주거복지지원및전달체계구축방안연구 A Study for Reorganizing the Housing Programs and Establishing the Delivery System
국토연 2004-28 주거복지지원및전달체계구축방안연구 글쓴이 김혜승, 송하승, 윤주현외 / 발행자 이규방 / 발행처 국토연구원출판등록 제2-22호 / 인쇄 2004년 12월 20일 / 발행 2004년 12월 31일주소 경기도안양시동안구관양동 1591-6 (431-712) 전화 031-380-0426( 출판팀 ) 031-380-0114( 대표 ) / 팩스 031-380-0474 값 8,000원 / ISBN 89-8182-304-9 http://www.krihs.re.kr C2004, 국토연구원 * 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다.
국토연 2004 28 주거복지지원및전달체계구축방안연구 A Study for Reorganizing the Housing Programs and Establishing the Delivery System 김혜승 송하승 윤주현외
연구진 연구책임김혜승연구위원 연구반송하승연구원윤주현선임연구위원 자문연구진 (Advisor) 지대식연구위원 외부연구진이태진한국보건사회연구원책임연구원강혜규한국보건사회연구원책임연구원김찬우한국보건사회연구원책임연구원김영태건설교통부사무관강창현경민대학교교수 연구심의위원진영환부원장 ( 주심 ) 손경환국토연구원연구위원지대식국토연구원연구위원김종원국토연구원연구위원이영환성공회대학교교수양준승건설교통부서기관 연구협의 ( 자문 ) 위원이인재한신대학교교수이영환성공회대학교교수홍인옥한국도시연구소연구부장
P R E F A C E 발간사 주택200만호건설계획 (1988-1992) 과함께지금까지연간 50만~60만호에달하는신규주택을건설하는등불과몇년까지만해도주택의절대량부족문제의해결이주택정책의우선목표였다. 반면주택질적인측면에서의개선에대한노력은부족하여, 최저주거기준미달가구수는 2000년현재일반가구의 23.4% 에달하며, 특히저소득층일수록주거수준이열악하고주거비부담이높아계층간주거격차가심화되고있다. 따라서저소득층의주거복지향상을통한국민통합이주요과제로대두되었으며, 이에최저주거기준이법제화되었고, 주택법에의거수립된주택종합계획 (2003-2012) 에서도저소득 서민계층의주거복지수준을제고시키기위해소득기준및주거기준에따라정책대상계층을설정하고그에적합한주거복지프로그램을제안하고있다. 본연구에서는저소득 서민계층의주거복지수준을향상시키고분배의형평성을제고하기위해주택종합계획상의주거복지지원프로그램을보다체계화시키고, 이러한프로그램이수혜자까지효과적으로전달될수있는주거복지전달체계를구축하는방안을모색하였다. 우리나라의경우는주거복지지원프로그램별로또서비스제공기관별로대상자선정기준, 지원내용및전달과정이각각별개로운영되고있고, 이들을연계하는체계가미비하여, 지원프로그램으로부터제공되는편익이수혜가구에게형평
성있게배분되지못하고있으며, 정책대상자에따라서비스의중복및단절현상이발생하고있다. 따라서본연구에서는주거복지정책의실효성을제고하고나아가국민주거복지수준을향상시키기위한주거복지지원및전달체계구축방안으로주거복지지원프로그램의체계화방안, 중앙정부와지방정부의역할분담방안, 지방정부의기능재조정방안, 민간지원활성화방안을제시하였다. 본연구를통해서분석된문제점과개선방안연구가정책당국자들과의협의를통하여주거복지지원과전달체계개선에반영되어, 저소득 서민계층의주거복지향상에기여할수있기를바란다. 그동안본연구를성실하게수행하여온연구책임자김혜승연구위원, 송하승연구원, 윤주현선임연구위원, 김은희연구원그리고외부연구진으로서연구해주신이태진 강혜규 김찬우한국보건사회연구원책임연구원, 김영태건설교통부사무관, 강창현경민대학교교수등연구진의노고에감사드린다. 2004 년 12 월 국토연구원장이규방
F O R E W O R D 서문 우리나라는최근까지도주택의절대량부족문제를해결하는데주택정책의총력을기울여왔습니다. 이에 2003년현재주택보급률이 101.2% 에이르러양적인측면에서주택문제는상당히개선되었습니다. 그러나저소득 서민의주거복지수준을향상시키고분배의형평성을제고하기위한보다체계적인정책의수립및집행에대한논의는여전히미흡합니다. 이에본연구는저소득 서민층의주거복지수준의향상및분배의형평성제고를위해현행의주거복지지원프로그램을체계화시키고, 실효성있는주거복지전달체계를구축하는방안을제시하고자하였습니다. 이를위해주거복지지원프로그램의현황과주거복지전달체계의실태를분석하고외국사례를검토하였습니다. 주거복지지원프로그램현황분석은공공임대주택공급, 주거비지원, 주택개량지원프로그램을중심으로효과성과형평성측면에서분석하였고, 주거복지전달체계의실태는행정체계와집행체계로구분하여전문성, 효율성, 접근성, 책임성, 포괄성, 통합성을기준으로하여분석하였습니다. 이러한주거복지지원프로그램및전달체계의실태분석결과및외국사례로부터의시사점은본연구의결론을도출하는데많은도움이되었습니다. 본연구에서는주거복지지원프로그램의경우가구의소득기준과주거비부담능력기준이라는일관성있는잣대를설정하여대상자를선정하되, 주거비부담이
과도하지않고, 일정정도의주거수준을누릴수있으며, 가구의선호에따라다양한프로그램을선택할수있도록하는원칙에따라주거복지지원프로그램의체계화방안을제시하였습니다. 주거복지전달체계의경우에는전달체계상에서주거복지관련프로그램에대한업무연계가원활히조정되어서비스의중복및단절현상이발생하지않도록하기위해중앙부처간의정책조정의필요성, 중앙정부와지방정부간의역할분담방안, 지방정부의주거복지관련기능재조정방안, 민간자원활성화방안을제시하였습니다. 본연구의결과가실제로정책에반영되어주거복지정책의실효성을향상시키는데기여하길바랍니다. 특히본연구는주거복지부문에서종합적이고실효성있는전달체계를구축하기위한최초의시도였습니다. 따라서미흡하거나추가분석이필요한부분에대해서는후속연구가지속적으로이루어져야할것입니다. 이러한일련의노력이국민의주거복지수준향상에일조할수있기를바랍니다. 2004 년 12 월 김혜승연구위원
S U M M A R Y 요약 제 1 장서론 2003년현재주택보급률은 101.2% 를보이고있다. 비록지역적변이는있으나, 양적인측면에서의주택문제는상당히개선되고있는것이다. 반면면적, 시설및방수측면에서본최저주거기준미달가구수는 2000년현재일반가구의 23.4% 에달하며, 특히저소득층일수록주거수준이열악하고주거비부담이높아계층간주거격차가심화되고있는경향이나타나고있다. 따라서저소득층의주거복지향상을통한국민통합이주요과제로대두되고있다. 이에최저주거기준이법제화되었고, 주택법에의거수립된주택종합계획 (2003-2012) 에서도저소득 서민계층의주거복지수준을제고시키기위해소득기준및주거기준에따라정책대상계층을설정하고그에적합한주거복지프로그램을제안하고있다. 따라서저소득 서민계층의주거복지수준을향상시키고분배의형평성을제고하기위해주택종합계획상의주거복지지원프로그램을보다체계화시키고, 이러한프로그램이수혜자까지효과적으로전달될수있는주거복지전달체계를구축하는방안의모색이중요한과제로대두되고있다. 그러나정책대상의차별화와함께적합한주거지원프로그램을제시한선행연구에서도다양한주거복지지원프로그램이수혜자까지어떻게전달되는지에관한주거복지전달체계의현
황을파악하고문제점을진단한후주거복지향상에실효성있는전달체계를구축하고자한연구는전혀없었다. 이연구의목적은저소득층의주거복지수준의향상및분배의형평성제고를위해현행의주거복지지원프로그램 ( 누구에게 무엇을 ) 을체계화시키고, 실효성있는주거복지전달체계 ( 어떻게 ) 를구축하는방안을제시하는데있다. 이에본연구에서는주거복지지원프로그램및전달체계의현황및문제점을분석하고외국사례를검토한후주거복지지원및전달체계구축방안을모색한다. 우선주거복지지원프로그램의체계화의경우에는기존의연구에서제시한주거복지지원프로그램의차별화방안의한계를보완하는정도에서방안을모색한다. 다음으로이러한프로그램이수혜자까지효과적으로전달되기위한주거복지전달체계구축방안의경우에는중앙정부와지방정부의역할분담, 지방정부의기능재조정방안및민간자원활성화방안을검토한다. 이는주거복지정책의실효성제고, 나아가서국민주거복지수준의향상에기여할것으로기대된다. 제 2 장주거복지지원프로그램과전달체계 이장에서는주거복지및전달체계의개념을이론적으로살펴보면서본연구에서의주거복지및전달체계에대한조작적정의를도출하였다. 이러한개념을토대로현재정부가지원하고있는주거복지지원프로그램을공공임대주택공급, 주거비지원, 주택개량지원으로구분하되, 각프로그램별로대상자선정기준, 지원내용, 서비스전달과정등의현황을살펴보았다. 주거복지의개념은협의적인것과광의적인것으로구분할수있다. 협의의주거복지는서비스의객체즉수혜대상자를국민의일부로제한하여이들의기본적주거욕구를충족시키기위한금전적지원및기타서비스를의미한다고할수있다. 반면광의의주거복지는전체국민의주거측면에서의기본적욕구를충족시키기위한집합적책임이라할수있다. 이러한주거복지는기본욕구충족을위해제공되는프로그램, 현금및현물등의서비스, 법률, 혹은활동을의미하기
도하며, 나아가서이모든것들을포괄한체계를의미하기도한다. 또한현대사회에서복지증진의주체가되는집단의유형에는정부, 사용자및경영자, 그리고민간단체의세가지유형을들수있다. 이러한주거복지에대한개념을토대로본연구에서는주거복지를우선적인정책대상계층인저소득층을위해정부가지원하고있는주거복지지원프로그램으로조작적으로정의하기로한다. 여기에서주거복지지원프로그램은주택종합계획 (2003-2012) 에서제시하고있는공공임대주택의공급, 주거급여등수요자지원및주택개량지원과관련된프로그램을대상으로한다. 한편주거복지를구성하는요소로는서비스의객체인수혜자와복지를증진시키는주체그리고객체와주체를연결하는전달체계를들수있다. 이러한전달체계는좁은의미에서는서비스전달자와서비스를받는수혜자와의대면적상호관계를통하여일정한장 (setting) 에서서비스 ( 개입 ) 를전달 ( 실천 ) 하는, 즉서비스전달업무를실제로 집행 하는사회적체계를의미한다. 그러나보다넓은의미에서는이러한주거복지전달집행체계는상부의행정체계로부터규제, 지원및감독을받으며서비스를전달하게된다. 따라서서비스전달체계를이해하려면전달자와고객이상호관계를이루면서서비스를직접전달하는절차와함께서비스전달을기획, 지원및관리하는행정체계도동시에이해해야만한다. 본연구에서는넓은의미의전달체계개념을수용하여주거복지전달체계를주거복지관련행정체계와주거복지서비스를전달하는집행체계로구분하여분석하되, 전문성, 효율성, 접근성, 책임성, 포괄성및통합성의측면에서전달체계를분석하기로한다. 우선주거복지지원프로그램중공공임대주택공급프로그램의내용과서비스전달과정을살펴보았다. 우리나라에서공공임대주택은재정이나국민주택기금이투입된임대주택을말한다. 여기에는영구임대주택, 50년 /5년제공공임대주택, 국민임대주택, 사원임대주택, 재개발임대주택, 주거환경개선사업임대주택, 매입임대주택등이포함된다. 이러한공공임대주택은주로무주택세대주이면서청약저축가입여부가대상자선정기준인데, 1998년부터공급되고있는국민임대
주택의대상자선정기준에서비로소소득기준이명시적으로적용되고있으며, 지원수준은주택규모로차별화시키고있다. 특히영구임대주택은국민기초생활보장법에의한수급자가가장높은입주순위를부여받고있다. 영구임대주택의경우신청인이거주지동사무소에입주신청서를접수하면읍 면 동사무소에서는입주신청을받아시에보고한다. 시 군 구청에서는읍 면 동사무소에서올라온신청서를취합하여입주자선정기준에따라점수를부여한후시도로부터통보받은배정된물량의범위에서입주자선정리스트작성하고, 이를주택공사혹은도시개발공사로보낸다. 그러면주택공사혹은도시개발공사에서는시 군 구청에서올라온리스트를취합하여최종입주자를선정한다. 공공임대주택의경우는입주자선정지침 ( 주택공급에관한규칙 ) 에의거, 신문공고를통해입주자를모집한다. 입주자를모집한후, 입주자선정리스트를작성해서점수에따라입주자선정하는데주택공사혹은도시개발공사는각각건설한공공임대주택의입주자선정, 관리까지모두담당한다. 저소득가구를위한수요측면의주거복지지원프로그램에는국민기초생활보장제도하의수급권자에대한주거급여프로그램과국민주택기금에서지원되는저소득영세민전세자금및근로자 서민주택전세자금지원프로그램이있다. 국민기초생활보장법에따라수급자에게는주거안정에필요한임차료, 유지수선비등을주거급여로지급한다. 주거급여는주거현금급여와주거현물급여로구분되며, 주거현물급여는 자가가구등 에해당하는수급자에게주거급여액중 30% 를지급한다. 주거급여의기본적인운영방식은보충급여의원리에의하여최저주거비를보장하는것이며, 이러한최저주거비는주거급여와생계급여에포함된주거비를통하여보장한다. 저소득영세민전세자금지원프로그램은지역별로일정금액이하의전세계약을체결하는도시저소득세입자를대상으로한다. 지원금액은지역별전세보증금의 70% 이내 (2,100만원 ~3,500만원 ) 에서연 3% 의저리로대출을받을수있다. 근로자 서민전세자금지원프로그램의대상자는연간소득이 3,000만원이하이고무주택세대주인근로자와서민으로서, 전세보증금의 70% 이내 ( 최고 6,000만원까지 ) 에서연 5.5% 의금리로대출을받을수있다.
현재수급권자에대한주거현금급여는가구원수에따라정해진급여를일률적으로받고있으며, 주거현물급여로받는서비스는자활후견기관, 자활공동체등에위탁하여자활지원사업의한유형 ( 집수리도우미사업 ) 으로유도하고있다. 저소득영세민전세자금은신청인이읍 면 동사무소에대출신청서를제출하면읍 면 동사무소는신청서수령하여시 군 구청에제출한다. 시 군 구청은건설교통부지침에근거하여시도에서내려온지침에따라대출대상적격여부를조사 확인후대상자를확정하고, 수혜대상자및대출취급은행에추천을통보한다. 그러면대출취급은행에서는대출및보증적격여부를심사하고, 대출금을수혜대상자계좌에입금한다. 근로자 서민전세자금지원프로그램은신청인이전세 ( 임대차 ) 계약을체결한후, 취급은행에대출신청을하고, 취급은행은신청인의적격여부를확인한후대출한다. 자가가구를지원하는주택개량지원프로그램에는불량주택개선자금지원, 농어촌주택개량자금지원및주거환경개선사업지구내주거환경개선주택자금지원등이있다. 우선불량주택자금지원은주거환경개선지구이외지역의노후 불량주택소유자중연간소득 1천만원이하이고준공후 20년이상경과한노후주택을증축 개축 대수선하기위하여시장 군수 구청장으로부터융자대상자결정통지를받은자를대상으로하며, 대출한도는호당 2,000만원이내이다. 다음으로농어촌주택개량자금은읍 면지역및도시변두리농어촌지역의기존불량주택소유자중시장 군수가추천한자가대상이며, 호당최대 2,000만원을대출할수있다. 끝으로주거환경개선주택자금은주거환경개선사업지구내토지및주거용건축물의소유자또는그들이구성한조합으로시장 군수 구청장으로부터융자대상자결정통지를받아주택을건축 ( 신축 증축 ) 및개량 ( 증축, 대수선 ) 하고자하는자를대상으로한다. 대상주택은단독 다세대주택, 다가구단독주택, 아파트 연립주택으로구분되며, 이러한구분에따라호당대출한도도다르다. 불량주택자금지원은신청인이시 군 구청에융자신청서를제출하면시 군 구청에서는개량대상자및개량대상건축물이기준에적합한지여부를검토
하여융자대상자를결정하고, 이를융자취급은행과융자신청인에게통지한다. 융자결정통지를받은융자신청인은융자취급은행에담보문제등대출가능여부를확인한후, 관련서류를구비하여융자취급은행에융자를신청하여대출받는다. 주거환경개선주택자금융자는신청인이시 군 구청에주거환경개선사업대상자확인을신청하면시 군 구청에서는주거환경개선사업대상자확인을신청인과융자취급은행에게통지한다. 신청자는건축물착공 ( 준공 ) 확인서발급을신청하고, 구청장은확인작업후확인서를발급해주어야한다. 확인서를발급받은신청인은취급은행 ( 국민은행, 농협중앙회, 우리은행 ) 에융자를신청한다. 농어촌주택개량자금융자는읍 면 동사무소에서융자신청서를접수하며, 시 군 구청에서는대상자를선정하고이를농협중앙회에통보한다. 읍 면 동사무소에서는담당자의확인후주택개량추진실적 ( 착공 완공 진척률 ) 확인서를발급한다. 농협중앙회에서는사실확인후대출하게된다. 제 3 장주거복지지원프로그램의효과분석및문제점 현재정부가지원하고있는주거복지지원프로그램은프로그램에따라정도는다르나주거비부담의완화, 주거수준의향상및주거만족도측면에서긍정적인효과를지니고있는것으로나타났다. 반면형평성및실적등의측면에서는문제점을보이고있다. 공공임대주택공급의문제점은다음과같다. 2003년말현재 10년이상장기공공임대주택의재고는 2.4% 에불과하여공공임대주택을통한주택시장조절과저소득층의주거안정을달성하기에는역부족인실정이다. 이에정부는향후 10 년동안장기공공임대주택 150만호 ( 국민임대주택 100만호포함 ) 공급할계획이다. 현재정부는장기공공임대주택을주로택지확보를통한신규고층아파트건설에의한방식으로공급하려하고있으며, 기존주택매입방식으로공급하고자하는물량은상당히미미한상태이다. 특히대부분의지자체가주로저소득층이거주하게되는공공임대주택단지로인해발생할수있는외부효과를우려하여
공공임대주택건설을위한택지확보에소극적인태도로임해장기공공임대주택 150만호공급을위한택지수급계획이불투명하며, 금융지원계획도, 2003년명목가격기준으로계획되어실행과정에서사업자의부담이가중될가능성이있다. 또한공공임대주택의각유형이만들어진시점이다르며, 새로운프로그램도기존프로그램과의연계성을충분히고려하지않고도입되었기때문에공공임대주택유형들간의체계성이부족하다할수있다. 이러한공공임대주택들은일정규모의면적기준의한도를설정함으로써프로그램을차별화시키고있으며, 대상자선정기준은주로무주택세대주이면서청약저축가입여부가전제조건이되고있다. 그러나가구의경제적여건및가구특성에적합한면적등을고려하지않고단순히면적기준으로프로그램을차별화시키는것은수혜대상가구가프로그램으로부터누릴수있는효과를감소시키고, 수혜가구간혹은수혜가구및비수혜가구간의형평성을저해할우려가있다. 따라서공공임대주택공급프로그램이수혜대상에있어중복및누락현상을없애고수혜가구에대한편익이형평성을지니기위해서는대상자선정에있어가구의소득및주거기준을모두고려하고그에따라지원내용을차별화하는방향으로체계화되어야할것이다. 주거비지원프로그램의문제점은다음과같다. 우선주거급여프로그램의대상자는국민기초생활보장법하에서의수급권자이며, 대상자선정시소득및재산상태를고려한다. 또한보충급여의원리에따라최저주거비를보전하고있으나대상가구의주거상태는반영하지않고있다. 특히현행주거급여를받는수급권자는대출자격조건이되는경우국민주택기금에서지원하는저소득영세민전세자금대출프로그램으로부터대출지원도동시에받을수있게되어있다. 다음으로영세민전세자금지원프로그램의경우에는도시저소득세입자의지역별전세보증금의크기및주택규모 ( 전용 60m 2 이하 ) 를기준으로대상자를선정하고있으며, 근로자 서민전세자금지원프로그램의대상자선정기준에는소득및주택규모 ( 전용 85m 2 이하 ) 기준이적용되고있다. 영세민전세자금지원및근로자 서민전세자금지원프로그램은국민주택기금이라는동일한자금에서제공되는전세자금대출지원프로그램이지만, 프로그램의대상자를주택규모로차별화시킴과
함께대상자의경제적능력은전세금크기혹은소득으로일관되지않은기준을적용하고있다. 또한단순히주택규모의상한을제시하는기준은가구의규모나구성에적합한주거수준 ( 예 : 최저주거기준미달여부 ) 을반영하지못하는문제를지닌다. 또한현재주거급여프로그램은보건복지부소관이며, 전세자금대출지원프로그램은건설교통부에서관할하고있어주거비지원프로그램에따라담당하고있는부처가다르다. 그러나이렇게관할부처는다르더라도주거비지원프로그램이수혜대상가구의주거수준을향상시키고, 주거비부담을완화시키되, 수혜대상에있어중복및누락현상을없애고수혜가구에대한편익이형평성을지니기위해서는대상자선정기준으로소득및주거기준을모두고려하여일관성을갖추되, 그에따라지원내용도차별화하는방향으로체계화시켜야할것이다. 한편주거비지원프로그램별로파악된각각의지원수준도충분히않은편이며, 2003년현재주거급여수혜가구는 718천가구, 영세민전세자금지원수혜가구 81천가구, 근로자 서민전세자금의수혜가구수는 119천가구로, 이러한주거비지원을받는가구가전체일반가구에서차지하는비율은약 6.4% 에불과한실정이다. 국민주택기금으로부터주택개량자금을지원받은가구수는 2001년~2003년동안연평균약 10,000호를조금넘는정도로수혜가구가매우적다. 2000년현재총주택재고중건축경과년수가 20년이넘는주택은 21.5% 이다. 특히주택관리에관심이저조할수밖에없는저소득노후주택소유자들에대한지원을강화할필요가있다. 따라서주택개량지원프로그램의효과성및형평성을높이기위해서는주택개량지원을받는대상자선정에있어소득수준및주택의불량정도를감안하되, 그들의부담할수있는대출조건을설정하여프로그램을운영하여야할것이다. 특히주거복지지원프로그램별로실질수혜가구의소득분포를살펴보고, 이들의편익을비교하여프로그램을사후적으로평가해본결과는다음과같다. 우선프로그램별실질수혜가구의소득수준은기초생활수급권자 > 영구임대 > 영세민전세자금대출 > 국민임대 > 근로자서민전세자금대출혹은 50년공공임대주택 >5년공공임대주택거주가구의순으로높아지고있다. 반면, 소득수준이가장높은 5년공
공임대주택거주가구의편익이가장높다. 근로자서민전세자금대출가구와 50년공공임대주택거주가구는평균적인소득수준이거의차이가없으나, 편익의차이는큰편이다. 또한전반적으로공공임대주택입주가구의편익이주거비지원및주택개량지원프로그램의수혜가구의편익보다높음을알수있다. 또한영구임대주택에입주한수급권자, 영세민전세자금대출지원을받은수급권자는이중으로수혜를받고있음을지적할수있다. 그리고현행의공공임대주택, 주거비지원, 주택개량지원프로그램의혜택을받고있는가구와동일한소득및주거조건임에도이러한주거복지지원프로그램의혜택을받지못하는가구에게는편익 ( 서비스 ) 의단절이발생하게된다. 이상의사실은현행의주거복지지원프로그램으로부터제공되는편익 ( 서비스 ) 이수혜가구에게형평성있게배분되지못하고있으며, 또수혜가구간에중복되거나단절되는현상이나타나고있음을보여준다. 따라서정책대상가구의수혜정도가프로그램간및소득계층간에형평성을지닐수있도록, 그리고서비스의중복과단절현상이없도록하기위해서는우선적으로소득및주거기준을고려하여주거복지지원프로그램의일관된대상자선정기준을마련해야할것이다. 그리고이를토대로지원내용을차별화하고다양화시키는방향으로주거복지지원프로그램을체계화시켜야할것이다. 즉모든정책대상계층의다양한수요를효과적으로또형평성있게충족시키기위해서는일관된대상자선정기준하에서기준의정도에따라지원내용을차별화하되, 공공임대주택공급, 주거비지원및주택개량지원등의프로그램들을다양하게제공하여야할것이다. 제 4 장주거복지전달체계의실태분석및문제점 이장에서는주거복지전달체계를주거복지관련행정체계와주거복지서비스를전달하는집행체계로구분하되, 주거복지관련행정체계는주거복지지원프로그램을담당하고있는공무원에대한심층면담조사및설문조사등을통하여, 그리고주거복지관련집행체계는지역사례 ( 경기도의정부시 ) 분석등통하여전달체
계의실태를파악하고문제점을도출하였다. 그결과우리나라의현재주거복지전달체계의문제점을요약하면다음과같다. 첫째, 주거복지관련행정체계가다원화되어있다. 주거복지와관련된정책결정기관 ( 건설교통부, 보건복지부등 ) 과정책집행기관 ( 행정자치부 ) 가분리되어정책부처가정책집행과정을통제하기어렵고환류를통한정책조정이어려운구조이다. 또한실태조사결과에서도, 지역마다주거복지프로그램을담당하는부서 ( 국 / 과 ) 는일관되지않고그명칭조차상이한것으로나타났다. 둘째, 주거복지전달체계의구조가수직적이고상의하달식이다. 기본정책과사업계획을수립하는중앙정부와지침에따라업무를수행하는지자체 ( 시도, 시군구, 읍면동의 3중구조 ) 가존재하는구조로, 이는정책집행을지연시키고형식화시키는문제점야기할우려가있다. 실태조사결과에서도, 지차체별로주거복지종합계획을수립하지않고있다는의견이 81.9% 로나타났다. 즉, 지역실정에적합한주거복지정책이나프로그램을종합적으로기획하고집행하기보다는상위기관으로부터지침을수동적으로하달받는방식의행정체계하에서주거복지업무수행이이루어지고있는것으로판단된다. 셋째, 주거복지관련전담인력및전문성이부족하다는점이다. 실태조사결과, 주거복지지원프로그램을담당하고있는공무원의전체업무중주거복지관련업무가차지하는비중은 24.9% 정도로나타나주거복지전담인력이부재한실정이다. 또한비록조사의어려움으로인해조사표본중비교적업무가특화된사회복지직공무원이과반수를넘는한계가있다는점을감안하더라도 1개프로그램만을담당하는공무원의비중이절반에도미치지못하는것은업무의전문성을제대로발휘할수있도록인력을활용하지는못하는실정을말해준다. 그리고주거복지프로그램실무자중교육받은경험이없는사람이 77.3% 로전문성을향상시키기위한직무교육이제대로이루어지고있지않음을알수있다. 또한업무수행중발생하는장애요인으로, 응답자의 28.5% 가직무관련전문지식과기술의부족및기관내전문적지도감독의부재를지적하고있다. 마지막으로, 주거복지지원프로그램별로또서비스제공기관별로대상자선정
기준, 지원내용및전달과정이각각별개로운영되고있고, 이들을연계하는체계가미비하여정책대상자에따라서비스중복및단절현상이발생하고있다. 특히수요자위주의주거복지서비스를제공하기에미흡한전달체계를지니고있다. 우선주거복지지원프로그램의대상자선정기준이프로그램에따라주택소유여부, 청약저축가입여부, 주택규모, 전세금크기, 주택의불량정도, 소득등다양하다. 그러나주거복지정책대상계층에게보다효과적이고형평성있는서비스를제공하기위해서는주거복지정책의대상자선정시가장중요하다고판단되는기준인소득및주거기준이일관되게적용됨을전제로하되추가적으로대상자의사회적특수성등을감안해야할것이다. 또한지역사례분석결과, 현재기관내에서주거복지관련유사업무에대한업무연계가원활하지못한것으로나타났다. 즉서비스중복의문제가발생할수있음을관련실무자들이인식하고있음에도주관부처가다르고담당부서간업무영역의배타성등의이유로부서간사업조정과정및업무협조가없는실정이다. 특히대부분의주거복지지원프로그램의경우대상자가필요한서비스를받기위해서는관련기관을일일이방문해야수혜를받을수있는구조이다. 더욱이지역의주거복지관련정책의수립및집행과정에주민이참여할수있는기회및역할이제한적이다. 실태조사결과현재자신의속한기관의경우주거복지지원프로그램의개발및집행과관련하여지역주민의의견을수렴하여반영하는장치 ( 담당인력, 상담센터등의조직 ) 가없다는응답자가 85.4% 로나타났다. 따라서수혜자가느끼고있는불만이나개선할점들을쉽게업무담당자에게전할수없는실정이다. 제 5 장주요외국의주거복지지원및전달체계운영사례 이장에서는영국, 미국및프랑스의주거복지지원프로그램및전달체계, 그 리고지역사례로본주거복지전달체계에대해검토하였다. 이로부터다음과같 은시사점을찾을수있었다.
우선 주거 가국민의삶의질을유지하기위해보장되어야할기본적인요건으로소득, 건강, 교육등과같은주요사회적서비스의범위에포함되고있다는점이다. 이는주거복지에대한개념이아직미약한우리에게중요한의미를시사하고있다. 둘째, 주거복지지원프로그램의경우, 비록프로그램마다다르지만, 대부분일정수준의소득계층으로정책대상을한정하고있음을알수있다. 우선, 영국의공공임대주택공급대상은소득, 주거상태, 가구구성및거주기간등으로결정되나그구체적인기준은지방정부마다차이를보이고있다. 주거급부 (HB) 도일정수준이하의소득및재산기준을설정하되, 지원액은적정임대료와소득에따라차등화시키는방식으로운영하고있다. 이때기준이되는임대료는주택유형및규모에따라설정되는지역기준임대료 (LRR) 이다. 주택개량지원의경우도소득및재산등에대한자산조사를통하여대상자를선정하고있다. 다음으로미국은주거복지정책의대상이되는소득계층을 HUD가설정하는지역중위소득 (AMI) 을토대로극빈층, 저소득층및차상위층등으로구분하여다양한프로그램을운영하고있다. 프랑스의주거복지지원프로그램도모든경우에지원대상을일정소득수준이하로제한하고있으며, 지원내용또한소득수준에따라차등화하고있다. 이때소득한도는매년관계부처의협의를통해수정되어발표된다. 셋째, 주택공급자지원 ( 주택개량지원포함 ) 과임대료보조프로그램이연계되어야지원프로그램들의효과성과형평성이동시에제고될수있음을지적할수있다. 프랑스의경우공급측면의지원을위한금융제도와임대료보조제도가서로연계되어있다. 즉사업시행자가주택의건설과공급혹은개량을위한융자를이용할경우그입주자에게는임대료보조혜택 (APL) 을받을수있도록제도화되어있는경우가대부분이다. 또한 APL을지원받지못하는가구는대신 AL을지원받을수있도록하여지원의사각지대가발생하지않도록하고있다. 미국의경우에도자신의주택에거주하는임차인으로인해집주인에게지급되는임대료보조를받고있는동안에집주인은지방주택국에서인정하는주택기준이상을유지해야한다.
넷째, 주택과관련된정보를종합적으로제공해주는서비스체계의확립이필요함을지적할수있다. 프랑스의경우국가기관인 ANIL이주택관련종합정보서비스제공시스템의정점에서있고, 그밑에도단위로 ADIL이설치되어있다. ANIL이나 ADIL 뿐아니라프랑스건교부, 가족수당관리기관 (CAF), 기초자치단체등도 on-line 또는 off-line으로주택과관련된다양한정보를제공하고있다. On-line의경우자신의현재상황을입력하면각종수당을지급받을수있는지의여부와그것이가능할경우금액도실시간으로계산된다. 특히, CAF 같은기관은정기적으로주민들에게각종수당제도에대한정보가실린소식지를발송하고있다. 이는복잡한제도를주민들이이해할수있도록함으로써지원이필요한가구가정보의부족으로지원대상에서누락되는것을예방하기위한장치라할수있다. 다섯째, 주거복지전달체계에있어중앙정부와지방정부의역할분담에관한것이다. 중앙정부는주거복지향상을위한정책방향제시, 재정지원, 법적근거마련및모니터링역할을강화하고있다. 즉중앙정부는정책의기본틀과정책개발및집행에있어서유지되어야할주요가치 (value) 및강조점등에관한지침 (guideline) 을지속적으로제공하고, 재정수단을활용하여지방정부에영향력을행사하며, 각지방정부에서수행되는프로그램의성과 (performance) 를모니터링 감사 (audit) 하는역할에주력하고있다. 반면주거복지정책과관련하여지방정부는우선지역의주거복지욕구를파악하고, 이를근거로중앙정부및상위의정부에게재정지원을신청하며, 지역자체내의가용재원및자원을조직화하고, 주민의욕구에적합한프로그램을개발하며, 기존프로그램들이지역주민의주거복지향상에실효성이있는지를평가하는등지역특성을반영하면서자율적으로정책을집행하고있음을알수있다. 여섯째, 주거복지향상을위해다양한기관들간의협력이중시되고있다. 영국의지방정부의사례가운데애시포드의주거관련 4개년계획 (2002-06 Ashford Housing Strategy) 의정책목표를살펴보면, 지속발전가능한지역사회를만들도록거주자, 법정조직, 자원조직들간의협력이강조되어, 지역의주민당사자, 민
간공급자, 정부와의연계체계속에서주거복지를위한정책개발과실행이이루어지도록하는데주안점을두고있다. 미국의경우도중앙정부는주로재원을개발하되, 지방정부, 비영리단체, 주택조합들이공동파트너쉽을구축하여자금을상위정부에신청하고구체적인프로그램과운영방안을담당하는방식을강조하고있다. 특히프랑스의경우공공임대주택의건설에자치단체, 일반기업체, 가족수당관리기관 (CAF) 등다양한조직들이재정을지원하는대신재정적으로기여한기관에대해서는반대급부로서공급물량의일정부분을자신들이추천하는가구를입주시킬수있도록 예약권 을인정하고있다. 이러한시스템은정부지원을필요로하는계층이적절한기관을선정하여지원을신청하고, 각각의기관에의해추천된가구들이대체로큰문제가없을경우입주할수있도록하여입주계층을다양화시킬수있는장점을지닌다. 마지막으로, 수요자인지역주민의참여가강조되고있다. 영국의경우수요자중심의서비스공급체계를정착시키고자하는노력은최근정부의최대관심사이다. 이는주거복지전달체계의조직구조와담당업무를배열하는하드웨어에대한관심을넘어이를통한업무수행내용및절차등소프트웨어를통한서비스제공자체에초점을두어야할부분이다. 정직, 개방, 신뢰등을주거서비스의핵심가치로삼아고객중심의높은질의서비스를제공하고자하고있으며, 주거서비스의개발, 평가시에도, 임차인과입주자의참여 (tenant involvement) 와의견개진을강조하고있다. 특히 RSLs의구성 운영시의의사결정참여즉, 자문의기회제공, 입주자대표단체의결성, 입주자를참여시키는방법의개발이강조되고있으며, 중앙정부에서는주거정책부문의 주민참여를통한서비스개선 (Improving services through resident involvement) 등의지침서를발간하여이를독려하고있다. 제 6 장주거복지지원및전달체계구축방안 이장에서는주거복지지원및전달체계구축을위한기본방향에대해언급하
고, 주거복지지원프로그램의체계화방안에대해검토하며, 주거복지전달체계구축방안은중앙과지방정부의역할분담방안, 지방정부의기능재조정방안및민간자원활성화방안으로구분하여살펴보았다. 우리나라의경우는주거복지지원프로그램별로또서비스제공기관별로대상자선정기준, 지원내용및전달과정이각각별개로운영되고있고, 이들을연계하는체계가미비하여정책대상자에따라서비스중복및단절현상이발생하고있다. 따라서주거복지지원및전달체계구축을위해다음과같은기본적방향을설정하였다. 우선주거복지지원프로그램의대상자선정기준으로는가구의경제적여건을반영하는소득기준 ( 소득및자산포함 ) 과가구의주거비부담능력 (housing affordability) 기준이라는일관성있는잣대를설정할필요가있다. 외국사례에서도주거복지지원프로그램은대부분지원대상을일정소득이하로한정시키고있으며, 비록프로그램에따라가구특성, 주거상태, 거주기간, 사회적특수성등을다양하게반영하고있지만, 대체로큰틀에서는소득수준및주거비부담정도에따라프로그램의지원내용을차등화시키고있다. 특히외국의경우정책대상의기준이되는소득수준, 임대료수준혹은적정수준의주거비부담비율등을정부차원에서설정하여정기적으로공표하고있다. 둘째, 수요자가자신에게적합한프로그램을선택할수있도록프로그램을다양화시키고, 이러한정보에쉽게접근할수있는장치를제공해야할것이다. 셋째, 전달체계상에서주거복지관련프로그램에대한업무연계가원활히조정되어서비스의중복및단절현상이발생하지않도록해야할것이다. 이를위해전달체계상에서중앙부처간의정책조정, 중앙정부와지방정부간의역할분담, 지방정부의주거복지관련기능재조정등에대한검토가필요할것이다. 마지막으로주거복지향상을위해정부, 시장, 시민사회등다양한기관들간의협력이중시되어야할것이다. 주거복지지원프로그램의체계화방안은다음과같다. 본연구에서는주거복지지원대상계층을저소득층으로한정하고소득하위 40% 이하인계층 ( 절대지원계층 ) 에초점을두었고, 이계층을다음과같이세분하였다. 우선최빈계층이라할
수있는국민기초생활보장제도하의수급권자를하나의계층으로구분하였다. 이들에게는일단수급권자로선정되면통합급여의방식으로생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여및자활급여등법에의한급여가모두주어지고있다. 특히주거측면에서는보충급여의원리에따르기는하지만주거급여및생계급여에포함된주거비를통해최저주거비를보전해주고있다. 이렇게수급권자는공공부조차원에서일정수준의다양한혜택을받는계층이므로별도의계층 (1) 으로구분하였다. 다음으로수급권자이외의정책대상계층은최저주거비부담과다계층 (2) 과최저주거비부담가능계층 (3) 으로차별화하였다. 이때대상가구의소득산정은현행국민기초생활보장수급권자선정시적용되고있는소득인정액산정방식을적용할수있을것이다. 이는소득, 자산, 부채를동시에고려한것으로개별가구에대한조사가제대로이루어지기만한다면가장신뢰할만한소득과자산에대한조사자료라고할수있다. 다음으로최저주거비부담과다계층이란최저주거기준 ( 주택면적및시설사용기준 ) 을유지하기위한주거비부담 ( 최저주거비부담 ) 이가구소득의일정비율 (20%~30%) 을초과하는가구로정의할수있다. 2000년현재최저주거기준미달가구가전체일반가구의 23.4% 를차지하고있는우리나라의현실을감안할때중단기적으로는최저주거비를부담하는것조차도힘든가구를우선적으로지원하는데초점을맞추어야할것이다. 그러나장기적으로는적정주거기준을설정함과함께일정소득수준이하인가구중적정주거비부담의과다여부가정책지원대상계층을차별화하는기준이될수있을것이다. 여기에서최저주거비혹은적정주거비는가구및지역특성을반영한가격으로이에대한정보는정부가매년제공해야할것이다. 지역별가구원수별최저주거비는 5년마다실시되는최저생계비계측결과를토대로물가상승률및지역별임대료지수통계자료를이용하여매년발표하는방안을검토할수있다. 이때최저주거비계측시에는건설교통부가주택법에의거법적인기준으로공식화한최저주거기준을반영하여야할것이다. 그리고지역별가구원수별적정주거비는최근정부가추진하고있는주택가격공시제도가정착되면가구규모별표준주택을설정하여지역별로표준주택에해당하는주
거비를산정하는방안또는지역별주택가격 ( 임대료 ) 의하위 4분위수를기준으로산정하는방안등을검토할수있을것이다. 이렇게분류된정책대상계층에게는첫째, 중단기적으로는최저주거비부담이과도하지않도록, 장기적으로는적정주거비부담이과도하지않도록지원해야하며둘째, 최저주거기준을우선적으로향유할수있도록나아가서적정수준의주거기준을누릴수있도록지원하고셋째, 가구의선호에따라적절한프로그램을선택할수있도록다양한프로그램을제공해야할것이다. 본연구에서설정한정책대상계층의구분에따라이들을위해제공될수있는주거복지지원프로그램은다음과같다. < 주거복지정책대상계층및지원프로그램 > 지원대상구분 지원방안 1기초생활보장수급권자 자가 차가 주거급여, 공공임대주택입주우선권중택일 주거급여및공공임대주택입주우선권부여 절대지원계층 ( 소득하위 40%) 2 최저주거비부담과다계층 자가차가 주택개량지원, 주거비보조, 공공임대주택입주우선권중택일 주거비보조, 공공임대주택입주우선권중택일 3 최저주거비부담가능계층 자가차가 주택개량지원, 공공임대주택입주우선권중택일 공공임대주택입주우선권부여 여기에서공공임대주택의공급, 주거비보조및주택개량지원프로그램의대상자선정및지원내용은다음과같이설정할수있다. 우선공공임대주택을공급하는경우주된대상자선정기준은소득수준, 최저주거비부담과다여부, 점유형태, 최저주거기준미달여부등이될것이다. 이때일정소득수준이하인최저주거비부담과다가구, 임차가구, 최저주거기준미달가구에게는그렇지않은가구보다높은우선순위를부여해야할것이다. 특히수급권자, 노인, 장애인, 소년소녀가장등결손가구등의취약계층은동일한조건이라면공공임대주택공급물량
의일정부분에한정하여우선순위를부여할수있을것이다. 또한공공임대주택에입주하는가구는최저주거기준을충족시키면서주거비부담이과도하지않게주거생활을영위할수있어야한다. 따라서수급권자, 최저주거비부담과다계층, 최저주거비부담가능계층등다양한계층의가구가입주할수있도록공공임대주택의유형, 규모, 임대료, 입지등을여러가지로세분하여공급해야할것이다. 이를위해서는공공부문뿐아니라민간부문의참여도촉진시키도록재정, 세제및금융측면에서다양한지원책을마련하여야할것이다. 그러나이러한공공임대주택의공급만으로는다양한주거복지욕구를충분히만족시킬수없다. 따라서동일한조건의정책대상계층이라도공공임대주택의입주를선택하지않고주거비보조프로그램및주택개량지원프로그램을선택할수있도록지원해야할것이다. 둘째, 주거비보조프로그램의경우에는절대지원계층이면서최저주거비부담과다가구에게정부가설정한최저주거비중가구가스스로부담하는주거비인소득의일정비율 (20%~30%) 을초과하는부분에대해주거비를지원하도록운영할수있을것이다. 이때주거비보조금액의산정시기준이되는소득대비주거비부담비율은소득수준에따라단계적으로높여, 소득이높을수록자기부담분을높이는방법을검토할수있다. 또한임차가구인경우임대료를지원하는방식은매월현금이나쿠폰형태로지급하는방식및시장금리보다낮은정책금리로전세자금융자를지원하는방식등다양화시킬수있을것이며, 보조금을지급하는대상도세입자및집주인으로구분할수있을것이다. 특히미국의경우처럼일정수준이상이되는주택에대해서만임대료보조프로그램을적용한다든지, 프랑스의경우처럼주택을공급하거나개량할때정책적지원을받으면그주택의입주자에게임대료보조를제공하게하는지원프로그램의연계방안을검토함으로써임대료보조수혜자의주거수준을향상시킬수있을것이다. 자가가구의주거비지원은주택개량지원프로그램과연계하여운영하는방안, 주택자금대출이자의세액공제혹은소득공제와연계시키는방안등을검토할수있다. 특히수급권자의경우에는현재주거급여와생계비에포함된주거비로최저주
거비를보전하고있다. 주거급여도임차가구에게는주거현금급여를, 자가가구에게는주거현금급여와주거현금급여의 30% 에해당하는주거현물급여를제공하고있는데, 주거급여로책정된금액이작아실질적인주거수준의향상효과는미미한편이라할수있다. 또한현재의주거급여운영체계하에서는주거급여를독립적으로분리하여최저주거비를모두보전해주는것이현실적으로매우복잡하고어렵다고판단된다. 따라서수급권자에게는현재생계급여에포함된주거비를점진적으로독립적인주거급여로포함시키면서최저주거비를보전하도록하되, 보전되는최저주거비가소득보조의차원을넘어서, 주거수준의향상및주거비부담완화에기여할수있도록지급방식을개선해야할것이다. 한편수급권자에대한주거급여가완전히분리된후, 장기적으로수급권자에게는지역별, 가구별로설정된최저주거비를모두보장해주는방안을검토할수있을것이다. 특히자가가구인수급권자에게는주거현물급여를통한주택개량지원을확대할수있을것이다. 마지막으로주택개량지원프로그램의경우에는대상주택및대상개량행위에대한기준을마련하고실비 ( 건축비용및관련행정비용 ) 를충당할수있도록프로그램내용을설계하되, 소득수준, 최저주거비부담과다여부, 최저주거기준미달여부등에따라지원내용및지원순위를차별화시킬수있을것이다. 중앙과지방정부의역할분담방안은다음과같다. 우선중앙정부는주거복지정책의기본방향을제시하고, 근간이되는정책을개발해야할것이다. 특히정책개발및집행에있어서유지되어야할주요가치 (value) 및강조점등에관한지침 (guideline), 예를들어일정소득수준, 최저주거비혹은적정주거비등정책대상자선정을위한기준등을지속적으로제공해야할것이다. 또한필요한재정지원및법적근거를마련하고, 지방정부의주거복지정책개발활성화를위한유인책을모색하며, 지방정부에서수행되는프로그램의성과 (performance) 에대한모니터링역할강화하여야할것이다. 이와함께주거복지정책의실효성을높이기위해서는관련부처간의정책조정이필요할것이다.
지방정부의경우, 우선광역자치단체에서는중앙부처의지침을전달하는역할에그치지않고지역에적합한프로그램및재원을개발하며, 해당지역의기초자치단체의프로그램집행성과를평가하는역할을강화해야할것이다. 다음으로기초자치단체단위에서는현재와같이행정체계의상부로부터전달되는주거복지정책및프로그램관련지침을집행체계에연결하되, 다양한지역자원을형성하고동원하며네트워킹하는, 즉서비스전달주체를형성하고이를수혜자에게연결하는역할을보다적극적으로수행해야할것이다. 그러나궁극적으로기초자치단체는, 외국의사례에서도파악할수있듯이, 지역의주거복지욕구파악을토대로중앙정부및상위정부에재정지원을요청하고, 지역내가용자원을동원하고조직화하며, 주민욕구에적합한프로그램을개발하고, 기존프로그램의실효성평가등을통해자율적으로지역복지정책을집행하는역할을담당하여야할것이다. 주거복지전달체계의실태분석에서도알수있듯이행정체계의상부로부터전달되는주거복지정책및프로그램관련지침을집행체계에연결하는중요한기능을담당하게되는곳은기초자치단체이다. 즉기초자치단체에대해서는다양한지역자원을형성하고동원하며네트워킹하는, 즉서비스전달주체를형성하고이를수혜자에게연결하는중요한역할이주어지고있다. 따라서실효성있는주거복지전달체계를구축하기위해서는우선기초자치단체의각부서별기능을재조정하고그에부합하는조직과인력을갖추는데초점을두어야할것이다. 이러한기초자치단체의기능재조정방안으로는다음과같은 3가지대안을검토할수있다. 우선조직을완전히통합하는것인데각각의조직들에의해서제공되던서비스들을통합하기위해이들조직들을묶어서완전하게새로운단일서비스구조를만들어내는것이다. 각부서별로흩어져있는유사한저소득층주거복지업무를하나의단일화된조직에서기능을수행하도록하는것이다. 기능통합을위해서는새로운조직을신설하여주거복지업무를통합할수도있고, 주거복지관련업무를담당하고있는여러부서중하나의부서에서기능을수행하도록일원
화할수도있다. 둘째, 단순조정의방법으로각서비스조직들이자신의인적 물적자원과구조들을계속적으로독립성을유지하면서상호간의관계를보다밀접하게개선하는방안이다. 각각의부서단위에서수행하던주거복지프로그램들을독립적으로수행하되대상자발굴, 사업발굴, 주거복지서비스연계, 수혜실적정보등을공유함으로써행정체계내주거복지프로그램시행에생산성을도모하는것이다. 예를들어주거복지관련업무담당간주거서비스조정회의를설치하되, 부시장의지휘감독을받도록하는것이다. 이러한서비스조정은사업계획의수립, 사업의집행, 사업의평가단계에걸쳐지속적으로이루어져야한다. 각부서에서사업예산의기초가상이하므로사업의실적을각각유지하는것은각부서에서하되그결과는공유한다. 셋째, 주거서비스네트워크방안으로이는각조직간업무의독립성과개별성을충분히인정하되수혜자입장에서접근성과충족성을향상시키기위한방안이다. 즉주거복지관련부서들에서수행하는주거복지지원프로그램을각각독립적으로수행하되, 수혜자의접근창구를 one-stop 시스템으로일원화하는방안이다. 이는기초자치단체의전면적인조직개편을수반하게되는것이나최근사회복지사무소의시범설치등을고려할때조직개편비용을최소화할수있다. 또한 NGO 등지역사회민간자원과연계하고지역자원을개발하여지역주거복지공동체를지향하는정책목표를추구한다면적극적대안이될수있다. 이상의 3가지대안들을종합하면지역내주거복지욕구의다양화와증대, 시민사회의영향과양적성장, 그리고전반적행정의추세를감안할때장기적으로는네트워크적접근을지향하되단기적으로는행정체계내부서간업무조정단계의설치가우선적으로고려되어야할것이다. 공공서비스공급의관점에서볼때, 집합재의제공자로서정부나시장이가지고있는내재적한계인정부실패와시장실패의결과로서자발적부문의존재가있다. 즉 NGO는정부실패와시장실패에따라다수가아닌일정부문이요구하는집합재를공급하기위해필요한것이다. 그러나자발적부문의경우도박애주의불충분성 (philanthropic insufficiency), 박애주의특수주의 (philanthropic particularism), 박애주의온정주의 (philanthropic paternalism) 및박애주의아마츄어리즘 (philanthropic
amateurism) 과같은자발적부문실패 (voluntary failure) 가발생한다. 이는시장실패에일차적으로정부가대응하고정부실패에파생된기관으로자발적부문이존재하는것이아니라, 시장실패에일차적으로자발적부문이대응하고이것의불충분성에정부가관여한다는논리에서나타났다. 이는시장실패로인한집합재의부족분에정부대응을동원한다면막대한거래비용을수반하게되므로자발적부문이유리하다는것이다. 여기서정부의자원부문에대한지원이정당화된다. 요컨대자원조직은정부보다개별화된서비스를제공하거나, 소규모로운영되고, 수혜자의욕구에보다잘적응할수있으며어느정도의경쟁관계도형성할수있다. 이처럼주거복지서비스공급에있어다원적원천을고려한다는것은전반적으로서비스전달체계상의효율성을제고하기위하여각각의공급주체가가지고있는특성을기초로상보적협력관계를구축하는것에가장중요한의의가있다. 그러나현재우리나라의경우지역사회에서주거복지지원프로그램들은정부주도의예산사업들이며시민사회의자발적참여정도는매우미미하다. 각프로그램의지침에사업단구성시기능인력자원봉사자의참여를유도하고있지만사실상거의실현되지못하고있다. 또한본연구의지역사례지역인경기도의정부시의경우도자원봉사센터에등록된전체 84개봉사단체중주거와관련된단체는단 1개에불과하다. 이러한상황은정부-시장-시민사회의협력거버넌스체계를통한지역주거복지공동체형성인프라가매우취약함을의미한다. 따라서정부는지역단위에서주거복지서비스를실질적으로생산하는시민봉사단체에대한지원과인센티브를강구해야한다. 주거복지욕구에효과적으로대응하기위해정부의보편적서비스와시장의선택적서비스, 그리고시민사회의부분적서비스가유기적으로연결되어야지역주거복지의총량이증가될것이기때문이다. 현재대부분의민간단체지원사업이정부정책과무관한, NGO 고유의사업이라도대부분이일회성캠페인사업이많아정부-NGO 파트너십의효과성에의문이제기되는실정이다. 이에지방자치단체의민간단체지원사업은실질주거서비스를생산하는민간단
체를지원하는방향으로선회하여야하고, 나아가이들의참여를촉진하는방안을강구함으로써지역주거복지공동체형성의기반을조성하는일이시급하다. 특히민간자원의진정한참여는정책의기획과결정차원부터시작되고, 정책집행을감시하면서차후의정책개혁에기여하는형태가바람직할것이다. 이를위해서시민단체등에권한의일부를할애하고, 주거복지시민포럼등상설적인점검기구를설치하는방안도검토할수있을것이다. 본연구에서는민간자원의활성화를통해지역주거복지공동체를형성하기위해검토할수있는유용한사례로지역주거혁신체계의구축및자발적교환관계의촉진 (LETS) 방안도제시하였다. 제 7 장요약및결론 본연구의목적은저소득층의주거복지수준의향상및분배의형평성제고를위해현행의주거복지지원프로그램 ( 누구에게 무엇을 ) 을체계화시키고, 실효성있는주거복지전달체계 ( 어떻게 ) 를구축하는방안을제시하는데있다. 이에본연구에서는주거복지지원프로그램및전달체계의현황및문제점을분석하고외국사례를검토한후주거복지지원및전달체계구축방안을모색하였다. 우선주거복지지원프로그램의경우가구의소득기준과주거비부담능력기준이라는일관성있는잣대를설정하여대상자를선정하되, 주거비부담이과도하지않고, 일정정도의주거수준을누릴수있으며, 가구의선호에따라다양한프로그램을선택할수있도록하는원칙에따라주거복지지원프로그램의체계화방안을제시하였다. 다음으로주거복지전달체계의경우에는전달체계상에서주거복지관련프로그램에대한업무연계가원활히조정되어서비스의중복및단절현상이발생하지않도록하기위해중앙부처간의정책조정의필요성, 중앙정부와지방정부간의역할분담방안, 지방정부의주거복지관련기능재조정방안, 민간자원활성화방안을제시하였다. 본연구는개별주거복지지원프로그램에대한개선방안의종합, 정책대상계층및지원내용의차별화와연계를통한주거복지지원프로그램의체계화, 그리
고정책대상의선정, 서비스의제공및사후관리등지원프로그램의운용에있어실효성있는전달체계의구축에많은기여를할것으로기대된다. 그러나본연구는주거복지부문에서종합적이고실효성있는전달체계를구축하기위해선도적으로처음수행된것이다. 따라서이러한기대효과에비추어보아미흡하거나또는추가분석이필요한부분에대해서는향후지속적인후속연구가이루어져야할것이다. 특히중앙정부와지방정부의역할분담방안및지방정부의기능재조정과연계된민간자원의활성화방안과관련해서는보다구체적이고, 적극적이며, 실천적인대안을모색하는연구가요구된다. 이러한일련의노력은주거복지정책의실효성제고, 나아가서국민주거복지수준의향상에기여할것이다.
C O N T E N T S 차례 발간사 i 서문 iii 요약 v 제 1 장서론 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구의범위 2 3. 연구방법 4 4. 선행연구와의차별성 6 제 2 장주거복지지원프로그램과전달체계 1. 주거복지및전달체계의개념 9 1) 주거복지의개념 9 2) 전달체계의개념 11 3) 전달체계의구비요건 12 2. 현행공공임대주택공급프로그램및서비스전달과정 14 1) 프로그램별대상자및지원내용 14 2) 공공임대주택유형별정책적지원 18 3) 서비스전달과정 20 3. 주거비지원프로그램및서비스전달과정 22
1) 프로그램의유형별대상자및지원내용 22 2) 서비스전달과정 25 4. 주택개량지원프로그램및서비스전달과정 28 1) 프로그램의유형별대상자및지원내용 28 2) 서비스전달과정 31 제 3 장주거복지지원프로그램의효과분석및문제점 1. 공공임대주택공급프로그램의효과분석및문제점 35 1) 프로그램별재고현황및공급계획 35 2) 효과성분석 37 3) 형평성분석 44 4) 문제점 47 2. 주거비지원프로그램의효과분석및문제점 49 1) 프로그램별지원실적 49 2) 효과성분석 51 3) 형평성분석 60 4) 문제점 61 3. 주택개량지원프로그램의효과분석및문제점 63 1) 프로그램별지원실적 63 2) 효과성분석 65 3) 형평성분석 67 4) 문제점 68 4. 종합평가 68 1) 사전적평가 68 2) 사후적평가 71 제 4 장주거복지전달체계의실태분석및문제점 1. 주거복지관련행정체계의실태분석 75 1) 현행주거복지관련행정체계의구조 75
2) 주거복지관련행정체계의실태분석 77 2. 주거복지관련집행체계의실태분석 ( 지역사례분석 ) 118 1) 대상지역의특성 : 경기도의정부시 118 2) 지역사례주거복지관련집행체계실태분석 121 3) 요약및시사점 130 3. 주거복지전달체계의문제점 130 제 5 장주요외국의주거복지지원및전달체계운영사례 1. 영국 133 1) 주거복지지원프로그램 133 2) 주거복지전달체계구성및업무 145 3) 지역사회중심의주거복지전달체계사례 151 2. 미국 156 1) 주거복지지원프로그램 157 2) 주거복지전달체계구성및업무 167 3) 지역사회중심의주거복지전달체계사례 169 3. 프랑스 172 1) 주거복지지원프로그램 172 2) 주거복지전달체계구성및업무 192 3) 지역사회중심의주거복지전달체계사례 194 4. 시사점 196 제 6 장주거복지지원및전달체계구축방안 1. 기본방향 201 2. 주거복지지원프로그램의체계화방안 203 3. 중앙정부와지방정부의역할분담 211 4. 지방정부의기능재조정방안 213 1) 기능통합방안 213 2) 주거서비스조정방안 215 3) 주거서비스네트워크방안 216
5. 민간자원의활성화방안 218 1) 주거관련 NGO와정부관계형성 218 2) 지역주거혁신체계의구축 : RIS(Regional Innovation System) 221 3) 자발적교환관계의촉진 : LETS 223 제 7 장요약및결론 225 참고문헌 227 SUMMARY 237 부록 241
C O N T E N T S 표차례 < 표 1-1> 주거복지지원프로그램의유형및분석내용 3 < 표 1-2> 주거복지전달체계의분석대상및내용 4 < 표 2-1> 현행공공임대주택공급프로그램대상자및지원내용 17 < 표 2-2> 주택사업유형별택지염가공급내용 18 < 표 2-3> 임대주택유형별건설비용분담 19 < 표 2-4> 취 등록세및재산세감면내용 20 < 표 2-5> 2004 년도최저주거비보장현황 22 < 표 2-6> 국민주택기금의전세자금지원프로그램의대상자및지원내용 24 < 표 2-7> 현행주택개량지원프로그램대상자및지원내용 30 < 표 3-1> 공공임대주택유형별주택현황 36 < 표 3-2> 장기공공임대주택건설계획 37 < 표 3-3> 공공임대주택입주가구의소득대비임대료비율 ( 경기도 ) 37 < 표 3-4> 특성감안가격함수의추정결과 ( 경기도 ) 38 < 표 3-5> 공공임대주택유형별실제지불임대료및시장임대료 ( 경기도 ) 38 < 표 3-6> 공공임대주택유형별이사전주택점유형태 ( 경기도 ) 39 < 표 3-7> 공공임대주택유형별이사전주택유형 ( 경기도 ) 40 < 표 3-8> 공공임대주택입주가구의주거면적및사용방수변화 ( 경기도 ) 41 < 표 3-9> 공공임대주택유형별주거만족도 ( 경기도 ) 43 < 표 3-10> 공공임대주택입주자의입주요건분포 ( 경기도 ) 44 < 표 3-11> 실제지불임대료와시장임대료간차이를이용한공공임대주택입주자편익 46
< 표 3-12> 소득계층별공공임대주택유형별입주자편익 ( 경기도 ) 46 < 표 3-13> 시도별수급자현황 50 < 표 3-14> 국민주택기금의전세자금대출지원실적 ( 신규대출기준 ) 51 < 표 3-15> 국민주택기금의전세자금대출지원실적 ( 잔액기준 )(2003) 51 < 표 3-16> 주거비지원수혜가구및일반임차가구의소득대비임대료비율과편익 ( 전국 ) 53 < 표 3-17> 주거비지원의주거수준향상효과 55 < 표 3-18> 주거비지원수혜가구및일반임차가구의주거만족도 * 57 < 표 3-19> 수급권자의가구원수별소득및최저생계비초과가구 58 < 표 3-20> 영세민전세자금대출가구의주택규모별분포 59 < 표 3-21> 영세민전세자금대출가구의지역별전세보증금초과가구비율 59 < 표 3-22> 근로자 서민전세자금대출가구의소득및주택규모등의분포 60 < 표 3-23> 소득계층에따른프로그램별수혜자편익및임대료부담완화효과 61 < 표 3-24> 주택개량자금지원실적 64 < 표 3-25> 주택개량지원프로그램의효과 65 < 표 3-26> 주거환경개선사업시행전후비교분석 66 < 표 3-27> 주택개량지원프로그램수혜자편익 67 < 표 3-28> 주거복지지원프로그램별실질수혜가구의소득수준및소득분포 71 < 표 3-29> 주거복지지원프로그램별수혜자편익 72 < 표 4-1> 주거복지관련행정체계실태분석의평가항목 78 < 표 4-2> 주거복지관련프로그램별담당공무원수및비중 79 < 표 4-3> 주거복지관련프로그램별업무비중 81 < 표 4-4> 국민기초생활보장제도관련업무내용 82 < 표 4-5> 국민기초생활보장제도업무중생계현금급여및주거현물급여관련업무비중 83 < 표 4-6> 저소득영세민전세자금지원업무내용 84 < 표 4-7> 영구임대주택관련업무내용 85 < 표 4-8> 공공임대주택관련업무내용 85 < 표 4-9> 불량주택개선자금융자지원업무내용 86 < 표 4-10> 주거환경개선사업관련업무내용 87 < 표 4-11> 농어촌주거환경개선사업관련업무내용 88 < 표 4-12> 담당업무관련권한및전문성 89 < 표 4-13> 담당업무관련교육유무 89
< 표 4-14> 담당업무관련교육내용 90 < 표 4-15> 주거복지관련담당자로서의근무기간 91 < 표 4-16> 업무수행시간 91 < 표 4-17> 업무보조인력 92 < 표 4-18> 프로그램별업무이관부서및이유 95 < 표 4-19> 업무수행장애요인 98 < 표 4-20> 수혜자의접근성 99 < 표 4-21> 의견수렴반영장치유무 100 < 표 4-22> 프로그램별민원내용 102 < 표 4-23> 대상자선정의적정성 103 < 표 4-24> 바람직한대상자선정기준 104 < 표 4-25> 실질수혜가구와대상자선정기준과의일치정도 106 < 표 4-26> 조언대상유무 107 < 표 4-27> 국민기초생활보장제도관련업무상조언대상 108 < 표 4-28> 저소득영세민전세자금융자지원업무상조언대상 109 < 표 4-29> 영구임대주택관련업무상조언대상 110 < 표 4-30> 공공임대주택관련업무상조언대상 111 < 표 4-31> 불량주택개선자금융자지원업무상조언대상 112 < 표 4-32> 주거환경개선사업관련업무상조언대상 113 < 표 4-33> 농어촌주거환경개선사업관련업무상조언대상 114 < 표 4-34> 실질수혜가구의주거수준향상효과 115 < 표 4-35> 실질수혜가구의주거비부담완화효과 116 < 표 4-36> 주거복지종합계획수립유무 117 < 표 4-37> 인구현황및수급자비율 ( 의정부시 ) 118 < 표 4-38> 주택보급률추이 ( 의정부시 ) 119 < 표 4-39> 주거유형 ( 의정부시 ) 119 < 표 4-40> 주거면적 ( 전용면적기준 )( 의정부시 ) 120 < 표 4-41> 자가소유자의건물상태 ( 의정부시 ) 120 < 표 4-42> 전세입자의전세금분포 ( 의정부시 ) 120 < 표 4-43> 월세입주자, 임대아파트등의월임대료분포 ( 의정부시 ) 121 < 표 4-44> 최저주거기준미달가구및국민임대주택소요 ( 의정부시 ) 121 < 표 4-45> 의정부시주택과업무및인력 122
< 표 4-46> 저소득영세민전세자금대출실적 ( 의정부시 ) 123 < 표 4-47> 의정부시공공임대주택입주현황 (2004년 8월현재 ) 124 < 표 4-48> 의정부시주거환경개선사업예산현황 125 < 표 4-49> 의정부시사회복지과업무및인력 126 < 표 4-50> 의정부시지역경제과업무및인력 127 < 표 5-1> 영국의주택소유권유형별가구분포비중 (England 2003/04) 134 < 표 5-2> 공공임대주택거주자의경제적상태 135 < 표 5-3> 영국의공공임대주택정책개관 136 < 표 5-4> 영국의임대주택운영주체 137 < 표 5-5> 영국지방정부의서비스관련예산지출현황 148 < 표 5-6> 영국주거전략 (Housing Strategy) 의평가지표 150 < 표 5-7> 영국주택조합 (HA) 의규모별현황 151 < 표 5-8> Ashford 자치구의주거복지업무담당체계 153 < 표 5-9> Durham 시의주거복지업무담당체계 155 < 표 5-10> 미국공공임대주택공급관련프로그램 157 < 표 5-11> Housing Choice Voucher Program의유형 165 < 표 5-12> 공공임대주택입주가능가구의연간소득상한선 ( 04.1 현재 ) 175 < 표 5-13> 임대료보조제도의수혜자수 186 < 표 5-14> 기본소득한도 190 < 표 5-15> PAS의소득한도 191 < 표 6-1> 주택종합계획 (2003-2012) 상의공공지원대상계층및지원프로그램 204 < 표 6-2> 주택종합계획 (2003-2012) 상의계층별주거복지지원프로그램 204 < 표 6-3> 김근용 윤주현외 (2003) 의계층별주거복지지원프로그램 205 < 표 6-4> 주거복지정책대상계층및지원프로그램 208
C O N T E N T S 그림차례 < 그림 1-1> 연구의흐름 8 < 그림 2-1> 서비스전달체계의개념도 12 < 그림 2-2> 영구임대주택신청절차 21 < 그림 2-3> 주거급여지원과정 25 < 그림 2-4> 저소득영세민전세자금대출절차 27 < 그림 2-5> 근로자 서민전세자금대출절차 28 < 그림 2-6> 불량주택개선자금대출절차 31 < 그림 2-7> 주거환경개선자금대출절차 32 < 그림 2-8> 농어촌주택개량자금대출절차 33 < 그림 3-1> 주거복지지원프로그램의대상자선정기준 70 < 그림 4-1> 현행주거복지관련행정체계의구조 76 < 그림 4-2> 의정부시주거복지서비스전달흐름도 129 < 그림 5-1> 영국의주거복지전달체계개관 146 < 그림 5-2> 미국의 Housing Choice Voucher 운영체계 164 < 그림 6-1> 정책대상계층구분 206 < 그림 6-2> 기능통합모형 214 < 그림 6-3> 서비스조정모형 216 < 그림 6-4> 서비스네트워크모형 217
1 C H A P T E R 1 서론 본연구는저소득층의주거복지수준의향상및분배의형평성제고를위해주거복지지원프로그램을체계화하고, 프로그램및정책의실효성을높일수있는주거복지전달체계를구축하는데그목적이있다. 이장에서는본연구에서설정한주거복지지원과전달체계의조작적정의와분석내용의범위를규정하고, 주거복지지원및전달체계의구축방안을도출하기위한연구방법을소개하였다. 그리고또한선행연구와차별화될수있는본연구의독자성을제시하였다. 1. 연구의배경및목적 우리나라는불과몇년전까지만해도주택의절대량이부족한문제를해결하는것이주택정책의가장우선적인목표였다. 이에주택200만호건설계획 (1988-1992) 과함께지금까지연간 50만~60만호에달하는신규주택을건설하였고, 그결과 2003년현재주택보급률은 101.2% 를보이고있다. 비록지역적변이는있으나, 양적인측면에서의주택문제는상당히개선되고있는것이다. 반면면적, 시설및방수측면에서본최저주거기준미달가구수는 2000년현재일반가구의 23.4% 에달하며, 특히저소득층일수록주거수준이열악하고주거비부담이높아계층간주거격차가심화되고있는경향이나타나고있다. 따라서저소득층의주거복지향상을통한국민통합이주요과제로대두되고있다. 이에최저주거기준이법제화되었고, 주택법에의거수립된주택종합계획 제 1 장 서론 1
(2003-2012) 에서도저소득 서민계층의주거복지수준을제고시키기위해소득기준및주거기준에따라정책대상계층을설정하고그에적합한주거복지프로그램을제안하고있다. 따라서저소득 서민계층의주거복지수준을향상시키고분배의형평성을제고하기위해주택종합계획상의주거복지지원프로그램을보다구체화 체계화시키고, 이러한프로그램이수혜자까지효과적으로전달될수있는주거복지전달체계를구축하는방안의모색이중요한과제로대두되고있다. 이연구의목적은저소득층의주거복지수준의향상및분배의형평성제고를위해현행의주거복지지원프로그램 ( 누구에게 무엇을 ) 을체계화시키고, 실효성있는주거복지전달체계 ( 어떻게 ) 를구축하는방안을제시하는데있다. 2. 연구의범위 주거복지의개념은협의적인것과광의적인것으로구분할수있다. 협의의주거복지는서비스의객체즉수혜대상자를국민의일부로제한하여이들의기본적주거욕구를충족시키기위한금전적지원및기타서비스를의미한다고할수있다. 반면광의의주거복지는전체국민의주거측면에서의기본적욕구를충족시키기위한집합적책임이라할수있다. 이러한주거복지는기본욕구충족을위해제공되는프로그램, 현금및현물등의서비스, 법률, 혹은활동을의미하기도하며, 나아가서이모든것들을포괄한체계를의미하기도한다. 또한현대사회에서복지증진의주체가되는집단의유형에는정부, 사용자및경영자, 그리고민간단체의세가지유형을들수있다. 1) 이러한주거복지에대한개념을토대로본연구에서는주거복지를우선적인정책대상계층인저소득층을위해정부가지원하고있는주거복지지원프로그램 1) 여기에서의주거복지의개념은 사회복지및관련용어들의개념 에대해김상균 (1987) 이제시한내용을주거복지에적용시켜정리한것이며, 이를토대로본연구에서다루는주거복지에대한조작적정의를내렸다. 2
으로조작적으로정의하기로한다. 주택종합계획 (2003-2012) 에서는주거복지의목표로최저주거기준미달가구의주거수준향상과사회적약자의주거생활안정을설정하고있다. 또한이를위한지원프로그램으로, 공공주택의공급, 주거급여등수요자지원및주택개량지원을제시하고있다. 본연구에서는정부가수립한주택종합계획과의연계를위해이계획에서제시하고있는주거복지지원프로그램의분류를수용하면서주거복지지원프로그램의유형및분석내용을 < 표 1-1> 과같이설정하기로한다. < 표 1-1> 주거복지지원프로그램의유형및분석내용 구분프로그램분석내용 - 공공임대주택공급 - 주거비지원 - 주택개량지원 - 영구임대 - 5년및 50년공공임대 - 국민임대및장기임대 - 주거급여 - 영세민전세자금지원 - 근로자 서민전세자금대출 - 불량주택개선자금지원 - 농어촌주택개량자금지원 - 주거환경개선주택자금지원 - 대상자선정기준 - 지원내용 - 재고현황및지원실적 - 효과성 - 형평성 한편주거복지를구성하는요소로는서비스의객체인수혜자와복지를증진시키는주체그리고객체와주체를연결하는전달체계를들수있다. 전달체계는좁은의미에서는서비스전달자와서비스를받는수혜자와의대면적상호관계를통하여일정한장 (setting) 에서서비스 ( 개입 ) 를전달 ( 실천 ) 하는, 즉서비스전달업무를실제로 집행 하는사회적체계를의미한다. 반면, 이러한주거복지전달집행체계는상부의행정체계로부터규제, 지원및감독을받으며서비스를전달하게되므로넓은의미의전달체계는전달자와고객이상호관계를이루면서서비스를직접전달하는절차와함께서비스전달을기획, 지원및관리하는행정체계를모두포괄하고있다 ( 성규탁, 1992). 본연구에서는이러한넓은의미의주거복지전달체계를연구의범위로설정하기로한다. 제 1 장 서론 3
본연구에서다루는주거복지는앞에서우선적인정책대상계층인저소득층을위해정부가지원하고있는주거복지지원프로그램으로정의하였다. 따라서본연구에서파악하고자하는주거복지전달체계는이러한주거복지지원프로그램과관련된행정체계및주거복지서비스를전달하는집행체계로구분되어파악되며, 그분석내용은 < 표 1-2> 와같다. < 표 1-2> 주거복지전달체계의분석대상및내용 행정체계집행체계 분석대상 - 주거복지지원프로그램과관련된중앙정부및지방정부 ( 광역및기초자치단체 ) 의행정체계 - 지역주거복지지원프로그램의집행체계사례 분석내용 - 조직구조 - 업무내용 - 인력활용 - 업무여건및장애요인등 - 프로그램의내용 - 행정체계와의연계 - 자원분포 - 서비스전달과정 - 사후관리 3. 연구방법 본연구를수행하기위한연구방법은관련문헌검토, 기존통계자료및기존설문조사자료의통계및계량분석, 인터넷홈페이지검색, 설문조사및심층면담조사, 협동연구, 지역및외국사례분석, 그리고관계공무원및전문가들과의연구협의회및자문회의등이다. 우선기존연구에대한문헌조사, 기존통계자료및타연구에서의설문조사자료 2) 를이용한통계및계량분석을통하여현행주거복지지원프로그램의현황 2) 타연구에서의설문조사자료로는국토연구원에서실시한 2004 임대주택주거실태조사 자료및 2004 임차가구주거실태조사 자료를이용하였다. 2004 임대주택주거실태조사 는 2004 년 5 월 28 일에서 6 월 11 일에걸쳐영구임대주택, 국민임대주택, 5 년및 50 년공공임대주택거주가구및일반임차가구를대상으로이루어졌으며, 총표본수는 1,800 개 ( 경기 800 개, 대구 650 개, 전주 350 개 ) 이다. 반면 2004 임차가구주거실태조사 는 2004 년 8 월 27 일에서 9 월 8 일에걸쳐국민기초생활보장제도하의수 4
및문제점을정리 분석하였다. 특히프로그램별대상계층을사전적, 사후적으로평가함과더불어프로그램의효과성및형평성을분석하였고, 이때수혜가구의편익을계산하기위한방법의하나로특성감안가격함수 (hedonic price function) 를이용하였다. 다음으로주거복지전달체계의현황및문제점을파악하기위해서는다음과같은방법을채택하였다. 첫째, 주거복지지원프로그램과관련된행정체계에대해서는우선지방자치법및시행령등의관련법령및중앙부처 광역및기초자치단체의홈페이지에나타난업무분장그리고관련공무원과의면담등을통해주거복지프로그램관련업무의내용을파악하였다. 이렇게파악한내용과기존의사회복지전달체계관련실태조사자료 3) 및전문가의의견을토대로주거복지전달체계의실태를파악하기위한조사표 ( 주거복지지원및전달체계에관한실태조사 ) 를작성하였다. 이조사표를가지고주거복지관련담당공무원들을대상으로설문조사를실시하여현행주거복지전달체계의실태를파악하였다. 이조사는 2003년 7월 10일부터 9월 15일까지시도, 시군구및읍면동에서주거복지지원프로그램과관련된업무를담당할것으로예상되는공무원총 829명에게이메일을통해실시되었으며, 최종유효표본수는총 180개로시도 29개 (16.1%), 시군구 98개 (54.4%), 읍면동 53개 (29.4%) 이다. 4) 둘째, 주거복지지원프로그램과관련된집행체계의현황과문제점은경기도의정부시의주거복지지원프로그램및집행체계에대한지역사례연구 5) 를통하여파악하였다. 본연구는한국보건사회연구원및경민대강창현교수와협동연구를수행하였 급권자 350 가구, 저소득영세민전세자금대출지원가구및근로자 서민전세자금대출지원가구각각 175 가구, 그리고일반임차가구 300 가구의총 1,000 가구를대상으로이루어졌으며, 표본의지역별분포는서울 26.4%, 광역시및수도권중소도시 40.7%, 지방중소도시 18.4%, 군지역 14.5% 이다. 3) 2002 년에한국보건사회연구원이기초보장업무담당공무원들의업무현황과제도시행상의문제점에대한의견을파악하여업무수행여건을개선하고효과적인전달체계를구축하고자수행한 국민기초생활보장제도개선을위한실태조사 자료등참조하였다. 4) 이조사의조사개요, 지역별조사대상공무원수및조사표는각각 < 부록 1>, < 부록 2>, < 부록 3> 참조 5) 본연구에서지역사례연구의대상을경기도의정부시로선정한이유는이도시가본연구에공동으로참여하여지역사례연구를담당해주신경민대강창현교수의정보접근성이가장우수한지역이었기때문이다. 제 1 장 서론 5
다. 한국보건사회연구원에서는본연구원과공동으로공무원을대상으로한 주거복지지원및전달체계에관한실태조사 를실시하였으며, 영국, 미국및프랑스의주거복지지원프로그램, 행정체계측면에서본주거복지전달체계및지역사회중심의주거복지전달체계를중심으로해외사례를검토하였다. 경민대강창현교수는경기도의정부시의지역사례분석을토대로지역중심주거복지전달체계의실천적구조등을검토하였다. 이러한해외사례및지역사례분석결과는본연구에서결론을도출하는데많은도움이되었다. 본연구에서는다양한의견을듣고현실에바탕을둔종합적인결론을도출하기위해주택정책및사회복지정책관련전문가와의연구협의회및자문회의를수차례개최하였고, 향후정책방향을수립하는데도움이되고자건설교통부의주택정책과및주거복지과, 보건복지부의생활보장과, 지방자치단체의관련공무원의의견도수렴하였다. 4. 선행연구와의차별성 본연구에서포괄하는내용과관련하여최근에수행된선행연구로는김근용, 윤주현외 (2003) 의 국민주거안정을위한주택정책개편방안연구, 손경환, 김혜승외 (2003) 의 주택종합계획(2003-2012) 수립연구, 고철, 천현숙, 박능후, 이태진외 (2002) 의 주거정책과복지정책의연계방안연구, 배순석, 김혜승외 (2002) 의 시장소외계층을위한주택정책수립연구 등이있다. 김근용, 윤주현외 (2003) 의연구에서는주택의대량공급중심에서가구의주거복지향상으로정책방향을전환하기위해주택관련제도를정비하고정책수단을개편하는방안을제시하면서, 소득및주거비부담기준으로정책대상계층을차별화하고, 가구지원과주택지원정책도구분할것을제안하고있다. 또한차별화된정책대상에적합한주거복지지원프로그램도제시하고있다. 손경환, 김혜승외 (2003) 의연구에서는주거복지의목표를최저주거기준미달가구의주거수준을향상시키고사회적약자의주거생활을안정시켜야한다는데두면서, 공공지원 6
대상계층을소득및주거기준에따라차별화시키고, 지역, 점유형태및가구원수에따라주거복지지원프로그램을차별화시키고있다. 고철, 천현숙, 박능후, 이태진외 (2002) 의연구에서는주거정책과복지정책의연계방안을제시하면서소득빈곤과주거빈곤을고려하여지급대상을설정하되주거급여의지급과공공임대주택의공급등을지원프로그램으로제시하고있다. 주거급여의확대방안에서는소득빈곤기준을국민기초생활보장수급권자에서차상위계층까지로설정하고그들에게최저주거비를보전해주는방안을제안하고있으며, 공공임대주택공급의확대를논하고있으나, 공공임대주택의입주대상자선정기준및배분에대해서는구체적으로언급하지않고있다. 배순석 김혜승외 (2002) 의연구에서는공공지원대상계층을소득빈곤및주거빈곤 ( 최저주거기준혹은주거비부담 ) 기준을토대로설정해야한다고제안하고있으나, 구체적인기준을설정하여대상계층을차별화시키지는않고주거복지지원프로그램에대한개선방안및도입방안을제시하고있다. 이와같이선행연구에서도주거복지정책의대상자를소득기준및주거기준 ( 최저주거기준미달여부혹은주거비부담기준 ) 으로차별화시키고지원프로그램을제시하고있다. 그러나이렇게정책대상의차별화와함께적합한주거지원프로그램을제시한연구에서도다양한주거복지지원프로그램이수혜자까지어떻게전달되는지에관한주거복지전달체계의현황을파악하고문제점을진단한후주거복지향상에실효성있는전달체계를구축하고자한연구는전혀없었다. 이에본연구에서는주거복지지원프로그램및전달체계의현황및문제점을분석하고외국사례를검토한후주거복지지원및전달체계구축방안을모색한다. 우선주거복지지원프로그램의체계화의경우에는기존의연구에서제시한주거복지지원프로그램의차별화방안의한계를보완하는정도에서방안을모색한다. 다음으로이러한프로그램이수혜자까지효과적으로전달되기위한주거복지전달체계구축방안의경우에는중앙정부와지방정부의역할분담, 지방정부의기능재조정방안및민간자원활성화방안을검토한다. 이는주거복지정책의실효성제고, 나아가서국민주거복지수준의향상에기여할것으로기대된다. 제 1 장 서론 7
주거복지개념필요성 전달체계개념필요성 평가기준 효과성 형평성 주거복지지원프로그램 현황분석 공공임대주택공급 주거비지원 주택개량지원 누구에게무엇을어떻게 주거복지전달체계 행정체계실태 집행체계분석 평가기준 전문성 효율성 접근성 책임성 포괄성 통합성 외국사례 영국 미국 프랑스 주거복지지원및전달체계구축방안 기본방향 주거복지지원프로그램체계화 중앙정부와지방정부의역할분담 지방정부의기능재조정방안 민간지원활성화방안 주거복지정책의실효성제고 주거복지수준향상 < 그림 1-1> 연구의흐름 8
2 C H A P T E R 2 주거복지지원프로그램과전달체계 이장에서는주거복지및전달체계의개념을이론적으로살펴보면서본연구에서의주거복지및전달체계에대한조작적정의를도출하였다. 이러한개념을토대로현재정부가지원하고있는주거복지프로그램을공공임대주택공급, 주거비지원, 주택개량지원으로구분하되, 각프로그램별로대상자선정기준, 지원내용, 서비스전달과정등의현황을살펴보았다. 1. 주거복지및전달체계의개념 1) 주거복지의개념 주거복지의개념 6) 은협의적인것과광의적인것으로구분할수있다. 협의의주거복지는서비스의객체즉수혜대상자를국민의일부로제한하여이들의기본적주거욕구를충족시키기위한금전적지원및기타서비스를의미한다고할수있다. 반면광의의주거복지는전체국민의주거측면에서의기본적욕구를충족시키기위한집합적책임이라할수있다. 인간의욕구는다양하고무한하므로주거복지를논할때의기본욕구란누구에게나공통적이면서, 인간성을유지함에있어필수적인일정수준까지만적용되는욕구를의미한다. 그러나동시대의사 6) 여기에서의주거복지의개념은 사회복지및관련용어들의개념 에대해김상균 (1987) 이제시한내용을주거복지에적용시켜정리한것이다 ( 김상균, 1987: 5-23). 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 9
람들이모두기본욕구의충족수준이같지는않을것이다. 따라서대부분의경우소득과관련해서는최저임금또는빈곤수준을설정하고있으며, 주택과관련해서는최저주거기준또는적정주거기준또는주거비부담의한도를정해놓고있다. 이러한주거복지는기본욕구충족을위해제공되는프로그램, 현금및현물등의서비스, 법률, 혹은활동을의미하기도하며, 나아가서이모든것들을포괄한체계를의미하기도한다. 한편현대사회에서복지증진의주체가되는집단의유형에는정부, 사용자및경영자, 그리고민간단체의세가지유형을들수있다 ( 김상균, 1987). 대부분의자본주의사회에서주거복지의문제는적정수준의주거서비스가제공되지못하거나계층또는지역간에주거서비스의격차가존재하는데서발생하며, 대부분의경우이러한문제를해결하기위해정부차원의노력이행해진다. 그러나정부가지원하는주거서비스의공급정도와수혜대상및공급방식에있어서는국가간에차이를보이고있다 ( 하성규, 2004). 주거복지문제를해결하기위한정부의지원형태는우선대물지원인공급측면의지원 (sypply side support) 과대인지원인수요측면의지원 (demand side support) 으로구분할수있다. 공급측면의지원은공공및민간부문의생산자에게보조금, 금융및세제지원을제공함으로써주택의공급가격을낮추는효과를, 수요측면의지원은소비자에게주거비보조를지급하여주거서비스의구매력을높이는효과를지닌다. 또한시장가격보다낮게임대료를제한하는임대료통제혹은규제등은소비자가보다저렴하게주거서비스를누리도록하기위한공급측면의개입이라할수있다. 다음으로이러한정부지원의형태는직접적인지원 (direct support) 과간접적인지원 (indirect support) 으로구분할수있다. 직접적인지원에는주거서비스를지원하기위해직접적으로제공되는이전지출 7) 또는여타보조금이포함되며, 영국의주거급부 (housing benefit), 주택조합보조금 (housing association grant) 및주택개조보조금 (house renovation grant) 등이여기에해당된다. 간접적인지원에는조세감면및할인등이포함된다. 이러한직 7) 생활보조비등정부를통하여이루어지는소득재분배또는그급부금 10
접적인지원과간접적인지원은소비자혹은공급자에게모두제공될수있다 (Kemp, 1997:14-15). 이러한주거복지에대한개념을토대로본연구에서는주거복지를우선적인정책대상계층인저소득층을위해정부가지원하고있는주거복지지원프로그램으로조작적으로정의하기로한다. 여기에서주거복지지원프로그램은주택종합계획 (2003-2012) 에서제시하고있는공공임대주택의공급, 주거급여등수요자지원및주택개량지원과관련된프로그램을대상으로한다. 2) 전달체계의개념 Gilbert와 Specht에따르면전달체계란사회복지정책의할당 (allocation) 과제공 (provision), 즉 누구 (who) 에게 와 무엇 (what) 을 이결정되고난후적격소비자에게선택된사회적제공이주어지도록하는장치 (arrangement) 이다 ( 강창현, 2003에서재인용 ). 즉누구에게무엇을주는일이 어떻게 이루어질것인가를결정하는부분으로, 지역사회에서서비스공급자들간에그리고서비스공급자와소비자들간에존재하는조직의배열이다 (Gilbert and Terrel, 1998: 이태진 강혜규외, 2003에서재인용 ). 이렇게전달체계란정책및프로그램을공급자와수혜자간에상호연결시켜주는매개체로, 전달체계를통하여정책및프로그램의대상자선정, 자격요건및지원내용등에관한사회복지정책이비로소실현되는것이다. 그러나사회복지전달체계가제대로확립되지않으면지역주민들은서비스욕구가발생하여도어디서어떤서비스를받을수있는지알수없게되고, 서비스공급자들도수혜자들에게효율적으로서비스를전달하지못하게된다. 따라서아무리강력한정책의지와풍부한자원이있어도서비스를적재적소에배분할수없게되면서비스의중복 누락과자원의낭비를가져오게되는것이다. 이에의도된사회복지정책의목적을한정된재원으로가장효율적으로달성하기위해서는다양한복지서비스분야에대한세심한전달체계의설계와정립이반드시필요한것이다 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 11
(Gilbert and Terrel, 2002: 이희선, 2003에서재인용 ). 이러한전달체계는좁은의미에서는서비스전달자와서비스를받는수혜자와의대면적상호관계를통하여일정한장 (setting) 에서서비스 ( 개입 ) 를전달 ( 실천 ) 하는, 즉서비스전달업무를실제로 집행 하는사회적체계를의미한다. 그러나보다넓은의미에서는이러한사회복지전달집행체계는상부의행정체계로부터규제, 지원및감독을받으며서비스를전달하게된다. 따라서서비스전달체계를이해하려면전달자와고객이상호관계를이루면서서비스를직접전달하는절차와함께서비스전달을기획, 지원및관리하는행정체계도동시에이해해야만한다 ( 성규탁, 1992: 74). 민간자원 중앙정부 광역 ( 시 / 도 ) 기초 ( 시 / 군 / 구 ) 읍면동 수혜자 공공자원 계획, 지시, 지원, 관리행정체계 ( 상중하 ) 서비스전달집행체계 ( 최일선 ) 자료 : 성규탁 (1992:75) 에서재구성 < 그림 2-1> 서비스전달체계의개념도 본연구에서는넓은의미의전달체계개념을수용하여주거복지전달체계를주 거복지관련행정체계와주거복지서비스를전달하는집행체계로구분하여분석 하고자한다. 3) 전달체계의구비요건 효과적인전달체계란포괄성 (comprehensiveness), 접근성 (accessibility), 계속 성 (continuity), 그리고분절 (fragmentation) 이없이서비스사용자에대한책임성 12
(accountability) 이있는것을특징으로한다 (Gate, 1980: 52). 포괄성이란서비스의양과질, 기간에있어충분한편익이제공된다는것이며, 접근성은필요한사람들이서비스를사용하는데일반적인장애가없다는것이다. 연속성은지역서비스네트워크내기관들의전체프로그램에서의조직간접근관계에관한것을의미한다. 단절 (discontinuity) 은서비스네트워크의분절로인한결과인데, 이는이용가능한서비스프로그램간의격차와불확실성으로발생된다. 책임성은사용자의특수한욕구 (need) 와문제에대응한다는것이다. 8) 또한최성재 남기민은사회복지서비스전달체계구축에고려해야할원칙들로서전문성, 적절성, 포괄성, 지속성, 통합성, 평등성, 책임성, 접근용이성의 8가지원칙을제시하고있다 ( 최성재 남기민, 1993; 이태진 강혜규외, 2003에서재인용 ). 박경숙 강혜규는사회복지조직개편의목적으로서책임성, 전문성, 형평성, 접근성, 통합성, 포괄성, 지속성을향상시키고, 궁극적으로효과성, 효율성을제고하기위한것으로제안하고있다 ( 박경숙 강혜규, 1992: 16). 이희선 (2003) 은전달체계구축의기본원리는서비스가포괄적, 통합적이어야한다고지적하면서, 복지서비스전달체계를구축하기위한기술적실현가능성을평가하는기준으로접근성 ( 수혜자의접근용이 ), 적실성 ( 수혜자의욕구과서비스의부합정도 ), 전문성 ( 서비스의전문성 ), 책임성 ( 공급자의책임성 ), 지속성 ( 서비스의단계별지속성 ) 및통합성 ( 다양한서비스의유기적연계 ) 등을제시하고있다. 본연구에서는이러한기존연구자의견해를참조하여전문성, 효율성, 접근성, 책임성, 포괄성및통합성의측면에서전달체계를분석하고자한다. 8) 예를들어한사람이사고로인해구급차로 A기관에후송되어검사를받고, B기관에서치료를받기위해이송되고, 다시 C에서수술을받았다고가정할때 ABC가각각다른곳에위치하고있고, 각자스케줄에따라움직이며, 중복된서비스를제공한다면이는분절 (fragmented) 된것이다. 또구급차가환자를 A에내려두고사라졌다면이는단절 (discontinuity) 된것이다. 또 A가멀고또만약구급차가없다거나기타사회적이유로입원이거절당했다면이는비접근성 (inaccessibility) 이다. 이때환자가이러한상황에대해이의를제기할수단이없다면이는비책임성 (inaccountability) 이다 (Gilbert & Specht, 1974 : 109-110). 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 13
2. 현행공공임대주택공급프로그램및서비스전달과정 1) 프로그램별대상자및지원내용 우리나라에서공공임대주택은재정이나국민주택기금이투입된임대주택을말한다. 여기에는영구임대주택, 50년 /5년제공공임대주택, 국민임대주택, 사원임대주택, 재개발임대주택, 주거환경개선사업임대주택, 매입임대주택등이포함된다. 영구임대주택은주택200만호건설계획 (1989-1992) 의일환으로도시영세민의주거안정을위해정부가호당 85% 의사업비를재정에서지원하여건설한주택으로계획기간동안총 19만호가건설되었다. 5년 /50년공공임대주택은영구임대주택의건설이종료된후차상위계층을위해공급된임대주택으로처음에는 ( 92-93) 재정지원의유무에따라구분되었으나, 94년이후에는 50년공공임대주택에대한재정지원분도국민주택기금으로전가되었다. 국민임대주택은저소득층의주거안정을위해 98년부터건설된주택으로정부또는지방자치단체의재정및국민주택기금의지원으로주택공사와지자체가건설 공급하여 30년이상임대하는주택이다. 2004년 10월임대개시를시작으로건설교통부가추진하고있는다가구등기존주택매입임대사업은 08년까지총 1만호의다가구주택등을매입하여도시저소득층에게국민임대주택으로공급하는프로그램이다. 재개발 / 주거환경개선사업시당해지역에거주한무주택세입자에게는일정조건하에서공공임대주택을공급하고있으며, 무주택근로자의주거안정을목적으로고용자가다른사업주체로부터분양을받거나직접건설하되, 회사가소유권을갖고근로자는임차하여거주하는주택으로국민주택기금의지원을받는사원임대주택이있다. 매입임대주택은임대사업자가매매등에의하여소유권을취득하여임대하는주택으로 2호이상을임대할수있으며, 임대의무기간은 3년이고, 구입시국민주택기금의지원이가능하다. 공공임대주택은주로무주택세대주이면서청약저축가입여부가대상자선정 14
기준인데 (< 표 2-1> 참조 ), 1998년부터공급되고있는국민임대주택의대상자선정기준에서비로소소득기준이명시적으로적용되고있으며, 지원수준은주택규모로차별화시키고있다. 우선영구임대주택의입주자격은주택공급에관한규칙제31조에해당하는아래와같은무주택세대주가대상이다. 1 국민기초생활보장법에의한수급자 2 국가유공자또는그유족으로서국민기초생활보장법에의한수급자의소득수준이하인자 3 일군위안부 4 보호대상모자가정 5 북한이탈주민 6 장애인등록증이교부된자 ( 정신지체인, 정신장애인및 3급이상의노병변장애인의경우그배우자인세대주포함 ) 7 65세이상의직계존속 ( 주민등록상세대원으로등재된경우 ) 부양자로서국민기초생활법에의한수급자소득평가액이하인자 8 시 도지사및건교부장관이인정하는자 9 청약저축가입자 영구임대주택의주택규모는전용면적이 26.34 m2 (7.9평) 에서 42.68 m2 (12.9평 ) 사이이며, 일반적인평수의개념으로는 12평에서 16평정도의규모이다. 50년 /5년공공임대주택은주택이건설되는지역에거주하는무주택세대주로청약가입자에게우선공급되며, 공급되는주택규모는 50년공공임대주택은전용면적이 60m2이하이고 5년공공임대주택은전용면적이 85m2이하이다. 청약순위는청약저축에가입하여 2년이경과한자로서매월약정납입일에월납입금을 24회이상납입한무주택세대주자가제1순위이며, 청약저축에가입하여 6월이경과한자로서매월약정납입일에월납입금을 6회이상납입한무주택세대주자가제2 순위이고, 1, 2순위이외의자가제3순위이다. 그리고지방자치단체, 대한주택공 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 15
사등공공기관이공급하는주택에한하여, 제1순위에해당하는자로서최초입주자모집공고일현재 65세이상직계존속 ( 배우자의직계존속포함 ) 을 3년이상부양하고있는무주택세대주는공급량의 10% 범위내에서우선공급받을수있다. 만약제1순위및제2순위중같은순위안에서경쟁이있을경우의공급순서는전용면적 40m2 (12평) 을기준으로상이하다. 우선전용면적 40m2 (12평) 이하의주택은경우는 1 5년이상의기간무주택세대주로서매월약정납입일에월납입금을 60회이상납입한자중저축총액이많은자, 2 3년이상의기간무주택세대주로서저축총액이많은자, 3 저축총액이많은자, 4 납입회수가많은자, 5 부양가족이많은자, 6 당해주택건설지역에장기간거주한자의순으로공급된다. 전용면적 40m2 (12평) 초과주택은 1 5년이상의기간무주택세대주로서납입회수가많은자, 2 3년이상의기간무주택세대주로서납입회수가많은자, 3 납입회수가많은자, 4 부양가족이많은자, 5 당해주택건설지역에장기간거주한자의순으로입주가가능하다. 끝으로국민임대주택은전용면적에따라입주자격과입주자선정순위가다르다. 첫번째, 전용면적이 50m2미만인주택의입주자격은무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 50% 이하이어야한다. 입주자는당해주택건설지역에거주하는자, 사업주체가정하는인접주택건설지역거주자가각각제1순위와제2순위이며, 제 1,2순위이외는제3순위가된다. 두번째, 전용면적 50m2이상에서 60m2이하인주택의경우에는청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인세대를대상으로한다. 입주자선정순위는청약저축가입하여 24회이상납입한자가 1순위이고, 청약저축가입하여 6회이상납입한자가 2순위이며, 제1,2순위이외가제3순위이다. 세번째, 전용면적 60m2초과인주택은청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 100% 이하인세대에게입주자격이있다. 그리고청약저축에가입하여 24회이상납입한자, 청약저축에가입하여 6회이상납입한자의순으로제1순위와제2순위로입주자순위가정해지며, 제1, 2순위이 16
외의자는제3순위가된다. 또한공공임대주택과마찬가지로우선공급대상자가있으며, 그자격조건은제1순위에해당하는자로서최초입주자모집공고일현재 65세이상직계존속 ( 배우자의직계존속포함 ) 을 1년이상부양하고있는무주택세대주이어야하며, 공급량의 10% 범위내에서우선공급받을수있다. < 표 2-1> 현행공공임대주택공급프로그램대상자및지원내용 구분영구임대주택공공임대주택국민임대주택 입주자격 주택규모 입주자격 ( 주택공급에관한규칙 당해주택건설지 < 전용면적 50m2미만인주택 > 제31조 ) 은다음에해당하는무주 역에 거주하는 무주택세대주로서당해세대 택세대주 무주택세대주로 의월평균소득이전년도도 1국민기초생활보장법에의한수급자 서 청약가입자 시근로자가구당월평균소득 2국가유공자또는그유족으로서국민기초생활보장법에의한수급자의소득수준이하인자 3일군위안부 4보호대상모자가정 5북한이탈주민 6장애인등록증이교부된자 ( 정신지체인, 정신장애인및 3급이상의노병변장애인의경우그배우자인세대주포함 ) 에게우선공급함 1) 의 50% 이하인자 < 전용면적 50 m2이상 60 m2이하인주택 > 청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인자 765세이상의 직계존속 ( 주민등록 < 전용면적 60m2초과인주택 > 상세대원으로등재된경우 ) 부양자로서국민기초생활법에의한수급자소득평가액이하인자 8시. 도지사및건교부장관이인정하는자 9청약저축가입자 청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 100% 이하인자 전용면적기준으로 26.34m2 (7.9평) 에 전용면적 60 m2이서 42.68 m2 (12.9평 ) 하 (50 년공공임대주택 ) 전용면적 85 m2이하 (5년공공임대주택 ) 자료 : 건설교통부. 2004. 6. 주택업무편람. p146, p.155. 주택공급에관한규칙제 31 조, 제 32 조 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 17
2) 공공임대주택유형별정책적지원 9) 공공임대주택의건설에대해서는택지의염가공급, 임대주택유형에따른재 정및국민주택기금지원, 세제지원등이있다. (1) 택지의염가공급공공개발택지중공동주택건설용지의 20% 이상 ( 수도권은 30%) 을 85m2이하의임대주택건설에우선공급 ( 임대주택법제4조및택지개발업무처리지침제17 조 ) 한다. 임대주택용지는분양주택용지보다염가로공급 ( 택지개발업무처리지침제18조 ) 하며, 임대주택건설택지는규모별, 지역별로구분하여다음과같이조성원가의 60~85% 로염가공급된다. 특히, 임대주택 60m3이하의소형주택에대해서는지역구분없이조성원가의 60% 로택지를공급하며, 분양주택의경우에도지역에따라서조성원가의 80%~95% 의수준으로택지를공급한다. < 표 2-2> 주택사업유형별택지염가공급내용 ( 단위 : 조성원가대비공급가격비율 (%) 주택유형주택규모별수도권부산시광역시기타지역 임대주택 분양주택 60 m 2 이하 60 60 60 60 60~85 m 2 85 80 70 60 60 m 2 이하 95 90 90 80 60 m 2 초과 감정가격 감정가격 감정가격 감정가격 자료 : 건설교통부 9) 건설교통부. 2004. 6. 주택업무편람. pp145-152 김근용외. 2004. 공공임대주택배분체계및관리제도개선방안연구 ( 착수연심회자료 ). 18
(2) 재정및국민주택기금지원공공임대주택에대한재정지원의형태는공공임대주택건설에직접재정출연을하는경우와국민주택기금에재정융자를하는경우로나누어볼수있다. 우선공공임대주택건설에직접재정출연을하는경우는과거의영구임대주택건설시건설비의 85% 를재정에서담당한적이있었고, 최근에는국민임대주택건설에건설비의 10~40% 를부담하고있다. 국민주택기금에대한재정출연은현재는전무하고재정특별회계에서융자지원이있으며, 국민주택기금에서는공공임대주택건설자금을지원하고있다. < 표 2-3> 임대주택유형별건설비용분담 구분비용부담사업주체 영구임대 - 국가 지자체재정 85% - 입주자 15% 국가주택공사지자체 공공임대 5년형 - 규모별로국민주택기금지원 - 소형 : 호당최고 4,500 만원중형 : 호당최고 6,000 만원 주택공사지방공사민간업체 공공건설임대주택 공공임대 50년형 92~ 93 년 - 재정지원 50% - 국민주택기금 20% - 입주자 30% 94 년이후 - 규모별로기금지원 국가주택공사지자체 국민임대 - 재정지원 (Ⅰ 유형 : 40%, Ⅱ 유형 : 20%, Ⅲ 유형 : 10) - 국민주택기금 40% - 사업자 10% - 입주자 (Ⅰ 유형 : 10%, Ⅱ 유형 : 30%, Ⅲ 유형 : 40%) 주택공사지자체 사원임대 - 규모별로국민주택기금지원 60 m2이하 : 호당 4,500 만원 60 m2 ~85 m2 : 6,000 만원 주택공사지방공사민간업체고용자 자료 : 건설교통부. 2004. 6. 주택업무편람. p146, p154. 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 19
(3) 세제지원공공임대주택에대한건설단계의세제지원으로는임대사업자의택지취득에대한취득세 등록세감면, 보유택지에대한재산세감면등이있다. 주택규모별로살펴보면, 40 m2이하의주택에대해서는모든세제가면제대상이된다. 40 m2 ~ 60m2의주택은취득단계에서취득세, 등록세의면제혜택을받으며, 보유단계의종합토지세는분리과세되고재산세와도시계획세는 50% 의감면지원을받는다. 마지막으로 60m2 ~85m2는종합토지세가분리과세되고나머지취득세, 등록세, 재산세, 도시계획세는 50% 감면의세제지원을받는다. < 표 2-4> 취 등록세및재산세감면내용 세제별취득단계 ( 시 도세 ) 보유단계 ( 시 군세 ) 규모별 40m2이하 60m2이하 85m2이하 감면근거 취득세 면제 면제 50% 감면 - 지자체별 ( 각시 도 ) 감면조례 등록세면제면제 50% 감면 분리과세종합토지세면제 (3/1,000) 분리과세 (3/1,000) 재산세 면제 50% 감면 50% 감면 도시계획세 면제 50% 감면 50% 감면 취득세및등록세는임대를목적으로새로이건축하거나최초로분양받는공동주택에한정 주 : 기타교육세 ( 등록세의 20%, 종토세의 20%, 재산세의 20%) 연계면제자료 : 건설교통부. 2004. 6. 주택업무편람. p151. 3) 서비스전달과정 행정체계상에서수혜자까지주거복지서비스가전달되는과정을공공임대주택 프로그램별로살펴보면다음과같다. (1) 영구임대주택 신청인이거주지동사무소에입주신청서를접수하면읍 면 동사무소에서는 입주신청을받아시에보고한다. 시 군 구청에서는읍 면 동사무소에서올 20
라온신청서를취합하여입주자선정기준에따라점수를부여한후시도로부터통보받은배정된물량의범위에서입주자선정리스트작성하고, 이를주택공사혹은도시개발공사로보낸다. 그러면주택공사혹은도시개발공사에서는시 군 구청에서올라온리스트를취합하여최종입주자를선정하고, 최종입주자리스트를시도에보고한다. 그리고주택공사혹은도시개발공사에서는관리하고있는영구임대주택에공가가발생하면시도에알리며, 시도는영구임대주택수요를파악하여관할시 군 구청에적정한물량배정을통보한다. 신청 거주지동사무소사회복지담당 구청사회과 주택공사지자체도시개발공사 입주대기 계약체결 시청건축과 ( 입주순위리스트통보 ) 입주 자료 : 주택공사 < 그림 2-2> 영구임대주택신청절차 (2) 공공임대주택 ( 국민임대, 5년 /50년공공임대 ) 입주자선정은입주자선정지침 ( 주택공급에관한규칙 ) 에의거하며, 입주예정일 1 년 6개월전일반적으로착공후 5-6층이건설된후신문공고 ( 입주자선정기준, 호수, 평형, 보증금및임대료등공고 ) 를통해입주자를모집한다. 입주자를모집한후, 입주자선정리스트를작성해서점수에따라입주자선정하는데주택공사혹은도시개발공사는각각건설한공공임대주택의입주자선정, 관리까지모두담당한다. 그리고주택공사의경우기존공공임대주택의공가발생시주택공사홈페이지에입주자모집을공고하고, 입주자대기리스트가 110-120% 정도로채워지지않을경우에도주택공사홈페이지에공고하여리스트를작성한다. 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 21
3. 주거비지원프로그램및서비스전달과정 1) 프로그램의유형별대상자및지원내용 저소득가구를위한수요측면의주거지원프로그램에는국민기초생활보장법상 의수급권자에대한주거급여프로그램과국민주택기금에서지원되는저소득영 세민전세자금및근로자 서민주택전세자금지원프로그램이있다. (1) 주거급여국민기초생활보장법에따라수급자에게는주거안정에필요한임차료, 유지수선비등을주거급여로지급 10) 한다. 이때수급자는소득인정액기준과부양의무자기준에의해선정된다. 주거급여는주거현금급여와주거현물급여로구분되며, 주거현물급여는 자가가구등 에해당하는수급자에게주거급여액중 30% 를지급한다. 주거급여의기본적인운영방식은보충급여의원리 ( 생계및주거급여 = 현금급여기준 개별가구의소득인정액 ) 에의하여최저주거비를보장하는것이며, 이러한최저주거비는주거급여와생계급여에포함된주거비를통하여보장한다 (< 표 2-5> 참조 ). < 표 2-5> 2004년도최저주거비보장현황 ( 단위 : 원 / 월 ) 가구규모 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 생계급여에포함된주거급여 38,436 (53.8%) 85,309 (72.1%) 120,726 (74.2%) 162,687 (79.5%) 177,730 (76.4%) 207,614 (79.1%) 주거급여 33,000 33,000 42,000 42,000 55,000 55,000 (46.2%) (27.9%) (25.8%) (20.5%) (23.6%) (20.9%) 최저주거비 ( 계 ) 71,436 118,309 162,726 204,687 232,730 262,614 주 : ( ) 안은최저주거비대비비율 자료 : 보건복지부. 2004 국민기초생활보장사업안내. p.113. 10) 국민기초생활보장법제 11 조, 시행규칙제 8 조 - 제 11 조참조. 22
원칙적으로임차료지원은월세임차료를지급하거나전세자금 ( 임차보증금을포함함 ) 을대여하는것으로한다. 즉수급권자는월세임차료를지원받는대신전세자금을신청할수있다. 이에따라전세자금의대여를받고자하는자는관할시장, 군수, 구청장에게신청하여야하며, 이들보장기관은신청에따라전세자금의대여를결정한때에는이를수급자에게통지하여야한다. 전세자금대여대상자의선정기준및대여조건, 기타전세자금의대여에관한것은매년수립되는국민주택기금의운용에관한계획에따르고있으나, 현행주거급여제도는임차가구인수급권자가월세임차료지원과전세자금중하나의방식을선택하도록운영되고있지않다. 실제로는가구원수에따라정해진주거현금급여를일률적으로받고있으며, 수급권자이면서대출자격조건이되는경우국민주택기금에서지원하는저소득영세민전세자금대출프로그램으로부터대출지원도동시에받을수있는실정이다. 자가가구인수급자와타인소유의주택에무료로거주하는수급자에대해서는유지수선을지원하고있다. 주택의유지에필요한점검 ( 매3월단위 ), 수선 ( 보건복지부장관이정하는범위내 ) 등의서비스를정기적으로제공하되, 점검 수선등의서비스는자활후견기관, 자활공동체등에위탁하여자활지원사업의한유형 ( 집수리도우미사업 ) 으로유도하고있다. 현재자가가구의경우가구규모별주거급여액중 30% 는주거현물급여로나머지 70% 는주거현금급여로지원하고있는데, 3년에 1회기준으로수선수요가발생하는것으로간주하여대상가구당 3년에 1회이상현물주거급여를실시하는것을원칙으로하되불필요한경우는제외하고있다. 그리고수선비소요가상한액을넘을경우에는수급자본인부담또는지자체자체예산 ( 가옥수리보조금 ), 이웃돕기성금등을활용하도록하고있다 ( 보건복지부, 2003). (2) 국민주택기금의전세자금대출지원국민주택기금에서지원되는전세자금대출지원프로그램에는저소득영세민전세자금지원과근로자 서민주택전세자금지원이있다. 저소득영세민전세자금지원프로그램은지역별로아래와같은일정금액이하의전세계약을체결하는도시 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 23
저소득세입자를대상으로한다. - 특별시 : 보증금 5,000 만원이하 ( 월세가있는경우보증금으로환산 ) - 광역시및수도권과밀억제권역 : 보증금 4,000 만원이하 ( ) - 기타지역 : 보증금 3,000 만원이하 ( ) 지원금액은지역별전세보증금의 70% 이내 (2,100만원~3,500만원) 에서연 3% 의저리로대출을받을수있다. 그리고 2년이내일시상환을원칙으로하며전세재계약시 2회연장가능하다. 근로자 서민전세자금지원프로그램의대상자는연간소득이 3,000만원이하이고무주택세대주인근로자와서민으로서, 전세보증금의 70% 이내 ( 최고 6,000만원까지 ) 에서연 5.5% 의금리로대출을받을수있다. 대출기간은 2년이며 2회연장할수있어최장 6년까지대출이가능하다. < 표 2-6> 국민주택기금의전세자금지원프로그램의대상자및지원내용 구분저소득영세민자금근로자 서민전세자금 대상자 대상주택 호당대출한도 일정금액이하의전세계약을체결하는도시저소득세입자 ( 특별시 : 5,000만원, 광역시 / 수도권 : 4,000만원, 기타 : 3,000만원 ) 전용면적 60m2이하의주택을원칙으로하되, 시 도지사가지역여건을고려하여필요하다고인정할경우 85 m2이하주택도포함 지역별전세보증금의 70% 범위내 ( 특별시 : 3,500 만원, 광역시 : 2,800만원, 기타 : 2,100만원 ) 대출금리 연 3.0% 연 5.5% 대출기간및상환방법 신청기간 담보제공 2 년이내일시상환 ( 전세재계약시 2 회에연장가능 ) 연간급여 ( 소득 ) 가 3천만원이하이고, 대출신청일현재 6개월이상무주택세대주 ( 단독세대주제외 ) 인근로자와서민 전용면적 85 m2이하인주택 전세가격의 70% 범위내 ( 최고 6 천만원까지 ) 2년이내일시상환 (2회연장, 최장 6년까지가능 ) 임대차계약서상입주일과주민등록전입 전세계약체결일로부터잔급지급일까지일중빠른날자로부터 3개월이내에신청 계약갱신의경우에는계약갱신일 ( 월세에서 계약갱신의경우에는계약갱신일 ( 월세에전세로전환계약한경우에는전환일 ) 로부서전세로전환계약한경우에는전환일 ) 로터 3개월이내부터 3개월이내에신청 주택금융신용보증서 ( 보증서초과금액은 500만원이내에서신용으로대출하되임대 주택금융신용보증서인의 확인서 제출 ) 취급은행 국민은행, 농협중앙회, 우리은행 국민은행, 농협중앙회, 우리은행 24
2) 서비스전달과정 (1) 주거급여 주거급여는수급권자발생시, 점유형태에따라수급자의신청과담당공무원 의점검등을통해서지원된다. 수급권자 임차가구 자가가구및무료거주가구 임대차계약서 점검 미신청 임차보증금대여신청 신청 유지수선비신청 미신청 임차료지원액산정 탈락 심사 지원 신청 지원액산정 임차료지원 임차보증금대여 유지수선비지원 종료 자료 : 보건복지부 < 그림 2-3> 주거급여지원과정 원칙적으로수급권자중임차가구의경우에는임대차계약을한후임차보증금대여신청을하며, 담당공무원이심사를거쳐지원유무를결정하게된다. 지원이결정된임차가구는임차보증금을대여받을수있으며, 지원신청을하지않았거나신청에서탈락한임차가구는임차료를지원받는다. 그리고수급권자중 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 25
자가가구및무료거주가구는유지수선비를신청할수있다. 자가가구및무료거주가구는유지수선비를신청이전에담당공무원으로부터점검을받으며, 신청후에지원액이산정되어유지수선비를지원받을수있다. 그러나현재주거급여는임차가구인수급권자가월세임차료지원과전세자금중하나의방식을선택하도록운영되고있지않다. 실제로는가구원수에따라정해진주거현금급여를일률적으로받고있으며, 수급권자이면서대출자격조건이되는경우국민주택기금에서지원하는저소득영세민전세자금대출프로그램으로부터대출지원도동시에받을수있는실정이다. 자가가구인수급자의경우에도, 점검 수선등의서비스는자활후견기관, 자활공동체등에위탁하여자활지원사업의한유형 ( 집수리도우미사업 ) 으로유도하고있다. (2) 저소득영세민전세자금융자지원신청인이읍 면 동사무소에대출신청서를제출하면읍 면 동사무소는신청서수령하여시 군 구청에제출한다. 그리고읍 면 동에서의신청서접수업무를시 도지사의재량으로구청의업무로일원화한지자체도있다. 다음으로시 군 구청은건설교통부지침에근거하여시도에서내려온지침에따라대출대상적격여부를조사 확인후대상자를확정하고, 수혜대상자및대출취급은행에추천을통보한다. 그러면대출취급은행에서는대출및보증적격여부를심사하고, 대출금을수혜대상자계좌에입금한다. - 가옥주와세입자간전세계약체결 전세계약체결 대출신청 특별시 : 전세보증금 5,000만원이하광역시 : 전세보증금 4,000만원이하 ( 수도권과밀억제권역포함 ) 기타지역 : 전세보증금 3,000만원이하 - 전세계약을체결한지역의시 군 구 ( 읍 면 동사무소 ) 에신청 접수 임대차계약서, 주민등록등본, 건물등기부등본지참 26
신청자현황통보 - 신청자현황을대출취급은행 ( 물건지소재지점 ) 에사전통보 대출취급은행에서는사전에주택소유여부확인 대상자확정및추천 - 해당지역시장 군수 구청장이대출대상적격여부를조사 확인한후대상자확정 - 시장 군수 구청장이최종대출대상자를본인및대출취급은행에추천통보 대출신청 - 대출취급은행에대출및주택금융신용보증서발급신청 ( 물건지소재지점, 신청인은준비서류지참 ) 대출요건심사 - 대출취급은행이대출및보증적격여부심사, 임대차확인, 주택금융신용보증서발급 대출금지급 - 입주예정일까지본인또는임대인계좌에입급 < 그림 2-4> 저소득영세민전세자금대출절차 (3) 근로자 서민전세자금융자지원신청인이전세 ( 임대차 ) 계약을체결한후, 취급은행에대출신청을한다. 대출신청시에취급은행에신청서류를제출하고, 취급은행은신청인의적격여부를확인한후대출한다. 대출신청에서대출약정까지약 7~10일의시간이소요된다. 제 2 장 주거복지지원프로그램과전달체계 27
대출상담 ( 임의사항 ) - 국민은행, 우리은행, 농협 전세계약 - 전세 ( 임대차 ) 계약체결 대출신청 - 전세계약체결일부터잔금지급일까지 ( 약 7~10일소요 ) 신청인신청서류제출 전세계약서, 주민등록등본, 임차건물등기부등본 근로자확인및연간급여확인서류 ( 근로자에한함 ) < 무주택및소득확인 > 무주택검색 : 건설교통부에의뢰 소득확인 : 국세청에의뢰 < 임대차사실확인 > < 신용조사 > < 대출가 부통보 > 대출약정 - 대출금액 대출기관및대출이율등대출조건약정 대출금지금 - 중도금은분양업체계좌로중도금납입일자에입금 < 그림 2-5> 근로자 서민전세자금대출절차 4. 주택개량지원프로그램및서비스전달과정 1) 프로그램의유형별대상자및지원내용 자가가구를지원하는주택개량지원프로그램에는불량주택개선자금지원, 농 어촌주택개량자금지원및주거환경개선사업지구내주거환경개선주택자금지원 28