제출문 대통령자문정책기획위원회귀하 참여정부주택토지정책패러다임전환에대한최종보고서를다음과같이제출합니다. 2004. 8 연구책임자 : 김용창 ( 세종사이버대학교부동산자산경영학과교수 )
< 제목차례 > 제 1 장부동산가격의변화추세와특성및방법론적과제 2 1. 부동산가격의장기추세 2 2. 부동산가격변동의특성 6 1) 과잉유동성에의한외생적위기 : 자금의단기부동화와부동산시장 6 2 ) 대증요법적인임기응변적정책대응 8 3 ) 부동산시장및富 ( w e a l t h ) 의편중심화 12 4 ) 건설부동산업의이상비대화와합리화지연, 土建國家체제 14 3. 부동산부문의방법론적과제 17 1) 부동산과노동윤리, 공개념철학 17 2 ) 부 ( w e a l t h ) 의양극화와사회통합, 주거복지의향상 19 3 ) 과잉유동성과부동산정책및일관성 2 2 4 ) 실사용자중심의시장질서와수요관리 2 7 5 ) 부동산정보관리체계 2 8 제 2 장공익과사익의조화와토지공개념철학의정립 3 0 1. 토지공개념제도의경험 3 0 1) 토지공개념 3 0 2 ) 토지공개념제도의변천 3 1 2. 토지의공익과사익 3 5 1) 토지에서공익과사익개념및공개념 3 5 2 ) 헌법상의사유재산권보장과한계 3 7 3. 토지공개념정립을위한쟁점과해석 3 9 1) 재산권행사의제한과한계및토지공개념 3 9-1 -
2 ) 토지재산권의 사회적 의무와 한계 4 2 3 ) 소유와 거래의 제한 4 5 4 ) 미실현이득의 과세의 정당성 4 8 5 ) 개발이익의 성격과 귀속주체 5 1 6 ) 개발부담금의 의의와 부과기준 5 3 7 ) 재산권의 사회적 제약과 손실보상 1 5 6 8 ) 재산권의 사회적 제약과 손실보상 2 5 9 4. 토지 ( 이용 ) 기본법 6 2 제 3 장주택정책철학및목표의정립 6 6 1. 기존주택정책철학및목표 6 6 2. 주택정책철학및목표의명확한정립 6 8 1) 외국의주택정책철학 6 8 2) 명확한목표집단설정과그에상응하는맞춤형정책수단의실행 71 3. 주택공급수요추정방법의다양화 8 2 제 4 장무주택자자가소유제고정책 8 5 1. 주택공급과자가소유 8 5 1) 주택보급률과자가소유율현황 8 5 2 ) 주택소유의편중과자가소유율정체 8 7 2. 다주택보유억제와 1 가구 1 주택소유제고정책 9 0 1) 무주택자자가소유제고정책의변화 9 0 2 ) 무주택자자가소유제고관련제도및정책 9 3 3 ) 다주택보유억제를통한자가소유증대 9 9-2 -
제 5 장주택의공급및유통제도 101 1. 주택분양가격규제및공개 10 1 1) 분양가격통제정책 10 1 2 ) 아파트분양가격동향 10 3 3 ) 분양가격공개를둘러싼쟁점 10 5 4 ) 분양가규제및공개정책 110 2. 분양권전매제도 115 1) 분양권전매제도의변화 115 2) 2003. 5. 23주택시장안정대책의분양권전매제한제도 117 3) 10.29 주택시장안정종합대책 이후의분양권제도 118 4 ) 분양권전매제한제도의보완 119 3. 주택거래신고제 12 0 1) 주택거래신고제도 12 0 2 ) 주택거래신고제의주요내용 12 3 3 ) 주택거래신고제의보완 12 7 4. 주택거래허가제 13 1 1) 주택거래허가제도 13 1 2 ) 허가대상지역및매수청구권등 13 1 5. 주택공급유통제도의전환 ; 투기과열지구와투기지역 132 제 6 장토지이용규제개혁과토지공급 13 6 1. 토지이용규제현황 13 6 1) 토지이용규제현황 13 6 2 ) 복잡다기한토지규제로인한토지이용및공급상의문제점 14 0 2. 토지규제개혁중점과제와추진방안 14 1 3. 토지규제완화와토지공급확대방안및개선 14 5-3 -
1) 공급중심의토지시장작동논리에대한재검토 14 5 2 ) 계획적개발제도의선정비필요 14 8 3 ) 가용토지잠재력과공급체계의원활화 15 1 제 7 장공공택지의생산및공급제도 15 5 1. 택지의 생산현황과 문제점 15 5 1) 택지 및 공공택지의 생산 15 5 2 ) 택지개발 및 생산의 문제점 16 0 2. 택지개발 철학 및 방법론의 전환 16 1 1) 택지개발방법의 개선 16 1 2 ) 택지개발철학 및 방법의 근본적 전환방안 17 0 3. 공공택지의 공급유통과 개선 17 2 1) 택지공급방식 17 2 2 ) 택지개발촉진법상 공공택지 전매금지 조치 17 5 3 ) 공공택지 공급방식의 문제점 17 6 4 ) 공공택지 공급방식의 개선 17 7 제 8 장부동산조세제도 18 1 1. 부동산조세정책의기본현황과쟁점 18 1 1) 부동산조세의기본현황 18 1 2 ) 부동산조세를둘러싼쟁점 18 7 2. 부동산보유세및지방자치 19 1 3. 부동산양도소득세 19 4 1) 양도소득세개요 19 4 2 ) 부동산양도소득세율 19 8 3 ) 재개발 재건축아파트의양도소득세 2 0 2-4 -
4 ) 양도소득세제의변천 2 0 6 5 ) 양도소득세제개선 2 0 7 제 9 장부동산보유세제도 2 11 1. 부동산 보유 관련 조세 현황과 쟁점 2 11 1) 보유세수 현황과 특징 2 11 2 ) 부동산보유세의 쟁점 2 13 2. 종합토지세 제도 2 17 1) 종합토지세 개요 및 부과현황 2 17 2 ) 종합토지세의 쟁점사항 2 2 4 3. 건물분재산세 제도 2 2 9 1) 재산세 개요 및 부과현황 2 2 9 2 ) 재산세부과체계 2 3 2 3 ) 재산세의 쟁점 2 3 4 4. 종합부동산세 도입방안 2 4 1 1) 종합부동산세 도입일지 2 4 1 2 ) 종합부동산세 도입방안 2 4 2 제 10 장개발이익환수시스템의정비 2 5 4 1. 개발이익환수와환수제도 2 5 4 1) 개발이익정의 2 5 4 2 ) 우리나라의개발이익환수제도경험 2 5 5 3 ) 개발이익환수및개발부담금제도와문제 2 5 9 2. 개발이익환수체계의재정비 2 6 3 1) 개발부담금부과와경제성장, 토지공급 2 6 3 2 ) 개발이익환수관련기본법제의도입 2 6 4-5 -
3 ) 개발이익환수제도와지역균형발전의연계체계구축 2 6 7 3. 재건축개발이익환수제도 2 6 8 1) 재개발 재건축사업과주택공급 2 6 8 2 ) 재건축개발이익환수제도도입 2 7 1 제 11 장부동산실거래가거래기반및정보화체계확립 2 7 5 1. 실거래가거래기반정비 2 7 5 1) 실거래가과세 2 7 5 2 ) 실거래가정보구축 2 8 0 2. 종합부동산정보관리센타의구축 2 8 3 1) 부동산정보및관리현황 2 8 4 2 ) 종합부동산정보관리체계의구축 2 9 0 3. 부동산거래시장질서정비 2 9 2 제 12 장주택 토지정책전환을위한정책제안 3 0 3 1. 시민단체의부동산관련정책요구사항 3 0 3 1) 정책방향과기본목표 3 0 3 2 ) 주택정책수단에대한입장 3 0 4 2. 주택 정책전환을위한정책제안 3 0 6 참고문헌 3 3 3 부록 3 4 3-6 -
< 표차례 > < 표 1-1> 서울지역 평당 아파트 매매가격 상승추세 4 < 표 1-2 > 주택가격증감률 5 < 표 1-3 > 금융기관 단기수신 추이 8 < 표 1-4 > 주요 부동산시장 활성화 대책일지 10 < 표 1-5 > I M F 외환위기 이후 주요 주택경기 활성화 대책일지 11 < 표 1-6 > 아파트시가총액추이 12 < 표 1-7 > 아파트 평당가격 상위 10 개동 14 < 표 1-8 > 도곡동 타워팰리스와 비교한 아파트시가총액 양극화 14 < 표 1-9 > G D P 대비 건설업 비중 15 < 표 1-10 > 우리나라의 G D P 대비 건설투자율추이 16 < 표1-11> 1996년부터 2000년까지의 건설투자 비중의 평균 16 < 표1-12> 세계 15 대 건설 시장 (2002 2007) 전망 17 < 표1-13 > 한국 및 주요 국가의 1인당 GDP 및 가계소득 대비 주택가격 배수 20 < 표 1-14 > 원화환산 명목 ( 실질 ) 주택가격 2 1 < 표 1-15 > 다양한 간접투자제도의 경험 2 4 < 표 1-16 > 회사형 R E I T s 와 신탁형 R E I T s 의 비교 2 5 < 표1-17 > 10 29 대책 이후 부동산정책 방향 2 6 < 표 2-1> 택지취득허가현황 3 2 < 표 2-2 > 택지취득신고현황 3 2 < 표 2-3 > 연도별 택지초과소유부담금 부과현황 3 2 < 표 2-4 > 토지초과이득세 부과현황 3 3 < 표 2-5 > 개발부담금 징수현황 3 4 < 표 2-6 > 연도별 부과. 징수현황 3 5 < 표 2-7 > 토지에서 공익과 사익개념 3 7 < 표 2-8 > 헌법재판소의 판결과 토지의 공익성과 사회성 6 3-7 -
< 표2-9> 2003년토지에대한국민의식조사 6 4 < 표 2-10 > 토지공개념제도정립시에검토하여야할헌법원칙 6 5 < 표 3-1> 건설교통부주택정책목표와수단 6 8 < 표 3-2 > 주택정책목표와정책이념 7 0 < 표 3-3 > 주택정책의유형화 ( B o u r n e 의구분 ) 7 0 < 표 3-4 > 건설교통부소득계층별지원방향 7 2 < 표 3-5 > 주택정책의기본목표집단설정과정책이념 7 3 < 표 3-6 > 최저주거수준미달가구현황 7 6 < 표 3-7 > 공공부문임대주택정책 7 6 < 표 3-8 > 광역시도별공공임대주택건설실적 7 8 < 표3-9> 일반가구원의가구형태별구성비 (1980-2000) 7 9 < 표 3-10 > 세계주요국가의인구고령화추이비교 8 0 < 표 3-11> 연구기관별택지소요추계량차이 8 4 < 표 4-1> 주택보급율과자가거주율추이 8 6 < 표 4-2 > 주택보급률현황 8 6 < 표 4-3 > 자가점유가구비율현황 8 6 < 표4-4> 서울시주택중 장기예측지표 8 7 < 표 4-5 > 연소득대비주택가격비율 ( P I R ) 추이 8 7 < 표 4-6 > 주거수준의국제비교 8 8 < 표 4-7 > 전국주택보유현황 8 9 < 표 4-8 > 서울강남거주세대의주택보유현황 9 0 < 표 4-9 > 입주자저축제도 9 5 < 표 4-10 > 청약예금의종류및예치금액 9 5 < 표 4-11> 청약통장가입자현황 9 5 < 표 4-12 > 소형주택의무비율제도의변천 9 8 < 표 4-13 > 무주택자소유제고정책수단 9 9 < 표 5-1> 주택분양가격제도의변천과정 10 2 < 표5-2> 서울시평당분양가와도시근로자소득및물가상승률비교 103-8 -
< 표 5-3 > 최근 서울 동시분양 강남지역 평당 평균분양가 추이 10 3 < 표 5-4 > 아파트 평당 분양가격 추이와 현황 10 4 < 표 5-4 > 서울시 평형별, 권역별 아파트 평당분양가 상승률 10 5 < 표 5-5 > 서울시 분양가 자율조정 권고 결과 10 6 < 표 5-6 > 분양가 공개관련 쟁점사항 및 보완책 10 8 < 표 5-7 > 아파트분양제도 개선 잠정안 111 < 표 5-8 > 정부의 원가공개제와 원가연동제 비교표 112 < 표 5-9 > 분양가 내역산정 기준에 따른 차이 113 < 표 5-10 > 분양권 전매 제도의 변천과정 117 < 표 5-11> 신고지역 지정절차 12 1 < 표 5-12 > 주택거래 신고절차 12 2 < 표 5-13 > 투기과열지구와 투기지역의 비교 13 4 < 표 5-14 > 투기과열지구 및 투기지역 지정현황 13 5 < 표 6-1> 도시적 용지의 소요전망 13 6 < 표 6-2 > 용도지역 지구 현황 13 8 < 표 6-3 > 개별법률에 의한 분야별 개별구역 지정면적 총괄 13 9 < 표 6-4 > 7 대 중점과제와 세부추진계획 14 2 < 표 6-5 > 토지시장 순환단계별 개선방안 및 추진일정 14 4 < 표 6-6 > 준농림지역 토지이용 현황 15 0 < 표 6-7 > 국토계획법제정 당시 법제 개편에 따른 용도지역 변화 15 2 < 표 6-8 > 기개발지 및 개발불가능지 면적 비율 15 2 < 표 7-1> 택지공급과 주택건설추이 15 5 < 표 7-2 > 택지개발방식별 주택공급 비중 15 7 < 표 7-3 > 택지개발 관련법의 도입배경과 주요내용 15 8 < 표 7-4 > 공영택지 계획관련 문제점과 원인 16 1 < 표 7-5 > 우리나라 부동산관련 산업 현황 16 4 < 표 7-6 > 기업도시 개발의 효과 16 9 < 표 7-7 > 지방이전 기업에 대한 유인 16 9-9 -
< 표 7-8 > 택지공급방식의 비교 17 2 < 표 7-9 > 주택건설용지의 배분 비율 17 3 < 표 7-10 > 택촉법상 택지공급가격 17 4 < 표 7-11> 공공택지 공급 제한강화 조치내용 변화 17 6 < 표 7-12 > 임대주택 용지를 고려할 경우 토지공사의 개발이익 17 7 < 표 7-13 > 공공택지 공급방식의 개선대안 내용 17 8 < 표 7-14 > 공공택지공급방식별 장단점과 보완 17 9 < 표 8-1> 단계별 주체별 부동산관련 세금 18 1 < 표 8-2 > 단계별 주체별 부동산관련 세금 18 2 < 표 8-3 > 국세, 지방세 대비 부동산세수 비중 18 4 < 표 8-4 > 유럽 국가들의 거래 비용 18 5 < 표 8-5 > O E C D 국가들의 세입 구조 19 1 < 표 8-6 > 외국 재산세 과표현실화율과 실효세율 19 3 < 표 8-7 > 양도소득세의 과세 대상 19 6 < 표 8-8 > 양도소득세 과세체계 19 7 < 표 8-9 > 부동산, 부동산에 관한 권리, 기타자산의 양도소득세율 19 8 < 표 8-10 > 부동산 양도소득세율 19 9 < 표 8-11> 1 세대 1 주택 양도소득세 비과세요건 개정내용 200 < 표 8-12 > 양도소득세 중과 제외 임대주택 2 0 1 < 표 8-13 > 최근 양도소득세 정책의 변화 2 0 6 < 표 8-14 > 외국의 주택양도소득세 비과세 제도 2 0 8 < 표 8-15 > 1 세대 3 주택이상 양도소득세 중과대상 제외주택 2 10 < 표8-16> 2003년말 기준 지역별 소형주택 수 추정 2 10 < 표9-1> 주요외국 거래세ㆍ보유세 비율 (2000년) 2 11 < 표 9-2 > 연도별 보유세 비중 2 12 < 표 9-3 > 주택분 재산세율과 종합토지세율 비교 2 13 < 표 9-4 > 지방자치단체의 건물과표 조정권한 2 16 < 표 9-5 > 토지분 보유세 세목 2 18-10 -
< 표9-6> 2002년 세액단계별 납세인원 2 19 < 표9-7> 2002년 개인 법인별 과세현황 2 19 < 표9-8> 2002년 토지소유액 계급별 과세현황 2 2 0 < 표 9-9 > 종합토지세의 지역별 분포 2 2 1 < 표 9-10 > 과세유형 2 2 2 < 표9-11> 2002년 과세유형별 과세현황 222 < 표 9-12 > 종합합산과세 과표단계별 인원 2 2 2 < 표 9-13 > 종합합산과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 3 < 표9-14> 2002년 별도합산과세 과표단계별 인원 2 2 3 < 표 9-15 > 별도합산과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 3 < 표9-16> 2003년 분리과세 과표단계별 인원 2 2 4 < 표 9-17 > 분리과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 4 < 표 9-18 > 부동산보유세 세율구조 2 2 5 < 표9-19> 2003년 지방자치단체별 과세표준 적용율 2 2 6 < 표 9-2 0 > 토지보유세의 연도별 과표, 세수 및 실효세율 228 < 표 9-2 1> 건물분 보유세 세목 2 3 0 < 표 9-2 2 > 재산세 납세자 분포 2 3 1 < 표 9-2 3 > 재산세 과표구간별 분포 2 3 1 < 표 9-2 4 > 재산세 중과세 현황 2 3 1 < 표 9-2 5 > 재산세의 지역별 분포 2 3 2 < 표 9-2 6 > 건물분 재산세 세율 구조 2 3 4 < 표9-27> 재산세부담의 비교 (2002) 2 3 5 < 표 9-2 8 > 재산세 과표현실화율과 실효세율 2 3 6 < 표9-29> 재산세 세액별 납세자 분포현황 (2002년 기준 ) 2 3 7 < 표9-30> 서울시 강남 강북과 경기도의 부동산 관련 세부담 사례 비교 238 < 표 9-3 1> 각종 지수, 잔가율, 가감산특례 적용상의 쟁점 239 < 표 9-3 2 > 타 기관 건축단가와 신축건물 기준가액 비교 현황 2 4 1 < 표 9-3 3 > 종합부동산세 정책일지 2 4 2-11 -
< 표 9-3 4 > 종합부동산세 도입대안 2 4 3 < 표 9-3 5 > 종합부동산세 과세방법별 문제점 2 4 7 < 표 9-3 6 > 토지 건물 통합과세 국가 2 4 7 < 표 9-3 7 > 토지 건물 분리과세 국가 2 4 8 < 표 9-3 8 > 표준지 공시지가의 적용현황 2 5 0 < 표 9-3 9 > 개별공시지가 적용현황 2 5 0 < 표 9-4 0 > 지역별 공시지가 현실화율 2 5 2 < 표 9-4 1> 지역별 용도지역별 공시지가 현실화율 2 5 2 < 표 10-1> 우리나라 개발이익 환수제도의 유형 2 5 6 < 표 10-2 > 개발이익 환수의 조세적 수단 2 5 6 < 표 10-3 > 개발이익환수의 비조세적 수단중 수익환수 부담형 2 5 7 < 표 10-4 > 개발이익환수의 비조세적 수단중 시설비용 및 기타 부담형 2 5 8 < 표 10-5 > 개발이익환수제도의 구성 2 5 9 < 표 10-6 > 2003년 10 월 현재 서울시 주택재개발 및 주거환경개선사업 추진현황 270 < 표 10-7 > 서울시 재건축사업현황과 특성 2 7 0 < 표 10-8 > 재건축 개발이익 환수방안별 장단점 2 7 2 < 표 10-9 > 재건축아파트 단지별 개발부담금 부담내역 2 7 3 < 표 10-10 > 재개발 재건축사업별 개발이익 환수비교 2 7 4 < 표 11-1> 투기지역 소재 아파트의 실거래가 과세의 효과 2 76 < 표 11-2 > 소득세법상 고가주택기준의 연혁 2 7 8 < 표 11-3 > 강남구 소재 W 아파트 2 7 9 < 표 11-4 > 부동산관련 정보 및 시스템 현황표 2 8 5 < 표 11-5 > 부동산관련 정보 관리 현황 2 8 7 < 표 11-6 > 기관별 집계하고 있는 부동산정보 종합현황 288 < 표11-7> 2003년 부동산투기관련 세무대책 추진실적 2 9 4 < 표 12-1> 참여연대와 경실련의 주택정책에 대한 입장 3 0 4-12 -
< 그림차례 > < 그림 1-1> 주택, 토지, 물가지수추이 2 < 그림 1-2 > 주택가격증감율추이 3 < 그림 1-3 > 토지가격상승률및소득상승률추이 3 < 그림 1-4 > 주택유형및지역별주택가격변화동향 5 < 그림 1-5 > 서울지역지가및주택가격의변화추이 6 < 그림 1-6 > 단기부동자금의변화추세 8 < 그림 1-7 > 주요대도시권의신규주택가격추이 2 1 < 그림 3-1> 간접투자자산운용법에의한부동산펀드운용 74 < 그림 3-2 > D i g i t a l H o m e 개념도 8 1 < 그림 3-3 > 홈네트워크시범사이트개통일정및 SK 텔레콤컨소시엄시범서비스내용 82 < 그림 6-1> 정부의토지규제개혁시스템안 15 3 < 그림7-1> 1966~2003년수도권아파트단지누적입주현황 15 6 < 그림 7-2 > 현행택지관련법체계 15 9 < 그림 7-3 > 공장이전적지등에서소유기업과공동의 부동산특정공동사업 전개구조 16 6 < 그림 7-4 > 공장용지전환을위한개발형증권화시스템 16 7 < 그림 7-5 > 일본택지정책전환의기본구상안 17 1 < 그림 8-1> 부동산보유세누진구조 ( 로렌츠곡선 ) 18 6 < 그림 9-1> 재산세과표산정체계 2 3 3 < 그림 9-2 > 표준지공시지가와개별공시지가의결정 공시절차 2 4 9 < 그림 11-1> 부동산거래종합전산망개념도 2 8 0 < 그림 11-2 > 부동산정보생성 / 관리조직및정보연계 2 8 6 < 그림 11-3 > 정부기관별부동산정보상관도 2 8 6 < 그림 11-4 > 부동산종합관리센타활용모형 2 9 1 < 그림 11-5 > 종합디지털국토정보망 2 9 2 < 그림 12-1> 토지주택정책의전환 3 0 7 < 그림12-2> 사회경제환경변화와택지개발전략의전환 323-13 -
제 1 장부동산가격의변화추세와특성및방법론적과제 1. 부동산가격의장기추세 우리나라의부동산가격은 1970년대이후 3차례에걸쳐급등하는추세를보였으며, 2001년이후는서울주택가격을중심으로급상승하였으며, 이를계기로 2003 년 10 월 29 일 주택시장안정종합대책 을발표하여현재에이르고있다. 첫번째급등시기는 1970년대말이며, 주택공급부족 + 중동특수 의시기로서 1975~79년간연평균토지가격 30.6% 가상승하였고, 비업무용토지중과세, 양도세중과등으로대처하였다. 두번째시기는 1980 년대말로 주택공급부족 + 국제수지흑자 의시기로서 1988~90년간연평균주택가격 16.3%, 토지가격 26.7% 가상승하였고, 토지공개념제도도입, 분당신도시건설등의 200만호주택건설로대처하였다. 세번째시기인 2001년이후는 국지적주택공급부족 + 부동자금 의시기로서 2001.7~03.9 월간연평균주택가격이 11.2% 상승하였으며, 신도시추가건설, 재건축억제, 양도세강화등의대책으로대처하다 2003년 10 월 29일 주택시장종합안정대책 을발표하여대응하고있다. < 그림 1-1> 주택, 토지, 물가지수추이 주택 - 토지 - 물가 - 아파트지수 (87.1=100) 350 주택토지물가아파트 300 아파트 250 토지 200 150 100 87.1 88.1 89.1 90.1 91.1 92.1 93.1 94.1 95.1 96.1 97.1 98.1 99.1 00.1 01.1 02.1 03.1 04.1 자료 : 재정경제부부동산시장안정대책반, 2004. - 2 -
< 그림 1-2> 주택가격증감율추이 35 30 25 20 전국서울강남 15 10 5 0-5 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03.7-10 -15-20 자료 : 건설교통부주택국 < 그림 1-3> 토지가격상승률및소득상승률추이 1975=100 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 '75 '76 '77 '78 '79 '80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 00 01 02 전국지가서울지가 1인당 GNP 자료 : 한국은행, 한국토지공사 2001년하반기이후최근의부동산가격급등을보면, 외적으로는 380조원에달하는부동자금이결합하였고, 지역적으로는서울강남을중심으로하는수도권, 신도시, 신행정수도지역위주의가격상승이며, 주택유형별로는아파트중심의가격급상승이라고볼수있다. 토지시장은 1980년대후반 ~1990년대초반급등세 - 3 -
를보인후장기간침체국면을보이다가 2002년에큰폭으로상승하였다. 서울의아파트가격은 1980 년대말 3저호황과국제수지흑자반전등을계기로 1988년초부터시작하여 1991년까지 40개월동안 108%( 연평균 32.4%) 가상승하였고, 이후안정세를유지하다가외환위기를기점으로급락을하였다. 그러나안정세를보이던부동산가격이외환위기극복수단으로부동산경기활성화를선택하면서김대중정부하에서각종규제완화조치를시행하고, 이에기반하여 1999년부터다시상승하기시작하였다. 최근아파트값의동향을보면, 서울시의경우 2000년이후 3년 10 개월간아파트가격상승률이 90 년이후 10 년간가격상승률보다높았다. 서울지역내아파트가격을보면, 2000년 1월 24일이후 ( 평당 650만원 ) 부터 2003년 11 월 17 일 ( 평당 1,166만원 ) 까지 3년 10 개월간가격상승률이 79.4% 로서 1990년 1월 31일 ( 평당 395만원 ) 부터 99년 12 월 27일 ( 평당 640만원 ) 까지약 10 년간가격상승률 62.0% 보다 1.27 배높았다. 특히최근기간의상승은강남지역이주도한것으로나타나고있다. < 표 1-1> 서울지역평당아파트매매가격상승추세 서울강남구송파구용산구 지역 2000.1 ~ 2003.11 1990.1 ~ 1999.12 가격상승폭 650 1166 만원 395 640 만원 상승률 79.4% 62.0% 가격상승폭 1009 2338 만원 449 980 만원 상승율 131.7% 118.3% 가격상승폭 896 2026 만원 440 874 만원 상승율 126.1% 98.4% 가격상승폭 860 1321만원 575 867 만원 상승율 53.5% 50.7%(*90년 당시 최고가격 ) 자료 : 부동산뱅크 - 4 -
< 표1-2> 주택가격증감률 ( 전년대비증감률, %) 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04.4 전 7.1 13.2 14.6 21.0-0.5-5.0-2.9-0.1-0.2 1.5 2.0-12.4 3.4 0.4 9.9 16.4 5.7 0.2 주국택서 2.0 9.1 16.6 24.2-2.1-5.4-3.2 0.5-0.6 1.5 2.0-13.2 5.6 3.1 12.9 22.5 6.9 1.2 매울매강 3.0 15.2 18.1 29.0-2.3-4.4-3.5 0.9-0.1 2.4 2.9-15.3 9.1 4.4 17.5 27.4 10.5 1.6 남자료 : 국민은행도시주택가격동향조사 < 그림 1-4> 주택유형및지역별주택가격변화동향 350 < 주택유형별매매지수 ( 종합, 명목 ) > 240 < 지역별주택매매지수 ( 종합, 명목 ) > 300 250 200 150 100 50 아파트최고 : 295.3( 04.4) 최저 : 95.2( 87.2) 현재 : 295.7( 04.5) 최고 : 173.0( 91.4) 최저 : 92.3( 87.6) 현재 : 158.4( 04.5) 연립 단독최고 : 154.5( 91.5) 최저 : 98.2( 87.3) 현재 : 128.7( 04.5) 0 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 '04 (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) 자료 : 국민은행연구소, 2004. 220 200 180 160 140 120 인천 울산 부산 서울 대구 대전 광주 ( 04년 5월현재 ) 100 서울 : 201.8 울산 : 203.7 대전 : 164.6 인천 : 194.8 대구 : 162.3 부산 : 188.2 광주 : 121.9 80 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 '04 (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) 또한외환위기이후지가, 주택가격상승현상은주택매매지수가상대적으로더욱가파르게상승하고있어지가상승분이외의다른요인에의한상승분이크게내재되어있음을보여준다. 주택가격은기본원가인토지가격이외에물리적인문적지역하부구조요인, 재건축등의특수투자요인, 브랜드가치및지역이미지등과같은추가적인가격결정요인에의해결정되는데최근의주택가격은이 - 5 -
러한요인이작용한결과이며, 강남지역아파트가격상승은이러한요인이복합 적으로작용한것이라고볼수있다 ( 국민은행연구소, 2004). < 그림 1-5> 서울지역지가및주택가격의변화추이 180 < 서울, 실질매매지수 : 98년 4/4분기 =100 > 50 < 서울, 실질매매지수 : 전년동기대비 > ( % ) 160 140 120 지가지수 ( 주거지역 ) 주택매매지수 ( 종합 ) 40 30 100 80 60 20 10 지가지수 ( 주거지역 ) 주택매매지수 ( 종합 ) 40 20 0 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) 자료 : 국민은행연구소, 2004 0-10 -20 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) 2. 부동산가격변동의특성 1) 과잉유동성에의한외생적위기 : 자금의단기부동화와부동산시장 그동안부동산가격급상승의특성을보면해당시기별로특수한과잉유동성 ( 과잉자본축적 ) 에기반한자본순환의위기에서발생한것이며, 유동성출구를부동산부문에서찾고있는것도공통적이다. 부동산부문이외의원인에서발생한문제에대해부동산부문자체에서만해결책을찾는것은일시적인응급조치라고볼수있다. 10 29 대책을불러왔던상황은김대중정부의부동산규제완화정책및고금리 - 6 -
기조를바탕으로형성된과잉유동성이부동산부문의개발이익및자본이득추구행태와연계되어대규모부동자금를형성하였고, 이것이다시부동산가격상승을부채질하는악순환고리를형성하였기때문에발생한것이다. 최근에는경기침체와함께시중자금의단기부동화현상이더욱심화되면서경제및금융, 부동산시장의교란요인으로작용하고있으며, 최근의부동자금형성은다음과같은요인을배경으로하고있다 ( 국회재정경제위원회, 2003). 1 미국, 일본, 유럽등선진경제권의경기회복지연, 이라크전쟁및테러위협등대외적불확실성과북한핵문제, 가계부채급증, 카드사유동성위기, 공적자금상환부담및부동산버블등대내적문제. 2 경기부양을위해콜금리를기록적으로낮은수준까지인하함에따라은행예금금리도급락하면서예금자및투자자의저축유인이크게감퇴. 3 저금리기조하에서풍부해진시중유동성이고수익을쫓아부동산시장으로유입되어부동산가격급등을초래하고자본시장으로자금유입저해. 4 경기침체및노사문제악화와함께기업들이적절한미래성장산업을찾지못하여기업의장기자금수요가없을뿐아니라, 벤처침체장기화로고위험 고수익투자처가절대부족한실정. 5 금융기관수신금리의저금리기조가정착되면서투자자들의고위험 고수익투자상품에대한수요가커지고있으나, 국내주식시장및회사채시장의미발달로투자자의다양한수요에대응하지못하고있음. 특히, 회사채시장의경우만기가 3년미만으로단기화되어있어기업의안정적자금조달에도움이되지못하고오히려기업의부도위험을증대시키는등많은문제를안고있음. - 7 -
< 그림 1-6> 단기부동자금의변화추세 < 표 1-3> 금융기관단기수신추이 ( 단위 : 조원, %) 2001 2002 2003 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 총수신액 710.6 777.6 782.4 791.4 778.4 771.6 778.6 775.9 782.0 787.3 775.7 단기수신 추정액 334.6 365.3 368.2 374.3 364.8 362.2 371.3 368.3 375.7 383.5 372.2 단기수신비중 (%) 47.1 47.0 47.1 47.3 46.9 47.0 47.7 47.5 48.1 48.7 48.0 주 : 1) 총수신은 은행계정, 은행신탁, 투신사, 종금사 수신 및증권사 고객예탁금 말잔 기준 2) 단기수신액 = 실세요구불예금 + 수시입출식예금 + 6 개월 미만 정기예금 + 단기시장성 수신 (CD + RP+ 표지어음 ) + 추가금전신탁 + 단기채권형 투자신탁 + MMF + 종금사 수신 자료 : 국회 재정경제위원회, 2003. 2) 대증요법적인임기응변적정책대응 IMF 외환위기를계기로다른산업부문과마찬가지로부동산부문을구조조정할수있는절호의기회를맞이하였으나오히려외환위기의손쉬운극복수단으로서김대중정부가부동산경기활성화대책을사용하면서토지거래신고 허가구역전면해제및토지거래규제완화, 토지공개념제도폐지, 토지공사의기업보유토지매입, 부동산시장대외개방, 특별부가세면제, 취등록세면제및양도소득세인하등의세제 금융지원, 분양중도금지원, 민영주택청약자격완화, 준농림지개발, 신 - 8 -
축주택 양도소득세 면제, 분양가 자율화, 주택 전매제한규정 ( 분양권 전매 ) 폐지 등 전방위 부동산규제완화 정책을 시행하였다 ( 표1-4 참조 ). 이에 따라 IMF 외환위기시에 고금리기조를 배경으로 형성된 과잉유동성이 부 동산규제완화 정책에 편승하여 부동산가격급등으로 이어졌으며, 정부는 부동산 시장에 개입할 수 있는 수단을 사실상 상실한 상황이었다. 실수요가아닌 과잉유 동성에 편승한 주택공급정책이 분양가격 및 기존 주택가격의 급등을 가져온 것 이다. 그동안 부동산가격급상승 및하락 국면마다 시행했던 무분별한 부동산규제완 화정책과억제정책을 여전히 반복한 것이다. 즉 부동산의생애주기별 각 단계에 서 전방위적인 규제완화 및 부동산경기활성화 정책을 시행한 결과, 2001년 이후 부동산가격이 급등하자 다시 부동산억제정책을 실시하는 악순환을 반복하고있 는 것이다 ( 표 1-4, 1-5 참조 ). 1 개발단계 : 준농림지개발 (1994~1999), 그린벨트규제완화, 개발부담금부과중지 (2002.1), 재건축활성화정책 (1998.1 월. 5월, 1999.12) 2 공급단계 : 분양가격자율화 (1998.12), 주택전매행위제한폐지 (1999.2), 주택청약제도완화 (1999.10, 2000.3), 주택건설자금지원확대 (2000.7) 3 유통소비단계 : 토지거래신고및허가구역전면해제 (1997.12, 1998.4), 부동산시장대외개방 (1998.5), 주택구입자금지원정책 (1998.6), 분양권전매허용및청약제도완화 (1999) 4 보유단계 : 택지소유상한제폐지 (1998.9), 외국인토지취득제한전면폐지 (1998.5), 취득세및등록세면제 (1998.2) 5 개발이익환수 : 토지공개념제도폐지, 개발부담금부과중지, 양도소득세면제및인하 (1998.12, 2001.5) - 9 -
< 표 1-4> 주요부동산시장활성화대책일지 대책구체적방안시행방법시행시기 토지거래허가 신고구역전면해제토지거래규제완화토지공개념제도대폭완화토지공사의기업보유토지매입부동산시장대외개방세제 금융지원 신고구역전면해제 (37%) 해제고시 97.12.20 허가구역대폭해제 (33% 3.3%) 98.1.31 허가구역완전해제 98.4.20 토지거래신고제도폐지국토이용관리법개정 99.2.8 유휴지제도폐지 99.2.8 허가구역내사후신고제도폐지 99.2.8 택지소유상한제폐지 택지소유상한에관한법률폐지 98.9.19 개발부담금 부과중지 개발이익환수에관한법률개정 98.9.19 토지초과이득세제폐지 토지초과이득세법폐지 98.12.28 1 조원 ( 채권이율 : 5%) 매입추진 ( 실적 : 268 억원 ) 97.12.12~ 98.4.13 3 조 5 천억원 채권발행으로 금융기관 부채상환용 98.4.30~ ( 채권이율 :prime rate) 기업토지 매입추진 99.3.10 외국인의토지취득제한외국인의토지취득및관리에관한법률전면폐지개정 98.5.26 건물분양공급업 임대업 개방 외국인투자에관한규정 개정 98.4.1 토지개발공급업 임대업 개방 " 98.5.8 특별부가세면제 조세감면규제법시행령 개정 97.12.31 법인세 취득세감면 법인세법시행규칙 지방세법시행규칙개정 97.12.31 취득세 등록세면제 조세감면규제법개정 98.2.24 양도소득세율인하 (30~35% 20~40%) 소득세법개정 98.12.28 금융제한 폐지 금융기관여신운용규정 개정 98.1.26 신탁업법시행령 개정 98.4.1 부동산의증권화 자산유동화에관한법률제정 98.9.16 주택저당채권유동화회사법제정 99.1.29 부동산투자회사법 (REITs) 제정 2001.4.7-10 -
< 표 1-5> IMF 외환위기이후주요주택경기활성화대책일지 대책명 주요내용 신축주택구입시양도소득세면제, 취득 등록세감면주택시장안정대책 국민주택채권매입부담완화 ( 98. 5. 22) 주택저당채권유동화제도도입 주택경기활성화를위한자금지원방안 ( 98. 6. 22) 국민주택기금중도금 1조 8,000억원등 3조 6,400억원주택자금지원 주택경기활성화대책 ( 98. 9. 7) 분양중도금 2조원추가지원 건설및부동산경기활성화대책 ( 98. 12. 12) 99년중국민주택기금중도금 4조원, 재건축 재개발사업지원 주택건설 10 만호추가건설 주택자금 1조 7,522억원추가지원계획 ( 99. 3. 22) 및서민주거 주택구입자금상환액소득공제확대안정대책 ( 99. 5. 31) 중산층및서민층주거안정대책 ( 99. 8. 20) 주택자금대출금리한시인하 근로자주택구입및전세자금, 영세민전세자금지원확대 임대사업등록요건확대 주택건설촉진대책 ( 99. 10. 7) 민영주택청약자격완화등주택청약제도개선 11 조 7,000억원의국민주택기금을지원주택시장안정방안 분양중도금대출한도를평형에따라 1,500~2,000만원인상하고, (00. 1. 10) 대출금리도 0.5% 인하 근로자 서민주택자금지원규모를 3조원으로대폭확대 주택건설자금대출이자인하조치를연말까지연장 20호미만공동주택, 주상복합건물내주택에대해서도주택건설주택건설촉진대책 (00. 7. 1) 자금지원 주택건설자금호당대출한도액을 500~1,000만원인상 건설산업활성화대책 (00. 8. 30) 지방건설활성화방안 (00. 11. 1) 건설투자적정화방안 (01. 5. 23) 임대주택활성화대책 (01. 5.26) 지자체의공공임대주택에대해서는사업비의 50% 까지지원 민간임대사업자의임대주택구입자금지원한도를호당 3,000만원에서 6,000만원으로인상 임대주택용택지공급을위해개발제한구역해제지역내국 공유지및공공기관, 지자체등의미분양택지를임대주택용으로장기임대 재개발조합원에게이주전세금을신규지원하고, 건설자금융자이율을 7~9% 에서 6~7% 로인하 03.6월까지신축주택 ( 고급주택제외 ) 구입시양도소득세면제 02년말까지 25.7평이하의신축주택을건설또는구입하여보존또는이전등기시취득 등록세 25~50% 감면 부산 대구 천안등 6개의지방신시가지개발에착수 공동주택용지의 20% 를임대주택용지로공급하고있는것을수도권지역에한하여는이를 30% 로확대 조정가능지역으로지정된 GB 해제지역에서임대주택단지계획을수립한지역은광역도시계획확정후 GB 우선해제 민간에서조합을구성하여임대주택을건설 공급할수있도록임대주택조합제도를도입 - 11 -
3) 부동산시장및富 (wealth) 의편중심화 최근부동산가격급상승의또다른특징은가격상승을서울및수도권, 강남지역, 아파트라고하는특정지역및특정부동산이주도하고있기때문에비노동소득에기반하여부의양극화및편중을더욱심화시키고있다는것이다. 2004년 6월 10 일기준전국아파트시가총액은 924조 1822억원 (513 만 2119 가구 ) 으로주식시가총액의 336조 1974억원의 2.5 배를넘는금액이다. 그리고서울시내에서거래되는아파트 106만 8118 가구의아파트매매시가총액은 377조 3146억원이다. 또한서울과경기도, 인천광역시등수도권 3개지역의아파트매매시가총액은총 704조 8652억원으로전체아파트매매시가총액의 76.2% 를차지해수도권지역편중이극심한것을알수있다 ( 표 1-6 참조 ). 토지부문역시마찬가지이다. 2002년기준전국과세대상토지의개별공시지가총액이 1천 355조원이며, 서울의공시지가대상면적은 4억8 천만m2로국토의 0.5% 에불과했으나공시지가총액은 395조 206억원으로 29.2% 를차지하고있다. 서울, 인천, 경기등수도권은면적이 11.8% 임에도공시지가총액은 55.3%(749조 747억원 ) 로인구, 공공기관, 대기업등과마찬가지로국부 ( 國富 ) 의수도권집중현상이심각하다. < 표1-6> 아파트시가총액추이 ( 단위 ; 조원 ) 구분 2004.6.10 2003.9.30 2003.6.24 2002.3.30 공시지가 전국 924.2-779.2-1,354.5 서울 377.3 345.5 316.9 241.5 395.2 강남구 64.1 60.4-40.6 49.1 수도권 704.9(76.2%) - 600.5(77.1%) - 749.7(55.3) 주 : 수도권은 서울, 경기, 인천지역 합계이며, ( ) 의 % 는 전국대비 수도권 비중이고, 공시지가 총액은 2002 년 말 기준임 ( 강남은 1998 년말 기준 ). - 12 -
이러한편중현상은서울, 수도권과같은광역권뿐만아니라개별지역차원에서도극심한편중현상을보이고있다. 2004년 6월기준으로강남구의아파트시가총액은약 67조원으로삼성전자시가총액 64조원을넘어서고있다. 또한 2004년 1월기준으로서울에서가장아파트값이비싼지역은강남구개포동 (2525만원 ), 송파구잠실동 (2355만원 ), 강남구대치동 (2346만원 ) 순인것으로나타났다. 이밖에평당 2천만원이넘는 10 위권내에는강남구압구정동 (2088만원 ), 강남구일원본동 (2087만원 ), 서초구반포동 (2070만원 ), 강남구삼성동 (2057만원 ), 송파구신천동 (2024만원 ), 강남구역삼동 (2022만원 ), 송파구오륜동 (2005만원 ) 등으로상위 10 개지역이모두강남 3개지역에분포하고있다 ( 표 1-7 참조 ). 우리나라최고의부자들만모여산다는도곡동타워팰리스 1,2,3 차 7개동 2719 가구가모여있는이곳은대략적인평균평당가가 2700만원에달해, 시가총액만 5 조원에이른다. 타워팰리스한아파트단지의시가총액이종로구 (2 조4 백억, 238%), 중구 (3 조7 천억, 132%), 은평구 (3조8천억, 127%), 강북구 (4조2천억, 113%) 등구단위의한지역안에있는아파트전체의시가총액을훨씬초과하는금액이다. 물론종로구, 중구, 은평구등은대체로아파트가많지않아상대적으로총액이낮게나타났지만, 어쨌든한동 ( 洞 ) 도아닌단지하나가한지역의아파트값의총액보다높다는것은우리사회의주택가격차별화를단적으로보여주는것이다. IMF 외환위기이후최근제3 차아파트가격상승국면에서지역별차별화가더욱심화됐고결국자본이득에기반한자산소득격차에따른계층간소득차이가더커지고있는우리의현실을타워팰리스가전형적으로보여주고있다 ( 표 1-8 참조 ). - 13 -
< 표1-7> 아파트 평당가격 상위 10개동 ( 단위 : 만원 ) 순위 2002년 1월 2004년 1월지역평당가격지역평당가격 1 강남구 개포동 1498 강남구 개포동 2525 2 송파구 잠실동 1479 송파구 잠실동 2355 3 강남구 대치동 1419 강남구 대치동 2346 4 강남구 압구정동 1370 강남구 압구정동 2088 5 강남구 일원본동 1355 강남구 일원본동 2087 6 서초구 반포동 1327 서초구 반포동 2070 7 강남구 삼성동 1302 강남구 삼성동 2057 8 용산구 서빙고동 1299 송파구 신천동 2024 9 강남구 역삼동 1295 강남구 역삼동 2022 10 강동구 상일동 1270 송파구 오륜동 2005 자료 : 스피드뱅크 < 표1-8> 도곡동 타워팰리스와 비교한 아파트시가총액 양극화 ( 단위 : 백억원 ) 지역 타워팰리스 (A) 강북구 은평구 종로구 중구 시가총액 485 429 381 204 368 A/ 지역 (%) 100 113 127 238 132 자료 : 스피드뱅크 (2004. 6 월 기준 ) 4) 건설부동산업의이상비대화와합리화지연, 土建國家체제 부동산규제완화정책의결과 IMF 를계기로완성되어야할건설부동산업의구조조정및산업합리화가지연되고, 오히려건설부동산업이이상비대해지고, 경제의기반을형성하는토건국가체제를구축하고있다. 통계작성기관에따라구체적인수치는다르지만부가가치를기준한건설산업의국민경제적비중은 9.7%(2000 년기준 ) 에이른다. 그러나, 미국, 캐나다, 일본과독일, 프랑스, 영국, 이탈리아, 스페인의경우, 평균적으로 5.9% 수준에머물고있으며, 건설투자의비중이높은 - 14 -
일본을제외한다면, 선진국의건설산업이창출하는부가가치의국민경제적비중은 5% 수준에도미치지못하고있다 ( 왕세종, 2004). 우리나라의경우, 2000년국내총생산에서차지하는건설투자의비중의 23.4% 이지만, 선진 8개국의평균비중은 13% 수준에머물며, 특히주택투자와토목투자는우리나라에비하여각각 2/3 와 1/3 수준에불과하다. 따라서일정수준이상의주택스톡과인프라시설이갖추어지면, 건설산업의성장률이경제성장률을하회하는것이선진국의경험이라고볼수있다. 1996년부터 2000년까지의건설투자비중이높은상위 20 개국가를보면대부분후진국임을알수있다 ( 한국 13 위 ). 이와관련한자료는 < 표1-9~12> 를참고할수있다. 국민경제적비중, 투자율, 성장전망에서여전히전형적인개발국가적특성을보이고있으며, 국민경제의지식기반경제로의전환이라는추세와는다른방향이라고할수있다. < 표 1-9> GDP 대비건설업비중 ( 단위 : %) 연도네델 오스트노르덴마크독일미국스웨덴스페인영국레일리란드웨이아 일본 프랑스핀란드 한국 1993 5.3 3.3 3.9 6.3 3.7 4.6 7.3 4.5 5.5 9.3 5.2 4.1 12.0 1994 5.2 3.7 3.9 6.6 3.9 4.2 7.1 4.6 5.7 9.0 5.1 3.9 11.2 1995 5.0 4.0 4.1 6.3 3.9 4.0 7.3 4.6 5.6 8.2 4.9 3.9 11.3 1996 4.9 3.9 4.3 5.9 4.0 3.9 6.9 4.5 5.7 8.0 4.6 4.2 11.6 1997 4.9 4.1 4.0 5.6 4.0 3.7 6.8 4.5 5.6 7.9 4.1 4.5 11.6 1998 5.0 4.5 4.4 5.2 4.3 3.6 7.0 4.5 5.8 7.7 4.0 4.7 10.1 1999 5.2 4.1 4.7 5.1 4.5 3.6 7.4 4.6 6.1 7.6 4.0 5.0 8.7 2000 5.3 3.7 4.6 4.7 4.6 3.6 7.9 4.6 5.2 7.4 4.3 5.1 8.0 2001 5.4 3.9 4.3 4.4 4.7 3.7 8.2 4.8 5.6 7.0 4.4 5.1 8.3 2002 5.4 4.3 4.2 4.1-3.6 8.6 5.1 - - - 5.0 8.5 자료 : 통계청국제통계 - 15 -
< 표1-10> 우리나라의 GDP대비 건설투자율추이 연도 GDP 대비 주택투자율 (%) GDP 대비 건설투자율 (%) 1990 8.76 22.8 1997 6.30 21.1 1998 6.21 20.3 1999 4.68 16.5 2000 3.86 19.1 2001 4.24 14.8 2002 4.49 14.3 자료 : 장성수 ( 미발표자료 ) < 표 1-11> 1996 년부터 2000 년까지의건설투자비중의평균 순위국가비중 (%) 순위국가비중 (%) 1 적도 기니 57.6 11 중국 17. 9 2 투르크매니스탄 30.9 12 알제리아 17. 9 3 부탄 24.9 13 아랍에미레이트 17. 6 4 레소토 24.3 14 한국 17. 1 5 에리트리아 23.8 15 카타르 16. 6 6 도미니카 23.0 16 유고슬라비아 16. 3 7 버어드 22.4 17 에스토니아 16. 1 8 보스나아헤르체고비나 21.6 18 사우디아라비아 15. 3 9 아제르바이젠 21.4 19 세이셜 15. 2 10 수리남 18. 5 20 싱가폴 15. 1 상위 20 국평균 (%) 21.7 자료 : 권오현, 2000. - 16 -
< 표 1-12> 세계 15 대건설시장 (2002 2007) 전망 ( 단위 : 10 억불, %) 국가 시장규모 (10 억불 ) 성장률 (%) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 '02/'03 '03/'04 '02/'07 미국 889.1 903.0 941.6 987.3 1,020.7 1,072.8 1.6 4.3 3.8 일본 672.2 663.6 679.4 702.8 726.5 750.5-1.3 2.4 2.2 중국 404.0 441.2 478.3 519.9 562.7 607.2 9.2 8.4 8.5 독일 287.1 285.0 291.3 301.8 314.1 327.5-0.7 2.2 2.7 이태리 151.0 152.4 156.6 164.4 171.1 176.9 0.9 2.8 3.2 프랑스 142.5 145.2 150.4 156.0 161.5 166.0 1.9 3.6 3.1 영국 133.8 138.3 144.9 152.5 160.5 169.7 3.4 4.8 4.9 브라질 102.8 109.8 119.1 126.5 138.7 151.1 6.8 8.4 8.0 캐나다 98.6 106.1 108.9 109.9 115.2 121.4 7.6 2.6 4.2 스페인 94.2 97.5 102.3 107.7 113.1 118.8 3.5 4.9 4.8 한국 89.5 95.1 101.3 107.8 114.4 121.3 6.3 6.5 6.3 멕시코 64.4 67.2 71.6 76.1 81.0 86.2 4.4 6.5 6.0 호주 64.0 67.1 70.6 75.0 79.5 84.0 4.8 5.2 5.6 인도 49.3 54.1 59.5 65.4 71.5 77.7 9.5 10.1 9.5 홍콩 45.3 48.2 51.6 55.3 59.3 63.8 6.3 7.2 7.1 전체 (55 개국 ) 3,782.2 3,979.7 4,163.4 4,380.0 4,595.0 4,837.3 2.8 4.6 4.6 자료 : Global Insight 3. 부동산부문의방법론적과제 1) 부동산과노동윤리, 공개념철학 이러한부동산가격상승의대상편중현상이유발하는가장큰문제점은이들특정가격상승대상이노동소득증가를훨씬앞지르면서비노동에기반한부의축적을편중시키고, 자본주의의핵심적인토대인건전한노동윤리를심각히훼손시키면서사회적불만및패배주의, 심리적공황상태를유발한다는것이다. 지난정부에서부동산부문대책은대안적인정책적수단을확보하지않고, 토지 - 17 -
공개념 제도의 사실상 폐기와 같은 공적개입 수단을 상실함으로써 정책적 선택 의폭을 좁히는 결과를 낳았다. 따라서 현재 개발이익환수 수단이 없어진 상황에 서 단기 경기부양책의일환으로 부동산부문을 활용하는 것은 자금의단기부동화 심화, 생산자본 유입 억제, 부동산투기과열 및 노동윤리의 상실을 가져온다. 따라서단순한시장논리적접근이아니라부동산개념및부동산에대한제반경 제적권리에 대해서 인식의전환을 할 필요가있다. 부동산시장은 기본적으로 이 중적시장이다. 한측면은상품으로서부동산자체의시장으로서토지생산물이라 는 상품자체 ( 주택, 상가, 오피스건물 등 ) 의 수요- 공급관계로부터 형성되는 시장 이다. 부동산투기가성행한다는것은부동산자체의수급관계에기반하여단기적 차익거래를 추구하는 소유권 교환 중심의 단순 거래시장이 활성화 된다는 것을 의미한다. 이러한 시장이 활성화되면 과잉유동성이 부동산상품개발 및건설시장 에 유입되어 공급량을 증가시키는 역할을 하지만 국민경제 전반과 유기적 연계 속에서 발전하는 것은 아니라 부동산자체의내생적논리에 의해서 움직이는 것 이다. 또 다른 측면의 부동산시장은 파생수요로서 시장이다. 부동산이라는 상품은 여 타 산업의활동을 수용하는 공간으로서 성격을 갖는다 ( 예컨대 점포와소매업 관 계 ). 부동산이라는공간을활용하여경제활동을수행함으로써국민경제에이바지 하는 서비스로서 부동산시장인 것이다. 따라서 산업활동 전반이 발전함에 따라 부동산에 대한 수요가 증가하여 공급을 유도하는 성격을 갖는다. 이러한 시장은 소유권 거래 중심의소유자 시장이 아니라 기본적으로 임대차관계에 기반한 소 비자 또는 사용자시장인 것이다. 이제는 부동산부문에서 내생적 논리에 따라 움직이는 소유자와 소유권 거래중 심의 시장이 아니라 사용자 시장에 정책적 중심을 두는 것이 필요하다. 새로운 부동산공개념 철학은 종래의소유권 중심의사유재산권 침해라는 쟁점에서 벗어 나토지이용의최적효율성을추구할수있는사용권및최종사용자의관점에서 정립하여야한다. 그리고제2 장에서살펴보겠지만토지공개념제도에대한헌법재 - 18 -
판소의판결은공개념제도자체가위헌이라는것이아니라입법기술상의문제 가위헌이라는것이다. 토지이용의효율성과산업활동의활성화, 국민경제발전 을추구할수있는새로운공개념철학의도입이필요하다. 2) 부 (wealth) 의양극화와사회통합, 주거복지의향상 공공재적성격을많이지니고있는토지 주택에대해지나치게시장지향적인정책을추진한결과부동산시장의양극화현상을심화시킴으로써계층간 지역간자산가치격차와사회적갈등을확대시키고있다는것을살펴보았다. IMF 금융위기이후고금리에따른고소득의금융자산계층이발생하면서소득의양극화가심화되었고, 이후전개된경기활성화정책수단으로부동산경기활성화에따라금융소득에추가하여부동산의개발이익을향유하면서더욱확대되고있다. 10.29 주택시장종합안정대책이전까지의부동산경기는대규모의과잉유동성과이들의구매력에의존한것이라고할수있다. 지금까지정책기조인특정계층의부동산구매력에의존하는정책 ( 투자여유자금보유자및보유계층 ) 과그에따른부의양극화를심화시키는정책에서벗어나실제사용자의부동산소비접근성을제고하는방향으로정책을전환하여야한다. 그럼으로써부동산의본래적기능인생산및생활공간으로서역할을회복하고, 시장이정상화될것이다. 특히주택부문은이러한측면에서보았을때일반중산층의접근성이다른나라와비교하여매우낮다. 따라서단순한양적공급중심의부동산및주택정책에서벗어나실제사용자의부동산소비접근성및주거복지수준을제고시키는방향으로정책을전환할필요가있다. 부동산관련조세정책 ( 양도소득세, 보유세, 거래세 ) 도이러한방향에초점을맞추어야할것이다. 서영훈 (2004) 의연구에따르면, 최근서울아파트공급면적 33평 ( 전용면적 25.7 평 ) 기준신규분양평균가격은 43,989만원 ( 04년 1~3 차동시분양, 평당신규분양 - 19 -
가격 1,333 만원 ) 으로일본도쿄의맨션호당신규분양평균가격인 51,110 만원 ( 전유면적기준 ) 과영국런던권의신규주택평균가격 46,483만원에비해서는아직은낮은수준이나, 미국북동부지역의신규주택평균가격인 43,430 만원을넘어서고있다. 서울등주요국가의대도시권을중심으로비교할때, 한국의최근신규주택가격은미국과일본이 1인당 GDP 3만불을달성한시점의가격에근접하고있다. 또한주요대도시기준으로 1인당 GDP 대비주택가격배수를보면, 2003년신규주택가격기준으로한국 23.7 배, 일본 11.8 배, 영국 11.8 배, 미국 8.3 배순이며, 기존주택가격기준으로한국 24.0 배, 영국 12.8 배, 미국 6.3 배, 일본 6.1 배 ( 02 년 ) 로한국의주택가격수준이매우높다는것을알수있다. 우리와경쟁상대라고하는아시아국가의 1인당 GDP 대비주택가격배수는대만 13.6 배 ( 02 년 ), 홍콩 12.1 배 ( 01 년 ), 싱가포르 5.9 배 ( 03 년 ) 로한국 24.0 배에비해크게낮다는것을알수있다 ( 표 1-13, 1-14, 그림 1-7 참조 ). < 표 1-13> 한국및주요국가의 1 인당 GDP 및가계소득대비주택가격배수 (2003) 신규주택가격비교미국일본영국한국 적정배수평균최대 주택가격 /1 인당 GDP 8. 3 11. 8 11. 8 23. 7 10. 6 11. 8 주택가격 / 가계소득 5.5 7.3 7.5 10.1 6.8 7.5 기존주택가격비교미국일본영국대만홍콩싱가적정배수한국포르평균최대 6.1 13. 6 12. 1 주택가격 /1 인당 GDP 6.3 ('02년) 12. 8 ('02년) ('01 년 ) 5.9 24.0 9.5 13.6 주택가격 / 가계소득 4.1 3.7 8.1 5.3 6.5 3.8 10.3 5.3 8.1 주 : 비교대상은서울의아파트, 미국북동부지역주택, 런던권의주택, 동경의매션, 타이페이시의일반집합주택등임. 평균과최대는한국제외자료 : 서영훈, 2004-20 -
< 그림 1-7> 주요대도시권의신규주택가격추이 주 : 1. 5 천불달성시점, 1 만불달성시점, 2 만불달성시점, 3 만불달성시점 2. 한국의신규주택가격자료중 9 7 년이전자료는구하지못함자료 : 서영훈, 2004 < 표 1-14> 원화환산명목 ( 실질 ) 주택가격 ( 단위 : 만원 ) 1 인당 GDP 1 만 $ 2 만 3 만 2003 년 최근 미국북동부지역 3,049 (4,677) 13, 115 (11,086) 22,270 (13,875) 37,131 (20,180) 43,441 (23,318) 일본한국서울영국런던권도쿄수도권신규주택기존주택 na (na) 27,312 (31,502) 42,831 (44,293) 47,364 (48,282) 51, 110 (52,206) 8,093 (10,271) 20,403 (23,533) 31,261 (32,328) 41,906 (42,718) 45,134 (46,102) 10,483 (10,287) 10,597 (6,940) na (na) 20,182 (24,512) - - - - - 40,621 (22,405) 46,483 (25,286) 35,673 (32,225) 43,989 (38.791) 36,165 (32,669) 38,212 (33,630) 주 : 미국 : U.S. Census Bureau 의 New Residential Sales 북동부지역신규주택평균가격, 최근은 04 년 1/4 분기평균가격일본 : 부동산경제연구소의도쿄및수도권의신축맨션호당평균가격, 최근은 04 년 3 월도쿄및수도권신축맨션호당평균가격영국 : Halifax 은행발표런던권의신규주택평균가격 ( 비계절조정 ), 최근은 04 년 1/4 분기 - 21 -
신규주택평균가격한국 : 신규주택가격은닥터아파트의서울시아파트평당신규분양가격을 33 평으로환산한신규분양가격, 최근은 04 년 1~3 차평균분양가격, 기존주택가격은국민은행발표 4 월서울아파트매매가격지수로추정한매매가격자료 : 서영훈, 2004 3) 과잉유동성과부동산정책및일관성 지금까시살펴본대로 3차에걸친부동산가격급상승의핵심적인원인은과잉유동성의형성이고 ( 자본순환의위기 ), 이것이부동산부문에유입하면서발생한것이다. 즉부동산부문외적인외생변수에의해문제가촉발되었으나문제해결은부동산정책으로해결하려한것이고, 부동산억제정책이뒤따르면서경기가위축되면다시부동산규제완화를통해문제를해결하려는방식을악순환적으로반복한것이다. 따라서이러한악순환을반복하지않기위해서는과잉유동성조기경보시스템의구성과부동자금출구전략의시스템적정비가필요하고, 정책기반의비일관성에기반한단기차익거래를통제하기위해서는부동산정책의일관성을유지하는것이필요하다. 먼저원활한자본순환을유도할수있는제도적장치를마련하고, 과잉유동성형성을사전에제어할수있도록공간적자본축적환경 (built environment) 구축시스템을건설하는것이필요하다. 과잉유동성의형성경보체계가동을통해적기에부동자금의출구전략을수립함으로써부동산부문에과도하게유입되어부동산가격및시장질서를왜곡시키는과정을사전에차단하여야한다. 과잉유동성출구전략으로서일반금융자본시장상품연계, 투자및생산기간이상대적으로길어시장에상품이공급되는기간이긴 ( 회전기간이긴 ) 공간적자본축적환경투자 ( 그결과는전국적입지경쟁력강화와경쟁력있는쓸만한토지공급 - 22 -
확대 ), 부동산간접투자상품유도 ( 위험회피적투자자및소액투자자유치로심리적부동산투기의식의약화유도 ) 등을들수있다. 우리나라는 2001년부동산투자회사법의제정으로부동산간접투자시장을공식적으로열었다. 부동산투자회사법제정당시많은사람들은부동산간접투자제도의도입으로인해부동산시장과자본시장이통합되고, 부동산에대한직접투자로인해야기되었던부동산시장의과열현상이어느정도해소될것이라고기대하였다. 그러나제도상의문제, 부동산간접투자에대한확신부족, 투자대상확보와자금모집의상충관계 (trade-off) 등으로인해기대에미치지못하였다. 그리고 2003년 10 월간접투자자산운용업법제정, 2004년 4월시행령을제정하여본격적인시행에들어갔다. 간접투자자산운용업법상의간접투자는투자자로부터자금등을모아자산에투자한후, 투자결과를투자자에게돌려주는것을의미한다. 그리고간접투자기구 (collective investment vehicle ; CIV) 란간접투자를하는도구를말하며, ( 간접투자 ) 자산운용업이란투자자로부터모은자금등을운용하는산업을말한다. 간접투자자산운용업법을제정한이유는개별법에의해기관별로이루어지고있던간접투자에대한규제를단일법에의한기능적규제로전환하기위해서이다. 간접투자자산운용업법에의거하여부동산에투자하는간접투자기구로서부동산간접투자기구를만들수있도록되어있으며투자신탁형태 ( 신탁형 REITs) 로만설정 운영할수있다이로써우리나라는부동산과관련하여간접투자를할수있는대부분의제도적기반은구축한셈이다. 문제는부동산투자회사제도에서보았던것처럼부처간이해관계, 일반시장의이해부족, 자산관리의비효율성등에따라정착하지못한점을개선하여정착시키는것이중요하다 ( 표 1-15, 1-16 참조 ). - 23 -
< 표 1-15> 다양한간접투자제도의경험 분류도입목적형태운영형태관련법률소관기관 CRV 금융기관의경영건전성을제고하고부실기업정상화 Paper Company 부실기업이발기업구조조정투자행한유가증권회사법등의매매 재경부금감위 CRF 중소기업등의재무구조개선및구조조정지원 Paper Company 유가증권매매 등의 증권투자회사법 재경부금감위 CR- REITs 구조조정차원에서매각하는부동산매입하여구조조정지원 Paper Company 구조조정용부동산매입운용 부동산투자회사법 건교부금감위 ABS 부동산및유가증권 등 기초자산을 통한 자금 조달 Paper Company 기초자산을결집하고증권발행 자산유동화에관한법률 재경부금감위 MBS 주택저당대출채권을유동화를통한자금조달 주택저당대출채실체가있는권을결집하고회사증권발행 주택저당채권유동화회사법 재경부금감위 CRC 부실기업의구조조정 실체가있는부실채권등의회사인수 산업발전법 산자부금감위 REITs 부동산을매입, 운용하실체가있는고그수익을출자자에회사부동산매입운용부동산투자회사법게배분 건교부금감위 개별법에의해기관별 투자증권, 장내 CIV 로 이루어지고있던 간 접투자에 대한 규제를 단일법에 의한 기능적 신탁형과회사형 파생상품또는간접투자자산운용장외파생상품, 업법부동산, 실물자 재경부금감위 규제로 전환 산의운용 - 24 -
< 표 1-16> 회사형 REITs 와신탁형 REITs 의비교 회사형 REITs 구분신탁형 REITs 일반 REITs CR-REITs 최소자본금 / 설정액 500 억원 500억원규제없음 현물출자 설립 / 설정당시 설립 / 설정후 금지 자본금의 30% 까지가능 규모에관계없이가능. 단, 사모투자신탁이어야함 개발사업인가후가능가능가능 자금조달방법발행주식의 30% 공모공모, 사모가능공모, 사모가능 취득세 / 등록세 지배구조 1 인당 발행주식의 10% 초 과소유 금지 규제없음규제없음 개발인가후자기자본자기자본의 30% 까지자산의 30 % 까지개발사업 30% 까지가능가능가능총자산의 9 0 % r ul e 자산구성총자산의 70% rule 규제없음. 총자산의 7 0 % r ul e 금지. 단, 우회차입은금지. 순자산의 2 배까지차입가능단, 우회차입은가능가능순자산범위내에서대여금지금지가능이중과세. 투자손실준비금배당액에대한손금처신탁이기때문에이중과세제도를통해부분적으로리방식으로이중과세이중과세면제완화면제 배당 이익배당한도의 90% 이상 금전배당 규제 없음. 그러나 이 중과세 회피를 위해 배당이 필요 규제없음. 지방세법해석상의현물출자부과부과문제존재자산취득 50% 감면 100% 감면미정 과잉유동성의출구전략확보와더불어중요한것이정책적일관성의유지, 특히부동산에대한기본적인정책철학을확립하는것이다. 그동안부동산규제완화를경기활성화수단으로사용함으로써문제해결수단이면서문제유발의원천으로서부동산부문이라는악순환이반복되었다. 이러한과정에서일시적인경기부양효과는있었지만부동산가격상승에기반하 - 25 -
는정책이기때문에가계가처분소득감소에따른내수침체, 불로소득양산에따 른소득구조양극화심화및재분배악화, 건설부동산업재구조화실패등국민 경제기반을약화시키는측면이있다. 과거김대중정부하에서단기간에외환위기극복과부동산시장활성화라는목 표는달성할수있었으나고질적인문제였던높은부동산가격문제를근본적으로 치유할수있는절호의기회를놓치고말았다. 1991 년이래거의 10 여년간지속 되던하향안정적인부동산가격추세를정착시킬수있는계기를놓치고다시부 동산투기를유발한것이다. 정책의근간을세울수있는생산및생활공간으로서 부동산에대한기본철학을정립하는것이필요한시점이다. < 표 1-17> 10 29 대책 이후부동산정책방향 정책수단주요정책내용기대효과재건축부동산공개념검토위원회에서환수방안검토재건축투자수익률을하락및착공 완공시점의개발이익분에대해부담금개발이익환수주택가격하향안전기대징수공공부문은금년부터후분양시범사업을우선시행하고, 2007 년부터단계별로분양공정률을높여나가 2011 년에는공공부문전체사업장에분양권전매관련투기억제, 후분양제서 80% 공정후에분양. 소비자선택권강화효과민간부문에서는후분양시국민주택기금을우대지원하고공공택지를우선공급하는등의인센티브를제공하여, 자율적인후분양전환유도금융자산일괄부동산투기혐의자에대해부동산거래내역과투기수요자에대한자금조사은행및카드이용실적등모든금융거래상황실시로투기준동위축효과기조회파악가능대중장기적으로보유개념에서종합부동산세 2005 년시행예정. 부동산세의국세부분도입이용개념으로전환취득세, 과세표준이시가의 30 40% 수준에불과한지조세부담이현행에비해 3 5 방세시가표준액을기초로산정, 주택거래신고배가량증가. 동시에거래동등록세지역의경우실거래가격이과세표준결효과문제. 공동주택의건물과표산정시, 면적에따라가면적대비시가가높은고가재산세감산기준을국세청기준시가방식으로변경아파트재산세부담증가 양도소득세 1 세대 3 주택보유자 60% 중과세율적용, 장기보투기지역내 3 주택이상보유자유특별공제적용배제, 투기지역내 1 세대 2 주에대하여최고 82.5% 의세율택이상자양도시 15%p 범위내에서탄력세율적용적용, 2005 년본격시행예정 - 26 -
4) 실사용자중심의시장질서와수요관리 현재의높은부동산가격수준, 특히주택가격수준에서부동산유통및보유억제에관한정책을지속한다면소득양극화에따라상위재산보유계층이주도하는부동산구매가능계층의투자처는줄어들고, 중산층의해체는대체구매세력의부재를의미하며, 이는부동산유효구매계층이한계에와있다는것을의미한다. 과잉유동성에기반한부동산시장의전개 ( 소위부동산버블경제 ) 는 바보가자신보다더바보에게위험을이전하는구조로이루어지기때문에 실수요가지지하지않으면붕괴하게된다. 따라서붕괴를막고부동산가격을적정수준으로유지하기위해서는중산층및실수요자의유효구매가능범위에있어야한다. 과잉유동성의부동산시장진입을억제하고, 단기적거래차익을추구하는부동산투자가능계층의투자기회를봉쇄하면실제사용자중심의시장이형성되고, 이때의부동산시장가격의형성기준은부동산수익가치가될것이다. 현재의주거용부동산과상업용부동산가격은수익가격에비해지나치게높은수준으로형성되어있거나분양되고있다. 내수기반의경제성장이이루어지지않는다면현재의투자가격을지지할수있는임대료를지불할수없게되고 ( 임차인능력의한계 ), 그에따라대규모공실과가격하락을가져오게된다. 따라서연착륙이라함은실제최종사용자가정상적으로경제활동및소비활동을수행할수있는수준으로부동산가격을유지함으로써시장을정상화시킨다는것이다. 부동산투자자입장에서는소득이득과더불어자본이득을기대하기때문에투기적부동산투자를하게된다 ( 장기간의미래노동소득을미리당겨사용하는행태 ). 그런데개발이익환수제도가정비되고, 정책적일관성을유지하면이러한자본이득향수기회가감소하며, 잠재적자본이득향수계층, 특히청약통장가입자인 1가구 1주택소비계층의투자행태에서전환을가져오게되고, 부동산가격이수익가치를반영하는적정수준으로유지될수있을것이다. - 27 -
이는 시장정책을 기존의 공급자 주도의 시장정책에서 수요자관리 중심의 정책 으로 전환하는 것을 의미한다. 이 과정에서 부동산 소요전망 추계방법에서도 다 양한 방법을 활용할 필요가있다. 이는 향후 필요한 토지공급량과주택공급량 및 관련 정책방향에 중대한 영향을 미치기 때문이다. 이에 대해서는 제3 장 3절에서 다시 논의한다. 5) 부동산정보관리체계 현재부동산이용과관련하여 13 개부처 112 개법률에서총 298개종류의용도지역 지구를지정하여適期適所의이용을어렵게하고있고, 토지이용계획확인원으로확인할수있는개별법상용도지역은 27 개에불과하다. 제도적인목적으로여러가지이용제한을두고있으나효율적으로관리할수있는시스템은없는상황이다. 이로부터기업투자가방해를받고있고, 따라서부동산규제를완화하여야한다는인식이팽배해있다. 부동산정책의효율성과효과성을제고하기위해서는복잡다기하게얽혀있는자료들을정보화하는것이필요하다. 다양한부처에서다양한목적으로다양하게수집하고있는자료들을전산화함으로써정책실시에앞서파급효과및효과성을시뮬레이션함으로써정책오류를사전에최소화할수있는것이다. 아울러통합망을구성함으로써개별부서의개별망으로존재할때보다강력한시너지효과를발휘할수있고, 수집한자료의정보가치를더욱극대화시킬수있다. 현재부동산관련정보망은공시지가, 양도소득세, 지적등개별부서별로운용하고있는정부의부동산관련정보망, 부동산 114 등일반부동산정보회사의호가중심의거래정보망, 신도시중심으로중개업자들이지역네트워크기반으로운영하고있는중개물건정보망, 중개업법상의부동산거래정보망등다양하게존재하고있다. 정부의정보망은수집자료의연계가부족하고, 민간정보망은호가중심의정보이며, 중개업법상의정보망등의일부는사실상유명무실한상황이다. 정 - 28 -
부의통합망구축을중심으로이를활용한민간부문부동산정보컨텐츠의품질향상이필요한시점이다. 이러한부동산정보화를토대로부동산의최적이용, 적기적소시스템에의한부동산공급, 부동산투기경보체제의도입, 부동산증권와같은새로운제도의발전을도모할수있을것이다. - 29 -
제 2 장공익과사익의조화와토지공개념철학의정립 1. 토지공개념제도의경험 1) 토지공개념 토지공개념은토지의공익성과사회성을강조하는개념으로서토지소유권에대해그자체의성격상제한가능성을내재하고있는권리로서인식하려는사고라고볼수있다. 1) 사적소유권을인정하는자본주의체제에서토지소유권은점유, 사용, 처분등구분할수있는여러가지개별권리들의묶음 (bundle of rights) 으로구성되어있는데공공복리를위해서이러한소유권행사의일부를제한할수있다는것이다. 즉토지공개념이란토지의소유권은인정하지만사용권과수익권, 그리고때에따라서는처분권까지도국가가관리하겠다는개념이다. 토지공개념이구체화된것은 1978년제2 차부동산가격상승국면에대응하기위해발표한부동산투기억제및지가안정을위한종합대책이었다. 이른바 8 8 조치 에따라국토이용관리법을개정하면서토지공개념을도입하였다. 그러나본격적으로토지공개념제도를도입한것은 10 년후인 1988년 8월 10 일부동산종합대책을발표하면서부터이다. 토지공개념연구위원회활동을토대로 1989년 12 월택지소유상한에관한법률, 개발이익환수에관한법률, 토지초과이득세법이국회를통과함으로써토지공개념의확대도입이이루어졌다. 그러나이러한토지공개념은토지를공공복리에맞게효율적으로이용하기위한긴급조치적성격을갖는것으로일부의논란에도불구하고토지의국공유화를시도하는제도는아니었다. 토지공개념제도는 IMF 외환위기를계기로사실상폐기되었다. 그러나 2001년이후제3 차부동산가격상승국면에대한대책으로서 2003년 10 월 29일주택시장 1) 토지공개념은행정정책적인목적을가지고만들어진용어로서법학계에서는이러한용어에대해거부감을표시했으나현재에는일반적으로사용되고있다. - 30 -
종합안정대책을발표하면서부동산공개념이라는관점에서새로이논의되고있 다. 2) 토지공개념제도의변천 (1) 택지소유상한제 1990 년대초반의토지정책기본이념은강력한토지수요관리정책이라고할수있다. 택지소유상한제, 개발이익금환수제, 토지초과이득세제로대표되는이른바토지공개념제도를실시하면서토지문제를심화시키는부동산투기에대한억제정책을강력하게실시하였다 ( 건설교통부, 2002). 그러나 1997 년말 IMF 경제관리체제에편입된이래국내경기의침체와더불어 1998년토지가격이전년대비 13.6% 가하락하는등부동산시장의침체가심각해지면서대대적인토지시장활성화정책을추구하게된다. 택지소유상한제는택지의물리적소유상한을내용으로하며, 1989년 12 월 30일 택지소유상한에관한법률 을제정하여 1990년 3월 2일부터시행하였다. 그러나 1990년부터 6대도시에서실시된택지소유상한제는토지시장활성화정책의일환으로 1998년 9월 19 일폐지하였다. 그리고이제도의운용과정에서제기된위헌성여부에대하여헌법재판소에서는택지소유상한면적의과도한제한, 고율의부담금등이국민의재산권을침해한다고하여 1994년이후제기되어온 67건의憲法訴願을받아들여 1999년 4월 29일 택지소유상한에관한법률 에대해위헌결정을내렸다. 1991년부터이제도가폐지된 1998년기간중시장 군수 구청장으로부터허가를받아취득한택지는 35,258건에 32,321천m2이며, 상속이나법원판결등의사유로신고한후취득한택지는 2,662건에 2,343천m2이다. 그리고동기간중부과한택지초과소유부담금은총 62,480건에약 1조 6천 8백억원이었다 ( 표2-1, 2-2, 2-3 참조 ). - 31 -
< 표2-1> 택지취득허가현황 ( 단위 : 건, 천m2 ) 구 분 계 91 92 93 94 95 96 97 98 건 수 35,258 3,567 3,907 7,239 5,361 4,203 4,766 4,813 1,402 면 적 32,321 3,697 5,041 7,599 4,671 3,141 3,775 3,509 888 자료 : 건설교통부토지국 < 표2-2> 택지취득신고현황 ( 단위 : 건, 천m2 ) 구 분 계 91 92 93 94 95 96 97 98 건 수 2,662 64 111 239 423 455 533 521 316 면 적 2,343 68 86 125 354 397 433 656 224 자료 : 건설교통부토지국 < 표2-3> 연도별 택지초과소유부담금 부과현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 계 92 93 94 95 96 97 98 건 수 62,480 14,386 14,124 10,731 8,561 6,842 5,920 1,916 금 액 1,677,969 124,473 346,977 322,213 330,680 272,996 227,954 52,676 주 : 최초 부과시점 (1992 년 3 월 2 일 ) 부터 1998 년 9 월 30 일까지의부담금 부과현황 자료 : 건설교통부토지국 (2) 토지초과이득세제토지초과이득세제는조세부담의형평성을제고하고양도소득세제의취약점을보완하며, 토지의효율적이용및유휴토지의공급을촉진함으로써지가의안정을도모하기위해 1989년 12 월 30일 토지초과이득세법 의제정으로도입하였다. 1990년에도입된토지초과이득세는각종개발사업, 기타사회 경제적요인으로유휴토지의지가가상승하여그소유자가얻는토지초과이득을세금으로환수하 - 32 -
는제도로서유휴토지의지가상승분에대하여 3년단위로과세하며, 세율은초과지가상승액의 30~50% 였다. 이제도가도입된후최초의과세기간인 3년간 (1990년-1992년) 지가가 44.53% 이상상승한유휴토지에대하여 1991년과 1992년에예정과세한데이어 1993년에약 9천 5백억원을정기과세하였다. 토지초과이득세는 1993년이후과세실적이없으며, 그간미실현소득에대한과세라는비판이계속되어오다, 1994년 7월 29일헌법재판소가본법에대한헌법불합치결정을내렸고, 1994년 12 월 22일법개정이이루어졌으나 1998년 12 월 28일부동산시장활성화시책의일환으로폐지하였다. 그러나개발사업주변지역등에서발생하는지가상승이익의공적환수문제에대한정책수단이정비되지않는문제를안게되었다 ( 표2-4 참조 ). < 표 2-4> 토지초과이득세부과현황 구분 예정과세 90 년도분 91 년도분 정기과세 과세대상 1년지가가 30.87% 이상상승한유휴토지 1 년지가가 19. 17% 이상상승한유휴토지 3년지가가 44.53% 이상상승한유휴토지 과세필지 ( 필지 ) 31,772 5,475 122,000 과세인원 ( 명 ) 23,381 4,103 94,147 세액 ( 억원 ) 4,630 341 9,477 주 : 정기과세분은 예정과세분을 포함한 것임 93 년이후 과세실적없음 자료 : 재정경제부 (3) 개발부담금제 개발부담금제는 1989 년 12 월 30 일 개발이익환수에관한법률 의제정으로도 입하였으며, 그동안택지개발, 산업단지조성등 30 개사업을대상으로개발이익 - 33 -
의 50% 를부과하였다. 그러나 1998년 6월 25일헌법재판소의헌법불합치결정을시정하고, 1998년 9월 19 일법을개정하여 1999년말까지개발사업인가등을받은개발사업에대하여한시적으로개발부담금을면제하였으며, 2000년 1월 1일부터는개발부담금의부과율도개발이익의 50% 에서 25% 로인하하였다. 그리고기업경쟁력강화를이유로 2001년 12 월 31일부담금관리기본법을제정 시행하여수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 이외의지역에대하여는 2002년 1월 1일부터개발부담금부과를중지하였다. 1990년~2001년기간중 10,767건의개발사업에대하여약 1 조 4천 5백억원의개발부담금을징수하였으며, 개발사업이가장많은경기도에서전체의 56.7% 를징수하였다 ( 표 2-5 참조 ). < 표 2-5> 개발부담금징수현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분계 90~ 95 96 97 98 99 2000 2001 합계 1,451,768 506,193 333,892 356,291 145,167 56,722 24,555 29,127 서 울 85,353 50,195 26,814 3,753 3,172 87 441 891 부산 28,627 18,941 3,188 3,557 1,526 663 724 28 대 구 59,916 25,986 6,246 9,102 15,930 41 590 2,021 인 천 54,577 12,976 9,929 17,780 7,647 3,448 1,770 1,026 광 주 37,279 20,889 4,722 4,667 5,135 1,074 437 411 대 전 72,673 65,068 1, 315 1,050 677 3,013 1,064 486 울 산 8,817 6,540 366 138 633 192 58 1,035 경 기 823,338 168,617 242,105 252,056 86,813 39,175 15,939 18, 612 자료 : 건설교통부토지국 - 34 -
< 표2-6> 연도별 부과. 징수현황 ( 단위 : 건, 백만원 ) 년 도 별 부과징수건수금액건수금액 총 계 15, 668 2,115,047 12,237 1,498,990 2002 1,666 49,797 1,470 47,223 2001 1,195 37,529 821 29,126 2000 337 28,966 329 24,376 1999 319 35,468 659 56,722 1998 1,831 200,984 1,422 145,167 1997 2,251 387,173 1,895 356,291 '90 ~ 96 8,069 1,375,130 5,641 840,085 자료 : 건설교통부토지국 2. 토지의공익과사익 1) 토지에서공익과사익개념및공개념 국제결제은행 (BIS) 에따르면 1960년이후 34개국의금융위기가운데 80% 정도가부동산등자산가격상승을배경으로한과도한은행대출확대가 1년정도이어진후에발생하였다고한다. 그만큼오늘날의부동산경기변동및부동산에대한정책은부동산부문을넘어사회경제구조전반에커다란영향을미치고있기때문에유효한부동산정책수단을확보하고있는것이무엇보다도필요하다. 그러나우리나라는앞서살펴본것처럼 1980년대말의사회적합의를배경으로도입하기쉽지않은토지공개념제도를사실상너무쉽게폐기함으로써부동산부문에서공적개입수단을상실하여향후정부정책수행에서운신의폭을좁히는결과를가져왔다. 그럼에도헌법 123 조는 국가는토지소유권에대해법률이정하는바에따라제한과의무를과할수있다 고규정하고있다. 이는우리나라와같이부동산투기가 - 35 -
주기적으로 발생할 수 있는 상황에서는 토지공개념을 제한적으로 적용할 수 있 는 근거를 제시하고 있는 것이며, 때문에 부동산정책수단으로서 토지공개념제도 는 여전히 유효하다. 최근 시장논리라는 말을 전가의 보도처럼 사용하고 있으나 1980-90년대 서구 정치학계의 국가성격 및 국가론 논쟁에서 밝혀진 것처럼 자본주의의 존립과 발 전을 위해서도 국가는 궁극적으로는 최소한 자본일반 또는 총자본의 이해를 대 변할 수 있어야 한다. 이는 총자본의 이해를 대변할 수 있다면 개별자본의 이해 에 반하는 정책을 시행할 수 있어야 한다는 것이다. 따라서 토지에서 공익의 추 구와 사회적 기속성은 절대적으로 필요한 것이다. 그러나 10 29 종합대책 이후 논의되고있는 부동산공개념은 과거의토지공개 념에 대한 반발로 선택한 용어인 듯하나 용어상의문제가있다. 정책대상으로 보 면 주택공개념을 의미하는 것이며, 주택공개념이라면 주택의 사용, 수익, 처분권 에 대한 공공복리에 입각한 일정한 제한을 한다는 것으로 해석할 수 있다. 그러 나 주택은 자본과노동을 투입한 토지생산물로서 성격을 가지고있기 때문에 공 공재적성격이 강하다고하더라도 일반적인 공개념 논리를 적용하는데는 상당한 반발이 있을 수 있다. 그리고그 토대가토지이기 때문에 토지공개념이라는 관점 에서 쟁점을 형성하는 것이 옳다고 볼 수 있다. 우리나라의 토지관련 법제는 1990년대 초반까지는 공익을 중시하는 방향으로 제정 및 운용되었으나 1990년대 후반부터 규제개혁을 통해 토지관련 규제를 완 화하는방향으로바뀌었다. 아울러헌법재판소가공익을위한사권제한에제동을 걸기시작하였고, 토지공개념제도를비롯한개발제한구역지정, 장기미집행도시계 획시설에 대한 헌법불합치결정을 내림으로써 종래 공익을 위한 토지이용규제보 다 재산권 보장을 강조하는 입장에서 사권보호에 관심을 기울이기 시작하였다. 토지관련법제의공익적사항은소유제한, 토지이용규제, 토지이용강제, 계획적인 토지개발, 개발이익 환수, 토지거래규제, 등기의무 및 부동산실명, 공공사업용지 의취득, 토지공부의관리, 시장질서의확립등이며, 사익관련사항은재산권보장, 주민참가 ( 의견제출, 의견청취 ), 매수청구권 보장, 보상, 이의신청, 청문, 행정소송 - 36 -
등이다 ( 류해웅 성소미, 2000; 77). < 표2-7> 토지에서 공익과 사익개념 토지에 대한 공익 토지에 대한 사익 토지에 대한 공익은 국토의 효율적 이용과 토지에 대한 사익은 재산권 보장의 틀을 토 도시 및지역의건전한 발전을 목적으로 하 대로 하며, 공공필요에 의해 제한하더라도 며, 공공복리로 파악할 수 있다. 그 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 공익개념의 판단주체는 행정청에게 독자적 토지의 사익은 토지소유자가 토지를 사용 으로 부여되는 것이 아니라 법률로서 정하 수익 처분함으로써 향유하는 이익이다. 며, 이익들을 형량하여야 한다. 토지의 사익은 절대적 소유권 개념이 아니 사익을 제한하고 규제하기 위해 정당성이 라 헌법 또는 개별법 상의 공공복리 및 사 부여되는 공익개념 자체의조정원리를 내재 회적 제약과 재산권에 내재하는 제약과 제 시켜 공익과 사익의 충돌을 배제하여야 한 한에 의하여 조정 가능한 개념으로 이해하 다. 여야 한다. 출처 : 류해웅 성소미, 2000(46-48) 에서 정리. 2) 헌법상의사유재산권보장과한계 근대사회철학에서정립한두개념은권력배분의문제와관련된주권 (sovereignty) 개념과재산권 (property) 개념이라고할수있다. 이가운데후자는권리로서재산의근거, 재산소유가정당한권리로확립될수있는가의문제와관련되며, 국가의공적권력에기반하여누가무엇을정당하게소유하는가의관점에서재산권 ( 소유권 ) 개념을정립한다. 그러나이러한소유권개념은배타적소유권관점과 배제되지않을권리 로서재산권관점사이에시대적상황에따라충돌하여왔다. 2) 2 ) 재산권개념과소유권개념의구분과관련하여통상헌법에서말하는재산권은소유권만이아니라실정법상인정하는모든재산권을말한다. 그리고민법상의소유권은어떤물건에대한절대적인지배권을뜻하는것으로서재산권은헌법상의개념으로소유권은민법상의개념으로이해하는경향이있다 ( 류해웅 성소미, 2000: - 37 -
절대적소유권개념에대해공적개념에기반한소유권제한사상은독일바이마르헌법에토대를두고있다. 바이마르헌법제153 조에서소유권은보장과함께의무를수반하고공공복리를위해그제한이가능하도록규정하였고, 우리나라헌법 23 조제2 항의재산권행사에대한공공복리적합의무규정도이러한영향을받은것이다. 우리나라헌법은사유재산권을보장하고있으며, 이는개개인이재산을소유하고상속하는것은물론, 그것을사용 수익 처분할수있는자유를보장하는것을의미한다. 그러나재산권을보장하는동시에그내용과한계에대해법률유보, 재산권행사의공공복리적합의무, 공공필요에의한재산권의제한과보상을동시에규정하고있다. 그리고이러한사유재산권의제약하에위법한재산권침해금지, 재산권의무보상침해금지, 소급입법에의한사유재산권침해금지, 국가외적인침해에대한보호의무등의실질적내용을보장하고있다 ( 류해웅 성소미, 2000: 34-35). 이렇게볼때우리나라헌법은근대적재산권개념에입각하여재산권을보장하는동시에공공복리적합의무에따른정당한사유에의한재산권을제한할수있는사회국가이념을반영한재산권규정을두고있다고볼수있다. 이러한재산권행사의헌법적한계를규정하는 공공복리개념 에대해나치스의슬로건으로서전체주의체제를의미한다는비판도있다 ( 김증한, 1978) 34) - 38 -
< 헌법의재산권관련규정 > 제23 조 1 모든 국민의재산권은 보장된다. 그 내용과한계는 법률로 정한다. 2 재산권의행사는 공공복리에 적합하도록하여야 한다. 3 공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 제37 조 1 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한 다. 2 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필 요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 제119 조 1 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함 을 기본으로 한다. 2 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주 화를 위하여 경제에 관한 규제와조정을 할 수 있다. 제120 조 1 광물 기타 중요한 지하자원 수산자원 수력과경제상 이용할 수 있는 자 연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취 개발 또는 이용을 특허할 수 있다. 2 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하 여 필요한 계획을 수립한다. 제122 조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제 한과의무를 과할 수 있다. 3. 토지공개념정립을위한쟁점과해석 1) 재산권행사의제한과한계및토지공개념 헌법재판소는토지에대해절대적소유권이아니라시대에따라변할수있는 역사적범주로서토지소유권개념을일관되게판결에적용하고있다. 재산권의 - 39 -
내용과 제약, 그 제약의 한계와 관련하여 토지에 대한 권리와 자유의 제약 에서 재산권은 내재적 제약과 사회적 제약을 인정하고 있다 ( 의무를 수반하는 상대적 권리 ( 相對的權利 ) 로 규정함 ). 헌법재판소는 토지거래허가제와 관련한 판결에서 토지소유권이 그 핵심인 재산권이라는 관념은 그것이 생겨난 이후 오늘에 이르 기까지 끊임없이 변천되어 온 역사에 기초를 두고있으므로 헌법에 규정된 재산 권보장의 성격을 명백히 파악하기 위하여서는 토지소유권 관념에 대한 역사적 이해가 필요하다 라고 판시함으로써 토지소유권의 권리와 내용은 시대에 따라 변할 수 있는 사회적 산물이자 역사적 범주임을 분명히 하고 있다. 그러나 동시 에 그 제약의 한계는 재산권의 본질적 내용을 침해해서는 안 되며, 이 경우에는 권리구제를 하여야 한다는 입장이다. 여기서 토지재산권의본질적인 내용이라는 것은 토지재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻한다. 헌법재판소는 재산권행사의사회적의무성의정도에 대해 재산의종류, 성질 등 에 따라 달라지는 것이지만, 특히 토지는 자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터 전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철하여 야 한다고 규정하고 있다. 그래서토지에대해서는헌법제122 조가명문으로 국가는국민모두의생산및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과의무를 과할 수 있다 고별 도로규정하고있는데, 이것이 토지공개념 의기초가되는것으로서, 토지에관한 각종 규제법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와부담을 과하고있다고해석한다. 그러나 동시에 이러한 토지소유자 등에 대한 여러 가지 의무의부과와제재도 헌법제37 조제2 항에 의하여 그 한계가있음은 물론, 재산 권의본질적인내용을침해할수도없는것이다.( 개발이익환수에관한법률제10 조 제3 항 단서 위헌소원 (1998. 6. 25. 95헌바 35, 97헌바 81, 98헌바 5 10( 병합 ) 전원재 판부 ) - 40 -
헌법재판소의 토지소유권 제한 및 토지공개념 관련 판결사항 88 헌가 13 國土利用管理法 第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全 員裁判部 ) 모든사람들에게인간으로서의생존권을보장해주기위하여서는토지소유권은이제더이상절대적인것일수가없었고공공의이익내지공공복리의증진을위하여의무를부담하거나제약을수반하는것으로변화되었으며, 토지소유권은신성불가침의것이아니고실정법상의여러의무와제약을감내하지않으면안되는것으로되었으니이것이이른바, ꡒ 토지공개념 ( 土地公槪念 ) 이론 ꡓ 인것이다. 재산권의사회적제약내지사회기속성을강조하는것은재산권의절대적보장에서배태되는사회적폐단을최소화함과아울러사유재산제도의기본이념을보호하려는것으로서사유재산제도의유지존속을위한사유재산제도의최소한의자기희생내지양보인것이다. ( 민법에서 ) 소유권의내용을규정함에있어서 ꡒ 소유자는법률의범위내에서그소유물을사용, 수익, 처분할권리가있다 ꡓ( 민법제 211 조 )ꡒ 토지의소유권은정당한이익있는범위내에서토지의상하에미친다 ꡓ( 민법제 212 조 ) 라고규정하고있으며 ꡐ 절대무제한으로목적물을이용하고처분할권리 ꡑ 라든가 ꡐ 하고싶은대로이용하는권리 ꡑ 라는내용으로규정하고있지않은것이다. 재산권행사의사회적의무성을헌법자체에서명문화하고있는것은사유재산제도의보장이타인과더불어살아가야하는공동체생활과의조화와균형을흐트러뜨리지않는범위내에서의보장임을천명한것으로서재산권의악용또는남용으로인한사회공동체의균열과파괴를방지하고실질적인사회정의를구현하겠다는국민적합의의표현이라고할수있으며사법 ( 私法 ) 영역에서도신의성실의원칙이라든가권리남용금지의원칙, 소유권의상린관계등의형태로그정신이투영되어있는것이다. 재산권행사의사회적의무성은헌법또는법률에의하여일정한행위를제한하거나금지하는형태로구체화될이치이나이는 ( 토지 ) 재산의종류, 성질, 형태, 조건, 상황, 위치등에따라달라질것이다. 토지의수요가늘어난다고해서공급을늘릴수없기때문에시장경제의원리를그대로적용할수없고, 고정성, 인접성, 본원적생산성, 환경성, 상린성, 사회성, 공공성, 영토성등여러가지특징을지닌것으로서자손만대로향유하고함께살아가야할생활터전이기때문에그이용을자유로운힘에맡겨서도아니되며, 개인의자의에맡기는것도적당하지않은것이다. 헌법재판소의 토지소유권 제한의 한계 관련 판결사항 88 헌가 13 國土利用管理法 第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全 員裁判部 ) 입법부라고할지라도수권의범위를넘어자의적인입법을할수있는것은아니며사유재산권의본질적인내용을침해하는입법을할수없음은물론이다 ( 헌법제 37 조제 2 항후단 ). 토지재산권의본질적인내용이라는것은토지재산권의핵이되는실질적요소내지근본요소를뜻하며, 따라서재산권의본질적인내용을침해하는경우라고하는것은그침해로사유재산권이유명무실해지고사유재산제도가형해화 ( 形骸化 ) 되어헌법이재산권을보장하는궁극적인목적을달성할수없게되는지경에이르는경우라고할것이다. - 41 -
2) 토지재산권의사회적의무와한계 도시계획법제21조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89헌마 214, 90 헌바16, 97 헌바78( 병합 ) 전원재판부 ), 이른바그린벨트를둘러싼판결은외견상헌법불합치결정이라는부분만주목을받고있으나, 이판결은 1 토지재산권의사회적의무성, 2 토지재산권제한의성격과한계, 3 토지재산권의사회적제약의한계를정하는기준등에대해서중요한내용을담고있다. 토지재산권의사회적의무와관련하여헌법상의재산권은토지소유자가이용가능한모든용도로토지를자유로이최대한사용할권리나가장경제적또는효율적으로사용할수있는권리를보장하는것을의미하지는않는다고본다. 토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다는것이다. 따라서지정된구역내의토지소유자에게종래상태에따른토지의이용을보장하면서단지개발행위만을금지하는것은토지소유자에게과도하고일방적인부담을부과하는것이아니라토지소유자가수인해야하는사회적제약의범위에속한다고판단한다. 그렇다고하더라도다른기본권을제한하는입법과마찬가지로비례성원칙을준수하여야하고, 재산권의본질적내용인사용 수익권과처분권을부인하여서는안된다고판시하고있다. 즉준수하여야할원칙으로방법의적정성, 침해의최소성, 법익의균형성을들고있다. - 42 -
헌법재판소의 토지재산권의사회적의무 관련판결사항도시계획법제 21 조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 헌법상의재산권은토지소유자가이용가능한모든용도로토지를자유로이최대한사용할권리나가장경제적또는효율적으로사용할수있는권리를보장하는것을의미하지는않는다. 입법자는중요한공익상의이유로토지를일정용도로사용하는권리를제한할수있다. 따라서토지의개발이나건축은합헌적법률로정한재산권의내용과한계내에서만가능한것일뿐만아니라토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다. 재산권에대한제한의허용정도는재산권행사의대상이되는객체가기본권의주체인국민개개인에대하여가지는의미와다른한편으로는그것이사회전반에대하여가지는의미가어떠한가에달려있다. 즉, 재산권행사의대상이되는객체가지닌사회적인연관성과사회적기능이크면클수록입법자에의한보다광범위한제한이정당화된다. 다시말하면, 특정재산권의이용이나처분이그소유자개인의생활영역에머무르지아니하고일반국민다수의일상생활에큰영향을미치는경우에는입법자가공동체의이익을위하여개인의재산권을규제하는권한을더욱폭넓게가진다고하겠다. 토지에대한재산권은연속된공간의특정부분을소유하는등의권리이므로그대상이되는토지의가치는그토지가위치한지역의사회적제반조건에따라정해지고, 이용또한그이웃에있는다른토지의이용과서로조화되어야하는제약이따를수밖에없는특성이있다. 그런데토지는원칙적으로생산이나대체가불가능하여공급이제한되어있고, 우리나라의가용토지면적은인구에비하여절대적으로부족한반면에, 모든국민이생산및생활의기반으로서토지의합리적인이용에의존하고있으므로, 그사회적기능에있어서나국민경제의측면에서다른재산권과같게다룰수있는성질의것이아니므로공동체의이익이보다강하게관철되어야한다 ( 헌재 1989. 12. 22. 88 헌가 13, 판례집 1, 357 참조 ). 헌법은토지가지닌위와같은특성을감안하여 국가는국민모두의생산및생활의기반이되는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에의하여그에관한필요한제한과의무를과할수있다 ( 제 122 조 ) 고규정함으로써토지재산권에대한광범위한입법형성권을부여하고있다. - 43 -
헌법재판소의 토지재산권의사회적제약의한계와기준 관련판결사항도시계획법제 21 조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 입법자는중요한공익상의이유와앞에서본토지가가진특성에따라토지를일정용도로사용하는권리를제한할수있기때문이다. 따라서토지의개발이나건축은합헌적법률로정한재산권의내용과한계내에서만가능한것일뿐만아니라토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다. 그렇다고하더라도토지재산권에대한제한입법역시다른기본권을제한하는입법과마찬가지로과잉금지의원칙 ( 비례의원칙 ) 을준수해야하고, 재산권의본질적내용인사용 수익권과처분권을부인해서는아니된다. 요컨대, 공익을실현하기위하여적용되는구체적인수단은그목적이정당해야하며법치국가적요청인비례의원칙에합치해야한다. 즉, 입법자가선택한수단이의도하는입법목적을달성하고촉진하기에적합해야하고 ( 방법의적정성 ), 입법목적을달성하기에똑같이효율적인수단중에서가장기본권을존중하고적게침해하는수단을사용해야하며 ( 침해의최소성 ), 법률에의하여기본권이침해되는정도와법률에의하여실현되는공익의비중을전반적으로비교형량하였을때양자사이의적정한비례관계가성립해야한다 ( 법익의균형성 ). 토지는우리들모두의일터이고삶의터전이기때문에토지재산권의사회적기능이매우중요할뿐만아니라국민의대다수를점하는도시민의건전한생활환경의확보와국가안보등과같은이사건법률조항을통하여실현하려는법익의비중이매우크다는것을고려할때, 지정된구역내의토지소유자에게종래상태에따른토지의이용을보장하면서단지개발행위만을금지하는것은토지소유자에게과도하고일방적인부담을부과하는것이아니라토지소유자가수인해야하는사회적제약의범위에속한다고판단된다. 개발제한구역지정으로인하여토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는더이상법적으로허용된토지이용의방법이없기때문에실질적으로토지의사용 수익의길이없는경우에는토지소유자가수인해야하는사회적제약의한계를넘는것으로보아야한다. - 44 -
3) 소유와거래의제한 택지소유상한제위헌소원 (1999.4.29.94헌바 37외66건병합 ) 과관련하여택지소유상한에대한입법목적자체는위헌이아니며, 수단의적정성과최소침해성을갖지못해입법목적에비해침해받는사익이과도하기때문에위헌판결을내렸다. 즉이와관련하여헌법재판소는 소유상한을지나치게낮게책정하는것은개인의자유실현의범위를지나치게제한하는것이라고할것인데, 소유목적이나택지의기능에따른예외를전혀인정하지아니한채일률적으로 200 평으로소유상한을제한함으로써, 어떠한경우에도, 어느누구라도, 200평을초과하는택지를취득할수없게한것은, 적정한택지공급이라고하는입법목적을달성하기위하여필요한정도를넘는과도한제한으로서, 헌법상의재산권을과도하게침해하는위헌적인규정이다 라고판결하였다. 또한택지에대한처분및이용 개발의무를이행하지않을때부담금을부과하는것도위헌은아니라고하였다. 다만, 10 년만지나면그부과율이 100% 에달할수있도록, 아무런기간의제한도없이, 매년택지가격의 4% 내지 11% 에해당하는부담금을계속적으로부과할수있도록하는것은, 짧은기간내에토지재산권을무상으로몰수하는효과를가져오는것이되어, 재산권에내재하는사회적제약에의하여허용되는범위를넘는것이다 라고판시하여원본침식가능성을고려하지못한법제의기술적인사항을문제로삼았던것이다. 그리고토지거래허가제와관련하여국토이용관리법제21 조의 3 제1 항의토지거래허가제는사유재산제도의부정이아니라그제한의한형태이고토지의투기적거래의억제를위하여그처분을제한함은부득이한것이므로재산권의본질적인침해가아니며, 헌법상의경제조항에도위배되지아니하고, 현재의상황에서이러한제한수단의선택이헌법상의비례의원칙이나과잉금지의원칙에위배된다고할수도없다고판결하고있다. - 45 -
택지소유상한제위헌소원 (1999.4.29.94 헌바 37 외 66 건병합 ) 공익요소 판결쟁점 사익요소 재산권 적정한보장 택지공급 과 투기억 행복추 제. 구권, 평 등권, 주 국민주거권거생활안정 소급입법금지 재판기준 과잉금지및평등권칙 신뢰보호원칙 판결요지 택지의 사회적 기능, 택지소유권의 사회적 의무성, 도시에서의 택지 및 주택문제의 심각성 등을 종합하 여 판단할 때, 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는다고 볼 수 없고, 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하 는 공익의 비중과 택지소유 상한제도에 의하여 발생 하는 토지재산권의 침해의 정도 사이에 적정한 비례 관계가 성립한다고 보이므로, 법익균형성의 요건이 충 족되었다고할 수 있다. 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 택지의 강 화된 사회적 의무성에도 불구하고 개인의 자유실현의 물질적 바탕으로서의 택지재산권의 기능을 충분히 고 려하지 않았기 때문에, 재산권침해의 효과와 소유상한 을 통하여 달성하려는 적정한 택지공급 이라는 공익 사이의 합리적인 비례관계를 명백히 벗어났다고 판단 된다. 택지에 대한 처분 및 이용 개발의무 불이행에 대 한 부담금 부과는 위헌이 아니지만 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것 이 되어, 재산권에 내재하는 사회적제약에 의하여 허 용되는 범위를 넘는 것이다. 결정 위헌 토지거래허가제위헌심판 (1989.12.2288헌가 ) 판결쟁점재판기준판결요지결정공익요소사익요소 토지의투기적 사유재산제도의보장은타인과더불어살 헌법 23 거래억제. 아가야하는공동체생활과의조화와균형을조의사유 민주복지국가건흐트려뜨리지않는범위내에서의보장이다. 재산권보 비례원칙설을위한경제질 토지거래허가제는사유재산제도의부정이장및민서와토지소유권의아니라그제한의한형태이고, 토지의투기합헌법상의사 과잉금지상대성. 적거래의억제를위하여그처분 ( 處分 ) 을적자치내원칙 소유권행사의사제한함은부득이한것이므로재산권의본질지계약자회적의무성, 토지적인침해가아니며, 헌법상의경제조항에도유원칙주택문제의심각성위배되지않는다. - 46 -
헌법재판소의 거래허가제한 관련판결 88 헌가 13 國土利用管理法第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全員裁判部 ) 헌법제 37 조제 2 항의규정이기본권제한입법의수권규정 ( 授權規定 ) 인성질과아울러기본권제한입법의한계규정 ( 限界規定 ) 의성질을갖고있음을감안하건대사유재산제도하에서재산권의핵심적인요소라고할수있는처분권을제한또는금지하고있는토지거래허가제는소유권을허유권 ( 虛有權 ) 으로전락시키는것으로서그본질적인내용을침해하는것이며따라서부수적인다른조치를아무리잘보완하여도위헌임을면하기어렵다는견해에대하여살펴본다. 토지거래허가제는위에적시한국가의헌법상의권한과의무를실현하거나이행하기위하여마련된것이라할수있는것이다. 그런데토지거래허가제는그주된목적이토지의투기적거래억제에있는바, 토지투기는엄청난불로소득을가져와불건전한소비풍토나퇴폐향락성향의과소비와연결되기쉽고, 일반근로자는봉급이나임금으로는평생저축을하여도주거를마련하기힘들고, 생산공장부지의가격등귀는생산품가격의인상요인이됨과아울러다른물가도함께상승시키는결과가되어결국에는경제의발달을저해하고국민의건전한근로의욕을저해하며계층간의불화와갈등을심화시키는것이다. 토지거래허가제는거래목적, 거래면적, 거래가격등을통제하기위한제도이나실제에있어서는토지의거래가격을허가기준가격의범위내로억제하는것이주목적이라할수있어어떤의미에서는토지거래의상한가격을통제하는제도라할수있고이러한의미의물가통제는시장경제원리를채택하고있는자유민주주의국가에서도흔히볼수있는것이며우리나라에만있는것은아닌것이다. 토지거래허가제는 ( 토지 등의 거래계약이 허가되었을 경우에는 제한의 해제로서 별 문제될 것이 없고 토지 등의 거래계약이 불허가되었을 경우에도 ) 사유재산제도의 부정이라 보기는 어렵고다만 그 제한의한 형태라고봐야 할 것이다. 생산이 자유 롭지 않은 토지에 대하여 처분의 자유를 인정하지 않고 이를 제한할 수 밖에 없음 은 실로 부득이한 것이며 토지거래허가제는 헌법이 명문으로 인정하고 있는 ( 헌법 제 122 조 ) 재산권의 제한의 한 형태로서 재산권의 본질적인 침해라고는 할 수 없는 것이다. - 47 -
4) 미실현이득의과세의정당성 토지초과이득세의 위헌소원 (1994. 7. 29. 92헌바 49,52( 병합 ) 全員裁判部 ) 과 관련 하여 토지초과이득세제에 대한 헌법재판소의 판결은 목적의 정당성을 인정하면 서 입법기술상의문제를 들어 헌법불합치 판결을 내렸다. 즉 총론찬성, 각론반 대의 논리를 적용한 것이다. 입법목적의 정당성과 관련하여 논란이 된 미실현이 득을 과세대상으로 하는 것이 위헌적 요소가 아니며, 입법목적에 대해서는 헌법 재판소가 시비를 가릴 대상이 아니라고 보았다. 입법목적과 관련하여 토지초과이득세와 같은 조세를 수단으로 하여 유휴토지 등에 대한 투기적수요의억제, 지가의안정과실수요자에의유휴토지 등 공급의 확대, 그리고궁극적으로는생산구조내에서토지가차지하는경제적 사회적제 비용의절감을 통한 국민경제의건전한 발전이라는 행정목적을 아울러 실현하려 는 의도를 표명한 것으로 해석된다. 그렇다면 조세에 있어서 헌법적으로 승인된 유도적 형성적기능에 비추어 토초세법의위 목적에 대하여 헌법재판소가곧바 로그시비를가릴것은아니라고본다 라고판시하여목적의정당성을인정하였 다. 그리고 미실현이득에 대한 과세대상과 관련하여 자본이득의 범위를 실현된 소 득에 국한할 것인가혹은 미실현이득을 포함시킬 것인가의여부는, 과세목적, 과 세소득의특성, 과세기술상의문제등을고려하여판단할입법정책의문제일뿐, 헌법상의조세개념에 저촉되거나 그와양립할 수 없는 모순이 있는 것으로 보지 않았다. 그러나입법기술상국민에대한납세의무의부과여부자체가입법권에의한아 무런 통제없이 행정권 ( 行政權 ) 에의하여 좌우되도록한것이헌법상의위임원칙 ( 委任原則 ) 및 조세법률주의와 충돌된다고 본 것이다. 즉 토지초과이득세법상의 기준시가 ( 基準時價 ) 는 국민의 납세의무의 성부 ( 成否 ) - 48 -
및범위와직접적인관계를가지고있는중요한사항이므로이를하위법규에백지위임하지아니하고그대강이라도토초세법자체에서직접규정해두어야만함에도불구하고, 토초세법제11 조제2 항이그기준시가를전적으로대통령령에맡겨두고있는것이헌법상의조세법률주의를위반하였다는것이다. 또한전국의표준지수 ( 標準地數 ) 가적어표준지선택의폭이지나치게좁고, 개별토지지가의조사 산정업무를전문적지식이없는하부행정기관의공무원이담당하도록되어있는현행의행정실태하에서는, 토지초과이득계측수단의구조적인미비점으로인하여, 토초세가이득에대한과세가아니라원본에대한과세되어버릴위험부담률이높아져결국헌법이보장하고있는국민의재산권을부당하게침해할개연성이크기때문에이에대한개선책을촉구한것이다. 토지초과이득세의위헌소원 (1994. 7. 29. 92 헌바 49,52( 병합 ) 全員裁判部 ) 판결쟁점재판기준판결요지결정공익요소사익요소 과세대상 ( 課稅對象 ) 인자본이득의범위를 조세법상의공평실현된소득에국한할것인가혹은미실현이이념을실현하기위득을포함시킬것인가의여부는, 과세목적 한불로소득의환과세소득의특성 과세기술상의문제등을 재산권수고려하여판단할입법정책의문제일뿐, 헌보장 ; 미실 조세법률법상의조세개념에저촉되거나그와양립할현이득에 유휴토지에대한주의와실수없는모순이있는것으로는볼수없다. 대한과세투기적수요의억질과세원칙 토초세는그계측의객관성보장이심히는재산권제와지가안정, 실어려운미실현이득을과세대상으로삼고있헌법보장원칙수요자에대한유 포괄적는관계로토초세세율을현행법과같이고불합위배휴토지공급확대위임입법의율로하는경우에는자칫가공이득에대한치금지과세가되어원본잠식으로인한재산권침해 조세의 생산구조내에서의우려가있다. 공평부담토지가차지하는 평등원칙 토초세는어느의미에서양도소득세의예원칙및경제적 사회적제납적성격을띠고있음에도불구하고굳이평등권비용의절감을통토초세의세율체계를단일비례세 ( 單一比例한국민경제의건稅 ) 로한것은소득이많은납세자와소득이전한발전적은납세자사이의실질적인평등을저해하는것이다. - 49 -