통일법제자료 17-19-12 남북관계발전을위한법제정비방안
워크숍일정 1. 일시 : 2017 년 10 월 30 일 ( 월 ) 10:00~13:30 2. 장소 : 밴타고서비스드오피스광화문 3. 세부일정 제 1 주제 : 남북합의서규범력재고방안 발표 : 최은석 ( 통일교육원교수 ) 제 2 주제 : 남북관계발전에관한법률 발표 : 김광길 ( 법무법인수륜변호사 ) 발전방향 종합토론 4. 참석자최은석 ( 통일교육원교수 ) 김광길 ( 법무법인수륜변호사 ) 이은영 ( 법무법인고요변호사 ) 손윤석 ( 지방행정연수원교수 ) 박훈민 ( 한국법제연구원부연구위원 ) 류지성 ( 한국법제연구원부연구위원 ) 정연주 ( 한국법제연구원위촉연구원 )
목차 발표자료 남북합의서규범력재고방안 / 최은석 7 발표자료 남북관계발전에관한법률 발전방향 / 김광길 43
남북합의서규범력재고방안 남북합의서규범력재고방안 최은석 1) ( 통일교육원교수 ) 목차. 서언. 남북관계의발전과합의서의법적성격 1. 남북교류의근간 : 남북기본합의서 2. 남북교류의단초 : 6 15 남북공동선언 3. 남북합의서의주요현황과법적성격 4. 남북대화 5. 남북관계발전을위한국내의법제도적기반조성. 2000년 6 15 남북공동선언이후남북간주요합의서처리 1. 후속조치에대한국회동의사례 2. 후속조치정상선언 : 10 4 공동선언 3. 국회비준된남북경협 4대합의서등 13개합의서 4. 국회비준외남북합의서 5. 유엔 2007년 10 4 공동선언지지 결의만장일치채택. 남북합의서규범력재고방안 (1): 국회동의요소 1. 조약성을인정해국회동의받는방안 2. 10 4 공동선언합의문에대한국회동의 3. 중대한재정적부담의여부. 남북합의서규범력재고방안 (2): 국민적합의및참여 1. 한반도신 ( 新 ) 경제지도 구상에대한국민적합의 2. 해외동포네트워크강화및활용 3. 국민적합의형성. 결어. 서언 남과북은 1971 년인도적문제로처음대화를갖기시작하여 1972 년에는 처음정치적문제로회담을가지게되었고, 1980 년대말까지군사경제분 야를제외하고는간헐적인접촉과대화를가졌다. 1990 년대초탈냉전을거 * 본고에실린내용은개인적인견해이며, 소속기관의공식입장을반영하는것이아님을밝힙니다. 7
남북관계발전을위한법제정비방안 치면서남과북은유엔 (UN) 에동시가입한후남북대화가폭발적으로진행되었고, 급기야 2000년초들어서서경제회담이주를이루면서동시에개성공단사업과금강산관광을위해유엔사령부가관리하는접경지역을통과해야하는이유로자연히군사회담도더불어진행되었다. 남과북은분단이후지금까지모두 643회의분야별남북회담을가졌으며, 이회담을통해무려 239건에달하는남북합의서에각측회담의최종의사결정권자가서명체결한바있다. 1) 회담과합의서체결횟수를보면, 남과북이만나는회담횟수마다평균 38% 수준의합의서를체결해온것으로파악된다. 이러한합의서를체결한남과북은왜상호관계를개선하지못하고또한발전적인관계를유지하지못하는가하는아주기초적인의문을남긴 다. 우리가통상말하는남북합의서용어에대해 남북관계발전에관한법률 ( 이하 남북관계발전법 ) 에서는 정부와북한당국간에문서의형식으로체결된모든합의를말한다 ( 제4조제3항 ) 고정의하고있다. 2) 이렇게남북관계가상호발전적인관계를이어가지못한데에는여러가지원인이있겠으나 3) 남북합의서의법적성격과효력에대해어떻게볼것인가에따라법적지위도달라져정권교체, 혹은안보위기에직면했을때그합의내용이일부또는전부가훼손되는것을많이보아왔다. 기존의체결한남북간의합의서가적어도법률적효력을부여받고국민의일치된합의가전제된다면상호이행을지체하거나완전히파괴하는행위까지진행되지않았을것으로생각된다. 남북합의서는남북관계를유지하면서상호간의정책적목표와실행의지를함께다지고나아가합의서가담고있는목적이달성될때까지남과북 1) 그동안남과북이만나회담한숫자와합의하여체결된합의문건수를말하며, 1971년처음으로인도적지원관련해회담이개최되어그해에만무려 18차례회담을가졌다. 남북회담개최횟수에대한것은본고장이하 < 표 1> 연도별분야별남북회담개최횟수 (2017.10월현 ) 를참조바람. 2) 이법률은 2005년 12월 29일처음제정되었고, 2014년 5월 20일일부개정되어현재에이르고있다. 2014년개정이유는현행남북관계발전법은남북관계발전기본계획에대해국무회의심의사항으로규정하지않아논란이되고있는바, 이에현행남북관계발전법의남북관계발전기본계획을국무회의심의사항으로규정하여현행법의해석을둘러싼논란을해소하고, 보다투명하고체계적인남북관계발전기본계획이수립될수있도록하려는것이었다. 3) 북한의 6차례핵실험과장거리미사일도발로인해남북간합의한내용을성실히이행해나가는데에는근본적인한계를갖게되었다. 상호합의한내용에대해서는신뢰를갖고합의한약속을지켜나가는것이중요한데이러한기본적인남북간의신뢰를지속시키지못한점도없지않다. 8
남북합의서규범력재고방안 은그합의서정신에따라상호성실히수행하는것을전제로서명합의한다. 남북관계는남북협상의결과물이라할수있는남북합의서이행에의해진전되어왔다. 그러나 2010년 5월 24일서해상에서우리군의피해로 천안함사태관련대북조치발표문 ( 이후 5 24 조치 ) 이공표되고난후이후남북관계는서로한치도양보없는대결구도로치닫게되었고남북간합의서이행또한제기능을하지못하고정지됐다. 본고에서는당사자가합의를보았음에도불구하고합의서를이행하지않거나다른목적으로이용할경우이에대한법적조치의한계를경험하게되고이런경험을통해다음합의서에서는더촘촘한세부이행합의서를서로내놓게된다. 따라서자연히합의서에담는내용이더많아지고디테일해지나그동안경험사례에의하면합의서의내용보다합의서를서로존중하고이행하려는합의정신이더소중함을늘깨닫게된다. 독자적대북제재를취한 5 24 조치와같은전면적중단은관련합의서의효력중지를초래하는중대조치가취해질때이를집행하고자하는경우, 2005년제정된남북관계발전법제23조에서 국회의체결비준동의를얻은남북합의서 에대해국회동의를다시얻어야하는지의문제가제기된다. 또한국회동의없이 국무회의심의를거쳐공포된 남북간합의서경우에도 국무회의심의 를거쳐북한에통보하도록규정돼있다. 이와관련하여정부와국회가남북관계를안정적으로관리하기위한법제화노력도중요하겠지만, 남북이어렵게상호합의한소중한법문건이사문화되는것을줄이고성실히이행할수있도록하는상호간수용할만한법적조치가필요하다. 지금으로부터 25년전인 1992년 2월 19일, 3년 7개월간의길고긴협의끝에남북기본합의서가발효되었다. 하지만, 화해불가침교류협력에방대한합의에열광하고기대했던그기억도이젠역사속으로사라지는것같다. 남북관계의출구를찾지못하는오늘날기본합의서를재조명해보고자한다. 이하에서는중단된남북관계를복원하고이를발전시켜나갈수있도록남북간합의서의법적성격과지위에대해재조명해보고자한다. 아울러남북합의서의법적효력문제로우리사회에한때주요쟁점이되었던 2000년 6 15 남북공동선언이후남북간주요합의서에대해고찰해보고자한다. 9
남북관계발전을위한법제정비방안. 남북관계의발전과합의서의법적성격 1. 남북교류의근간 : 남북기본합의서 1992년발효된남북기본합의서에는화해와불가침, 교류협력에대한광범위한남북합의들이담겨있다. 먼저남과북은상대방체제의인정과존중등화해를위한조치에합의했다 ( 제1장남북교류협력 ). 4) 군사적불가침을담보할세부적인조항들도명기됐다 ( 제2장남북교류협력 ). 5) 남북이이와함께다각적인분야에교류와협력을천명했다 ( 제3장남북교류협력 ). 6) 특히동시에채택된한반도비핵화공동선언을통해남북은핵전쟁위험을제거하고평화를조성하기위해핵무기개발금지와사찰에동의했다. 남북기본합의서가만들어지기까지 3년 7개월간동안남과북은서로의사를합의하는긴시간을가져탄생한것이다. 여기에는남북기본합의서와한반도비핵화공동선언이상호연계된상황속에서이것을이행하는부속합의서, 또이것을추진하는공동위원회등일련의체계를다통틀어서남북기본합의서라고할수있다. 화해불가침, 교류협력, 핵에이르기까지광범위한합의, 여기에더해합의를실천하기위한기구설치와부속합의서까지채택했던남과북이다. 당시이런파격적인합의가가능했던이유와배경은무엇일까. 남북기본합의서가만들어진시기는 1980년대말은역사의격동기이다. 전반적인탈냉전시대, 특히사회주의권의체제전환이이어져공산권국가, 사회주의국가가하나둘체제전환이대폭적으로진행되는시기이다. 1990년 10월 3일독일통일과 1991년 12월 21일소련연방이해체되어공식으로소멸을맞게되었다. 그리고연이은사회주의권붕괴로당시전세계는탈냉전의시대를맞이했다. 노태우정부는시대의흐름을놓치지않고중국등공 4) 남북기본합의서제1장남북교류협력에서상대방체제의인정존중, 내부문제불간섭, 비방중상중지, 파괴전복행위금지등이명시되었다. 5) 여기에는상호군사적불가침경계선명시, 군사공동위원회구성과운영, 직통전화설치, 무력불사용과무력침략포기등이담겼다. 6) 남과북은자원공동개발과물자교류, 자유왕래및접촉, 이산가족서신거래상봉재결합, 철도도로연결및해로항로개설을추진하기로했다. 10
남북합의서규범력재고방안 산권 25개국과수교했다. 국제적고립으로위기의식이높아진북한, 그리고북방외교를지향했던남한이적극적으로회담에나서면서남북기본합의서가탄생할수있었다. 우리로써는그당시노태우정부에서이런시기제2기냉전해체과정에적절한대응이었다고판단했다. 북방정책을세우고남북기본합의서를체결한것이다. 극도의불신과대결을지속해온남과북이방대한양의합의를이뤄내는것은쉬운일이아니었다. 7) 그러나수많은우여곡절끝에합의된남북기본합의서는이행단계에이르지못했다. 북한핵문제로한미군사훈련을재개하게되자북한이강력반발하면서핵개발을가속화하여 1994년 1차북핵위기를겪게되어남북기본합의서의이행을가로막은것이다. 하지만, 남북기본합의서는이후남북관계에많은영향을미쳤다. 2000년남북정상회담이후에남북이산가족상봉과철도도로연결, 활발한경제교류협력은남북기본합의서가있었기에가능했다고본다. 남북기본합의서에는구체적인사업프로젝트가 100여개이상존재했는데, 남북관계나여러가지합의서나제안또는화해협력을위한내용의뿌리가되었다. 결국남북기본합의서가있었기에 2000년대남북관계의진전이있었고, 이후 2007 년 2차남북정상회담을통해 10 4공동선언을만들수있었다. 그즈음남북교류활성화시기인 2006년 10월북한은 1차핵실험을강행했다. 그리고 1년후 2007년 10월노무현대통령은육로로개성을통해평양을 방문했다. 제 2 차남북정상회담이후얻은성과는 10 4 공동선언을통해 2000년 6 15 남북공동선언의구체적사항에대한세부합의를이행하는수준이었다. 8) 다만진척된논의로는제2개성공단건설, 백두산평양관광, 서해평화수역설정등남북경제협력활성화를위한장기적인계획이발표되었고북한도이에적극적추진의사를보였었다. 7) 제2차총리회담당시우리측강영훈총리가 북한이남조선혁명전략을포기하거나수정해야한다 그렇게수정하라고기조연설에서이야기하자그일때문에북한대표들이다일어나서 빨리철회하고사과하라 고하자갈등이일어나기도했다. 8) 2007년 10월남북정상회담을통해 10 4공동선언을채택 (6 15공동선언관련이행세부합의서 ) 했다. 김대중정부의대북포용정책인햇볕정책정신을계승발전하여한반도평화증진과남북한의공동번영을추구하는노무현정부의전략적구상이다. 한반도평화와남북한의공동번영을추구함으로써평화통일의기반조성과동북아경제중심국가로서의발전토대를마련하고자하는노무현정부의전략적구상이다. 11
남북관계발전을위한법제정비방안 현재남북관계는당국대화단절은물론, 직접무력충돌까지벌어진상황이다. 오랜불신을딛고화해와불가침교류협력을합의한남북기본합의서에주목하고있다. 오늘날의상황이과거합의서체결상황과 100% 맞는것은아니지만, 남북간합의서들의틀을재점검하고앞으로다가올남북화해협력국면에준비할필요가있다. 출구를찾기힘든남북관계, 25년전남북이이루어낸남북기본합의서는남북관계를회복하고평화공존을이룰수있는자산이될수있다. 발효 25주년을맞은금년에남북기본합의서에대한재조명이필요한시점이다. 2. 남북교류의단초 : 6 15 남북공동선언 그러나본격적인남북교류의단초는 2000 년 6 월 6 15 남북공동선언을통 해서다. 지난 2000년 6 15 남북공동선언합의문이체결되면서 2005년 12월 29일제정된남북관계발전에관한법률이정하고있는제4조 3호에서말하는 남북합의서 에포함이되는지여부가문제가되어왔다. 따라서이법제21조 3항에의해 국회는국가나국민에게중대한재정적부담을지우는남북합의서또는입법사항에관한남북합의서의체결비준에대한동의권을가진다 고하고있어 2007년 10월 2007 남북정상선언합의문을국회에동의를요하는지가관건이되었다. 2000년 6 15 남북공동선언합의문의경우남북관계발전에관한법률이 5년후인 2005년제정됨으로써국회동의여부는법적으로문제가되지않았던것이다. 특히제1차남북정상회담이후남북간화해협력의분위기가고조되면서남북대화가증가하고각분야의교류협력도급격히확대되었다. 또한교류협력증대로각종합의서가체결되는데남북회담의대표를임명할법적근거도없이대표가임명되고, 남측공무원이북한지역에상주하는데에있어서도법적근거가없는등시급히법적공백상태를없앨현실필요성이당시대두하게되었던것이다. 이처럼빠르게변화하고있는남북관계의현실을뒷받침하고남북관계발전을더욱촉진하기위해포괄적이고종합적인법이절실히필요하게되었다. 12
남북합의서규범력재고방안 당시시대로거슬러올라가보면, 탈냉전시대조류, 김대중정부의화해협력정책 (2000년 3월베를린선언 ) 9), 이에대한북측의긍정적호응이어우러진결과로남북은 4차례의특사접촉 (2000년 3월 9일 ~4월 8일 ) 을통해남북정상회담개최에합의하고 4월 10일이를발표, 이에따라 2000년 6월 13~15일 간평양에서남북정상회담을개최하고, 6 월 15 일 6 15 남북공동선언을채 택하였다. 5개항의선언문의주요내용은제1항에통일문제를우리민족끼리서로힘을합쳐자주적으로해결, 제2항 연합제 안과 낮은단계의연방제 안의공통성을인정하였다. 앞으로이방향에서통일을지향, 인도적문제해결, 민족경제균형적발전및제반분야교류협력활성화로상호신뢰증진, 김정일위원장의적절한시기에서울을답방하기로합의했다. 6 15 남북공동선언은국제법적측면에서법적구속력이결여된신사협정에속한다. 그러나이선언은남북관계에있어그어느문서보다가장중요한문서이다. 채택의의는 1991년남북기본합의서의실천내지이행체제로의 진입이라할수있다. 그러나남북기본합의서의내용은 6 15 남북공동선언 보다다루는내용이더포괄적이라는점과더불어, 남북기본합의서는세부 이행원칙의성격을갖는반면, 6 15 남북공동선언은일종의합의내용의 기본골격원칙에해당하여문서채택의선후가뒤바뀐느낌이있다. 10) 그러나 6 15 남북공동선언은남북한정상이정상회담을갖고직접서명 하여그실천성을담보했다는점등획기적인내용이담겨있다. 하지만 6 15 남북공동선언은역사적으로볼때그맥락과정신은 7 4남북공동성명과남북기본합의서등기존남북간주요합의문서에닿아있으며, 어떤측면에서든이들기존의문서를발전시킨것이라할수있다. 이들세문서중남북기본합의서의법적성격에대해서는아직까지논의가있으나, 두성명과선언은신사협정의형태에속한다는것이일반화된이론이다. 문서의형식을보면, 발효나수정등의개념이일체없으며, 법적성격이명백하여선언이후법적효력에대한제기및법적논의는제기되지않았다. 9) 2000년 3월 9일김대중대통령이베를린자유대학에서의연설을통해제시한한반도평화정착과남북통일을위한제안으로남북한당국의직접대화로경제협력을논의하고, 한반도에서의냉전상태의종식과이산가족문제의조속한해결등을위한특사교환 ( 남북정상회담에대한강한의지 ) 등을제안하였다. 10) 제성호, 통일관련법제인프라실태및문제점, 통일시대와법, 중앙대학교출판부, 2003 참조. 13
남북관계발전을위한법제정비방안 3. 남북합의서의주요현황과법적성격 (1) 남북합의서의체결현황 남과북은분단이후 2016년말기준으로총 643회의각종회담을개최하여 239건의남북합의서를체결하였다. 남북회담은 1971년이후총 643회가개최되었는데, 분야별로정치분야 254회, 군사분야 49회, 경제분야 132회, 인도분야 153회, 사회분야 55회등이개최되었다. 11) 공식적인남북회담은 1991년남북기본합의서를체결하는과정에서시작되었으며, 특히 2000년부터 2007년까지두차례의남북정상회담이개최된기간에총 250회진행되어가장활발한것으로확인되었다. 그리고 1990년대에는 172회진행되어그뒤를이었고, 1970년대에는남과북이적십자회담을처음개최한인도적지원관련회담이많았다. 그리고 1980년대가마지막 2010년대에갈수록회담도적게나타났다. 각분야별남북회담개최현황및합의서건수를정리하면아래 < 표 1>, < 표 2> 와같다. < 표 1> 연도별분야별남북회담개최횟수 (2017.10월현 ) 구분 1970~1979년 1980~1989년 1990~1999년 2000~2009년 2010~ 현 총계 정치 22 27 140 59 6 254 군사 0 0 0 46 3 49 경제 0 5 0 98 29 132 인도 85 16 18 27 7 153 사회문화 4 16 14 20 1 55 총계 111 64 172 250 46 643 출처 : 통일부남북회담본부사이트 (http://dialogue.unikorea.go.kr: 검색일자 : 2017.10.28.) 를참조해 표를재구성한것임 11) 2017 통일백서, 통일부, 2017, p. 295. 14
남북합의서규범력재고방안 < 표 2> 남북회담합의서채택건수 (2017.10 월현 ) 연도 71-99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 총계 합의서 50 18 4 23 31 21 23 10 39 5 1 1 - - 8 2 3-239 출처 : 통일부남북회담본부사이트 (http://dialogue.unikorea.go.kr: 검색일자 : 2017.10.28.) 남북합의서는남북관계발전법에따라비준절차 ( 제21조 ) 를거쳐공포 ( 제22 조 ) 하게된다. 다만 2005년남북관계발전법이제정되기이전의남북회담은정부의대북정책내지통일정책이란정치적선택의영역으로남아있었다. 남북간대화는 2000년남북정상회담이전까지 비공식 의회담을통해핵심내용에일정부분합의한후최종단계에서공개되는형태를띠었다. 알려진바와같이남북간에개최된두차례의정상회담은극비리에남북간비공식접촉을통해준비되었다. 이와같은남북협상의행태는남북관계에있어정부의배타적협상권행사, 그리고국내정치에주는영향력등의이유로장기간지속되었다. (2) 남북합의서의법적성격 남북기본합의서는국내법이아니고, 일반적으로승인된국제법규 도아니므로헌법제6조제1항에서해당될수있는조약이될수있는가가여부가문제가되고쟁점이된다. 위에서상술한본바와같이, 조약의기준으로는복수의국제법주체의존재, 당사자간의사의합치, 법적효과를창출하고자하는의도, 국제법상법적효과의발생이라는요소가필요하다고하였다. 남북한당국은남북기본합의서를체결할당시에국제법적효과를창출하기위한의사가있었는지여부에대하여는우리정부가이를조약체결절차를따르지않고대통령의비준없이대통령의결재만으로발효시켰으며, 남북합의서에대하여국회의동의절차를거치지아니한점, 기본합의서를채택한후법률에따라공포하지않고대통령령으로관보에게재한점, 기본합의서및그부속합의서의체결이후에실제로그합의사항이제대로지켜지지않 15
남북관계발전을위한법제정비방안 았으며, 그럼에도불구하고이에대한어떠한법적제재등수단을행사하지아니한현실적인상황등을고려할때조약으로서의성격을인정하는어렵다고하겠다. 이렇듯남북기본합의서는국회의동의절차를거치지않고공포됨으로써그법적효력이부인되어신사협정에불과한것으로헌법재판소와대법원에서판단하였다. 12) 그러나남북기본합의서는남북한의책임있는당국자가합의하고서명한것으로서우리헌법에근거한특수관계이론을구체화하여남북간합의서의형태로명문화하고있을뿐아니라그합의사항과내용도평화통일을달성하기위한과정에서남북한관계를규율하는기본원칙을제시하고그이후의모든남북합의서를체결하고, 실천하는기준을제시하고이러한범위내에서는남북한당국이평화통일을지향하는과정에서성실하게이행하고준수하여야할규범으로성격을가진다고하겠다. 13) (3) 남북합의서유형에따른평가 남북합의서를유형화하고분석하는것은그법적성격을명확히하여규범적효력을확정하기위한기준을제시하기위한것이다. 남북합의서를체결당사자를기준으로구별하거나그명칭을기준으로유형화하는것은남북합의서의법적성격과효력에별다른영향을미치지않는다. 즉, 민간단체간체결한합의서도실질적으로는당국간합의서와동일한효력을가질수있고, 합의서나합의문등그명칭에따라그법적효력이달라지는것도아니다. 다만, 후술하는바와같이법적효력을갖는것은모두합의서형식을취하고있고, 합의문과공동보도문에는법적구속력을인정할만한합의서는발견되지않는다. 그러나실제로합의서에포함되는내용을공동보도문으로발표하는경우도있고, 공동보도문에해당되는내용임에도남북한이합의내 12) 헌법재판소는 남북기본합의서는한민족공동체내부의특수관계를바탕으로한당국간합의로서남북당국의성의있는이행을상호약속하는일종의공동성명또는신사협정에준하는성격을가짐에불과 하다는입장이고 ( 헌법재판소 1997.1.16자 92헌바6결정 ), 대법원도 남북기본합의서는남북한당국이각기정치적책임을지고상호간에그성의있는이행을약속한것이기는하나법적구속력이있는것이아니어서이를국가간의조약또는이에준하는것으로볼수없고, 따라서국내법과동일한효력이인정되는것도아니다 는입장이다 ( 대법원 1999.7.23 선고 98두14525판결 ). 13) 제성호교수또한남북기본합의서에대하여규범적당위적측면에서는법적효력이있는조약성을인정하였다. 16
남북합의서규범력재고방안 용을적극적으로이행하는것을강조하는경우에는 합의서 또는 합의문 으 로발표하기도한다. 14) (4) 남북합의서와남북관계발전법과의관계 우리법체계에서남북합의서는 2005년제정된남북관계발전법에의해규정되고있다. 동법률에서남북합의서는 정부와북한당국간에문서의형식으로체결된모든합의 로정의된다 ( 제4조 3항 ). 남북합의서의체결과비준, 그리고공포는대통령이하며국무회의의심의를거친다 ( 제21조 2항, 제22 조 ). 국회는국가나국민에게중대한재정적부담을지우는남북합의서또는입법사항에관한남북합의서의체결비준에대한동의권을가진다 ( 제21조 3 항 ). 다만남북관계발전법에서남북합의서가어떤법적성격을띠는지에관한규정은명확히제시되어있지않다. 즉남북합의서가조약의성격을갖는지, 혹은신사협정인지에관하여규정하고있지않은것이다. 이와관련하여, 우리헌법재판소는남북합의서가 남북관계를 나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 ( 남북기본합의서 ) 임을전제로하여이루어진합의서 라고지적하고, 한민족공동체내부의특수관계를바탕으로한당국간의합의로서남북당국의성의있는이행을상호약속하는일종의공동성명또는신사협정에준하는성격 을가진다고판시한바있다. 15) 다만국회는국회동의가요구된남북합의서에대해조약에준하여그절차를진행하였음을밝힌바있다. 16) 우리정부는 2005년남북관계발전법이제정되기이전까지 2003년 (4건) 과 2005년 (9건) 에총 13건의남북합의서에대하여국회동의를요청한바있다. 이들합의서들은당시국회의논의과정에서조약에준하여절차를진행하였다. 예를들어, 2003 년국회에동의가요청된 남북사이의투자보장에관한합의 서체결동의안에대해당시통일외교통상위원회는 이동의안은남북사이의 14) 이효원, 남북관계의발전과남북합이서, 통일과법률아카데미제3기, 법무부, 2015, p. 141. 15) 법무부, 헌재결 1997.1.16., 92헌바6, 남북교류협력관련판례집, 법무부, 2003, p. 337. 16) 이와관련한내용은정일영, 남북합의서의법제화방안연구, 법과정책, 제18권제1호, 2012, pp. 390~391 재인용. 17
남북관계발전을위한법제정비방안 투자를보호하고송금, 출입, 체류등상대지역에서자유로운투자활동을보장하려는것으로, 투자자와일방당국간분쟁이협의의방법으로해결되지않을경우남북사이에구성되는남북상사중재위원회에서이를해결하도록규정하여입법사항을포함하고있으므로헌법제60조제1항 17) 의규정에의거국회의동의를얻기위하여 2001년 6월 1일부로정부로부터제출된것 임을밝힌바있다. 18) 또한동동의안과함께본회의에상정된 4개의남북사이의경제협력합의서체결동의안 에대한심사보고에서 이동의안들은각각입법사항을포함하고있어서헌법제60조제1항의규정에따라국회의동의를받기위하여정부로부터제출된건 임을명시하였다. 19) 즉, 헌법의조약에관한규정에의거하여국회가동의절차를이행하였다고밝힌것이다. 20) 남북합의서가헌법상조약체결절차에준하여체결비준과정을거쳤다고하여조약에해당하는법적지위를가진다고판단하기어려우며, 또한실제로조약에준하여국내법적으로그효력을발휘하지못하고있는것이현실이다. 남북합의서는헌법에근거한다기보다는남북관계발전법에근거한다고보아야한다. 21) 결국, 북한과의합의는 국가대국가관계 의일반조약의성격으로파악하기보다는 통일을지향하는잠정적특수관계 를배경으로한다는점을감안해야할것이다. 북한을국제법상의일반조약이나협정의체약상대국으로만 17) 헌법제60조제1항은 국회는상호원조또는안전보장에관한조약, 중요한국제조직에관한조 약, 우호통상항해조약, 주권의제약에관한조약, 강화조약, 국가나국민에게중대한재정적부담을 지우는조약또는입법사항에관한조약의체결비준에대한동의권을가진다. 고규정하고있다. 18) 국회통일외교통상위원회전문위원, 남북사이의투자보장에관한합의서체결동의안검토보고, 국회 통일외교통상위원회, 2001, p. 2. 19) 국회, 제240회국회본회의회의록제7호, 국회. 2003, p. 21. http://likms.assembly.go.kr/record 20) 이와관련하여, 제성호교수는 4개남북경협합의서가조약으로서 형식적, 실질적요건 을갖추고 있다고지적한바있다. 제성호, 4개남북경협합의서의조약성인정문제 : 국내법적효력부여와 관련하여, 남북간 4대경협합의서의국내법수용방안, 통일외교통상위원회수석전문위원실간담 회자료, 2001, pp. 3~13. 21) 남북관계발전법에따르면, 남북합의서는 국회동의필요남북합의서, 국회동의불필요남북 합의서, 기술적합의서로나누어볼수있다. 김광길. 남북합의서의체결절차연구, 통일과법 률, 제16호, 법무부, 2013, pp. 29~30; 이와같은분류는 헌법제60조제1항에따라대통령이국회 의동의를받아서체결하는조약, 국회동의없이대통령이체결하는조약, 외교부장관이직권 으로체결하는소위 고시류조약 에상응한다. 이는남북합의서가조약에준하는법적효력을가진다 는취지가아니라그체결과정에조약체결절차를준용한것으로보아야할것이다. 18
남북합의서규범력재고방안 파악할경우, 우리헌법제3조 ( 영토조항 ) 제4조 ( 평화통일조항 ) 와논리적모순이생기고, 미수복지구의교전단체정도로만볼경우에도, 7 4남북공동성명이래지난수십년간의남북교류역사와수백건의합의서를무시하는논리적모순이발생하기때문이다. 결과적으로, 남북합의서에관한다양한논의와주장과는별개로현재남북합의서가그효력을발휘하지못하고있는상황에서남북합의의실효적이행을보장하고안정적으로관리운용하기위한방안을모색하는노력이요구된다. 4. 남북대화 (1) 도발 - 협상 - 보상 - 도발 의악순환 정부는북한이핵개발을지속하는상황에서그동안북한의잘못된행태 ( 도발협상보상도발 ) 를근본적으로변화시키는것이무엇보다도중요하며, 남북간대화는북한의비핵화에기여해야한다고보았다. 북한의잘못된행동에대해정부가여러차례경고하였음에도불구하고, 북한은핵실험에이어서장거리미사일을발사하는등도발을지속하였고, 결국정부는 2016년 2월 10일개성공단전면중단결정을내리게되었다. 북한은우리측의개성공단전면중단조치에반발하면서 2월 12일부터판문점연락채널과군통신선등남북간통신망운용을일방적으로중단했다. 22) 남북간대화가중단된경색국면에서북한은 5월제7차당대회를통해돌연 남북군사당국회담개최를위한실무접촉 을제의했다. 이어 6월에는 전민족적인통일대회합 을, 9월에는 조선청년통일대회합 을개최하자고각각제의해왔다. 정부는북한의이러한대화제의를전형적인통일전선차원의대화공세로보고, 진정성없는대화제의보다는비핵화를위한조치가우선되어야한다는것을천명했다. 이러한우리의대응에도불구하고북한은 9월 9일제5차핵실험을감행함으로써남북관계를더욱경색시켰다. 23) 22) 2017 통일백서, 앞의책, p. 140. 23) 위의책, p. 140. 19
남북관계발전을위한법제정비방안 정부는남북대화가한반도의평화정착과남북관계의지속적발전에실질적으로기여하도록하기위해서는북한비핵화와북한의변화를유도하는방향으로추진되어야한다는입장을견지하면서북한이비핵화의의지를행동으로보일것을재차촉구하였다. 24) (2) 북한비핵화변화에기여하는남북회담추진 북한은 2016년신년사를통해우리정부에대해 대화분위기를저해하는행위를중단할것 을촉구하면서 남북대화와남북관계개선을위해앞으로적극노력하고, 진실로통일을바라는사람이라면누구와도논의할것 이라고밝혔다. 그러나이러한제의는북한이 2016년 1월 6일함경북도길주군인근에서제4차핵실험을감행했고, 같은해 9월 9일에는제5차핵실험을, 2017년 9월 3일에는제6차핵실험을강행함으로써진정성이없는대화공세에불과하다는것이드러났다. 25) 2016년 5월 6일에서 9일까지개최된 36년만에개최된제7차당대회에서북한은 군사회담등다양한분야와급에서의대화와협상이필요하다 고주장했다. 이어 5월 21일과 24일 2회에걸쳐전화통지문을보내 남북군사당국회담개최를위한실무접촉 을개최하자고제의하였다. 또한북한은우리측이답장을보내기도전에자신들의대화제의사실을공개하는등실제로우리측과협의를통해대화를성사시키겠다는진정성이결여된태도를보였다. 당시우리측은 남북간대화를위해서는북한의비핵화가최우선 이라는기존입장을재확인하고 비핵화에대한북측의입장표명 을요구하였다. 국제사회와우리정부의거듭된경고와제재에도불구하고북한은통일전선차원의대화공세를지속하는한편, 2016년 9월 9일정권수립을기해제5 차핵실험을감행함으로써또다시한반도안보정세를극도로악화시켰다. 이처럼연초부터북한의도발이지속되고, 이에따라국제사회와우리정부 24) 향후남북대화를위해대북협상전문관들의역량을강화하고남북대화의콘텐츠를보강하는한편, 남북대화인프라를확충하려는노력을기울이고있다. 남북대화인프라강화를위해서는남북회담과관련된서류, 영상, 음성등다양한형태의자료를정리하고, 활용도가높은자료들을디지털화하는등회담사료를체계화하고현행화했다. 아울러남북회담의효과성을제고하기위해남북회담의체계적운영에대한연구도병행하고있다. 위의책, p. 141. 25) 위의책, p. 142. 20
남북합의서규범력재고방안 가대북제재를취함에따라 2016 년에는남북회담이개최되지않았다. 26) 5. 남북관계발전을위한국내의법제도적기반조성 (1) 분단에갇힌한국경제영역을대륙으로확장 문재인대통령은통일대북정책분야에서 북핵해결과전쟁위험없는 한반도한반도신경제지도구상남북시장을하나로통합하고점진적 통일남북기본협정체결북한인권개선및이산가족국군포로납북자 문제해결 남북사회문화체육교류활성화및접경지역발전등이포함 된 더불어평화로운한반도 를일찍이대선공약으로제시한바있다. 27) 문재인정부의대북정책은남북대화와교류를재개해남북합의를법제화하고남북관계를새롭게정립하며 한반도신경제지도 구상을본격추진해우리경제의미래성장동력을창출한다는방침으로요약할수있다. 비록현재북한의두차례에걸친대륙간탄도미사일 (ICBM) 발사를계기로북한을둘러싼한반도주변강대국사이에전개되는대립과갈등이우리로서는감당하기어려운도전이되고있지만, 보다평화롭고번영하는한반도를만들기위한비전만들기는지속되어야하고, 이를실행하기위한노력도중단되어서는안될것이다. 중국의일대일로구상, 러시아의신동방정책과마찬가지로한반도신경제지도구상도이미오래전부터검토되어온것으로, 점진적이며단계적으로발전되고있는구상이자전략이다. 또한앞으로현실성과실행력을높이기위해지속적으로수정보완할필요가있는구상이기도하다. 한반도신경제지도구상은북핵문제해결과함께대북정책의핵심으로서남북경협과동북아경협의비전과방향을담고있다. 이구상은분단으로갇혀있는우리경제의영역을북한으로, 대륙으로확장하여대한민국경제활로를개척하여새로운성장동력을찾아내고, 이를토대로동북아평화정착과공동번영을달성하자는것으로문재인대통령의통일비전이자경제비전으로평가된다. 한반도가나아가야할미래에대한청사진의성격을내포 26) 위의책, 같은면. 27) 임을출, 한반도신경제지도구상이란?, 통일한국, 평화문제연구소, 2017.8, p. 12. 21
남북관계발전을위한법제정비방안 하고있는셈이다. (2) 남북관계발전제도화구축 대북정책결정및추진과정에있어서국회정당의협력과국민참여를통 해투명성을제고하고국민적합의기반을확대하기위해여야간초당적합 의로 남북관계발전에관한법률을제정하게되었다. 우리정부는 2006 년 6 월남북관계발전법의제정취지에맞게동법시행령 (2006.6.30) 과시행규칙 (2006.11.17) 을제정함으로써헌법의평화통일조항 ( 제 4 조 ) 과남북평화공존을 현실화할수있는법체계를완비해왔다. 1990 년 남북교류협력에관한법률 이제정된이후지금까지 17차례개정 28) 을통해진전되는남북관계상황에대응할수있도록하였다. 또한남북협력기금이보다효율적이고투명하게집행될수있도록현실에맞게개선해왔다. 이러한남북관계발전을위한국내적기반구축과더불어, 남북간에도경협분야를중심으로제도적장치를확충하였다. 2000년남북경협 4대합의서 29) 를시작으로총 13개경협합의서가체결 30) 됨으로써보다제도화된여건하에서남북간교류협력을할수있게되었다. 2005년 10월남북경제협력협의사무소가개성에설치되어남북경협을위한다양한현장지원업무를수행하고있어남북경협을위한높은벽을한단계낮추는역할을하고있다. 앞으로남북관계가한단계더발전할수있도록물적, 제도적기반을계속적으로확충해나가야하며, 이러한노력은한반도긴장완화를통한평화체제를구축할수있을것이다. 이는대북정책에대한국민적신뢰를제고하는데에기여할것이다. 남북관계발전을추진하는기본원칙으로는 자주평화민주 의통일원칙, 투명과신뢰의원칙에따른남북관계추진, 정치적파당적목적을위한남북관계이용금지등을명시적으로규정하여, 대북정책이국민적지지와공감 28) 이법은 1990년 8월 1일처음제정된후 2014년 3월 11일까지총 17차례개정되어지금에이르고있다. 법제처사이트 (http://www.law.go.kr, 검색일자 : 2017.10.28.) 29) 4대합의서는그내용면에서도남북경협의특수성은물론, 국제적인관행도고려하다는점에서진일보한남북관계체계를형성하는데시금석이될수있을것으로기대해왔다. 조명철외, 남북경협 4대합의서의보완과제, 통일경제, 현대경제연구원, 2001, p. 30. 30) 말미에 < 부록 > [ 남북간 13개경협합의서 ] 참조바람. 22
남북합의서규범력재고방안 대를바탕으로추진되도록하고있다. 남북간거래는국가간거래가아닌 민족내부거래 임을명시하여남북기본합의서등을통해합의된정신을국내법으로도재확인하였다. 남북관계발전을위한정부의책무로한반도평화증진, 남북경제공동체구현, 민족동질성회복, 인도적문제해결, 대북지원을제시하고이를실현하기위해남북관계발전을위한 5년단위의기본계획및연도별시행계획수립추진하도록의무화했다. 31) (3) 남북관계발전법시행령의합법성제고 무엇보다남북관계발전법의시행은그동안명확한법적근거없이이루어지던남북회담대표와대북특별사절의임명절차와대표권한을명시함으로써법적절차에따른권한행사와대북정책의합법성을제고하였다. 또한남북합의서에대한법제처심사및국무회의심의, 국가나국민에게중대한재정적부담을지우거나입법사항이포함된남북합의서에대한국회의동의등남북합의서체결비준절차를상세히규정함으로써, 남북합의서의국내발효절차를마련하고동절차를거친남북합의서가조약에준하는법률적효력을가질수있도록하였다. 이와같이남북관계발전법의발효와함께동법시행령및시행규칙을제정하여남북관계발전에관한법체계를완비함으로써대북정책의투명성이한층더강화되었다. 또한남북간회담교류등모든대북정책을법령안에서투명하고일관되게추진할수있는기반을마련함으로써남북의공동번영과한반도의평화통일실현을더앞당길수있는추진력을확보하게된것은매우큰의의가있다. 31) 남북관계발전법제 6 조 ~ 제 10 조, 제 13 조참조바람. 23
남북관계발전을위한법제정비방안. 2000년 6 15 남북공동선언이후남북간주요합의서처리 1. 후속조치에대한국회동의사례 2000년 6 15 남북공동선언합의문과그후속조치에대한국회동의사례를보면, 2000년 6월 13일부터 15일까지평양에서개최된제1차남북정상회담에서합의된 6 15 남북공동선언합의문의경우, 당시남북관계에대한포괄적인내용을담고있으나법적구속력을갖지않는 신사협정 성격으로보아국회의동의절차를거치지않았다. 그러나이후경의선철도연결사업, 금강산관광사업, 개성공단건설사업등경제분야협력사업을활발하게추진하기위한남북경협 4대합의서 32) 를 2000년 12월 6일에서명했고, 남북한이서명이후남북전화통신문발신및회신을통해합의서에법적기속력을부여하기로결정함에따라국회동의를추진한다. 결과적으로남한은 2003년 6월 30일국회동의를받았고, 북한은 2003년 7월 24일최고인민회의상임위원회를통과해 2003년 8월 18일효력을발생시킨바있다. 앞으로서해평화협력특별지대설치및남북경협관련사안등에대해전반적인법률검토가산적할것을예상할경우법제도화하는방안이필요하다. 2007년 11월 15일제1차남북총리회담에서중요하게다루어지는것도결국 은 2007 년 10 월 4 일 남북관계발전과평화번영을위한선언 ( 2007 남북정 상선언 ) 의이행에초점을두고있고이에대한향후후속조치를제기하는것이고, 따라서대북사업자들의관심을모으는중요한회담이되고있다. 따라서당정간의분쟁으로어렵게성사된 2007 남북정상선언합의문이사장되지않도록제도권내에서이행을강제할필요가있다. 그동안이러한후속조치가나오는대로관계부처의입법요청을적극지원할필요가대두되어왔다. 32) 투자보장, 이중과제방지, 상사분쟁해결절차, 청산결제등에관한 4 대합의서는무엇보다도남북경협의비상업적위험을실질적으로제거할수있는제도라는점에핵심적인의의가있다고하겠다. 조명철외, 앞의글, p. 31. 24
남북합의서규범력재고방안 2. 후속조치정상선언 : 10 4 공동선언 2007 년 10 4 공동선언 33) 은제 2 차남북정상회담의결과물로합의되었다. 제 2 차정상회담은국정원장의특사방북을통해 (2007.8.2~8.5) 정상회담개최 에대해합의하고, 10 월 2~4 일까지평양에서회담을개최하고 10 4 공동선 언을채택하였다. 10 4 공동선언의구성은 8개조항으로되어있으며주요내용은 6 15 남북공동선언의적극구현및상호존중과신뢰의남북관계로의전환, 군사적긴장완화와신뢰구축추진및국방장관회담개최, 평화체재구축과종전선언실현및 6자회담합의사항이행노력, 남북경협의확대발전및 서해평화협력특별지대 설치, 역사언어교육과학기술등사회문화교류협력발전및남북간인도적협력적극추진, 정상선언이행을위한총리회담개최, 남북관계발전을위해남북정상이수시로만나현안문제협의를담고있다. 10 4공동선언또한 6 15 남북공동선언과같이정치선언내지신사협정의법적성격을가진다고볼수있다. 당시이와관련정부는정치선언에가깝고재정부담이따르지않아국회동의가불요하다는법무부등의의견에따랐다고한다. 34) 3. 국회비준된남북경협 4 대합의서등 13 개합의서 최초로조약의체결공포과정을거쳐국회비준되어법적효력을인정받 은남북경협합의서는 4 개가있다. 남북사이의투자보장에관한합의서, 35) 남북사이의소득에대한이중과세방지합의서, 36) 남북사이의상사분쟁 33) 10 4공동선언의정식명칭은 남북관계발전과평화번영을위한선언 이다. 34) 연합뉴스, 정부남북총리회담합의서의결, 2007년 11월 23일. 35) 투자보장합의서 는남북한이각각상대방투자자의투자자산을보호하고투자에유리한조건을마련하기위하여합의된것으로, 투자에대한자유로운경영보장, 외국기업과의차별대우금지, 투자자산에대한수용및국유화의원칙적금지, 수용및국유화시적절한보상, 투자자금및수익에대한자유로운송금보장, 대위변제권인정, 분쟁해결절차등을규정해대북투자에대해국제법상의보장효력을받도록하고있다. 36) 이중과세방지합의서 는국제적으로인정되는통상적인이중과세방지협정의틀과내용을대부분그대로수용한것으로, 남북경협사업에서발생하는이익에대한양측에서의이중적인과세를방지할수있는구체적인사항들을정하고있다. 특히남북이중과세방지합의서는남한의기존이중과세방지협정들에서채택하고있지않은소득면제방식을이중과세방지방안으로채택하고있다 25
남북관계발전을위한법제정비방안 해결절차에관한합의서, 37) 남북사이의청산결제에관한합의서 38) 가있다. 이는 남북경협 4대합의서 또는 4대남북경협합의서 라고도불린다. 각내용은경제협력관계에서일반적으로제도화되어야할투자보장, 이중과세방지, 상사분쟁해결절차, 청산결제등의제도적사항이향후본격화될남북간경제협력에도반드시제도적으로뒷받침되어야할내용이기때문이다. 앞에서살펴본바와같이, 남북기본합의서이후에남북한은군사경제분야에걸쳐합의서를체결하였으나, 국내법으로효력을부여하는절차를거치지않았었다. 즉우리정부는각종의남북합의서들을 정치적신사협정 으로간주하였고, 대법원과헌법재판소도같은입장을취하여왔다. 하지만, 2000 년 12월에체결된 4개남북경협합의서의경우는북한에진출한남한기업들에게실질적인법적권리및이익을보장할수있도록하기위해서남북경제관계의규범화제도화를이룩해야할내용을가짐에따라, 정치적신사협정이아니며국내법적효력부여가필요하게되었다. 이에우리정부는북한과의협의를통해 4개합의서들에대하여조약성을인정하고 2003년 6월에국회동의를받는절차를거치는조치를취하기에이른다. 4개합의서는 2000년 11월 8~11일제2차남북경제협력실무접촉에서타결, 가서명된후, 제4차남북장관급회담 (2000.12.12~16) 에서남측통일부장관박재규, 북측내각책임참사전금진의정식서명으로 2000년 12월 16일체결되 는점에서남한기업이여타국가에투자한경우보다대북투자에대해세금경감혜택이크도록하였다. 37) 상사분쟁해결절차합의서 는남북한간경제교류 협력과정에서양측의경제제도와상관습의차이에서발생하는계약서해석상의대립등의상사분쟁을공정하고신속하게해결하기위하여체결된것이다. 분쟁의당사자측면에서는민간차원의분쟁뿐만아니라민간대당국간분쟁도함께포함하고있다. 동합의서에서는먼저분쟁해결에당사자해결원칙을우선적으로적용하되, 이것이여의치않을경우남북한이공동으로설치한상사중재위원회를통해서분쟁을신속하고도공정하게한다는것이다. 남북쌍방이각위원장 1명과위원 4명으로남북상사중재위원회를구성하도록하고있으며, 남북이각각 3 0명의중재인을선정하도록하고있다. 38) 청산결제합의서 는남북한이청산은행을지정해일정기간동안의수출입대금을상계 처리토록함으로써남북양측간대금결제에따른금전적 시간적비용을줄이고, 대금회수도보장되도록제도화한것이다. 동합의서에서는청산결제방식으로거래할상품과그한도를매년상품거래시작전까지합의하여정하도록하고있다. 청산결제방식으로거래할상품은남과북을원산지로하는것에제한하고있으며, 청산결제통화는미달러화 (USD) 를원칙으로하되다른통화도가능하도록하였고, 청산결제기간은매년 1월 1일부터 12월 31일까지로하고, 청산계정의차액잔고는청산결제기간다음해 3월 31일까지청산하도록하고있다. 또한남과북은합의서서명일로부터 6개월이내에청산결제방식으로거래할상품과한도, 청산계정의신용한도를합의하여정하고각기자기측청산결제은행을선정하여이를상대측에통보하도록하였다. 26
남북합의서규범력재고방안 었다. 남한은이후 2001년 5월 22일국무회의심의, 6월 1일국회발의 39), 2003년 6월 30일국회본회의통과시켰으며북한은 2002년 7월 24일최고인민회의상임위원회에서위합의서들을채택하는결정을하였다고남한에통보하였다. 그리하여 2003년 7월 29~31일제3차남북경협제도실무협의회에서남북은각기발효에필요한내부절차를마쳤음을확인하여 2003년 8월 20일 4개경협합의서발효통지문을상호교환, 정식발효되었다. 8월 23일 4개경협합의서를 남북합의서제1호 ~ 제4호 로공포하여국내법적효력부여조치를완성시켰다. 40) 위에서살핀조약의성립요건과합의서들의내용, 형식, 용어, 서명등을종합할때, 남북한당국이법적구속력을갖는다는의사에따라체결하였음을인정할수있는점, 남북한당국이조약체결방식으로합의서를체결하고그후속조치를취한점, 법률적효력이있다는점을전제로법률제정절차에관한법률에따라공포되고관보에게재된점등을들어법적구속력이있는조약으로서의성격을인정하여국내법적효력을부여한것으로인정하고있는것이다. 이후동일한절차를거쳐발효된 9개의합의서가있다. 개성공단과관련된것으로개성공업지구통신에관한합의서, 개성공업지구통관에관한합의서, 개성공업지구검역에관한합의서, 개성공업지구와금강산관광지구의출입및체류에관한합의서, 차량과열차, 선박운행에관련된것으로 남북사이차량의도로운행에관한기본합의서, 남북사이의열차운행에 관한기본합의서, 남북해운합의서, 남북해운합의서의이행과준수를위 한부속합의서, 그리고마지막으로이전에발효된경협 4 대합의서와관련된 남북상사중재위원회구성운영에관한합의서가그것이다. 39) 당시, 국회동의절차를거치기위하여외교통상부와통일부가공동발의하였는데, 이는경협합의서의법적성격에대한논란, 정부대표및특별사절의임명과권한에관한법률, 정부조직법등행정부처간권한범위의소재등에대한논란에기인한것으로보인다. 40) 4개경협합의서에대하여조약번호를부여하지않고새로운형식의 남북합의서제1호 등을부여한것은위주석과같은논란에비롯된것으로판단되며, 위합의서들을 조약 에포함시키되남북한특수관계이론에비추어별도로조약번호를매긴것으로보인다. 27
남북관계발전을위한법제정비방안 4. 국회비준외남북합의서 앞에서살펴보았듯이, 대부분의남북합의서는국회비준을요하지않는재정적부담또는권리의무가발생하지않는합의서가대부분이라할수있다. 예를들어, 크게분야별로유형화된합의서들을살펴보자. 남북정상회담개최에관한남북합의서를보면, 정상회담개최에관한일정및실무준비사항 ( 대표단규모, 회담형식, 체류일정, 선발대파견, 이동경로, 편의및신변안전보장, 보도등 ) 을규정하고있다. 남북간정치및경제분야에서상급및큰규모의남북회담인남북장관급회담과남북경제협력추진위원회회의의경우는남북장관급회담은모두 공동보도문 형식으로, 남북경제협력추진위원회는대부분 합의문 또는일부 공동보도문 형식의합의서를채택하고있다. 둘다회담의논의사항과결과를정리하여발표하는것으로대개내용은해당사항에대한당국간예정 합의사항을담고있다. 예를들어 남과북은남북장관급회담을 6 15 남북 공동선언 정신에부합되게운영한다, 남과북은경의선철도의끊어진구 간을연결하며, 이를위한문제는빠른시일내에협의하기로한다, 남과북은제5차이산가족상봉을추석을계기로금강산에서갖기로한다, 남과북은남측경제시찰단의북측방문이실현되도록노력한다, 남북경제협력추진위원회제14차회의는 2007년 7월중남측지역에서진행하며, 구체적인일정은문서교환방식으로협의확정한다 등에서이를확인할수있다. 또한당국간해당분야이행합의사항및실무사항을합의한합의서들도있다. 남북군사당국간체결된 동해지구와서해지구남북관리구역설정과남과북을연결하는철도, 도로작업의군사적보장을위한합의서 (2002.9.17), 남북경제협력추진위원회내에서기결정된북한식량차관제공에따른인도인수실무절차를정하는 남북간식량차관제공에관한합의서 (2003.5.23), 남북간경공업제품과지하자원개발을상호주고받는협력을합의한 남북경공업및지하자원개발협력에관한합의서 (2006.6.6), 남북 간체육행사의실무를정하는 8.15 남북통일축구경기실무절차합의서 28
남북합의서규범력재고방안 (2005.7.28) 등을들수있다. 이렇듯이미합의된사안에대한실무절차를정하고, 당국간또는당국주체간에약속과책임을정하는것으로중대한재정적부담또는국민의권리와의무에해당하는사례는없다고볼수있겠다. 그런데 2007년제2차정상회담이개최된후, 향후이행과관련하여정치적논란뿐만아니라, 합의의후속이행에대해합의서의법적성격에대한논란 이제기되었다. 예를들어, 10 4 공동선언의종전에비해새로운 서해평화 협력특별지대설치, 백두산관광실시 합의사항들어있는데추진과정에서상당한재정적부담이발생할소지가있는사항으로보인다. 하지만, 정상간의합의선언에서는그구체적인사업내용을담지않았고 설치한다, 실시한다 라는지향에밝히는수준이기때문이다. 이후 10 4공동선언의이행을위해제1차남북총리회담이개최되어정상회담합의이행의세부계획을담은전문과본분 8개조 49개항으로구성된총리회담합의서를채택한다. 주내용으로해주경제특구및남포안변조선협력단지조성, 철도도로개보수등대규모재정투입이필요한사항들이합의되었다. 당시정부는 2007년 11월 23일국무회의에서제1차남북총리회담합의서, 남북경협공동위구성운영합의서, 서해평화협력특별지대추진위원회구성운영합의서 를심의의결하면서, 총리회담합의서의경우만법제처심의결과, 우리측이부담할재정규모가확정되지않았지만재정소요가예상되고, 통일부가이를남북협력기금운영계획에반영해국회에서협의중이기에국회동의가필요하다는의견에따라국회동의를진행하기위해제출하게되었다. 41) 하지만, 대선을앞두고있었던정치상황과새정부출범대북기조의변화등으로인해, 17대국회 (2008.5.29 회기종료 ) 에비준되지못하고자동폐기되었다. 이로서총리회담에이어남북경협공동위, 철도도로분과위, 서해평화협력특별지대추진위등에서도출된합의서역시 모법 ( 母法 ) 격인총리회담합의서가발효되지않은만큼법적효력을상실하게되었다. 42) 41) 연합뉴스, 정부남북총리회담합의서의결, 2007년 11월 23일. 42) 연합뉴스, 남북총리회담비준동의안자동폐기, 2008년 5월 29일. 29
남북관계발전을위한법제정비방안 5. 유엔 2007년 10 4 공동선언지지 결의만장일치채택 제 62 차유엔총회는 2007 년 11 월 1 일새벽 ( 한국시간 ) 당시 10 4 공동선언 을환영하고지지하는 한반도에서의평화, 안전및통일 에대한결의를만장일치로채택했다. 유엔총회는오후회의첫의제로결의안을상정했으며, 남북한유엔대사의제안설명, 유럽연합대표포르투갈, 미국, 중국등안보리상임이사국, 통일을경험한독일, 예멘, 베트남등 24개국가의정상회담환영및지지발언이이어졌고사무총장연설을마지막으로결의안이채택되었다. 분단의경험을공유하고있는독일, 베트남, 예멘등은이번결의안 43) 지지에그어느나라보다적극적이었던것으로알려졌다. 당시김현종대사는결의안채택직후 1차정상회담에대한총회결의채택후 7년만에다시남북정상회담관련결의가만장일치로채택됐으며, 그과정에서남북한이긴밀히협력했다 며의미를부여했다. 유엔총회결의는구속력은없지만전회원국의지지를받아채택되는경우국제사회의총의를대변하는정치적선언의성격을갖고있다. 따라서이번유엔총회의남북정상회담결의안만장일치채택은남북정상회담및성과에대한국제사회의지지와환영을공식확인했다는점이며, 남북한관계가새로운화해협력의시대로전환되었음을유엔등국제사회에다시한번 보여주었다는데의의가있다. 아울러 6 15 남북공동선언을통해남북한정 상이국제무대에서의협력강화를합의했는데, 이러한합의를국제무대에서 처음으로실천에옮긴사례로도평가할수있다. 43) 남북한이공동발의한이결의안은유엔총회가 2007년남북정상회담과선언을환영지지하며이번선언을충실히이행토록남북한에권고하고한반도는물론, 동북아와전세계의평화와안전에기여하도록남북간대화, 화해및통일을위한과정에있어회원국들의지지와지원을요청한다는내용을담고있다. 30
남북합의서규범력재고방안. 남북합의서규범력재고방안 (1): 국회동의요소 1. 조약성을인정해국회동의받는방안 남북합의서의규범력을인정받기위해서는먼저조약성을인정하여국회동의를받는방안을생각해볼수있다. 먼저이방안의장점은개별법률제개정에비해절차가간명하고국내입법조치과정에서합의서가왜곡변경될우려가적어남북간합의를보다충실하게이행하는것이가능하다는점이다. 이어단점으로는, 남북간합의에대한조약적성격의인정가능성이다. 이것은남북간합의를헌법상의조약에준하는것으로보는근거가불명확 하여집행과정에서법적효력에대한논란우려이다. 북한의국가성인정 문제이다. 이것은민족내부거래훼손등에대한정치적공방의우려도있다. 각합의서전문에 나라와나라사이가아닌민족내부거래임 을명시하여이러한문제점이완화되긴하였으나논란소지는여전히상존한다. 이방안은남북기본합의서등종전의예에배치된다는점이다. 종래정부는남북기본합의서등에국회동의가불필요하다는입장을견지해왔으므로정부논리를일부변경해야하는부담이된다. 또하나우려가되는점은, 우리만조약체결절차를준용하게될가능성이크다. 북한은최고인민회의비준조약을 다른나라와맺은 것에한정하고있어조약체결절차를따를지가불확실하다는것이다. 2. 10 4 공동선언합의문에대한국회동의 (1) 이행준수사항은국회동의대상 법무부는 국회동의를필요로하지않는합의서라고해석 하고있으나, 제 1 차남북정상회담의 6 15 남북공동선언합의문과는달리 2007 년 10 4 공 동선언 합의문이단순히선언적으로그치는것이아니라이행을준수해야 31
남북관계발전을위한법제정비방안 하는구체적인실천사항을담고있어이에대해서는국회동의가필요하다. 44) 10 4 공동선언합의문이문제가되고있는관련규정을살펴보면, 남북합의서와관련된국회의비준동의절차는남북관계발전법에규정돼있다. 동법제21조는대통령은남북합의서를체결비준하며통일부장관은이와관련된대통령의업무를보좌하고, 대통령은남북합의서를비준하기에앞서국무회의의심의를거치도록하고있다. (2) 동서독기본조약의경우 동서독의경우에는우리의남북기본합의서와유사한동서독기본조약을 1972년 12월 21일체결하였는데, 이는전문과 10개조로구성되었으며, 특히제10조에서 이조약은양독의회의비준을요하며비준후비준서의교환과함께효력이발생한다 고명시하였다. 이조약에서동서독의특수관계를 정상적인선린관계 로규정하였고또한연방헌법재판소의이조약에대한위헌심판청구판례를통해동서독특수관계가확립되었다. 이기본조약은동서독관계의기본장전 ( 章典 ) 으로써양독간경제협력을포함한전반적인관계를정립하는데있어서중요한법적제도적기반이되었다. 기본조약의체결에따라서독은동독을사실상의국가로인정하였고, 독일의단독대표권등을공식포기하여동서독관계를잠정적으로정상화시킴으로써동서독간의교류협력을확대발전시키는계기로되었다. 45) 또한동서독은기본조약을바탕으로교류협력의활성화를위한분야별협정내지의정서를체결하고, 협정들의이행을위한실무급위원회를구성하여수시로회동함으로써교류협력의확대를추진하였다. 당시기본조약의법적성격을동독은정치적의미에서분단조약으로해석하여재통일의가능성을부인하였던데반하여, 서독은앞으로의양독관계의 44) 여기문언에서표현하고있듯이 10 4 공동선언합의문이단순히선언적으로그치는것이아니라이행을준수해야하는구체적인실천사항을담으려고한것이 6 15선언으로나타났다. 6 15 남북공동선언은남한측의 연합제안 과북한측의 낮은단계의연방제안 의공통점에입각하여 1 민족 1국가 2체제 2정부 를추진하는큰틀에대한합의였다. 노무현정부의포용정책이란이름으로계승된북한과의평화번영정책은북한과경제협력을확대함으로써군사분야에서긴장을완화하고한반도의평화를달성한다는기능주의적접근의일환이었다. 45) 최의철신현기, 남북한통일정책과교류협력, 백산자료원, 2001, p. 67. 32
남북합의서규범력재고방안 기본토대로서상호협력의무를규정한실질적의미로이해하였다. 즉서독은기본조약을잠정적인협정으로보았던것이다. 주요내용으로제1조에서동서독이상호동등권의기초위에서정상적인선린관계를발전, 제2조는국가의주권평등, 영토보전존중, 제4조국제적으로다른독일에대한단독대표권포기, 제6조는양국의주권을각자영토에한정, 대내외문제에독립성과자주성을존중, 제7조분야별협력의무화, 제8조상주대표부교환 ( 대사관이아닌 ) 등이담겨져있다. 기본조약체결이전에도서독정부와연방헌법재판소는양독의법적지위및상호간의관하여대내관계에있어일관되게동독지역을외국으로볼수없으며, 동독과의상거래는외국과의무역이아니라는입장을확고히해왔다. 46) 그러나, 바이에른주정부가기본조약이서독기본법 ( 헌법의위상 ) 에위반하여무효를주장하며규범통제소송을제기하였는데연방헌법재판소는기본조약의합헌성을인정하는판결에서 양국가는국제법상주권국가의관계가아니고특별한관계임이조약에나타나있을뿐아니라, 이기본조약이결코영구분단을자초하는것이아니고기본법이정하고있는바의자결에의한재통일의사명에위배되지도아니한다 고정리하였다. 또한연방헌법재판소는기본조약체결당시통일을지향하는분단의상황을특수상황으로파악하였고그성질상일종의국제법적인조약이면서도그내용상으로는양독간의관계 ( 내독관계 ) 만을규정하는이중적성격을가지고있는것으로파악하였다. 이러한입장에따라동서독간경제협력과관련해서는분단이후부터서독은내독교역에관한법률적용에있어서도관세법이나대외무역법을적용하지않고연합국의군정법 (MRG) 제53호의외환관리법을적용하였다. 47) 1951.9.20일동서독은물품교역에관하여베를린협정 ( 주 ) 을체결하여거래품목, 결제제도, 가격결정, 거래절차등에관한사항을규정하였다. 그후베를린협정은수차례의개정을통하여내독물품교역의법적기초를형성하였다. 동서독은내독교류활성화를제도적으로담보하기위하여 120여개이상의 46) 임복규, 통일이전의서독과동독의법적지위, 남북교류와관련한법적문제점 (2), 법원행정처, 2003 참조. 47) 정형곤, 동서독간경협활성화지원정책과시사점, 통일경제, 2001.7 8, p. 24. 33
남북관계발전을위한법제정비방안 협약, 협정, 의정서등을체결하였고서독은이를국내법적으로보장하기위해각종법령 ( 긴급수용법, 사법공조법, 재판권적용배제에관한법률, 접경지역지원법, 상주대표부설치에관한법률등 ) 을제정하였는바, 동서독간합의에기초한협약, 협정, 의정서가중심을이루고서독의법령과시행규칙, 고시등은보조적역할을담당하였다. 48) 3. 중대한재정적부담의여부 동법제21조제3항에서국회는국가나국민에게중대한재정적부담을지우는남북합의서또는입법사항에관한남북합의서의체결비준에대한동의권을가진다. 이는원칙적으로남북합의서는국민에게중대한재정적부담을지우는사항또는국민의권리의무에영향을미치는입법사항에대해국회의동의를받도록돼있는것으로명시하고있다. 따라서이번 10 4 공동선언합의문은이미남북교류협력에관한법률에따라이뤄진것이므로남북관계발전법제21조제3항이명시한 중대한재정적부담을지우는지여부 에따라국회동의여부가결정된다고할것이다. 따라서위법률의규정에근거해이번 10 4 공동선언합의문의내용과형식을검토할필요가있다.. 남북합의서규범력재고방안 (2): 국민적합의및참여 1. 한반도신 ( 新 ) 경제지도 구상에대한국민적합의 정부의대북정책 49) 이국제협력을도모하고대북억지력을견지하며북핵문 제의평화적해결을도모하면서남북상호이해와호혜적인경협을증진하 는것이다. 종국적으로는북한을잘관리하면서남북간평화와번영의한반 48) 신현윤, 남북한교류협력의제도화발전방향, 납북교류와관련한법적문제점 (3), 법원행정처, 2004, p314 49) 대북정책의기본비전과목표는 평화공존 과 공동번영 이다. 이목표를실현하기위한문제해결책으로제시되고있는것은첫째, 북핵문제해결과항구적평화정착이다. 둘째, 한반도신경제지도를구현하는것이다. 셋째, 지속가능한남북관계발전을들수있다. 34
남북합의서규범력재고방안 도경제공동체를형성한다는상당한합리성을가진정책임에도불구하고상당한거부감이존재하는것같다. 새정부의 한반도신경제지도 50) 구상은기본적으로남북간경협을재개하고한반도권역별중장기발전전략을추진하는것이다. 이른바 H 경제벨 트 라고할수있는데, 한반도지도를경제구조화시켜 동해권에너지자 원벨트 ( 금강산관광재개및철도도로연결등 ) 성공단정상화및인접지역물류교통망연결등 ) 서해권산업물류벨트 ( 개 DMZ 환경관광벨트 ( 설 악산-금강산-원산-백두산연결생태관광등 ) 를완성하면알파벳 H 자 ( 字 ) 의경제벨트를형성하게된다. 이러한 한반도신경제지도 의긍정적효용성을대국민홍보를강화하고, 남북경협에대한오해와거부감해소노력이필요하다. 당면해서는한러협력, 한반도신경제지도 계획수립등추진여건조성에중점을두고있다. 51) < 사진 > 새정부의 한반도신경제지도 구상 (H 경제벨트 ) 자료 : 국정기획자문위원회 50) 한반도신경제지도 구상은문대통령이 신베를린선언 을통해언급하여새롭게주목을받고있지만, 이구상은사실이번에처음나온것은아니다. 2015년 8월문재인대통령이야당대표시절광복 70주년기자회견에서이미구상의구체적인내용을밝힌바있다. 이구상의비전은남과북이인구 8,000만, 국민소득 3만달러규모의단일시장을형성하며, 미국, 독일, 일본에이은세계네번째 3080클럽 가입으로국민소득 5만달러시대를여는것에있다. 51) 정부는남북경협재개동력을유지한다는차원에서개성공단경협기업피해지원완료추진을기본적입장으로하고있다. 35
남북관계발전을위한법제정비방안 한반도신경제지도구상은당장의동력을받기힘든것이사실이다. 이구상은단기적인관점에서당장의큰성과를바라기보다는남북관계는물론동북아경제공동체형성이라는장기적인관점에서큰그림을그리는것이다. 나아가중국의국가전략프로젝트인신 ( 新 ) 실크로드와연계되어있음을잘알수있다. 사드 (THAAD) 문제로한중간갈등을빚고있는이웃한중국도이러한사실을매우잘알고있다. 국민들사이에는정부의대북정책이사실과달리북한에게일방적지원을제공한다고오인하고있기때문이다. 정부는북에대한지원중정부와민간지원을분리하고, 인도주의적지원을분리하는한편일반국민중기업인들이경제적이윤추구를위해벌이고있는사업등을분리하여추진함으로써오해의소지를차단해야한다. 2. 해외동포네트워크강화및활용 재외동포규모로미루어볼때, 재외동포의한민족으로서의정체성확립과이를통한한국의동북아경제중추로서의역량강화는필수적이다. 재외동포의경제역량이성장하고, 한국경제에기여할수있는법적장치가마련됨에따라재외동포상공인의역량을결집, 국가의경제적이익실현및통일의준비과정으로서민족통합을도모하고동북아경제공동체시대에대비해야할필요성이대두되고있다. 이들이보유하고있는자본, 기술, 유통망등의현지기반활용은남북경제공동체건설과더불어한국이동북아역내경제협력의중추로발전하는과정을가속화시킬수있는주요한자산이다. 3. 국민적합의형성 통일문제에대한국민적합의를이루는것이매우중요한사안이다. 광범위한국민적합의와지지에기반을둔통일정책이어야추진의정당성이확보되며정책수행에강한추진력을가지게된다. 대북정책의안정적추진을위해서는국민여론의지지가필수적이다. 36
남북합의서규범력재고방안 지속가능한통일정책을만들기위해서는국민적합의도출을위한 통일 국민협약을체결추진한다. 다양한주체가참여하는추진체계를구축하기위해국회시민단체정부등이함께참여한다. 그리고민주평통지자체등과협업을통해국민의견수렴및공론화사업을진행하고있다. 대북정책의일관성지속성을확보하기위해남북합의및합의서를제도화하는방안을추진하려고한다. 남북간주요합의에대해서는남북관계발전법에따라국회의결을거쳐법적효력을확보하도록노력중이다. 북한개혁초기단계의대북경제지원이궁극적으로동북아경제협력을통한한반도경제의재도약을위해장기적투자효과를가진다는점을명백히보여줄수있는 한반도신경제지도 구상과연계해남북한경제협력과동북아경제협력구상을구체화한종합청사진을만들어갈필요가있다. 국민적지지의도출을위해서는북한체제개혁의가속화와동북아경제중심건설정책의일환으로서대북정책수단의파급효과에대한논리적실증적근거가분명해야한다. 통일에따르는고통과희생을올바로인식하고국민개개인이이에대한책임과사명을분담하겠다는점에대해서도국민적합의를이루어야한다. 통일은일시적과업이아니라새로운역사창조를위한지속적인대장정이기때문에막대한비용과함께끊임없는노력이절대적으로요구된다. 독일의경우에도 1990년 10월통일을이룬이후에도막대한경제적부담등후유증때문에적지않은어려움을겪고있지만, 분명한것은장기적으로보면분단에따른비용과고통보다클수없다는점은분명한사실이다.. 결어 남북관계발전법이남북합의서에대하여법적인효력을부여하고자하는취지에맞게순순히절차적인사항을주요내용으로하는경우에는기존의남북합의서의이행을위한합의서가아니더라도정식의발효절차에서제외함이타당하지않은지에대한의견은다음과같다. 37
남북관계발전을위한법제정비방안 첫째, 법적효력부여를요하지않는합의서는서명만으로발효하고, 입법사항등이포함되어있지않은경우남북간합의서는정부내절차로완료하는방안을고려해볼수있다. 둘째, 남북한합의서체결시합의서의명칭등기준의제도화할필요가있다. 남북한은오랫동안주로정치적입장에서남북합의서를체결하였고법적제도적인측면에서는이를소홀하게다루어왔으며, 이로인하여남북관계도법치주의원칙에바탕을둔규범적영역안으로이끌지못했다. 그결과어렵게합의서를체결하고도그합의사항이제대로지켜지지않은결과를초래하였으며, 남북합의서간에도체제정합성을가지지못한것으로평가된다. 셋째, 2000년 6 15 남북공동선언이후남북간교류협력의확대와북한의 7 1 경제관리개선조치 등경제분야에서의개방개혁정책으로이끌었다고조심스런평가가가능하다. 남북간합의내용은남북관계에관한기본적원칙을정치적선언으로만그친것이아니라국민의권리의무에관한구체적인사항을포함하여법적효력이요구되는사항이현저히증가하게되었다. 넷째, 그동안남북경제협력사업등민간의교류협력은남북한당국간의합의에바탕을둔법적제도적기반이없는상태에서남북한각각별개의법제도와경제협력사업주체당사자간의개별적인합의를기초로진행되어왔으나, 남북경협 4개합의서 를시작으로남북간에공통으로적용될법적제도적장치를남북당국간합의를통하여마련했다는점에서과거와달리많은변화의동인이되었다고생각한다. 남북당국은물론남북주민간의교류협력을포함한남북관계를법치주의원칙에따른규범영역안에서서로발전시켜나갈수있는계기를마련하였다고할수있다. 52) 현재남북간각종합의서를체결하는과정과합의서의내용을살펴보면, 현안이되는합의사항에대하여통일정책을기초로하여전체적인기본계획을수립하고남북간합의서의법적성격과효력에대한통일적인이론적검토가부족해보인다. 이를보다상세하게구체화할수있는합의서를체결 52) 특히, 2004 년 1 월 29 일체결된개성공업지구와금강산관광지구출입및체류에관한합의서는북한지역을출입하는남한주민들의신변안전보장과북한의형사재판권에관한합의가포함된것으로향후남북교류협력에있어서매우중요한의미를갖는다고볼수있다. 38
남북합의서규범력재고방안 하지못하고임기응변식의단편적합의서를체결하고있다는느낌이강하다. 따라서각종합의서의명칭이뚜렷한기준이없이다양하고, 합의서들사이에그형식과용어등이통일적이지못할뿐만아니라합의서체결과국내법적효력부여과정에서관련법령의해석과적용을둘러싼논란이제기되는등문제점이나타나고있다. 남북합의서체결과정상의문제점을근본적으로해소하고남북관계를법치주의원칙에따라진행시키기위해서는남북합의서의법적성격과효력을명확히하고그체결절차를구체적으로체계화시키는입법조치가필요하다고생각된다. 이런점을개선하기위해서는 i) 우선적으로남북합의서에대한내용의경중을살펴야하며, ii) 남북합의서가일반적인규정인지, 아니면중대한재정부담과국민의권리와의무를부과하는특별규정인지선별해야한다. iii) 그리고이미체결된합의서가실무적이고기술적인사항인지국민일반과정부부처, 관련전문가, 정치권에서합의할제도적장치가필요하리라본다. 53) 또한남북간합의서의법적성격과효력을명확화할필요가있다. 남북당국간체결된대부분의합의서는선언적성격의정치적합의에불과하였으며법적구속력을가진규범으로서남북관계를규율하는기능을담당하지못했다. 그러나최근북한의경제개혁정책추진과함께, 특히남북간경제협력분야에있어서국민의권리와의무에직접적으로영향을미치는내용이합의서내용에포함되는경우가증가하고있다. 앞서살펴본바와같이, 남북합의서는그명칭과무관하게남북한당국이국제법상법적효과를창출하고자하는의도가있었는지여부에따라법적효력이인정되는조약과법적효력이인정되지않는신사협정으로구별된다. 조약은다시국민의권리의무에관한입법사항을포함하는법률적효력을가지므로국회의동의를필요로하는조약과반면, 행정협정에불과하여국회의동의를필요로하지않는조약으로나눌수있다. 53) 예컨대 공론화위원회 와같은국민소통창구를통해국민의목소리를듣고이를반영하는제도를두는것이다. 이런절차는새정부가제시한통일국민협약을실천하는하나의길이아닐까생각된다. 39
남북관계발전을위한법제정비방안 향후남북합의서에대하여가능하면조약으로서의성격을인정하려할경우, 남북합의서의체결절차와그효력은헌법과법률이정하는조약체결에관한규정에따라야한다. 즉, 남북합의서에법적효력을부여하기위해서는헌법제60조제1항의국회의동의절차규정이외에도제73조의대통령의조약체결비준권, 제89조제3호의국무회의의조약안심의권등헌법규정과정부조직법, 법령등공포에관한법률, 정부대표및특별사절의임명과권한에관한법률등관련법률이규정하고있는법적절차를준수할수있도록전반적으로요건을마련할필요가있다. 남북관계전반을다루는법률이현행남북관계발전법이라고본다면, 법률의제정취지및당시의입법목적이무색해질우려가있다. 이를보완하기위해서는남북관계발전법의규범력과기본법적성격을높이는입법개선이필요해보인다. 그리고다른법률과의관계에서남북교류협력법과함께지속적인남북관계현실과미래상을담으려는적극적인시도가있어야한다. 나아가남북협력기금법, 개성공업지구지원법뿐만아니라, 구체적인남북관계사업과관련분야의법제에대해서도사전에충분히연구검토하고입법추진에도힘써야할것이다. 차제에남북간합의서체결과정에서는지난과오를경험삼아전문성있는법제전략을구사해남북간합의서가원만히체결되고충실히이행되기를바라마지않는다. 40
남북합의서규범력재고방안 < 부록 > [ 남북간 13 개경협합의서 ( 국회비준 )] 남북간합의내용체결국회동의발효 남북사이의투자보장에관한합의서 남북사이의소득에대한이중과세방지에 관한합의서 남북사이의 상사분쟁해결 절차에 관한 합의서 2000.12.16 체결 2003. 6.30 국회동의 ( 남측 ) ( 북측 : 2003.7.24 최고인민회의상임위원회통과 ) 2003. 8.18 발효 남북사이의청산결제에관한합의서 남북사이차량의도로운행에관한기본합의서 2002.12. 6 체결 개성공업지구통관에관한합의서 2002.12. 8 체결 개성공업지구검역에관한합의서 남북상사중재위원회 구성운영에 관한 합의서 2002.12. 8 체결 2003.10.12 체결 2004. 9.23 국회동의 개성공업지구와금강산관광지구의출입및체류에관한합의서 2004. 1.29 체결 2005. 8. 1 발효 개성공업지구통신에관한합의서 2002.12. 8 체결 남북사이의열차운행에관한기본합의서 남북해운합의서 2004. 4.13 체결 2004. 5.28 체결 2004.12. 9 국회동의 남북해운합의서의 이행과 준수를 위한 부속합의서 2004. 5.28 체결 출처 : 2007 통일백서 ( 통일부, 2007. 4), p.186 를참조하여재구성한것임. 끝. 41
남북관계발전에관한법률 발전방향 남북관계발전에관한법률 발전방향 김광길 ( 법무법인수륜변호사 ) 목차 1. 남북관계발전에관한법률의규범력 2. 남북관계발전에관한법률의개정필요사항 1. 남북관계발전에관한법률의규범력 남북관계발전에관한법률은 남한과북한의기본적인관계와남북관계의발전에관하여필요한사항을규정함 을목적으로총칙, 남북관계발전과정부의책무, 남북회담대표등, 남북합의서의체결등으로구성되어있음. 이법률은 2005. 12. 29. 공포된후 12년이지났으나, 실제적인규범력은미미한것으로보임. 특히남북회담대표와남북합의서의체결를규정한이법률제3장과제4장은 2008년이후남북관계에서실질적인규범력이미미했던것으로판단됨특히 2008년이후정부는남북관계의특수성을이유로남북관계에관한정책결정에있어통치행위라는명목으로고도의정치성때문에법치행정의원칙및사법적심사의대상에서제외된다고하면서실정법을무시하는경향이있었음 이법률이제정목적에걸맞게남북간의기본적관계와남북관계발전에 필요한사항을규율하기위해서는통치행위라는명목으로실정법을무 시하는관행에대한비판적성찰이전제되어야할것임 43
남북관계발전을위한법제정비방안 2. 남북관계발전에관한법률의개정필요사항 남북관계발전에관한법률의발전을위해서는남북관계발전과정부의책무, 남북회담대표등에관한부분의구체화도필요하나, 무엇보다도다음과같은남북합의서를규정한제4장의내용의보완을검토할필요가있을것임 남북합의서의국내효력 남북기본합의서의성격에대해헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌바63 결정과대법원 1999. 7. 23. 선고 98두14525 판결에서조약은 국가간의의무 인동시에 국내적규범 으로서이중적인기능을하는데, 남북기본합의서의국내적규범으로서의효력을다투는사건에서대외적법적구속력이없음을의미하는신사협정이라고판단함 - 국제법과국내법의효력관계에대하여소위일원론에입각하여남북기본합의서의국내적규범으로서효력을인정할수없다는논리를전개하기위해서당연히남북기본합의서의대외적법적구속력도없다는결론에이를수밖에없었을것임 남북관계발전에관한법률에는헌법제6조제1항 헌법에의하여체결공포된조약과일반적으로승인된국제법규는국내법규와같은효력을가진다 와같은규정을두고있지않고대신에제23조제1항에서 남북합의서는남한과북한사이에한하여적용한다 라고만규정하고있음. - 남북합의서에대해국내법적효력을부여하지않고대신에남북관 계발전에관한법률 제 23 조제 1 항에따라남북관계에서의대외적 효력만을인정하겠다는의미로해석하는것이타당함. 남북합의서는국내적효력은없으며남북관계에서만법적구속력있는문서임. - 남북관계발전에관한법률제23조제2항과제3항인것으로판단된다. 즉대통령은사정변경이있는경우남북합의서의효력의전부 44
남북관계발전에관한법률 발전방향 또는일부를정지시킬수있는데, 그중국회의체결 비준동의를얻은남북합의서의효력정지는국회의동의를거치도록규정 - 남북합의서는국내법적효력이인정되지않는다는견해는국제법과국내법의관계에서조약에국내법적효력을부여하기위해서는별도의국내입법절차가필요하다는이원론적입장에서의결론과결과적으로유사 이와같은해석에따르더라도남북합의서에국내법적효력을부여하는것이완전히배제되는것은아님. - 남북합의서에국내법적효력을부여하기위해서는개별남북합의서의국회동의절차시에국내법적효력을부여하는입법을동시에하는방안을생각해볼수있을것임이다. - 향후남북관계가진전되어모든남북합의서에조약과같이국내법적 효력을부여하는것이필요할경우에는 남북관계발전에관한법률 에헌법제 6 조제 1 항과유사한규정을추가하는개정도검토할수 있을것임. 정상회담합의서처리 남북관계발전에관한법률이전에체결된남북합의서중 1972년 7 4 남북공동성명, 2000년 6.15공동선언, 2007년 10.4선언등남북정상간선언은국회동의를거치지않아, 법적구속력이없지않느냐는문제점이지적 - 남북관계발전에관한법률에따라 1972년 7 4남북공동성명, 2000 년 6.15공동선언, 2007년 10.4선언에대해국회의동의절차를거치는방안, 이합의들의핵심들을다시남북간에합의서로만들어이합의서의국회동의절차를거치는방안, 이합의들은구체적인실행합 의라고볼수없고그취지를존중하는것이중요하다는점에서 남 북관계발전에관한법률의목적조항등에서이합의들의존중을 선언하는정도로충분하다는견해있음 45
남북관계발전을위한법제정비방안 어떤견해든지남북간합의에구속력을부여하려한다는점에서긍정적인것으로평가되나, 이합의들을다시별도의합의서로만드는것은북한의동의를얻기에어렵고, 이제와서다시이합의들의국회동의를추진하기에는국민적합의를얻기가어렵다는점에서세번째견해가더 타당할수있을것임. 다만향후체결되는남북합의서에대해서는 남북 관계발전에관한법률에따른합의서종류별체결절차의준수가필요 할것임. 절차위반합의서의무효 남북관계발전에관한법률 제 21 조및제 22 조에따라남북합의서는 국회의동의를거쳐대통령이체결비준하여공포하는남북합의서 ( 국회동의필요합의서 ), 국회의동의없이국무회의심의만을거 쳐대통령이체결비준하여공포하는남북합의 ( 국회동의불필요합의 서 ), 남북회담대표또는대북특별사절의서명만으로발효되는남북 합의 ( 기술적합의서 ) 로분류됨 - 이와같은분류는조약을국내절차의형식을기준으로분류하려고헌법제60조제1항에따라대통령이국회의동의를받아서체결하는조약, 국회의동의없이대통령이스스로체결하는조약, 외교통상부장관이직권으로체결하는조약 ( 소위 고시류조약 ) 으로구분하는것에대응이와같이남북합의서는남북관계발전에관한법률에체결비준및공포절차가규정되어있음에도이절차에따르지않는남북합의서가통치행위라는명목으로체결될가능성있으므로이를예방하기위해명문으로 남북관계발전에관한법률에따라체결비준및공포되지않는남북합의서는무효이다 라고규정하는방안을검토할필요있음. // 끝 // 46