정책자료 2006-05 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 정인수남재량이승우
목 차 Ⅰ. 서론 1 II. 고졸이하청년층실업현황 5 1. 학력집단별실업현황 5 2. 청년고졸자의세부학력분포 12 3. 종합 16 III. 고졸이하청년층실업의원인 18 1. 분석에사용할모형(model) 18 2. 실증분석 22 3. 시사점 24 Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 27 1. 조사개요및참여자분포 27 2. 면접결과 28 3. 시사점 35 Ⅴ. 선진국청년실업대책 39 1. 영국의청년실업대책 40 2. 프랑스의청년실업대책 52 3. 이탈리아의청년실업대책 62 4. 일본의청년실업대책 73 5. 종합및시사점 86
Ⅵ. 정부의청년실업대책평가와고졸이하 청년고용촉진대책 89 1. 기존의정부청년실업대책사업평가 89 2. 고졸이하청년층고용촉진대책수립을위한 T/F 팀운영 90 3. 고졸이하청년층고용촉진대책 (2006. 4. 20) 및평가 09 Ⅶ. 요약과정책과제 98 1. 요약 98 2. 고졸이하청년실업해소정책보완의기본방향 103 3. 정책과제 108 참고문헌 114 < 부록 1> 고졸이하청년실업자별면접조사결과 118 < 부록 2> 고졸이하청년실업대책 T/F 구성 222 < 부록 3> 청년실업대책사업학력대상별구분 223 < 부록 4> 중소기업인력난현황 226
표목차 < 표 Ⅱ - 1> 학력별실업자수 7 < 표 Ⅱ - 2> 학력집단별실업률변화 9 < 표 Ⅱ - 3> 청년의학력집단별경제활동상태분포 11 < 표 Ⅱ - 4> 청년의학력별실업률 12 < 표 Ⅱ - 5> 학력별실업자, 취업자, 비경제활동인구의분포 13 < 표 Ⅱ - 6> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 주요지표들 14 < 표 Ⅱ - 7> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 고용의질 15 < 표 Ⅱ - 8> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 임금 16 < 표 Ⅲ - 1> 이직률과입직률 23 < 표 Ⅲ - 2> 실업기간과실업빈도 24 < 표 Ⅲ - 3> 최저임금이하임금근로자 26 < 표 Ⅴ - 1> 영국프랑스이탈리아일본한국의 청년실업률 39 < 표 Ⅴ - 2> 신고용협정참여자분포(2003 년 6 월말현재) 51 < 표 Ⅴ - 3> 프랑스의실업구조변화 52 < 표 Ⅴ - 4> 프랑스의청년층중고령층의 실업률및고용상태 전환율비교 55 < 표 Ⅴ - 5> 자격수준별노동력구조 55 < 표 Ⅴ - 6> 이탈리아의실업구조변화 63 < 표 Ⅴ - 7> 이탈리아의학력별청년층고용률및 실업률 (1996 년) 65
< 표 Ⅴ - 8> 이탈리아의고용관련정책별지출액의對 GDP 비율(1995 년) 67 < 표 Ⅴ - 9> 연도별청년층의실업자비율과구직이유비율 73 < 표 Ⅴ -10> 일본식듀얼시스템훈련과정의종류 79 < 표 Ⅴ -11> 듀얼시스템코디네이터사업 81 < 표 Ⅴ -12> 듀얼시스템의중개강습실시학교 83 < 표 Ⅵ - 1> 학력별청년실업대책사업현황 89 < 표 Ⅶ - 1> 주요국의공공고용안정기관직원수와직원 1인당 근로자수 111 < 표 Ⅶ - 2> 프로파일링기준 112 < 표 Ⅶ - 3> 구직자분류 113
그림목차 [ 그림 Ⅱ -1] 학력별실업자비중 8 [ 그림 Ⅱ -2] 학력별실업률 8 [ 그림 Ⅲ -1] Markov 이행확률행렬 19 [ 그림 Ⅲ -2] 연령집단별이직률 19 [ 그림 Ⅲ -3] 연령집단별입직률 2 [ 그림 Ⅴ -1] 청년신고용협정의구조 4 [ 그림 Ⅴ -2] 연령별프리타증가와고정화추이 75 [ 그림 Ⅴ -3] 니트인구의증가추이 76 [ 그림 Ⅴ -4] 일본의듀얼시스템 7 [ 그림 Ⅴ -5] 일본의듀얼시스템의기본유형 78 [ 그림 Ⅵ -1] 고졸이하청년실업대책기본방향 91
요약 i 요약 본연구는정인수김기민 (2005. 5) 의 청년층의실업실태파 악및대상별정책과제 후속연구이다. 정인수김기민 (2005. 5) 연구가청년층실업실태를학력별성별로 나누어분석하여 정책대상의핵심이어디에있는지, 정책은어떠한것이어야하 는지를살펴보았던것이라면, 본연구는정인수김기민 (2005. 5) 연구에서나타난대학중퇴를포함한고졸이하청년층실업 의심각성을완화하는정책적대안제시에목적이있다. 우리나라의청년실업문제는지난금융위기이후계속되어 온구조적문제이다. 2006 년상반기의청년실업률은 8% 로서 2000 년이후몇년째 8% 내외의등락을보이고있는데, 정부의 청년실업대책에도불구하고호전의기미는보이지않고있다. 청년층실업률을국제비교해보면, 우리나라의전체실업률대 비청년실업률은 2.1배로서 OECD 평균인 1.9배보다약간높은 수준이다. 선진국비교에서는큰문제가없는것같지만, 청년실 업자수에구직준비중이라는계층을포함할경우청년취업애 로계층은 실업은심각하다. 70만명을넘어선다는점에서실제청년들이체감하는 청년실업의중심은고졸이하에있다. 2006 년상반기의청년 실업의 55%, 곧 19만 5 천명이고졸이하이다. 실업률도고졸 이하가 8.8% 로서대졸이상의 6.8% 보다높다. 그나이또래의 80% 이상이전문대를포함한대학에진학하고졸업하는상황에 서고졸이하실업이적을것같지만실제로는대졸보다고졸 이하실업자가많은게현실이다. 대졸들은본인이원하는직업 에취업하기까지걸리는시간이길다는문제는있지만취업은
ii 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 하고있다. 반면에고졸이하들은직업훈련이부족한상태에서 열악한일자리에취업했다그만두는것을반복하기때문에실업 상태에처하는빈도가더높게나타나고있는상황이다 ( 정인 수김기민, 2005. 5). 청년실업문제가호전되지않고있는것은그원인이구조적 인문제를갖고있기때문이다. 구조적문제는크게다섯가지 로지적될수있다( 정인수김기민, 2005. 5). 첫째, 우리나라는 2003 년이후계속경기가좋지않아경제성장률이 3~5% 정도 에불과하고, 국내총생산 (GDP) 10억원당취업자수를나타내는 고용계수도 2005 년에는 1990 년의절반수준으로떨어진것으로 나타나고용흡수력둔화가청년들의신규입직을어렵게하고있 다. 둘째, 같은나이또래의 80% 이상이대학을졸업하는, 고학 력자의과잉공급이문제가된다. 사회가필요로하는고학력수 요는 30% 에불과하니취업이쉽지않은것이다. 셋째, 학교에서 가르치는내용이사회에서요구하는학력의질에못미치므로 사회에서는다른직장에서근무한경력자를선호하게되고따라 서신규졸업자는취업기회가감소되고취업소요기간이장기화 되고있다. 넷째, 직업훈련을공공부문보다는민간부문의자율 에맡기는현재의추세때문에공공부문에서의지역별직업훈련 수요에맞춘투자가부족할뿐만아니라민간부문이라할지라도 개발시대와같은대기업에서의자체직업훈련도충분하지않는 현실이문제가된다. 다섯째, 취업정보제공과직업알선과같은 고용서비스도선진국에비해크게부족하다. 이와같은구조적문제때문에청년실업은, 정부의특별법제 정(2004 년 3 월), 청년고용촉진대책 (2005 년 1 월) 을통해매년 6,000 억~7,000 억원의예산투입에도불구하고호전의기미를 보이지않고있는것이다. 대졸자의취업난이가중되자이들은 고졸이하직업으로하향취업을하고있으며, 이로인해가뜩이
요약 iii 나올바른직업훈련을받지못한고졸이하청년들의일자리는 상대적으로더줄어들고있는상황이다. 본연구는 2005 년 12월노동부고용정책심의관실의고졸이 하청년층고용촉진대책태스크포스(T/F) 팀의가동을계기로 T/F 팀작업과동시에진행되었다. 본연구의각장은본연구의 주저자인정인수남재량 두사람이 T/F팀의일원으로참가하 면서발표한고졸이하청년층실업현황과고졸이하청년층 실업원인분석, 고졸이하청년실업자면접조사를통한실업정 책의문제점과그들의요구사항, 선진국의청년실업현황과대 책등의순서로구성되어있으며, T/F팀작업의결과인 2006 년 4월 20 일의정부 고졸이하청년고용촉진대책 을포함한기존 정부청년실업대책에대한평가, 그리고정부고졸이하청년실 업대책에대한보완정책과제를결론으로제시하면서마무리되 고있다. 2006 년 4월 20 일의정부 고졸이하청년고용촉진대책 은본 연구의초반작업의성과가내용이반영된결과이며 T/F팀의 논의결과와정부관련부처협의를거쳐발표된것이다. 청년실 업은앞에서지적한구조적문제가주된원인이므로정부의대 책만으로구조적문제를해결하기에는현실적으로한계가있다. 정부의대책은전국적으로수행되어야할중앙에서의대책이주 류를이루고또한직접적으로정부차원에서수행하여야할대 책이주류를이루기때문에지역별청년실업의해결방안은담 기힘들고선진국들에서나타나는지역협의체를통한간접적방 식의대책은포함되기힘들다는문제점을내포하고있다. 본연 구의결론에서는이러한정부대책을보완할수있는지역별및 간접적대책을포함한다양한대책을제시함으로써청년실업의 구조적문제를해결할수있는대책을제시하는것에초점을맞 추고있다.
iv 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 연구내용을장별로요약하면다음과같다. 제Ⅱ장은고졸이하청년층실업의현황을살펴보고있다. 고 졸이하의학력을가진청년실업자가전체청년실업자의 60% 를넘을뿐더러이들의실업률도가장높다. 따라서이들에대 한특별한관심이필요하다. 이부분은정인수김기민 (2005) 에 서의분석결과와일치한다. 아울러고졸이하청년실업자의 대부분은고졸학력자이다. 그런데 고졸 이라는학력분류속에 는대학재학, 대학휴학, 대학중퇴도모두포함된다. 고졸이 이렇게다양한학력특성을가지므로이들의실업에대해서도 보다자세히분류하여분석할필요가있다. 실제로순수고졸, 대학재학, 대학휴학, 대학중퇴에따라참가율, 실업률, 고용 률, 비정규직비율, 임금등이크게달라진다. 이에따라제Ⅲ장 은고졸집단을이러한네집단으로세분하여분석하고있다. 제Ⅲ장은고졸이하청년실업의원인을밝히고있다. 동태적 인측면에서볼때실업률은이직률과입직률등과같은유량변 수들에의해결정된다. 따라서이러한유량변수들을측정하면 고졸이하청년실업의원인을파악할수있다. 학력을세분하여 유량변수들을측정한결과세분된학력집단별로실업의원인이 상이하게나타나, 고졸이하청년실업자라하더라도학력집단별 특성에따른구체적정책으로구현되어야할것임을보여준다. 구체적으로고졸( 순수) 및대학중퇴집단의실업률이대졸( 순 수) 보다높은것은이들의빈번한이직때문이다. 고졸( 순수) 및 대학중퇴집단과대졸자들사이의분석결과를비교하면입직 률면에서는차이가없으나이직률이고졸( 순수) 과대학중퇴 집단에서높게나타난다. 이직률이높게나타난다는것은일자 리와근로자의불합치 (mismatch) 에의한부분이크다. 즉취업 하더라도본인이원하는일자리에취업을못하고있기때문으로 해석될수있다. 이와같은해석은제IV장의고졸이하미취업
요약 v 자들에대한면접조사결과에서확인된다. 따라서고졸( 순수) 과 대학중퇴집단에대한정책은취업정보제공확대와함께직업 훈련을통한취업능력제고가필요함을시사한다. 대학재학및 대학휴학집단은이직률도높지만입직률또한높다. 이는일 자리-근로자불합치때문이라기보다는이들의노동시장참여 특성, 즉일시적인필요나계절적요인때문으로보아야할것 이다. 이들의노동시장성과는매우열악하므로이집단에대해 서는파트타임근로활성화와함께최저임금준수여부등에대 한노동시장모니터링강화도중요정책의하나임을시사한다. 마지막으로중졸이하실업자의 60% 이상이고등학교중퇴자들 이다. 이들에대해서는청년취약계층의차원에서정책적으로 접근하는것이바람직할것이다. 제IV장의고졸이하청년층미취업자에대한면접결과에서 나타나는중요과제로는네가지가지적된다. 먼저, 정부의실업 대책에대한홍보가부족하다. 이를위해서는대다수의구직자 들이취업정보를얻기위해접근하는인터넷사이트인 취업, 알바, 잡(job) 과같은포털사이트와연계하여노동부의실업 정책을다루는사이트가같이검색되게한다든지혹은유명취 업사이트에서팝업(pop-up) 을통해실업정책을알리는것도 고려할수있을것이다. 둘째, 직업훈련의다양성과질을높이고 기능사자격제도를정비할필요가있다. 직업훈련의다양성이란 직업훈련분야, 훈련시간, 훈련기간의다양성을말한다. 고졸이 하청년미취업자는현실적으로소득을벌면서훈련을받아야만 하는입장이다. 이런입장을고려하여훈련시간을현재와같은 온종일훈련이아니라오전이나오후에만훈련하는파트타임 훈련이필요하다. 훈련분야나훈련기간도같은의미에서다양 하게지역특수성에맞추어제공되어야한다. 직업훈련의질제 고부분은강사나강의내용이노동수요에뒤떨어진다는것이
vi 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 면접자들의하소연이다. 기능사자격제도정비도필요한데, 이 는현재의기능사자격이너무남발되고현실수요와동떨어져 서자격증을따도현장에서는대우를받을수없다는점때문이 다. 셋째, 고교실업교육의수정이필요하다. 실업계고교라할 지라도받은교육으로는현장의수요에맞지않으므로내실있 는투자가필요하다는것이다. 넷째, 고졸이하자들의취업정보 확충을위한제도적보완이필요하다. 고졸이하자들의구직정 보는대졸과같이학교취업센터에서도얻을수없으므로고용지 원센터에서의고졸이하자들에대한취업정보및직업상담코너 가내실있게정비되어야한다. 제V장의선진국 4 개국의청년실업대책에대한분석은, 영국 과일본의제도에우리가참고할만한제도들이많다는것과, 프랑스와이탈리아의경우는본받을만한제도자체보다는제도 수행과정에서의문제점과노동시장전체적측면에서시사하는 바가있다는사실을보여준다. 영국의뉴딜정책은고졸이하청 년실업자들에대한취업정보제공이나직업상담을개인별로특 화하여제공하는것이어서고졸이하미취업자면담결과가시 사하는과제들을해결하는데중요한모델이된다. 일본의청년 실업정책의 2 대축인직업훈련 ( 일본식듀얼시스템 ) 과취업지원 정책은우리나라고졸이하청년실업에도그대로적용될수있 다. 일본의듀얼시스템은고졸이하자들을주대상으로직업훈 련을 5 개월, 1 년, 2 년코스로다양하게제공하고, 훈련방법도 1 주당 2 일은교육기관에서의학습, 3일은기업현장에서의실습 을제공함으로써한사람의직업인을육성하는정책이다. 수행 기관도학교, 기업, 업종별단체등에맡김으로써지역과노동시 장수요에좀더부합하도록실시하고있다. 일본의청년고용 트라이얼 (trial) 제도는우리나라에서한시적으로운용되고있는 청년신규고용촉진지원금과유사한제도이다. 청년고용시기업
요약 vii 에보조금을지원하는제도인데효과가상당하여프리타취업률 제고에효과가있다고하므로우리나라의청년신규고용촉진지 원금제도의연장을고려해볼수있는모델로서의가치가있다. 프랑스의경우는과도한청년취업보조금제도가오히려악영향 을미치고있음을보여준다. 프랑스의경우 2년넘게보조금을 지원하므로보조금을지원받는청년에대한낙인효과로인해비 정규직인사회적일자리로부터정규직으로의전업이오히려방 해받고있고, 보조금이사중효과로인해사회적낭비가되고있 다는점은우리로서도참고해야할사항이라고판단된다. 이탈 리아의경우는정규직노동시장의경직성이청년층의취업에부 정적으로작용하고있다는측면에서노동시장의유연안정성제 고가청년실업대책으로서중요한기반이됨을시사한다. 제VI 장의기존정부의청년실업대책평가를요약하면다음과 같다. 2006년 4월 20 일의 고졸이하청년층고용촉진대책 이 전의 2004 ~2006 년정부청년실업대책을평가하면고졸이하 청년대책인실업대책사업은전체사업중 20% 내외에불과하여 대부분의기존청년실업대책사업이대학재학또는졸업이상 청년층에중점을둔사업으로판단되며고졸이하대책이라할 지라도수행의주요창구자체가대학이었기때문에실제로고 졸이하자가접근하기에는한계가있다. 정부의 2006 년 4월 20 일 고졸이하청년층고용촉진대책 은 전체적으로볼때 2006 년이전의청년층실업대책에비해고졸 이하대책으로서는크게향상된것으로평가할수있다. 이대 책은기본적으로직업진로지도취약및노동시장정보제공부 족문제를해소하기위해취업지원서비스를적극적으로제공하 고, 실업계고교및비진학청소년및중도탈락자에대한지원 을강화하는동시에기능인력양성을통해중소기업으로의입직 을유도하는것으로요약할수있다.
viii 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 본연구의제III 장에서제기된청년실업대상집단을고졸( 순 수) 및대학중퇴자, 대학재학및휴학, 중졸이하로나누어대 책을수립하자는부분도실질적으로반영되고있다. 고졸( 순수) 및대학중퇴자그룹과중졸이하그룹에대한정책이 2006 년 4월 20 일대책에서종합적으로반영되고있다. 고졸( 순수) 및대학 중퇴자그룹에대한대책은취업지원서비스의적극적제공과기 능인력양성을통해중소기업으로의입직을유도하는것으로강 화될수있으며, 중졸이하그룹대책은비진학중도탈락취약 계층대책, 중소기업근로환경개선및취업지원강화로상당부 분해결된다. 대학재학및휴학그룹에대한정책은취업자체 가상용정규직으로취업하자는것보다는파트타임취업이나일 시적취업으로학비나생활비일부를벌자는목적이강할것이 므로파트타임취업활성화나취업정보의확충등일반적청년 실업대책이나노동시장인프라구축으로해결될수있는부분이 다. 한편고졸이하청년실업자면담결과에서밝혀진고용서비 스및노동시장정보에대한홍보강화요구는 2006 년 4월 20일 대책에서고용안정센터내고졸이하청년층코너신설과 년 청소 Work-net 에고졸이하비진학청년층을위한구인구직 관련자료실의별도운영, 청소년 Work-net 을네이버, 다음 등민간포털사이트의아르바이트검색코너와의연결추진하는 방안으로구체화되었다. 또한산업수요에직결되는특성화고 대폭확대부분도노동시장수요에고졸이하학력자의취업능 력제고에일조할수있는방안이며, 중소기업청에서현재실시 하고있는공고기업연계형 인력양성프로그램을확충하는것 도같은맥락으로이해된다. 또한고교 2학년을마치고중도탈 락한자가한국폴리텍대학 1년과정을이수한경우고등학교졸 업자와동등의학력을인정함으로써, 직업훈련을통해국가기 간산업분야기능인력으로의양성을유도하는방안도고졸이하
요약 ix 청년들에대한노동시장진입을보다용이하게할수있다. 청년실업은구조적문제이기때문에정부의매년계속되는 정책제시와예산투입에도불구하고호전의기미를보이지않 고있는것이며, 구조적문제이기때문에정부의직접적정책이 아닌지역주민들이나서서해결할수있는간접적해결방안의 확충이필요하다. 정부의고졸이하청년층고용촉진대책 (2006. 4. 20) 을보완하 고구조적문제를해결할수있는정책의기본방향은크게여섯 가지이다. 첫째, 고졸이하청년실업과중소기업인력난을연결 하여함께해결하는방향으로나가야한다. 둘째, 지역별노동시 장분석과지역업종별직업훈련시스템의구축으로지역이필 요로하는인력수급을원활히하자는것이다. 셋째, 기존의정부 청년실업정책의근간이되고있는학교를중심으로한정책수 행보다는학교를떠난미취업자를대상으로한정책수행에초 점을맞추자는것이다. 넷째, 청년실업대책의수행기관의다양성 을높이자는것이다. 기존의정부청년실업대책은해당부처에서 직접적으로수행하는대책이어야지만실적으로내세울수있기 때문에정책적용방식및수단의한계가나타날수밖에없었다. 따라서이러한한계에서벗어나민간부문이나지역파트너십에 의한기금의집행이라는간접적인방법을통하는비중을높이자 는것이다. 선진국의경험에서볼때도이방법은지역의문제를 해결하는효율적방안의하나로판명되었다. 다섯째, 고용서비스 인프라구축에대한투자부분이다. 고졸이하청년실업자가느 끼는가장큰애로사항은구인정보이기때문이다 ( 정인수, 2005). 여섯째, 중소기업의근로환경개선이다. 고졸청년실업자를수용 할수있는현실적인대안이중소기업이지만근로환경부분에 대한거부감이취업에애로사항으로작용하기때문이다. 기본정 책방향에상응하는구체적정책과제는본문을참고하기바란다.
Ⅰ. 서론 1 Ⅰ. 서론 본연구는정인수김기민 (2005) 의 청년층의실업실태파악및대 상별정책과제 연구의후속연구이다. 정인수김기민 (2005) 연구가 청년층실업실태를학력별성별로 나누어분석하여정책대상의핵심 이어디에있는지, 정책은어떠한것이어야하는지를살펴보았던것이 라면, 본연구는정인수김기민 (2005) 연구에서나타난대학중퇴를포 함한고졸이하청년층실업의심각성을완화하는정책적대안제시에 목적이있다. 우리나라의청년실업문제는지난금융위기이후계속되어온구조 적문제이다. 2006 년상반기의청년실업률은 8% 로 2000 년이후몇년 째 8% 내외의등락을보이고있는데, 정부의청년실업대책에도불구하 고호전의기미는보이지않고있다. 청년층실업률을국제비교해보 면, 우리나라의전체실업률대비청년실업률은 2.1배로 OECD 평균인 1.9 배보다약간높은수준이다. 선진국비교에서는큰문제가없는것 같지만, 청년실업자수에구직준비중이라는계층을포함할경우청 년취업애로계층은 하는실업은심각하다. 70만명을넘어선다는점에서실제청년들이체감 청년실업의중심은고졸이하에있다. 2006 년상반기의청년실업의 55%, 곧 19만 5 천명이고졸이하이다. 실업률도고졸이하가 8.8% 로 대졸이상의 6.8% 보다높다. 그나이또래의 80% 이상이전문대를포 함한대학에진학하고졸업하는상황에서, 고졸이하실업이적을것 같지만실제로는대졸보다고졸이하실업자가많은게현실이다. 대 졸들은본인이원하는직업에취업하기까지걸리는시간이길다는문 제는있지만취업은하고있다. 반면에고졸이하들은직업훈련이부 족한상태에서열악한일자리에취업했다그만두는것을반복하기때
2 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 문에실업상태에처하는빈도가더높게나타나고있는상황이다 ( 정인 수김기민, 2005). 청년실업문제가호전되지않고있는것은그원인이구조적인문제 를갖고있기때문이다. 구조적문제는크게다섯가지로지적할수있 다( 정인수김기민, 2005). 첫째, 우리나라는 2003 년이후계속경기가 좋지않아경제성장률이 3~5% 정도에불과하고, 국내총생산 (GDP) 10 억원당취업자수를나타내는고용계수도 2005 년에는 1990 년의절반 수준으로떨어진것으로나타나고용흡수력둔화가청년들의신규입직 을어렵게하고있다. 둘째, 같은나이또래의 80% 이상이대학을졸 업하는, 고학력자의과잉공급이문제가된다. 사회가필요로하는고학 력수요는 30% 에불과하니취업이쉽지않은것이다. 셋째, 학교에서 가르치는내용이사회에서요구하는학력의질에못미치므로사회에 서는다른직장에서근무한경력자를선호하게되고, 따라서신규졸 업자는취업기회가감소되고취업소요기간이장기화되고있다. 넷째, 직업훈련을공공부문보다는민간부문의자율에맡기는현재의추세때 문에공공부문에서의지역별직업훈련수요에맞춘투자가부족할뿐 만아니라민간부문이라할지라도개발시대와같은대기업에서의자체 직업훈련도충분하지않는현실이문제가된다. 다섯째, 취업정보제공 과직업알선과같은고용서비스도선진국에비해크게부족하다. 이와같은구조적문제때문에정부는특별법 (2004 년 3 월) 을제정하 고, 청년실업종합대책 (2003 년 9 월), 청년고용촉진대책 (2005 년 1 월) 을 수립했으며, 청년실업대책수행을위해매년 6,000 억~7,000 억원의예 산을투입하고있음에도불구하고청년실업은호전의기미를보이지 않고있는것이다. 대졸자의취업난이가중되자이들은고졸이하직 업으로하향취업을하고있으며, 이로인해가뜩이나올바른직업훈련 을받지못한고졸이하청년들의일자리는상대적으로더줄어들고 있는상황이다. 본연구는 2005 년 12월노동부고용정책심의관실의고졸이하청년 층고용촉진대책태스크포스(T/F) 팀1) 의가동을계기로 T/F팀작업 과동시에진행되었다. 본연구의각장은본연구의주저자인정인
Ⅰ. 서론 3 수, 남재량두사람이 T/F팀의일원으로참가하면서발표한고졸이하 청년층실업현황과고졸이하청년층실업원인분석, 고졸이하청년 실업자면접조사를통한실업정책의문제점과그들의요구사항, 선진 국의청년실업현황과대책등의순서로구성되어있으며, T/F팀작업 의결과인 2006 년 4월 20 일의정부 고졸이하청년고용촉진대책 을 포함한기존정부청년실업대책에대한평가, 그리고정부고졸이하 청년실업대책에대한보완정책과제를결론으로제시하면서마무리되 고있다. 2006 년 4월 20 일의정부 고졸이하청년고용촉진대책 은본연구 의초반작업내용이반영된결과이며, T/F팀의논의결과와정부관 련부처협의를거쳐발표된것이다. 청년실업은앞에서지적한구조적 문제가주된원인이므로정부의대책만으로구조적문제를해결하기에 는현실적으로한계가있다. 정부의대책은전국적으로수행되어야할 중앙에서의대책, 그리고정부차원에서직접적으로수행하여야할대 책이주류를이루기때문에, 지역별청년실업의해결방안및선진국 들에서나타나는지역협의체를통한간접적방식의대책은포함되기 힘들다는문제점을내포하고있다. 본연구의결론에서는이러한정부 대책을보완할수있는지역별및간접적대책을포함한다양한대책 을제시함으로써청년실업의구조적문제를해결할수있는대책에초 점을맞추고있다. 한편, 청년실업에대한기존연구는앞에서소개한정인수김기민 (2005) 외에도정인수 (1999), 이병희외(2001), 정인수 (2002), 전병유 이상일 (2002), 정인수외(2004), 남재량 (2002), 남재량 (2006) 이있다. 정 인수(1999) 의연구는청년층실태조사에기반하여정책과제를제시하 1) T/F 팀은본연구의두명의주저자를포함해노동부청년고용팀, 산업연구원, 청소년연구원등관련연구기관의연구위원들, 국회, 교육부, 기획예산처, 중소기업청, 청소년위원회등여타관련정부부처관계자와, 한국산업인력공단관계자, 실업계고등학교교사, 관련연구업무에종사하는대학교수등 17 명이주된구성원이었다. 2006 년 4월 20일에발표된정부의 고졸이하청년고용촉진대책 은 T/F팀의토론과정부부처협의를거쳐발표된결과이다.
4 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 고있으며, 정인수 (2002) 에서는청년실업현황및원인분석과함께청 년실업대책예산을포함한정부청년실업대책평가도함께하고있다. 정인수외(2004) 는부산지역에특화한청년실업대책을사업체설문조 사를통한인력수요분석과부산지역소재대학졸업예정자및고용지 원센터를찾는고졸이하구직자분석을통해구인구직상의 수급분 석의결과를토대로한청년실업대책제시라는특징을보인다. 이병희 외(2001) 는학교에서노동시장으로이행하는과정을중심으로청년층 노동시장을분석하고, 청년층의고실업이실은교육과노동시장간의 괴리에서비롯되고있기에, 청년층의경력형성을지원하고교육과노 동시장의연계를강화할수있는정책등에대해제언하고있다. 전병 유이상일 (2002) 은고졸미진학청년층이고교졸업후노동시장에서 어떤형태로고용및실업상태를오가고있는지, 또한그러한상태의 원인은무엇인지를실증적으로분석하고선진국 6 개국( 미국, 영국, 프 랑스, 독일, 호주, 벨기에 ) 의취약청년층실업정책을비교, 검토함으로 써한국이참고할만한정책들을제시하고있다. 특히우리나라노동 시장의고학력화속에서고졸일자리가전문대졸중심으로대체될가 능성이커지면서고졸취업률자체가높지않음을지적한다. 남재량 (2002, 2006) 은우리나라의청년실업률이높은원인을노동시장의동태 적인측면에서찾고있다. 동태적으로볼때실업률은이직률과입직 률이라는두유량변수에의해결정된다. 그는청년의입직률은기간 노동력이나노년노동력의입직률과사실상다르지않지만청년의이 직률은다른연령집단의이직률에비해매우높음을실증적으로보이 고있다. 이를통해청년실업정책의방향이청년의취업을촉진하는 데에서이직을낮추는쪽으로바뀌어야함을강조하고있다.
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 5 Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 고졸이하의학력을가진청년층실업에대해분석하기앞서먼저 전체근로자를학력집단별로구분하여실업현황을살펴보고, 다음으로 청년에대해학력별실업현황을살펴보기로하자. 1. 학력집단별실업현황 가. 근로자전체 < 표 Ⅱ-1> 은실업자수를학력별로구분하여보여준다. 학력집단의 구분은흔히사용하는바와마찬가지로구분하였다. 다만중졸이하를 보다세분하여초졸이하와중졸로나누었다. 이에따라학력집단의 수는고졸, 전문대졸, 대학교졸업이상을포함하여모두 5 가지이다. 단, 표에서실업자란 1 주간구직활동을기준으로구분한것인데, 이는학 력별실업자에대한장기간에걸친시계열을보기위함이다. 최근들 어많이사용되는 4주간구직활동기준실업관련자료는 1999 년 6월 이후에나가용하다. 표에서보듯이전체실업자수는 1990 년 45.4 만명에서 2005 년 83.3 만명에이르기까지지속적으로증가하는가운데경기변동에따라등 락하는모습을보여준다. 실업자수의지속적인증가추세는생산가능 인구및경제활동인구의증가에따른것이다. 실업자수의증가세는 1997 년까지매우완만하였으나 1998 년외환위기와함께 149.0 만명으 로급증하였다가 2002 년 70.8만명으로하락한뒤다시증가세를보여 2005 년의 83.3 만명에달하게된다. 실업자수의이러한증가추세및경기에따른등락은모든학력집단 들에서마찬가지로나타난다. 학력집단들가운데규모가가장큰고졸
6 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 의경우를보면실업자수가 1990 년의 24.0 만명에서 2005 년 44.5 만명 으로증가한다. 이후 1997년까지완만한증가세를보이다가외환위기 와함께실업자수가급증한것과, 2002 년까지하락한후 2005 년까지 증가세를보이는것도마찬가지이다. 중졸자의실업자수도 1990 년 6.4만명에서 1997 년 7.8만명으로완 만하게증가하다가 1998 년에 24.6 만명으로급증한뒤 2002 년 8.6만명 으로하락하고이후증가하여 2005 년에 8.3 만명에이른다. 초졸이하 의경우에도실업자수는 1990 년의 3.6만명에서 2005 년의 5.8만명으 로증가하고있으며외환위기에따른 1998 년의급증(15.8 만명) 도마찬 가지이다. 초졸이하나중졸의경우와달리고졸과전문대졸및대학교졸업이 상자의실업자수는표에서보듯이크게증가하고있다. 전문대졸학 력을가진실업자수는 1990 년 2.9만명에불과하였으나 2005 년에 11.1 만명으로 3.8 배로증가하였다. 대졸이상의경우에도실업자수 는 1990 년 8.5 만명에서 2005 년 13.6 만명으로 1.6 배증가한다. 고졸의 경우는이미본바와같이 24.0 만명에서 44.5 만명으로 1.9배증가하 였다. 이처럼고졸및그이상의학력수준을가진집단의실업자수증가 는무엇보다도전반적인고학력화현상을반영하는것으로볼수있다. 이러한장기추세와달리, 단기의경기변동을보면중졸과초졸이하 의경우가고졸이상의경우보다더욱민감함을알수있다. 즉 1998 년 의실업자증가율을계산해보면초졸이하집단이 395%, 중졸집단이 315% 인반면, 고졸집단은 251%, 전문대졸이 225%, 대졸이상이 219% 이다. 중졸이하저학력집단의실업자증가율이고졸이상집단의 경우보다매우높으며, 학력이낮을수록경기에더욱민감한특징을보 여준다. 이제각학력집단의실업자수가전체실업자수에서차지하는비중 과그변화를살펴보자. 학력집단별실업자수의변화는인구증가에 따른해당학력집단의규모변화에의한것일수도있으므로이를통 제하고살펴볼필요가있다. [ 그림 Ⅱ-1] 은이를보여준다. 그림에서
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 7 < 표 Ⅱ-1> 학력별실업자수 ( 단위 : 천명 ) 전체초졸이하중졸고졸전문대졸대졸이상 1990 454 36 64 240 29 85 1991 461 34 63 255 34 74 1992 490 30 69 275 38 78 1993 571 36 75 313 45 102 1994 504 36 67 266 45 90 1995 430 32 55 231 46 66 1996 435 28 56 238 44 70 1997 568 40 78 315 51 83 1998 1490 158 246 790 115 182 1999 1374 141 219 734 116 165 2000 913 88 139 471 100 116 2001 845 75 117 433 98 123 2002 708 52 86 358 93 119 2003 776.9 45.3 77.1 411.2 102 141.3 2004 813.2 53.7 84.5 434.6 100.7 139.7 2005 833.3 58.4 83.3 444.8 110.6 136.2 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 보듯이실업자가운데중졸자비중이감소하고있고전문대졸자비중 이증가하고있는현상을제외하고는, 학력별실업자비중이상대적으 로안정적이며시기별로약간등락하는것으로나타난다. 특히 1998 년 에초졸이하와중졸의실업자비중이증가하는반면다른학력집단들 의비중은모두감소하고있어, 앞에서본바와같이이들저학력집단 이경기에더욱민감함을다시한번보여준다. 이제학력집단별로실업률을살펴보자. 실업률은각학력집단들의 실업자수를이들집단들의경제활동인구의크기로조정한것이므로 학력집단들의규모와무관하게노동시장특성을보여준다. [ 그림 Ⅱ-2] 는학력별실업률의시계열을그림으로그린것이다. 그림에서보듯이 대학교졸이상을논외로할경우대체로학력이높은집단일수록실업
8 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 률도높다. 검은색동그라미를가진대학교졸이상의실업률은외환위 기발생이전에는흰색동그라미를가진고졸의실업률과비슷하였으 나, 외환위기이후에는중졸의실업률과유사한수준을기록하고있다. [ 그림 Ⅱ-1] 학력별실업자비중 60.0 50.0 40.0 30.0 초졸이이하하 중졸 고졸 전문대졸전 대졸대학이상교졸이상 20.0 10.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. [ 그림 Ⅱ-2] 9.0 8.0 7.0 6.0 학력별실업률 초졸졸이이하하중졸졸고졸졸전문대졸전문대졸대졸대학이상교졸이상 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료.
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 9 또한대학교졸이상을제외하고는모두외환위기이전에비해실업률 이높아졌다. 대졸이상의실업률은위기전과후에별차이를보이지 않는다. 보다구체적으로학력집단별실업률의변화를살펴보기위해제시한 것이 < 표 Ⅱ-2> 이다. 표에서보듯이 1990 ~95 년을위기발생이전기 간으로삼고 10년후인 2000 ~05 년을위기이후의기간으로본다면, 전체실업률은 2.47% 에서 3.57% 로 1.10% 포인트상승하여 44.6% 의상 승률을기록한다. 학력집단별로세분하여보면, 초졸이하의경우외환위기이전 0.75% 에불과하던실업률이이후 1.83% 로상승하여 1.08% 포인트상승 하고있는데이를상승률로계산하면무려 144.4% 에이른다. 중졸의 실업률도 1.88% 에서 3.33% 로 1.45% 포인트상승하여 77.0% 의상승률 을기록하고있다. 고졸의실업률은 3.22% 에서 4.22% 로 31.1% 상승하 였으며, 전문대졸의실업률은 4.45% 에서 5.02% 로 12.7% 상승하는데 그쳤다. 반면대졸이상의실업률은 3.42% 에서 2.90% 로 0.52% 포인트 하락하여상승률이 -15.1% 이다. 결국외환위기발생전후를비교할경우저학력집단일수록실업률 의상승률이더욱크다는사실을알수있다. 특히대졸이상학력집단 의실업률이외환위기이후오히려하락하였다는사실은, 본연구가 고졸이하학력집단에초점을맞추고있기는하지만, 주목할만한특 징이라하겠다. < 표 Ⅱ-2> 학력집단별실업률변화 전체초졸이하중졸고졸전문대졸대졸이상 1990 ~1995 2.47 0.75 1.88 3.22 4.45 3.42 2000 ~2005 3.57 1.83 3.33 4.22 5.02 2.90 차이 1.10 1.08 1.45 1.00 0.57-0.52 상승률 44.6 144.4 77.0 31.1 12.7-15.1 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료.
10 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 나. 청년 앞에서장기간에걸친학력집단별실업특징을근로자전체에대해 살펴보았으므로, 이제청년에초점을맞추고이들의학력집단별특징 을살펴보자. 먼저청년(15 ~29 세) 의경제활동상태가학력집단별로어 떠한차이를보이는지살펴보자. < 표 Ⅱ-3> 은청년학력집단별취업 과실업그리고비경제활동상태의분포를보여준다. 단, 초졸이하와 중졸을함께묶어중졸이하로단순화시켰다. 표에서보듯이청년실업자가운데가장높은비중을차지하는학력 집단은고졸집단이다. 고졸실업자수는 21.7 만~22.5 만명이며청년 실업자의 56.6 ~57.5% 를차지한다. 즉실업자의절반이상이고졸학력 을가지고있다. 전문대졸과대졸이상이각각 7만명남짓한정도로 각각청년실업자의 만명남짓한정도로청년실업자의 18~19% 정도를차지한다. 중졸이하실업자는 2 실업자로제한한다면이들이청년실업전체의 있는것이다. 5% 정도를차지한다. 고졸이하 60% 이상을차지하고 취업자의경우를보면역시고졸취업자수가 230만 ~240 만명정도 로매우많은데이는전체청년취업자의 50~52% 를상회하는수치이 다. 청년취업자의많은부분이고졸자임은분명하지만이는고졸청 년실업자비율에는미치지못한다. 중졸이하청년취업자의비중도 3% 수준에불과해이학력집단의실업자비중 5% 수준에미치지못 한다. 즉고졸이하학력집단은전체청년실업자가운데에서차지하 는비중은높고, 취업자가운데에서차지하는비중은상대적으로낮다. 고졸이하학력집단의취업자비중이낮다는것은곧전문대졸및대 졸이상집단의취업비중이높음을의미한다. 실제로이들의취업비 중은각각 22% 정도이다. 이제청년비경제활동인구를학력집단별로구분하여살펴보자. < 표 Ⅱ-3> 에서보면청년비경활가운데중졸이하학력집단의비중이매 우높음을알수있다. 이들의규모는 230만명정도로청년전체비경 제활동인구의 42~44% 를차지한다. 이는고졸집단의 44~46% 와거의
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 11 일치한다. 반면전문대졸과대졸이상학력집단이청년비경활에서차 지하는비중은각각 4~5% 및 6% 정도에불과하다. 청년비경제활동 인구가운데고졸이하집단의비중이 할만하다. 90% 에육박한다는사실은주목 < 표 Ⅱ-3> 청년의학력집단별경제활동상태분포 실 취 업 업 비경활 인구수비율 ( 단위 : 천명, %) 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 중졸이하 23 21 5.9 5.3 고졸 217 225 56.6 57.5 전문대졸 74 74 19.3 18.9 대졸이상 70 72 18.2 18.3 중졸이하 174 170 3.8 3.7 고졸 2,433 2,298 52.8 50.2 전문대졸 1,002 1,064 21.8 23.2 대졸이상 997 1,047 21.6 22.9 중졸이하 2,306 2,280 42.9 44.1 고졸 2,514 2,305 46.7 44.6 전문대졸 237 269 4.4 5.2 대졸이상 322 318 6.0 6.1 자료: 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 이제청년의실업률을학력집단별로살펴보자. < 표 Ⅱ-4> 에서보듯 이청년실업률은학력집단이높을수록낮아지는특징을보인다. 즉 중졸이하집단의실업률은 10% 를상회하는반면고졸실업률은 8% 수준이다. 전문대졸과대졸이상의실업률은비슷하지만대졸이상의 실업률이약간낮다. 즉고졸이하학력집단은다른학력집단에비해 실업률이매우높다.
12 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 < 표 Ⅱ-4> 청년의학력별실업률 중졸이하고졸전문대졸대졸이상 2003 년 11.5 8.2 6.8 6.5 2004 년 10.9 8.9 6.5 6.4 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 2. 청년고졸자의세부학력분포 본연구는청년가운데에서도고졸이하학력집단의실업을다루고 있다. 앞에서본바와같이청년실업자의절반을넘는 56~57% 가고 졸학력을가진실업자였다. 그렇다면고졸실업자가왜이렇게많은 지에대해살펴보자. 우리가노동시장에서학력집단을구분할때고졸이라함은순수하게 고등학교를졸업한사람만을지칭하는것이아니다. 순수고졸자뿐아 니라전문대학이나대학교에재학중이거나중퇴하였거나휴학중인 사람들도모두고졸 학력집단에포함된다. 따라서고졸학력집단이라 하더라도이들의구성은상당히이질적일수있다. 이제고졸집단을 보다세분하여그구성을살펴보기로하자. < 표 Ⅱ-5> 는고졸학력 집단을다양한세부학력집단으로다시구분하여그규모와구성을보 여준다. < 표 Ⅱ-5> 에서보듯이순수고졸실업자는 13만명정도로전체고 졸자의 60% 정도를차지한다. 나머지 40% 는전문대학이나대학교에 재학중이거나중퇴하였거나휴학중인사람들이다. 다만취업자의경 우순수고졸자의비중이 순수고졸자의비중은 65~69% 정도로높으며, 비경활가운데에서 30% 남짓한정도이다. 이제주요노동시장지표들을사용하여세분된학력집단들의성과를 살펴보자. < 표 Ⅱ-6> 은고졸이하청년층의참가율과실업률그리고 고용률을보여준다. 표에서보듯이고졸( 순수) 의실업률은매우낮고 참가율과고용률은매우높아다른학력집단들에비해노동시장성과 가우수하다. 즉고졸( 순수) 의참가율은 70% 정도로중퇴자 ( 전문대및
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 13 < 표 Ⅱ-5> 학력별실업자, 취업자, 비경제활동인구의분포 실 업 자 취 업 자 비 경 활 인구수비율 ( 단위 : 천명, %) 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 고졸 ( 순수) 132 136 61.1 60.6 전문대재학 14 16 6.7 6.9 전문대중퇴 5 7 2.2 3.0 전문대휴학 9 10 4.3 4.5 대학교재학 36 30 16.5 13.4 대학교중퇴 5 5 2.4 2.3 대학교휴학 15 21 6.9 9.3 전체 217 225 100.0 100.0 고졸 ( 순수) 1,697 1,503 69.7 65.4 전문대재학 117 117 4.8 5.1 전문대중퇴 46 58 1.9 2.5 전문대휴학 86 107 3.5 4.7 대학교재학 274 264 11.3 11.5 대학교중퇴 51 68 2.1 3.0 대학교휴학 163 180 6.7 7.8 전체 2,433 2,298 100.0 100.0 고졸 ( 순수) 784 708 31.2 30.7 전문대재학 334 312 13.3 13.5 전문대중퇴 16 24 0.6 1.0 전문대휴학 69 63 2.7 2.7 대학교재학 1,097 978 43.6 42.4 대학교중퇴 23 31 0.9 1.3 대학교휴학 191 190 7.6 8.2 전체 2,514 2,305 100.0 100.0 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 대학교 ) 와함께매우높다. 초졸이하와중졸의참가율은 7% 수준에불과하다. 재학생 ( 전문대및대학교 ) 의참가율은 20% 수준으로매우낮다. 대학교휴학생의참가율은 50% 정도이나전문대휴학생의참가
14 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 율은 60% 정도로높다. 실업률을보면초졸이하와중졸의실업률이 10% 를넘을정도로높 은반면, 고졸( 순수) 의실업률은 7~8% 로청년학력집단들가운데가 장낮다. 재학생의실업률은중졸이하의경우와마찬가지로 10% 를넘 고있으며, 중퇴자와휴학생의실업률은비슷한수준이다. 고용률을보면중졸이하고용률이 6~7% 수준으로매우낮으며, 고 졸( 순수) 의고용률은 65% 에이를정도로높다. 재학생의고용률은매 우낮으며, 중퇴자의고용률은고졸( 순수) 과유사한수준이다. 휴학생 의고용률도높은편이나중퇴자에미치지못한다. < 표 Ⅱ -6> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 주요지표들 참가율실업률고용률 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 초졸이하 7.5 7.0 10.5 14.3 6.7 6.0 중졸 7.9 7.8 11.7 10.4 7.0 7.0 고졸 ( 순수) 70.0 69.8 7.2 8.3 64.9 64.0 전문대재학 28.3 29.8 10.9 11.7 25.2 26.3 대학교재학 22.0 23.1 11.5 10.3 19.5 20.7 전문대중퇴 75.6 72.9 9.4 10.2 68.5 65.4 대학교중퇴 71.1 70.6 9.4 6.9 64.4 65.7 전문대휴학 58.1 65.1 9.8 8.6 52.4 59.5 대학교휴학 48.2 51.4 8.4 10.5 44.2 46.0 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 결국참가율과실업률그리고고용률로볼때청년노동시장은학력 구성으로보아크게중졸이하, 고졸( 순수), 대학중퇴 ( 전문대및대학 교), 대학재학 ( 전문대및대학교 ), 대학휴학 ( 전문대및대학교 ) 으로구 분하여볼수있는데, 이들의노동시장성과가매우유사하다. 그리고 고졸( 순수) 과대학중퇴 ( 전문대및대학교 ) 의노동시장성과가상당히 유사하다는것도중요한특징이다. 이러한특징들은고용의질에있어서도마찬가지로나타난다. < 표
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 15 Ⅱ-7> 은세분한청년학력집단별비정규직종사자수와그비율을보 여준다. 표에서보듯이청년층의비정규직비율은 2003 년에 36.7% 이고 2004 년에는 39.2% 이다. 초졸이하의비정규직비율은청년전체보다 약간높은정도이나중졸은더욱높다. 고졸( 순수) 의비정규직비율은 30% 에이르지않을정도로낮은데이러한성과는중퇴자에서도마찬 가지이다. 반면재학생들의비정규직비율이가장높으며, 휴학생의비 정규직비율이그다음이다. < 표 Ⅱ -7> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 고용의질 정규직 ( 천명) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 비정규직 ( 천명) 정규직 (%) 비정규직 (%) 정규직 ( 천명) 비정규직 ( 천명) 정규직 (%) 비정규직 (%) 초졸이하 12.3 6.8 64.5 35.5 11.4 8.0 58.7 41.3 중졸 70.0 55.8 55.6 44.4 53.9 63.5 45.9 54.1 고졸 ( 순수) 1,052.5 354.5 74.8 25.2 908.3 372.9 70.9 29.1 전문대재학 55.9 77.8 41.8 58.2 48.0 68.3 41.3 58.7 대학교재학 65.3 194.5 25.1 74.9 59.4 176.3 25.2 74.8 전문대중퇴 26.6 10.1 72.5 27.5 35.2 15.8 69.0 31.0 대학교중퇴 34.3 8.3 80.5 19.5 45.8 16.4 73.7 26.3 전문대휴학 34.2 40.2 46.0 54.0 51.1 33.0 60.8 39.2 대학교휴학 73.6 77.2 48.8 51.2 73.1 76.0 49.0 51.0 전체 1,424.7 825.1 63.3 36.7 1,286.3 830.3 60.8 39.2 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 참고 : 대학졸업청년층의노동시장성과 : 고용의질 정규직 ( 천명) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 비정규직 ( 천명) 정규직 (%) 비정규직 (%) 정규직 ( 천명) 비정규직 ( 천명) 정규직 (%) 비정규직 (%) 전문대졸 708.0 229.4 75.5 24.5 709.4 284.9 71.3 28.7 대졸 604.6 205.9 74.6 25.4 594.7 266.6 69.0 31.0
16 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 이제청년층학력집단들의임금(3 개월평균임금 ) 을살펴보자. < 표 Ⅱ-8> 에서보듯이고졸( 순수) 과중퇴자의임금수준이가장높고, 재 학생의임금이가장낮다. 이는시간당임금으로보더라도마찬가지 이다. < 표 Ⅱ -8> 고졸이하청년층의세부학력별노동시장성과 : 임금 임금( 만원) 시간당임금 ( 원) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 초졸이하 90.3 110.6 4,470 5,426 중졸 82.2 92.5 4,146 4,560 고졸 ( 순수) 110.9 115.2 5,678 6,082 전문대재학 66.5 73.3 3,892 4,492 대학교재학 61.7 68.3 4,711 5,102 전문대중퇴 109.6 109.3 5,589 5,382 대학교중퇴 123.2 122.1 6,331 6,208 전문대휴학 80.1 95.5 4,030 4,779 대학교휴학 83.8 89.3 4,697 4,945 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 참고 : 대졸청년층의노동시장성과 : 임금 임금( 만원) 시간당임금 ( 원) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 전문대졸 117.5 122.2 6,236 6,595 대졸 144.4 151.1 8,044 8,520 3. 종합 이상에서살펴본바와같이청년을학력집단별로구분하여보면낮 은수준의학력을가진사람들이전체청년실업자가운데많은부분을 차지하고있다. 고졸이하학력을가진실업자가청년실업자전체의 60% 를넘는다. 실업자비중이높을뿐아니라저학력청년의실업률도
Ⅱ. 고졸이하청년층실업현황 17 높다. 전문대나대학교를졸업한청년의실업률은 6% 에불과하나, 고 졸청년의실업률은 를넘는다. 9% 에육박하며중졸이하청년의실업률은 10% 고졸이하학력을가진저학력청년실업자의대부분은고졸이다. 그 런데고졸학력집단에는순수하게고등학교를졸업한사람뿐만아니 라, 전문대나대학교를다니고있거나휴학하였거나중퇴한사람까지 포함되어있다. 이렇게다양한학력특성에따라노동시장성과도크 게다를수있으므로 고졸 을더욱세분하여살펴보아야한다. 이러한필요성에따라본연구는학력집단을초졸이하, 중졸, 고졸 ( 순수) 및전문대와대학교의재학, 휴학, 중퇴라는 9개로세분하여이 들의노동시장을살펴보았다. 그결과노동시장성과로볼때 고졸 가 운데대체로전문대와대학교의재학, 중퇴, 휴학학력집단의노동시장 성과가유사하게나타났다. 초졸이하와중졸의노동시장성과도대체 로유사하게나타났다. 이에따라본연구는학력집단을중졸이하, 고 졸( 순수), 대학재학, 대학휴학, 대학중퇴및대졸( 순수) 이라는 6개로구 분하여청년노동시장을분석하기로한다. 대졸( 전문대졸업및대학교 졸업) 은비교를위한것이다.
18 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 III. 고졸이하청년층실업의원인 앞에서우리는고졸이하청년층노동시장을학력별로세분하여살 펴보았다. 고졸이하청년실업자가청년전체실업자가운데차지하 는비율이매우높을뿐아니라이들의실업률도가장높았다. 제Ⅲ장 은이들저학력청년층의실업률이높은원인을밝히고자한다. 먼저 분석에사용할모형에대해알아보자. 1. 분석에사용할모형(model) 저량(stock) 변수인실업률은유량(flow) 변수들에의해결정된다. 따라서실업률수준의결정및그변화에대해언급하기위해서는유 량변수들에의해실업률이결정되는모형을살펴보아야한다. 먼저노 동시장유량모형을살펴보고다음으로실업률결정모형을살펴보자. 아래의식 제시한것이다. 2) (1) 은노동시장유량분석에필요한모형을알아보기위해, 단,,. (1) 어느한시점, 예컨대시점 t 에서의노동력상태는취업과실업및 비경제활동등세가지상태로구분된다. 각각의상태에속한사람의 2) 이에대한보다자세한내용은남재량 (1997), 남재량류근관최효미 (2005), Marston(1976) 을참조바란다.
Ⅲ. 고졸이하청년층실업의원인 19 수를 E t, U t, N t 로나타내고, 이들을묶어서벡터로 S t 로표현하자. 이제는일정기간, 예를들면한달동안발생한노동자들의상태변화 를 와같이 9 개의원소를갖는이행확률행렬을이용해나타내자. 행렬의각원소들은시점의 t 특정노동력상태에서 (t+1) 시점의특정 상태로옮겨간사람의수를원래상태 (t시점 ) 에있는사람의수로나눈 이행확률들이다. 예를들어 ue는시점에서 t 실업상태에있던사람들 가운데 (t+1) 시점에취업상태에서발견된사람들을원래의실업자수 인 U t 로나눈것이다. 즉한달에걸쳐실업자가취업자로이행할확 t 률을나타낸다. 이행확률행렬 에대해보다구체적으로살펴봄으로써유량모형에 대한이해를높이도록하자. [ 그림 Ⅲ-1] 은이를위해제시한것이다. 그림에서첫번째열(column) 과첫번째행은각각금기(t 시점) 와다 음기 (t+1 시점) 의노동력상태를나타낸다. 취업상태를 E로, 실업상태 를 U로, 그리고비경제활동상태는 N으로표시할때, 일정기간, 예를 들면한달동안발생한노동자들의상태변화는그림과같은 소를갖는 t t t Markov 이행확률행렬로나타낼수있다. t 9개원 [ 그림 Ⅲ-1] Markov 이행확률행렬 t t+1 E t U t N t E t EE (ee) EU (eu) EN (en) U t UE (ue) UU (uu) UN (un) N t NE (ne) NU (nu) NN (nn) 행렬의각원소들은대문자와소문자두가지로표기되어있다. 대문 자로표기된원소는 t시점의특정노동력상태에서 t+1시점의특정상태로옮겨간사람의수를나타내고, 소문자는이들을각각원래상태 (t시점 ) 의사람수로나눈것이다. 따라서소문자로나타낸원소들은 t 시점에서 +1 t 시점의상태로이행할확률을나타낸다. 예를들어 EN은 시점에 t 취업되어있던사람들가운데 +1 t 시점에비경제활동상태로
20 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 이행한사람들의수이고, en은 EN/E 과같이정의된이행확률이다. 이 행확률들은각행별로합치면 한다. 1 이된다. 예컨대, ee+eu+en =1이성립 이러한이행확률행렬의원소들가운데 eu+en 은취업상태에서이탈 할확률로서곧실직확률을나타낸다. 이는곧고용불안에대한본연 구의정의에서실직가능성을의미한다. 또한각행의합은 1이므로실 직가능성은 (1-ee ) 로나타낼수도있다. 또한취업상태에머물확률이 ee로일정하다면취업상태에계속머물것으로기대되는기간, 즉기 대취업기간을알아낼수도있다. 즉기대완결취업기간은 1/(1-ee ) 로계 산할수있다. Marston(1976) 에따르면균제상태 (steady state) 에서실업률은식 (1) 과 [ 그림 Ⅲ-1] 에서본여러유량변수들의선형결합인이직률 (job separation rate) 와입직률 (job finding rate) 에의해다음과같 이결정된다. t,. (2) 실업률의구체적인형태를알기위해서는균제상태를상정하여야하 고균제상태가정하에실업률은식 (2) 와같이표현된다. 그러나굳이 균제상태를가정하지않더라도실업률이이직률과입직률에의해결정 될것임은분명하다. 다만균제상태를가정하지않을경우실업률결 정식을구체적으로알수없게된다. 실업률은실업기간과실업빈도를사용하여표현할수도있다. 즉실 업기간을식 (3), 실업빈도를식 (4) 와같이정의할경우실업률은실업 기간 와실업빈도 에의해결정된다.
Ⅲ. 고졸이하청년층실업의원인 21. (3). (4) 한편남재량 (2002, 2006. 4) 은우리나라의청년실업률이높은이유를 이러한유량변수들을사용하여분석하고있다. 그에따르면청년실업 률이다른연령집단의실업률에비해높은것은이들이일자리를구하 지못해서가아니라빈번하게이직하기때문이다. 즉청년의입직률이 낮아서가아니라청년의이직률이높기때문에우리나라청년실업률이 높다는것이다. 이는 [ 그림 Ⅲ-2] 와 [ 그림 Ⅲ-3] 에서분명하게나타난다. [ 그림 Ⅲ-2] 연령집단별이직률 4.0 3.5 3.0 청년기간노년 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1987 1989 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 자료 : 남재량 (2002).
22 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 [ 그림 Ⅲ-3] 연령집단별입직률 55.0 50.0 45.0 청년기간노년 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 1987 1989 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 자료 : 남재량 (2002). 2. 실증분석 이제실제자료를사용하여이직률과입직률, 실업기간과실업빈도 등을측정하여저학력청년층의세분학력별실업요인을살펴보자. 경 제활동인구조사원자료를패널로구축하면이러한유량변수들을측정 할수있다. 가. 이직률과입직률 < 표 Ⅲ-1> 은이직률과입직률을측정한결과이다. 표에서고졸이 하집단을세부학력집단별로보면고졸( 순수) 과다른학력집단들간 에실업원인에서큰차이가존재함을알수있다. 먼저고졸( 순수) 의경우이직률이매우낮고입직률도낮다. 특히입 직률에비해이직률이크게낮아이들의실업률도가장낮게나타난다. 대학중퇴의경우도고졸( 순수) 과유사한특징을보인다. 다른학력집단 들의이직률은매우높고입직률도높다. 즉이들은노동시장에서빈
Ⅲ. 고졸이하청년층실업의원인 23 < 표 Ⅲ-1> 이직률과입직률 이직률입직률실업률 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 중졸이하 4.91 5.36 38.9 44.2 11.1 10.5 고졸( 순수) 2.68 2.93 35.4 32.3 7.1 8.2 대학재학 5.47 5.03 47.8 53.4 9.1 8.6 대학중퇴 4.03 2.94 32.8 39.0 8.9 8.2 대학휴학 4.82 3.95 49.1 40.8 8.8 9.6 대졸( 순수) 2.10 1.96 32.5 32.3 6.9 6.6 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 번한이동을경험하고있다. 고졸( 순수) 의이직률은대졸( 순수) 에비해서는높은수준이다. 반면 입직률은유사하므로고졸( 순수) 의실업률이대졸( 순수) 에비해높게 나타난다. 2004 년의고졸( 순수) 이직률은 2.93 으로대졸( 순수) 의 1.96 에 비해매우높으며이로인해실업률차이가확대되었다. 보다장기간 에걸쳐구조적인분석이필요하나, 고졸( 순수) 과대졸( 순수) 의이직률 움직임에차이가있음을염두에두면, 고졸( 순수) 의이직률을낮추기 위한노력이효과적일수있다. 이직률을낮추기위해서는근로자 - 일자리의불합치 (mismatch) 를사 전에줄이기위한노력이중요하며, 여기에는정보유통촉진정책과학 교의직업교육등이효과적일것이다. 나. 실업기간과실업빈도 이제실업기간과실업빈도에대해살펴보자. 먼저고졸( 순수) 의경우 를보면이들의실업빈도는낮으나실업기간은상대적으로길다. 이는 고졸( 순수) 의실업은다른학력집단들에비해장기적이고구조적일가 능성을제기하게한다. 반면대학재학의실업기간은매우짧으며실업 빈도가매우높다. 즉이들은매우빈번하게실업을경험하지만실업
24 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 에오래머물지않는다. 대학중퇴의실업기간은고졸( 순수) 과유사할정도로높고실업빈도 도높아실업률이높다. 중퇴자는학교에적을두고있지않으므로고 졸과마찬가지로노동시장에정착한것으로볼수있다. 따라서이들 은청년들에게서일반적으로나타나는빈번한노동이동성이약하게나 타나는것으로파악할수있다. 고졸( 순수) 을대졸( 순수) 와비교하면두학력집단의실업기간에는 거의차이가없고실업빈도에서상당한차이를보인다. 2004 년에고졸 ( 순수) 의실업빈도는 2.9로대졸의 2.0 에비해매우높다. 이러한결과 는이직률과입직률에대한위의결과와유사하다. 실업빈도, 즉이직 을낮추려는정책의중요성이두드러진다. < 표 Ⅲ-2> 실업기간과실업빈도 실업기간실업빈도실업률 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 2003 년 2004 년 중졸이하 2.4 2.1 5.8 6.2 11.1 10.5 고졸( 순수) 2.6 2.8 2.6 2.9 7.1 8.2 대학재학 1.8 1.6 7.1 6.0 9.1 8.6 대학중퇴 2.7 2.4 4.0 2.8 8.9 8.2 대학휴학 1.9 2.3 4.2 3.6 8.8 9.6 대졸( 순수) 2.7 2.8 2.0 2.0 6.9 6.6 자료: 통계청, 경제활동인구조사, 원자료. 3. 시사점 청년고졸실업자 22만명가운데순수하게고등학교를졸업한실업 자는 13만명으로 60% 정도이다 (2004 년). 나머지 40% 는대학에적을 두고있거나중퇴한자들이다. 이들로인해고졸실업자수가예상외 로많아보이는현상이나타난다. 고졸이하청년층에도학력구성이다양할뿐아니라각학력집단별
Ⅲ. 고졸이하청년층실업의원인 25 로실업의주된원인에도차이가있을수있으므로, 각학력집단별특 성을고려하여논의하여한다. 이를위해본연구는중졸이하, 고졸 ( 순수), 대학재학, 대학휴학, 대학중퇴, 대졸( 순수) 이라는 6개의학력집 단으로구분하여실업의원인에대해유량분석을실시하였다. 분석결과에따르면각학력집단에대해상이한접근이필요함을알 수있다. 고졸( 순수) 및대학중퇴집단의경우노동시장밀착도 (attachment) 가크며노동시장성과도높다. 반면대학재학및휴학 집단의경우근로조건 ( 임금) 이중졸이하에도미치지못할정도로열 악하다. 중졸이하집단의경우참가율과고용률이매우낮으며근로 조건이열악하다. 고졸( 순수) 및대학중퇴집단은이미노동시장으로이행한학력집 단일뿐만아니라이들의규모도매우커서경제적, 사회적으로중요 한학력집단이다. 이들의실업이대졸( 순수) 보다높은데, 이는이들의 빈번한이직때문이다. 노동시장에정착하려는근로자들에게서발생하 는빈번한이직은주로일자리 - 근로자의불합치 (mismatch) 에의한결 과일가능성이크다. 이경우불합치를사전에예방하기위한노력이 중요할것이다. 대학재학및휴학의경우이직률이매우높으나입직률또한높다. 이들의빈번한이직과입직은일자리와의불합치때문이라기보다는이 들의노동시장참여특성에의한것으로판단된다. 즉일시적인필요 나계절적인요인등으로인해노동시장에참여하였을가능성이크다. 이들의노동시장성과는매우열악하므로이학력집단에대해서는근 로기준준수여부에대한모니터링이중요할것으로사료된다. 실제로 이들가운데 년 8 월기준). 22% 가최저임금이하의임금을받고있는실정이다 (2004 한편중졸이하실업자의상당수 (60% 이상) 는고등학교중퇴자이다. 이들에대해서는청년취약계층이라는측면에서접근하는것이바람직 할것으로판단된다. 이는청년실업전체에대한본연구의접근과도 맥을같이한다. 요컨대, 결국고졸이하청년층의실업에접근할때에본연구의분
26 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 석결과를바탕으로, 학력집단별특성에맞는구체적정책이필요함을 시사한다. < 표 Ⅲ-3> 최저임금이하임금근로자 학력별근로자수 2003 년(8 월) 2004 년(8 월) 최저임금이하근로자근로자근로자수비율 학력별근로자수 ( 단위 : 천명, %) 최저임금이하근로자근로자근로자수비율 중졸이하 145 15 10.5 137 20 14.6 고졸( 순수) 1,407 30 2.1 1,281 48 3.7 대학재학 394 68 17.4 352 78 22.0 대학중퇴 79 2 2.9 113 4 3.5 대학휴학 225 16 7.2 233 21 8.8 대학졸업 1,748 18 1.1 1,856 25 1.3 전체 3,998 150 3.8 3,972 195 4.9 주 : 2003 년 8월과 2004 년 8월의최저임금은각각 2,275 원과 2,510 원이었음. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 원자료.
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 27 Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 1. 조사개요및참여자분포 가. 조사개요 고졸이하청년층실업자면접은대면면접을원칙으로하여, 면접 자 3) 가실업자의거주지근처로직접찾아가서만나거나청년들을한 국노동연구원으로불러들여진행하였다. 면접은 2006년 2월 15일부터 3월 25 일까지의기간동안진행되었으며, 단일면접당대략 1시간에서 1 시간반가량소요되었다. 면접참여자의의견을심층적으로파악하 기위해모든면접은구술면접방식을취하였는데, 주된질문내용은 과거의직장경력, 구직과정상의애로사항, 취업희망지역및직종, 직업훈련경험, 그리고정부의실업정책에대한요구사항등이었다. 한편면접참여자의섭외는대부분인터넷의구직사이트를통해이 루어졌다. 각각의지역별로구직사이트에광고를올려고졸이하청 년들과접촉하였는데, 이러한방식은표본추출과정의무작위성을강 화시켜주었다. 그러나이와같은섭외방식으로도접촉하기어려운 특정부류, 즉자신들의사회적인처지때문에남들과대면하는것조 차극히꺼려하는가출청소년들은수도권지역의쉼터에도움을요 청하여섭외하였다. 그외에소수의경우는연구자의지인들에게서추 천을받아만나보기도하였다. 3) 정인수선임연구위원과이승우연구원.
28 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 나. 면접참여자분포 청년실업대책의대상은연령상만 15세부터 29세까지의청년이기에 이연령대의청년들만을대상으로총 29 명( 남 : 18 명, 여 : 11 명) 을면접 하였다 4). 이들을거주지별로분류하면, 서울 10 명, 광명 1 명, 성남 1 명, 의정부 1 명, 부천 3 명, 인천 2 명, 안양 3 명, 대전 2 명, 전주 2 명, 대구 2 명, 전남광주 1 명, 춘천 1 명등이었다. 더불어서울과부천에거주하는 청년중 4 명은송탄, 부산, 전라도광주와함양등에서상경후자취를 하거나친척집등에거주하면서일자리를알아보는경우였다. 지방에 서만난청년중에는서울에서직장생활이나아르바이트를하다가돌 아온사례도있었는데, 수도권에서직장경험을했거나하고있는지 방청년들이상경을선택했던한결같은이유는, 지방의일자리부족 때문이었다. 학력별분포를보면, 실업계졸업자가 11 명으로가장많았으며, 다음 으로인문계졸업자 7 명, 대학중퇴자 7 명( 이가운데인문계출신은 2 명, 실업계출신은 5 명), 실업계고교중퇴자 3 명, 검정고시 1 명( 인문계 출신) 순이었다. 2. 면접결과 가. 취업경력관련 1) 비정규직취업및열악한근무여건 면접조사결과, 정규직으로취업했던사례는드물었으며, 대부분의 청년들이계약직이나아르바이트로돈을벌고있었는데, 그마저도 10 개월미만으로근무하고있었다. 이들의취업상태를단순화하자면, 보 통 5~6 개월근무하고, 1~2 개월정도의구직기간후다른직장을알 4) 면접대상자명에대한각각의면접조사결과는분량이많아부록에서 29 보고하였으니참고바란다.
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 29 아보는식이었다. 물론정규직으로근무하거나 2년이상한직장에머 물렀던경우가없었던것은아니었으나, 대다수의고졸청년들은아르 바이트형태의고용은많이경험했을지라도소위 직장(4 대보험과상 여금제공) 이라고할만한곳에서근무한경험은부족했다. 고용되었던직장의실제내용에있어서도, 하청이나용역업체, 개인 사업장등에비정규직으로취업을하다보니경기상황에민감한이들 사업장이문을닫아서직장을그만두는경우도다반사였다. 더욱이이 러한사업장일수록영세업체일가능성이크기에고용조건과근무환 경역시열악하였다고한다. 또한규모가큰업체라하더라도회사가 구조조정을하게되면우선적으로해고하는대상은고졸출신이라는 답변이많이나왔다. 한편지방의급여수준과근무환경은더열악한 데, 이런이유로수도권으로의취업을위해고향을떠나는사례가지 방출신청년들에게서공통적으로발견되었다. 2) 동등한능력임에도고졸이라서받는차별대우 많은고졸청년들이공통적으로진술한내용중하나는수습기간이 라든가특정기간이후회사가정규직으로의전환을약속했으나, 같이 입사한대졸사원들에게만적용하고동등한능력을갖춘자신들은배 제시킨경험이었다. 덧붙여동일한일을하면서도대졸자들의급여와 처우가더좋았다는진술도여러차례접할수있었다. 근로계약서를작성했다는진술은거의없었으며, 업체의횡포로인 해수당없는잔업, 임금체불, 퇴직금미지급등을겪으면서도관련 법규나기관을몰라서그저불이익을감수해야했다는주장도있었다. 3) 주로종사하는비정규직업종과 단기알바 비정규직, 곧계약직으로근무하는경우남성들은주로생산직, 물 류유통업체에서, 여성들은생산직, 사무직, 그리고판매직등에서근 무하고있었다. 아르바이트의경우그업종이매우다양한데, 대략요
30 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 식업체서빙, 텔레마케터, 물건배달, 편의점, 당구장, PC 방, 주차관리, 나이트웨이터나속칭 삐끼 등이있었다. 이들청년들은아르바이트를그만둔기간동안에도생활비를벌기 위해일을해야만하는처지였는데, 최근에는 단기알바 라하여 1~3 일정도만단순노무직으로일하는경우가비일비재하다고하였다. 단 기알바 만을하면서생활비를버는주변친구들의경우도많다고하 며, 그러한일에는건설일용직, 전단지배포, 봉투붙이기, 설문조사, 신 발굽붙이기, 박스접기, 박스에물건담기와테이핑, 스티커붙이기, 건설일용직등이있다고하였다. 나. 구직상의애로사항 1) 학력의벽 대다수가학력의벽을가장먼저답변하였다. 이들은고졸이라는심 리적위축감으로인해구직에적극적이지못하며, 취업시에도희망급 여등의요구사항을쉽사리내세우지못하고있었다. 이와같은배경 으로인해설사취업이된다하여도회사측의부당한대우, 근로조건 위반등에대해정당한주장을하지못하고있었다. 그리고어떠한직 무에있어서는대졸자보다더잘하거나동일하게수행할수있음에도 자격요건을대졸이상으로한정하여지원조차못할때절망을해야했 다고진술하기도했다. 2) 직업선택폭의협소함 새로운직원을채용하는회사들은보통경력을강조하는데, 고등학 교졸업자중에변변한경력을소지한사람이드문것이현실이다. 결 국경력이없다는것자체는직장을구하는데매우큰어려움으로다 가온다고말하고있다. 또한대부분의청년들이이구동성으로지적했던내용은고졸자가취
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 31 업할수있는직업선택의폭이너무협애하다는점이었다. 이들이선 택할수있는직업의폭이좁다는현실은곧바로구직기간의연장으 로이어진다. 나아가생계유지의필요성이겹치면서아무일이나찾아 서하게되고, 그러한일들은고된일들이많기에자주그만두게되는 현상의반복으로나타난다. 3) 정보접근의어려움및열악한지방의노동시장 이들청년들은취업에실질적으로도움이되는정보접근의어려움 을호소하고있었다. 인터넷상에는무수히많은구직사이트가존재하 지만, 그것들의주된정보들은호구지책의수준을넘어서지못하고있 다. 이들은단기성일자리만을제공하는취업정보가아닌, 조금은더 디더라도정규직으로취직할수있도록지침을알려주는정보를원하 고있었다. 지방청년들의경우생산직에취업하고싶어도일자리가없어서못 하고있다고토로하였다. 지방은생산직뿐만아니라다른직업도부족 하다고진술하고있는데, 그나마있는일자리들역시근무여건이열 악하여수도권으로의취업을끊임없이시도하고있었다. 다. 직업전문학교와관련된의견 1) 전반적인홍보의부족과교육과정의획일성 이들청년들이직업전문학교를알고있는경우는드물었으며, 설령 안다하여도단순히이름정도만들어본수준이었다. 다시말해홍보 가무척이나안된상태이다. 몇몇청년의경우훈련과정에대해알고있었으나, 이들의불만은 훈련과정의종류가천편일률적이어서자신의관심분야와맡지않은 경우가빈번했다는점이었다. 다변화되어가고있는현실의노동시장 과는달리, 직업전문학교의과정은특정계통에만치우쳐참가자들의
32 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 요구를반영하지못하고있는상태라는답변이있었다. 직업교육을받고싶은분야로는컴퓨터와관련된쪽이상당히많았 는데, IT 계통에취업한한청년은아무리능력이뛰어나도고졸이라 는한계때문에급여등에서차이가존재한다고진술한점을미루어 보아, 고졸청년들의막연한기대치, 즉컴퓨터쪽의지식을습득하면 좋은직장이보장되리라는생각은현실과의괴리를보여주고있었다. 2) 운영과정상의문제점 직업전문학교에관심이있는경우에도이들학교들의수업시간이 마땅치않아등록을꺼리고있는청년들이있었다. 즉이들은모두생 계유지를위해낮동안에는다른일을해야하는데, 아침부터저녁까 지의시간할애를요구하는대부분의직업학교과정은현실적으로참 가하기어렵다고답변하였다. 물론정부에서생활비를보조해준다고 는하지만, 지급받는돈으로는생활을하기매우어렵다고진술하였다. 취업과관련하여국비직업훈련을받고서도직장에취업이안되어 결국다른계통에취업한경우를봐왔다는의견이많았다. 따라서직 업전문학교수료후에도취업이보장되지않는데, 일부러시간을들여 다닐필요성을느끼지못한다고하였다. 수료후취업알선이라는형태 로보완되길바라고있었다. 한청년구직자는컴퓨터프로그래밍에관심이있어서등록하고수료 했으나, 컴맹도가능하다는홍보가무색하게자바관련지식이있어야 만수업을따라갈수있었다고하소연하였다. 애초에강사들은자바는 기본적인것이므로따로공부하고올것을주문했다고하였다. 그결 과등록한인원의절반정도가중도에탈락하고, 수료하더라도미숙한 상태이므로같은과정을 3 번정도(6 개월씩 1 년반소모) 는반복해서 들어야활용가능한수준에올라선다고보고있었다. 따라서직업학교 의교육과정이좀더체계적이며, 구직자의수준을고려하여진행되어 야한다고주장하였다.
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 33 라. 고등학교에서의교육과정관련 1) 의문시되는취업교육의실효성 실업계졸업생들의경우학교에서배운기술을약간이나마살려서 취업하는경우가있으나, 인문계졸업생들은단순노무외에는구할 수있는직장이드물었다고하였다. 그러나실업계졸업생들역시현 장에서자신들의기술을바로써먹기에는부족하다고생각하고있었 다. 즉재학중취득했던자격증이구직시에큰도움이안된다고여기 고있는상태였다. 좀더구체적으로보자면, 자신들이취득한자격증 은기능사수준이나, 사회는기사수준을요구하기에취업을할때기 능사수준의자격증은별다른장점을갖지못한다는것이다. 이에반 해인문계졸업자들은실업계학생들이소지하고있는자격증이라도 있으면막연히취업에유용하리라고생각하고있었다. 실업계고등학교에서배운지식이나기술을가지고취업을하는경 우는매우미미한정도였다. 실업계출신청년들은자신의친구들의 경우에도전공을살려취업하는경우는매우드물며, 설령그쪽에취 업했다해도장기간일하는사례는더욱줄어든다고답변하였다. 2) 취업실습과직업상담의유명무실 실업계출신청년들의공통적인의견은취업실습의폐지이다. 왜냐 하면실습자체가학교에서배웠던기술과는무관한업체로의취업이 었으며, 이마저도 1~2 개월후그만두고위장취업을통해다른아르 바이트를하고있기때문이다. 학교에서는이러한상황을파악하고있 으면서도묵인하고있다는진술이있었다. 실업계와인문계공히직업선택에대한진지한상담이이루어지지 않고있다. 인문계는진학상담이주를이루고, 실업계는취업상담이라 는명목하에단지열악한생산업체로의알선만이존재한다고진술하 였다.
34 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 마. 정부의실업정책에대한요구사항 1) 실업정책홍보의강화 고졸이하청년구직자들은고용지원센터와직업전문학교를비롯한 정부의실업정책에대한홍보가이전보다훨씬강화되길원하고있었 다. 또한정부가운영하는워크넷이실질적인구직사이트로바뀌길 요구했다. 대부분의청년들이검색엔진을통해구직사이트에접근하 는데, 구직과관련된검색어로검색했을때정부의실업대책과관련된 기관들이함께결과로나오거나, 배너등을통해홍보되었으면하는 의견도있었다. 2) 직업전문학교상담창구의신설 청년실업자들은직업학교등록과관련된상담창구를원하고있었 다. 즉어떤과정이있다면그과정은무엇을가르치고, 어느정도의 기초지식을요하는지, 궁극적으로이수후에는어떤직장에취업하여 어느정도의보수를받을수있는지등을상담해줄창구를희망하고 있었다. 또한어떤과정의등록이전에직무관련적성검사등을받아그과 정을통해진출하게될직업에자신의직무적성이부합하는지를파악 하고자원했다. 이러한방식을통해이들은자신들이특정교육과정에 전력을기울여도좋을지등을상담받길바라고있었다. 3) 고교취업교육의혁신 청년들의대다수는고등학교에서의직업교육과취업알선이보다실 제적으로운영되어, 졸업후바로현장에서도유용하게써먹을수있 어야한다고주장했다. 더불어인문계나실업계고등학교입학후배타적으로규정되는진
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 35 로의장벽이낮춰지기바라고있다. 입학후집안사정이나심경의변 화로다른길을모색하게될수도있는데, 현재는그것이쉽지않은상 태이다. 취업교육의내용에있어서도이들은, 직업에대한탐색과정을개인 소관으로방치하지말고선생님과의일대일면접이나외부강사의초 빙등을통해학교측에서좀더활발히진행해주길원하고있었다. 이 렇게해야만학생들이적극적으로자신들의진로를결정할수있다는 것이다. 4) 지방에대한취업서비스개선 지방의청년실업자들은지방에대한취업서비스가거의이루어지지 않고있다고보고있었다. 지방이수도권에비해취업정보를접할수 있는경로가훨씬부족하기에, 지방에도취업박람회등을개최해취업 정보의통로를개방해야한다고주장했다. 3. 시사점 이상과같이요약해본고졸이하청년실업자들의면접조사결과는 이들집단에대한실업대책이단순히몇가지제도를신설하고, 특정 한혜택을부여한다고해결되지는않으리라는점을보여주고있다. 한 국사회전반에뿌리를내리고있는사회구조적문제들, 예컨대학력에 따른차별, 수도권과지방간의개발격차, 부실한교육정책, 그리고계 층간빈부격차의확대등이복합적으로작용하여왔다. 이러한사회 구조적문제들을정부가펼칠수있는단기간의노력을통해해소한다 는것은무척이나어려운일이다. 왜냐하면그러한문제들은전체사 회구성원들의인식변화와맞물려있기때문이다. 분명고졸이하청 년들의실업문제는구조적인문제들의결과물이며, 따라서사회전반 의장기적인노력을통해서만극복할수있는현상이지만, 단기간의 처방이전혀필요치않는것은아니다. 중요한것은사회전체의장기
36 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 적변화로이어질수있는단기적처방과정책을구사하는데있는것 이다. 이러한관점에서고졸이하청년실업자들의면접결과를통해 도출할수있는몇가지정책적시사점을정리하자면다음과같다. 첫째, 정부가시행하고있는실업정책의내용을효과적으로알릴필 요가있다. 대부분의구직자들은정부의실업정책과그내용이어떠한 지잘모르고있지만, 그렇다고자신들이노동부홈페이지를직접방 문할생각을하고있지도않다. 따라서정부의실업정책에대한접근 이용이할수있도록해야한다. 예컨대, 대다수의구직자들은취업정 보를얻기위해 취업, 알바, 잡(job) 과같이특정한단어를포털사 이트에서입력, 검색함으로써구직사이트에접근하고있다. 이때포털 사이트와연계하여노동부의실업정책을다루는사이트가같이검색되 게한다든지혹은유명취업사이트에서팝업을통해실업정책을알리 는것도고려할수있을것이다. 물론정부가운영하는취업사이트인 워크넷을이용할수도있다. 하지만현재와같이실업수당을타기위 한, 또는고용안정사업의수혜를받기위한사이트로전락해버린상 태로는구직자들의자발적인방문을기대할수없다. 워크넷이실질적 인취업정보사이트가되기위해서는폐쇄성부터개선하고, 양질의정 보를확보해야할것이다. 둘째, 대부분의구직자들은직업훈련분야가좀더사회적인수요에 맞춰다양화되길원한다. 현재와같이특정부문에만집중된다면결국 그쪽의인력만이양성되므로실제취업과정에서는쏠림현상이나타 나게될것이다. 사회적인노동수요에대한분석이없이흔히유망할 것이라는분야만으로수업과정을결정한다면학교를수료한인력들이 노동시장에성공적으로편입될수있을지는미지수이다. 따라서직업 전문학교의좀더세밀한운영이필요하다. 중앙단위에서일괄적으로 짜여진커리큘럼보다는각지역의산업수요와긴밀히연결될수있는 지역밀착형교육과정을제공하여야한다. 또한각개인들의사회적인 위치, 곧나이, 장애, 실직기간, 관심분야, 참여하려는과정에대한선 행학습정도등을고려하여참여자들을구분하고, 각각의범주에맞는 맞춤식교육을제시하여야직업교육의효율성을높일수있을것이다.
Ⅳ. 고졸이하청년층실업자면접결과 37 셋째, 직업전문학교를보다활성화하고자한다면현재와같이형식 적인교육만으로는어렵다. 비일비재하게발생하는중도이탈자가사 라지길바란다면, 강사의수준과교육의질이담보되어야만하며, 기업 과의연계를통한현장교육을실시하여실제적인직무수행능력을체 득할수있도록도와야한다. 또한현재와같이수료를한다해도취업 이보장되지않는다면당연히흡인력은떨어질수밖에없다. 따라서 수료자들에대해정부가적절한취업알선혹은우대사항등을보장해 야한다. 넷째, 현재의취업교육에서나타나는가장큰맹점은학교에서배운 기술이사회적으로는쓸모없다는데있다. 지금과같이응시하면누구 나가딸수있는기능사자격증으로는실제노동현장에서그유용성이 떨어진다. 따라서실업계고등학교의교과과정은전반적인수정이불 가피해보인다. 고등학교에서습득한기술만으로취업이어렵다면그 기술을좀더연마할수있는, 고교졸업생을위한인재양성학교같은 게필요할수도있다. 일본, 호주, 캐나다같은나라의시스템을참조할 필요성이제기된다. 또한이미그의미자체가소멸되어버린취업실 습에대한수술이필요하다. 학생들이공부해왔던전공분야와는하 등의연관이없는, 말그대로단순노동력을착취하려는업체로의취 업실습은젊은청년들의미래에전혀도움이되지않는다. 개선의당 위성에대해이미사회적으로도많은공감대가형성된사안이라면더 이상지체하지말아야할것이다. 다섯째, 고졸청년구직자들의구직활동만을총괄해서다루는정부 조직혹은사이트 ( 정부운영 ) 를따로마련하여이들이다른곳에서헤 매지않고취업정보를제공받도록해야한다. 현재대졸자들은각대 학들이마련한취업센터를통해실질적인취업정보를제공받고있다. 이에반해고졸자들이누릴수있는사회적혜택이란전무한상태이다. 고작실업계학생들이취업알선을받는정도인데, 그마저도많은문제 점을노출하고있다. 따라서고졸청년들이안정적으로자신의적성과 관련된직업을물색하고실질적인도움을얻을수있는취업조력기관 의상설화가요청된다. 단일한조직으로만드는것이어렵다면현재의
38 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 고용지원센터에설치하는것도가능할것이다. 그리고워크넷에도고 졸구직자들만을위한항목을따로두어정부가적극적으로도와야할 것이다. 여섯째, 한개인이사회에진출하게될때, 즉어떤형태로든노동 시장으로이행하게된다면그이전에직업선택에대한최소한의탐색 과정이있어야만커다란시행착오없이정착할수가있다. 대졸자들은 이런과정을대개대학을통해가지게되는반면, 고졸이하청년들은 청소년기를거쳐곧장노동시장에진입하게된다. 이과정에문제점이 존재한다. 왜냐하면대학이라는완충지대를거쳐사회에진출한사람 들조차도단번에성공적으로정착하기는어려운데, 하물며고졸이하 청년들은어떻겠는가. 따라서현재의중고교과정에서직업소개와탐 색에대한적극적인교육이요청된다. 물론이것은교육부처와노동부 처간의심도있는논의와협조가필요한사안이다. 장기적인관점에 서노동시장의수요와공급을원활히유지하는것이국가의역할이라 면, 노동시장에진입하기까지의과정은개인의문제만이아닌, 예방적 인차원에서국가가개입해야할영역이라고판단된다. 현재의실업계 학교운영은이러한관점에서접근한사례이기때문에생소한접근방 식만은아닐것이다. 이것이예방적차원이라는관점에서제대로운영 되지않고있기는하지만말이다. 그러므로중고교수업과정에서직 업소개와탐색과정은더이상방치되지말아야한다. 즉말로만, 학 교에서만이루어지는설명과소개가아닌, 현장에서의체험학습과중 고생을위한직업박람회의개최등을통해내실있는취업교육으로의 진전이필요한시점이다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 39 Ⅴ. 선진국청년실업대책 선진국의청년실업대책의변화를살펴봄으로써우리나라청년실업 대책에대한시사점을찾아내고자하였다. 선진국중청년실업대책을 특별히중요하게취급하는나라들은영국, 프랑스, 이탈리아, 일본으로 국한된다. 따라서본연구에서는영국, 프랑스, 이탈리아, 일본의청년 실업대책을중점적으로보고하고있다. 15~ 24세청년실업률은 2004 년현재이탈리아 (23.5%), 프랑스 (21.3%), 영국(10.9%), 일본(9.5%) 의순을보이고있다. 각국의전체실업률에 대비한청년실업률비율은 2~3 배인데이탈리아가 2.9 배로가장높다. < 표 Ⅴ -1> 영국프랑스이탈리아일본한국의 청년실업률 ( 단위 : %) 청년실업률 (15~24 세) 1) 전체실업률 1980 1990 2000 2004 1980 1990 2000 2004 영국 19.7 2) 10.1 10.5 10.9 5.7 6.8 5.6 4.7 프랑스 15.1 19.8 18.0 21.3 6.5 9.4 10.3 9.6 이탈리아 25.2 31.5 27.0 23.5 7.7 11.5 10.6 8.1 일본 3.6 4.3 9.7 9.5 2.0 2.2 5.0 4.9 한국 11.4 7.0 9.7 10.0 5.2 2.5 4.3 3.7 주 : 1) 우리나라는청년실업대책대상을 15~29 세로하고있으나대부분의국가들은 15~24 세로하고있어서, 비교를위해서청년실업률을 15 ~24 세대상으로보고하고있다. 우리나라는청년들이군대도갔다와야하는등현실적고려에서 15~29 세로하고있다. 일본은최근프리타등의증가로청년실업대상을 15~34 세까지넓히고있다. 2) 1984 년. 자료 : OECD, Economic Outlook, 2005. OECD, Labor Force Statistics, 1980 ~2000, 2001.
40 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 1. 영국의청년실업대책 가. 서 영국의청년실업문제는경제성장률이정점으로부터떨어지기시작 하는 1970 년대부터시작되었다. 경기가불황이될때가장먼저타격 을받는계층은새로이노동시장에진입하려는청년층이기때문이다. 영국은 1973 년의석유위기이후 1970 년대를통하여청년실업자가급격 하게증가하기시작하여, 직업훈련을통하여청년실업을해결하려는 시도로 청소년고용기회사업 (Youth Opportunities Programme : YOP) 이긴급대책으로도입되었다. 대처정권초기인 1980년대초기에도실 업자가급증하고특히청소년실업률이급증함에따라정치적압력이 높아지자, 이에대처하기위해보수당정부는새로운청소년훈련제도 (Youth Training Scheme : YTS) 및청소년훈련(Youth Training : YT) 을도입하였다. 대처를포함한보수당정권시절에는이러한청년 실업대책에도불구하고, 경기회복기에도청년실업률이낮아지지않았 다. 블레어노동당정권에서는청년실업대책을국가적중요정책으로파 악하여청년실업을낮추려는노력이강화되었다. 소위뉴딜프로그램 이라불리는청년신고용협정이 1998 년부터 25세미만의장기실업자를 대상으로시작되었다. 영국청년실업대책보고는시대별정책의변화 를보고한다. 나. 대처정권시대이전(1979 년이전) 1973 년에제정된 고용및훈련법 (Employment and Training Act) 은처음으로인력양성및고용창출의책임을국가가직접담당하는계 기가되었다. 이법에기초하여노사정 3자로구성된인력서비스위원 회 (Manpower Services Commission : MSC) 가설치되었다. MSC 는정
Ⅴ. 선진국청년실업대책 41 부가책정한직업훈련시책을실시하는기관으로, ITB가각산업내의 훈련의진흥을도모하는것에비해 ITB의관할에속하지않는분야의 직업훈련의진흥을행하는것이었다. MSC 산하에는훈련의실행부문 인훈련서비스기구 (Training Services Agency : TSA) 가있어공공직 업훈련시설인기능센터 (GTC 의후신) 를통해청소년훈련과장기실업 자를대상으로한직업훈련을실시하였다. 또한 TSA는지도원훈련대 학을소관으로하고그대학에서각산업및기업에서훈련을담당하 는사람들, 기능센터의직원등을대상으로지도원훈련과정을개설하 였다. 이리하여재적근로자에대한기능향상훈련, 청소년및실업자에대 한직업훈련, 훈련을담당하는실무자를대상으로한지도원훈련의 훈련체계가정비되고대상자별로훈련의진흥이도모되었다. 그러나 1973 년의석유위기이후 1970 년대를통해청년실업자가급격 하게증가하기시작하면서, 영국의직업훈련체제는다시한번위기를 맞게되었다. 1978 년에도입된 청소년고용기회사업 (Youth Opportunities Programme : YOP) 은당초경기회복까지의긴급고용대책으로도 입되었으며청소년의고용창출정책으로서의색채가짙은것이었다. 이 는 16~17 세의청소년실업자에대해고용주의협력을얻어직장훈련 을경험시키고훈련수당을지급한다고하는긴급고용대책이었다. YOP 의훈련메뉴로는사업소에서의실무경험, 훈련강습회, 지역사회활동, 고용촉진과정, 단기훈련과정, 재훈련과정으로나누어지며평균 6개월간 의훈련이실시되었다. 기본적으로는청소년자신이프로그램을선택 하도록되어있지만, 실제로는지역커리어지원조직 (Career Service) 이 라는고용부산하의지역기관이참가자의능력을고려한프로그램을 소개하고있었다. 프로그램의운영은 MSC 가맡았다. 훈련기간중에는 훈련수당이지급되며, 훈련기회를제공한고용주는임금비용의부담이 없었다.
42 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 다. 대처정권시대(1979 ~99 년) 1) 청년실업대책일반 전체적으로볼때대처정부의실업정책의특징은시간이걸리더라 도시장의힘에의존하여실업문제를해결하고자하는특징을지니고 있다. 특히장기실업문제가심각한고령자와청소년을위한대책에집 중되어있으며, 내용은주로직업훈련과취업알선을중심으로한다. 또 중앙정부가아니라지방자치제에의해실업정책이주도되고있는것도 영국의특징이라고할수있다. 장기실업자를고용하는사용자에대해서는보조금을지급하는 Work Start 제도도시행하였다. 청소년의고용가능성을높이기위한각종훈 련및채용알선프로그램도실업대책의주요항목으로되었다. 그러한 정책들로는청소년고용제도 (Young Workers Scheme : 1982. 18세미만 청소년고용시임금보조 ), 청소년훈련제도 (Youth Training Scheme : 1983. 청소년대상직업훈련및현장실습실시), 지역고용제도 (Community Enterprise/Community Programme Scheme : 1981 ~83. 신규 학교졸업자, 청소년장기실직자에대해지방자치체에서시간제고용) 등다양한제도가있다. 또고령자에대해서도조기퇴직하거나파트 타임으로전환할경우장려금을지급하고그대신장기실업자를채용 하도록하는제도를실시하였다. 2) 청소년훈련제도의도입 1980 년대초기실업자가급증하고특히청소년실업률이급증함에 따라정치적압력이높아지자, 이에대처하기위해보수당정부는새 로운청소년훈련제도 (Youth Training Scheme : YTS) 및청소년훈 련 (Youth Training : YT) 을도입하였다. 1983년 9월에개시된 YTS는 YOP와마찬가지로 16~17 세의학교졸업자를대상으로하고있다. 당 초는훈련기간이 1년간이었으나 1989 년부터는 2 년간(17 세는 1 년간) 으
Ⅴ. 선진국청년실업대책 43 로연장되었다. 따라서전자는 YTS1, 후자는 YTS2 라고부른다. 훈련기회를제공하는고용주, 지방자치단체, 볼런티어단체등에는보 조금이지급되며또한 YOP 와마찬가지로청소년에게는훈련수당이 지급된다. 고용주에의해훈련장소가제공되는경우에는최저 13 주간, YTS2 에서는 20주간의 Off-JT( 대학또는훈련센터에서의교육훈련 ) 가 의무화되어있다. YOP와마찬가지로커리어서비스에의한선별이이 루어지며, 의무교육수료후에취업을원하는청소년의약 3분의 2는 졸업전에커리어서비스를통해적절한프로그램으로나뉜다. 1990 년 5 월에개시된청소년훈련 (YT) 에서는청소년의폭넓은기능 양성을위해질, 양모두중등수준의기술을습득하는것에중점을두 고있다. 또한기업주도의훈련프로그램을더욱촉진시키기위해지 금까지의 MSC에대신하여 TEC 가창설되어, 정부와의위탁계약에따 라각지역의실정에알맞은형으로직업훈련프로그램이운용되게되 었다. 라. 블레어노동당정부시대(1997 년이후) : 뉴딜정책 영국노동당정부는 1997 년집권이후저소득근로자와근로능력수 급자에초점을맞추어, 이들에게각종현금급여를신설하거나기존의 급여를확대하고, 직업훈련과교육그리고구직서비스를통해서노동 시장에통합시키려는시도를하고있다. 이러한일련의근로복지프로 그램중에서가장대표적인제도가바로신고용협정이다. 신고용협정은신노동당프로젝트를상징하는가장대표적인사회정 책으로, 각대상자별로다른서비스를제공하는특징을가진다. 즉신 고용협정은각각편부모, 청년(25 세미만), 25 세이상실직자, 장애인, 중고령자등으로나뉘는데, 이중에서 청년신고용협정 과 25세이상 신고용협정 만참여가의무적이며, 나머지대상자를위한신고용협정은 개인의판단에따라참여를결정하게되는자발적프로그램이다. 청년신고용협정 5) 은 25세미만의장기실업자를대상으로한대책으 로, 1998 년 1월에 12개지역에서시범도입된후 3개월의시험기간을
44 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 거쳐같은해 4 월전국적으로실시되었다. 이협정의대상은구직자급여 ( 이전의실업급여를개조한것) 를 6개 월이상받고있는 18~24 세의청소년실업자이다. 대상자에게는안내 장을보내며직업안정소가창구가된다. 모든대상자는프로그램참가 가의무화되어있으며, 참가를거부하는경우및프로그램에서탈락한 경우에는구직자수당의수급자격을잃게된다. [ 그림 Ⅴ-1] 에는프로그 램의전체흐름이정리되어있다. 프로그램의제1 단계는게이트웨이 (Gateway) 로불린다. 6개월이상 [ 그림 Ⅴ-1] 청년신고용협정의구조 민간부문보조금취업 (Subsidised Job) 자영업 (self-employment) 구직자수당 (Jobseekers' Allowance) 진입 (Gateway) 환경태스크포스 (Environment Task Force) 직장 (Work) 혹은사후관리 (Follow through) 자원봉사부문 (Voluntary Sector) 교육과훈련 (Education and Training) 6개월 4개월 6개월 5) 25세이상의장기실직자신고용협정은진입단계와사후관리단계는청년신고용협정과동일하게운영되나, 신고용협정선택의단계에서환경태스크포스와자원봉사대신에직장알선 (work placements) 서비스를선택할수있다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 45 계속하여실직하고있는 18~24 세의실업자는게이트웨이단계로넘어 가며, 이단계에서직업안정소의개별상담원과의면접을통해취업계 획을작성하고카운슬링및기초적인훈련을받으면서최장 4개월간 구직활동을하게된다. 이기간동안구직자수당은계속해서받게된 다. 일단게이트웨이단계에서취직이되더라도 13주간이내에다시 실업하는경우에는즉시 NDYP 에참가할수있다. 제1단계에서 4 개월이지나도취업을할수없는경우, 옵션(Option) 이라불리는제2 단계로이행한다. 제2단계의시작시참가자는상담원 으로부터각옵션의목적및무엇을습득할수있는가에대해설명을 듣고스스로의희망을가미한개인발전계획 (Personal Development Plan) 을작성한다. 제2단계에서는크게 4 개( 창업옵션을더하면 5 개) 의훈련옵션이준 비되어있다. 1) 고용옵션(Employment Option) 은취직의가능성이높은사람을 대상으로정부가민간기업에보조금을지급하면서고용토록하는것 이다. 그목적은실제노동경험과훈련을쌓는데있다. 훈련생에게는 민간기업으로부터일반적인시세로임금이지급된다. 또한현장훈련 (OJT) 뿐만아니라매주 1 회이상국가인정직업자격 (NVQ) 의취득과 연결된직업훈련을받게된다. 한편청년실업자를고용한고용주에게는정부가보조금을지급한 다. 구체적으로는주 30시간이상일하는것을조건으로고용한경우 에는반년간주 60 파운드 (2000 년 4월부터 75 파운드로인상), 주 24~ 29 시간노동이라면주 40 파운드의보조금이고용주에게지급된다. 고용 주는보조금과같은액수이상의임금을지급할의무가있다. 또한고 용주에게는 NVQ 와연결된직업훈련의실시가의무화되어있다. 그훈 련비용으로훈련생 1인당 750 파운드의보조금이일괄지급된다. NVQ 취득을위한훈련은직장에서할수도있고사회의훈련기관을이용해 도좋다. 실제로는훈련생의 6할이상이외부기관을이용하여 NVQ 의 자격취득을위한훈련을받고있다. 고용주는자유로이훈련생을선택할수있다. 고용주는훈련생의채
46 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 용과더불어기존의종업원의배치전환을하는것이인정되어있으나 해고를할수는없도록규정되어있다. 지금까지신고용협정에따라 훈련생을채용한고용주의업종은여러분야에걸쳐있으나제조업과 건설업의비율이높으며, 직종으로는사무직, 숙련육체노동의비율이 각각전체의 24% 를차지하고있다. 반년간의직업훈련기간이종료되 면고용주는계속고용을할것인가의여부를결정하게된다. 만약계 속고용하지않게되는경우에는훈련생에게직업훈련의달성상황을 보이는증명서와직업추천장을주게된다. 2) 비영리조직에서의고용(Voluntary Sector Work) 은자선활동등 의지역사회에공헌하는비영리사업에종사한다. 주로지역의수요에 부합되는장애자지원, 노인돌보기, 어린이돌보기등을한다. 또한예 술및미디어관련직장도있으며프로젝트관리의방법등도배울수 있다. 훈련생의보수는훈련생자신이비영리단체로부터임금을받을 것인가혹은정부로부터구직자수당을받을것인가를선택할수있도 록되어있다. 비영리단체의임금이구직자수당보다낮을경우도있으 므로이러한선택제를취한것이다. 훈련생이정부로부터수당을받는경우, 주 30시간이상일한경우 의지급액은구직자수당에주 15 파운드를가산한액수로되어있다. 구직자수당쪽이비영리단체에서일하고받는수당보다높은사태가 생기지않도록배려한것이다. 한편훈련생이비영리단체로부터임금 을받는것을선택한경우에는정부는비영리단체에대해보조금을지 급한다. 보조금액수는훈련생이정부로부터수당을받을경우와마찬 가지액수이다. 또한 NVQ 대비훈련비용으로단체에 1인당 750파운드 가일괄지급된다. 그밖에는민간기업에서의취업과거의비슷한내용이다. 주 1회 이상 NVQ 취득을위한직업훈련을제공하는것도정해져있다. 3) 환경보전활동 (Environmental Task Force) 은토지개량, 에너지절 약, 물절약, 집수리혹은재활용사업활동등에종사하는데비영리조 직이실시주체로되는경우가많다. 훈련생의임금지불이나단체에 대한보조금지급에대해서는비영리단체와마찬가지이다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 47 4) 풀타임교육, 훈련은기능이부족한실업자를대상으로한옵션으 로, 전국직업자격레벨2( 중등학교졸업상급레벨에해당) 를취득하지 않았거나, 취득했다하더라도상급레벨을취득해야만취직할수있는 상황에있는사람을대상으로한다. 또한독서등기초적인기능을필 요로하는사람도대상으로하고있다. 구체적인내용으로는지역의커뮤니티칼리지나민간직업훈련기관 등에서 1 년간풀타임의교육, 직업훈련을받고 NVQ 취득을목표로한 다. 또한교육, 직업훈련의교과과정가운데는 4주이상의직업체험혹 은직업훈련이포함되어있다. 1 년간의교육, 기능훈련을받는기간동안은훈련생은구직자수당과 같은액수를받을수있다. 또한교육, 훈련에필요한책이나비품등 은교육훈련기관으로부터제공된다. 정부는교육, 훈련기관에보조금을지급한다. 그지불방법은교육훈 련기관에게훈련생의기능향상을위한인센티브를부여하도록설정되 어있다. 구체적으로는최초에전체보조금의 20% 를지급하고, 코스 개시후에는출석상황을감안하면서전체보조금의 50% 를매월지급 한다. 교육훈련기관은훈련생의출석률이낮으면보조금이삭감되므로 출석률을높이기위해노력하게된다. 그리고최종적으로자격을취득 하게되면전체보조금의 20% 가지불된다. 또훈련생이 3개월이상계 속하여고용되면보조금의 10% 가지불되는체제로되어있다. 5) 기타옵션: 이상의네가지가기본적인선택지이다. 그후뉴딜 정책은다른연령층의장기실업자에게도확대되어현재는청소년층을 위한뉴딜(40 만명) 외에도다음과같은프로그램들이있다. 1 뉴딜 25+ : 이것은 18개월이상구직자수당을수급하고있는 25세 이상의실업자를대상으로한프로그램으로, 적성진단, 조언등청소년 을위한뉴딜과마찬가지로포괄적인지원을행하는것이다 (50 만명). 2 뉴딜 50+ : 이는 50세이상으로적어도 6개월간구직자수당이나 소득보조등 4종류의수당을하나이상수급하고있는사람을대상으 로한프로그램으로적성진단, 조언등을받는다. 프로그램에참가하고 주 16시간이상일하고있는사람은고용개시로부터 52주동안근로
48 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 소득세액공제 (Working Tax Credit ) 를받을수있다. 또한이프로그램 을통해취업한경우에는최고 수있다(200 만명). 등 1,500 파운드의취업훈련수당을신청할 3 장애자를위한뉴딜 : 이는근로불가능수당 (Incapacity Benefit) 11종류의급부를하나이상수급하고있는사람을대상으로한프 로그램으로, 직업센터에의해선별된근로중개기관의네트워크를통하 여제공되는임의의프로그램이다 (90 만명). 4 편부, 편모를위한뉴딜 : 이는실업중혹은주근로시간이 16시 간미만이면서최연소자녀가 16 세미만인편부, 편모를대상으로한 다. 적성진단, 자녀보육소찾기지원, 금전면에서의지원등을받을수 있다(50 만명). 5 배우자를위한뉴딜 : 이는배우자가구직자수당등 5종류의급부 가운데어느하나를 6개월이상수급하고있는사람을대상으로한프 로그램으로, 취업지원등의지원을받고있다( 임의참가). 6 자영업자를위한뉴딜 : 이는뉴딜에참가하고있는사람을대상 으로한자영업창업지원프로그램이다. 청소년을위한뉴딜및뉴딜 25+ 에참가하고있는사람에대해서는사업의창업까지에시간이필요 한경우에는최고 26 주간의 시험영업 (test trade) 을할수있다. 이기 간중에는구직자수당과동일한액수의수당이지급된다. 뉴딜 50+, 편 부모를위한뉴딜및배우자를위한뉴딜에참가하고있는사람도여 러가지종류의사업창업을위한지원을받을수있다. 7 음악가를위한뉴딜 : 이는음악산업에있어서의직업경력을원 하는사람, 청소년을위한뉴딜혹은뉴딜 25+ 의참가자를대상으로 한것이다. 1) 의의와효과 이렇듯영국노동당정부의신고용협정은과거의보수당정부하의 신자유주의적근로복지개혁과는여러차원에서판이한내용을가지고 전개되고있음을알수있는데, 그성과를보면다음과같다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 49 우선청소년을위한신고용협정의경우 1998 년부터 2001 년 7월까지 68 만명이참가하여, 프로그램을수료한 60만 8천명가운데서 23만 6 천명이보조금없이취업하였다. 즉수료자전체의 4할정도가통상의 일자리를얻을수있었다. 단계별로보면우선개인어드바이저의협 력을얻으면서취직활동을하는게이트웨이에서는참가자의 27% 가직 업훈련을받은적이없이이단계에서취직하였다. 게이트웨이수료자 의 37% 가교육, 직업훈련으로진입하여 4 가지옵션을선택하였다. 옵 션의선택상황을보면, 풀타임의교육, 직업훈련을선택한사람의수가 가장많아전체의 41% 를차지하였으며, 비영리단체에취업(21%), 환경 보호단체에서의활동(20%), 민간부문에의취업(18%) 의순으로되어 있다. 다음으로장기실업자를위한프로그램의성과를보면수료자 천명가운데 27만 5 15% 가보조금없이취업하였다. 또현재직업훈련을받 고있는 4만 3천명의훈련선택상황을보면보조금붙은취업이 33%, 직업훈련이 53%, 교육훈련이 15% 로되어있다. 이상에서보는바와같이 2001 년 7월까지의상황으로는청년실업자 를위한뉴딜에서는수료자의약 4할에이르는 23만명의청년실업자 가보조금없는취업을하였으며, 장기실업자를위한뉴딜에서는수료 자의약 15% 에이르는 4만 1 천명이보조금없는취업을하였다. 특히 청년실업자를위한뉴딜은높은성과를거두고있어, 영국정부는 1997 년이후청년, 장기실업자수가 75% 감소하였다고발표하였다. 이처럼뉴딜정책이성과를거두고있는비결로는다음의네가지요 인을들수있다. 첫째, 정부가청년, 장기실업자에대해반강제적으로취직활동을위 해노력하도록하고있다는점이다. 구직자수당의지급과직업훈련을 세트로하여직업훈련을받지않으면구직자수당을정지, 감액한것이 다. 이는 권리와책임 을명확하게한 제3 의길 의접근방법을반영하 고있다. 둘째, 실업자의직업훈련을민간부문에위탁하고있다는점이다. 민 간기업이나비영리단체등에서실제직업훈련을함으로써기업이나
50 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 현장의수요에부응하는기능을얻어취직으로직결되기쉬워지는것 이다. 또한민간부문에서는보조금지급기간이끝난후에도그대로계 속고용될수있는가능성도있다. 실제민간기업에서의취업프로그 램을선택한사람들가운데반년간의보조금지급기간종료후에도그 직장에고용되어있는사람이청년실업자를위한뉴딜에서는 61%, 장 기실업자를위한뉴딜에서는 을받은사람가운데약 히높은비율이라할것이다. 67% 에이르고있다. 민간기업에서훈련 6할이그대로계속고용되고있는것은상당 셋째, 개인어드바이저제도등의카운슬링기능을충실하게하고 있는점이다. 앞에서본것처럼개인어드바이저는단순히구인정보를 전달하는데머물지않고행정서비스나직업훈련의정보제공등폭넓 은분야를담당하고있다. 지금까지여러가지로제공되어왔던서비 스를개인어드바이저가종합적으로제공할수있게된것이다. 또각 실업자에게 1인의개인어드바이저가붙어전기간을통해동일인물 이담당하도록되어있다. 이에따라개인어드바이저는실업자의성 격이나상황을잘파악할수있으며, 다른한편으로는실업자는개인 어드바이저가바뀔때마다자신의상황을설명해야하는번잡함을피 할수있다. 넷째, 교육, 직업훈련을국가인정직업자격 (NVQ) 의취득과연결하고 있는점이다. NVQ 와연결하는것에의해직업훈련의질을높이는것 과더불어훈련기회를확대할수있게되었다. 또한자격을취득하면 실업자가가지고있는객관적인능력을고용주에게보일수있으므로 유리한취직활동을할수있게된다. 실제로보조금이끊어진후에도 계속고용되는경향이높은사람은자격보유자, 고도의직무에종사하 는사람, 직무경험자등으로되어있다. 영국정부는신고용협정이청년층을비롯한장기실업자의취업에상 당한효과를보이고있다고평가하고있다. 예를들어서청년신고용 협정의경우신고용협정선택의단계에있는대상자중교육과훈련을 받고있는사람의비중이과반수에가까운 45.4% 에이르고있다. 특히 25 세이상장기실직자신고용협정의경우, 진입단계를지난실직자에
Ⅴ. 선진국청년실업대책 51 게는심화활동기간 (Intensive Activiy Period : IAP) 을설정하여, 고용 능력향상훈련, 교육과훈련기회등다양한적극적노동시장정책을 제공한다 ( 표 Ⅴ-2 참조). < 표 Ⅴ-2> 신고용협정참여자분포(2003 년 6 월말현재) 청년신고용협정 25 세이상신고용협정 진입 57,140 진입 38,710 보조금지급직장 2,610 (12.3%) 보조금지급직장 1,620 (11.6%) 교육과훈련 9,650 (45.4%) 신고용협정선택 자원봉사 4,800 (22.6%) 신고용협정선택 환경태스크포스 4,200 (19.8%) 심화활동기간 (Intensive Activiy Period: IAP) 자영업지원 1,880 (13.5%) 근무 BET/ BS 1) ETO 2) 경험알선 2,700 (19.3%) 780 (5.6%) 3,760 (27.0%) IAP 훈련 3,160 (22.6%) 소계 21,260 (100%) 기타 소계 60 13,960 (4.3%) (100%) ( 단위 : 명 ) 사후관리 전체 13,000 91,380 사후관리 전체 8,820 61,500 주 : 1) 기초고용능력향상훈련 : Basic Employability Training/Basic Skills 2) 교육과훈련기회: Education and Training Opportunity 자료 : Department of Work and Pensions(2003), Table 2 and 3. 전체적으로볼때신고용협정은당초기대했던것만큼은아니지만 상당한일자리를창출하였으며, 특히청년층의실업률을상당히감소 시킨것으로평가된다 (Nickell and Quintini, 2002 ). 이는또청소년범 죄율을감소시키는등비경제적인효과도가져온것으로평가된다. 그 러나일각에서는신고용협정의고용창출효과를영국정부가너무과대 평가하고있다는비판도제기되고있으며 (Fraser, 2004), 청년을위한 신고용협정외의장애인, 고령층을위한프로그램에는아직참가자가 소수라는한계도지니고있다.
52 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 2. 프랑스의청년실업대책 가. 서 1980 년대중후반프랑스의청년층실업은청년층이취업할수있는 일자리의부족을비롯하여청년층과중고령층사이의일자리경쟁, 청 년층노동자들의낮은직업안정성, 저학력청년층의취업능력부족등 이원인이었다. 그리고당시청년층실업을줄이기위해서정부에서여 러가지정책을실시했으나, 대부분미봉책에그쳤다는평가를받았다. 1980 년대중후반프랑스의고실업은당시국내외경기침체도하나의 원인이되었지만, 정치적으로좌파정부에서좌우파동거정부로전환 되는과정에서국유화정책을추진해오다가정반대로민영화정책을 추진하는등정책의일관성이결여되는등정치적경제적으로 상당한 혼란이지속된것도큰원인이되었다는것을감안하면, 프랑스의당 시경험은최근한국의고용정책수립에여러가지교훈을준다. < 표 Ⅴ-3> 프랑스의실업구조변화 1979 년 청년층실업률 (%) 1989 년 2004 년 청년층실업률 / 전체실업률여성실업률 (%) 여성실업률 / 전체실업률 1979 년 1989 년 2004 년 1979 년 1989 년 2004 년 1979 년 1989 년 2004 년 프랑스 13.3 19.1 21.3 2.4 2.0 2.2 7.9 12.6 10.7 1.4 1.3 1.1 독일 3.4 8.1 * 11.7 1.2 1.1 * 1.2 4.1 8.8 * 9.4 1.5 1.2 * 0.9 영국 10.3 8.6 10.9 2.0 1.4 2.3 3.9 4.2 4.3 0.8 0.7 0.9 미국 11.3 10.5 11.8 2.0 2.0 2.1 6.8 5.3 5.5 1.2 1.0 1.0 일본 3.4 4.5 9.5 1.6 2.0 1.9 1.9 2.3 4.7 0.9 1.0 1.0 주 : * 1987 년자료임. 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 1969 ~2004, 1991.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 53 나. 청년층실업의원인 프랑스의실업문제가운데가장큰분야의하나는청년층실업이다. 1983 년이래청년층실업률이 20% 이하로떨어진연도가거의없을 정도로청년층실업문제는프랑스의실업문제가운데심각한분야이 다. 전체실업률보다약 2~3 배정도높은수준을보여왔던청년층실 업은프랑스만의문제는물론아니다. 하지만프랑스의경우상급학교 진학률이상승하고, 1970 년대이후총인구규모에비하여청년층인구 규모가계속하락해왔으며, 그동안정부가청년층실업을줄이기위 해서적지않은노력을했음에도불구하고청년층실업이증가해왔다 는점에서여러가지측면에서시사하는바가크다. 청년층실업의원인에대해서먼저생각해볼수있는것은청년층 실업이전반적인경제여건또는중고령층실업과어느정도로밀접하 게변화했는가하는점이다. 만일전반적인경제여건또는중고령층 실업과동일한방향으로변화했다면, 일반실업에대한원인분석과비 슷한결론을청년층실업에도적용할수있을것이다. 1980 년대중후반프랑스의중고령층실업과청년층실업에대한일 련의 Granger Causality Test 에의하면, 중고령층실업률과청년층실 업률, 고용으로부터실업으로와실업으로부터고용으로의이동사이에 는상호의존적인관계가존재한것으로조사되었다. 이와같은상호 의존적인관계는경기변동과정에서중고령층실업과청년층실업이모 두경기역행적인 (countercyclical) 모습을보인것과무관하지않은것 으로보고있다. 이러한측면에서본다면적어도단기적인경기변동과 정에서는청년층실업의원인이일반실업에대한원인과비슷하다고 할수있다. 그러나실업으로의청년층이동과중고령층의실업탈출사이에는 상호인과관계가존재하지않은것으로조사되었다. 이와같은연구결 과가시사하는바는청년층이실직하게된것이중고령층이일자리를 갖게되어노동력상태가바뀐결과에기인한것이아니라는것을의
54 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 미한다. 따라서 1980 년대중후반청년층실업의원인은중고령층실업 의원인과는일부다를수도있음을가리킨다. 최저임금과청년층실업사이의관계를 Granger Causality Test 로 분석한결과에의하면, 최저임금이증가할수록일자리를잃고실업자 가되는청년층이상당히증가한것으로조사되었다. 이는주로최저 임금이적용되는계층인청년층에대한인건비변화가청년층실업에 큰영향을미쳤다는것을뜻한다 (Bruno and Cazes, 1998). 중고령층 실업은이와같은관계가나타나지않은것으로보아서청년층과중고 령층사이에는최저임금과관련하여노동시장분단(segmentation) 현 상이적지않았던것으로해석되고있다. 청년층실업과중고령층실업을좀더비교하기위하여 1970 년부터 1990 까지 5 년단위로상대적실업률, 실업으로부터고용으로의탈출에 관한상대적비율, 그리고고용으로부터실업으로의이동에관한상대 적비율을나타낸 < 표 Ⅴ-4> 를살펴보면다음과같다. 중고령층실업 률에대한청년층실업률의상대적비율을보면 1980 년대중반인 1985 년이특히더높았다고할수없을만큼프랑스에서는청년층실업률 이일찍부터높았던것을알수있다. 그리고실업으로부터고용으로 의탈출에관한상대적비율은 1 전후를보이고있어, 대체로경기가 호전되어기업이채용을늘리는경우에는실업상태에있던청년층과 중고령층이별다른차이가없이고용될수있었음을가리킨다. 그러나고용으로부터실업으로의이동에관한상대적비율에서보듯 이중고령층에비하여고용상태에있던청년층이실업자가될가능성 이 2~4 배정도높다는사실로부터경기변동, 특히불경기에기업은 대체로청년층노동자를우선적으로해고함으로써고용조정을했다는 것을나타낸다. 특히고용으로부터실업으로의이동에관한상대적비 율이 1980 년대에높게나타났다는사실을감안하면, 청년층고용은중 고령층고용에비하여경기변동에상대적으로매우취약했다고할수 있고, 이것이당시청년층고실업의중요한원인이되었다고할수 있다. 청년층실업문제는일반적으로학교교육과밀접한연관이있는것으
Ⅴ. 선진국청년실업대책 55 < 표 Ⅴ -4> 프랑스의청년층중고령층의 실업률및고용상태전환율비교 청년층실업률 / 중고령층실업률 청년층실업 고용탈출률 / 중고령층실업 고용탈출률 청년층고용 실업전환율 / 중고령층고용 실업전환율 1970 년 1975 년 1980 년 1985 년 1990 년 3.26 3.13 3.60 3.01 2.11 0.89 1.13 0.91 1.25 1.20 2.19 2.52 3.28 3.42 3.66 자료 : Bruno and Cazes, Enquète Emploi, INSEE, 1998. 로알려져있다. 학령기연령층인청년층의교육이수기간및자격취득 의변화에따라경제활동참가와취업능력에영향을줄수있기때문이 다. < 표 Ⅴ-5> 에서보듯이프랑스의경우 1960 년대초부터 1980 년대 말까지청년층의상급학교진학률이상승하면서노동자들의상위수준 학위취득이증가하였다. 프랑스의경우청년층의상급학교진학이늘고인구규모가줄어들었 음에도불구하고청년층실업률이줄어들지않은것은주로저학력 < 표 Ⅴ-5> 자격수준별노동력구조 ( 단위 : %) 자격증없음 CEP 1) BEPC 2) CAP (BEP) 3) BAC 4) BAC 이상 1962 년 49.8 28.7 4.0 9.0 5.8 2.7 1968 년 37.7 30.2 5.0 15.4 7.9 3.8 1975 년 30.7 25.8 6.5 19.4 9.3 8.3 1982 년 29.7 19.1 7.0 22.2 11.1 10.9 1990 년 21.0 14.5 8.1 28.1 13.1 15.2 주 : 1) 기초직업훈련학위증 (basic vocational training certificate). 2) 기초일반고교학위증 (basic general secondary certificate). 3) 고교직업훈련학위증 (secondary vocational training certificate). 4) 바까로레아 (baccalauréat). 자료 : Bruno and Cazes, Enquète Emploi, INSEE, 1998.
56 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 청년층의실업률이높았던데기인하였다. 즉전반적인학력상향추세 와함께산업현장에서노동자에게요구되는기술수준이높아지면서, 기업들이저학력자들의채용을꺼리게됨에따라실업부담의상당부 분을저학력청년층이짊어지게된까닭이었다. 1986 년의경우이를테면고교직업훈련학위증 (CAP) 이하의학력을 가진청년층가운데실업자비율이 30% 를상회하였으며, 전체청년층 실업자중에서고교직업훈련학위증 (CAP) 이하의학력을가진청년 층실업자의비율이 50% 를초과했을정도로저학력청년층의실업문 제가심각하였다. 참고로 1990년대에들어서는반대로저학력청년층 실업보다고학력청년층실업이더큰사회적문제로부각되었는데, 고학력청년층실업은주로숙련불일치 (skill mismatching) 에기인한 것으로조사되고있다. 요약하면 1980 년대중후반프랑스의청년층실업은상당부분중고 령층실업의발생원인과궤를같이하지만, 제한된일자리를놓고청년 층과중고령층사이의일자리경쟁, 최저임금수준에부담을느낀기업 들의청년층고용회피, 불황기에청년층노동자들의낮은직업안정성, 저학력청년층의취업능력부족등이서로맞물리면서청년층실업률 이높은수준에서지속적으로나타났다고할수있다. 이와같은분석 과는약간달리, 경제전반의총수요의부족과일자리수요와공급사 이에조정메커니즘의부족이 1980 년대중후반프랑스의청년층실업의 주된원인이었다고보는견해도있다 (Bourdet and Persson, 1991, 1994). 다. 청년층실업대책과 Schwartz 보고서 프랑스에서 1980년대초중반에실시된고용관련정책들의상당수는 1981 년에제출된 Schwartz 보고서로부터많은영향을받았다. 특히청 년층실업문제에대하여이전과는다른방식의해결책을제시한 Schwartz 보고서의영향을받아, 청년층고용정책에서여러가지큰 변화를보였다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 57 이와같이 1980 년대초중반에형성된고용정책의큰틀은 1990 년대 후반 TRACE(Trajet d'accès à l'emploi ) 프로그램과 NSEJ(Nouveaux Services, Emplois Jeunes) 프로그램등과같은새로운청년층실업대 책이나타나기전까지는그대로유지되었다. 따라서이하에서는먼저 Schwartz 보고서에담긴주요내용을살펴본다음에, 1980 년대초중반 에등장한청년층실업대책을중심으로일인당 에실시된프랑스의주요고용정책을알아보도록한다. GDP 2만달러진입기 1) Schwartz 보고서의주요내용 1981 년에새로출범한미테랑정부가 Paris-Dauphine 대학교의 Schwartz 교수에게 16세에서 21세사이의청년층들이보다적극적인 삶(active life) 을살수있도록하는방안을의뢰한결과물로나타난 것이바로 Schwartz 보고서이다. Schwartz 보고서에서말하는적극적 인삶은노동과사회생활모두에적극적으로참여하는것을뜻하는의 미로쓰였다. Schwartz 보고서가나오기이전프랑스청년층노동시장의사정을 간단히살펴보면다음과같다. 1970 년대초까지프랑스의청년층노동 시장은대체로노동수요가노동공급을초과했기때문에, 청년층들은 취업에그다지어려움을겪지않았다. 비록기업이원하는수준의숙 련을청년층이갖지못한결과로발생한숙련불일치가노동시장에서 문제가되긴했지만, 급속한기술변화와경제성장에따른일시적현상 정도로간주되었으며, 적절한노동시장정책과교육정책으로충분히해 결될수있는문제로보았다. 그러나 1970 년대중반이후노동시장의환경이바뀌어청년층의고 용사정이이전에비하여악화되면서, 교육및노동시장에대한개혁을 비롯한여러가지대책들이강구되었다. 그런데고용문제에대한이와 같은대책들의접근방식은두가지아이디어를바탕으로하고있었다. 첫째, 기업이요구하는자격수준에적합한노동력을공급하여숙련불 일치를없애고, 둘째, 기업의조세및사회보장부담금을낮추어기업이
58 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 청년층고용을증대시킬수있도록하는재정상의인센티브를기업에 제공한다는것이었다. 그런데 Schwartz 보고서에서는이전에실시된고용정책의접근방 식, 즉기업의요구에적합한방향으로청년층노동력을조정하거나 재정상의인센티브를기업에제공하는방식은문제점이있다고보고, 반대로사회가청년층이원하는방향으로조정될수있도록고용정책 의접근방식이바뀌어야한다고주장했다. 즉생산자의입장에서고 용문제를생각한이전의접근방식에서탈피하여청년층의입장에서 고용문제를조명해보자는것이었다. 청년층의입장에서고용문제를 해결하기위해서는청년층이인격적금전적 자율성, 자신감, 그리고 책임감등을가질수있는적극적인삶을살도록하는정책이무엇보 다중요하다고보았다. 노동측면에서청년층이적극적인삶을살도록하기위해서는첫째, 학교를졸업하고노동시장에진입하는청년층에게성, 국적, 그리고인 종에상관없이평등한일자리기회를제공해야하고, 둘째, 직업교육을 강화하되, 장애인의직업교육에대해서는특별한관심을가져야하며, 산업정책의관점에서직업교육을실시해야하고, 셋째, 청년층이자신 의잠재능력을찾아내도록도와주고, 장래에어떤가능성들이그들에 게열려있는지를일깨워주며, 넷째, 청년층스스로올바른선택을할 수있도록해주어야한다고보았다. 그리고사회생활측면에서청년층이적극적인삶을영위하도록하기 위해서는첫째, 청년층이일자리를얻는것만이아니라적극적이고책 임감이있는시민으로서자신의미래를준비할수있도록하는방향으 로직업훈련체계를갖추어야하고, 둘째, 청년층이원하는방식으로살 아갈수있는적절한사회적환경을제공할수있어야하며, 셋째, 여 가시간에육체적문화적인 측면에서청년층이자기계발을할수있 도록하고, 넷째, 범죄, 음주, 약물중독등을멀리하도록해야하며, 다 섯째, 청년층자신이거주하고있는지역사회및직장에서중요한의 사결정과정에청년층이보다적극적으로참여하도록함으로써청년층 이자신감을가지도록해야한다는것등이었다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 59 이에따라 Schwartz 보고서는 16세에서 18세사이의청년층을대상 으로하는교육훈련정책이다음과같은 4가지원칙에따라실시되어야 한다고보았다. 첫째, 청년층이학교와학교이외의기관, 즉기업, 사 회단체, 그리고행정기관등에서이론교육과실기를번갈아가면서습 득할수있는훈련체계여야한다. 둘째, 직업교육의학점인증제를실 시하여직업교육의질과유연성을제고해야한다. 셋째, 직업훈련과노 동조건등에관한계약을체결하는과정에서청년층이적극적인역할 을수행해야한다. 넷째, 청년층이자신들이가진능력과가능성을이 해하도록행정기관, 기업, 그리고각종사회적파트너들이적극도와주 어야한다. 그리고 Schwartz 보고서는 18세이상 21세이하의청년층을대상으 로하는정책에는 16세에서 18세사이의청년층에대한교육훈련정책 의 4 가지원칙에다가일자리나누기 (work sharing), 직업훈련강화를 위한정부의인센티브제공, 어려운환경에처해있는청년층을돕기 위한정보및오리엔테이션지역센터의설립등이포함되는것이바 람직한것으로보았다. 2) 청년층실업대책일반 프랑스의실업문제는곧청년층실업문제라고할수있을정도로청 년층실업이전체실업에서차지하는비중이높았다. 당시청년층실 업문제가제대로해결되지않은근본적인이유가운데하나는청년층 이취업할만한일자리가지속적으로감소해왔다는점이었다. 또한 1980 년대초반이전에실시된청년층실업대책의상당수가일시적인 미봉책에그친것이많아서청년층실업률을낮추는데별다른정책효 과가없었다는평가를받았다. 이와같은점을인식한프랑스정부는 1980 년대초반에 청년층미 래계획 (Plan Avenir Jeunes) 이라고하는새로운청사진을제시했다. 청년층미래계획 은이전까지시행되었던문제점을시정하고, 청년층 일자리창출과청년층인적자원개발에대한국가의계획을반영하고
60 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 있었다. 그리고앞에서살펴본 Schwartz 보고서를참고로하여보다 구체적인정책을확정했다. 새로이확정된정책은적어도 1988년까지 계속해서실시될예정이었으며, Schwartz 보고서에서와같이청년층 그룹을 16세에서 18 세사이의청년층그룹, 18세이상 21세이하사이 의청년층그룹으로나누어, 각그룹에적합한방안을담았다. 16세에서 18세사이의청년층그룹에대한방안에는청년층을대상 으로하는직업훈련정보제공과고용촉진등의업무를담당하는 PAIO(Permanences d'accueil, d'information et d'orientation) 와, 직업 훈련과고용문제를포함하여청년층문제를종합적으로다루는 ML(Missions Locales) 을지역에신설하는내용이포함되었다. 또한청 년층이학교교육과현장경험을교대로받을수있는새로운교육훈련 과정의도입, 진로지도교육, 도제계약의확대등과같은내용도포함되 었다. 그리고 18세이상 21세이하의청년층그룹에대한방안은 16세 에서 18 세사이의청년층그룹에대한방안과대체로비슷했다. 3) NSEJ 프로그램과 TRACE 프로그램 1980 년대중후반이후에도청년층실업문제를해결하기위하여많은 노력을기울였으나별다른성과가없자, 1990 년대후반들어특정부 문에집중적으로지원을하는고용정책으로방향전환을한것은눈여 겨볼만하다. 이를테면, 1997년에발족된 NSEJ와 1998년에출범한 TRACE 는각각서비스업부문에대한청년층의고용대책, 취약계층 청년층에대한고용대책에초점을맞추고있는프로그램들이다. 1990 년대초반에불경기의여파로인하여청년층실업률이다시증 가하기시작했으며, 청년층의경제활동참가율도주요국에비하여상당 히낮은수준을보이는등청년층노동력유휴화가심해지자, 이를타 개하기위하여서비스업부문에대한청년층의활동을늘리고실업률 을낮추고자고안된것이 NSEJ 이다. NSEJ 에서는사회적으로유익한서비스활동을실시하는기관에대 하여정부가보조금을지급하도록되어있다. 사회적으로유익한서비
Ⅴ. 선진국청년실업대책 61 스활동이란원칙적으로시장경제에내맡겼을때는발생하기어려우면 서동시에향후성장가능성이큰서비스활동을가리킨다. NSEJ 는 18 ~25 세사이의청년층가운데구직활동을하고있는청년층을대상으 로하고있다. 또한 26~29 세사이의청년층가운데실업자이면서취 업기간이짧아실업수당을받을수없는청년들도 NSEJ 의대상이된 다. 다만청년층가운데학력이나기술수준이높은청년들은 NSEJ 참 여가제한되어있다. NSEJ 에서는청년한사람을고용할수있는일 자리에임금보조금이월단위로 5 년간지급된다. NSEJ 에의하여창출된일자리들은대부분풀타임일자리였으며, 청년층에게지급된임금도비교적높은수준이어서 NSEJ 는상당한성 과를거둔것으로알려져있다. 그러나사중손실효과와대체효과가크 고, 동프로그램의운용에지출된비용이커서많은재정적인부담을 주었으며, 보다전문적인수준을요구하는일자리를구하고자하는청 년들을위한직업훈련이부족한것등이문제로나타났다. 한편 TRACE 는취약계층청년층이노동시장에활발하게진출하도 록하여이들의고용을증대시키고자출범하였다. 1990 년대에들어청 년층실업률이고수준을보이는가운데, 특히학교중퇴자를비롯하여 약물중독자, 노숙자등취약계층에속하는청년층들의실업이문제가 되면서이를해결하기위하여등장한것이 TRACE 이다. TRACE 는장기적으로고용될수있는일자리에취약계층청년들이 취업될수있도록하기위하여고용과관련된사항은물론, 보건, 주거 등과같이취약계층청년들이직면하는각종개인적사회적 문제들을 종합적으로다루고있다. 이를위하여개개인이처한여건에적합한 방향으로여러가지집중적인지원을함으로써취업으로연결될수있 도록하고있다. 특히상담원에의한개인별진로지도가중요한데, 상 담원은자신에게배정된청년이취업을할수있도록최장 24개월까지 직업훈련및직장탐색에관한조언과지도를하며, 주택, 건강, 자금조 달등과관련한각종서비스에대해서도청년들을도와주고있다. TRACE 는지역차원에서 ML과 PAIO 를중심으로하는지역네트 워크에의해서실행되고있다. 그런데취약계층청년들에대하여 ML
62 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 과 PAIO 가제대로지원을하기어려운경우에는교육훈련기관, 경제 단체, 청소년보호기관, 그리고사회봉사기관등과같은외부운영기관 들이참여하여취약계층청년들에대한지원을하도록하고있다. 외 부운영기관들이 스기관인 TRACE 에참여하기어려운지역에서는공공고용서비 ANPE(Agence Nationale Pour l'emploi) 가외부운영기관의 역할을대행하고있다. TRACE 는비용이적게들면서도많은수의취약계층청년들이참 여하는등적지않은성과를보인것으로알려져있다. 하지만동프로 그램을이수한청년들이실제취업으로이어진비율은그다지높지않 았으며, 취업이된경우에도정규직또는장기적인고용으로이어지지 않은경우가많은등여러가지문제점을보였는데, 그와같은문제점 이나타나게된중요한이유가운데하나는동프로그램에대한기업 들의인식이좋지않았기때문인것으로지적되고있다. 3. 이탈리아의청년실업대책 가. 서 청년층실업률이주요국에비하여매우높았던이탈리아는한때청 년층실업률이 30% 를웃돌만큼청년층실업문제가사실상실업문제 의대부분을차지하였다. 이탈리아의청년층실업률이주요국에비하 여유난히높았던데는노동시장신규진입자에대한장벽과같은경 제적인측면뿐만아니라, 성인이된후에도상당기간부모로부터각종 지원을받는사회적관습때문이라는것이다. 일인당 GDP 2만달러 진입기에경제사정의악화로부모로부터경제적인지원을받지못하는 청년층이늘자, 이들이대거노동시장에진입함으로써청년층실업률 이급격히높아졌다는것이다. 한국의경우에도부모에게경제적으로의존하는청년층이상당히많 은것은주지의사실이다. 청년층의부모에대한경제적의존이실업 에어떤영향을주는지에대해서는여러가지상반된연구결과들이있
Ⅴ. 선진국청년실업대책 63 다. 그러나적어도한국의경우에는부모로부터경제적지원을받는 청년층은당장스스로의식주를해결해야하는부담이적기때문에, 결과적으로구인- 구직사이에임금등을둘러싸고눈높이차이를가져 와청년층실업으로나타나고있을가능성이크다. 청년층실업은가 족관계등을포함한사회전반의제도와관습등과밀접한관련이있 다고보고, 1990 년대중후반이후종합적인차원에서청년층고용대책 을마련하여시행한일부선진국들의경험은참고할가치가크다. < 표 Ⅴ-6> 이탈리아의실업구조변화 1979 년 청년층실업률 (%) 1989 년 2004 년 청년층실업률 / 전체실업률여성실업률 (%) 여성실업률 / 전체실업률 1979 년 1989 년 2004 년 1979 년 1989 년 2004 년 1979 년 1989 년 이탈리아 25.6 33.5 23.5 3.3 2.8 2.9 13.3 18.7 10.6 1.7 1.6 1.3 스페인 19.4 32.0 22.0 2.3 1.9 2.0 9.7 25.4 15.1 1.2 1.5 1.4 포르투갈 17.8 11.4 15.3 2.4 2.3 2.1 12.5 7.1 8.0 1.7 1.4 1.1 미국 11.3 10.5 11.8 2.0 2.0 2.1 6.8 5.3 5.5 1.2 1.0 1.0 영국 10.3 8.6 10.9 2.0 1.4 2.3 3.9 4.2 4.3 0.8 0.7 0.9 일본 3.4 4.5 9.5 1.6 2.0 1.9 1.9 2.3 4.7 0.9 1.0 1.0 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 1969 ~1989, 1991. 2004 년 나. 청년층실업의원인 < 표 Ⅴ-6> 에서살펴본바와같이 2004 년의경우이탈리아는청년층 실업률이유럽에서가장높은국가였다. 전체실업률에대한청년층 실업률의비율도매우높았으며, 청년층실업자가운데약 60% 가실업 기간이 1년이상인장기실업자일정도로청년층실업의내용도상당히 나쁜편이었다. 일인당 GDP 2만달러진입기의끝부분에해당하는 1995 년의경우에도청년층실업률은약 33% 를기록할정도로이탈리 아의청년층실업은당시고질적인경제문제가운데하나였다. 유럽국가들가운데이탈리아의청년층실업률이높게나타나는데
64 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 는단순히경제적인이유만이아니라, 이탈리아의가족중심적인문화 특성도하나의원인이되었다고보는견해가많다. 이탈리아에서는청 년층이오랜기간에걸쳐서부모로부터경제적인지원을받는것이하 나의사회적관습이었다. 이와같은경제적인지원은청년층의유보임 금(reservation wage) 수준을높이고, 그결과청년층은자신에게적합 한일자리를발견할때까지장기간실업상태에머무를수있다는것이 었다. 특히이탈리아남부지방의청년층가운데그와같은현상이두 드러지게나타났다는것이다 (Mazzotta, 1997). 그런데 1980 년대중반부 터 1990 년대초반사이에청년층실업률이증가한것은부모로부터경 제적인지원을받지못한청년층이늘었고, 이들청년층의실업률이 급증했기때문이라는조사도있다 (OECD, 1996). 또당시비록전반적인임금수준은북부지역이더높았지만, 북부 지역에비하여남부지역의공공부문임금수준이상대적으로더높았 다는점도남부지역의청년층유보임금이더높게나타난원인가운 데하나라는지적이있다(CNEL, 1997). 당시남부지역에서청년층실 업자의유보임금수준에영향을주로미친것은정규직임금 (regular wage) 이고, 이러한정규직임금은공공부문의임금수준과밀접한연관 이있었다는것이다. 당시이탈리아노동시장의특징가운데하나는고용환경이신규노 동자보다는기존노동자에게훨씬더유리했다는지적이있다. 노동이 동이빈번한중소기업에서는상대적으로그렇지않았지만, 노동자들이 직장을구하기는어렵지만일단구한후에는직장을쉽게잃는풍토는 아니었다는것이다. 따라서주로신규노동자가대부분인청년층은이 와같은이탈리아노동시장환경에서취업을하기가그만큼어려웠다 는것이다. < 표 Ⅴ-7> 은 1996 년의학력별청년층실업률을나타낸것이다. 자 료에의하면고졸및중졸이하의학력을가진청년층에비하여대졸 청년층의실업률이매우낮은것을알수있다. 지역별로는남부지역 에서대졸자의실업률이다른학력소지자의실업률보다특히낮은것 으로조사되었다. 대졸청년층가운데는비교적연령이높은 25세에서
Ⅴ. 선진국청년실업대책 65 29 세사이의청년층실업률이높게나타났다. 이러한자료로부터이탈 리아청년층실업은주로고졸이하의저학력자들에게집중적으로발 생하였으며, 대졸청년층중에서는비교적연령이높은청년층이, 그리 고지역적으로는남부지역의청년층이상대적으로높은실업률을보 인것을알수있다. < 표 Ⅴ-7> 이탈리아의학력별청년층고용률및실업률 (1996 년) ( 단위 : %) 대졸고졸중졸이하 고용률실업률고용률실업률고용률실업률 청년층전체 4.2 5.8 43.4 47.0 48.8 42.0 15~19 세 0.9 0.0 20.1 30.1 71.6 63.0 20~24 세 1.1 1.2 47.4 56.1 48.6 38.4 25~29 세 6.7 13.8 45.2 43.1 44.8 37.4 중고령층전체 10.6 6.4 35.0 38.6 37.7 41.0 자료 : Caroleo and Mazzotta(1999), p. 42. 한편 Brunetta and Tronti(1992 ) 의연구에의하면, 구조적으로낮은 노동수요, 질적수준이낮은교육훈련에기인하는숙련불일치, 불충분 한공적고용서비스, 비합법적인일자리, 그리고높은학업중퇴율등 때문에청년층가운데에서도 15세에서 24세사이의청년층실업률이 당시에높았던것으로보고있다. 또한도시지역의청년층들은국가 기관으로부터쉽게도움을받을수있었고, 교육수준이높았으며, 그리 고의료보험혜택을누릴수있어서상대적으로보류임금수준이높았 기때문에, 이들의실업률이높게나타난것으로판단하고있다. 다. 청년실업대책으로서의국가노동협약 (Accordo per il Lavoro) 1996 년에집권한 Prodi 정부는노동조합, 사용자단체와함께국가노 동협약 (Accordo per il Lavoro) 을체결하고, 고실업이발생하게되는 구조적요인들을제거하여실업률을획기적으로낮추고자하였다. 이
66 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 탈리아의실업률이높았던것은주요국들과마찬가지로기술변화에기 인하는생산방식의변화에제대로적응하지못했던것이큰원인이었 지만, 남부지역에집중된청년층실업과같은이탈리아특유의사정 도주요한원인이었다. 1993 년에체결된노동협약과비교하면, 1996 년의국가노동협약은교 육훈련에대한개혁, 비정규직노동에대한새로운규제, 공공고용서비 스기관의분권화및조직개편, 실업문제가특히심각한지역에대한 긴급대책등을망라한종합적이고도적극적인내용을담았다. 국가노동협약의주요내용은크게공공행정개혁과국가의복지지출 개혁두가지인데, 각각 Bassanini 법안과 Onofri 위원회보고서에그 내용이담겨있다. 이가운데 Bassanini 법안은노동시장에대한규제 를담당하는공공기관의조직개편을통하여노동수요와노동공급사 이의중재를공공기관이독점하지못하도록하고, 고용행정기관의지 방분산등과같은사항들이주내용이었다. 그리고 Onofri 위원회보고서에서는복지정책과관련하여소극적복 지(passive welfare) 에서기회복지(welfare of opportunities) 로의정책 전환필요성이강력히제기되었다. 당시이탈리아에서는청년층과중 소기업에근무하는노동자들대부분은실업수당을받을수없었으며, 또한전체실직자가운데단지 20% 정도에게만실업수당이주어졌다. 이와같은불합리한점을바로잡기위해서는기회복지로의정책전환 이필요하다는것이었다. 참고로 < 표 Ⅴ-8> 은 1995년에 GDP 대비주 요고용관련정책에지출된예산의비율을나타낸것이다. 기회복지로의정책전환은소득보상체계의개편과적극적노동시장 정책을의미하였으며, 적극적노동시장정책의수단가운데는특히직 업훈련프로그램을강화하여청년층실업을획기적으로줄이고자하였 다. 이하에서는국가노동협약에따라추진된노동관련정책들을간단 히살펴보도록한다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 67 < 표 Ⅴ-8> 이탈리아의고용관련정책별지출액의對 GDP 비율(1995 년) ( 단위 : %) 사회적충격흡수정책 (0.94) 고용인센티브정책 (0.84) 적극적노동시장정책 (0.40) 단기수입보상수당 (0.21) 채용장려금 (0.00) 직업훈련 (0.18) 실업수당 (0.38) 사회보장부담금경감 1) (0.37) 훈련생계약 (0.08) 이동성수당 (0.15) 사회보장부담금 ( 계약) 도제계약 (0.08) 조기퇴직보상 (0.19) 경감 2) (0.47) 사회적일자리 3) (0.07) 주 : 1) 통상적인사회보장부담금경감. 2) 특별형태의계약( 훈련생계약, 도제계약, 연대계약등) 체결시사회보장부담금경감. 3) 1996 년자료. 자료 : Caroleo and Mazzotta(1999), p. 46. 1) 노동수요정책 국가노동협약에서는고용증대를목적으로대학또는중소기업에근 무하는연구원들에게자금을지원하고, 운수통신, 환경, 에너지분야 등에대한인프라구축에대해서국가가적극적으로개입하도록하였 다. 이와같은산업정책및인프라구축에대한국가의개입은주로관 료주의적인행정절차를간소화하고, 계약과정을투명하게하며, 기획 및감독업무를담당하는기관들을신설또는개편하는데정책의초 점을맞추었다. 고용증대와직접적으로관련이있는정책으로는청년층이자영업에 종사하거나창업을보다쉽게할수있도록하는환경을제공하는것 이었다. 이가운데청년층의자영업종사를지원하는방안은 1993 년에 제정된 EEC 법률에따라남부지역에한정하여실시되었는데, 교육훈 련과재정지원이주내용이었다. 적어도 6개월이상고용사무소에등 록해있고, 남부지역에거주하는 18세이상의신규구직자가동정책 의대상이었다. 자영업에종사하고자하는청년층및노동자들에대한또다른지원 방안은조세감면이었다. 사실이러한조세감면은 1994 년에제정된 Tremonti 법률에기초하였는데, 주내용은신설기업에대한재정상의
68 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 인센티브제공, 신규고용에대한보너스지급등이었다. 32세이하의 노동자, 이동성명부에등록된노동자, 고용서비스기관에 2년이상구 직자로등록된노동자, 그리고장애인가운데자영업을새로이시작한 자가지원대상이었다. 창업을지원하기위한방안으로는 1986 년에시작하여 1995 년에다시 보완한것을주내용으로하고있다. 1995 년까지는남부지역에한하 여지원되던것을이후부터는경제사정이나쁜전지역으로확대적용 되었다. 동지원방안의주내용은교육훈련및기술지원, 그리고재정 상의인센티브제공등이었다. 18세에서 35세사이의청년층이설립한 업체, 또는 18세에서 29세사이의청년층이주주의다수를차지하는 업체가수혜대상이었다. 창업지원자금을받기위해서는해당업종에 서적어도 10 년이상사업을지속하고, 생산및고용을증대시킬구체 적인계획을가지고있어야한다는조건이붙어있었다. 초기고정투자, 신용보증, 원료구입및임대료, 기술지원, 훈련등에창업지원자금이 지원되었다. 고용을증대시키기위한목적으로국가노동협약에서새로이등장한 정책수단가운데하나는 지역계약 (Contratti d'area) 이었다. 동정책 수단의목적은경제위기로인하여고용문제가심각한지역에대한재 정지원을통하여생산및투자를활성화하는것이었다. 지역계약 은 두가지주요내용을담고있는데, 하나는노동조합, 사용자, 금융기관 등이지역의투자계획을실행하도록하는내용을담은협약 Patto Territoriale 에관한것이고, 또다른하나는개선또는보완되어야할 행정절차, 해당지역에실시될계약과임금규칙의내용, 신용조건및 조세감면에대한내용등을담은 Accodo di Programma Quadro 이다. Accodo di Programma Quadro 에서는청년층을우선적으로채용하도 록하고있다. 2) 일자리, 직업훈련계약 국가노동협약에서는일자리, 직업훈련등여러분야에대한계약형
Ⅴ. 선진국청년실업대책 69 태를제시하였다. 일자리와관련한계약은기업의고용유연성을제고 하기위하여여러가지새로운내용을담았다. 임대노동계약(Lavoro interinale), 일자리나누기 (contratti di solidarietà ) 계약, 그리고파트타 임계약등이그와같은새로운형태의일자리계약이었다. 임대노동계약은임시직노동자의고용유연성을제고하기위한것이 었으며, 일자리나누기계약은노동자의노동시간을줄여청년층노동 자들의채용을증대시키기위한것이주목적이었다. 그리고파트타임 계약은원래 1984 년에등장했는데, 그동안별다른성과를보이지않은 것을국가노동협약에서다시보완한일자리계약이었다. 일자리나누 기계약과마찬가지로청년층고용증대가주목적인파트타임계약은 노동시간을줄이고임금을낮춰청년층고용에대한기업의인센티브 를제공하고자하였다. 단체협약을통하여해당기업의파트타임노동 대풀타임노동의비율, 파트타임노동자의임무, 그리고노동시간등 에대한상한선을둘수있도록하였다. 또한기업의사회보장부담금 경감( 특히여성, 고령자, 그리고남부지역에거주하는청년층신규구 직자등을고용하는경우에는기업의사회보장부담금추가경감), 농업 등일차산업에의적용확대등이국가노동협약에서새로이추가된내 용이었다. 또한국가노동협약에서는 으로 1977년부터검토되기시작하다가최종적 1984 년부터시행하기시작한청년층직업훈련계약(Contratti Formazione Lavoro ) 을확대개편하면서직업훈련부분을강화하였다. 전국적으로실시된청년층직업훈련계약의개략적인체계는중앙정부 에의해서마련되었지만, 직업훈련의조직구성은지역차원에서노동 조합, 사용자, 그리고지자체에의하여결정되었다. 직업훈련의기간을 포함한구체적인내용은개별기업이정하도록하였다. 청년층직업훈련계약의주내용은, 첫째, 기업의노동비용을감소시 켜청년층실업자들의고용을촉진하고, 둘째, 직업훈련기간동안훈 련생들의기능기술을 테스트한후에고용여부를결정할수있는기 회를기업에제공하며, 셋째, 일경험과중급이상의기능기술 습득 을통하여훈련생들의취업가능성을높이는것등이었다.
70 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 청년층직업훈련계약은 24개월이소요되는장기직업훈련계약과 12 개월짜리기초직업훈련계약두가지종류가있었다. 두가지종류 의계약모두사용자의사회보장부담금을경감하고노동자들의인건비 를낮추도록하는공통점을갖고있었으나, 약간의차이점을두었다. 첫째, 기초직업훈련계약의경우에는 12 개월이지난다음에, 그리고 기업이청년층직업훈련계약을통상적인계약으로전환하는경우에 한해서기초직업훈련계약으로부터이익을챙길수있도록하였다. 둘째, 장기직업훈련계약은중급전문가수준의직업훈련의경우에 적어도 80 시간이상직업훈련을, 그리고고급전문가수준의직업훈련 의경우에는적어도 기초직업훈련계약에서는직업훈련이 였다. 130 시간이상직업훈련을실시하도록한반면에, 20시간이상이면되도록하 청년층직업훈련계약에참여하는기업은계약을체결하기이전에 적어도 12개월동안해당일자리에종사하는노동자들을해고한사실 이없어야하며, 적어도청년층직업훈련계약의 60% 이상을통상적인 계약으로전환한기업들만이노동자들을신규로채용하고자하는경우 에청년층직업훈련계약을다시이용할수있도록하였다. 직업훈련 은보통현장훈련 (OJT) 으로이루어지며, 계약이종료되는시점에기업 은훈련생들이갖춘자격수준의정도를보고할의무를지도록하였다. 3 년이상의청년층직업훈련계약도가능하도록하였는데, 일부예외 적인경우를제외하면, 이와같은장기계약은기업이청년층직업훈 련계약을통상적인직업훈련계약으로모두전환하는경우에한해서 허용되었다. 도제계약(apprenticeship contract) 은 14세부터 20세사이의청년층 실업자에게손재주를필요로하는분야에서일경험과직업훈련을제 공하여전문적인자격을취득하도록하여취업을할수있도록하는 계약이었다. 1955년에처음으로도입되었다가 1987년에일부개편된 다음에국가노동협약에서다시보완된도제계약에서는원칙적으로현 장훈련을실시하지만, 단체협약에의해서연간약 100시간정도는추 가적으로현장외훈련도가능하도록하였다. 도제계약에참여하는기
Ⅴ. 선진국청년실업대책 71 업들은임금과사회보장부담금의감소라는인센티브가주어졌다. 국가노동협약에서는도제계약에참여하는청년층실업자들이보다 전문적인자격을취득하도록하였고, 그대상을농업을포함한모든 업종으로확대하였으며, 도제계약의기간을현장훈련기간, 현장외훈 련기간, 그리고전문적인자격수준의도달여부를체크하는마무리 기간으로세분하는등이전에시행된도제계약과차별화되는내용을 담았다. 그런데청년층직업훈련계약과도제계약은참가인원수등에있어 서큰성과를거둔것으로보고있지만, 실제로청년층의고용증대에 기대한만큼기여했는지에대해서는회의적인평가를받고있다. 이러 한계약들을시행한결과, 청년층고용인원수는상당히증가했지만, 그 와같은고용증가의상당부분은기존노동자들의일자리를대체한것 에불과했다는것이다. 그리고또하나주목할점은청년층직업훈련 계약이호경기에크게증가했는데, 이는기업들이호경기에필요인력 을전부채용하지않고청년층직업훈련계약에의한청년층노동력을 일시적으로활용하여노동비용을낮추고고용조정을쉽게하기위한 방안으로청년층직업훈련계약을이용했기때문이라는것이다. 3) 노동공급정책 교육과직업훈련의개혁을통한인적자원개발, 실업보조금에대한 개혁, 단순한복지로부터노동복지 (workfare) 로의전환등과같은문제 들이일인당 GDP 2만달러진입기에이탈리아에서논의되었던노동공 급관련주요정책이슈였다. 당시노동공급정책의주목적은숙련불일 치를낮추어노동수요에적합한노동공급을할수있도록함으로써실 업을줄이고, 장기실업상태로부터발생할수있는인적자본의마모를 방지하는데있었다. 노동공급정책가운데직업훈련정책은이미 1978 년에제정된법률및 EEC 규정에의하여큰틀이마련되었는데, 국가노동협약에서는이와 같은틀위에서직업훈련기관사이의협조, 카운셀링강화, 일경험및
72 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 현장훈련개선등과같은분야에대한가이드라인을제시하였다. 이탈리아의직업훈련구조를일부살펴보면, 직업훈련프로젝트는 각지역단위에서결정되고, 직업훈련에소요되는자금가운데취역계 층을대상으로하는직업훈련자금은유럽사회기금 (European Social Fund) 에서제공되며, 노동부는지역단위에서실행되는직업훈련에대 한기술적, 재정적지원업무를수행하고, 지역단위에서결정된프로 젝트를유럽사회기금에전달하는중계자역할을담당하였다. 지역단 위의직업훈련프로젝트는지역훈련센터또는사용자단체등이실시하 도록하였다. 직업훈련에소요되는시간은 600 시간을초과하지않도록하고, 훈련 을성공적으로이수한노동자들에게공인자격증이주어지도록했다. 청년층직업훈련계약의경우와마찬가지로직업훈련을이수한청년층 노동자를고용하는기업에게는사회보장부담금을경감시켜주었다. 1994 년에법률로제정된일접근프로젝트 (work access project) 도 국가노동협약에서중요하게다룬노동공급정책가운데하나였다. 지역 행정기관들의협조를받아, 경제위기지역에거주하는청년층노동자 들이노동시장에보다쉽게접근할수있도록하는프로젝트를노동부 가수행하도록했다. 일접근프로젝트는사회적으로유용한활동, 의 무교육정도의학력을가진사람들을위한기초교육훈련, 고졸학력 자를위한직업훈련, 그리고사용자단체의협조를받아실시되는현장 훈련및일경험등과같은활동을내용으로하고있다. 일접근프로젝트는최장 12 개월, 월 80 시간내에서실시되었는데, 청년층노동자는기간중구직자로계속등록될수있도록하였다. 동 프로젝트에소요되는자금은 1993 년에제정된법률에따라실업을줄 이기위하여마련된국가기금으로충당되며, 지역은별도로추가적인 자금지원을할수있도록하였다. 사회적으로유용한활동 (Socially Useful Activities : SUA) 프로그램 도국가노동협약에따라실시된노동공급정책의일환이라고할수있 다. SUA 프로그램의설계는지자체, 공공행정기관, 공기업등이담당 했으며, 기술적인지원은지역고용위원회가맡았다. SUA 프로그램의
Ⅴ. 선진국청년실업대책 73 목적은사회적으로유용한활동부문에고용을증대시키기위한것이 었는데, 구직명부에등록한일반실업자, 19세에서 32세사이의청년 층등이동프로그램의대상이었다. 일접근프로젝트와마찬가지로 SUA 프로그램실시에소요되는비용은국가기금과지역의추가적인 자금지원으로충당되도록하였다. 4. 일본의청년실업대책 가. 현황 1990 년대의일본은거품경제가무너지면서청년실업문제가사회문 제로인식되게되었다. 청년실업의문제로실업자나실업자의증가, 아 르바이트등비정규직고용의비율증대, 이직전직률의 증가등이 지적되었다. 특히청년실업은신규대학졸업자의고용기회축소및이직률 전직 률의상승에따라증가했다. < 표 Ⅴ-9> 를보면, 1993 년에서 2003 년의 청년실업자수는 15~24 세는 5.0%(45 만명) 에서 10.1%(68 만명) 로, 25 ~34 세는 2.9%(37 만명) 에서 6.3%(96 만명) 로증가하였다. < 표 Ⅴ-9> 연도별청년층의실업자비율과구직이유비율 전체실업자에대한비율 전체 15~ 24세 25~ 34세 실업자중실직이유 15~24 세 25~34 세 ( 단위 : %) 비자발적자발적 1) 비자발적자발적 1) 1993 년 2.5 5.0 2.9 11.1 44.4 21.6 51.4 2000 년 4.7 9.1 5.6 11.6 34.8 22.6 46.4 2003 년 5.3 10.1 6.3 17.6 32.4 31.3 44.8 주 : 1) 자발적이직에는기업측에책임이있는실질적인비자발적이직( 노동조건이채용시에제시한것과다른경우, 인원삭감으로일이힘들어지는경우, 기업이일정한기간일한종업원을퇴직하도록권유하는경우등) 도포함. 자료 : 일본총무성, 노동력조사연보, 각년도.
74 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 청년실업자의구직이유를보면, 자발적인이직에의한것 이차지 하는비율이 비자발적인이직에의한것 의비율에비해 2~3 배정도 많은것을알수있다. 이처럼일본의실업은다른나라들과는다른특 징을보여주고있다. 1993 년부터 2003 년사이에는 자발적인이직에의한것 이차지하는 비율이감소하고 비자발적인이직에의한것 이차지하는비율이증가 했다. 자발적인이직 에의한실업자의비율은 15~24 세는 44.4% 에서 32.4% 로, 25~34 세는 51.4% 에서 44.8% 로감소하였다. 한편, 비자발적 인이직 에의한전체실업자는 15~24 세는 11.1% 에서 17.6% 로, 25~ 34세는 21.6% 에서 31.3% 로증가했다. 나. 청년실업의특징 장기간의경기침체과정에서실업률도자연스레높아지게되었다. 그러나다른계층에비해청년층의실업률이더높아지면서청년의실 업문제가사회문제로인식되게되었다. 다시말해청년층의실업자및 실업자의증가, 그리고아르바이트나계약직사원등비정규직비율의 증가등이문제점으로지적되었다. 그리고현재일본의청년실업을특징 짓는두가지문제는프리타 (freeter) 현상과무직자 (NEET) 현상이다. 우선프리타 (freeter) 란 free( 자유롭다 ) + arbeit( 시간제근로, 아르바 이트) 가합쳐진말로, 15~34 세의아르바이트나계약파견사원등저 임금으로단기간의취업상태를반복하는청년근로자 ( 남성의경우는 계속취업연수가 1년부터 5 년미만의사람, 여성은미혼으로일을주 로하고있는사람으로 ), 또는현재무직으로아르바이트나계약파견 사원을희망하는사람을의미한다. 일반적으로 프리타현상 이라고불 리는현상의주요한원인에대하여, 노동공급측면에서는학교교육의 문제나청년층의의식자질의 변화등이지적된다. 노동수요측면에 서는불황에의한대학졸업자채용의감소나인건비삭감을위한정 규고용에서비정규고용으로의전환등이원인이되고있다. [ 그림 Ⅴ-2] 에서프리타의연령별구성을보면, 매년프리타의수가
Ⅴ. 선진국청년실업대책 75 [ 그림 Ⅴ-2] 연령별프리타증가와고정화추이 ( 만명 ) 160 140 120 100 2001 년 1998 년 1995 년 1992 년 1989 년 80 60 40 20 0 자료 : 노무라증권금융경제연구소 ( 각년도 ). 증가하고있는것을알수있다. 1989 년에 20~24 세계층이가장큰비 중을차지하고있는반면, 2001 년에는 25~29 세계층이가장큰비중 을차지하고있다. 점차프리타의연령대가높아지고있음을보여준 다. 이러한결과는출산율감소로인해상대적으로저연령층의인구구 성비가줄어든이유도있지만, 프리타생활이점점길어져장기화되고 있음을시사한다. 무직자 (NEET, 니트) 란 Not in Education, Employment or Training 의약자로, 재학, 근로, 직업훈련중어떤것도하지않는사람을지칭 하는말로영국의노동정책용어이지만, 일본에서는 15~34 세의경제 활동을하지않는비노동력인구둥을의미하고있다. 1990 년에서 2000 년사이에약 15~19 세 20~24 세 25~29 세 30~34 세 35~39 세 3 배증가하였으며, 니트인구중청년층이차지하고있는 비율은비슷하게증가하였다. 이러한프리타및니트상태가장기화될 경우상당수가스스로사회와의교류를단절하는심리를갖게되므로 정상적인고용또는사회복귀가어려워진다. 현재는많은프리타나니 트들이부모의원조를받고있기때문에바로위험성이나타나는것은 아니지만, 장기화될경우에는가족단위의위험성을가중시키며, 계층간
76 고졸이하청년층실업실태파악및정책과제 에격차가발생할수있고, 개인적으로는취업에필요한기능과지식 의부족에따른경력형성에문제가발생하고, 사회적으로는국가경쟁 력과생산성을저하시킴으로써사회불안을야기하고, 사회보장시스템 의약화와같은문제를일으킬수있다. [ 그림 Ⅴ-3] 니트인구의증가추이 140 120 100 80 60 40 20 0 ( 만명 ) 15~34 세인구에차지하는비율 ( 우축) 25.6 29.4 75.1 예측 87.3 98.4 109.3 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 (%) 120.5 7 6 5 4 3 2 1 0 자료 : 일본총무성 (2000). 다. 정부대책 청년들을둘러싼현재의고용상황은높은실업률과무직자, 프리타 의증가등으로대표되며, 청년들스스로이러한상황을타개할수없 는현실은심각한사회적문제가되고있다. 이러한상황의지속은청 년본인의경력형성에지장이될뿐만아니라, 일본경제기반에도중 장기적으로중대한영향을미치게되었다. 이러한문제에직면하여일 본정부는청년들을대상으로하는새로운직업훈련제도 (dual- system) 와세가지의주요한정책기조 신규졸업자나미취직졸업자 에대한지원, 프리타나청년실업자의조기취직, 청년직업의식의형성 를통해해결책을모색하고있다.
Ⅴ. 선진국청년실업대책 77 1) 일본의듀얼시스템 가) 일본의듀열시스템개관 일본의듀얼시스템은일반적으로교육제도와는달리직업훈련을따 로정책적으로지원한다는측면에서독일의듀얼시스템을모방한개 념이다. [ 그림 Ⅴ-4] 일본의듀얼시스템 한사람의직업인을육성하는일본판듀얼시스템 고교 재학생 일본판듀얼시스템 예 : 주 3 일은교육훈련기관에서학습, 주 2 일은기업에서실습 취업자 무직자고졸미 ( 교육훈련기관 ) 후학습 병행실시 실습 ( 기업 ) 능력평가 한 사람의 직업인 리프타자료 : 일본후생노동성, 듀얼시스템, 2006. 일본의듀얼시스템은후생노동성과문부과학성의공동작업을거쳐 2004 년도부터전국에도입한, 청년을대상으로한직업훈련제도이다. 듀얼시스템의구체적인내용을보면, 이는기업에서의실습훈련과교 육훈련기관에서의학습을병행하는것으로, 수료시에는직무능력평 가를실시하게된다. 궁극적으로는청년한명을하나의직업인으로 기르는것이목적인새로운인재육성시스템이다. 예를들면, 주 3일은 전문학교등에서접객매너등의강습을받고, 나머지주 2일은실제로 현장에서실습을하게끔함으로써훈련생을양성하는것이다 ( 그림Ⅴ -5 참조 ).
78 고졸 이하 청년층 실업 실태파악 및 정책과제 [그림 Ⅴ-5] 일본의 듀얼 시스템의 기본 유형 자료 : 일본 후생노동성, 듀얼 시스템, 2006. 학습에 의한 교육을 담당하는 것은 독립 행정법인인 고용 능력개발 기구 혹은 도(都), 도(道), 부(府), 현(縣)의 직업능력개발 시설, 민간 전 문학교, 공인 훈련시설 등인데, 이들은 직업능력개발에 대한 경험이나 노하우가 충분히 갖춰진 기관이다. 이러한 교육훈련기관이 훈련생을 받아들이는 기업과 협력해 훈련계획을 수립하게 되며, 1 3년간에 걸 쳐서 학습과 실습(OJT도 포함)을 병행하게 된다(그림 Ⅴ-5 참조). 듀얼 시스템의 기본 유형에는 첫째, 전문학교 등의 교육훈련기관이 주도하는 형태(교육훈련기관 주도형)와, 둘째, 기업이 주도하는 형태 (기업 주도형)가 있다. 두 가지 유형 사이의 구별은 훈련을 받는 자가 교육훈련기관에 들어가는지(교육훈련기관 주도형), 아니면 기업에 고용 되어 기업에 들어가는지(기업 주도형)에 달려 있다. 교육훈련기관 주도