할수있는수준 (Brent-WTI 가격차이, $6~8/bbl) 에서균형을이루게된다는것을전제 미국산원유의주된수출예상지역인유럽에서가격경쟁력을확보하기위해서미국기준가격인 WTI 가격이유럽기준가격인 Brent 가격보다최소운송비차액 ($6 8/bbl) 만큼낮을필요가있음 그러나이러한논리는 Brent-WTI 가격차이가 $10/bbl 이상을유지하던시기 (2014 년이전 ) 를염두에둔것으로서, 2015 년이후대부분기간에는 $6/bbl 이하의가격차이가지속되고있는현상황에그대로적용하기에는무리가있음 2014년평균적인 Brent-WTI 가격차이가 $6.54/bbl 인데비해, 2015년들어 $6/bbl 이상을유지하였던기간은 2월중순에서 3월중순까지약한달정도이며, 그외대부분기간에는 $6/bbl 이하를유지하였으며, 더욱이 8월이후에는가격차이가점진적으로축소되어, 2015년 12월평균 $0.8/bbl 을기록함 2015 년 Brent-WTI 가격차이는수출채산성을충족시킬수없는 $6/bbl 이하를유지함 < 2015 년 Brent-WTI 유종간가격차이 (spread) 의추이 > 자료 : 페트로넷 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22 9
이러한 2015 년가격차축소현상은산유국간시장점유율확보경쟁으로인한국제유가 (Brent 가격 ) 하락으로미국원유생산감소의원인으로작용 미국원유생산은그동안단위유정당면적 (well spacing) 축소, 생산지내효율적유정 (sweet spots) 으로의생산집중등을통해생산성을향상시킴으로서, 손익분기점을 2014년 $65/bbl 에서 2015년에는 $50/bbl 수준으로낮추는데성공함. 그러나 2015 년 7월이후 $40/bbl 대이하의저유가상황이지속되면서생산성이낮은유정폐쇄, 신규투자감소등으로 2015 년 12월에는동년 4월대비 45만B/d 이상감소한데이어, 2016 년도역시감소세가최소 9월까지는지속될것으로보이며, 10월이후약간회복세로돌아설것으로전망됨. < 2016년미국원유생산전망 > 2016 년미국원유생산감소세로인해 Brent-WTI 가격차이는 $2~3/bbl 대또는심지어역전될가능성도있음 자료 : EIA(2016.01), Short-term Energy Outlook. 만일이러한전망이현실화된다면, 2016년동안에는 Brent-WTI 유종간가격차이가많이잡아도 $2~3/bbl 대를형성하거나혹은심지어가격역전현상, 곧미국내유가가국제시세보다높아지는현상이발생할가능성도배제하기는어려움. < 2016년 Brent-WTI 유종간가격차이 (spread) 전망 > 자료 : EIA(2016.01), Short-term Energy Outlook. 10 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22
결국, 2015 년 12 월 18 일수출자유화조치로제도적장벽이없어졌다고할지라도수 출채산성을고려할경우적어도 2016 년내미국산원유의역외수출규모는매우 제한적일수밖에없을것으로전망됨. 2016년미국산원유의국내도입전망 2016년본격적으로이루어질미국산원유의역외수출은중동산원유에절대적으로의존적인한국석유업계에게도초미의관심사임. 특히 2014년 72% 에서 2015년 7월까지 84% 의도입물량을특정국가 ( 카타르 ) 에절대적으로의존하고있는콘덴세이트의경우, 자국내과잉공급상태인미국산콘덴세이트도입으로도입선다변화를통한아시아프리미엄해소에기여할수있을것으로평가됨. 다만, 2015년 9월이후도입의경제성을결정하는 Dubai-WTI 유종간가격차이가 $4/bbl 대미만으로축소된관계로, Dubai-WTI 유종간가격차이가확대될가능성이가시화된이후, 본격적으로수입추진이이루어질것으로예상됨. 미국산원유도입은 Dubai-WTI 유종간가격차이가최소 $4~6/bbl대수준이상이되어야채산성이존재함 < 2015년 Dubai-WTI 유종간가격차이 (spread) 의추이 > 2015 년 9월이후 Dubai-WTI 가격차이가도입채산성을충족시킬수없는 $4/bbl 미만수준으로, 가격차이가확대된이후본격적인재도입이추진될것임 자료 : 페트로넷 2015년 1월이후간단한증류처리공정을거친미국산리스콘덴세이트의수출이자유화되어 2014년시험적으로도입된 79.4만B(GS 39.5만B, SK 39.9만B) 외에 2015년 1월 ~8월까지 193.6만 B(SK 93.4만B, 한화토탈 70.2만B, GS 30만 B) 이도입된바있지만, Dubai-WTI 유종간가격차이가 $4/bbl 대미만으로축소되면서 2015년 9월부터는도입실적이저조함 앞서살펴본바와같이미국원유생산감소로인한 WTI 가격상승가능성도있어, 적어도 2016 년내에는 Dubai-WTI 유종간가격차이가회복되기어려울것으로보임. 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22 11
따라서 Dubai-WTI 유종간가격차이가확대될가능성이가시화된이후, 본격적으 로추가적인수입추진이이루어질것으로예상됨. 5. 맺음말 도입협상력제고차원에서콘덴세이트도입선다변화를위해미국산콘덴세이트도입요건을갖출필요있음 2014~15 년미국석유업계를뜨겁게달군미국산원유수출규제해제논쟁은결국 2015년 12월 18일 2016년통합세출예산법의발효로대단원의막을내리게되었으며, 2016년부터는제도적제약없이수출이가능해짐. 물론현재와같은저유가기조가당분간지속된다면, 2016년내에국제석유시장으로공급되는미국산원유물량은제한적일수있으며, 국내로의도입역시당분간은추진되기어려울것으로전망됨. 그러나현재의저유가기조가언제든다시전환되어, 상승국면으로돌입할수있으며, 이경우상대적으로탄력적대응이가능한미국원유생산이충분히확대되어, Dubai-WTI 유종간가격차이가도입채산성을확보할수있는수준이상으로다시금회귀할수도있음. 미국비전통원유생산은탐사에서생산까지수년이걸리는전통원유와달리, 탐사에서생산까지약 8개월이소요되어유가변동에빠르고탄력적으로대응할수있음. 특히콘덴세이트도입선다변화는도입채산성이외에도카타르상대협상력제고라는차원에서국내석유화학산업계에중요한의미가있기에, 상황변화시언제든미국산콘덴세이트를즉각적으로도입할수있도록제반요건을충족하는것이필요함. 참고문헌김재경, 미국원유수출자유화의영향및시사점, 에너지경제연구원수시연구보고서 14-02, 2014. 산업통상자원부, 글로벌석유시장변화를원유수입다변화기회로, 산업통상자원부보도자료, 2015.12.23. 임병윤, 미국의원유 ( 콘덴세이트포함 ) 수출이슈와공사사업영향, 한국석유공사석유정보센터연구결과보고서 2015-12, 2015. EIA, Effects of Removing Restrictions on U.S. Crude Oil Exports, 2015.9., Effects of removing crude export restrictions depend on price and resourc e assumptions, This Week in Petroleum, 2015.12.30., Short-term Energy Outlook, 2016.1. Jason Bordoff and Trevor Houser, Navigating The U.S. Oil Export Debate, Columbia Sipa Center on Global Energy Policy, 2014.1. 12 세계에너지시장인사이트제 16-3 호 2016.1.22