한국의민주적정당공천제 5 한국의민주적정당공천제 : 책임형국민참여경선제 이준한 인천대학교 국문요약 이논문은과거 10여년동안한국에서시행되어온국민참여경선의문제점을살펴보고그대안을찾아보려는목적을갖는다. 이를위하여이논문은먼저정당공천방식의민주화는물론구체적인정당공천방식에대한평가와관련된선행연구결과를살펴본다. 그다음으로이논문은 2002년이후한국의각급선거에서실시해온당내경선의내용, 특징, 한계에대하여분석한다. 그다음에는이논문이한국의민주적당내경선방식으로책임형국민참여경선제를제시하면서이것이담아야할장치와담지말아야할요소를제시한다. 이논문은일반유권자의참여를대폭넓혀놓은상향식국민참여경선자체를없애기힘들다고보고그간실험을거친국민참여경선제의문제점을최소화하는방향으로수정하고보완해야한다고주장한다. 주제어 정당공천제, 국민참여경선, 정당정치, 책임형국민참여경선
6 제 5 호 I. 머리말 정당은개인과정부사이의매우중요한중간매개체로서현대의대의적민주주의체제에서는필수불가결한정치적결사체이다 (Sartori 1976). 정당은비슷한이념을공유하면서그에기초하여다양한유권자를유인할정강과정책을내걸고정권을획득할것을목적으로한다는점에서이익집단과확연하게구분된다. 이익집단은하나의특정한이익을실현하고자사람들끼리모여정부나정당의공공정책을형성하거나변화하게끔영향을주려는자발적인결사체이다. 정당은여러가지기능을담당하지만그가운데유권자에게정치세계를보고해석할수있게해주는렌즈요브랜드로작동하고, 정당은각계각층의이익을집약하여정책을만들며, 정당은다양한공직후보들을선발하여기르고출마시키고, 집권당이되면국가를운영하는역할등을대표적으로꼽을수있다 (Hague and Harrop 2004). 이에따라정당에있어서선거란매우중요한정치적공간이고선거에나갈후보를추천하는것은매우본원적인기능이된다. 저명한한정치학자 (Schattschneider 1942, 64) 가정당에서가장중요한활동이바로공직후보자선출 ( it makes the nomination the most important activity of the party ) 이라고규정하고만약당이공직후보자선출을할수없다면정당으로서끝 ( if a party cannot make nominations it ceases to be a party ) 이라고주장했을정도이다. 정당의정의나기능은한국의현행법에도고스란히반영되어있다. 현행정당법제2조에서정당은 국민의이익을위하여책임있는정치적주장이나정책을추진하고공직선거의후보자를추천또는지지함으로써국민의정치적의사형성에참여함을목적으로하는국민의자발적조직 이다. 또한공직선거법제47조제2항에서는정당의후보자추천과관련하여 정당이제1항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다 고규정하고있다. 그리고그방법의하나로공직선거법제57조의2는 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다 고명시해놓았다. 하지만한국에서는경선의구체적인절차나방법을국법 ( 정당법이나공직선거법 ) 대신정당의당헌이나당규에따르도록되어있다. 당내경선은정당민주화의핵심으로서한국정당의공천과정을점차민주화시켰다는정치사적인의의를가지고있다. 하지만미국식당내경선을실시하면서도각주의법으로당내경선방식을규정한미국과달리한국에서는당내경선을정당의자율에맡김으로써심각한문제를파생시키고있다. 이에따라이논문에서는과거 10여년동안한국에서
한국의민주적정당공천제 7 시행되어온당내경선의문제점을살펴보고그대안을찾아보려는목적을갖는다. 이를위하여이논문의다음에서는먼저정당공천방식의민주화는물론구체적인정당공천방식에대한평가와관련된선행연구결과를살펴본다. 그다음으로이논문은 2002년이후한국의각급선거에서실시해온당내경선의내용, 특징, 한계에대하여분석한다. 그다음에는이논문이한국의민주적당내경선방식으로책임형국민참여경선제를제시하면서이것이담아야할장치와담지말아야할요소를제시한다. 한국의정당공천제는 2002년이라는선거사적인환경에영향을받아관련법이나각당의당헌과당규에의하여규정을받으며오늘에이르렀다. 이와마찬가지로미래의당내경선방식은과거의문제와한계를극복하는방향으로관련법은물론정당의당헌및당규의변화를요구하는것이다. II. 정당공천의민주화와평가 1) 전세계적으로정당의민주화에있어서핵심은각급선거에출마할공직후보자선출방식과그과정을얼마나민주적으로개혁하느냐에달려있다. 각급선거에출마할공직후보자가선출되는과정은크게네가지영역을거치게되어있다. 즉 누가후보가될수있나?, 누가후보를선출하나?, 어디에서후보를선출하나?, 그리고 어떻게후보를선출하나? 이다. 이네가지영역에서얼마나개혁적이고얼마나민주적이라는평가를받는가에따라정당의성격이그만큼달라진다 (Rahat and Hazan 2001). 이가운데가장중요한것은역시누가후보를선출하느냐라는영역이다. 이는다시말하자면후보를선출하는사람의범위 (inclusiveness of selectorate) 를의미한다. 네가지영역가운데첫번째인후보자격에대한허용도가아무리커서누구나한정당의공직후보자로출마할수있도록개혁하더라도그다음영역이바뀌지않아후보를선출하는사람이당내일부로국한되어있다면결코민주적인후보선출이될수없는것이다. 그리고그다음영역으로선출단위에있어서한정당의공직후보선출에대한권한이중앙이아닌지역이나또는다양한직능별로아무리분권화되어있다하더라도여전히후보를선출하는권한이그정당의일부에폐쇄적으로부여되어있다면선출단위의분권화효과 1) 이절의일부는이준한 (2003) 을참고했음.
8 제 5 호 가줄어들수있다. 정당에서공직후보자를선출하는사람의범위와관련하여그배제와포용의정도에따라, 즉공천제도의민주화의수준에따라일직선위에각제도를위치시킬수있다. 가장배제적인방법은그정당의지도자일인이독단적으로공직후보자를결정하는것이고, 가장포용적인선출방식은일반유권자아무나한정당의공직후보자를선출할권리를갖도록하는것이다. 이러한양극단사이에는특별위원회등선출직이아닌기관이공직후보를결정하거나, 몇몇의선출된대표들이관여하거나, 또는당원과대의원이공직후보자를선출하는경우등을차례대로놓을수있다. 공직후보자를선출하는사람이정당의소수몇몇에게국한되는사회는개인적인인물중심의비민주적인정당정치체계로분류된다. 따라서전세계적으로정당의민주화는이를완화하는데초점이맞춰져왔다. 선출하는사람의범위를넓히는작업은정당에서공직후보자를어떻게선출하느냐라는문제와밀접하게결부되어있다. 다시말해서가장비민주적이고배제적인선출방식은정당의지도자등소수가이과정을전담하는것이고이들은공직후보자를지목하거나임명하는방식을택하는경향이있다. 이에비하여가장민주적이고포용적인선출방식으로는공직후보를선출할수있는사람들의폭을크게확대하는것인데이러한선출방식은투표라는방법을이용하게마련이다. 이양자사이에는지명과투표를절충한경우가놓일수있다. 정당의공천방식과관련된예는한국가안에서복수의유형을채택하고있는미국의사례에서대표적으로확인된다. 미국에서는대통령후보를선출하기위한당대회에보낼대의원을뽑는코커스 (causus) 외에다양한종류의예비선거 (primary) 를실시하고있다 ( 최명 백창재 2005). 미국에서폐쇄형예비선거 (closed primary) 는해당정당의당원에게만그정당의공직후보자를선출할기회를허용하는데비하여개방형예비선거 (open primary) 는등록된일반유권자에게도정당의공직후보자를선출할기회를열어놓고있다. 그리고미국의몇개주에서는이른바 연기명예비선거 (blanket primary) 를실시했는데이제도아래에서는같은직책에출마하는모든정당의후보들을한투표용지에모두인쇄하게한뒤그가운데에서등록된일반유권자에게서하나만고르게했다 ( 전용주 2010). 미국의당원은대체로불명확한요건을갖추고있기때문에폐쇄형예비선거에참가하기위하여유권자는단순히해당정당에대한지지를서약하거나또는투표소에온것자체로도투표권을인정받을수도있다 ( 최명 백창재 2005). 당내공직후보자선출과정의민주화는궁극적으로정당의민주화에기여했지만이와동시에정당정치에심각한위기를불러오는부작용도피하지못했다. 정당공천의민주화
한국의민주적정당공천제 9 에서핵심이후보선출에참여하는사람의범위를넓히는것에놓여있다면정당민주화의부작용도역시후보를선출하는사람의범위를넓히는과정에서파생되었다. 이과정에서유럽의오래된정당정치국가에서는공직후보자를선출하는사람의범위를대체로당원이나대의원까지로그쳤지만미국이나한국과같이당원이나대의원은물론일반유권자까지당내경선에포함시키는사례는적지않은논쟁을불러일으켰다. 특히미국에서는주에서각정당의당내경선방식을법으로규제하고있고유권자는물론각정당에서다양한경선방식에대한위헌소송을제기하여대법원의판결이이어진바있다. 선출하는사람의범위가확대되면서발생하는첫번째부작용은정당이자신의전통적인지지기반의이해를집약하고대표하기보다는특정한정책, 이념, 공약을지지하는세력에의하여좌지우지될수있다는데있다. 선거에출마하는공직후보자선출과정에까지참여하는당원, 대의원, 또는일반유권자는정치적으로매우참여적이고활동적이며사회경제적으로나이념적으로도특정한배경을공유할가능성이있다. 이렇게적극적이고특정한이념적배경을공유하는정치적활동가에의하여선출된당대표나공직후보자는당의폭넓은지지층을대변하기보다는사회경제적으로나이념적으로한쪽에더치우친특정세력을더대표할가능성이있다. 선출하는사람의범위가일반유권자를포함하면서발생하는두번째부작용은정당의위계질서나유권자지지구조의약화로이어질수있다는점이다. 선거에출마할공직후보자선출과정이더욱개방적으로바뀌면서정당안팎의적극적인참여자들의영향력이점차커지는만큼기존의정당질서는더욱더약해질수있다. 일반유권자까지참여하는개방적인형태의공직후보자선출과정은정당내부의지도자들사이에분파나파벌이발전하도록영향을주고이들에의한정치적인동원이상시적으로이루어질수있다. 이에따라각분파나파벌사이의당내외적갈등이증폭되는데, 이에비례적으로정당의응집력이나위계질서는더욱더약해지게된다. 또한공직후보자와일반당원또는일반유권자사이에직접적인상호작용이경쟁적으로일어나면서정당운영에있어구심력보다는원심력이더커질수있다 (Rahat and Hazan 2001). 선출하는사람의범위가일반유권자를포함하면서발생하는세번째부작용은오히려정당소속감이나충성도를약화시킬수있다는데서찾아진다. 정당의기능가운데가장중요한것으로간주되는공직후보자를선출하는과정에일반유권자까지참여를허용하면장기간당비를내고정당활동을하던당원이자기정당의고유한의사결정과정에행사하는영향력의감소를경험하게마련이다. 이에따라정당의고유한기능에있어서당원및대의원과일반유권자사이가역할에있어서경계가약해진다. 그만큼당원이나대의
10 제 5 호 원은정당에대한소속감을적게느끼게되고충성을더못하게되는동시에정당은외피만남게된다. 이러한부작용들이서로상승작용을일으켜심한경우에는공직후보자선출과정에있어서민주화의결과로오히려정당이제역할과기능을잃고유명무실해지는최악의상태로이어질수도있는것이다. 그리고이미지적했듯이미국에서공직후보자선출과정에일반유권자를참여시키는방안은연방대법원판결의대상이되어왔다. 대표적인예는한정당의경선이라기보다는오히려일반선거와같은상황에서일반유권자가어느정당이건공직자후보를선출하는데참여하도록허용하는연기명예비선거이다 ( 강승식 2012). 2000년미국의대법원에서는캘리포니아주민주당과존스 (California Democratic Party v. Jones) 사이에캘리포니아주에서실시되었던연기명예비선거를위헌으로판결했다. 이판결에서는연기명예비선거가수정헌법제1조인결사의자유를침해한다고보았다. 그리고정당의공직후보자가그정당에속하지않은사람에의하여선출된다는것이다름아니라정당의파괴를의미한다고보았다 (http://en.wikipedia.org/wiki/california_democratic_party_v._jones, 검색일 2011년 3월 12일 ). 이판결이있은뒤워싱턴주와알래스카주에서실시된연기명예비선거도위헌이라는판결을받았다. 2) III. 한국정당공천의민주화과정과문제점 한국에서당내경선은 2002년에처음실시되어 10년이상각급의선거로확대되었고이과정에서정당의민주화에적지않게기여하였다. 과거에는당총재나대표가국회의원후보를거의혼자서공천했고시간이되면스스로대통령후보가되곤했다. 그러나김대중전대통령의임기가끝나가면서이러한막강한제왕적권한을행사하는동시에이를 2) 연기명예비선거에대한미국대법원의 7 대 2 결정에서다수의견이반영된판결문에서는 정치적결사체가자신의후보자를지명하는데있어서정치적결사체의 배제권 (right to exclude) 보다더중요한것은없고, 이를제한하는것은수정헌법제 1 조에위반되며, 나아가캘리포니아주의완전개방형예비선거 ( 연기명예비선거, 논문저자의추가 ) 는정당으로하여금기껏해야자신의정당에가입하기를꺼려했던사람들과제휴하도록하는것이고 악으로는명백히자신의반대파와제휴하도록하는것이며 한번의예비선거에서비당원이당해정당의후보자를결정하도록하는것은정당의존립을근본적으로부인하는것이다 라고적혀있다 ( 김래영 2012, 37).
한국의민주적정당공천제 11 뒷받침해줄막대한자원을보유한정치지도자가더이상존재하지않게되었다. 게다가 2002년대통령선거에서이길후보와선거전략이없자민주당은정당개혁을추진할방편이자선거의명운을가를비책으로국민참여경선제를제시했던것이다. 이러한시대적배경속에서 2002년에도입된양대정당의대통령선거당내경선의방식은다음의 < 표 1> 에요약되어있다. 이표에서확인되듯이과거와달리지난 10여년동안세번의대통령후보를선출했던당내경선은선출자의경계를대폭적으로확대하여일반유권자에게개방했다는특징을갖는다. 지난 10여년동안양대정당은대통령후보를선출하는과정을각당의소수 < 표 1> 양대정당의대통령선거당내경선방식 새누리당 ( 한나라당 ) 민주당 2002 년대통령선거 시기 4 월 13 일 ~5 월 9 일 3 월 9 일 ~4 월 27 일 순회방식 인천, 울산, 제주, 강원, 대구경북, 전북, 부산경남, 대전충남, 경기, 충북, 서울순 인구가적은곳에서많은곳으로순회, 남 북, 동 서이동 선거인단 4만명 160만명 선거인단구성 대의원 50% + 국민 50% 50%( 대의원 + 당원 ), 50% 국민 2007년대통령선거 시기 8월 20일 9월 15일 ~10월 14일 순회방식 전국동시투표 16개광역시도를 2~3개묶어서 8개권역으로 선거인단 23만명 193만명 선거인단구성 대의원 (2) : 당원 (3) : 국민투표 (3) : 여론조사 (2) 구분없음, 여론조사 20% 2012 년대통령선거 시기 7 월 26 일 ~8 월 18 일 8 월 23 일 ~9 월 16 일 순회방식 지역순회합동연설회 (10 회 ), 정책토크 (3 회 ), TV 토론회 (6 회 ) 16 개광역시도 ( 광주 - 전남, 세종 - 대전 - 충남, 대구 - 경북 ) 별 13 회순회경선 선거인단 20 만명 (6000 명대상여론조사 ) 108 만명 선거인단구성 대의원 (2) : 당원 (3) : 국민투표 (3) : 여론조사 (2) 현장투표 + 모바일투표 + 국민배심원투표 (1 인 1 표 )
12 제 5 호 의사결정권자에게국한시키지않고당원과대의원은물론그외에일반유권자를선거인단의 50% 또는그이상까지할당하는식으로바뀌었다. 그리고일반유권자의참여를더욱더진작시켜흥행을일으키기위하여민주당에서는 2007년부터모바일투표까지도입했다. 그결과양대정당의대통령후보를선출하기위한당내경선에서는수만명에서백수십만명의선거인단이참여하게되었다. 대통령후보의선출이과거체육관의수천명이모인자리에서요식적으로치러졌다면 2002년부터는광범위한일반유권자의관심과참여를토대로이루어졌던것이다. 이에비하여국회의원선거의공천과정에서는각당의당헌이나당규와달리당내경선이매우부분적으로실시되는경향이있었다. 적어도이러한측면에서는한국에서정당의민주화가온전하게이루어졌다고하기에부족함이많다. 2004년국회의원선거에서열린우리당은처음으로당원과함께일반유권자가참여하는후보경선방식을일부도입하였다. 그러나 2008년과 2012년국회의원선거에서는다시양대정당이주로공천심사위원회의에게후보를결정하도록맡겼다. 특히 2008년국회의원선거에서는 2007년대통령선거가끝난직후에실시되었기때문에시간이없다는이유로단한곳에서도당내경선이치러지지않았다 ( 길정아 이하경 2009). 2004년에상향식공천이부분적으로도입되었다가 2008년부터는다시하향식공천이대세로자리를잡은것이다 ( 박상운 2012). 그리고 2012년국회의원선거에서도양대정당은공천심사위원회를적극적으로활용하였다. 새누리당은외부인을위주로공천심사위원회를구성했고여론조사를통하여교체지수및경쟁력지수를측정하여현역지역구의원의하위 25% 를원천적으로배제하는것을공천의목표로삼았다 (< 표 2> 참조 ). 또새누리당은지역구의 20% 를전략공천으로 < 표 2> 2012 년국회의원선거후보공천방식 새누리당 민주통합당 주체 공천심사위원회 공천심사위원회 기준 50% 물갈이 정체성 ( 개혁성, 공정성, 가치중심, 국민중심 ) 최소목표 현역하위 25% 배제 현역배제 % 없음 경선방법 완전국민참여경선 여론조사컷오프 2인경선실시 전략공천 전략공천 20% 기타 모바일투표, 여성 15% 공천
한국의민주적정당공천제 13 할당하여전체적으로 50% 이상의물갈이를추진하려했다. 이에비하여민주통합당은공천심사위원회가후보의정체성과개혁성을기준으로공천하여새누리당의목표치에상응하는현역교체율을달성하려했다. 전체적으로 2012년새누리당에서는 8개선거구에서만당내경선을실시하는데그쳤다 ( 윤종빈 2012; 이부하 2012). 전체적으로보았을때 2002년이후한국의양대정당은적어도대통령선거를제외하고는당헌이나당규와달리당내경선을많이실시하지않았다. 오히려대통령선거에서는당내경선이과열되어경선불복이제기될정도에이르렀음에도불구하고국회의원선거이하의당내경선은시간이지나면서정착되기는커녕점차더축소되고있는실정이다. 선거의수준에따라이렇게다르게나타나는당내경선실시의심각한불일치는정당의생존가능성을극대화하려는전략적선택의결과로풀이된다 ( 길정아 2011). 대통령선거에서는상향식당내경선이유권자의관심과참여를자극하여승리가능성을극대화하는제도로작동하지만국회의원선거에서는하향식공천과정이당내권력을장악하고자원을분배하며후보의충성도를확보하는데제격이었다는의미이다. 그러나이러한당내경선의비일관적인실시는한국식정당민주화의수준과한계를극명하게알려주는지표가된다. 이외에도한국의당내경선제도가어설프게자리를잡으면서한국의정당정치에끼친부작용은결코한두가지에국한되지않았고매우복합적인것으로보인다. 대통령선거에서당내경선이일반유권자에게대폭적으로문호를개방하면서전통적인정당의지지기반과무관하지만대중적으로인기있는후보가득세하고각광을받는현상이속출했다. 2002년대통령선거에서당시민주당의정통에가까운것으로알려졌던김근태가경선과정에서대중적인돌풍을일으켰던부산출신의노무현에게패배했다. 그리고천막당사등으로한나라당의어려운고비를극복하도록이끌어왔던박근혜대신이명박이 2007년한나라당의대통령후보로선출되는데는국민참여경선이큰영향을주었다. 대중적인인기라는측면에서자신이있었던박근혜측에서일반국민을대상으로하는여론조사를국민참여경선의일부분으로포함시켰으나결국일반유권자사이에새로운바람을일으킨이명박이오히려여론조사에서더많이득표하면서후보로선출되었던것이다. 당의대통령후보로선출되는데일반유권자의소통과지지가중요해지면서주요후보사이의탈당과정략적인후보단일화도끊이지않았다. 2002년대통령선거에서는민주당의대통령후보로이미선출되었던노무현이당밖에있는정몽준과최종후보결정전을치러야했고 2012년대통령선거에서도민주당의문재인과당밖에있는안철수가후보단일화를위하여각축전을벌여야했다. 대통령후보가되기위하여일반유권자와직접적으로소통하는것이중요해지면서 2007년에는유시민이민주당에서탈당했고한나라당에서
14 제 5 호 는대선주자인손학규와과거대통령후보까지지냈던이회창까지탈당하는일도생겼다. 그리고국민참여경선에더욱적극적인민주당은수도권의주요선거에서최종적으로자기후보를내지못하여정당으로서본원적인기능을담당하지못하게되었고그결과정치적위상도떨어지는일을반복했다. 즉민주당은 2010년지방선거에서경기도지사선거를위한후보단일화에서패배했고 2011년 10월서울시장보궐선거를위한후보단일화에서도이기지못했다. 3) 후자의경우는 TV토론뒤배심원단평가 (30%), 일반시민여론조사 (30%), 선거인단현장투표 (40%) 가실시되었기때문에일반유권자의참여에대한장벽이훨씬더낮았다. 비단대통령선거나국회의원선거를위한당내경선이아니라하더라도공직후보자결정과정에서일반유권자의참여의폭이확대되면서정당의경계가점차사라지는사례가더늘어났던것이다. 양대정당에서는각급의선거를위한후보자당내경선에서이른바표심을확인해야한다는차원으로일반유권자를대상으로여론조사를실시하고있다. 그러나이러한방식은결코대의민주주의에부합한다고하기어려울뿐아니라당내경선의공정성을훼손할수있다는점에서심각한문제를안고있다. 예컨대 2007년한나라당대통령후보선출을위한국민참여경선에서이용된여론조사는표의등가성원칙을크게해친대표적인사례가된다. 다시말해한나라당경선과정에서걸려오는여론조사전화에응답한 1명의표값은전체적으로투표소까지수고스럽게찾아가직접투표한당원, 대의원, 또는일반유권자의약 6표에해당했다. 물론이것은민주당의사례 ( 여론조사응답 1명 = 약 10표 ) 보다훨씬더작았다. 하지만 2007년한나라당경선과정가운데여론조사를제외한선거인단투표에서 432표차이로뒤졌던이명박이여론조사결과를반영하면서최종적으로 2,884 표차이로이겼다. 이러한경선결과는실제로시비를불러일으키지는않았지만큰문제의소지를안고있었던것은분명하다. 그리고 2007년대통령선거에서민주당의당내경선을위하여처음도입된모바일투표는참여자의편의성을향상시키는과정에서비교적큰문제를노출시키지않았다. 모바일투표는투표의 4대원칙가운데직접투표와비밀투표의원칙을침해할수있다는우려를샀지만당내경선이싱겁게진행되었던 2007년에는이러한원칙의훼손에대한가능성마저주목을끌지못했다. 그러나당내경선이매우치열했던 2012년대통령선거에는첫 3) 김래영 (2012) 은국민의요구였건아니면또는야당의선거전략이었건야권단일화의과정 (2010 년경기도지사선거와 2011 년서울시장보궐선거 ) 에서야당이자체후보를본선에내지도못한것에대하여일종의정당의자유의남용일수있다고문제를제기한다.
한국의민주적정당공천제 15 순회경선지부터모바일투표가후보들사이의분쟁거리로떠올랐고경선파행의원인으로작용했다. 2012년에는모바일투표를위한선거인단모집과정에서과열경쟁이일어나더니신청자가운데상당수가발신오류로투표에참여하지못하는일이발생했다. 또한모바일투표관리업체의공정성과신뢰성까지심대한도전을받았다. 공직후보자를선출하는당내경선에일반유권자의참여를확대하고민주적인개혁을가속시키고자국민을대상으로하는여론조사와모바일투표를활용했지만오히려이러한장치들은당내경선의정통성과민주성을훼손하고정당의대표성마저실추시키는계기가되었던것이다. 또한이러한장치들은국민적참여를증진시켜당내경선의흥행을도모하는데이용되었지만여론조사문구등을둘러싼잡음과선거인단모집을위한과열경쟁등으로오히려대중적인 < 표 3> 양대정당의당원수와당비납부자수및비율 한나라당계열 열린우리당포함민주당계열 2001 2,684,307 명 /13,288 명 (0.50%) 1,824,248 명 /10,453 명 (0.57%) 2002 2,778,185 명 /52,559 명 (1.89%) 1,889,337 명 /17,280 명 (0.91%) 2003 2,170,228 명 /15,661 명 (0.72%) 1,544,623 명 /11,802 명 (0.76%) 2004 1,086,329 명 /3,835 명 (0.35%) 276,269 명 /77,697 명 (28.1%)* 2005 1,152,167 명 /259,649 명 (22.5%) 1,090,902 명 /496,536 명 (45.5%)** 2006 1,108,115 명 /278,111 명 (25.1%) 1,092,126 명 /96,007 명 (8.8%)*** 2007 1,650,011 명 /200,583 명 (12.2%) 1,218,297 명 /86,032 명 (7.1%)**** 2008 1,794,071 명 /199,436 명 (11.1%) 1,643,021 명 /23,233 명 (1.4%) 2009 1,952,466 명 /209,769 명 (10.7%) 1,647,895 명 /64,470 명 (3.9%) 2010 2,090,976 명 /293,470 명 (14.0%) 1,918,474 명 /160,820 명 (8.4%) 2011 2,225,898 명 /212,351 명 (9.5%) 2,072,739 명 /168,741 명 (8.1%) 2012 2,472,220 명 /202,722 명 (8.2%) 2,138,800 명 /117,634 명 (5.5%) 출처 : 정당의활동개황및회계보고 ( 중앙선거관리위원회각해당년도 ) http://elecinfo.nec.go.kr/ 주 : 각칸의첫번째숫자는정당의당원수 / 두번째숫자는당비납부자수 ( 괄호안의숫자는당비납부자의비율 ) * 새천년민주당당원 469,221 명, 당비납부자수 34,356 명 (7.32%) ** 민주당당원 300,458 명, 당비납부자수 216,488 명 (72.1%) *** 민주당당원 394,035 명, 당비납부자수 114,284 명 (29.0%) **** 대통합민주신당의통계. 민주당당원 436,330 명, 당비납부자수 62,747 명 (14.4%)
16 제 5 호 지탄의대상으로전락하기도했다. 2002년이후한국의양대정당이서로앞을다투어공직후보자선출을위한당내경선에일반유권자를포함시켰던것은정당의외연을확장하고자했던측면도있었지만이러한목적은결코달성되지못한것으로파악된다. < 표 3> 은그래도 2001년과 2012년사이당비를납부한당원의숫자는등락을거듭하면서증가했고당비납부자의비율도일관성은없지만증가했던것으로보여준다. 그러나 2010년이후이와관련된양대정당의성적은더욱나빠졌다. 또한 < 표 3> 에서는 2001년에비하여 2002년국민참여경선이도입된이후양대정당의당원수가현격하게증가하지않았던것으로나타난다. 한나라당의당원수는 2001년보다오히려 2012년에더감소했고민주당은그반대로나타났던것이다. IV. 책임형국민참여경선제 전체적으로보았을때 2002년이후당내경선과정에일반유권자의참여를다양하게허용했던국민참여경선제는한국의정당공천제를소수의의사결정으로부터대폭풀어놓았다는측면을제외하고는긍정적인효과를찾기쉽지않다. 상향식공천은대통령선거를제외하고각급의선거에일관성있게적용되지않았고시간이지나면서그마저도오히려축소되는경향이있었다. 대통령선거에서승리가능성을극대화하기위하여국민참여경선제를매우적극적으로도입했고선거를앞두고대대적인선거이벤트의계기로활용했던민주당은 2002년을제외하고는승리하지못했다. 국민참여경선제는일반유권자를정당의가장중요한의사결정과정에참여하게하면서정당의외연을확장시킬것을기대했지만그러한목표도달성되지않았다. 전세계적으로근래에정당이대체로쇠락의길을걷고있지만한국에서는국민참여경선제가지난 10여년동안정당의본원적인기능을더약화시켰고정당의경계를더사라지게했으며정당의소속감이나지지를더감소시키는데적지않은영향을주었다. 한국에서는정당공천제의민주화가정당이라는제도와정당정치를뿌리부터흔들면서정당의정체성이나구심력을약화시키면서정당의위기를가속화시키는것이다. 이러한결과는이미살펴보았듯이미국에서도나타났던문제이기도하다. 따지고보면사실공직후보자를선출하는과정에당원과대의원외에일반유권자를포함시키는것은정당의본원적인
한국의민주적정당공천제 17 정의에서벗어나는것이다. 정당에서공직후보자를선출하는자가정당의주인 ( he who can make the nominations is the owner of the party ) 인데정당의주인은정당의당원이고대의원이지결코일반유권자가아니기때문이다 (Schattschneider 1942, 64). 그렇다면지금까지한국에서수많은부작용과문제점을파생시켰고정당의정의에도어긋나는국민참여경선을폐지할수있을까? 결론적으로보았을때기왕에일반유권자의참여를대폭넓혀놓은상향식당내경선자체를없애기는힘들다. 그러므로현실적으로남는방향은그간실험을거친국민참여경선제의문제점을최소화하는방향으로수정하고보완하여명실상부하게민주적인정당공천제를만드는것이다 ( 김병록 2012; 이동윤 2012; 전용주 2010). 이러한측면에서 2012년 5월프랑스대통령선거를위하여당시야당이었던사회당이처음으로 2011년 10월에실시했던개방형예비선거 (open primary) 는한국의정당에게시사하는바가매우크다 ( 한겨레 2011년 10월 7일 ). 2002년한국과마찬가지로 2011년프랑스사회당은미국의개방형예비선거를참고하여대통령후보를선출하는당내경선에일반유권자들이대거참여할수있도록허용했다. 그러나미국의개방형예비선거를도입함에있어서한국의정당과달리프랑스사회당은당내경선에앞서일반유권자에게자기가사회당의가치를공유한다고서약할것을요구했다. 이에더나아가프랑스사회당은경선에참가한일반유권자에게최소 1유로를내도록요구했다. 2011년 10월프랑스사회당의대통령후보당내경선에는일반시민이 260만명씩이나참여했고, 2012년 5월사회당은대통령선거에서승리했다. 한국에서앞으로일반유권자를제외하고당원과대의원의참여속에서상향식으로당내경선을실시하는방향으로돌이킬수없다면프랑스사회당대통령후보당내경선과같이경선에참여할일반유권자에게최소한의책임성을요구하는방안을모색해야한다. 국민참여경선제가실시되면서정당의소속감이나정체성이해체되고정당의경계가모호해지며정당의외연성도확장되지못하는문제가더이상반복되지않게하기위해서는당내경선에참여할일반유권자에게그정당에대한최소한의동질성과소속감을갖도록해야한다는말이다. 이러한제도를여기에서는 책임형국민참여경선제 라고부른다. 책임형국민참여경선제는일반유권자가정당의공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것이해당정당과일종의정치적협약을맺는행위라는인식의전환을전제한다. 당내경선은순수한의도에서건또는상대당의경선결과를교란시키려는의도에서건아니면재미에서건아무나마음대로참여할수있도록허용되는단순한정치이벤트에머물수없다. 당내경선은자신이선출하는공직후보자와임기동안정당의운영이나국정에
18 제 5 호 대하여함께책임을진다는정치적협약식이되어야한다. 이정치적협약식에서우선당내경선에참여하는일반유권자는자신의성명과주소및연락처를정확하게제공해야한다. 그리고정당은이들에게당원에준하는관심을가지고다음선거까지정당의중요한정책, 행사, 업적등을보고하고이에대한의견을수렴한다. 당내경선에참여한일반유권자는경선뒤에도정당의일상적인활동에지속적인관심과참여를제공할자발적의사를가지고있고이에대하여서약해야한다. 이러한접근법은과거국민참여경선제가당의저변을지속적으로확대시키는데기여하지못하고선거용일회성이벤트로전락했던것을조금이나마방지할수있을것이다. 그리고정당은당내경선에참여하는일반유권자를마구잡이로동원하여숫자를늘리는데급급하기보다는자기정당의가치, 공약, 정체성을선전하고이에동의하는유권자를증가시키며이들을당내경선과정에동참하도록유인해야할것이다. 아무리일반유권자라고할지라도공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것은그정당에서가장중요한의사결정과정에개입하는것이고국가나지역의미래를결정하는중요한절차에참여하는것이다. 이러한중대한과정에참여하려는일반유권자는최소한그정당의이념이나공약및정책을알고지지하는지그여부를밝혀야하고정당은이를위한최소한의절차를마련해야한다. 이러한과정은과거의국민참여경선이정당의정체성을훼손하고응집력이나위계질서를약화시켰던부작용을조금이라도줄일수있을것이다. 또한책임형국민참여경선제는정당의당내경선에참여하는일반유권자에게당비에준하는최소한의기여를유도한다. 과거한국정당이진성당원의수가매우적다고하여일반유권자들에게계속해서공직후보자선출의기회를열어주었지만오히려진성당원은더증가하지않고정당은약화되는악순환으로빠져들었다. 당내경선에참여하는일반유권자에게일정한당비또는후원금을내게함으로써책임감도높이고일반유권자의영향력에대한당원의반발도줄어들수있을것이다. 나아가이러한방안은진성당원의확대로이어질수있다. 이렇게한국의책임형국민참여경선제는한마디로미국식개방형예비선거에가까운과거의국민참여경선에약간의제한을가하자는것이라고할수있다. 사실미국에서도각주의법에따라개방형예비선거가점차확산되어폐쇄형예비선거와수적으로는거의비슷한정도의주에서실시되고있다. 하지만민주당당규에서는대통령후보선출을위하여폐쇄형예비선거를원칙으로했다고알려졌다 ( 강승식 2012). 4) 4) 이러한환경에서연방대법원에서는정당의당규가각주의예비선거방식을강제할수있는지심판하기도했다.
한국의민주적정당공천제 19 한국에서도법적으로당내경선에일반유권자의참여를제한하는것이결코헌법과충돌하지않는다 ( 김래영 2012). 한국의헌법제8조제1항은 정당의설립은자유이며, 복수정당제는보장된다 라고되어있고헌법제8조제2항은 정당은그목적 조직과활동이민주적이어야하며, 국민의정치적의사형성에참여하는데필요한조직을가져야한다 고되어있다. 헌법에서정당의설립이자유이고그목적, 조직, 활동이민주적이어야규정한다고반드시일반유권자에게당내경선을허용해야하는것은아니다. 한국의정당의기능이 국민의정치적의사형성에참여 하는것이나한정당이일반유권자모두의정치적의사를반영하고수렴하라는의미는아니다. 국민의정치적의사형성에가장중요한계기로서정당의공직후보자를선출할때다른정당의지지자나무당파에게까지자기정당의공약과정책을실현할후보를선출하게허용하는것까지정당의자유이고정당활동의민주성을의미하는것이라고하기어렵다는것이다. 정당은선거에서자신의이념에기초한공약과정책을표와교환하여당선된뒤에책임을지고실현하고나서그평가에따라심판을받는것이다. 이것이책임정당정치의요체이다. 헌법재판소에서는정당의자유와민주주의는헌법제8조제1항에근거한것인데비하여제2항은오히려정당의자유를한계를설정하고있다고판시했다는점을감안하면당내경선에외부인의참여를허용하는것이정당의자유나민주주의의핵심이라고하기어렵다. 책임형국민참여경선제를정당의당헌이나당규에담아자율적으로실시하도록만드는것도좋은방안이될수있으나가급적정당법을고치고공직선거법에관련법규를담는것이더욱합당하다. 현재정당법제28조제2항제8호에는 공직선거후보자선출에관한사항 을당헌에규정하게하고있다. 그리고앞에서살펴보았듯이공직선거법제47조제2 항은 정당이제1항의규정에따라후보자를추천하는때에는민주적인절차에따라야한다 고하고공직선거법제57조의2는 정당은공직선거후보자를추천하기위하여경선 ( 이하 당내경선 이라한다 ) 을실시할수있다 고해놓았을뿐이다. 미국에서는당내경선에대하여각주의법으로규제하고있고독일에서도공천과관련하여당원총회나대의원회의에서선출하도록선거법에명시해놓고있다 ( 김병록 2012; 이부하 2012). 이에비하여정당에대한입법적규제가상대적으로약한영국이나호주의경우에도최근사법부가정당공천과관련한법적인다툼에더욱적극적으로대응하는추세를보여준다 ( 강승식 2012). 이러한배경에는정당의공천이결코정당의자발적이고 이판결에의하면소송이제기되었던위스콘신주는주법을통하여민주당위스콘신주당에게개방형예비선거를실시할수있게하지만그예비선거결과를민주당전체예비선거에구속하지는못한다 ( 강승식 2012).
20 제 5 호 자체적인행사에국한되는것이아니라는인식이놓여있다. 정당의공천을받아국정을운영하는사람이선출될수도있기때문에정당공천제는매우중요한공적인과정이된다는것이다. 따라서정당의공천이정당의자유이고정당내적인영역에만머무는것이아니라, 엄연하게국가와사회의공적인기능을담당하기때문에입법적이고사법적인규제의영역에있는것이다. 이러한시각에서미국의연방대법원은국민의이익을보호하고정당의공적인성격을고려할때예비선거의방식을정당의당헌과당규가아닌각주의법으로강제할수있다고본다 ( 김래영 2012). 하지만연방대법원은각주가정당에게예비선거방식까지일일이강제할경우헌법적보호의대상인결사의자유를억제할수있기에신중해야한다는입장이다. 다만어떤예비선거방식을제한하는것이정당의헌법적자유 ( 즉결사의자유 ) 를더욱더보장할때는예외로한다. 이에비하여한국에서는아직도정당법에따라공직후보자를선출하는방식을정당의자율적인영역에맡겨놓았다. 정당법에서는공직후보자를선출하는방식이어떠해야민주적인지에대하여명시하지도않았다. 그리고정당법에는이조항에대한위반시제재조항도없다. 이렇게허술한법체제속에서정당은당내경선에대한규정이엄연히있음에도불구하고제대로지키지않아왔다. 당헌이나당규의상향식당내경선규정에도불구하고그외의방식을많이이용했고이러한방식을민주적이라고주장할수있었다. 차제에정당법과공직선거법까지바꿀수있다면후보자선출과정의민주성과제재조항을더욱현실화하고구체화할필요가있다. 여기에서심각하게고려해야할방안은선거관리위원회에서후보등록을받을때공직후보자선출과정의이력에대하여실질적으로심사할수있는권한을보유하도록입법하는것이다. 독일의선거법은공천과정에서진행된자료를모두제출하도록규정하고이를기초로민주적인절차에바탕하여공천이진행되었는지철저하게심사하게되어있다. 독일의선거관리위원회는이러한규정이어겨졌다고판단할경우후보자추천을거부할수있는강력한법적권한을가지고있다 ( 김병록 2012). 또한상향식당내경선이아닐경우에대한규정도보다더엄밀해야할것이다. 예컨대공천관리위원회 ( 또는공천심사위원회 ) 의구성과운영에대하여더욱민주성을담보하도록입법해야한다는것이다. 또한정당의전략공천은민주적인공천과정과거리가멀기때문에이에대한허용조건과폭을법제화할필요도상당하다. 이렇게정당법과공직선거법을바꾸게되면선거를더욱예측가능하게만들것이다. 현재돈안쓰는선거를정착시키기위하여공식선거운동기간이 2주안팎으로상당이짧은데그직전에후보등록막판까지도공직후보자선출에쫓기는일이부지기수였다.
한국의민주적정당공천제 21 거의매번선거에서흥행을일으키기위하여당내경선방식이달라지고선거구마다세부적인경선과정이나기준이바뀌어당내에서는정치적인갈등과혼란이이어졌다. 정당법과공직선거법은선거가실시되기훨씬전에정당으로하여금당내경선을포함한공천방식과일정전반에대하여세부적인기준을제시하고그에따라후보자선출부터일관성있게민주적으로운영되게바꾸어야할것이다. 다른한편현행공직선거법에서허용하고있는여론조사방식은과감하게폐지해야할것이다. 당내경선에서여론조사와관련되어있는규정은공직선거법제57조제2항제2호 정당이당내경선 [ 당내경선의후보자로등재된자 ( 이하 경선후보자 라한다 ) 를대상으로정당의당헌 당규또는경선후보자간의서면합의에따라실시한당내경선을대체하는여론조사를포함한다 ] 을실시하는경우경선후보자로서당해정당의후보자로선출되지아니한자는당해선거의같은선거구에서는후보자로등록될수없다 에담겨있다. 이규정은정당의당헌이나당규에의거하거나또는경선후보자사이에서면합의가있다면당내경선을여론조사로대체할수있다고의미한다. 그러나여론조사는공천과정에서훌륭한참고의자료가운데일부가될수있는것이지결코공천의기준이될수는없는것이다. 강원택 (2009) 은여론조사를이용한공천이정당정치에파급시킬수있는여러가지문제를끄집어냈다. 그가운데주목할만한사실은먼저여론조사는응답자의선호도를반영하는것이지투표소에방문하여표를던질유권자의선택과등치될수없다는것이다. 그리고일반유권자가참여하는당내경선도그러한데, 여론조사를통해공직후보자를선출할경우정당이가지고있는공직후보자선출이라는고유한기능을잃게되는것이고당원의소속감은떨어지게마련이다. 또여론조사를이용한공천방식은당에서어떠한지위와역할을할지라도당외부에서인기만좋으면된다는정치적환경을조성하여당의위계질서를무너뜨릴수있다. 5) 이에비하여앞으로모바일투표는자연히도태될가능성이없지않다. 2012년대통령선거에서모바일투표를위한선거인단을모집하는과정이과열되었을뿐아니라심지어기술적인문제로인하여경선이파행되었기때문이다. 심지어모바일투표결과에대한불신으로후보들사이에이합집산이이루어지면서경선과정이한때마비되는극한대결까지 5) 여론조사를통하여공직후보자를선출하는방식은이미오래전에외국에서도방법론적으로여러가지문제를안고있다는비판을면치못했다 (Butler and Kavanagh 1992). 첫째, 표본추출이나설문방식의오류가발생하는경우, 둘째, 선거등록을안한사람이응답한경우, 셋째, 응답거부자들의비율이후보별로다른경우, 넷째, 거짓응답을하는경우, 다섯째, 응답자들의투표참여율이후보별로다른경우, 여섯째, 응답내용과투표결정이다른경우등이이러한문제점들에해당한다 ( 문우진 2011, 111-112).
22 제 5 호 피하지못했다. 당내경선의모바일투표에서발생한갈등은깊은후유증을남겨대통령선거본선에서는물론이고선거가끝난뒤에도정당으로서응집력을크게훼손시켰다. 게다가민주당에는모바일투표로인하여당원이역차별을받았다는여론이형성되었다. V. 맺음말 전세계적으로정당은위기를맞고있다. 당원의수는점차더줄어들고정당소속감을느낀다는유권자도더욱더줄고있다. 정당민주화는이러한위기를극복할수있는돌파구가운데하나였고공직후보자를선출하는폭을소수의정당지도부에서당원이나대의원등으로개방하고심지어일반유권자의참여도보장하는것은정당민주화의척도가되었다. 한국에서도 2002년부터정당개혁과선거승리를도모하는차원에서국민참여경선제가도입되었다. 그뒤 10여년동안한국의국민참여경선제는공천과정의민주화에일정한성과를남겼지만정당의위기를가속화시켰다는비판을피하지못한다. 지난 10여년동안국민참여경선제는대통령선거를제외하고각급의선거에일관성있게실시되지않았고시간이지나면서그마저도오히려축소되는경향이있었다. 일반유권자의자발적인참여를추구했던국민참여경선제는실제로는일반유권자나선거인단의대대적인동원으로귀결되었다. 국민참여경선제는일반유권자를정당의가장중요한의사결정과정에참여하게함으로써정당의기반을외적으로확장시킬것으로희망했지만이러한기대는충족되지못했다. 국민참여경선제는오히려지난 10여년동안정당의본원적인기능을더약화시켰고정당의경계를더사라지게했으며정당의소속감이나지지를더감소시키는데적지않게영향을끼쳤다. 국민참여경선제는공직후보자의경쟁력을이른바 당심 뿐아니라 민심 에서도확인한다는차원에서도입되었지만민심은커녕당심에서도멀어지는후보자선출과정이되어버렸다. 국민참여경선제는이제 10여년동안의한계를보완하는방향으로개선되어야할과제를안고있다. 사실상향식당내경선을더욱민주적으로개선하기위해서는단순히공천제도의개혁이라는데그치지않고장기적으로한국정당정치의위기를극복한다는보다근본적이고종합적인접근법이필요하다 ( 임성호 2003; 정진민 2011; 현재호 2011). 그러나이논문에서는한국정당정치의위기를극복한다는차원에서일단민주적인정당공천
한국의민주적정당공천제 23 제도의고안을위하여책임형국민참여경선제를제안했다. 현실적으로한국에서는일반유권자를제외하고당원과대의원의참여속에서상향식으로당내경선을실시하는방향으로돌이킬수없기때문에경선에참여할일반유권자에게최소한의자격과책임성을요구하는국민참여경선제를제시하자는것이다. 책임형국민참여경선제는첫째, 일반유권자가정당의공직후보자를선출하는당내경선에참여하는것이해당정당과일종의정치적협약을맺는행위라는인식의전환을전제한다. 둘째, 당내경선에참여하는일반유권자는자신의성명과주소및연락처를정확하게제공해야한다. 셋째, 당내경선에참여하는일반유권자는경선뒤에도정당의일상적인활동에지속적인관심과참여를제공할자발적의사를가지고있고이에대하여서약해야한다. 넷째, 정당의당내경선에참여하는일반유권자에게당비에준하는최소한의기여를요구한다. 다섯째, 정당은이들에게당원에준하는또는그이상의관심을가지고다음선거까지정당의중요한정책, 행사, 업적등을보고하고이에대한의견을수렴한다. 정당공천에대하여법으로규제하는세계적추세에맞게한국에서도책임형국민참여경선제는정당법을고치고공직선거법으로관련법규를담는것이합당하다. 차제에정당법과공직선거법까지바꾸게된다면후보자선출과정의민주성과제재조항을더욱현실화하고구체화할필요가있다. 여기에서심각하게고려해야할사항은첫째, 선거관리위원회에서후보등록을받을때공직후보자선출과정의이력에대하여실질적으로심사할수있는권한을보유하도록입법하는것이다. 둘째, 상향식당내경선이아닌공천관리위원회 ( 또는공천심사위원회 ) 나전략공천에대한규정도보다더엄밀하게바꿔야할것이다. 셋째, 선거가실시되기훨씬전에정당으로하여금당내경선을포함한공천방식과일정전반에대하여세부적인기준을제시하고그에따라후보자선출부터일관성있게민주적으로운영되게해야할것이다. 넷째, 현행공직선거법에서허용하고있는여론조사방식은과감하게폐지해야할것이다. 이러한제도적개혁은경기가진행중에규칙을정하는후진적인정당정치를막고당내경선의안정성과예측가능성을높이는동시에선출된공직후보자의대표성을향상시키고정당정치의발전에기여할것이다.
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26 제 5 호 [ Abstract ] Korea s Democratic Party Nomination Systems: A Responsible Open Primary Lee, Junhan Incheon National University This essay attempts to review many problems in Korea s open primary systems since 2002 and propose an alternative party nomination system. This piece firstly, summarizes the previous literature relevant to the issues in order to understand the side effects of the democratization of the party nomination systems in the world. Then, this study analyzes the history, characteristics, and problems of Korea s open primary systems since 2002. Finally, this research proposes a responsible open primary as a more democratic party nomination system in Korea. This essay views that it is very difficult to abolish the open primary systems despite many critical side effects inherent in it. Thus, this article argues a revised form of the open primary system, i.e. the responsible open primary system, may minimizes an adverse reaction inherent in the previous party nomination systems in Korea. Keyword: party nomination systems, open primary, party politics, responsible open primary