최종보고서 의원입법의절차적합리화방안 - 법률안제출이전단계를중심으로 - 2008. 12. 15. 수탁기관 : 사단법인한국입법학회
제출문 입법조사처장 귀하 이보고서를 의원입법의절차적합리화방안 - 법률안제출이전단계를중심으로 - 의최종보고 서로제출합니다. 2008. 12. 15. 연구책임자 건국대법대교수홍완식
의원입법의절차적합리화방안 - 법률안제출이전단계를중심으로 - 2008. 12. 15. 연구책임자 : 홍완식교수 ( 건국대학교법과대학 )
목차 < 요약 > 11 제 1 장연구의목적및범위 27 제1절연구의목적 27 제2절연구의범위 28 제2장의원입법개관 29 제1절의원입법의의의와기능 29 Ⅰ. 의원입법의의의 29 Ⅱ. 의원입법의기능 30 제2절의원입법의발의절차 31 Ⅰ. 입법의구상 - 입법정책과입법계획의수립 31 II. 법률안의입안 32 1. 의원발의법률안 32 (1) 발의요건 33 (2) 법제지원기구 33 (3) 입안절차 33 1 소관상임위원회별기초팀구성 33 2 문제점의해결을위한협의 34 3 입법례수집및전문가회의의개최 34 4 관계자면담및현지조사 34 5 의뢰의원의결정조치 34 6 대비표및분석서작성 34 7 법률안성안및초안완성 35 8 법제실전체회의개최 35 9 법률안및법률안분석서제공 35 2. 위원회제안법률안 36 (1) 발의요건 36 (2) 상임위원회의심사권 36 (3) 특별위원회의법률안입안및제출 36 (4) 위원회제안의안의종류 36 (5) 소위원회구성및위원회안의채택 37 (6) 의안의재심사 37
III. 법률안의제출 37 1. 법률안의제출권자 37 2. 법률안의제출형식과절차 38 제3절의원입법의현황과평가 40 Ⅰ. 의원입법에대한양적측면에서의평가 40 II. 의원입법에대한질적측면에서의평가 47 제3장주요국의입법과정 51 제1절미국의법안발의과정 51 Ⅰ. 미국의법안발의과정 51 1. 서론 51 2. 입법과정 52 (1) 법률안의제출 52 (2) 의원회심사 53 (3) 본회의심의 53 Ⅱ. 시사점 54 제2절독일의법안발의과정 57 Ⅰ. 독일의법안발의과정 57 1. 서론 57 2. 법률안의제출 57 (1) 연방정부제출법안 57 (2) 연방참사원제출법안 58 (3) 연방의회의원제출법안 58 II. 독일의입법평가 59 1. 입법평가의의의와발전과정 59 2. 입법평가의근거와지침서 60 3. 입법평가의내용 60 III. 독일연방의회의입법지원조직 63 IV. 시사점 64 제3절일본의법안발의과정 65 Ⅰ. 일본의법안발의과정 65 1. 서론 65 2. 의원입법절차 66 (1) 의원입법의입안 66 1) 의원의법률안입안 66 2) 위원회의법률안입안 67
(2) 의원입법의유형 68 1) 국민적기반위에서제정되는것이바람직하다고인정되는법률안 68 2) 정당의정책을표명하기위한법률안 68 3) 국회관계의법률안 69 4) 정부내성청간의조정이어려울때의원입법을이용하는경우 69 5) 정부의의뢰에의한입법 69 6) 특정이익을대변하기위한입법 69 (3) 의원입법의입법과정 70 1) 의원입법의발의절차 70 2) 의원법제국의심사절차 71 3) 법률안의확정절차 72 (4) 의원발의법률안의유관기관협조절차 72 1) 당정책결정기관의사무국 72 2) 의원법제국 72 3) 국회도서관의조사및입법고시국과위원회조사실 73 Ⅱ. 시사점 73 제4장의원입법발의절차에서의문제점과개선방안 77 제1절입법예고와공청회절차에서의문제점과개선방안 77 Ⅰ. 입법예고와공청회절차에서의문제점 77 1. 입법예고절차의문제점 77 2. 공청회절차의문제점 78 3. 입법과정에서의로비의문제 79 II. 입법예고와공청회절차에서의개선방안 82 1. 입법예고제도의보완과활성화 82 2. 공청회제도의실효성확보 83 3. 편향된로비입법의방지 85 4. 입법모니터링제도의도입 86 제2절법안제출실적부풀리기의문제점과개선방안 87 I. 법안제출실적부풀리기의문제점 87 1. 유사한법안의중복제출 87 2. 법안제출실적부풀리기 89 3. 법률안의공동발의 91 II. 법안제출실적부풀리기에대한개선방안 94 제3절정부입법의회피수단으로사용되는문제점과개선방안 95 I. 정부입법의우회적수단으로서의의원입법 95
II. 정부입법의우회적제출에대한통제방안 96 제4절의원입법의집행가능성검토의미흡과개선방안 96 I. 의원입법의집행가능성검토미흡 97 II. 법안에대한집행가능성의검토방안 100 제5절위헌성통제절차의미비와개선방안 100 I. 위헌성통제절차의미비 100 II. 법안에대한위헌성통제절차 102 제6절법안제안이유의충실성확보방안 102 I. 법안제안이유제시의미흡 102 II. 조문별이유제시제도도입 103 제7절의원입법에대한평가제도의개선방안 104 I. 의원입법에대한평가제도의부재 104 II. 법안에대한평가제도의도입 105 제8절의원입법의전문성제고방안 107 I. 의원입법의전문성미흡 107 II. 의원입법에대한전문성보완방안 109 제9절의원입법의계획성제고방안 111 I. 의원입법의무계획성 111 II. 의원입법의계획성보완 114 제10절의원입법의효율성제고방안 115 I. 의원입법의비효율성 115 II. 의원입법의효율성제고방안 116 제11절국회법제업무운영규정의제정필요성 117 I. 법제처의법제업무운용규정등의참조 117 II. 국회의의원입법발의절차에관한규칙등의제정 120 제 5 장결론 125 참고문헌 127 < 부록 > 의원발의법률안의입안등과관련한국회규칙 132
의원입법의절차적합리화방안 < 요약 > 제 1 장연구의목적및범위 의원입법즉, 의원발의법률안은제15대국회이후증가하는추세를보이다가제17 대국회에서는 6,387건의의원발의법률안이발의되었다. 제18대국회에들어와서는약 6개월간 2,421건의의원발의법률안의발의된것을보면의원발의법률안의증가세는앞으로도지속될것으로보여진다. 이러한의원발의법률안의폭증이라고하는현상에직면하고있다면, 의원발의법률안이구상되고입안되며입안된법률안이심의 의결을위하여국회에제출되어지는과정을고찰하고합리적인절차가되도록검토할필요가있다. 국회본연의업무와기능은일차적인것이입법권의행사요입법기능이다. 국회가그입법기능을활발히발휘한다는점은일단고무적인형상이라고할수있고, 다만양적으로증가하고있는만큼질적으로도양질의법안이발의되어질수있도록국회의제도와운영을개선하여야하는것이현재의과제라고할수있다. 본연구는의원발의법률안에관한현황고찰과평가를통하여현재의의원발의법률안의문제점을살펴보고개선방안을도출하려는목적을지니고있다. 궁극적으로는의원발의법률안이신중하고좋은내용으로합리적으로발의될수있는절차와내용의개선방안을도출하려는것을연구의목적으로한다. 의원발의법률안의문제점을살펴보고개선방안을도출하려는연구목적을수행하기위해서연구의범위는국회의원들이법률안을구상하고입안하여국회에제출하는과정으로한정한다. 법률안이국회에제출되어진이후에는의원발의법률안이나정부제출법률안이나동일한심의 의결절차를거치게된다. 따라서의원발의법률안의절차적합리화방안을검토하기위해서는국회의원들이발의하는법률안이입안되어국회에제출되는과정을중심으로하는, 의원발의법률안의법률안제출이전단계가고찰될필요가있다. 법률안제출이전단계를중심으로하는의원발의법률안의절차적합리화방안을논의하기위해서는기존의입법과정전반에관한선행연구, 제도개선방안이나운영개선방안에관한제안, 국회법규정이나국회의규칙등을참고하였다. 11
제 2 장의원입법개관 우리헌법제52조에서는 국회의원과정부는법률안을제출할수있다 는규정을두고있다. 동헌법규정에따라국회의원과정부는법률안제출권을지니는데, 국회의원이발의하는법률안을보통의원입법이라고하고, 정부가제출하는법률안을보통정부입법이라고한다. 의원발의법률안은사회적의제가일련의절차를거쳐법제화되어사회의이해갈등을효과적으로조정 통제하는기능을지닌다는평가가있으며, 소수자의권리를보호하거나소외계층을지원하는긍정적인역할을하고있으며사회적으로중요한입법과제를주도하는등의장점이있다. 뿐만아니라대의이념적및헌법원리적으로국민의대표기관으로서의입법부가국민의의사를입법으로전환한다고하는상징성은크다. 의원입법의활성화는분명고무적인현상이다. 다만의원입법의개선을위한방안은지속적으로모색될필요가있기때문에의원입법에대한합리적인통제방안이논의될필요가있다. 정부에서제출하는법률안에대해서는입법계획을수립하고이계획에따라법안이제출되도록규정되어있다. 국회의원들의경우에는각자국회의원의입법계획에따라법안발의가이루어진다. 국회의원각자가독자적으로법안을발의할수있기때문에, 평소특정주제에대하여관심을가지고있던분야에서입법동기를찾아입법을구상하고추진하는경우가많다. 정부가아닌국회에서입안되는법률안의종류에는 (1) 의원발의법률안과 (2) 위원회제안법률안이있다. 통상적으로위원회제안법률안은의원발의법률안에포함되어설명된다. 의원발의법률안은당해전문적지식이있는경우에는국회의원이직접작성하는수도있으나, 대부분국회의입법조사처나법제실을통하여법안을구상하거나법안을입안하기도한다. 정당의정책부서, 소속정당의전문위원, 교섭단체소속의원들의입법활동을보좌하기위하여교섭단체에두는정책연구위원, 국회의원보좌관 비서관등이법안을작성하기도하며, 국회의원이개인적으로전문가에의뢰하여법안을작성하는경우도있다. 국회의위원회도그소관에속하는사항에관하여법률안기타의안을제출할수있다. 위원회에서법률안을제출하는경우에는위원장이제출자가된다. 제 18 대들어 2008 년 12 월 12 일현재까지총 2,910 건의법률안이국회에제출되었다. 13
이중에의원발의법률안 2,384건과위원회제출법률안 37건을합한전체의원발의법률안의수는 2,421건이다. 제17대국회 4년간국회의원들에의하여발의된법률안의수는총 6,387건이었다. 국회에서의법률안처리에관한의안통계를통하여살펴보면, 제1대부터제14대국회까지는정부가제출하는법률안이대체로많았는데, 이는입법의주도권을정부가행사하고있었다는사실을여실히증명해주고있다. 그러나제 15대국회이후에는의원발의법률안이급격히증가하는추세에있음을알수있다. 특히제17대국회의가결률은의원발의법률안이 21% 이고정부제출법률안이 51% 임을볼수있는데, 정부제출법률안의가결율에비하여의원발의법률안의가결율은현저히낮다. 발의된법률안의질적수준을측정하거나평가하기는대단히어렵다. 그러나유사한법안의중복제출을억제할법률적 현실적장치가없다는점과통합 조정된법안보다는개별적특수성과이해관계를반영한법안이많다는점이특별히의원입법제출과정의특성으로지적되고있으며, 이러한특성은의원발의법률안의질적평가를낮추는요인으로작용한다. 이렇게법률안발의건수를늘이려고한다는정황아래서현행법률의몇개조문만을고쳐서개정법률안을제출한다거나, 다른법률안을베낀듯한법률안을제출한다거나, 다른법률안과거의동일한내용의법률안을중복해서제출한것이라면제출된법률안의질적수준을일견평가절하할수있게된다. 의원발의법률안에는단점과문제점만있는것이아니다. 의원발의법률안의경우정부제출법률안에비하여소수자의권리를보호하거나소외계층을지원하는긍정적인역할을하고있으며사회적으로중요한입법과제를주도하는등의장점도분명히존재한다. 뿐만아니라대의이념적및헌법원리적으로국민의대표기관으로서의입법부가국민의의사를입법으로전환한다고하는상징성은크다. 의원입법의양적증가와일부질적저하에도불구하고의원입법의활성화는분명고무적인현상이다. 다만의원입법의개선을위한방안은지속적으로모색될필요가있기때문에의원입법에대한합리적인통제방안이논의될필요가있다. 제 3 장주요국의법안발의과정 미국은철저한삼권분립의원칙에따라서정부가정부입법안을의회에발의하는것은인정하지않고모든법안을상 하의원에의해서발의되는것을원칙으로하고있다. 미국의회의입법활동중에가장핵심은위원회에서의심의와표결과정이다. 미국상 하원은각각다수의위원회를두어법안이발의되면해당위원회에회부하 15
여본회의에앞서위원회에서발의된법안에대해먼저심의하도록회부하고있다. 이렇게발의된법안이위원회에회부되면위원회에서는발의법안에대한여러의견을청취하는기회를가진다. 이러한심의절차의하나로위원회에서는의회감사원 (General Accountability Office) 에발의된법안에대한법률로서의필요성, 요망성에관한견해를얻기위한정식보고서를제출할것을요청한다. 그리고행정부의관계행정당국에법안에대한보고서를위원회에제출하도록하고있다. 이때행정부의관계행정당국에서법안에대한의회보고서를제출하기전에먼저관리예산처 (OMB) 에제출하여대통령의정책과합치되는것인지를먼저심사받게하고있다. 미국정보규제국 (OIRA) 은법규성이있는행정법령은물론법규성이없는주요행정지침 (agency guidance) 에대해서도규범심사를함으로써투명성 (transparency), 책임성 (accountability), 공중참가기회 (public participation) 를높여보다질높고다른행정입법또는법률과일치성과합치성이높은규범체계를만들도록노력하고있다는것이다. 이것을결국법규성이라고하는추상적개념에얽매이지않고행정규범의실제적경제적영향을중심으로연간 1억불이상의영향을미칠것으로예상되는경우에는정보규제국 (OIRA) 의심사를받도록해서결국적정한규제에실행되는국가를만들어시장과사회에가장적은부정적영향을주는규범체계를만들겠다는의지를잘나타내는것이라고할것이다. 의원내각제정부형태를지니고있는독일의입법과정은연방정부, 연방의회, 연방참사원의상호협력하에이루어지는구조와특징을지니고있다. 독일의경우에는연방정부 (Bundesregierung) 와연방참사원 (Bundesrat) 및연방의회 (Bundestag) 가법률안제출권을지니고있지만, 연방정부가법안발의를주도하고있다. 다른주요국가의경우에도정부가제출하는법률안이많기는하지만, 이러한연방정부에의한법안주도현상은독일연방공화국이대통령제가아닌의원내각제의정부형태를채택하고있다는점에서나오는특징이라고할수있다. 독일은스위스, 오스트리아등과함께유럽대륙에서는 1980년대부터입법평가 (Gesetzesfolgenabschätzung) 에많은관심을가지고논의를진전시켜왔으며, 현재는연구와논의를종합하고제도화하여연방과주단위에서입법평가제도를시험적으로적용하는단계에있다. 입법평가를수행한후에는입법평가의결과를종합하여여러가지의규율대안중에서최적의규율은어떠한것인가를결정하여관련부처에통보하여이러한입법평가에대한의견을수렴하는절차를거친다. 이과정을거쳐서입법이유서에입법평가를요약하여첨부한다. 입법이유서에첨부하는입법평가는문제점, 목표, 해결방안, 의도하는대안과효과추산및선정된규율의도의효과에대한상세한내용들을요약한다. 정부가제출하는법률안에대해 16
서는법률안에대한어느정도의완결성을확보할수있는입법과정상의장치가존재하지만, 의원발의법률안에대해서는아직제도적장치가미비하다. 이러한이유로의원입법에대한입법평가의시급성, 모든법률안에대한종합적이고체계적인입법평가의필요성이강조되고있다. 이러한점에서입법평가의구체적인사례를많이축적하고있는독일의입법평가제도는우리에게많은시사점을제공하고있다. 또한 2006년에새로이설치된국가규범평가원의업무와특징도관찰하고벤치마킹할필요가있다고하겠다. 일본헌법제41조는 국회는국권의최고기관으로서나라의유일한입법기관이다 라고규정하고있다. 국회가최고기관이라는것은국정의중추적지위에있는중요한국가기관이라는것을정치적으로강조한것이다. 내각이법률안을국회에제출하는것은국회단독입법의원칙에대한예외로인정되고있으며, 실제에있어서내각제출법률안은질 양모두의중요성을가지며이에반하여의원입법은일반적으로저조하다. 입법이란정책이법률의형식을취하여제시되는것이라고할수있으며, 정책의형성은정책형성의주체가행정청이냐국회이냐에따라정부입법과의원입법의두갈래로진행되게된다. 일본의경우의원제출법안에대한찬성자요건이나기관승인제도, 위원회에서의회파별발언자시간할당그리고정부제출법안에대한여당내의사전심사등은커다란문제점으로지적되고있다. 일본에서의원입법의유형에대해서는다음과같이여섯가지유형으로분류할수있다. 국민적기반위에서제정되는것이바람직하다고인정되는법률안, 정당의정책을표명하기위한법률안, 국회의조직 권한 운영등에관한국회관계의법률안, 정부내성청간의조정이어려울때의원입법을이용하는경우, 정부의의뢰에의한입법, 특정이익을대변하기위한입법등이다. 오늘날대개의의원입법은정당을중심으로이루어지는경향에있다. 법률안의형식과내용적인측면에서도움을주는곳이의원법제국이다. 여기에서는입법정책의선택, 헌법론을비롯한법률적문제의처리, 다른법체계와의정확성확보, 입법기술등의전문적이며체계적인보좌를받을수있다. 실제입법과정에있어서는의원들로부터는입법동기만을제시받고, 입법정책의선택, 입법내용의확정에이르기까지입법과정의중요한부분을의원법제국이담당하는사례도적지않다. 의원법제국은의원입법에대한일련의보좌기관들가운데가장중심적역할을맡고있다. 17
제 4 장의원입법발의절차에서의문제점과개선방안 입법예고제는법률의제정과개정에있어서국민의의사를반영할수있는길을열어놓음으로서국민의알권리실현을도모하려는제도이며, 국민들이입법과정에참여할수있는통로이다. 정부가제출하는법률안을입법하는경우에는행정절차법에따른입법예고제도가의무적으로시행되고있다. 국회의원들이발의하는법률안의입법예고는 1994년국회법개정으로제82조의 2에도입되어운영되고있지만이는상임위원회에회부된법률안을대상으로하며임의절차이다. 입법에관한공청회도국민들의입법에관한의견을수렴하여입법시에반영하는제도로서입법예고제도와함께입법절차에서중요한의미를지니고있는제도이다. 입법에관한공청회는법률안이관련상임위원회에제출된이후에개최될수도있지만, 법률안이국회에제출되어지기전에법안의입안단계에서개최되는것이실질적인도움이될것임에도법안의입안단계에서공청회가개최되는경우는아주드물다. 구상하고있거나입안단계에있는법률안에대하여위헌성여부, 타당성, 효율성여부등을검토하여입법여부를타진하거나위헌성을제거하거나타당성을높일수있다면대단히유익할것이다. 국회법에서도입한입법예고제도의취지를실현하기위하여입법예고제도를임의적인사항이아닌의무적사항으로규정하고관련국회규칙을제정하는등제도개선이필요하다. 정부제출법률안의경우국회에법률안을제출하기이전에입법예고가이루어지는점과의균형성을맞추기위하여, 의원발의법률안의경우에도법률안을국회에제출하기이전에입법예고가이루어질수있도록할필요가있다. 또한입법예고를불특정다수를대상으로할것만이아니라경제인단체, 노동자단체, 언론단체, 법률가단체, 사회복지단체, 교육단체등이해관계인을대상으로하는입법예고제도를운용할필요도있을것이다. 현재국회홈페이지는통하여입법과정이공개되고있으며, 이를통하여대국민입법서비스가일정한정도로이루어지고있다고평가되고있다. 그러나국민알권리의실질적인충족을위해서는홈페이지에 입법예고 전용사이트를설치하여운용하는것도한방법일것이다. 위원회단계에서의법안심의과정에서공청회를생략할수있다는국회법상의단서조항을삭제하여모든법안에대하여예외없이공청회를실시하도록하는방안이필요하다. 법안심사과정에서의공청회개최를의무화한다면, 그이전과정인법안발의과정에서무분별한법안제출을억제하는효과를거둘수있을것이다. 또한공청회의실효성을확보하기위해서는공청회에서제시된의견을첨부하여본회의에보고하도록의무화하는방안도생각해볼수있다. 19
이에더하여입법모니터링제도의도입도검토해볼만한가치가있다. 의원입법은국민들의인기를얻기좋은사안에대하여유사한법안이중복제출되는문제점이지적될수있다. 특히대중에인기에집착한나머지장기적인안목에서진정한국익을대표해서입법하기보다자신의재선을염두에두고실적과시용으로법안을발의하는경우도있다. 또한국회의원들은인식을제고하고평가를잘받기위하여법률안발의건수를의식하게되며, 법안제출실적을부풀린다는의심을받을정도의내용과빈도로법안을발의한다. 또한의원입법중에숫자늘리기에지나지않은부분개정안이제출되는경우가많은것은문제로지적될수있다. 법안제출실적부풀리기의또하나의문제는공동발의제도를이용하여법안제출실적을올리는경우가있다는점이다. 발의의원과찬성의원을구분하도록하는규정이신설된직후에는발의자와찬성자가구분되어표기된법률안이있었는데, 근래의법률안에는찬성자가표기된법률안을찾기어렵고, 모두발의자로표기된법률안이대부분이다. 국회법규정은충실하게준수되어야하며, 따라서발의자가아닌경우에는찬성의원으로기재되어야한다고본다. 의원들의입법활동을평가하는시스템에도변화가있어야한다는의견이제시되고있다. 시민단체와언론만으로는의원입법의질을제대로평가하는데한계가있다. 의원발의법률안에대한다양한시각의평가를위한목적으로각계의전문가로입법평가위원단을구성하여의원입법을평가하는것도실적차원에서의법안제출을통제하는방안으로제시될수있을것이다. 입법평가제도가법안의중복발의등법안제출실적부풀리기를방지할수있는방안으로제시되기도한다. 행정각부에서정부입법안에대한합의가잘이루어지지않을경우관련국회의원들을통하여의원발의법률안으로법률안이발의되는경우가있다. 즉, 의원이법률안을발의하는형식을갖추고있으나실질에있어서는 정부입법 인것이다. 이러한현상이발생하는이유로지적되는것은정부입법을하는경우의복잡한입법예고절차나규제개혁위원회의규제심사절차또는부처협의절차를회피하기위해서이다. 이렇게의원입법이정부입법처럼규제심사나부처협의등을거칠필요가없기때문에선호된다면, 의원입법의입안과정에서도규제심사등의일정한절차를두는것이필요하다. 즉, 이러한절차회피적법률안이발생하지않도록하기위해서는의원발의법률안에대한절차적통제를강화할필요가있다. 즉, 의원발의법률안에대해서도규제영향분석을실시할수있도록, 의회에규제영향분석기구를설치하여운영하거나기존의입법지원조직에서이러한기능을담당하도록할수있을것이다. 또한의원발의법률안에대해서도부처간의상반된의견이반영될수있도록관련부처의의견을조 20
회하여이를법안에첨부하도록하는제도를도입할필요가있다. 이는의원발의법 률안의신뢰를향상시키고입법품질을높이는방안이될수있을것이다. 의원발의법률안은시행에따른재정부담소요액을적정하게판단하지못하여당초예상액이상의재정부담으로이어지는경우가있다. 따라서법률안이통과되어시행되는경우에필요한비용을추계하여재정적측면의타당성을검토하고자예산상의조치를수반하는의원발의법률안기타의안의경우에는비용추계서제출을의무화하고있다. 그러나운용실적이극히저조하고추계내용도객관성과신뢰성이떨어지고있다. 법안에대한집행가능성의검토가없이입안되는것은문제이다. 따라서법안에대한비용추계제도가확대 보완될필요가있다. 비용추계를전담할인력과부서의확충이필요한데, 비용추계를따로이하는것보다는후술하는입법평가제도의하나의평가요소로입법의재정적영향을평가하도록입법평가제도의틀안에서법안비용추계가시행되도록하는것이좋지않을까한다. 구체적으로는후술하는가칭 의원입법의발의절차에관한규칙 에법안비용추계의근거를두고, 현행 의안의비용추계에관한규칙 과 의안의비용추계등에관한규정 을정비 보완하자는것이다. 입법평가제도를도입하여의원입법에대한사전입법평가가시행되도록하고, 법안에대한집행가능성을입법평가의주요한평가요소로하면될것이다. 법안이제출될때부터위헌의소지를지니고있는법안이라는평가를받는경우가있다. 정부입법의경우에는법안을국회에제출하기전에법제처심사나차관회의, 국무회의등여러단계의실질적사전심의절차를거치기때문에, 위헌적요소를지니는법안이제출될여지가의원입법의경우보다상대적으로적다고할수있다. 의원입법의경우에도법제실의심사가있기는하지만, 정부입법과비교하여이러한절차적통제장치가미비하기때문에, 의원입법의법안발의시부터위헌성시비가벌어질가능성이상대적으로크다. 따라서의원실에서요청하는경우에는법제실등에서법안의합헌성심사를심사항목의하나로공식화할필요가있다. 합헌성심사를법제실의심사기준의하나로활용할필요가있다. 다만, 합헌성여부는매우정치적이고, 전문적인문제이므로법령안의위헌성이문제되는경우에는학계등외부전문가가참여하는위헌성심사위원회를구성하여법령안의위헌여부를판단하도록하여야할것이다. 이렇게국회내에서의위헌성사전심사제도입여부를검토할필요가있다. 모든법률안이제출되는경우에는제안이유와주요내용이법률안의앞에붙고법률 안의내용으로이어진다. 정부입법이나의원입법이나제정법률안이나개정법률안이나 21
를불문하고, 이렇게법안의제안이유가제시되고는있다. 그러나현재법률안의제안이유는법률안전체에대하여개괄적으로붙여지고있고, 조문별로제안취지에대한이유를제시하는경우는거의없다. 또한, 주요제안이유의내용이누락되었거나미비하다고하여도제안이유가개괄적으로제시되고있기때문에, 이러한누락이나미비가잘드러나지도않는다. 이에대한개선방안으로는조문별로제안이유를작성하도록하는것이다. 법령안에대해수정안을제시하는경우에도조문별로제출하고이경우간단하게수정이유를제시하도록하여야한다. 입법이유서는현재와같이국회의법률정보시스템과의안정보시스템을통하여제공되어야할것이다. 입법의질을제고하기위해서는선진각국에서이미오래전부터시행되고있는입법평가제도의도입이필수적이라는의견이제시되고있다. 입법평가는법안작성초기단계에서의평가인사전입법평가와법률의시행후행하는사후입법평가로나눌수있다. 입법으로인한법적, 행정적, 예산상, 사회적, 경제적영향등이사전에제대로평가되지못하고있어불필요한입법이행해지거나입법목적을제대로달성할수없는경우가발생하는것을방지하기위해서는이러한입법평가제도특히사전입법평가제도가도입될필요가있다. 또한, 현재비용추계제도, 규제영향분석, 성별영향평가, 부패영향평가가시행되고있지만, 이들은입법영향의조사및평가중일부에해당할뿐이며이들영향평가가별도로진행되다보니중복평가, 평가간연계성결여등의문제가제기되고있다. 따라서현재시행중인규제영향평가분석제도, 부패영향평가제도, 성별영향평가제도, 비용추계분석제도등을통합하여입법영향평가제도를도입할필요가있으며, 의원입법의경우에도입법평가가적용될필요가있다. 이러한입법평가제도는법안특히의원발의법안이 실적올리기 식으로남발되는것을막아 졸속입법 이나 부실입법 을억제하고, 법률안의책임성과공익성을높이는데도움을줄것으로기대된다. 입법평가제도는보다포괄적인관점에서법안이갖는효과와문제점을짚어볼수있는제도적장치로기능할것이다. 입법평가는법령을제정하고개정함에따른영향을사전에혹은사후에분석하여입법에반영하는것으로입법이미치는효과를평가하는것을말한다. 부패영향평가, 성별영향평가나규제심사와같은중복적인영향평가절차를통합하여통합된입법평가제도를도입하는것이바람직하다. 다만, 이제도의도입을위하서는시행을위한사전준비가필요하다. 준비가되지않은상태에서입법평가제도를도입하게되면제도가형식화되거나실패할우려가있다. 입법평가전문가의양성이입법평가제도의효율적인시행의전제이기때문에, 입법평가의능력을갖춘인력을양성하여야한다. 입법평가서초안을작성하는기관은 22
법안을발의하는의원실로하되, 국회내에입법평가를전담하는기관을설치하여입법평가를지원하도록하여야한다. 국회내의입법평가담당기관은입법평가방법론및입법평가항목별입법평가모델을개발하여보급하고, 입법평가가이드라인을작성하여제공하며, 입법영향평가메뉴얼을작성하도록하여야할것이다. 입법의전문성의핵심은입법전문가의확보이다. 입법전문가는입법에직접참여하는좁은의미의입법전문가와입법을지원하는외부의전문가를포함한다. 입법전문가에는법령안을만드는전문가와법령안을심사하는전문가로나눌수있다. 정부가제출하는법률안에대해서는법제처의지원을받는것에비해서의원들이발의하는법률안에대해서는아직도전문적인입법보조인력의부족과발의의원들이미흡한활용이계속문제되고있다. 전문적인입법보조기구로서국회입법조사처, 법제실, 국회예산정책처등이있는바, 입법지원을위한이들기관간의업무협조는물론이고현재의임의절차를강화하여법률안의제안의경우에는법제실을반드시경유할것을필수적인절차로하는방안도있다. 또한국회에서중요한법률의제 개정에있어서는외부전문가가참여하는입법자문위원회를구성하여입법지원을받을필요가있으며, 이제도를법률안의입안단계에서부터적극할용할필요가있다. 입법지원을위하여국회입법조사처를신설하여입법및정책관련조사 연구및정보의제공과입법및정책관련자료의수집 관리및보급그리고외국의입법동향의분석및정보의제공등입법관련업무를하도록하고있는데, 입법조사처를더욱전문화하고활성화하여입법지원을할수있도록하는것한방편일것이다. 의원발의법률안은특별한사전입법계획이없으며국가의정책목표와도크게관계없이의원개인의판단에따라이루어지기때문에계획성이없다. 정부입법의절차는나름대로잘되어있지만, 상대적으로의원입법의절차는정부입법의절차에비하여부족한점이많다. 특히정부가제출하는법률안도그렇고의원이발의하는법률안도특정시기에집중적으로제출되기때문에, 법률안이제출되는시기가편중되어국회가비효율적으로운영되고있다. 이러한법률안제출의쏠림현상은정부제출법률안에있어서도확연히들어나지만, 의원발의법률안의경우에도정기국회기간중에발의되는경우가많다. 국정감사등법정화되어있는안건처리에그기간의대부분을소화해야하는정기국회에법률안제출이몰리는경우에는법률안에대한충분한검토가부족하여심도있는심사가어려지고졸속입법이이루어질우려가있게된다. 나날이증가하고있는법률안을심의하고처리하기위해서는국회의심의기간이충분히확보 23
될필요가있다. 현재와같은정기회 임시회시스템으로는법률안의심의에충분한시간을확보하기어렵다. 법률안의폭증으로법안심사부담이과중하고충분한심사시간확보에어려움이있다. 그리하여입법안제출및심사가연중고르게행해지도록할필요가있으며, 이를위해서는상시국회제가도입될필요가있다. 국회의입법과정에서가장큰문제점가운데하나가비효율성이다. 현대민주주의국가에서입법권은국회가가지고있는것이원칙인데, 국회의입법권행사는국회의가장본질적인권한행사인것이다. 이러한입법권을행사하는데있어서효율성이떨어진다는것은입법경제적인측면에서나시간적인측면에서큰문제점이라할수있다. 입법절차에서효율성이떨어지는이유를보면, 첫째, 법률안이대폭적으로증가하고있다는점, 둘째, 법률심사가특정시기특히 9월정기국회에집중된다는점, 셋째, 입법전문가간의연계및협력이미흡하다는점, 넷째, 법률안의성격에상관없이일률적인입법절차를거치도록하고있다는점등을원인으로들수있다. 입법절차를법률의성격에따라입법절차를달리하거나, 긴급을요하는법률의경우에는입법심사기간을단축하는방안을검토할필요가있다. 우리나라도법률의중요도에따라입법절차를다르게규정한다든가혹은긴급을요하는법률의경우에는입법기간을단축할수있는방안을마련하는것도고려해볼필요가있다. 법제처에서는법제업무의매뉴얼이라고할수있는법제업무운영규정을만들어운영하고있다. 이처럼정부에는법제업무운용규정과동시행규칙등이있어서법률안을작성할때참고할수있는규정이있지만, 의원발의법률안의입안에관해서는정부의법제업무운영규정등에상응하는규정이없다. 국회규칙에는의원발의법률안의입안과제출에관한특별한규정을두고있지않다. 다만, 국회법제79조의2에근거하여비용추계에관한규정등을두고있을뿐이다. 이렇게의원입법의발의절차에관한규정을두고있지않다는것은큰문제이다. 더나아가보다포괄적인내용의의원입법의발의에관한절차를국회자율규정으로서제정하는것은반드시필요하다고본다. 이는의원발의법률안입안과정과제출과정의절차적인틀을만드는의미뿐만아니라나날이증가하고있는의원발의법률안이보다신중하고완성도높게입안될수있는자율규정으로서의의미도지닐수있기때문이다. 24
제 5 장결론 법률안제출의폭발적인증가라는현상에대응하여, 많은법안을심의하기위해서는입법과정의합리적인변화가필요하다. 전체적인입법과정의개선이필요하기도하지만, 의원발의법률안에대한국회제출이전단계에서의절차적합리화방안의마련이우선적으로필요하다. 의원발의법률안의국회제출전단계와관련해서는입법예고와공청회등국민들의의견수렴절차가미비하다든가, 법률안제출실적을부풀리기위한목적으로법률안의제출이폭증한다든가, 정부가법률안통과를보다쉽게하기위해서의원의이름을빌리는경우가있다든가, 집행가능성에대한검토나법안제안이유가미흡하다든가, 위헌소지를안고있는데도불구하고이에대한통제절차가없다든가, 법안을평가할수있는제도가없다는지적이있어왔다. 이에더하여의원발의법률안의전문성과계획성과효율성미비에대한지적도있어왔다. 또한정부제출법률안에대해서는법제업무운영규정등의법제적틀이마련되어있지만의원발의법률안에대해서는이러한법제적틀이전혀마련되어있지않다는지적도있다. 의원발의법률안에대한이러한지적들은날로증가하는법률안의품질을개선하여법안심의과정에의과부하를막고, 궁극적으로는국회의입법기능을활발히하고입법권한을확고히하기위한방안을모색할필요가있다는논의로진전된다. 국회가법률안을심의하고의결하는기관일뿐만아니라, 법률안을입안하여발의하는중심적인기관으로나아가기위한개선방안이논의되어야하는것이다. 의원발의법률안의경우에도입안단계에서입법예고제도를도입할필요가있으며일반국민들과관련전문가들의의견을수렴할입법공청회 입법청문회제도가실효성있게운영될필요가있다. 또한일반국민들및이해관계인등이입법을모니터해서의견을반영할수있는입법모니터링제도의도입도권장할만하다. 유사한법안의부풀리기나법안공동발의등법안발의실적을부풀리기위한시도는의정활동에대한평가방법을개선하도록할필요가있다. 또한사전입법평가제도는실적부풀리기와중복발의등을예방하는효과를거둘수있을것이다. 불가피하게늘어나는법률안처리를원활히하기위해서는상시국회제도의도입을통하여국회의법안처리용량을늘여야하지않을까한다. 정부에서법안을제출하기위해서는법안심사나규제심사 25
등을거쳐야하기때문에, 이러한절차를회피하기위하여의원입법으로발의하기도하는데이에대한대응방법은의원입법의발의절차에도정부입법에상응하는절차를두는방법이있을수있다. 이과정에서미흡하게평가되고있는집행가능성에대한검토도아울러행해질수있을것이다. 수범자들에의한수범가능성및재정적인집행가능성등이이러한입법평가과정에서걸러질수있다. 입법평가에통과하기위해서는법안제안이유를충실하게제시할수밖에없을것이며, 위헌적요소가있는법률안들은사전에위헌적요소를제거하기위해노력할것이다. 입법평가제도의도입은이렇게법률안의입안을신중하고합리적으로하게하는작용을지닌게된다. 법률안의입안을신중하고합리적으로하자면, 의원입법의계획성 전문성 효율성이전제될수밖에없다. 많은법률안이발의되었다가임기만료로대다수의법률안이폐기되는현상이개선될수있으리라본다. 법률안에대한입법평가를의식하여가능한한좋은법안을발의하기위한노력이있을것이다. 이러한개선방안은단계적으로진행될수있다. 우선적인작업은의원들이법률안을발의하는절차를내용으로하는국회규칙이마련될필요가있다. 동의원입법발의절차에입안단계에서의입법예고절차와공청회절차, 입법조사분석과법안비용추계및법제심의절차등을내용으로하여, 의원입법을절차상합리화할수있다. 사전입법평가의기초단계를제도화하자는것이다. 이후국회의여건에따라입법평가의정도와수준을향상시키는수순으로제도를단계적으로도입할필요가있다. 이러한입법발의과정에있어서의절차적합리화는의원입법의내용에도긍정적인영향을주게되어궁극적으로는의원입법의개선에기여하게될것이다. 26
제 1 장연구의목적및범위 제 1 장연구의목적및범위 제 1 절연구의목적 의원입법 1) 즉, 의원발의법률안은제15대국회이후증가하는추세를보이다가제 17대국회에서는 6,387건의의원발의법률안이발의되었다. 제18대국회에들어와서는약 6개월간 2,421건의의원발의법률안의발의된것을보면의원발의법률안의증가세는앞으로도지속될것으로보여진다. 의원발의법률안의증가는긍정적으로도볼수있고부정적으로도볼수있다. 국회가제기능을다하지못하고있으며, 정부에서제출한법률안을통과만시키는기관이라고, 즉통법부라고비난되던시절에는입법권과대정부견제권을지니는국회의기능과권한의회복이절실히요청되고있었다. 이러한관점에서는의원발의법률안의증가는국회가제할일을비로서다하고있다고평가할수있다. 정부제출법률안에비하여초라한건수의법률안만의발의되던상태에서이제는의원발의법률안이양적으로정부제출법률안을압도하게되었다. 의원발의법률안의증가는국회의기능과권한의회복으로평가될수있다. 그러나의원발의법률안의양적증가에도법률안이법률로성립되는비율인법안가결율은제16대국회 27%, 제17대국회 21% 등 20% 대를맴돌고있다. 정부제출법률안은양적으로많지는않지만가결율은제16대국회 72%, 제17대국회 51% 등의원발의법률안의가결율과는비교가되지않는다. 이러한가결율의차이를두고정부제출법률안과의원발의법률안이질적으로차이가있다고평가되기도한다. 의원발의법률안의제출을입법과정으로만평가할것이아니라사회적어젠다의공식화라거나소수세력을보호하기위한이슈화라고하는정치과정으로평가한다면이러한가결율의차이가반드시법안의질적저하를의미하는것은아니라고평가할수도있다. 그러나의원발의법률안에대한평가가어떠하던, 이러한의원발의법률안의폭증이라고하는현상에직면하고있다면, 의원발의법률안이구상되고입안되며입안된법률안이심의 의결을위하여국회에제출되어지는과정을고찰하고합리적인절차가되도록검토할필요가있다. 국회본연의업무와기능은일차적인것이입법권의행사요입법기능이다. 국회가그입법기능을활발히발휘한다는점은일단고무적인형 1) 의원입법 보다정확한용어는 의원발의법률안 이고, 정부입법 보다정확한용어는 정부제출법률안 이다. 특히 정부입법 은 행정입법 을포함하는개념으로사용되는경우가종종있기때문에, 정부입법 보다는 정부제출법률안 이라는용어의사용이바람직하다. 이글에서는일반적으로많이사용되어관용화된용어인의원입법과정부입법이라는용어를사용한다. 다만, 글의맥락상필요한경우에는 의원발의법률안 과 정부제출법률안 을사용하기로한다. 27
제 1 장연구의목적및범위 상이라고할수있고, 다만양적으로증가하고있는만큼질적으로도양질의법안이발의되어질수있도록국회의제도와운영을개선하여야하는것이현재의과제라고할수있다. 본연구는의원발의법률안에관한현황고찰과평가를통하여현재의의원발의법률안의문제점을살펴보고개선방안을도출하려는목적을지니고있다. 궁극적으로는의원발의법률안이신중하고좋은내용으로합리적으로발의될수있는절차와내용의개선방안을도출하려는것을연구의목적으로한다. 제 2 절연구의범위 의원발의법률안의문제점을살펴보고개선방안을도출하려는연구목적을수행하기위해서연구의범위는국회의원들이법률안을구상하고입안하여국회에제출하는과정으로한정한다. 법률안이국회에제출되어진이후에는의원발의법률안이나정부제출법률안이나동일한심의 의결절차를거치게된다. 따라서의원발의법률안의절차적합리화방안을검토하기위해서는국회의원들이발의하는법률안이입안되어국회에제출되는과정을중심으로하는, 의원발의법률안의법률안제출이전단계가고찰될필요가있다. 입법과정전반에관한연구와논의는많지만, 의원발의법률안의구상과입안및제출과정에만한정되어논의된연구와논의는많지않다. 그러나법률안제출이전단계를중심으로하는의원발의법률안의절차적합리화방안을논의하기위해서는기존의입법과정전반에관한선행연구를참조할필요가있다. 의원발의법률안의개선방안을위하여그간제도개선방안이나운영개선방안이실무적으로및학술적으로연구된적이있으며, 이에관한논의가이번연구에반영될필요가있다. 또한비교의회론적으로주요국가의의원발의법률안의입안과정이검토될필요가있다. 그리고우리나라의의원발의법률안에관한국회법규정이나국회의규칙등도참고될필요가있으며, 제도나운영의관점에서개선안이제시되었거나제안되어진국회규칙등도참고할필요가있다. 의원발의법률안의절차적합리화방안에관한본연구는새로운창작물이아니라전반적인입법과정의개선방안에관한기존의연구와보고서들을참고하여, 의원발의법률안의제출이전단계를중심으로새로이구성한것이다. 2008년한국법률가대회에서발표되었던본인의글 의원입법에대한합리적인통제방안 의문제의식과자료가본연구의기초가되고있음을밝혀둔다. 28
제 2 장의원입법개관 제 2 장의원입법개관 제 1 절의원입법의의의와기능 Ⅰ. 의원입법의의의 우리헌법제52조에서는 국회의원과정부는법률안을제출할수있다 는규정을두고있다. 동헌법규정에따라국회의원과정부는법률안제출권을지니는데, 국회의원이발의하는법률안을보통의원입법이라고하고, 정부가제출하는법률안을보통정부입법이라고한다. 이러한법률안제출권에관한헌법조항은제헌헌법제39조에서 국회의원과정부는법률안을제출할수있다 는규정을둔이후로한단어도변함없이그대로유지되어왔다. 일부에서는대통령제국가인미국연방의경우에는정부에법률안제출권이없다 2) 는점을비교헌법적논거로하여, 의원내각제적요소인정부의법률안제안권을폐지하자고하는논의 3) 가있어왔다. 이러한논의에도불구하고우리의헌법은제헌헌법에서부터현행헌법까지변함없이국회의원과정부양기관에법률안제출권을부여하고있다. 즉우리나라에서의법률안의종류는제출자를기준으로두가지법률안으로구분되는데, 국회의원이발의하는법률안은의원입법 4) 이라하고정부에서제출하는법률안은정부입법이라고한다. 이렇게우리헌법은정부에도법률안제출권을부여하였고, 정부는정책전문성과 방대한자료및관료조직의강점을활용하여법률안제출의주도권을행사해오고있 었다. 그러나최근에와서는국회의원이제출하는법률안의양적증대가현저해지고 2) 실제에있어서는행정부의요청에의하여정부가입안한법률안이의원입법으로발의되고있다. 3) 최근에대표적으로는김철수, 기조발제 - 제정 60주년의입법과헌법보장문제, 제헌 60주년기념국제학술대회논문집, 2008. 7, 11면. 미국식대통령제를유지하려면정부에게법률안제안권을인정하지않아야한다. 그래야만대통령과행정부가국회의원을존중하게되고국회의권위가향상될수있을것이다. 미국국회와같이많은법률가출신의국회전문위원과국회의원보좌관을확보하여국회의입법기관성을보장해야할것이다. 4) 의원입법 보다정확한용어는 의원발의법률안 이고, 정부입법 보다정확한용어는 정부제출법률안 이다. 특히 정부입법 은 행정입법 을포함하는개념으로사용되는경우가종종있기때문에, 정부입법 보다는 정부제출법률안 이라는용어의사용이바람직하다. 이글에서는일반적으로많이사용되어관용화된용어인의원입법과정부입법이라는용어를사용한다. 다만, 글의맥락상필요한경우에는 의원발의법률안 과 정부제출법률안 을사용하기로한다. 29
제 2 장의원입법개관 있다. 의원입법의양적증대를보는시각에는긍정적인것과부정적인것이있다. 긍정적인시각에서는의원입법의양적증대는국회가입법기관으로서의역할을제대로하고있다는점을긍정적으로평가하고있지만, 부정적인시각에서는의원입법의양적증대는부실법률과졸속법률을양산할우려가있다면서부정적인평가를내리고있다. 의원입법의양적증대가국회의활성화에서오는현상이든과열된법률안발의경쟁에서오는현상이든, 의원입법에대한합리적인통제방안은국회내부와국회외부에서지속적으로논의되고있으며꾸준히개선방안이모색되고있다. 입법에대한통제에는입법내용에대한실체적통제와입법과정에대한절차적통제가있을수있다. 5) 입법에대한실체적통제는헌법재판소가규범통제제도를통해서사후적으로하는것이고, 여기서는의원입법의개선을위한절차적인통제방안이주로논의될것이다. Ⅱ. 의원입법의기능 권력분립원칙에따르면입법권한은입법기관인국회가가지고있으며, 입법권한에는법률의심의 의결뿐만아니라법률안의제출권도국회가가지고있음을의미한다. 이러한원칙에따르면의원발의법률안즉의원입법은권력분립원칙에의하여입법을국회가주도적으로담당한다는데서그중요한의의를찾을수있다. 특히국회는국민의대표기관으로서입법권을가지고있기때문에의원입법이많을수록의회가입법부로서제기능을발휘하고있다고볼수있다. 따라서의원입법은그의미가정부입법에있어서보다더크다고도할수있다. 국민의광범위한지지와적극적인협조가필요한사안에대해서는의원입법이정부입법보다정책적인차원에서보다실효를거둘수있다. 또한이른바권력분립주의의일환으로서인정되어야할국회의자주성확보로서국회의조직 작용에관한사안에대해서는의원입법으로법률제정의관행화를도모하여야할것이다. 의원입법의역할 5) 입법내용에대한실체적통제는법률이헌법에위반되지않느냐는합헌성심사에그초점이맞추어질수밖에없다. 입법과정에대한심사가행해지는경우라고하더라도입법절차의합헌성여부만을심사할수있다. 따라서입법내용에대한실체적통제에서는법률의합리성, 효율성, 효과성등에대한심사는행해질수없다. 그러나입법과정에대한절차적통제에서는법률의합리성, 효율성, 효과성뿐만이아니라, 입법과정의투명성, 신중성, 효율성에대한통제도가능하다. 전자의관점에서는입법의지향점이올바른법 (Richtiges Recht) 이될수밖에없지만, 후자의관점에서는입법의지향점이좋은법 (Gutes Gesetz) 이된다. 근래유럽국가들에서 개선된법 (Better Regulation) 을목표로하는입법평가 (Gesetzesfolgenabschätzung) 나규제영향분석 (Regulatory Imfact Assessment) 이논의되고시행되는것은좋은법울입법하기위한노력의일환이라고평가할수있다. 사전입법평가나규제영향분석은입법의과정에서수행되는제도이다. 30
제 2 장의원입법개관 의하나로서정부입법으로대처하여야할사안에대해어떠한사정으로인하여정부와국회사이에의견의불일치가발생한경우에그의견의불일치가사안의복잡성으로인하여쉽게조정될가능성이없고또한오해를초래할수있는것으로서시간적으로낭비의소지가있는것에대해서는의원입법으로문제를해결하는것이정책적인면에서나재정적인면에서도바람직하다. 또한국민적인윤리, 도의또는감정과관련한사항이나국민의여론을양분하는문제등에대해서는국민대표의집합체인의회가일정한판단을행하는것이바람직하다. 그리고사회에부분적으로존재하는이익, 사정을일반적인법제도가운데편입시키려는경우에는의원입법이바람직하다. 행정자체는일반적으로획일적중립성을가지는것이므로그러한성격상행정이대응하기에는적절하지않은사회적사정을일정한정책적판단에의거하여법제도가운데편입시키는것은의원입법의역할이라할수있다. 6) 의원발의법률안은사회적의제가일련의절차를거쳐법제화되어사회의이해갈등을효과적으로조정 통제하는기능을지닌다는평가도있다. 7) 의원발의법률안의경우정부제출법률안에비하여소수자의권리를보호하거나소외계층을지원하는긍정적인역할을하고있으며사회적으로중요한입법과제를주도하는등의장점도분명히존재한다. 8) 뿐만아니라대의이념적및헌법원리적으로국민의대표기관으로서의입법부가국민의의사를입법으로전환한다고하는상징성은크다. 의원입법의양적증가와일부질적저하에도불구하고의원입법의활성화는분명고무적인현상이다. 다만의원입법의개선을위한방안은지속적으로모색될필요가있기때문에의원입법에대한합리적인통제방안이논의될필요가있는것이다. 제 2 절의원입법의발의절차 Ⅰ. 입법의구상 - 입법정책과입법계획의수립 정부에서제출하는법률안에대해서는입법계획을수립하고이계획에따라법안이제출되도록규정되어있다. 물론정부의입법계획이철저히준수되는것은아니지만, 입법계획을수립하고이러한기본틀에따라정부에서제출하는법률안이마련되어진다는점에서의미가없지않다. 6) 박영도, 의원입법의타당성, 효율성에대한검토와개선방안, 공법연구, 제34집제3호, 2006. 2, 102-103면. 7) 박경미, 국회입법기능제고의제도적방안 : 의원의입법발의를중심으로, 2008 건국 60주년기념공동학술대회, 한국국제정치학회, 2008, 141면. 8) 석인선 / 이인호 / 권건보 / 최희경, 국회입법과정의혁신에관한연구, 국회운영위원회, 2007. 2, 188면. 31
제 2 장의원입법개관 그러나의원들이발의하는법률안에대해서는입법계획수립등에관한특별한규정이존재하지않는다. 교섭단체의차원에서는입법전략이나입법계획이있을수는있지만, 의원발의법률안의경우에있어서제도화된입법계획의수립제도는존재하지않는다. 오히려의원발의법률안을제출함에있어서미리입법계획을수립하도록하고, 이러한입법계획에구속되도록한다면국회의원의입법권제한에관한논란이발생할수도있을것이다. 국회의원들의경우에는각자국회의원의입법계획에따라법안발의가이루어진다. 국회의원각자가독자적으로법안을발의할수있기때문에, 평소특정주제에대하여관심을가지고있던분야에서입법동기를찾아입법을구상하고추진하는경우가많다. 의원의개인적관심사가아닌경우에도입법이구상되고추진되는경우도많다. 소속정당의주요정책과관련된법률안은정당내정책기구의결정또는정당지도부의결정에따라입법이추진되기도하는데, 이경우에도법률안의발의는정당소속의원의이름으로이루어진다. 이과정에서각정당은다소의차이는있지만정책위원회등정책을입안하는기구를두어이를지원하고있으며, 정당에소속된전문위원은정책을개발하고의원의입법활동을지원한다. II. 법률안의입안 정부가아닌국회에서입안되는법률안의종류에는 (1) 의원발의법률안과 (2) 위원회제안법률안이있다. 통상적으로위원회제안법률안은의원발의법률안에포함되어설명되어지는데, 위원회제안법률안은의원발의법률안과는다른절차와특성을지니기때문에독자적으로설명되어야한다는견해도있다. 9) 1. 의원발의법률안 의원발의법률안은당해전문적지식이있는경우에는국회의원이직접작성하는수도있으나, 대부분국회의입법조사처나법제실을통하여법안을구상하거나법안을입안하기도한다. 정당의정책부서, 소속정당의전문위원, 교섭단체소속의원들의입법활동을보좌하기위하여교섭단체에두는정책연구위원, 국회의원보좌관 비서관등이법안을작성하기도하며, 국회의원이개인적으로전문가에의뢰하여법안을 9) 정호영, 국회법, 개정판, 법문사, 2004, 398 면. 32
제 2 장의원입법개관 작성하는경우도있다. (1) 발의요건국회법에따르면의원발의법률안은의원 10인이상의찬성으로법률안을발의할수있다고규정하고있다 ( 제79조제1항 ). 종전에는 20인이상의찬성을요건으로하였으나발의요건을완화하여야한다는의견을국회법에반영하여현재는국회의원수의발의요건을 10인이상으로완화하였다. (2) 법제지원기구의원이개인적으로발의하는법률안의입안을지원하기위하여국회사무처에법제실을두고있다. 법제실에법률안의입안을의뢰할수있는자는국회의원, 교섭단체대표의원, 의원연구단체의대표, 국회의상임위원회및특별위원회의위원장과전문위원등이다. 그러나법제실을활용하여법안을만드는것은필수적절차가아니라임의적절차이기때문에, 반드시법제지원기구의지원을받을필요는없다. 제17대국회에들어와서는특히법제실에법안작성을의뢰하는건수가많이늘어난것으로파악되고있다. 법제실에는법제업무를전문으로하는변호사와법학박사를포함한법제관이국회의원들에게법제지원을하고있다. 법률안의입안을의뢰하는때에는입법을하고자하는내용이포함된입법요강또는법률안초안에관련자료를첨부하여요청하여야한다. 최근에는단순히입법요강만제시하는경우보다는구체적으로법률안각조항의개정내용이담긴초안을제출하고이에대한보완을요청하는경우가늘어나고있다. 이러한현상은정당, 국회의원의전문성이높아지고입법활동이매우활발하다는것과그들을지원하는입법지원조직의역량과수준이향상되었다는것을의미한다. (3) 입안절차의원이법제실의입법지원을요청하는때에는, 입법하고자하는내용이포함된입법요강이나법률안초안을작성하였다면, 법률안초안과관련참고자료를첨부하여법률안입안 ( 검토 ) 의뢰서를제출한다. 국회의원이법제실에법안작성을의뢰하는경우에는대략다음의절차를거쳐법안이만들어진다. 1 소관상임위원회별기초팀구성법제실에의원발의법률안의입안의뢰가있으면의뢰된법률안의내용에따라소관상임위원회별로배치된전담조사관들로기초팀을구성한후의뢰자의의도를파악 33
제 2 장의원입법개관 하고문제점을검토하게된다. 법률안입안 검토에있어서가장중요한것은입안을의뢰하는의원이의도하는입법의목적및내용을정확하게파악하는일이라할수있다. 2 문제점의해결을위한협의의뢰된법률안을작성함에있어서문제점이발견되는경우에는그문제점에대한최적의대안을모색하게된다. 이과정에서담당입법조사관등은법률안의입안을의뢰한국회의원또는보좌관등과수시로협의하면서문제점을해결할수있는방안을검토한다. 3 입법례수집및전문가회의의개최의뢰안에대한검토과정에서담당조사관들은보다충실한검토를위하여국내외의관련입법례를수집하여참고하기도하고, 각부처의담당공무원이나학계교수등외부전문가의의견을듣거나세미나를개최하여최적의법률안을만들기위한작업을한다. 20인이상의소속의원을가진정당의경우국회소속으로교섭단체정책연구위원을두어입법정책의심의 결정과정에있어당과국회와의통로를마련하고있고, 전문가및일반국민의의사를수렴하기위하여당차원에서정책세미나및공청회를개최하고있다. 4 관계자면담및현지조사필요한경우에는당해법률안과관련있는정부부처, 연구기관등관계자와면담을갖거나현지조사활동을통하여수집한정보를정밀히분석하여법률안작성에반영한다. 5 의뢰의원의결정조치의뢰된법률안이중요한법률안이거나의뢰한의원등의요구가있는경우에는쟁점사항또는문제사항에대하여별도로보고하여법안작성을의뢰한국회의원이최종적인결정을하도록한다. 6 대비표및분석서작성법률안에대한개략적인검토가완료되면, 조문별로이를정리하여대비표를만들고검토의착안점과수정이유등을아울러기재한분석서를작성한다. 법률안에수록하여야할조문전체에대하여요강과법률안분석서를작성한다. 법률안의장 절 조 34
제 2 장의원입법개관 문만을순서별로별지에배치하여법률안의요강을만들고개개의조문은조문별로별지로분석한다. 7 법률안성안및초안완성분석서의내용에맞추어법률안을성안하고신 구조문대비표를작성하며제안이유 주요내용등을수정 보완하여법률안초안을완성한다. 법문작성에있어서는입법자의의도가정확하게표시되어야할뿐아니라, 법률안의형식 내용상의제기준에적합하고이해하기쉽도록작성한다. 8 법제실전체회의개최초안이완성되면법제실의법제과담당조사관들과법제실장, 법제심의관및법제처파견국장이함께참여하는전체회의에서검토하고필요한수정을한다. 다만, 한두개정도의부분개정법률안의경우등비교적문제가없고간단한법률안의경우에는전체회의가생략되기도한다. 이때필요한경우에는초안을관계기관, 전문가또는이해관계인에게보여준후의견을수렴하여필요한부분을보완하기도한다. 9 법률안및법률안분석서제공법제실에서는최종적으로성안된법률안을내부결재를거쳐법률안분석서와함께법안을의뢰한국회의원에게제공한다. < 표 > 국회법제실에서의법률안입안과정 ( 출전 : 국회사무처법제실홈페이지, 2008. 12. 11 방문 ) 신청단계 입안단계 회신단계 국회의원법률안입안의뢰 입법지원센터 / 담당법제관입안의뢰접수 인안자료수집및초안작성 외부전문가자문 법제관합동검토 과장 심의관 실장 의원에게 법률안제공 35
제 2 장의원입법개관 2. 위원회제안법률안 (1) 발의요건국회법은국회의위원회도그소관에속하는사항에관하여법률안기타의안을제 출할수있도록규정하고있다. 위원회에서법률안을제출하고자할때에는이를입안하기위한소위원회를구성하고, 그소위원회에서마련한내용을위원회전체회의에서질의 토론 축조심사를거쳐의결하거나위원의동의로제안된내용을위원회에서직접심의 의결하여법률안을마련하도록하고있다. 이경우에는위원장이제출자가된다고규정하고있다 ( 국회법제51조 ). (2) 상임위원회의심사권상임위원회는안건이회부됨으로써심사권이부여되는것이아니라소관사항에대하여자주적인심사권을가지고있으므로그소관에관하여의안을스스로입안하여 제출할수있다 ( 국회법제36조및제37조 ). 각상임위원회의소관사항은국회법제37 조에서구체적으로명시하고있다. (3) 특별위원회의법률안입안및제출특정사항에대한법률안의입안 심사를위하여본회의의결로특별위원회를구성한경우에는그범위안에서특별위원회도법률안을입안하여제출할수있다. (4) 위원회제안의안의종류위원회에서제안하는의안은입법실무상위원회안과위원회제출대안으로구분하고있다. 위원회안은위원회가그소관에속하는사항에관하여독자적으로의안을입안하여 제출하는것을말한다. 위원회안은정상적인절차를거쳐서는법개정이늦어지는시급한법개정의필요성이있는경우및조속한법개정을위하여운영되기도한다. 위원회안은원안의존재여부와는관련이없다. 위원회제출대안은원안의취지를변경하지아니하는범위안에서그내용의대폭적인수정이나체계를다르게하여원안을대신할만한안으로제출하는것을말한다. 즉, 대안은원안의존재를전제로하여그심사과정에서원안을폐기하고그대신으 36
제 2 장의원입법개관 로제출하는것이다. (5) 소위원회구성및위원회안의채택위원회에서법률안을제안하고자할때에는이를입안하기위한소위원회를구성하고, 소위원회에서마련한내용을위원회에서질의 토론 축조심사를거쳐위원회안으로채택 ( 의결 ) 하거나, 위원의동의로제안된내용을위원회에서직접심사 의결또는소위원회로하여금심사 보고하게한다음의결함으로써위원회안을마련하게된다. (6) 의안의재심사위원회에서제출한의안은이미그위원회에서충분한심사를거쳐제출된것이므로그위원회에회부하지아니한다. 다만, 그의안의내용이불충분하다는등의이유로다시심사할필요가있다고인정할때에는의장은국회운영위원회의의결에따라다른위원회에회부할수있다 ( 국회법제88조 ). 그리고본회의심의도중에위원회로하여금다시심사하게할필요가인정될때에는그의결로다른위원회에회부하거나같은위원회에재회부할수있다 ( 제94조 ). III. 법률안의제출 전술한바와같이헌법제52조는국회의원뿐만아니라정부도법률안을제출할수있도록하고있고, 국회법제51조는국회의위원회도그소관에속하는사항에관하여법률안을입안하여위원장명의로제출할수있도록하고있다. 의원발의법률안이입안되거나위원회제안법률안이입안되면, 해당법안은국회의장에게제출되어야한다. 다만, 의원또는위원회가예산또는기금상의조치를수반하는의안을발의또는제안하는경우에는그의안의시행에수반될것으로예상되는비용에대한추계서를아울러제출하여야한다 ( 국회법제79조의2). 1. 법률안의제출권자 헌법에서는법률안의제출권이국회의원과정부에있음을제52조에서규정하고있으며, 국회법에서는위원회의경우도소관에관하여법률안을제출할수있도록제51 조에서규정하고있다. 의원발의법률안은발의자를포함하여의원 10인이상의찬성으로연서하여발의하 37
제 2 장의원입법개관 도록국회법제79조제1항에서명시하고있으며, 다만예산상의조치가수반하는법률안기타의안의경우에는예산명세서를아울러제출하도록국회법제79조제2항단서조항을달고있다. 이러한법률안제출상의요건부과는법률안제출의남발을방지하고예산의집행가능성의검토를거쳐현실적으로집행력있는신중한입법제안을하도록하기위한사전통제수단이라고볼수있다. 위원회제출법률안과관련하여상임위원회는회부된안건에대한심의뿐만아니라소관사항에대하여자주적인심의권을가지고있으므로그소관에관하여법률안을스스로입안하여제출할수있다. 이경우제출자는위원장의명의로한다. 2. 법률안의제출형식과절차 법률안제출함에있어서는그제출이단순히정당한권한이있는기관에의해서행하여질뿐아니라제출의형식과절차의유효성도함께요청되어진다. 그러나이러한법률안의제출형식과절차는기술적인문제로써이를정립된이론구조에의해설명하기는곤란하다. 다만제출의형식과절차가유효한것이되기위한필수요건가운데검토되어야할몇가지사항을들자면다음과같다. 우선첫째, 국회법제79조제2항에서 안 을갖출것이요구된다. 특히법률안으로써성립되려면그성격상 안 이 조문 의형식을구비하여편성되어야한다. 둘째, 국회법제79조제2항에서 제안이유 가첨부되어야한다. 법률안의형태에따라일정한제안이유가필요하지는않으나대체로제출이유의기본을인식할수있는정도는되어야할것이다. 이러한제출의이유는취지설명의단계에서행해지는제안의이유, 내용의개요등제반설명과상응하여입법과정에서법적주장을기초지우는이유이기때문에입법사실에관한판단의표시행위로서입법과정에서중요한의미를지닐뿐아니라법률로서성립하는경우에는국회가인정한입법사실의근간을이루는것으로그이후의입법과정, 특히그법률의개정또는폐지법률안의심의에있어아주중요한의미를지닌다. 뿐만아니라당해법률안이법률로서성립하여시행된후에법원이나헌법재판소에서그법률의합헌성등이다투어지는경우에는국회가인정한이러한입법사실은법원이나헌법재판소의입법사실인정의결정적인자료로서매우중요한의미를지닌다. 셋째, 의원발의법률안의경우발의자를포함하여 10인이상의찬성자의연서를필요로한다. 이러한제한은법소정의찬성자수에미달하는소수당의의원이법률안을발의하는것은사실상불가능하게하며, 이미발의의단계에서의원의입법활동을제약하는결과를초래한다는점에서다소문제가있다. 38
제 2 장의원입법개관 < 표 > 국회의전체적인입법과정흐름도 10) 법률안발의 ( 제출 ) 본회의보고 국회의원 ( 헌법 52, 국회법 791) 정부 ( 헌 52) 폐회또는휴회등으로본회의에보고할수없을때에는이를생략하고회부가능 ( 국 811) 상임위원회회부관련위원회회부 ( 국 83) 상임위원회상정 일부개정법률안은회부후 15 일, 제정법률안및전부개정법률안은회부후 20 일경과후상정 ( 국 59) 제안자취지설명 ( 국 581) 전문위원검토보고 ( 국 581) 대체토론 ( 국 581) 연석회의 ( 국 63) 공청회 청문회 ( 국 586 64) ( 국 586 65) 법안심사소위원회심사및보고 ( 국 582) 축조심사 ( 국 581) 찬반토론 ( 국 581) 의견제시 관련위원회심사 의결 상임위원회의결 법제사법위원회체계 자구심사 ( 국 59 86) 본회의심사결과보고 의장에게심사보고서제출 ( 국 661) 전원위원회심사 ( 수정안작성, 국 63 조의 2) 본회의의결 법률안정부이송 10) 임중호, 전게논문, 40 면. 39
제 2 장의원입법개관 제 3 절의원입법의현황과평가 Ⅰ. 의원입법에대한양적측면에서의평가 < 표 > 제 1 대국회부터제 17 대국회까지의의원발의법률안과정부제출법률안 시기구분 ( 연도 ) 전체법률안 의원발의법률안 정부제출법률안 제출건수가결건수가결률제출건수가결건수가결률 제헌국회 (48-50) 234 89 43 48% 145 106 73% 제2대 (50-54) 398 182 77 42% 216 137 63% 제3대 (54-58) 410 169 72 43% 241 85 35% 제4대 (58-60) 322 120 31 26% 202 44 22% 제5대 (60-61) 296 137 30 22% 159 40 25% 국가재건최고회의 (61-63) 1,162 554 514 93% 608 501 82% 제6대 (63-67) 658 416 178 43% 242 154 64% 제7대 (67-71) 535 244 123 50% 291 234 80% 제8대 (71-72) 138 43 6 14% 95 33 35% 비상국무회의 (72-73) 271 271 271 100% 제9대 (73-79) 633 154 84 55% 479 460 96% 제10대 (79-80) 129 5 3 60% 124 97 78% 국가보위입법회의 (80-81) 189 33 33 100% 156 156 100% 제11대 (81-85) 489 202 83 41% 287 257 90% 제12대 (85-88) 379 211 66 31% 168 156 93% 제13대 (88-92) 938 570 171 30% 368 321 87% 제14대 (92-96) 902 321 119 37% 581 537 92% 제15대 (96-00) 1,951 1,144 461 40% 807 659 82% 제16대 (00-04) 2,507 1,912 514 27% 595 431 72% 제17대 (04-08) 7,489 6,387 1,350 21% 1,102 563 51% 국회사무처에서 2004년발간한의정자료집과법률안의처리에관한국회사무처의통계 http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/statfinishbill4.jsp를 토대로 하여 표를 작성하였다. (2008. 12. 12. 검색 ) 제헌국회부터제11대까지의 의정자료집 과 의안통계 에는수치상약 간차이가있다. 2004년의의정자료집을추후수정하여의안통계에반영한것으로보인다. 40
제 2 장의원입법개관 제 12 대이후의통계는두가지통계자료가일치한다. 2008년 5월 30일에제18대국회의원의임기가개시되고 6월 5일에 18대국회가개원한이후로 2008년 12월 12일현재까지총 2,910건의법률안이국회에제출되었다. 이중에는 489건의정부제출법률안이포함되어있지만의원발의법률안 2,384건과위원회제출법률안 37건을합한전체의원발의법률안의수는 2,421건이다. 제18대국회개원 6개월만에 2,421건의법률안이의원입법으로발의되었다. 제17대국회 4년간국회의원들에의하여발의된법률안의수는총 6,387건이었으니, 제18대국회에서의의원입법발의건수는다시한법기록을갱신할것으로보인다. 제16대이전의국회임기각 4년동안에발의되었던전체법률안보다제18대국회 6개월동안에발의된법률안의수가훨씬많은것이다. 국회의권한회복과국회기능의활성화라는측면에서는반가운일이고, 많은법안의심의등입법과정에있을과부하라는측면에서는적정한대응책이마련되어야할일임에틀림없다. 국회에서의법률안처리에관한의안통계를통하여살펴보면, 제1대부터제14대국회까지는정부가제출하는법률안이대체로많았는데, 이는입법의주도권을정부가행사하고있었다는사실을여실히증명해주고있다. 그러나제15대국회이후에는의원발의법률안이급격히증가하는추세에있음을알수있다. 특히제17대국회의가결률은의원발의법률안이 21% 이고정부제출법률안이 51% 임을볼수있는데, 정부제출법률안의가결율에비하여의원발의법률안의가결율은현저히낮다. 의원발의법률안의가결율은제11대국회이후 30% 에서 41% 사이를유지하고있었는데, 제 16대국회에서의가결율은 27%, 제17대국회에서의가결율은 21% 로저하된것으로나타나고있는것을볼때, 이러한대책마련은시급하다고할수있다. 11) 이러한현상은제17대국회에서도계속되었다. 제출된의원발의법률안은 6,387건이고정부제출법률안은 1,102건으로, 제17대국회에서제출된법률안은총 7,489건이다. 제17대국회에서제출된이러한법률안총건수는제16대국회에서제출된법률안총건수인 2,507건과비교하면, 약 3배에이르는가히폭발적인증가세이다. 국회의원 1인당발의한평균적인법안수에관한통계를보더라도국회의원들이발의하는법률안의증가세를확인할수있다. 국회의원 4년임기동안 2건이넘지못하던 13대와 14대국회와비교하여점차로증가하다가 17대국회에서폭증하는법안발의건수를확인할수있다. 11) 홍완식, 법령의현황과입법의원칙, 국회도서관보, 2004. 6, 72 면. 41
제 2 장의원입법개관 < 표 > 의원 1 인당법안발의수 국회 13대 14대 15대 16대 17대 1인당발의법안수 1.9 1.1 3.8 7.0 17.3 출전 : 박경미, 국회입법기능제고의제도적방안 : 의원의법안발의를중심으로, 2008 건국 60 주년기념공동학술대회, 한국국제정치학회, 2008, 146 면. 현대사회가전문화되고복잡 다양해지면서이에필요한입법도증가하는것이사실이다. 현대사회에서새로운기술의개발과새로운현상이나타나게되는데, 법치주의의요구로이러한현상에필요한입법이요구되고있는것이다. 따라서새로운입법이필요하게되는경우가많은데, 필요한입법이증가함에도불구하고필요이상으로법률안이증가하고있다는점이다. 14대이전까지국회법개정안은대부분운영위원회나관련특별위원회의위원회안으로제출되었고원안가결되거나수정가결되는방식으로통과되었다. 물론위원회에서충분한논의를거쳤다고가정할수도있겠지만실제내용을보면대부분권력이바뀔때집권자의의지를반영하는수준이거나, 일상적시기에는정부조직변화에따른위원회구조변동정도의변화에그치고있었다. 제17대국회에서는 16대국회에비하여 3배가량많은법률안이처리되었다. < 표 > 제헌국회부터 18 대국회까지의법률안처리현황 시기구분 ( 연도 ) 전체법률안 처리내용 가결부결폐기철회반려 제헌국회 (48-50) 248 148 1 95 1 제2대 (50-54) 420 215 2 190 9 4 제3대 (54-58) 410 154 249 7 제4대 (58-50) 325 75 249 1 제5대 (60-51) 298 64 1 232 1 1 국가재건최고회의 (61-63) 1,158 1018 1 104 33 2 제6대 (63-67) 658 332 312 14 제7대 (67-71) 535 357 2 170 6 제8대 (71-72) 49 40 6 3 비상국무회의 (72-73) 271 271 제9대 (73-79) 633 544 85 4 제10대 (79-80) 130 101 28 1 42
제 2 장의원입법개관 시기구분 ( 연도 ) 전체법률안 처리내용 가결부결폐기철회반려 국가보위입법회의 (80-81) 189 189 제11대 (81-85) 491 341 8 123 19 제12대 (85-88) 379 222 145 12 제13대 (88-92) 938 492 397 49 제14대 (92-96) 902 653 228 18 제15대 (96-00) 1,951 1120 784 47 제16대 (00-04) 2,507 945 5 1516 41 제17대 (04-08) 7,489 1913 6 5481 89 제18대 (08.6.5. - 08.12.12) 2,910 215 139 374 * http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/statfinishbill.jsp (2008. 12. 12. 검색 ) 그러나처리된법률안을분석해보면가결률은점점더떨어지고있는것을알수있다. 이처럼법률안에대한가결률이낮은것은국회가비효율적으로입법을하고있다는것을보여주는것이라할수있다. 이러한법률안제출이증가하는원인가운데하나가의원입법의증가에있다는것이다. 12) 특히 17대국회에들어와서는의원발의법률안의건수가기하급수적으로늘어난것을알수있다. 의원발의법률안은계속해서꾸준히늘어나고있는데, 이에대하여의원발의법률안의대부분이행정부가기초하고이름만빌려서발의하는경우대부분이라는의견도있으나, 13) 그렇다하더라도의원발의법률안이라할수있으므로의원발의법률안이늘어난것은사실이라할것이다. 비슷한법률안이중복제출되는현상이계속발견되며, 특히이런현상은다선의원일수록두드러진다. 14) 의원입법이증가함으로써국회가입법부로서제기능을발휘한다는점도있으나의원입법의기하급수적인증가로인하여효율적인국회운영이라든가전문성이떨어진법률제정으로인하여많은문제점이발생하고있다. 또한국회의원들스스로본인들이처리하는법률의내용이무엇인지도모르고통과시키는경우도많다. 의원입법이증가한것에는이유가있다. 국회의원들의인식이과거의정치적인면에서벗어나국회본연의임무인입법부로서의기능을충실히하 12) 의원입법의문제점에관해서는전학선, 입법부와행정부의협의부재로인한의원입법의문제점과개선방안, 공법연구제36집제3호, 2008. 2, 281면이하참조. 13) 이시윤, 우리나라입법과정의문제점과개선방향, 국회법제사법위원회정책연구 03-3, 2003. 11, 26면. 14) 서복경, 입법과정관련제도변천과제도개선의방향, 기획특집의원입법, 국회도서관보, 2005. 9, 31 면. 43
제 2 장의원입법개관 고자하는생각으로바뀌었다. 국회가국민의대표기관으로입법부로서의역할이가장중요한역할이라는생각이많아진것이다. 이러한인식의변화에는언론이라든가시민단체들의입법부특히국회의원들에대한평가가국회의원들의의정활동에영향을미쳤다고볼수있다. 언론이라든가시민단체가국회의원개개인의법률안발의라든가의정활동을보고평가를하기때문에이러한것을고려하여국회의원들의법률안발의가늘어난것이다. 또한임의적으로개최되는임시회에서는법률안의심의보다는정치쟁점에대한정당간힘겨루기가주요의제가되었는데이는결국유권자들에 1년중 3달만일하는의회, 나머지기간은일하지않는의회의이미지를심어줌으로써의회의권능을스스로하락시키는결과를낳았다. 이런폐단을극복하기위해국회는연중회의개최를정례화하여법률로명시하고각회의의의제를구분하는등제도변화를시도하였다. 또한 2003년 2월 26차국회법개정으로법률안발의를하기위한발의정족수가 20 명에서 10명으로줄어들었는데이는의원발의입법을활성화하기위한것으로적어도교섭단체크기의원내세력에게만법률안제출권을줌으로써법률안제출의남발을막으려던제도를바꾼것이라할수있는데, 15) 이러한요인이의원발의법률안을증가하게한요인이될수도있다. 16) 또한같은정당소속의원이정당의조율을거치지않고의원개개인의인기나한건주의에영합하여법안을제출하는경우도많다. 17) 그리고발의되는법률안은내실있는심의가가능하도록충분한사전준비와검토가필요하며발의자는그내용과형식에대해책임을질수있어야한다. 이러한법률안의증가가입법절차에서효율성을떨어뜨리고있다. 국회는 2000년법률안실명제를도입하였고 2005년개정에서정부제출법률안의재정적책임성을강화하는등제도변화를시도하고있지만정착단계에있다고보기는어렵다는것이중론이다. 특히재정지출을수반하는의안에대한근거자료제출은의원발의법률안에대해서도적용되지만그내용이부실하거나누락되는사례가빈번하다. 이는법률안을준비하는의원의책임성도원인이있겠지만보다근본적으로는특정법률안의입법효과를평가할수있는다양한제도적지원이절실한상황이다. 15) 허영, 한국헌법론, 박영사, 2008, 892면. 16) 이에대하여법률안공동발의제도에대하여문제점을지적하면서소수자보호를위하여국회의원의법률안발의를 10인이상이아닌한명혹은두명의의원으로도가능하도록더욱완화하여야한다는견해도있다. 임종훈한수웅, 김성태, 남궁배홍, 국회의입법과정개선을위한연구, 국회사무처, 2005. 12, 35-36면 17) 박봉국, 의원입법보좌기능의전문화방안, 의원입법의발전방안, 국회법제실 한국공법학회공동개최 2004 국회공동학술대회발표문, 2004. 10. 29, 74면. 44
제 2 장의원입법개관 제17대국회에서의법안의발의및가결건수특히의원발의법률안의발의및가결건수를선수 ( 選數 ) 별로그리고정당별로조사한것은다음과같다. 표에서보면초선의원들의발의건수는물론이고가결건수또한그수와비중이높다. 선수 ( 選數 ) 가높아질수록의회행정이나정당업무에의참여율이높아지기때문에법안입안이나발의에는상대적으로소홀하게된다고할수도있고, 선수 ( 選數 ) 가높아질수록의정활동에의열정이감소되는현상을반영하는수치가아닌가한다. < 표 > 당선횟수별발의 가결건수 당선수 의원수 발의건수 가결건수 초선 191 4185 441 재선 52 784 76 3선 38 474 28 4선이상 17 55 5 출전 : 시사저널, 2008. 2. 12/19, 51면. 선수 ( 選數 ) 가높아질수록법안입안이나발의건수가줄어드는것을분석한연구도있는데, 입법활동보다는다른영역에의자원투자가다음선거에더긍정적인영향을준다는인식이보편적이라면재선이상의중진급의원들이입법활동에상대적으로덜투자하는현상은어렵지않게설명된다는것이다. 즉, 다음선거에의영향력에만국한하여보면, 입법활동에의투자보다는다른여타의활동에투자하는것이유리하다는보편적인식때문일수도있다는것이다. 18) 정당별법안발의및가결건수는법안을관철시키는영향력을의미하기도하는의석 의분포에상응하게나타난다. < 표 > 정당별발의 가결건수 정당 의원수 발의 가결 신당 135 2221 324 한나라당 130 2660 185 민노당 9 53 4 민주당 6 53 4 기타 18 260 21 출전 : 시사저널, 2008. 2. 12/19, 51면. 18) 김장수, 의원발의의미시적동인분석 : 심층인터뷰를중심으로, 국제정치논총, 제 46 집 4 호, 2006, 205 면. 45
제 2 장의원입법개관 정부제출법률안이대세였던우리나라의입법현실에서의원발의법률안의증가는우선국민의대표기관인국회의기능과역할이그본연의모습을회복한다는측면에서긍정적으로평가 19) 될수있다. 특히, 제16대국회와제17대국회에서는의원발의법률안이정부제출법률안에비하여크게증가하였음을알수있는데, 제16대국회의총제출법률안 2,507건중에서의원발의법률안은 1,912건으로써 76% 를차지하고있으며, 제17대국회의총 7,489건중에서의원발의법률안은무려 6,387건으로 85% 를차지하고있다. 이처럼국회의전문성강화와업무의활성화, 시민단체의의원입법활동에대한시민단체의평가등으로인하여의원입법은양적으로성장 발전하고있는모습을보여주고있다. 1987년민주화를기점으로국회활동은점진적인개선과변화를나타내고있으며, 법안발의의증가추세는국회활동의효율성의차원에서괄목할만한향상으로평가되기도한다. 20) 그러나의원입법의양적인성장은긍정적인면만있는것이아니다. 시민단체등에서의원발의안의수와가결율을공개하면서일부의원들이발의안숫자만을늘이려고노력하거나법률안의파급력이나쟁점여부에서의중요성을배제한채가결되기쉬운법률안을양산해내고있다는비판이제기되었다. 21) 특히의원입법의가결율저조의원인으로는현실성 타당성에대한검증이제대로이루어지지않아집행이불가능하거나과다한비용이소요되는점, 지역구민원해결이나이익단체의로비에의하여법안이제출되기도한다는점, 대외적으로법안제출실적을과시를위하여제출된다는점과법제기술상완성도가미흡한법률안이제출된다는점등이지적 22) 되고있다. 또한의원발의법률안은그법안에관련된이해관계세력에게보내는신호로서의의미를지니기때문에가결여부와는무관하게자신의입장을표출하는방향으로법안을작성하고발의하기도한다. 23) 그런가하면, 의원발의법안의급증에반비례하는낮은가결율은의원입법이충분한사전검토나준비에의하여발의된것이아니라, 법안발의실적을올리기위한목적으로제출된것이아닌가하는의문을불러오기도한다. 의원들이발의하는법안의건수는많으나입법화되는비율이정부제출법안에비하여낮은이유를이익집단의압력에못이겨마지못해법안을발의하 19) 임종훈, 입법과정의민주적정당성제고를위한모색, 헌법학연구, 제11권 4호, 2005. 12, 316면. 20) 이동윤, 국회의입법과정과시민단체의역할 : 참여연대의활동을중심으로, 한국정당학회보, 제6권제1호, 2007, 166면. 21) 김장수, 의원발의의미시적동인분석 : 심층인터뷰를중심으로, 국제정치논총, 제46집 4호, 2006, 205 면. 22) 이한길, 제16 17대의원발의법안의특성, 의원입법의발전방안, 국회법제실 / 한국공법학회, 2004. 10, 113면. 23) 박경미, 전게논문, 142면. 46
제 2 장의원입법개관 는경우와입법의지는없으면서건수올리기식으로발의하기때문이라는평가 24) 는경청할만하다. 따라서이제는의원입법안의양적증가를질적개선으로전환시키는준비와작업이필요한단계에접어들었다고할수있다. 이렇게의원발의법률안의양적증가를질적개선으로전환함에있어서는의원발의법률안의절차적합리화가필요하다. 의원발의법률안의질적개선은법률안의내용적측면에서의개선을의미하는것이지만, 법률안내용의질적개선은절차적합리화를통해달성되는것이바람직하기때문이다. II. 의원입법에대한질적측면에서의평가 미국과유럽에서는법령의질적개선을위한여러가지의제도적노력이제시되고있으며, 우리나라의경우에도법령의질적개선을위한논의가있다. 발의된법률안의질적수준을측정하거나평가하기는대단히어렵다. 그러나유사한법안의중복제출을억제할법률적 현실적장치가없다는점과통합 조정된법안보다는개별적특수성과이해관계를반영한법안이많다는점이특별히의원입법제출과정의특성으로지적 25) 되고있으며, 이러한특성은의원발의법률안의질적평가를낮추는요인이로작용한다. 이렇게법률안발의건수를늘이려고한다는정황아래서현행법률의몇개조문만을고쳐서개정법률안을제출한다거나, 다른법률안을베낀듯한법률안을제출한다거나, 다른법률안과거의동일한내용의법률안을중복해서제출한것이라면제출된법률안의질적수준을일견평가절하할수있게된다. 이른바 부실법안, 졸속법안, 표절법안, 묻지마법안, 중복법안 등이문제로지적된다. 특히, 입법과정의실제를관찰해보면, 제출되어진법률안중에는동일사안에대한중복법률안이상당히많다는이유로법률안의질적인측면에서의문제가제기되기도한다. 26) 정부입법의경우에는중복법률안의제출이어려운입법과정을제도화하고있지만, 의원입법은법률안의내용에약간이라도차이가있으면중복제출을막을제도적장치 27) 가없기때문에법률안의중복제출로인하여법률안의가결율이낮아지는효과가발생하기도한다. 28) 또한정치적필요에의하여법률안이급히만들어지는경 24) 김민전, 입법과정의개혁, 박찬욱 / 김병국 / 장훈공편, 국회의성공조건, 동아시아연구원, 2004, 276면. 25) 이한길, 전게논문, 95면. 26) 2006년 12월 11일을기준으로보았을때, 108건의국회법개정법률안, 58건의공직선거법개정법률안, 56건의조세특례제한법개정법률안, 41건의소득세법개정법률안, 28건의형법개정법률안, 16건의정부조직법개정법률안등많은중복법률안들이국회에제출된바있다. 27) 이러한문제를해결하는방법으로정당차원에서의원입법발의를위한계획을수립하는것이필요하다는제안이있다. 강장석, 제17대국회개혁과제에관한연구, 국회사무처, 2005. 10, 53면. 47
제 2 장의원입법개관 우에는법안의처리에급급하여법안을작성하는시간도얼마주어지지않기때문에부실하고졸속적인법안이만들어질소지를지니고있으며, 많은재원을필요로하는법안임에도불구하고필요예산이나지출용도에대한정확한예측이없는묻지마식의법안도만들어질소지가있는것이다. 의원발의법률안은말그대로본래의의미에서의의원이발의한법률안이지만, 정부또는시민단체등제3자가기초하여제공하는법률안초안을근간으로의원이입안하여제출하는경우, 정부가마련한법률안을의원의이름으로제출하는경우등이있기도하다. 29) 즉, 의원이법률안을발의하는형식을갖추고있으나실질에있어서는 시민입법 또는 정부입법 인것이다. 이러한현상이발생하는이유로지적되는것은정부입법을하는경우의복잡한입법예고절차나규제개혁위원회의규제심사절차또는부처협의절차를회피하기위해서이다. 이러한법률안들은소위 절차회피적법률안 또는 차명발의 30) 라고지칭되기도한다. 31) 이러한법률안들은그경우를구별하지아니하고의원발의법률안의형식을지니게되는데, 의원입법은정부입법처럼입안단계에서의규제심사등을거칠필요가없기때문에법안입안단계에서의분석과평가가이루어지고있지않다는문제가발생한다. 의원발의법률안에는단점과문제점만있는것이아니다. 의원제출안의대부분은거의행정부안을명의만바꾸어제출한것이다 32) 하고하는의원입법에대한평가는이러한평가에상응하는논증이나통계등이제시되어있지않기때문에사실에근거한정확한진단이라고할수없다. 의원발의법률안의경우정부제출법률안에비하여소수자의권리를보호하거나소외계층을지원하는긍정적인역할을하고있으며사회적으로중요한입법과제를주도하는등의장점도분명히존재한다. 33) 뿐만아니라대의이념적및헌법원리적으로국민의대표기관으로서의입법부가국민의의사를입법으로전환한다고하는상징성은크다. 의원입법의양적증가와일부질적저하에도불구하고의원입법의활성화는분명고무적인현상이다. 다만의원입법의개 28) 임중호, 입법과정의개선및발전방향, 입법과정의현황과개선방안, 국회법제실 / 한국공법학회, 2005. 11, 41면. 29) 법제실, 법제이론과실무, 2006, 국회사무처, 47면. 30) 권영설, 입법과정의헌법적조명, 공법연구, 제34집제3호, 2006. 6면. 31) 간접투자자산운용업법 이나 기업구조조정촉진법 등의경우가정부입법보다의원입법의절차가간단하다는점을이용하여정부추진법안을의원이대신발의하는경우의예로지적되었다. 강원택, 17대국회전반기 2년의평가 : 성과와과제, 국회운영무엇을어떻게바꿔야하나?, 참여연대의정감시센터, 2006. 7. 13, 4면. 32) 이시윤 / 이장은, 우리나라입법과정의문제점과그개선방향, 국회법제사법위원회, 2003. 11, 26면. 33) 석인선 / 이인호 / 권건보 / 최희경, 전게논문, 188면. 48
제 2 장의원입법개관 선을위한방안은지속적으로모색될필요가있기때문에의원입법에대한합리적인통제방안이논의될필요가있다. 전술한바와같이의원발의법률안을개선한다는이유로법률안을사전에심사하는것은국회의입법권특히국회의원의법안발의권을과도하게제한할가능성이있기때문에바람직하지않다. 따라서국회의원들이법안을발의하는과정을절차적으로개선하여보다좋은법률안이입안되도록하는것이바람직하다. 의원발의법률안의절차적합리화방안이필요한이유가여기에있다. 국회에서법률안심의는접수후소관위원회회부단계를거쳐소위원회 - 위원회 - ( 전원위원회 ) - 본회의의단계별심의를거치게되고, 국회제도변화의상당부분은심의과정의내실화를기하는데맞추어져왔으며많은변화가있었으나과제또한적지않다. 최근들어법률안심의단위로서소위원회에대한관심이높아지고있으며국회는위원회가소위원회구성에자율권을갖는방향으로제도를바꾸고회의공개를의무화하는등제도변화를꾀하고있다. 소위원회가점차중요해지는것은위원회가다루어야할법률안의수가급증하고법률안의내용또한전문화되면서위원회의분업화가중요과제로대두되기때문이다. 분업화가진척되면될수록더욱더소수의위원이법률안의기초심의를담당하게되는데, 이후위원회 - 전원위원회 - 본회의단계심의과정이부실할경우결국소수의위원이국가의핵심정책결정을담당하게되는결과를초래할수있다. 따라서처음에법안을잘입안하는것이중요하다. 외국에서도그렇지만우리나라에서도 법안의품질 을개선하기위한여러논의와방안이논의되고입법평가특히사전입법평가를도입하자는논의가많아지는것도법안의질적개선을위한시도라고할수있다. 49
제 3 장주요국의입법과정 제 3 장주요국의입법과정 34) 제 1 절미국의법안발의과정 Ⅰ. 미국의법안발의과정 1. 서론 미국연방의회는상원과하원의양원제도를채택하고있다. 미국연방의회상원은연방상원에서 2명의의원으로대표되며, 이동등대표권은해당주의동의에의하지아니하고는박탈당하지아니한다. 현재상원의의원정수는 50개주당 2명씩총 100명이다. 상원의원의임기는 6년이고연임에관하여는제한이없다. 매2년마다 3분의 1 을개선한다. 동일한주의 2명의상원의원은임기의종료가각각다르게되어있으므로결원을보충하기위한보궐선거의경우를제외하고는같은해에동시에개선되는경우는없다. 헌법제정회의에서는상원의원은각주의주의회에서선출된다고규정하였지만 1913년연방수정헌법제17조에의해서주민의직접선거에의해서선출된다. 의원의자격은 30세이상으로미국시민이된후 9년이이상되어야하고, 선거시에선거구인주에거주하고있어야한다. 연방정부의공직을겸할수없다. 미국연방의회하원은 1971년제92회의회에서정한바와같이 2년마다 50개주에서선거되는 435명의하원의원으로유지하고있다. 연임회수에관하여는제한이없다. 1959년부터 1962년까지알라스카주와하와이주에각 1명씩의하원의원을제87회의회에서인정하였기때문에 437명의하원의원으로구성되었던적도있다. 하원의원의입후보자격은 25세이상이며, 미국시민이된지 7년이상이어야하고선거시에해당중에거주하고있어야한다. 하원의원선거는소선거구제를채택하고있다. 각주의회는주를하원의원선거구로분할하며, 각선거구의인구는동등하여야한다. 미국연방헌법에의하면의회는 적어도매년 1회집회한다. 고규정되어있고법률에특별한규정이없는한 1월 3일정오에개회한다. 라고규정되어있다. 35) 의회 (A Congress) 가개회중인때를세션 (Session) 이라고하는데, 의회는선거가있었던다음해 1월에개원하여선거가있는다음해까지지속되기때문에하나의의회 (A Congress) 에는두번의세션이있게된다. 34) 제3장의내용은박균성 / 김유환 / 김재광 / 전학선 / 홍완식, 입법과정의선진화와효율성제고에관한연구, 법제처, 2008을참고 보완하였음. 35) 미국연방수정헌법제20조제2절. 51
제 3 장주요국의입법과정 연방의회의주요기능은입법권이다. 상원은조약에대한동의권, 인사청문회권등을가지고하원은세입법안에관한우선발의권을가진다. 세입법안은하원에서먼저발의하지않으면안된다. 상원은다른법률인경우와마찬가지로세입법안에대한수정안을발의하거나수정해서동의하는것이가능하다. 36) 입법과정이라는측면에서본다면양원제는동일한법안을이중심의하는제도이다. 상원과하원은입법에관하여대등한권한을가진다고보는것이미국에서는일반적견해에해당한다. 37) 상원과하원은그구성과운영에있어서는차이점이있다. 상원에는인사청문권과조약비준권이부여되어있고, 하원에는세입에관한권한이부여되었다. 상원은비록소수라고하더라도존중을받아다수의횡포를견제하는역할이가능하고하원은인구비례의원칙에따라의원이선출되므로다수당의지배가절대적이지만대등한주의대표로구성된다. 의원의수가상대적으로많은하원은의사절차가매우엄격하지만의원의수가적은상원은타협과협상의관례에의해의사진행이이루어지는것이일반적이다. 상원에서는개개의원의취향을상당히존중한다는면에서도하원과다르다. 38) 상원의장 (President) 은연방헌법의규정에부통령이된다. 상원의장은가부동수일경우를제외하고는표결권 (casting vote) 을가지지않는다. 39) 상원의장은통상적으로하원의장이가지는것과같은강력한권한이없다. 부통령이결석하는경우에는임시의장 (President pro-tempore) 이상원에서선출되지만임시의장역시실제로사회를보는경우는드물고상원의원중에서신인이돌아가면서사회를보도록되어있다. 미국헌정사를보면초대부통령이었던애담스 (John Adams) 가 20회케스팅보트를행사한적이있었다고하지만이기록은그후에깨지지않았고앞으로도깨지지힘들것이라고한다. 40) 그에비하여하원의장 (Speaker) 은보통다수당의피지명자가선임된다. 하원의장은사회를보는동시에특별위원회, 양원협의회위원의임명, 법안의위원회회부, 의사사무의관리등을관장한다. 2. 입법과정 (1) 법률안의제출 36) 미국연방헌법제1조제7절제1항. 37) Charles W. Johnson, How Our Laws Are Made, (U.S. Government Printing Office, 2003). 38) 정호영, 미국의회입법과정, ( 훈민, 2004), 170-171면. 39) 연방헌법제1조 3절제4항. 40) 阿部竹松, アメリカ憲法と民主制度, ( ぎょうせい, 2004), 163면. 52
제 3 장주요국의입법과정 하원의원인경우법률안의제출은의원의고유권한이며 ( 행정부에는없음 ), 법안들은회기주에발의자 (Sponsor) 가하원본회의장우측직원석에있는의안함 (Hopper) 에넣기만하면법안의제출절차는끝나게된다. 법안의제출시발의자외에공동발의자 (Co-sponsor) 도연명으로포함되지만법안제출이후에도위원회심사보고전까지는공동발의자가추가또는삭제될수있도록허용하고있다. 상원의원은회기중에의사국직원에게법안을제출하거나본회의에서직접제안하기도한다. 상원에제출된법안은모두인쇄되어의원에게배포되며, 일반국민에게도공개된다. (2) 의원회심사 하원의원은법안이제출되면의장은의사관 (Parliamentarian) 의자문을받아소관상임위원회로회부하게되는데법안의실질적인심사는대부분소위원회 (Sub-Committee) 에서이루어지고있다. 소위원회에회부되면법안에대한행정부의견요청, 청문회및축조심사를거쳐서전체위원회 (Full-Committee) 에심사결과를보고하고전체위원회에서본회의에보고할것을의결하면최종적으로심사보고서를작성하게된다. 상원의원인경우상원의장은제출된법안을소관상임위원회에회부하고, 상임위원회는법안에대한청문회, 축조심사, 표결, 보고서작성단계를거쳐상원본회의에보고한다. (3) 본회의심의 하원의원의심의는우선의안목록 (The Calender) 을등재한다. 각위원회로부터심사를완료한법안이보고되면법안의성격에따라 4가지의안목록즉, Union Calendar, House Calendar, Corrections Calendar, Private Calendar에등재된다. 그러나위원회심사를마치지못한의안도상임위원회에서 30일이상의안이계류중일때하원의원과반수의서명을받으면 Discharge Calendar에등재된다. Union Calendar에는조세, 수권, 지출승인등예산관련법안들이배정되고, House Calendar에는예산관련없는주요법안과헌법수정안들이배정된다. Corrections Calendar는현행법의적용이나해석상의문제점을보완하기위한개정법안들이등재된다. Corrections Calendar에등재되는의안들은정원위원회를거치지않고본회의에서처리되는특권을가지게된다. Private Calendar에는대부분이민법과관련되거나 53
제 3 장주요국의입법과정 연방정부에대한손해배상청구등과관련된의안들이다. 마지막으로 Discharge Calendar는상임위원회가의안의심사를기피하는경우소관위원회의심사권한을박탈할수있도록의원동의로하원과반수 (218명이상 ) 의서명을받아등재하는의안목록이다. 그러나실재로위원회심사배제동의안이가결되는경우는극히드물다. 다음으로는전원위원회심의및본회의처리 (In Committee of the Whole and the House) 를하는데중요한법안은소관상임위원회의심사를거친후다시전원위원회에서심의하고수정하는복잡한절차를규정함으로써일정기간신중히심사숙고하여의안을처리하도록하고있다. 상원의원의심의는각상임위원회에서보고한법안의 2가지의안목록, 즉일반의안목록 (Calendar of General Orders) 과행정의안목록 (Executive Calendar) 에등재된다. 모든법안은일반의안목록에, 상원의권고와동의를필요로하는조약이나임명, 인사에관한의안은행정의안목록에등재된다. 법안은만장일치동의 (unanimous consent) 와동의 (motion) 에의해본회의에상정되는데, 오랜전통으로상원의의사는주로만장일치동의결정 (umanimous consent agreement) 에의하여처리된다. 만장일치동의를거쳐본회의에상정된법안에대해서는합의된시간의절반씩을찬반진영이나누어토론한다. 반대로만장일치동의를이루지못한채본회의에상정된법안에대해서는발언권을부여받은상원의원이상원규칙에어긋나지않는범위내에서시간이나발언주제에제약을받지않고얼마든지발언할수있다. 하원과달리상원에서는언제든지법안의어떤조항에대해서도수정안을제기할수있으며, 만장일치동의에의한제한을받지않는한수정안토론에대하여 5분이라는시간제한없이무제한토론할수있는데, 이러한발언권을활용하여고의적으로의사진행을방해 지연하는행위 (Filibuster) 가나타날수있다. 이러한의사진행방해를막기위해 16인이상의상원의원서명으로의사방해토론종결동의를제출하고, 재적의원3분에 5이상의찬성으로의사방해토론을종결할수있는데, 이를의사방해토론종결 (Cloture) 라고하며, 이경우각상원의원들에게는 1시간씩의토론만이허용된다. 최종표결을실시하며, 최종투표를통과한법안은공식적으로상원을통과한것으로간주된다. Ⅱ. 시사점 미국은철저한삼권분립의원칙에따라서정부가정부입법안을의회에발의하는것 은인정하지않고모든법안을상 하의원에의해서발의되는것을원칙으로하고 있다. 미국의회의입법활동중에가장핵심은위원회에서의심의와표결과정이다. 54
제 3 장주요국의입법과정 미국상 하원은각각다수의위원회를두어법안이발의되면해당위원회에회부하여본회의에앞서위원회에서발의된법안에대해먼저심의하도록회부하고있다. 이렇게발의된법안이위원회에회부되면위원회에서는발의법안에대한여러의견을청취하는기회를가진다. 이러한심의절차의하나로위원회에서는의회감사원 (General Accountability Office) 에발의된법안에대한법률로서의필요성등에관한의견을요청한다. 그리고행정부의관계행정당국에법안에대한보고서를위원회에제출하도록하고있다. 이때행정부의관계행정당국에서법안에대한의회보고서를제출하기전에먼저관리예산처 (OMB) 에제출하여대통령의정책과합치되는것인지를먼저심사받게하고있다. 이과정에서대통령을대신한정보규제국 (OIRA) 이미국에서법률안의입법과정에개입할수있는방법이다. 제 2 절독일의법안발의과정 Ⅰ. 독일의법안발의과정 1. 서론 의원내각제정부형태를지니고있는독일연방공화국의입법과정은연방정부, 연방의회, 연방참사원의상호협력하에이루어지는구조와특징을지니고있다. 독일의경우에는연방정부 (Bundesregierung) 와연방참사원 (Bundesrat) 및연방의회 (Bundestag) 가법률안제출권을지니고있지만, 연방정부가법안발의를주도하고있다. 다른주요국가의경우에도정부가제출하는법률안이많기는하지만, 이러한연방정부에의한법안주도현상은독일연방공화국이대통령제가아닌의원내각제의정부형태를채택하고있다는점에서나오는특징이라고할수있다. 정부의행정관료들은해당분야에서의오랜경험과관련자료를보유하고있기때문에, 법률안의작성과제출은주로연방정부에의하여수행되는것이다. 그럼에도불구하고법안의심의와의결의중요한절차는연방의회에서이루어지기때문에, 독일의입법과정에서연방정부와연방의회및연방참사원의협력과공조는매우중요하다. 독일연방공화국에서법안제출의실무적인작업은연방정부가주된역할을담당하고있으며, 전체적인연방의입법과정에서가중중요한역할을담당하는기관은역시연방의회라고할수있다. 독일연방기본법제76조 - 제78조, 제82조는연방법률의성립, 서명및공포등에 55
제 3 장주요국의입법과정 관한사항을규정하고있다. 독일연방공화국에서의입법과정의기본적인틀은다음과같다. 연방정부나연방참사원또는연방의회에서법안이제출되면, 동법률안은해당소관상임위원회에서의심의를거쳐연방의회의본회의에서 3차례독회를하고의결한후에가결이되면연방수상을거쳐연방대통령에의하여공포되고발효되도록하고있다. 2. 법률안의제출 법률안을제출할권한즉법률안제안권은연방의회, 연방정부, 연방참사원등의 3개헌법기관이지니고있다. (1) 연방정부제출법안연방정부가법안을제출하려하는경우에는, 우선연방수상은법안을연방참사원에 제출하여야한다. 연방참사원은 6주내에법안에대한의견서를정부에통보하여야한다. 후에연방수상은의견서와함께법안을연방의회에제출하여야한다. 연방정부내에서어떻게법률안을준비하고제출하는가에관해서는 연방정부간공동업무규정 (Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, 약칭 GGO) 에규정되어있다. 이는우리나라의법제업무운영규정과법제업무운영규정시행규칙에해당하는규정이라고할수있는데, 후술하는바와같이입법평가를제도화하였다는점에서우리의법제업무운영규정과는차이가있다고평가할수있다. (2) 연방참사원제출법안 연방참사원은헌법제76조에근거하여법률안제안권을지닌다. 연방참사원에법률안제안권이부여되는것은지방정부의대표로구성된연방참사원과독일연방을대표하는연방의회간견제와균형을도모하기위하여고안된제도적장치라고할수있다. 연방참사원은 3주에한번정도연간약 13차례정도의본회의가연방의회의회기를고려하여매년사전에정해진다. 연방참사원의법안제출과정도은연방정부의법률안제출과정과크게다르지않다. 각안건은공개된회의에서의결된다. 의결당일연방정부및관련기관에의결내용이이송되며, 본회의회의록과함께의결내용도인쇄된형태로제공된다. 연방참사원에서과반수의찬성으로가결된법안은우선연방정부에제출되어야한다. 연방정부는 6주내에법안에대한의견서를첨부하여연방의회에제출하여야한다. 정부에서의견제출기간의연장을요청하는경우에는 9주까지로연장될수있다. 56
제 3 장주요국의입법과정 야당이연방참사원에서과반의의석을보유할경우에는연방참사원에서의법률안제출건이증대하는등연방참사원에서의입법활동의활성화현상이나타나는경향이있다. (3) 연방의회의원제출법안 연방의회의원도법안을제출할수있는데, 교섭단체 (Fraktion) 또는재적의원수의 5% 41) 이상의연방의원이동의하는경우에법안은제출될수있다. 연방의회의원이제출한법안은반드시연방참사원에제출될필요가없다. 따라서연방정부가시급히처리해야할법안이라고판단하는경우에는여당을통해서법안을제출하는경향이있다. 연방의회는상시회기중인것은아니며, 일반적으로의사일정이있는 1~2주정도의회기가의사일정이없는 2주의비회기와번갈아가면서운영된다. 연방의회의본회의는공개하며, 본회의장의의사진행과정에대하여는대개중계방송이이루어진다. 다만, 연방의회의원 10분의 1이상또는연방정부가발의하고연방의회의원 3분의 2이상의찬성이있으면본회의를비공개로할수있다. II. 독일의입법평가 1. 입법평가의의의와발전과정 입법평가제도란법령의제정 개정 폐지에따른영향을사전및사후에분석하고평가하여그결과를입법에반영하는것을의미하는것으로, 입법평가제도는법률의입안부터법률안초안이작성되고법률안이법률로서시행된후국민에게미치는효과까지를분석 평가하여보다나은대안은제시하는제도를의미한다. 42) 독일은스위스, 오스트리아등과함께유럽대륙에서는 1980년대부터입법평가 (Gesetzesfolgenabschätzung) 에많은관심을가지고논의를진전시켜왔으며, 현재는연구와논의를종합하고제도화하여연방과주단위에서입법평가제도를시험적으로적용하는단계에있다. 과거독일연방내무부는연방정부에서제출하는법률안을작성할때하나의표준적인지침으로사용할수있도록 입법심사항목 (Die Blaue Checkliste) 을만들어서입법준비작업에지침서로사용하게하였다. 41) 현재는재적연방의원의 5% 에해당하는의원의수는 31인이다. 즉, 법안을발의하기위해서는최소한연방의원 31인이상의동의가있어야한다. 42) 홍완식, 규제개혁과입법정책, 공법연구, 2008. 2, 270면이하. 57
제 3 장주요국의입법과정 연방정부에서는 1990년대개혁의물결아래에서입법개혁이포함된개혁안을마련하였다. 그결과, 연방정부는 1999년 12월에 현대국가-현대행정 (Moderne Staat - Moderne Verwaltung 이라는국가개혁안을만들어서, 그실무작업을연방내무부가주도하도록하였다. 연방내무부는정부개혁을위해서는법령개혁이필요하다는점을인식하고, 연방정부가공동으로업무를수행함에있어서준수해야하는지침인 연방정부간공동업무규정 (Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, 약칭 GGO) 를만들어서, 연방정부의각부가법률안을만들때참고하도록하였다. 이연방정부간공동업무규정은입법평가에관한사항을두어서연방정부의부처가제정법령안이나개정법령안의초안을만들때사전입법평가를시행하도록하였다. 연방정부간공동업무규정은 2개의부분으로나뉘어져있던것을 2000년에통합하였으며, 이후 2006 년에다시개정되어시행되고있다. 2. 입법평가의근거와지침서 2006년에개정된공동업무규정은제44조와제51조에서입법평가에관한내용을규정하고있다. 공동업무규정제44조제1항 43) 은법률의시행결과에대한입법평가를권장하고있으며, 제51조제3호는연방정부가연방의회및연방참사원에법률안을제안하려할때는동법률안에대한입법평가가이루어졌는지를반드시검토하도록규정하고있다. 법률안에대하여입법평가를한후에연방의회나연방참사원에법률안을제출하도록함을통하여입법평가의실효성을담보하고있다. 입법평가는연방정부가제안하는법률안작성의질적향상을위한제도이며, 주로경제적인측면에서법안이당초의도한법령의효과와의도되지않았던법령의부수적효과를측정하는기법을사용하고있다. 연방정부가시행하는입법평가의기본적인틀은슈파이어행정대학원대학교의뵈렛 (C. Böhret) 교수가만들었다. 즉, 입법평가에관한연구는독일연방내무부프로젝트의형식으로슈파이어행정대학원대학교를중심으로진행되었는데 2001년에는프로젝트의연구결과물로서입법평가핸드북 (Handbuch der Gesetzesfolgenabschätzung) 이발간되었다. 이러한연구결과를토대로하여뵈렛교수가작성하여 2002년에발간한입법평가지 43) 연방정부간공동업무규정 (Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, 약칭 GGO) 제 44 조제 1 항 : 입법의효과는법률의본질적인영향으로이해되어야한다. 법률의본질적영향은법률제정시에의도하였던효과는물론이고의도되지않았던효과모두를포함한다. 예견되는입법적효과에대한설명은각전문분야를주관하는연방행정부서와협의한후시행되어야하며, 재정적영향에관한견적또는추정의근거를명확히하여야한다. 연방내무부는입법의효과를조사할것을권고할수있다. 58
제 3 장주요국의입법과정 침 (Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung) 은독일입법평가제도의교과서이자독일입법평가제도의지침서로평가되고있다. 뵈렛교수가공동저자로참여한입법평가핸드북에는독일에서수행된입법평가의많은사례가담겨져있다. 현재수행되고있는독일의입법평가는법률의시행으로인하여야기되는관료비용 ( 행정관리비용 ) 을예측하고계량화하는것인데, 이러한예측과계량화는표준비용모델 (Standardkosten-Modell) 을산정하는방식으로행하여진다. 미리관료비용을예측하여기업등경제주체들에게불필요하고비효율적인관료비용이발생하는법안은초안단계에서수정하여합리적이고효율적인입법을하자는것이다. 3. 입법평가의내용 입법평가를하는목표와이유는 좋은법령 또는 개선된법령 을입법하는것이고, 이러한입법평가의목표를달성하기위하여고안된법안의심사기준은첫째, 어떠한규율안이있으며, 의도하는입법의목표를달성하기위한최적의규율안은무엇인가? 둘째, 선택된규제방법이입법이의도하는목표를달성하기위하여내용적으로올바른조치를선택하고있는가? 셋째, 경제적효과를포함하여, 당초에입법이의도하였던효과및의도하지않았던효과는무엇인가? 이다. 입법평가를함에있어서연방정부와주정부는입법평가를위한업무매뉴얼을작성하였는데, 그중요내용은다음과같다. 1단계 - 목표정식화및규율영역의심사 2단계 - 규율의도의필요성심사 3단계 - 대안의전개 4단계 - 각각의규율에대한규제효과의분석 5단계 - 비용과편익의조사및비교 6단계 - 입법평가결과의문서화 이러한입법평가를수행한후에는입법평가의결과를종합하여여러가지의규율대안중에서최적의규율은어떠한것인가를결정하여관련부처에통보하여이러한입법평가에대한의견을수렴하는절차를거친다. 이과정을거쳐서입법이유서에입법평가를요약하여첨부한다. 입법이유서에첨부하는입법평가는문제점, 목표, 해결방안, 의도하는대안과효과추산및선정된규율의도의효과에대한상세한내용들을요약한다. 59
제 3 장주요국의입법과정 III. 독일연방의회의입법지원조직 연방참사원에는입법지원업무를행하는부서나연구인력이없으나, 연방의회에는현재의사지원처, 행정기술지원처와입법조사연구처등 3개의처가소속되어있다. 130만권의장서를보유하고있는연방의회도서관은 3개연방도서관중의하나일정도로양과질에있어서독일연방공화국의대표적인도서관이다. 초기의연방의회에는연구나조사를전담하는부서가없었으나 1964년에별도의입법조사연구처가신설되었고, 1970년부터는각상임위원회를지원할수있도록상임위원회의관할업무에상응하는주제영역별로입법조사연구처가개편되었다. 현재입법조사연구처에는자료국, 전문연구1국, 전문연구2국, 청원 중재국의 4국이구성되어있으며, 의회도서관은자료국에소속되어있다. 대부분의국가에서는조사연구조직이의회도서관의하부조직으로편제되어있는데, 독일의경우에는입법조사연구처의하부조직으로도서관이편제되어있는것이특징이라고할수있다. 의회의싱크탱크기능을담당하는전문연구1국과 2국은 9개의전문영역으로나뉘어져있는데, 이는 1 외무, 국제법, 경제협력, 국방 2 헌법과공공행정 3 재무와예산 4 경제, 식품, 농림, 수송, 여행과관광, 우편과전기통신 5 노동과사회문제 6 민법, 형법, 소송법, 환경법, 지역계획, 건축, 도시개발 7 연구, 기술, 교육과과학, 환경, 자연보호와핵안전 8 보건, 가정, 노인, 여성과청소년 9 유럽공동체등이다. 이러한국정전반에걸친업무를조사 연구하는입법조사연구처에는 16명의사서인력과 86명의연구인력등 100여명에이르는각분야의전문가들이있으며, 이들은주로연방의회의원의질의에대한회답업무를통하여입법지원기능을수행하고있다. 입법조사연구처는이외에도현안분석, 의견제출, 조사, 연구업무등을수행하고있으며제도개혁안및정책대안을제출하고외국의법제도및정치제도를비교분석하고법제업무도수행하기도한다. 이들은또한정책이나입법의평가, 요약, 전망, 장단점분석등의업무도행하고있으므로다양한방법으로독일의회의싱크탱크의역할과기능을담당하고있는것이다. 입법조사연구처에서정기적으로발간하는문서는 1 연구및분석보고서 2 Info-Brief성격의현안요약보고서 3 시사용어설명 4 정치관련판례해설등이다. 입법조사연구처의연구진들이업무를행함에있어서는몇가지의업무지침을정하여실행하고있는데, 연구진은업무를수행함에있어서의회관련성, 정치적중립성및객관성, 정보수용자중심주의, 시의성, 비공개주의의원칙을 60
제 3 장주요국의입법과정 준수하도록하고있다. IV. 시사점 독일연방은연방법무부와내무부를중심으로복잡하고비체계적인법령을정비하는작업을수행하여왔다. 이러한법령정비의목표는단순하면서도효과성과효율성이있는법률을입법하자는것이다. 입법평가또는입법영향평가는현대국가의과잉입법과입법적비체계등을치유할수있는제도적방안으로서간주되고있으며, 우리나리에서도그동안입법평가제도에관하여많은연구의진전을보여주고있다. 정부가제출하는법률안에대해서는법률안에대한어느정도의완결성을확보할수있는입법과정상의장치가존재하지만, 의원발의법률안에대해서는아직제도적장치가미비하다. 이러한이유로의원입법에대한입법평가의시급성, 모든법률안에대한종합적이고체계적인입법평가의필요성이강조되고있다. 이러한점에서입법평가의구체적인사례를많이축적하고있는독일의입법평가제도는우리에게많은시사점을제공하고있다. 또한 2006년에새로이설치된국가규범평가원의업무와특징도관찰하고벤치마킹할필요가있다고하겠다. 제 3 절일본의법안발의과정 Ⅰ. 일본의법안발의과정 1. 서론 일본국회는중의원과참의원의양원제를채택하고있다. 일본헌법제41조에서는국회는국권의최고기관으로서나라의유일한입법기관이라고규정하고있는데, 일본헌법은국회를법률적으로내각및재판소에우월하는상급의기관으로하고인정하는것이며, 입법 행정 사법의 3권분립원칙에입각하고있다. 국회가유일한입법기관이라고하는것은헌법의개정 조약의체결및관습법을제외한입법에관한권한을국회가지닌다는것을의미하는것이다. 즉, 국회중심입법과국회단독입법의원칙을기반으로하여국회가입법권한을보유및행사하고있다. 여기서국회중심입법의원칙이란실질적의미의법률은국민대표인국회의손에유보된다는것이다. 이원칙에는첫째, 헌법, 둘째, 의원규칙, 셋째, 최고재판소규칙, 넷 61
제 3 장주요국의입법과정 째, 지방공공단체의조례의예외를인정한다. 내각이제정하는정령은법률의위임을필요로하기때문에이국회의입법권을침해하는것이아니다. 내각이법률안을국회에제출하는것은국회단독입법의원칙에위배되지않는가하는논의가있다. 그러나내각은법률안을제출하기만하고심의와의결은역시국회의권한이기때문에내각의법률안제출권은국회입법의원칙을침해하는것이아니다. 일본에서의입법현황을보면, 내각이제출하는법률안은양적인면과질적인면에서중요성을가진다. 내각에의하여제출되는입법은내각제의특성상여당과의협력하에제출되는것이며, 의원입법은야당소속의원에의하여제출되는경우가많다. 따라서내각에의하여제출되는정부입법이야당의원에의하여제출되는의원입법보다성립율에있어서우위에있다. 의원제출법안에대한찬성자요건이나기관승인제도, 위원회에서의회파별발언자시간할당그리고정부제출법안에대한여당내의사전심사등은일본입법시스템에서문제점으로지적되고있다. 이러한사전규제는입법기능의충실을저해할뿐만아니라의회가본래수행해야할국민에대한쟁점명시기능과정보제공기능도해치는것이기때문에그근본적인재검토나심사 심의기능의강화등을도모할필요가있다. 특히여당의사전심사나기관승인제도는국민의대표로서의국회의원의지위보다는정당의소속원으로서의국회의원의종속성이실질적으로나타나는제도라고할수있다. 2. 의원입법절차 (1) 의원입법의입안 1) 의원의법률안입안정당에소속되어있는의원은개인이단독으로의원입법을제출하기보다는자신의정책을표명하고그를실현하고자하는경우에자신이소속한정당을통해서입안하게되는경우가일반적인현상이다. 의원스스로가법률안의초안을입안하는경우, 관련전문가의조력을받아입안하는경우, 시민단체나이해관련단체등이제안하는법률안초안을기초로법안을작성하는경우등이있다. 이러한과정에서의원보좌관등이법률안작성등의원의입법활동을돕게된다. 정당소속의원인경우에는정당의사무국직원의보좌를받기도하고한다. 이들외에상임위원회조사실등국회의보좌기관을이용할수도있으며, 여당의경우에는비공식적이지만행정청의전문적인 62