프로그램 지역정당 을위한제언 한국정치결사제한체제의기원과현실 생활인의정치를꿈꾸는과천풀뿌리정치모임 정당설립의자유를제한하는정당법 2

2014 지방선거정치개혁연속좌담회 1 왜전국규모의정당만 허용해야하나 - 까다로운정당설립요건에대해

프로그램 지역정당 을위한제언 한국정치결사제한체제의기원과현실 생활인의정치를꿈꾸는과천풀뿌리정치모임 정당설립의자유를제한하는정당법 2

목차 3

인사말 국회의원박원석 ( 정의당, 시민정치포럼공동대표 ) 안녕하세요? 시민정치포럼공동대표, 국회의원박원석입니다. 전국동시지방선거를앞두고있는지금 < 지방선거정치개혁연속좌담회 > 를개최하 게된것을뜻깊게생각합니다. 지난해총선과대선을거치며정치개혁의열망이어느때보다높아졌고, 관련제도를 합리적으로개정해야한다는여론이형성되었으며국회에도정치개혁특별위원회가 구성되어논의가진전될수있는토대가마련되어있는상황입니다. 시민사회연대회의에서도참정권확대와유권자표현의자유보장 ( 공직선거법 ), 정당정치활성화와정치결사의자유보장 ( 정당법 ), 정치자금제도의합리적개선과투명성강화 ( 정치자금법 ), 대의기관으로서의국회역할강화 ( 국회법 ), 국회의행정부견제기능강화 ( 인사청문회법, 국회에서의증언 감정등에관한법률 ) 등을명시한청원을제출한바있습니다. 정치개혁과제가총망라되었다고볼수있습니다. 지방선거를앞두고보다진전된정치개혁논의가이루어져야할상황에서본좌담회는다시한번여론을환기하고, 개혁의당위성을설득하는계기가될것입니다. 특히오늘좌담회의주제인 < 왜전국규모의정당만허용해야하나 > 는합리적이면서 도상식적인의문입니다. 얼마전헌법재판소는국회의원선거에서득표율 2% 미만의정당은등록을취소해 야한다는정당법조항이위헌이라고결정하였습니다. 우리나라헌법은정치결사의 4

자유를보장하고있으므로사실이것은매우당연한결정입니다. 지나치게엄격한정당법이가로막았던헌법상의기본적권리를바로잡은것입니다. 비정상을정상으로돌려놔야할과제가산적해있습니다. 현대정치는정당정치라할수있습니다. 정당은공통의목적을가진사람들이결집한조직체입니다. 그러므로누구나손쉽게 정당을만들어정치적목적을가지고활동할수있어야합니다. 그런데현행정당법은정당의설립요건을매우엄격하게규제하고있습니다. 중앙당은수도에소재해야하고, 5개이상의특별시, 광역시또는도에각 1천명이상의당원을등록하고, 시 도당을두어야만정당으로서정치활동이가능하도록하고있습니다. 정당법에의하면지역정당은태생이불가능합니다. 전국적규모의조직을갖춰야만정당으로등록이가능합니다. 지역에뿌리내리고지역주민과밀접하게교류하는정당은아예존재조차불가능하게규정하는것은정치결사의자유, 정당설립의자유를심각하게침해하는것입니다. 투표를통해권력을위임하는대의민주주의체제에서정당은곧민주주의의가치기반이자의회정치의당사자입니다. 정당없는민주주의는상상할수도없습니다. 다양한정치세력이정당을통해수렴될수있는구조를만드는것이민주주의를실현하는정도입니다. 지역정당을원천적으로금지하고있는정당법은민주주의에역행하는것입니다. 모쪼록오늘좌담회가정치결사자유의온전한보장을위하여한걸음더내딛을수 있는변곡점이되길기대합니다. 좌담회에함께해주신모든분들께감사드립니다. 감사합니다. 5

발표 1 지역정당 을위한제언 이종수 / 연세대법학전문대학원교수 1. 정당법상이른바 전국정당 의허구성 현행헌법은제8조제1항에서정당설립의자유를보장하면서, 동조제2항후단에서정당은 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다 고규정하고있다. 이어서정당법제2조에서는 이법에서 정당 이라함은국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직을말한다 라고정당의개념을定義하고있다. 또한정당법은정당등록제를취하면서정당등록요건으로서제17조에서 5이상의시 도당갖출것을요구하는이른바 분산요건 및제18조제1항에서각시 도당 1천인이상의당원확보를요구하는이른바 당원확보요건 을규율하고있다. 이로써사실상이른바 전국정당 만이법적인정당으로승인되고있다. 이와같은정당등록요건과관련해서헌법재판소는아래와같이밝히면서합헌으로 판단하고있다. 이사건법률조항중제 25 조의규정은이른바 지역정당 을배제하려는취지로 볼수있고, 제 27 조의규정은이른바 군소정당 을배제하려는취지로볼수있 6

다. 우선우리헌법의대의민주적기본질서가제기능을수행하기위해서는의회내의안정된다수세력의확보를필요로한다는점에서, 군소정당의배제는그목적의정당성이인정될수있다. 또한지역적연고에지나치게의존하는정당정치풍토가우리의정치현실에서자주문제시되고있다는점에서볼때, 단지특정지역의정치적의사만을반영하려는지역정당을배제하려는취지가헌법에어긋난입법목적이라고단정하기는어렵다. 따라서이사건법률조항의입법목적은정당한것이라고할것이다.... 이사건법률조항은 5 이상의시 도당 과 각시 도당 1,000명이상의당원 이라는두가지상수 ( 常數 ) 를정당등록의기준으로하고있는바, 이는앞에서본바와같이지역정당및군소정당을배제하려는취지이며, 이와같은규정내용은특정지역에만조직이형성되는것을막고, 5개이상의시 도에각조직이구성되고그조직내에일정수이상의당원이활동할것을요구함으로써선거단체및소규모지역정치단체들이무분별하게정당에편입되는것을억제하기에적합한수단이라고할것이다. 또한, 이사건법률조항은헌법제8조제2항이규정하고있는 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직 요건을구체화함에있어서 5개이상의시 도당및각시 도당마다 1,000명이상의당원을갖추도록규정하고있는바, 이와같이전국정당으로서의기능및위상을충실히하기위해서 5개의시 도당을구성하는것이필요하다고본입법자의판단이자의적이라고볼수없고, 각시 도당내에 1,000명이상의당원을요구하는것도우리나라전체및각시 도의인구를고려해볼때, 청구인과같은군소정당또는신생정당이라하더라도과도한부담이라고할수없다. 따라서이사건법률조항이비록정당으로등록되기에필요한요건으로서 5개이상의시 도당및각시 도당마다 1,000명이상의당원을갖출것을요구하고있기때문에국민의정당설립의자유에어느정도제한을가하는점이있는것은사실이나, 이러한제한은 상당한기간또는계속해서, 상당한지역에서 국민의정치적의사형성과정에참여해야한다는헌법상정당의개념표지를구현하기위한합리적인제한이라고할것이므로, 그러한제한은헌법적으로정당화된다고할것이다. 1) 그간학계일각에서정당등록제및정당등록취소제도의위헌성이줄곧주장되어왔 다. 2) 왜냐하면시민들은언제라도그리고원칙적으로아무런제한없이자유로이형 7

식적그리고실질적으로정당에로결집될수있어야하기때문에헌법상보장된정당설립의자유를행사함에있어서특별한허가, 승인, 면허또는이와유사한제한은명백히배제된다. 3) 그러나누구나가자유롭게정당을설립할자유가헌법상보장된다고해서, 정당임을자처하는모든결사체에게정당으로서의자격을부여할수는없음은분명하다. 즉헌법이전제하고있는최소한의제요건, 즉정당으로서의개념표지를갖춘결사체에대해서 정당 으로서의자격을긍정함이마땅하다. 또한정당사무, 정치자금의배분및관리업무를처리하기위한행정편의상의이유로법률이정하는일정한요건을갖추어서관할행정기관에등록하도록함으로써그결사체가정당임을법적으로확인시켜주는제도, 즉정당등록제도를두는것자체는일응합헌적이라고평가된다. 이로써정당에게부여되는법률상의권리 의무관계도비교적명확하게판단할수있기때문에, 정당등록제는법적안정성과확실성에기여하는측면을갖는다. 그러나이와관련해서독일에서의법제와논의는우리와는크게다르다. 즉독일에서정당으로서의법적승인은무엇보다도 선거참여에의진지성 여부에놓여있다. 이와관련해서나름객관화된기준으로서정당법제2조제2항에서는최근 6년동안연방의회선거나주의회선거에참여하지않는경우에정당자격을상실한다고정하고있다. 4) 정당으로서의자격여부는별도의신청 (Anmeldung) 이나등록 (Registrierung) 과는전혀무관하다고본다. 왜냐하면독일기본법상정당의개념표지가충족됨과동시에자동적으로정당으로서의자격이발생한다고보기때문이다. 따라서정당등록제도가독일에서도전혀배제되는것은아니지만, 이로써권리를정당화하는어떠한효력도갖지않는다고보고있다. 5) 즉정당등록은설사그것이요구되어도그자체확인적인성격에불과한것이지, 창설적인효력을갖지않는다. 독일의경우에기본법제21조와정당법 (Parteiengesetz) 에서우리와유사한규범구조를지니고있으면서도정당등록에관해아무런규정을두고있지아니하다. 즉정당설립단계에서등록을요하지않으며, 구체적인선거와관련해서직전의연방의회또는주의회선거에서 5석미만의의석을차지한정당의경우에만늦어도선거일 90일전에연방선거관리위원장 (Bundeswahlleiter) 에게선거참여를위한신청을문서로제출한연후에, 6) 해당정당 8

이정당으로서의자격을갖추고있는지의여부를연방선거관리위원회 (Bundeswahlausschuß) 가확정하도록정하고있다. 7) 연방선거관리위원회는늦어도선거일로부터 72일전에해당정당이직전선거이후로연방의회나주의회에서중단없이계속해서적어도 5석이상을확보했는지그리고위요건을갖추지못한정치단체의경우선거에서정당으로서인정되는지여부를기속적으로확정한다. 선거참여를신청한정치단체에게해당선거에서정당으로서의자격이부인되기위해서는위원회에서 2/3 이상의다수가요구된다. 8) 이상의규범과절차에비추어보면독일에서정당이기위해서는연방 (Bund) 차원에국한되지않고, 주 (Länder) 단위에서활동하는경우에도인정된다는점, 그러나단지지방자치차원의지방의회선거에참여하는이른바 지역정당 (Kommunalpartei, Rathauspartei) 내지유권자연합 (Wählervereinigung) 은헌법적의미에서의정당개념에포섭되지않는다고본다. 9) 그러나학계에서이에반대하는입장의목소리또한점점더커지고있다. 즉이처럼정당개념을협소하게경계짓는것은독일기본법제21조제1항에서보장하는정당설립의자유와합치하지않으며, 따라서위헌이라고주장된다. 10) 어쨌든독일에서는이러한지역정당들에게헌법과정당법상정당으로서의자격이부인된다고하더라도, 지방선거에서의자유로운정치참여가전적으로허용되고있다. 일본의경우에는우리정당법과유사한정당조성법 ( 政黨助成法 ) 이제정되어있지만, 정당은임의단체여서별도의정당등록이요구되지않는다. 그러나실제에있어서선거활동을위해필요한정당교부금을받기위해서는 1994년에제정된법률의요건에맞는법인정당이기를요구하고있다. 정당의개념정의와관련해서는위정당조성법및법인격부여법제3조와 1948년에제정된정치자금규정법제3조에서규정하고있 9

다. 즉정치단체로서정당이기위해서는해당정치단체에소속한중의원의원또는참의원의원을 5인이상가질것또는직전선거에서유효투표총수의 2/100 이상을확보할것이요구된다. 그러나법인격부여법제2조에서 이법률의어떠한규정도정당의정치활동의자유를제한하는것으로해석해서는아니된다 고밝히고있는점이특징적이다. 따라서우리의경우에도정당의등록은정당사무의처리, 예컨대정당에대한국고보조금지급등과관련한일정한법률상의혜택을받기위한단순한형식요건으로이해되어야지, 정당으로서의정치활동자체가가능하기위한요건으로적용되어서는아니된다. 11) 이러한맥락에서정당개념이이미의회에진출해있는기성정당들의범주로협소하게제한되어서는아니된다고밝히는독일연방헌법재판소의견해가의미가깊다. 12) 우리학계에서는정당등록제와관련하여대체로이를합헌적인것으로보고있다. 13) 그러나우리의경우에문제는정당등록제에따른등록요건이헌법이예정하지않은내용을포함하고있거나, 등록요건자체가지나치게엄격해서헌법상보장된정당설립의자유를과잉으로침해할가능성이크다는데에놓여있다. 14) 지구당또는시 도당의확보및분산요건과당원확보요건을중심으로파악되어온정당법상의등록요건 10

은일관성을확보하지못한채로그간수차례잦은변경을거듭해왔다. 정당법상의이같이잦은등록요건의변경은이미그자체로헌법상보장된정당설립의자유가구체적인입법형성을통해서얼마나자의적으로제한내지침해될수있는지를여실히드러내고있다. 게다가이러한정당법상의등록요건이태생적으로군소정당의난립방지, 특히혁신계진보정당의제도적진입을방지할목적으로형성되었다는관점에서볼때, 15) 그위헌성의문제는더욱심각하다. 즉정당법상등록요건은처음부터정당통제, 특히야당통제를위한목적으로규율되었다는혐의가짙다. 16) 법정지구당수 ( 국회의원선거지역선거구총수대비 ) 당원수 ( 각지구당마다 ) 1962. 12. 3 제정정당법 1969. 1. 23 개정정당법 1972. 12. 30 개정정당법 1980. 11. 19 개정정당법 1993. 12. 27 개정정당법 2005. 8. 4 개정정당법 1/3 이상 1/2 이상 1/3 이상 1/4 이상 1/10 이상 ( 지구당폐지 ) 50 인이상 100 인이상 50 인이상 30 인이상 30 인이상 지구당분산요건 5 이상 3 이상 5 이상 5 이상 각시 도당마다 1,000 인이상시 도당 5 이상 선례에서헌법재판소는 대의민주적기본질서가제기능을수행하기위해서는의회내의안정된다수세력의확보를필요로한다는점에서군소정당의배제는그목적의정당성이인정될수있다. 다만지역정당의배제가정당한목적으로인정될수있는가에대해서는이론이제기될수있다. 그러나지역적연고에지나치게의존하는정당정치풍토가우리의정치현실에서자주문제시되고있다는점에서볼때, 단지특정지역의정치적의사만을반영하려는지역정당을배제하려는취지가헌법에어긋난입법목적이라고단정짓기는어렵다 라고 17) 밝히면서군소정당과지역정당을배제하려는입법목적을정당화하고있다. 이같은헌법재판소의입장은무엇보다대의제도 11

와정당제도에관한근본적인오해에기초하고있다. 우선대통령제정부형태를취하는현행우리의대의제민주주의에서의회내안정적인다수세력의확보논거는군소정당을배제하는데에따르는사항강제 (Sachzwang) 적인목적으로정당화되기가어렵다. 의원내각제정부형태라면의회내에안정된다수가형성되어야만비로소수상선출과이에따른내각구성이가능하겠지만, 대통령제정부형태에서는여소야대의이른바분점정부 (divided government) 가언제든지출현할수있고또한그것이주권자인국민이선택한결과로서헌법적으로도정당화되고존중되어야한다. 정당난립으로인한극도의정치적혼란, 이른바 바이마르증후군 을혹독하게겪어온가운데현행기본법하에서의원내각제정부형태를취하는독일의경우에의회내안정된다수확보를위한헌법상의사항강제적인이유로예외적으로정당간의기회균등원칙을깨뜨리고서의석배분과관련하여이른바 5% 저지조항 (Sperrklausel) 의도입이정당화되고있다. 18) 그러나그렇다고해서정당설립이나선거과정에서군소정치세력의참여를배제하지않으며, 또한그것이정당화되지도않는다. 19) 설사대통령제정부형태를취하는현행헌법하에서도의회내안정다수세력의확보가정치현실적인이유에서필요하다하더라도, 이는헌법이허용하는테두리내에서선거공학차원에서의선거제도형성을통해서도모할수있는사안이지, 정당설립의단계에서부터군소정치세력들에게헌법상보장되는자유를제한하는것을정당화하지는못한다고본다. 게다가우리의경우에도별도로비례대표의석배분과관련하여저지조항 20) 이마련되어있는까닭에정당설립단계에서의군소정치세력의배제는그자체로과잉적이고, 따라서위헌적인입법목적이라고평가된다. 21) 12

정당 (Party, Partei) 이라는단어는본래그어원상으로 나누다 라는뜻을지닌라틴어 partire에서연유되었고, 오늘날여기에는함께나눈것과참여라는의미가동시에내포되어있다. 22) 헌법제8조에서정당에게국민의정치적의사형성에의자유로운참여를그리고그전제로서복수정당제를보장하고있는이유는특정정당이국민전체의정치적의사를대변한다는것이아니라, 오히려이를경계하는데에놓여있다. 대의제도와결부된정당제도는각정당마다지역적 이념적 계층적으로달리파악되는사회내다양한이해관계의관철을제각기정강 정책으로삼고서정책경쟁을통한선거를치르고또한선거에서승리함으로써, 그과정에서확인된국민의정치적의사를최종적으로국가정책내지정부정책으로구체화해서실현하기위해마련된제도이다. 우리의경우에그정도와성격에있어서차이가있기는하겠지만정당의지역적편중성은미국과독일등서구국가들에서도흔히목도되는현상이다. 어쨌든특정정당이선거에서의승리를통해국가권력의행사를떠맡기위해서는당연히전국적인조직성을갖출것이필요하지만, 이는개별정당들이자신의역량과주어진조건속에서스스로판단하여결정할사항이지, 등록요건과결부시켜서처음부터전국정당내지국민정당을요구하는것은정당의본질에도반하고, 또한헌법상보장된정당설립의자유를과잉적으로제한하는것이다. 23) 현재우리정당정치의지나친지역의존성이문제라고보는헌법재판소선례의인식에는공감하지만, 이는정책적대안제시가아니라비이성적인지역감정에의존하고, 이를증폭 심화시킴으로써그간기득권을도모해온무늬만전국정당인기존정당들부터의왜곡된정치행태에서근본적으로비롯되고또한불거진문제임을직시해야한다. 따라서군소의지역정당을정당정치에서배제함으로써문제의해결을꾀할수없음을깊이성찰한다면, 위와같은인식은현행등록요건을정당화하기위해서 애써찾은궁색한변명 (gefundener Vorwand) 에불과하다. 24) 결론적으로전국단위로치러지고, 국민전체의대표자인대통령과국회의원을선출하 는선거에서 국민전체의정치적의사형성 을위해일정한지역별분산요건을갖춘 전국정당을정당의자격으로요구하는것이나름일리가있을지는몰라도, 본질적으 13

로개별지역단위를대상으로그리고국민의대표가아닌주민의대표를선출하는지방선거에서전국정당만이선거과정에참여하도록강제하는것은논리적정합성이떨어진다. 그리고아래에서논하는바와같이그간의지방선거에서일방적인하향식공천이문제로불거진가운데지방선거에서의공천배제가적극논의되는상황에서지역정당의선거참여를배제하는것은더더욱정당성이없다. 2. 지방자치에서지역정치의실종과그대안 현행헌법하에서지방자치의도입과실시를전후해서줄곧지방선거에있어서의정당개입이논란되어왔다. 25) 지방선거에서중앙당의일방적인하향식공천과관련한여러잡음이끊이지않았던가운데정당개입의문제는더욱증폭되어왔다. 이는특히정당의지역적편향성이강화되어있는현재의소위 지역당 구도하에서더욱심각한문제로제기된다. 즉주민들의정치적무관심이팽배한가운데특정지역에서특정정당의공천은사실상의당선을뜻해왔으며, 지방선거에서지역의쟁점들이현안으로논의되기보다집권여당에대한사실상의중간평가로그성격이변질되어왔다. 그렇기때문에지방행정의탈정치화등으로현행의지방자치가안고있는모든문제점을일거에해결할수있는만병통치의묘약이마치정당공천의폐지에있는것으로비추어지고있기도하다. 26) 또한이와함께지방자치는지방정치가아닌지방행정이그중심에놓인것으로강조되고있다. 27) 그간정당정치적으로중립적인안정적행정이확보되어온소규모의기초지역이갈등, 이념및각종의선동들로부터자유로운목가 ( 牧歌 ) 적인곳으로미화되는가운데심지어지방자치와정당국가간의원칙적대립이강조되기도한다. 28) 14

생각해보면우리사회에서정당정치가안고있는현재적문제상황은단지지방자치에국한된것이아니다. 민주화이후국면에서시민사회의증대된요구를조직화하고, 이를정책화하는정당본연의기능수행이미흡한가운데정당정치전반에대한성찰과개혁이필요한시점이다. 사회내혼돈된여러정치적의사들을유의미한국민의정치적의사로수렴해서반영하는정당내지정치세력이없이오늘날의민주주의는가능하지않다. 29) 그래서정당제민주주의는어쩔수없는대안이고, 주어진현실이다. 지방자치영역에서의정치적형성기능또한중요하기때문이다. 30) 또한이념정당이전국적차원에서파악하는정강 정책이지역적차원의여러상이한개별적인이해관계와일치할수도없을것이다. 바로이지점에서중앙당이지방선거내지지방자치에대한개입의한계를인식하고서지혜롭게자제해서행동해야한다. 물론정당은헌법제8조제1항에서요청하는국민의정치적의사형성을위해서지역적차원에서도또한주민들의정치적의사형성에의참여가정당화된다. 결국시민인주민들의지역적정치활동을통해중앙정치에대한관심을일깨우고, 또한능동적인참여활동이행해진다는의미에서지방자치, 특히중 소도시규모의기초자치단체라는공간은시민의정치적활동을위한본원적인마당으로서 민주주의의학교 로구획될수있다. 즉지역공동체에서도대립되는여러이해관계들사이에서사항강제에따른행위범주내에서나름최선의해결책이모색되어야하고, 서로상충되는이해관계들사이에서의결정이지속적으로행해진다. 예컨대다리를지을지말지그리고어디에지을지에관한결정은전문적지식을필요로하고, 또한정치적의사를필요로한다. 따라서비정치적인자치행정이라는사고는경험적인정치현장에서의분석과도배치되는확산된오해일뿐이다. 31) 지역민주화를위해서는지역패권주의에기반을둔중앙정당과그들의각축장으로서 15

중앙정치에종속된지방정치가바뀌어야한다. 32) 전국정당들이구조적으로안고있는문제점을그대로온존시키면서도지방선거에서의 정당공천배제 를통해지방자치에서의정치실종이라는결코실현가능하지도그리고바람직하지도않은결론에도달하기보다는, 기존의전국정당이외에지방선거와지방정치라는제한된공간과층위에서활동가능한대안적정치세력을활성화할필요성이크다. 이에대한응답이바로지역정당에있다. 즉지역주민들내지지역의시민단체들이자발적으로결성하는말그대로의지역정당 (local party) 내지지역유권자연합 (Kommunale Wählervereinigung) 등을제도적으로인정함으로써지방자치내지지방선거의층위에서전국정당들과정치적경쟁을도모할수있는공간을보장하는것이다. 33) 이로써전국적차원에서의지역당화현상은몰라도적어도지방정치차원에서의일당독주현상은현실적으로견제될수있을것이다. 34) 마지막으로지역정치의활성화를위해서는정치적으로활동가능한지역인재의저변을확대할필요가있다. 특히서울과수도권으로의인재편중현상이극심한우리의경우에지역차원에서그나마정치적으로자의식을형성해서활동가능한인적집단은현실적으로공무원과교원이다. 그러나주지하다시피공무원과교원은현행정당법, 공무원법, 사립학교법및공직선거법등의규정에따라서정당가입및정치활동이엄격하게제한되고있다. 35) 이들공무원과교원은평균적으로보아우리사회에서중요 16

한여론주도층이고, 36) 또한정치적으로도중요한인적자산 ( 人的資産 ) 이기때문에, 특히지역차원에서적극적인정치참여적활동을통해지방자치를실천 주도해나갈것이기대된다. 비교법적으로도외국에서이들공무원과교원들에게맡은업무에있어서의정치적중립성요청에도불구하고정치활동이폭넓게보장되면서지방자치와지방정치에적극참여하고, 향후중앙정치무대로도진출하는빈번한사례들이통상적인경로로관찰된다. 37) 이들의정치활동이봉쇄된가운데법조계및재계인사, 전직고위관료등편협한인재풀에서정치인력이재충원되고있는과잉대표내지과소대표의문제는대단히심각한수준에이르러서대의제도의정당성자체를심각하게위협하고있다. 38) 따라서관련법령의개정이시급하다. 한편으로는중앙정치의정상화를강제하고, 다른한편으로는풀뿌리민주주의로일컬어지는지방자치를활성화하기위해서는무엇보다기성정당중심의과점적정당체제를극복하고서정당간의경쟁적민주주의를복원시켜야한다. 그러기위해서는조직도풀고, 사람도풀어야한다. 논의되고있는기초지방선거에서의정당공천폐지는공직선거에서의후보자추천이라고하는정당본연의존재의미를스스로부인하는셈이다. 따라서지역정당의활동공간을위해서기성정당들의대승적인양보가요구된다. 결론적으로지역정당에게정당제민주주의의미래와지방자치의희망이놓여있음을강조하면서글을마친다. 17

발표 2 한국정치결사제한체제의기원과현실 서복경 / 서강대현대정치연구소연구위원 1. 정치결사제한체제가왜문제인가? 정치를건강하게만드는힘, 시민들의자유로운결사의자유 - 시민들의정치적, 경제적, 문화적... 필요가있을때자유롭게결사하고, 이를토대로자신들의필요를자유롭게말하고, 정치에새로운요구를투입하는과정에서정치는건강해지는것. - 끊임없이변화하는사회에서새로운정치적, 정책적수요가발생할수밖에없어. - 이런수요는이를필요로하는시민들이자유롭게말하고주장하면서동료시민들의연대를만들어가는과정에서사회적목소리를얻게되는것. - 평범한시민들이자신의목소리를사회화하고정치에투입하기위한필요조건이동료시민들간의자유로운결사, 자유로운표현, 자유로운정치활동임. 정치를나쁘게만드는힘, 결사의자유와정치활동의자유제한체제 - 시민들의자유로운목소리가사회화될수없는사회에서정치가건강할수는없어. - 노동조합을만들기위해해고를각오해야하고파업을하면해고와파산을감당해야하는체제에서다른사회적결사체들의자유역시보장받을수없어. - 정치결사를하겠다는시민들의자유로운결정을국가가규제하는사회에서자유로운정치적표현과활동을기대할수는없어. 18

왜정치결사의자유가중요한가? - 한국은정치결사 만 문제가되는사회가아니라결사의자유전반이제한된체제, 정치결사의자유를확보하는건사회전반의결사의자유를찾는첫걸음. - 한국은 결사의자유 만제한된체제가아니라자유로운표현, 발언, 활동전반이제한된체제, 집단의자유를찾는건개별시민들의정치적자유를찾는첫걸음. - 민주주의에서개인으로시민의힘은미약해, 동료시민들간의유대와결사를통하지않으면자신의권리와자유를방어하기어려워. 2. 정치결사제한체제의현실 정당법 이있는나라, 정당법 이없는나라 - 어떤법이든 00법 은대상을특정목적에따라규율하고규제하는내용을가져. - 시민들의자발적정치결사체 로서정당을정의할때, 자발적결사체에대한법적규율이필요한가에관한문제는해당국가민주주의의역사와성격에따라달라. - 우리가익히아는국가들가운데정당에관한법률을두고있는나라는독일정도. 일본이나미국, 영국등에는정당을규율하는법률을별도로두고있지않아. - 다수의민주주의국가들에서정당에관한법률이없다는건정당을법률에의한규제대상으로보지않는다는것, 왜한국에는정당에관한법률이있는가? - 박정희쿠데타정부의필요에따라창조되고전두환쿠데타정부에의해발전 (?) 되었으며민주화이후정당들의필요에의해보존되어왔기때문. 자발적정치결사 를국가의승인을받아야하는게민주주의? - 한국 정당법 에따르면, 정해진요건을충족해야만 정당등록신청 을할수있으며, 선관위가이를심사하여등록증을교부하면이를받은단체만이법적으로 정당 이될수있고, 그이외의단체가 정당 을표방하면위법이됨. - 정당을만들고싶은단체는먼저 발기인 이있어야하고 창당준비위원회 를꾸려야하며창준위는선관위에요건을갖추어신고를해야함. 법이정한발기인과창준위를미리꾸려신고하지않은단체는정당등록절차자체를진행할수없음. 왜? - 창준위는중앙당에수도를두고, 5개이상광역시도에지부를두며, 각지부에 000 19

명의당원을갖추지않으면정당등록신청조차할수없음. 왜? - 정당등록신청후등록증이교부되었다하더라도, 정당으로활동하다가위요건중하나라도하자가발생할경우선관위는정당등록을취소 ( 사실상의강제해산 ) 할수있음. 그들만의리그 를보장하는민주주의? - 현행정당법에따르면, 이미전국에조직을갖춘집단외에는정당활동을해서는안되며심지어정당을만들생각조차하지말라는것임. - 현실적으로볼때, 처음부터전국적조직을갖춘집단은이미정당이되었거나이미정당이되었던집단안에서분화되어나온세력이외에는불가능해. - 민주화이후제3정당가운데기존정당에서분화되지않고국회에진입한정당은 17대국회민주노동당이유일해, 민주노동당은민주노총이라는전국적노동조직을기반으로했기때문에가능했지만차후에이런경로는쉽지않아. - 왜처음부터전국조직을갖춰야하나? 1개자치구에서출발해 1개시도로성장하고점점더성과를인정받아커지는발전경로는채택하면안되는이유는무엇인가? 자유로운정치결사는기성정당의발전에도필수적인조건 - 정당은경쟁속에서내용을새롭게하고유권자의수요를충족하며발전하는것. - 경쟁하지않는정당정치는나빠질수밖에없으며, 그로인한피해는고스란히유권자들의몫이될수밖에없어. - 풀뿌리로부터의자유로운정치결사, 정치활동은기성정당이새로운정치엘리트를충원하고변화된사회에맞는정책내용을발굴하며기존정치에불만을가진유권자들을정당정치의기반으로전환해낼수있는필수조건. 한국정당정치의활력을위해서는정치결사의자유를확보해야 - 무당파 60% 인한국사회유권자들, 왜이렇게되었나? - 새로운경쟁과자극이없는 그들만의리그 가쳇바퀴돌듯이반복되어온결과. - 기성정당엔새로운경쟁이필요하며, 기존정치에극도의불만을가진유권자들에겐새로운대안이필요하고, 먹고살기힘든유권자들에겐동료시민들과의유대가필요 20

해. - 기존정치를욕하는데그치는게아니라스스로결사하고활동하면서대안을창출하는힘을통해정치의공간을확장하고정당정치를새롭게재구축하는프로젝트가필요. 3. 한국은왜정치결사가극도로제한된국가가되었나? 최초의 정당법 은박정희쿠데타정부의창조물 - 1961년쿠데타후박정희세력은모든정치인들의정치활동을금지시킨상황에서, - 한편으로자신들에게유리한헌법과정치관계법을새롭게만들고, 다른한편으로중앙정보부를통해공화당을만들어민정이양을준비했음. - 1962년헌법개정안과함께쿠데타세력이공들여만들어낸창조물이바로정당법 우리외엔아무도정당만들지마라! - 정당의중앙당은수도에있어야하고, 전국국회의원선거구가운데 1/3에지구당이있어야하며, 각지구당별로 00명의당원이있어야만정당등록을할수있고, 정당등록을한다고해서다정당이되는게아니라기관의심사를통과해등록증을받아야만정당이될수있는체제 를만든것이박정희쿠데타정부였음. - 정치활동금지법 으로모든정치인의정치활동을막은상태에서유일하게자유로운창당작업을할수있었던것이쿠데타세력들이었고, - 공화당창당작업을완료하면서기존정치인들가운데일부에선별적으로정치활동금지조치를풀어소위 관제야당 창당을허용하고진행한것이 1963년민정이양. 전두환쿠데타정부, 2% 이상득표못하면해산해라! - 전두환쿠데타세력역시쿠데타직후기존정치인들의정치활동을금지했고, 형식적이나마국회의원선거를하기전에선거법과정당법을손질했음. - 그과정에서박정희쿠데타정부가만든정당법에 2% 이상득표못하면강제해산시키는조항을삽입했음. 21

민주화이후에도역시, 우리빼곤정당하지마라! - 1987년대통령선거에서경쟁했던세력은제3공화국집권당을계승한신민주공화당, 제5공화국집권당민주정의당, 제3-5공화국야당이었던평화민주당과통일민주당. - 권위주의하에서여당을했던야당을했던그들에겐전국조직이있었어. -반면민주화운동세력들에겐정당을만들시간적기회나정치적시야가없었어. 후보단일화론, 비판적지지론... - 민주화이후새롭게등장한정치적수요, 이를실현하고자하는정치결사를제한함으로써민주화이전권위주의시대정치세력들만의경쟁체제가만들어지고유지된것. - 민주화운동을추동했던세력들은 젊은피수혈론, 세대교체론, 인물론 등을통해기존정당에개별적으로흡수되었고, - 역대제3당 ( 민주노동당제외 ) 들은모두기존정당정치인들의분당, 합당으로만들어져. 4. 결사의자유, 정치활동의자유를위해정치결사제한체제는폐지되어야 우리외엔정당하지말라 가낳은현실은... - 민주화이후지난 25년간시민사회에서는끊임없이새로운정치에너지가만들어져. - 하지만그에너지는 정당 의이름으로결집되지못하고개별정치인에대한팬덤현상, 시민단체를통한우회적정치활동등으로분절화, 파편화되어왔어. - 기존정당들이충족하지못하는정치적욕구는한편으로 반 ( 反 ) 정치 의파괴적에너지로전환되었고, 다른한편으로정치로부터철수하는유권자들을양산했어. - 개별정치인에대한팬덤현상은한편으로정치적요구를담지만, 일시적일수밖에없고파편화된채구체성을갖지못한기대는곧실망으로전환되어. - 민주화이후얼마나많은시민들이정치에기대를걸었고더나은정치를위해무언가하기를원했으며또실재로열심히노력했을까? 지금그사람들은어디에? 22

정치결사의자유획득으로다른모든영역의결사의자유를위한길을열어야 - 모든시민들이자신의경제적, 정치적, 문화적... 욕구를위해결사하고표현하고활동하는자유를가져야정치와민주주의가건강해질수있어. - 기존정당들역시이런시민적에너지가현실에서드러나고집권을위해서는이런에너지를결집하지않으면안된다는걸알게되어야변화를강제할수있어. - 정치결사의자유는그첫걸음이될수있을것... 왜자유로운정치결사가필요한가? 를행동으로, 말로알려나가야 - 민주주의체제에서왜아직도박정희, 전두환정당법을유지해야하나? - 지금도박정희, 전두환정당법을옹호하는자, 당신은누구인가? - 민주주의를말하는정당, 국회의원들은왜박정희, 전두환정당법을고치지않나? - 주권자인시민들이정당한번만들어보겠다는데국가가왜법으로규제하나? - 시민들이알아서결사하겠다는데웬규제가이렇게많은가? 왜이걸지켜야하나? - 주권자인시민들이정당좀만들겠다는데왜선관위심사를통과해야하나? - 선관위신고는선거에서후보낼때하면되는거아닌가? - 창당준비단계에서부터누가준비하는지를신고하는건누굴위한건가? - 창당준비하다가될수도있고안될수도있지, 그것까지신고해야하나? - 발기인 을두든, 창당준비위원회 를두든그건만드는사람마음아닌가? - 서울만대한민국인가? 부산, 대구, 대전, 광주... 는대한민국아닌가? 왜중앙당이서울에꼭있어야하나? - 과천에서정치좀하겠다는데왜꼭부산시, 광주시에도시 도당이있어야하나? - 왜 5개시도당별로꼭 1천명을모아야정당이되나? 999명은안되고 1,000명은되는이유는뭔가? 23

- 정당준비하다보면당장선거에후보내지않을수도있는거아닌가? 꼭정당설립했다고모든선거에서다후보내야하는건아니지않은가? 후보를내는건정당하는사람들마음이지왜그것까지국가가나서이래라저래라하나? - 게다가직전선거에서후보를내지않으면등록이취소된다? 24

발표 3 생활인의정치를꿈꾸는과천풀뿌리정치모임 제갈임주 / 과천풀뿌리정치모임 과천풀뿌리정치모임 자치와직접민주주의를지향하는과천시민들의정치운동단체로 2014년지방선거를앞두고만들었습니다. 선거에출마할기초의원후보의시민공천행사를기점으로활동을시작해지방선거가끝난직후총회를열어조직을정비, 운영해나갈계획입니다. < 과천풀뿌리정치모임 > 은지역에서살아가는사람들이동네의문제를발견하고, 각자의경험을바탕으로문제해결에다가서며, 생활과정치를잇는활동의토대를만드는일에힘쓰고자합니다. 시작 2011년 10월말, 지역에서교육, 먹거리, 환경등의풀뿌리활동을해온여성 10 여명이모였습니다. 다음해있을총선을앞두고동네가들썩이기시작할무렵이라자연스럽게화제는정치로모아졌습니다. 시민의정치참여에는여러방법이있겠지만, 대표를뽑는일이나정당에참여하는일외에스스로필요한것을만들거나바꾸는지역의풀뿌리활동을정치라고여기는사람은별로없었습니다. 평소지역의손발이되어사람과환경을돌보는이들의정치는선거철이면너나없이정치를논하 25

는사람들의말속에묻혔고, 선거가끝나면일상을일구는이들의활동은다시이어지곤했습니다. 우리들의삶이곧정치 였다는자각이이뤄진그날을계기로과천여성활동가모임 < 파프리카 > 가만들어졌습니다. 대표도, 회원의경계도없는느슨한네트워크조직인 파프리카 는무보수, 또는적은활동비로수년간활동해온지역의여성들이피망-피해망상-의식을벗어보자고붙인이름이었습니다. 진행 자신들의활동가지역정치에대해 2년간고민을진행시킨과천의여성들은지난 1월 23일과천의시민사회이웃들에게시의원후보를함께정하고시민정치를위한조직을구성하자고제안해 < 과천풀뿌리정치모임 > 을만들었고 3월 22일후보공천행사를앞두고있습니다. 현재회원은 120명이며녹색당, 진보정의당, 통합신당등여러정당원이포함되어있습니다. 사람들의마음을움직이는데에여러요인이있었겠지만, 직접민주주의에대한열망이가장컸던것같습니다. 선거출마자에대한단순지지를넘어후보선출과정에직접개입한다는점, 선거이후정치인개인에게집중되는자원을나누고사람들의활동에힘을싣겠다는점에사람들은호응을해주었습니다. 정치에무관심한냉소적인반응은참여해도바뀔것이없다는체념에서비롯된것이었고, 그런의미에서지역정당-법으로허용되지않지만-은주민들이직접개입해바꾸고만들수있다는가능성을높여주었습니다. 가능성과과제 지난선거까지각캠프에서손발이되어뛰었던사람들이직접후보를내니이미자체적으로후보를결정한정당에서는선거운동의실무를지원할사람들이부족해어려움을겪고있습니다. 굳이왜지역정당 (?) 을이중으로만들어선거를불리하게만드느냐불만을표하고자신들의당으로들어오라는제안을하기도합니다. 후보공천과정을시민에게열고, 당선후급여의일부를지역의풀뿌리활동에지원하겠다는공약도보입니다. 폐쇄적의사결정과정과정치권력의독점을해체하고픈시민들의실천은기존의방식대로정치를하는이웃들에게불편함과자극을주었고그로인해동네의정치관행에도변화가생길것으로기대하고있습니다. 반면이중당적으로인 26

한역할혼란등당분간여러시행착오를겪게될것이라생각합니다. 참고 ] 정치의문턱을낮추고직접민주주의를실현하는 우리는이런정치상상해요 ~ 후보직접선출 : 선거에출마하는후보자는회원의동의와검증을거쳐정합니다. 자동연임제한과의원교대제 : 재선에도전시동일한후보선정절차를거칩니다. 출마는 2회이내로제한합니다. 이는기회를나누고참여를확대하여회원의전체역량이높아짐을목표로합니다. 의원의급여는시민정치활동을위해사용 : 의원의활동비외에시민과정치를잇는활동과사람에분배합니다. 의원과회원의활동공유 : 정기적으로소식지를발행하고보고회를진행합니다. 다양한관심사에따른주제별모임지원 : 학교운영위원회네트워크, 장애아를둔부모모임, 텃밭은가꾸는도시농부모임, 에너지자립을위한연구모임등 공론장의활성화 : 생활주제포럼, 공청회등 27

발표 4 정당설립의자유를제한하는정당법 김현 / 녹색당사무처장 1. 중앙당소재지규정 - 정당법제 3 조는 정당은수도에소재하는중앙당과특별시 광역시 도에각각소재하 는시 도당 ( 이하 " 시 도당 " 이라한다 ) 으로구성한다. 라고규정하고있음. - 각정당은이념적지향과필요에따라다양한지역에중앙당소재지를둘수있어 야함. 특히지역분권과풀뿌리민주주의가치를지향하는녹색당원들은이조항 헌법위반의소지가높다고판단하고있음. - 우리나라처럼중앙당소재지를수도에두도록하는다른나라의정당설립과관련된 법조항은없는것으로앎. 정당의이념적지향과부합될수있다면, 녹색당은과천 이든홍성이든어디든둘수있을것임. 2. 법정시 도당수및당원수 28

- 현행정당법제 17 조는 정당은 5 이상의시 도당을가져야한다. 로규정하고있으 며, 제 18 조는 1 항은 시 도당은 1 천인이상의당원을가져야한다. 고규정함. - 이조항은세계적으로존재하지않는까다로운법조항인것으로보임. 독일은몇명의당원이있어야한다는규정은없는것으로앎. 다만선거에참여하지않을경우, 제약을두고있음. 일본도정치적활동을하겠다고표명하고등록하기만하면정당으로서인정을받음. - 이조항과관련하여구사회당이헌법소원을제기한바있으나, 헌법재판소는... 국민의정당설립의자유에어느정도제한을가하는점이있는것은사실 이라고판단하면서도 이러한제한은 상당한기간또는계속해서, 상당한지역에서 국민의정치적의사형성과정에참여해야한다는정당의개념표지를구현하기위한합리적인제한이라고할것이므로, 그러한제한은헌법적으로정당화된다 고판결을내린바있음. - 생각해볼수있는지점은세가지라고봄. 첫째, 인구의편차가심한시 도가있음에도불구하고일률적으로 1,000명으로규정하는문제. 둘째, 지역정당의존재를부정하고있는문제. 셋째, 신생정당혹은군소정당의정치참여를원천적으로봉쇄하는문제. - 첫번째, 1천만명의서울시의 1,000명당원이면 0.01% 에해당. 그러나 60만명의제주도의 1,000명당원이면 0.16% 임. 인구비율로환산하면제주도는서울시보다 16배를더모아야한다는뜻. 현재서울녹색당의당원은 1,500명. 서울인구의 0.015%. 반면제주녹색당의당원은 240여명. 인구의 0.04% 임. 인구비례에따르면제주녹색당은서울녹색당에비해 3배가까이높은비율을보이지만, 창당을할수없음. - 두번째, 헌법 8 조가보장하는정당설립의자유의취지를침해한다고볼수있음. 현행정당법의 5 개시 도를가진전국정당만요구하고있어서, 근본적으로지역정 29

당이부정되고있음. 그지역의지방선거와국회의원선거에만참여하거나, 그지 역의지방선거에만참여하겠다는정당의존재를법률이부정할필요는없음. - 세번째, 민주적기본질서를위배하지않는다면, 민주사회에서다양한이념성의정치결사체는너무나자연스러운현상임. 헌법의 복수정당제의보장 도그러한취지일것임. 이미우리나라정당법제44조 1항의 2는독일과비슷하게 최근 4년간임기만료에의한국회의원선거또는임기만료에의한지방자치단체의장선거나시 도의회의원선거에참여하지아니한때 에등록을취소시키고있으며, 일본처럼 정치자금법 제27조에의해선거에서일정한득표를하지못하면보조금을지급받을수없도록하고있어서, 등록취소와국가로부터정당운영에필요한자금을보조받을수없도록규정되어있음. 이러한규정에따라이미신생정당또는군소정당은법률에따라등록취소되거나보조금지급을제한받고있는상황에서정당설립요건을과중하게하는것은신생정당과군소정당의활동을위축시킬수있음. - 더구나왜 5 개시 도이상이창당해야하며, 각각 1,000 명이상씩당원을모아야 하는지그근거를잘모르겠음. 과도한정당설립기준을재설계할필요가있음. 당 원수의제한을없애거나완화할필요가있음. 3. 창당준비위원회활동범위 - 정당법제8조 ( 창당준비위원회의활동범위 ) 2항은... 결성신고일부터 6월이내에한하여창당활동을할수있다. 고규정되어있음. 창준위과정에서특별히국가가혜택을주고있는것이없음에도, 창준위신고이후 6월안으로창준위활동범위를정한이유를잘모르겠음. 4. 발기인및당원의자격 30

- 발기인및당원의자격을규정하는정당법제 22 조는 국회의원선거권이있는자 로규정함으로서 19 세이상성인에게만자격을부여하고있음. 청소년은왜당원이 될수없는지이해할수없음. - 또한같은조항에는공무원, 교사등의정당가입을허용하지않고있음. 이는개 인의정치적기본권을원천적으로침해하는것임. OECD 대부분의국가들은교사 나공무원의정당가입을허용하는것으로앎. - 공무원의정치적중립성은제도적인차원에서확보하면됨. 물론선거와관련한특 정한직업에종사한다면제한적인정당가입불허는가능할것임. 5. 입당절차 - 정당법제23조는입당을규정하고있음. 시시콜콜하게여러가지를제한하고있음. 입당원서제출 ==> 당원자격심사기관의심의 ==> 당원명부등재 ==> 당원증발급등의절차를거쳐야함. 시시콜콜하게국가가자율적인정치결사체를간섭하고있는꼴. 6. 기타 - 정당운영에대해너무시시콜콜하게참견하고관여하고있음. 강령, 당헌, 정당의기구, 정당의유급사무원등정당법은아예그범위를정해놓고있음. 정당운영의자율성을침해함. 정당운영은정당에맡기는것이기본임. 국가는어떤정당이민주성과합법성만확보한다면, 어떻게잘운영할수있을것인지를지원해주는역할이어야함.