공공행정연구 제 13 권제 2 호 (2012. 12) : 1-18 행정학적 FMECA 에의한 제주해군기지갈등관리연구 1) 이승철 *, 강민철 ** FMECA(Failure Modes, Effects and Criticality Analysis) 는시스템내에서결함을체계적으로식별하여이의개선방안을제시하는산업공학의한연구방법론이다. 본논문은현재지속적으로갈등을보이고있는제주해군기지에관한갈등관리를 FMECA를활용하여행정학차원의논리와융합하여다루어본것이다. 연구자의조사에의한기본적인갈등관리요인들을우선의사결정지원도표에의한우선순위를확보하고, 이후갈등요인의강도에따른갈등영향분석 (AHP분석) 을실시하였다. 여기에는 AHP 전문소프트웨어인 Expert Choice( 버전 11.5) 가활용되었다. 많은갈등요인들중에서갈등우선순위에관한평가를과학적인분석방법들을통해검증하고어떤갈등요인이군기지입지문제에대한핵심적인문제로작용하는지식별하면서, 어떠한방법론을통해갈등을해결해나갈수있는지에대한객관적이고타당한대안들을미래지향적으로제시하고자하였다. 산업공학적인접근에서나타났던갈등에관한우선순위와행정학적인접근에서보여주었던우선순위가다소충돌하는모습도보여주었지만, 결론적으로시사하고있는함의는동일한것으로판단할수있었다. 특히정책의형성과결정과정에서지역경제의활성화와함께주민과의소통과협력이라는거버넌스의중요성이부각되고있는점은매우의미있는융합연구의결과라할수있다. * 주제어 : 해군기지갈등관리, 행정학적 FMECA, AHP, 거버넌스 I. 서론 제주해군기지의건설은 1995년 12월제안된제주해군기지건설계획이해군력개선계획의일환으로 1996년 4월국토종합개발계획과연계하여제주도화순항에해군전용부두및지원시설건설계획을대통령이재가함으로써출발되었다. 그러나이에대해국토해양부는부정적인견해를피력하였고, 이와같은사실이지자체와지역사회에알려지면서, 입지를반대하는지역주민들과해군간에갈등이빚어지게된것이다. 2) 1) * 접수일 : 2012 년 7 월 20 일, 심사개시일 : 2012 년 10 월 2 일, 게재확정일 : 2012 년 10 월 15 일. * 한남대학교행정학과교수 ** 행정학박사 해군준장 ( 예 ) 2) 특히 2005 년에이르러국회예산결산위원회가관련예산안을통과하면서본격적인논의가재개되었다. 이후해군기지건설을둘러싸고팽팽한찬반논란이계속되었다. 2007 년 5 월제주도는사단법인제주지방
2 공공행정연구 제 13 권제 2 호 제주해군기지갈등관리과정에는현재다양한각도에서다수의갈등요인이표출되고있는데, 모든갈등요인에대해같은우선순위를두고대응하는것은비효율적일뿐만아니라갈등관리에도상당한시간이소요되어결코성공적인갈등관리를이끌어낼수없다. 따라서이해관계자에대한핵심적인갈등요인을식별하고중요도에따른갈등의요인에관한우선순위를파악하면서보다심화될수있는갈등요인을분석하여가장최선의갈등관리대안을마련하는것이중요하다. 그러면서미래지향적인예방차원의갈등관리대안을탐색하고자하는노력이필요하며, 이러한과정에서갈등관리에관한과학적인검증은필연적이라할수있다. 특히한정된자원과제한된역량을가지고있는상황에서는과학적인갈등관리가더욱필수불가결한것이다. 본연구의주요목적은제주해군기지의추진과정에서필연적으로발생하고있는정부당국과주민간의갈등에영향을미치고있는제반요인들을도출하고이에과학적인갈등분석방안을적용해봄으로써핵심적인갈등관리방안을검증해보는데놓여있다. 그리고이를위해분석방법론으로행정학적 FMECA(Failure Modes, Effects and Criticality Analysis) 기법의적용을통해, 해군기지입지관련갈등관계에있는제반요인의분석과영향력등을검증해보고자한다. FMECA 기법은시스템내에서결함을체계적으로식별하여, 이의개선방안을제시하고자하는산업공학의한방법론이다. FMECA 기법의운영아래행정학적인분석과갈등관리를위해우선의사결정지원도표 ( 식별성, 치명도, 발생률 ) 를활용하여갈등요인별평가를실시하고, 이후갈등우선순위가결정된갈등요인에대해 AHP분석 ( 계층분석과정 ) 을시도하였다. 제주해군기지사례는아직도갈등이지속되고있는상황에서안보수요의변화에따라이와유사한사례는얼마든지되풀이될수있고, 특히관련연구가많지않다는점에서연구의시급성과중요성을강조할수있다. II. 사례분석을위한 FMECA 방법론 1. FMECA 의개념 FMECA 는시스템내에서가능성있는모든결함을체계적으로식별하는기술중의하나이다. 자치학회가한국갤럽에의뢰도민 1500 명을대상으로한유치여론조사결과, 찬성 54.3%, 반대 38.2% 로찬성이반대보다 16.1% 가많게나오자국방부의제주해군기지건설계획을수용하기로결정했다. 하지만 2009 년 6 월해군기지유치반대측 ( 김태환도지사주민소환운동본부 ) 에의해제주도지사주민소환투표청구가되었으나, 2009 년 8 월투표율미달로제주도지사주민소환은무산되었다. 2009 년 12 월제주도의회는 절대보전지역변경동의안과 환경영향평가협의동의안 을모두통과시켰고, 이에따라해군은 2010 년 2 월 5 일해군기지건설기공식을거행하였다.
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 3 결함으로인한결과를예상하고, 특히부정적인결과를제어하기위한방안을제시하는데활용된다. FMECA는치명성 (Severity), 식별성 (Detection), 발생률 (Occurrence) 등을기준으로가능한결함에대해우선순위를부여한다. FMECA는과정을통해시스템내에서가장중요한약점또는결함요인을식별하고예측평가하면서이에관한중요도를서열화할수있음으로써, 문제의분석과해결요인의제공에중요한지표를부여할수있다. 3) FMECA는시스템에적용하여핵심결함을구체적으로정의하면서가능한모든원인에대한분석이후이와연계된결함에대해시의적절하게대응함으로써, 시스템을보다합리적이고체계적으로관리하기위한분석기법이라할수있다. 2. 행정학적 FMECA 의적용절차 FMECA는적용과정에서이해관계자에대한핵심적인갈등요인을식별정의하면서중요도에따른갈등관리에집중함으로써가장모범적인갈등관리대안을제시할수있는가운데, 미래에빚어질수있는갈등의심화와표출을사전에제어할수있는갈등관리기법으로작용할수있다. 그리고이와같은성격을갖는 FMECA를행정학적인분석과갈등관리에적용하기위해행정학적인절차 (AHP 분석 ) 를도입하고, 이를행정학적 FMECA로정의하고자한다. 행정학적 FMECA의적용절차는다음과같은 3단계로이루어진다. < 표 1> 행정학적 FMECA 절차 절차 FMECA 1 단계 FMECA 2 단계 FMECA 3 단계 갈등영향분석 의사결정지원도표에 계층분석과정 (AHP) 이해관계자선정 / 면담 의한갈등우선순위평가 갈등지역대상주민설문 주요내용 정보공개및의사소통 관련자료분석 식별성평가 치명도평가 2단계분석검증 / 보완 갈등요인가중치결정 갈등요인도출 발생률평가 갈등우선순위결정 1단계에서는주어진사례에대한갈등영향분석을실시한다. 갈등영향분석을통해해군기지입지문제에대한목표를설정하고, 관련자료를수집, 설문, 면담을하게된다. 2단계에서는분석된갈등요인에대해의사결정지원도표 ( 식별성 Detection Level, 치명도 Severity Level, 발생률 Occurance Level) 에따라갈등우선순위 (Risk Priority Number: RPN) 를산출한다. 여기까지는갈등요소에대한정성적인분석에서정량적인분석의초기단계를의미한다. 3) B. S. Blanchard & W.J. Fabrycky, Systems Engineering and Analysis, 2010, pp.385-386
4 공공행정연구 제 13 권제 2 호 RPN을기준으로 3단계에서는계층분석과정 (AHP: Analytic Hierarchy Process) 에의한분석을실시한다. 설문조사와면담은계층분석과정 (AHP) 를위한자료로제공되고, 계층분석과정 (AHP) 을통해각갈등요인별가중치가과학적으로산출된다. 이부문에서는 AHP 전문소프트웨어인 Expert Choice( 버전 11.5) 를활용한다. 특히행정학적 FMECA 의 1 3단계에서는문제의정의에관한수행절차를따르게된다. 이를그림으로설명하면다음과같다. [ 그림 1] 문제정의의수행절차 자료 : Manuel D. Rossetti, Simulation Modeling and Arena, 2009, pp.8-10 그리고행정학적 FMECA 2 3 단계는갈등요인에관한우선순위및가중치를부여하는단계라할수있는데, 이부문에서는이해관계자간의상호작용, 갈등요인별영향시나리오, 중요갈등요인에대한평가등이이루어진다. III. 행정학적 FMECA 의적용과분석 1. 행정학적 FMECA 1 단계 : 갈등영향분석 갈등영향분석은갈등에영향을미칠수있는요인들에대한파악과더불어, 갈등에참여하여중요한역할을담당하고있는이해관계자들을파악함으로써, 도출된여러요인과함께이해관계자들로부터표출되는제반의견에대한분석을시도하는과정을의미한다. 특히이과정에서는갈등요인과관련의견에대한공통점과차이점에대한분석결과를토대로갈등해결을위한합의가능한대안이있는지를판단한다. 따라서갈등영향분석에서가장중요한요소는연구자가일방적으로조사하고판단하는것이
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 5 아니라, 도출된요인과이해관계자들의의견을객관적으로취합하고전달하여갈등을해소하기위한최적의공통분모를창출하는것이라할수있다. 연구자는이해관계자들과의면담또는갈등영향분석서의공람을통해갈등의원인과해소방안등에대한정보를공유함으로써, 갈등의해소방안에대한점진적인접근을시도할수있는것이다. 4) 다음은이러한배경을바탕으로연구자의입장에서조사된제주해군기지입지에관한여러갈등요인을분석하여, 가치관의갈등, 이익갈등, 주변여건갈등의관점으로분류하여나열해본것이다. [ 그림 2] 제주해군기지입지갈등요인분류 2. 행정학적 FMECA 2 단계 : 의사결정지원도표에의한갈등요인우선순위판단 갈등요인에관한우선순위를확보하기위하여의사결정지원도표 ( 식별성, 치명도, 발생률 ) 를활용한다. 그리고갈등요인별평가를실시한다. 갈등요인별평가결과에대한평균값을계산하여최종갈등요인에관한우선순위를결정한다. 우선식별성 (Detection Level) 에관한평가는갈등요인이매우명확한것을 1로, 갈등요인에 4) 경제 인문사회연구회, 갈등영향분석및정책적함의, 2005, p. 7
6 공공행정연구 제 13 권제 2 호 관한식별이매우어려운것을 10으로하여등급을정한다. 기본분석과정에서식별가능한갈등의정도를아래표와같은기준으로세분화하여정한다. < 표 2> FMECA 식별성평가지원도표 등급 내 용 1 갈등요인이매우명확함 2 갈등요인이다소명확함 3 갈등요인이갈등영향분석으로식별가능하며, 원인가능요소는명확함 4 갈등요인이갈등영향분석으로식별가능하며, 원인가능요소는 2 4 개 5 갈등요인이갈등영향분석으로식별가능하며, 원인가능요소는 5 10개 6 갈등요인이갈등영향분석으로식별가능하며, 원인가능요소는 10개이상 7 갈등요인이전문가의심도있는갈등영향분석을통해식별가능 8 갈등요인이예상은되나, 정확한원인을파악하기어려움 9 갈등요인을이론적으로는식별가능하나, 실제적으로는식별이매우어려움 10 갈등요인식별이매우어려움 치명도 (Severity Level) 평가는각갈등요인이결과에영향을미치는정도에따라영향이없는경우 1로, 치명적일경우 10으로하여등급을정한다. 세부분류는아래표와같다. < 표 3> FMECA 치명도평가지원도표 등급 내 용 1 갈등요인은결과에영향이없음 2 갈등요인은결과에미미한영향을미침 3 갈등요인은결과에약간영향을미치나임무수행가능 4 갈등요인은결과에영향을미치며임무수행수준도약간떨어짐 5 갈등요인으로해당분야임무수행제한되나타분야에는영향없음. 갈등요인쉽게해결가능 6 갈등요인으로해당분야임무수행제한되나타분야에는영향없음. 갈등요인해결절차복잡
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 7 등급 내 용 7 갈등요인으로해당분야임무수행제한되며타분야에도영향미침 8 갈등요인이임무수행에크게제한함. 9 갈등요인이임무수행에심각하게영향을미침 10 갈등요인이임무수행에치명적으로영향을미침 < 표 3> FMECA 치명도평가지원도표 발생률 (Occurrence Level) 평가는갈등요인별발생확률이없는경우 1로, 발생확률이 50% 이상일 경우 10으로하여등급을정한다. 세부분류는아래표와같다. < 표 4> FMECA 발생률평가지원도표 등급 내 용 1 발생확률없음 2 0.001% (1/100,000 발생률 ) 3 0.01% (1/10,000 발생률 ) 4 0.1% (1/1,000 발생률 ) 5 1% (1/100 발생률 ) 6 2% (1/50 발생률 ) 7 5% (1/20 발생률 ) 8 10% (1/10 발생률 ) 9 25% (1/4 발생률 ) 10 50% (1/2 발생률 ) 의사결정지원도표 ( 식별성, 치명도, 발생률 ) 에따라갈등요소별등급정도를결정하여, FMECA에따른식별성 (Detection Level) 평가, 치명도 (Severity Level) 평가, 발생률 (Occurrence Level) 의평가이후, 기조사되었던제주해군기지의갈등요인에관한갈등요소별등급평가결과의평균값은아래도표와같이나타났다.
8 공공행정연구 제 13 권제 2 호 < 표 5> 의사결정지원도표평가결과 구분분야식별성치명도발생률 RPN 갈등요인우선순위 평화의섬이미지 4 6 7 168 6 가치관갈등 국가안보 5 5 7 175 5 세대차이로인한의사결정갈등 2 3 5 30 11 군에대한이미지 4 4 4 64 9 지역경제활성화 7 8 8 448 2 이익갈등 생존권침해 7 9 8 504 1 해군기지를이용관광명소화 4 5 5 100 7 환경파괴문제 5 7 8 280 4 주변여건갈등 극좌파정치세력의한선동행위 3 3 4 36 10 주민참여문제 5 8 8 320 3 해양치안유지 4 4 5 80 8 이후제주해군기지입지갈등에서갈등원인에따른찬반갈등을중심으로갈등우선순위 (Risk Priority Number: RPN) 를산출한다. 이는식별성, 치명성, 발생률평가를근거로하여위험에관한우선순위를산출하는것인데, RPN의수식은식별성 Detectability(D) 치명도 Severity(S) 발생률 Occurrence(O) 이고, 위험우선순위가가장높은점수는 10 10 10=1,000으로표현된다. 1,000점의뜻은시스템의점검을통해결함식별이매우어렵고, 시스템에미치는치명도역시영향이매우크며발생확률도아주높은상태를의미한다. RPN 값은해당입지문제에대한갈등영향의분석결과를바탕으로분석전문가들이의사결정지원도표를통해결정한다. 갈등우선순위가결정된갈등요인은 AHP 분석을위한설문자료로활용된다. 의사결정지원도표 ( 식별성ㆍ치명도ㆍ발생률 ) 를이용한 RPN 분석결과, 1 생존권침해문제, 2 지역경제활성화문제, 3 의사결정시주민참여의문제, 4 환경파괴문제, 5국가안보상해군기지의필요성, 6 제주도평화의섬이미지, 7 해군기지의관광명소활용문제, 8 해양치안문제, 9 군에대한이미지, 극좌파정치세력에의한선동행위, 세대차이로인한의사결정등의수순으로갈등에관한우선순위가분석되었다. RPN 점수 100이하의분야는중요갈등요인에서제외하면서, 갈등요인순위 6위까지의분야를다음의 AHP 분석대상으로한다.
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 9 3. 행정학적 FMECA 3 단계 : 계층분석과정 (AHP) 분석 갈등우선순위 (RPN) 로부터분석된갈등요소들은초기정량화단계를거친후, 갈등요소별우선순위에대한객관성을더욱향상시키기위해 AHP기법을적용한다. 5) [ 그림 3] AHP 분석단계 ( 자료 : Tomas L. Saaty. 2004, pp.10-25) RPN을통해분류된우선순위가높은갈등요인들에대한내용들이설문지에반영된다. 이를해군기지입지와관련하여갈등을보이고있는거주민들을대상으로설문조사하였다. 설문이완료된이후 AHP 기법으로결과를분석하면서각갈등요인별상대비교실시하였는데, 제주해군기지입지문제에관한설문항목은아래표와같다. < 표 6> AHP 설문항목 평가요소 평화의섬이미지 국가안보중요성 주요내용 제주도는평화의섬으로해군기지양립은불가하고비무장지대화해야한다는입장 국가안보측면에서해군의중요성과기여성을고려하여해군기지입지가필요하다는입장 5) 계층분석과정 (AHP: Analytic Hierarchy Process) 은가중치를산정할때많이사용되는방법으로두뇌가단계적또는위계적분석과정을활용한다는사실에착안하여 Thomas L. Saaty 교수가고안한계산모델이다. AHP 는의사결정의전과정을다단계로나눈후이를단계별로분석해결함으로써최종적인의사결정에이르도록지원한다. 계층분석과정이 FMECA 기법에삽입된이유는 FMECA 2 단계에서분류된갈등요인의우선순위에대해검증 / 보완하기위해서다.
10 공공행정연구 제 13 권제 2 호 평가요소경제활성화생존권침해환경파괴문제주민참여문제 주요내용 해군기지건설을위한군부대인원상주로내수증대및고용증대, 해군기지관광자원으로활용등긍정적효과기대하는입장 해군기지건설은주변해역어업활동및경제활동을제한한다는입장 천연자연의보고인제주도해양환경이해군기지건설로인해환경파괴가발생한다는입장 의사결정과정에서주민참여범위가제한된가운데, 주민의사의반영이제한되었다는입장 1) AHP 조사설계 (1) 조사대상자및설문지구성 AHP설문의조사기간은 2011년 5월 16일부터 20일까지 5일간실시하였으며, 조사대상자는 1차로제주도화순리, 위미리, 강정동주민각 20명씩총 60명을대상으로하였고, 2차로제주도서귀포시주민 40명을대상으로실시하였다. 설문지는 6개분야로나누어져총 15개의문항으로작성되었으며, 인적정보를파악하기위한 3개의문항이포함되어있다. (2) 척도및분석방법해군기지입지문제에대해영향을미치는갈등요인들간의중요도 ( 또는가중치 ) 를판별하기위한척도로는 Saaty가개발한 9점척도를이용하였고, 자료입력및분석은 AHP 전문소프트웨어인 Expert Choice( 버전 11.5) 를활용하였다. 입력시일관성비율 (CR) 값이 0.2를초과하는응답자는분석에서제외하였으며, 6) 개인별판단값은산술평균으로종합하여제시하였다. (3) 표본특성 조사대상자의연령은 20대에서 50대까지분포하고있다. 조사대상자의연령비율은 20대가 23%, 30대가 21%, 40대가 27%, 50대가 29% 를보이고있다. 6) 일반적으로일관성비율이 0.1 이하이면의사결정자가행한이원비교는합리적인일관성을갖는것으로판단하고, 0.2 이내일경우에는용납할 (Tolerable) 수있으나, 그이상이면일관성이부족한것으로판단한다. 박현. 예비타당성조사수행을위한다기준분석방안연구. 2001, p. 50
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 11 < 표 7> 조사대상의연령별현황 구 분 빈 도 ( 명 ) 비 율 (%) 누적비율 (%) 20대 23 23 23 30대 21 21 44 40대 27 27 71 50대 29 29 100 계 100 100 조사대상자의직업별현황은어업및농업이 24%, 생산직이 19%, 자영업이 15%, 서비스직이 16%, 사무직이 12% 로분류되었다. 제주도의자연환경을고려할때어업및농업종사자가 24% 로가장높게나타난것은타당성이있는것으로판단되며, 그이외의직업군은유사한빈도를보이고있다. < 표 8> 조사대상의직업별현황 구 분 빈 도 비 율 (%) 누적비율 (%) 어업 농업 24 24 24 생산직 19 19 43 자영업 15 15 58 서비스직 16 16 74 사무직 12 12 86 기 타 14 14 100 계 100 100 조사대상의제주도거주연수는 10년이하가 20%, 11년 20년이 40%, 21년이상이 40% 로나타나고있다. 조사대상의거주연수를고려할때인구유동이적으며, 상당기간제주도에거주한것으로판단된다.
12 공공행정연구 제 13 권제 2 호 < 표 9> 조사대상의제주도거주연수현황 구 분 빈 도 비 율 (%) 누적비율 (%) 5년이하 6 6 6 6년 10년 14 14 20 11년 15년 17 17 37 16년 20년 23 23 60 21년이상 40 40 100 계 100 100 2) AHP 분석결과제주해군기지입지대상거주민 100명을대상으로 AHP 설문조사결과, 평화의섬이미지, 국가안보의중요성, 지역경제의활성화, 생존권침해, 환경파괴문제, 주민참여문제로갈등요인별우선순위가도출되었다. 그리고이를제주도민이생각하는갈등요인의가중치를갈등발생확률로변환하여 AHP분석을시도하였다. AHP 분석과정을통해식별되어나타나는높은가중치는높은중요도를차지하면서그만큼관심과갈등의쟁점이될수있는것으로판단할수있다. AHP의분석결과로부터갈등요인에관한우선순위는, 1 지역경제활성화 (26.8%), 2 주민참여문제 (20.3%), 3 생존권침해 (17.5%), 4 환경파괴문제 (14.7%), 5 평화의섬이미지저해문제 (11.4%), 6 국가안보문제 (9.4%) 로나타나고있다. 이는의사결정지원도표의평가결과에따른갈등요인의우선순위가, 1 생존권침해, 2 지역경제활성화, 3 주민참여문제, 4 환경파괴문제, 5 국가안보문제, 6 평화의섬이미지저해문제로나타나는것과는약간다른양상을보이는것이다. < 표 10> AHP 분석결과 평가요소평화의섬이미지국가안보중요성지역경제활성화 세부내용 제주도는평화의섬으로해군기지양립은불가하고, 비무장지대화해야한다는입장 국가안보측면에서해군의중요성과기여성을고려하여해군기지입지가필요하다는입장 해군기지건설을위한군부대인원상주로내수증대및고용증대, 해군기지관광자원으로활용등긍정적효과기대하는입장 평균 ( 순위 ) 11.4% (5) 9.4% (6) 26.8% (1)
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 13 평가요소생존권침해환경파괴문제주민참여문제 세부내용 해군기지건설은주변해역어업활동및경제활동을제한한다는입장 천연자연의보고인제주도해양환경이해군기지건설로인해환경파괴가발생한다는입장 의사결정과정에서주민참여범위제한되었고, 주민의사반영이제한되었다는입장 평균 ( 순위 ) 17.5% (3) 14.7% (4) 20.3% (2) 30.0 25.0 26.8 20.0 15.0 10.0 11.4 9.4 17.5 14.7 20.3 5.0 0.0 평화의섬국가안보경제활성화생존권침해환경파괴주민참여 IV. 행정학적 FMECA 의적용분석결과논의 AHP 분석결과갈등의원인이되는제1순위는지역경제의활성화문제임을확인할수있다. 지역경제의활성화측면에서긍정적인면은, 부두건설기간중약 6,200억원이투자되어경기활성화와이에따른부가가치가창출될수있음을예상할수있다는것이다. 또한매년약 1,000억원이상의운영유지및보수관리비가집행될것이므로, 이와관련한기업의유치등주변지역의경제활성화가촉진될수있다. 아울러장병및가족 5,000여명이상이상주함으로써새로운소비층이창출될수있고, 이로부터의세수증대도기대할수있다. 반면제주도내의지역건설업체의공사참여가제한적인가운데, 지역경제의활성화효과는미비할수밖에없다는지적이있다. 그리고해군기지자체로는관광목적상품이될수없어휴양을중심으로하는제주관광에해군기지는적합하지않다는의견도제시되고있다. 따라서근본적으로제주해군기지를순수한군항으로개발하기보다는, 민간과함께할수있는다목적형항만개발이더욱지역경제에도움을줄수있다는판단이다.
14 공공행정연구 제 13 권제 2 호 2순위갈등요인은정책결정과정에서주민의의사를반영하지않은의사소통의문제이다. 정책의형성과결정과정에주민의의사가반영되지못하면, 정책은결국주민으로부터불신을받을수밖에없다. 해군기지입지문제도주민의의사를반영하지못하고국방부주관으로상의하달에의한일방적인집행이이루어졌기때문에, 제주도민으로부터정책의집행에대한상당한저항을받는것으로판단할수있다. 여기에덧붙여해군기지입지를검토하는단계에서부터결정하는과정에이르기까지모든문서들이군사비밀로분류되어있는가운데, 예를들어미군미사일방어체제와의연동또는핵기지화여부등에관한각종의혹이유발되었다. 이러한모습은주민들의막연한불안감을해소시키는데스스로한계를드러내면서, 해군과갈등을보이는기본요인이되었다. 결국정책의결정및집행단계에서제주도민의의사가배려되지못했다는소외감은오히려해군에대한강한반감으로발전하였고, 정책집행의추진단계에서갈등이더욱증폭되는결과를초래하였다. 제3순위는생존권문제와직결되어있다. 해군기지로인한어업구역제한, 고도제한, 토지사용제한, 군사보호구역설정등주민통제와이로부터의각종지역개발의제한은고유의생존권을침해할수밖에없다고판단한것이다. 4순위갈등요인은환경파괴문제이다. 제주바다는우리나라의청정지역중하나로서한국산산호충류 132종중 92종이서식하고있으며, 이중 66종은제주해역에만서식하는특산종이다. 중요한생태보고인이러한곳에해군기지가건설될경우, 가장먼저매립으로인해조류가변하고물살이거세져해양생태계에큰영향을미칠수있다는것이다. 동시에매립공사과정에서발생하는먼지, 오염물질뿐만아니라많은함정의출입등으로인해해양생태계의변질이분명하다는것이다. 이는관광과휴양지중심으로발전된제주도의이미지를저해할것이고, 종국적으로는경제적인분야에이르기까지지대한영향을미칠것으로분석하고있다. 물론해군은환경문제에대해서친환경적기지건설을주장하고있다. 기지설계시하수종말처리장, 오폐수처리시설, 환경오염방지시설등을구비하고, 기지건설완료후군항내환경오염방지및예방활동을목적으로해상청소선및바지선을운용함으로써적극적인오염방지와재난구조체계를운영유지할계획을표명하고있다. 5순위갈등요인은제주도는평화의섬이기때문에해군기지건설은불가하다는입장이다. 만약제주도에해군기지를건설하면제주도는사실상국제분쟁의중심지가되어동북아의평화와안전에스스로위험을불러일으키는지역으로전환되어, 제주도가평화의섬을지향하고있다는사실에역행한다고보는것이다. 해군부두총 1,500m에많게는 20 여척의함정이정박하고, 1,000 여명이상의전투병력이주둔할수있는해군기지를건설하면, 동북아국가들의주목을받게되고이에따라새로운군비경쟁이초래될수밖에없는부정적인효과가발생한다고보는것이다. 그리고이러한주장에대해제주도민들이상당한동의를하고있기때문에이역시상당히중요한갈등의요인이되고있다.
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 15 6순위갈등요인은국가안보의중요성이다. 해군은국가안보의측면에서제주해군기지의필요성을강조하고있다. 우리나라교역물동량의 99.7% 가제주근해를통과하고있는등제주근해는국가의생명선으로서의가치가있고, 특히북한및주변국의위협에동시에대응할수있는지정학적인가치가분명히있다고판단하고있다. 또한같은맥락에서제주해군기지는도서영유권및 EEZ/ 대륙붕관련해양분쟁이발생할경우, 신속한대응이가능하도록지원할수있는매우중요한지정학적위치를갖추고있음이강조되고있다. 그러나반대측입장은해군기지와민항을같이사용할경우, 테러또는특수파괴공작의대상이될수있어제주도는더욱위험해질수밖에없음을우려하고있다. 뿐만아니라제주해군기지의건설로말미암아중국과일본을자극하여군비경쟁을유발할수있음도우려하고있다. 아울러북한과가장멀리떨어져있는제주도에해군기지를건설한다는것은일반적인상식에서납득하기힘들다고주장하고있다. V. 결론 FMECA는갈등관리를분석하고갈등의원인에대한우선순위를살펴볼수있는중요한산업공학의한방법론이라할수있는데, 이를행정학적 FMECA기법으로발전시켜해군기지입지문제에대한최종갈등요인에관한우선순위를파악함으로써갈등관리의핵심을파악하고자하였다. FMECA체제아래행정학적인분석과갈등관리를위해우선의사결정지원도표를활용하여중요갈등에관한우선순위 (RPN) 를파악한결과, 실제해군기지갈등관리에서중요하다고알려진환경파괴문제, 국가안보상해군기지의필요성, 제주도평화의섬이미지보다는생존권침해문제, 지역경제활성화문제, 의사결정시주민참여의문제등이보다중요한관점으로부각되어져, 갈등은목표에따른이해관계에타주체의목표가충돌되어관련당사자에미치는영향력이부정적으로나타나게될경우갈등의강도는보다높게발생할수있음을보여주고있다. 같은맥락에서우선순위가결정된갈등요인은 AHP분석을위한설문자료로활용되었는데, 그설문의결과지역경제의활성화, 주민참여의문제, 생존권의침해에관한문제가환경파괴문제, 평화의섬이미지저해문제, 국가안보문제보다중요한요인으로나타나, 각주체의이해관계에따라자체의목표에대한기대성과의미완, 책임소재의모호, 보상체계의미흡등이나타나게될경우갈등은더욱높게발생할수있음을알수있다. 특히중요국가정책의경우관련기관과주민간의의사전달체계가제대로확립되어있지못할경우, 그리고함께공감하고활용할수있는정보의공유체계가부재할경우갈등은필연적으로나타날수밖에없음을보여주고있다. 각관련주체가나름대로의일방적인사고를갖추고있으면서, 특히주민과의관계에서올바른주민참여의통로를제공하고있지못할경우, 상호간의
16 공공행정연구 제 13 권제 2 호 신뢰를구축하지못하면서갈등은필연적으로나타날수밖에없음을보여주고있는것이다. 결국해군기지입지사례에서내재하고있는갈등의문제는다른어떤부문보다주민과연관된부문에서강조되어나타나고있기때문에, 갈등관리의핵심의제를거버넌스중심의해군과민간부문과의상생의협력차원에서보다새롭게바라보는시각이필요하다할것이다.
행정학적 FMECA 에의한제주해군기지갈등관리연구 17 참고문헌 경제 인문사회연구회 (2005), 갈등영향분석및정책적함의김부찬, 평화의섬선포를위한모델의설정및법 / 제도적검토, 동아시아논총제8집, 제주대학교동아시아연구소김영민 (2009), 거버넌스구성요인이갈등해결에미치는영향에관한연구남학현 (2007), 친사회적동기가통합적협상에미치는영향, 절차공정성과긍정적감정의효과를중심으로녹색연합 (2007), 제주해양생태연구보고서박현, 예비타당성조사수행을위한다기준분석방안연구, 2001 심재정 (2007), 민군갈등의원인과갈등관리에관한연구심봉섭 (2008), 군사기지및군사시설과지역주민간의갈등해소방안연구야5당해군기지진상조사단 (2011), 제주해군기지진상보고서양길현 (2005), 화순항해군기지논쟁에대한비판적재평가은재호 김형성 최대용 (2011), 국방, 군사시설입지갈등의원인과해법, 제주해군기지사례의교훈제주해군기지영향조사연구팀 (2006), 제주해군기지관련영향분석결과보고서한국해양수산개발원 (2006), 항만을둘러싼갈등요인과해결방안연구화순항해군기지반대안덕면민대책위원회 (2003), 화순항해군기지건설반대활동백서해군본부 (2006), 제주해군기지사업추진계획현애자 (2007), 제주해양생태연구보고서, 해군기지건설예정지를중심으로 Blanchard,Benjamin S. & Wolter J. Fabrycky(2010), Systems Engineering and Analysis Hermansson(2007), H. The Ethicjs of Nimby Conflicts, Ethich Theory Maral Prac. Vol.10 Rosstti(2009), Manuel D. Simullation Modeling and Arena Saaty. Tomas L.(2004), 계층분석적의사결정방법 Wisemann Vivian & Iean Poitras(2002), Mediation within a Hierarchical Sturucture, Conflict Resoluion Quarterly Wright, Deil, S.(2003), Understanding Intergovernmental Relations 7)8) * 이승철 (Lee, Seung-chul) : 1987 독일 Konstanz 대행정학박사, 한남대행정학과교수 * 강민철 (Kang, Min-chul) : 해군사관학교, 2011 한남대행정학박사, 해군준장 ( 예 )
18 공공행정연구 제 13 권제 2 호 A Study on Conflict Management on Jeju naval base by Administrative FMECA Lee, Seung-chul Kang, Min-chul Jeju naval base location problem stands at the center of the conflict. The progressive and conservative parties are head to head against each other in terms of security issues such as Jeju naval base. Moreover, it will take long time and a huge social cost to resolve conflicts, if not manage and response conflicts properly in the beginning, because there are interest conflicts, circumstance conflicts, and many other conflicts. This Study wants to achieve innovation among conflicts management through quantitative and scientific methods. FMECA(Failure modes, effects and criticality analysis) method, which is usually used in system engineering is applied to location conflict issues for the first time, so that scientific and quantitative conflict management strategy could be presented. It is defined as "Administrative FMECA", which consists of 3 steps. The Adminstrative FMECA is used overcome the limitation of existing conflict managements which usually use survey, data collection, simple analysis and retrofitting their conflict causes, which means that there is no scientific connection between coflict causes and its management strategies. In this reason, it is hard to break to analyst' subjective thinking and the analysis suggests the level of mere resolutions, which is normally required simple conflict management to response multiple conflict factors at the same time. But the strategies are not suitable to the military, who has a limited budget and capabilities. That's why "Administrative FMECA" is proposed to the military to solve above problems. Through this analysis process, the military shall know urgent conflict causes so that they can focus on the resolution of yhe high level conflicts. In terms of Jeju naval base, it is analysed about the military base location problem in depth which bridges the existing studies and future studies. Key Words : Conflict management on Jeju naval base, Administrative FMECA, AHP, Governance