제출문 대통령자문정책기획위원회귀하 참여정부주택토지정책패러다임전환에대한최종보고서를다음과같이제출합니다. 2004. 8 연구책임자 : 김용창 ( 세종사이버대학교부동산자산경영학과교수 )
< 제목차례 > 제 1 장부동산가격의변화추세와특성및방법론적과제 2 1. 부동산가격의장기추세 2 2. 부동산가격변동의특성 6 1) 과잉유동성에의한외생적위기 : 자금의단기부동화와부동산시장 6 2 ) 대증요법적인임기응변적정책대응 8 3 ) 부동산시장및富 ( w e a l t h ) 의편중심화 12 4 ) 건설부동산업의이상비대화와합리화지연, 土建國家체제 14 3. 부동산부문의방법론적과제 17 1) 부동산과노동윤리, 공개념철학 17 2 ) 부 ( w e a l t h ) 의양극화와사회통합, 주거복지의향상 19 3 ) 과잉유동성과부동산정책및일관성 2 2 4 ) 실사용자중심의시장질서와수요관리 2 7 5 ) 부동산정보관리체계 2 8 제 2 장공익과사익의조화와토지공개념철학의정립 3 0 1. 토지공개념제도의경험 3 0 1) 토지공개념 3 0 2 ) 토지공개념제도의변천 3 1 2. 토지의공익과사익 3 5 1) 토지에서공익과사익개념및공개념 3 5 2 ) 헌법상의사유재산권보장과한계 3 7 3. 토지공개념정립을위한쟁점과해석 3 9 1) 재산권행사의제한과한계및토지공개념 3 9-1 -
2 ) 토지재산권의 사회적 의무와 한계 4 2 3 ) 소유와 거래의 제한 4 5 4 ) 미실현이득의 과세의 정당성 4 8 5 ) 개발이익의 성격과 귀속주체 5 1 6 ) 개발부담금의 의의와 부과기준 5 3 7 ) 재산권의 사회적 제약과 손실보상 1 5 6 8 ) 재산권의 사회적 제약과 손실보상 2 5 9 4. 토지 ( 이용 ) 기본법 6 2 제 3 장주택정책철학및목표의정립 6 6 1. 기존주택정책철학및목표 6 6 2. 주택정책철학및목표의명확한정립 6 8 1) 외국의주택정책철학 6 8 2) 명확한목표집단설정과그에상응하는맞춤형정책수단의실행 71 3. 주택공급수요추정방법의다양화 8 2 제 4 장무주택자자가소유제고정책 8 5 1. 주택공급과자가소유 8 5 1) 주택보급률과자가소유율현황 8 5 2 ) 주택소유의편중과자가소유율정체 8 7 2. 다주택보유억제와 1 가구 1 주택소유제고정책 9 0 1) 무주택자자가소유제고정책의변화 9 0 2 ) 무주택자자가소유제고관련제도및정책 9 3 3 ) 다주택보유억제를통한자가소유증대 9 9-2 -
제 5 장주택의공급및유통제도 101 1. 주택분양가격규제및공개 10 1 1) 분양가격통제정책 10 1 2 ) 아파트분양가격동향 10 3 3 ) 분양가격공개를둘러싼쟁점 10 5 4 ) 분양가규제및공개정책 110 2. 분양권전매제도 115 1) 분양권전매제도의변화 115 2) 2003. 5. 23주택시장안정대책의분양권전매제한제도 117 3) 10.29 주택시장안정종합대책 이후의분양권제도 118 4 ) 분양권전매제한제도의보완 119 3. 주택거래신고제 12 0 1) 주택거래신고제도 12 0 2 ) 주택거래신고제의주요내용 12 3 3 ) 주택거래신고제의보완 12 7 4. 주택거래허가제 13 1 1) 주택거래허가제도 13 1 2 ) 허가대상지역및매수청구권등 13 1 5. 주택공급유통제도의전환 ; 투기과열지구와투기지역 132 제 6 장토지이용규제개혁과토지공급 13 6 1. 토지이용규제현황 13 6 1) 토지이용규제현황 13 6 2 ) 복잡다기한토지규제로인한토지이용및공급상의문제점 14 0 2. 토지규제개혁중점과제와추진방안 14 1 3. 토지규제완화와토지공급확대방안및개선 14 5-3 -
1) 공급중심의토지시장작동논리에대한재검토 14 5 2 ) 계획적개발제도의선정비필요 14 8 3 ) 가용토지잠재력과공급체계의원활화 15 1 제 7 장공공택지의생산및공급제도 15 5 1. 택지의 생산현황과 문제점 15 5 1) 택지 및 공공택지의 생산 15 5 2 ) 택지개발 및 생산의 문제점 16 0 2. 택지개발 철학 및 방법론의 전환 16 1 1) 택지개발방법의 개선 16 1 2 ) 택지개발철학 및 방법의 근본적 전환방안 17 0 3. 공공택지의 공급유통과 개선 17 2 1) 택지공급방식 17 2 2 ) 택지개발촉진법상 공공택지 전매금지 조치 17 5 3 ) 공공택지 공급방식의 문제점 17 6 4 ) 공공택지 공급방식의 개선 17 7 제 8 장부동산조세제도 18 1 1. 부동산조세정책의기본현황과쟁점 18 1 1) 부동산조세의기본현황 18 1 2 ) 부동산조세를둘러싼쟁점 18 7 2. 부동산보유세및지방자치 19 1 3. 부동산양도소득세 19 4 1) 양도소득세개요 19 4 2 ) 부동산양도소득세율 19 8 3 ) 재개발 재건축아파트의양도소득세 2 0 2-4 -
4 ) 양도소득세제의변천 2 0 6 5 ) 양도소득세제개선 2 0 7 제 9 장부동산보유세제도 2 11 1. 부동산 보유 관련 조세 현황과 쟁점 2 11 1) 보유세수 현황과 특징 2 11 2 ) 부동산보유세의 쟁점 2 13 2. 종합토지세 제도 2 17 1) 종합토지세 개요 및 부과현황 2 17 2 ) 종합토지세의 쟁점사항 2 2 4 3. 건물분재산세 제도 2 2 9 1) 재산세 개요 및 부과현황 2 2 9 2 ) 재산세부과체계 2 3 2 3 ) 재산세의 쟁점 2 3 4 4. 종합부동산세 도입방안 2 4 1 1) 종합부동산세 도입일지 2 4 1 2 ) 종합부동산세 도입방안 2 4 2 제 10 장개발이익환수시스템의정비 2 5 4 1. 개발이익환수와환수제도 2 5 4 1) 개발이익정의 2 5 4 2 ) 우리나라의개발이익환수제도경험 2 5 5 3 ) 개발이익환수및개발부담금제도와문제 2 5 9 2. 개발이익환수체계의재정비 2 6 3 1) 개발부담금부과와경제성장, 토지공급 2 6 3 2 ) 개발이익환수관련기본법제의도입 2 6 4-5 -
3 ) 개발이익환수제도와지역균형발전의연계체계구축 2 6 7 3. 재건축개발이익환수제도 2 6 8 1) 재개발 재건축사업과주택공급 2 6 8 2 ) 재건축개발이익환수제도도입 2 7 1 제 11 장부동산실거래가거래기반및정보화체계확립 2 7 5 1. 실거래가거래기반정비 2 7 5 1) 실거래가과세 2 7 5 2 ) 실거래가정보구축 2 8 0 2. 종합부동산정보관리센타의구축 2 8 3 1) 부동산정보및관리현황 2 8 4 2 ) 종합부동산정보관리체계의구축 2 9 0 3. 부동산거래시장질서정비 2 9 2 제 12 장주택 토지정책전환을위한정책제안 3 0 3 1. 시민단체의부동산관련정책요구사항 3 0 3 1) 정책방향과기본목표 3 0 3 2 ) 주택정책수단에대한입장 3 0 4 2. 주택 정책전환을위한정책제안 3 0 6 참고문헌 3 3 3 부록 3 4 3-6 -
< 표차례 > < 표 1-1> 서울지역 평당 아파트 매매가격 상승추세 4 < 표 1-2 > 주택가격증감률 5 < 표 1-3 > 금융기관 단기수신 추이 8 < 표 1-4 > 주요 부동산시장 활성화 대책일지 10 < 표 1-5 > I M F 외환위기 이후 주요 주택경기 활성화 대책일지 11 < 표 1-6 > 아파트시가총액추이 12 < 표 1-7 > 아파트 평당가격 상위 10 개동 14 < 표 1-8 > 도곡동 타워팰리스와 비교한 아파트시가총액 양극화 14 < 표 1-9 > G D P 대비 건설업 비중 15 < 표 1-10 > 우리나라의 G D P 대비 건설투자율추이 16 < 표1-11> 1996년부터 2000년까지의 건설투자 비중의 평균 16 < 표1-12> 세계 15 대 건설 시장 (2002 2007) 전망 17 < 표1-13 > 한국 및 주요 국가의 1인당 GDP 및 가계소득 대비 주택가격 배수 20 < 표 1-14 > 원화환산 명목 ( 실질 ) 주택가격 2 1 < 표 1-15 > 다양한 간접투자제도의 경험 2 4 < 표 1-16 > 회사형 R E I T s 와 신탁형 R E I T s 의 비교 2 5 < 표1-17 > 10 29 대책 이후 부동산정책 방향 2 6 < 표 2-1> 택지취득허가현황 3 2 < 표 2-2 > 택지취득신고현황 3 2 < 표 2-3 > 연도별 택지초과소유부담금 부과현황 3 2 < 표 2-4 > 토지초과이득세 부과현황 3 3 < 표 2-5 > 개발부담금 징수현황 3 4 < 표 2-6 > 연도별 부과. 징수현황 3 5 < 표 2-7 > 토지에서 공익과 사익개념 3 7 < 표 2-8 > 헌법재판소의 판결과 토지의 공익성과 사회성 6 3-7 -
< 표2-9> 2003년토지에대한국민의식조사 6 4 < 표 2-10 > 토지공개념제도정립시에검토하여야할헌법원칙 6 5 < 표 3-1> 건설교통부주택정책목표와수단 6 8 < 표 3-2 > 주택정책목표와정책이념 7 0 < 표 3-3 > 주택정책의유형화 ( B o u r n e 의구분 ) 7 0 < 표 3-4 > 건설교통부소득계층별지원방향 7 2 < 표 3-5 > 주택정책의기본목표집단설정과정책이념 7 3 < 표 3-6 > 최저주거수준미달가구현황 7 6 < 표 3-7 > 공공부문임대주택정책 7 6 < 표 3-8 > 광역시도별공공임대주택건설실적 7 8 < 표3-9> 일반가구원의가구형태별구성비 (1980-2000) 7 9 < 표 3-10 > 세계주요국가의인구고령화추이비교 8 0 < 표 3-11> 연구기관별택지소요추계량차이 8 4 < 표 4-1> 주택보급율과자가거주율추이 8 6 < 표 4-2 > 주택보급률현황 8 6 < 표 4-3 > 자가점유가구비율현황 8 6 < 표4-4> 서울시주택중 장기예측지표 8 7 < 표 4-5 > 연소득대비주택가격비율 ( P I R ) 추이 8 7 < 표 4-6 > 주거수준의국제비교 8 8 < 표 4-7 > 전국주택보유현황 8 9 < 표 4-8 > 서울강남거주세대의주택보유현황 9 0 < 표 4-9 > 입주자저축제도 9 5 < 표 4-10 > 청약예금의종류및예치금액 9 5 < 표 4-11> 청약통장가입자현황 9 5 < 표 4-12 > 소형주택의무비율제도의변천 9 8 < 표 4-13 > 무주택자소유제고정책수단 9 9 < 표 5-1> 주택분양가격제도의변천과정 10 2 < 표5-2> 서울시평당분양가와도시근로자소득및물가상승률비교 103-8 -
< 표 5-3 > 최근 서울 동시분양 강남지역 평당 평균분양가 추이 10 3 < 표 5-4 > 아파트 평당 분양가격 추이와 현황 10 4 < 표 5-4 > 서울시 평형별, 권역별 아파트 평당분양가 상승률 10 5 < 표 5-5 > 서울시 분양가 자율조정 권고 결과 10 6 < 표 5-6 > 분양가 공개관련 쟁점사항 및 보완책 10 8 < 표 5-7 > 아파트분양제도 개선 잠정안 111 < 표 5-8 > 정부의 원가공개제와 원가연동제 비교표 112 < 표 5-9 > 분양가 내역산정 기준에 따른 차이 113 < 표 5-10 > 분양권 전매 제도의 변천과정 117 < 표 5-11> 신고지역 지정절차 12 1 < 표 5-12 > 주택거래 신고절차 12 2 < 표 5-13 > 투기과열지구와 투기지역의 비교 13 4 < 표 5-14 > 투기과열지구 및 투기지역 지정현황 13 5 < 표 6-1> 도시적 용지의 소요전망 13 6 < 표 6-2 > 용도지역 지구 현황 13 8 < 표 6-3 > 개별법률에 의한 분야별 개별구역 지정면적 총괄 13 9 < 표 6-4 > 7 대 중점과제와 세부추진계획 14 2 < 표 6-5 > 토지시장 순환단계별 개선방안 및 추진일정 14 4 < 표 6-6 > 준농림지역 토지이용 현황 15 0 < 표 6-7 > 국토계획법제정 당시 법제 개편에 따른 용도지역 변화 15 2 < 표 6-8 > 기개발지 및 개발불가능지 면적 비율 15 2 < 표 7-1> 택지공급과 주택건설추이 15 5 < 표 7-2 > 택지개발방식별 주택공급 비중 15 7 < 표 7-3 > 택지개발 관련법의 도입배경과 주요내용 15 8 < 표 7-4 > 공영택지 계획관련 문제점과 원인 16 1 < 표 7-5 > 우리나라 부동산관련 산업 현황 16 4 < 표 7-6 > 기업도시 개발의 효과 16 9 < 표 7-7 > 지방이전 기업에 대한 유인 16 9-9 -
< 표 7-8 > 택지공급방식의 비교 17 2 < 표 7-9 > 주택건설용지의 배분 비율 17 3 < 표 7-10 > 택촉법상 택지공급가격 17 4 < 표 7-11> 공공택지 공급 제한강화 조치내용 변화 17 6 < 표 7-12 > 임대주택 용지를 고려할 경우 토지공사의 개발이익 17 7 < 표 7-13 > 공공택지 공급방식의 개선대안 내용 17 8 < 표 7-14 > 공공택지공급방식별 장단점과 보완 17 9 < 표 8-1> 단계별 주체별 부동산관련 세금 18 1 < 표 8-2 > 단계별 주체별 부동산관련 세금 18 2 < 표 8-3 > 국세, 지방세 대비 부동산세수 비중 18 4 < 표 8-4 > 유럽 국가들의 거래 비용 18 5 < 표 8-5 > O E C D 국가들의 세입 구조 19 1 < 표 8-6 > 외국 재산세 과표현실화율과 실효세율 19 3 < 표 8-7 > 양도소득세의 과세 대상 19 6 < 표 8-8 > 양도소득세 과세체계 19 7 < 표 8-9 > 부동산, 부동산에 관한 권리, 기타자산의 양도소득세율 19 8 < 표 8-10 > 부동산 양도소득세율 19 9 < 표 8-11> 1 세대 1 주택 양도소득세 비과세요건 개정내용 200 < 표 8-12 > 양도소득세 중과 제외 임대주택 2 0 1 < 표 8-13 > 최근 양도소득세 정책의 변화 2 0 6 < 표 8-14 > 외국의 주택양도소득세 비과세 제도 2 0 8 < 표 8-15 > 1 세대 3 주택이상 양도소득세 중과대상 제외주택 2 10 < 표8-16> 2003년말 기준 지역별 소형주택 수 추정 2 10 < 표9-1> 주요외국 거래세ㆍ보유세 비율 (2000년) 2 11 < 표 9-2 > 연도별 보유세 비중 2 12 < 표 9-3 > 주택분 재산세율과 종합토지세율 비교 2 13 < 표 9-4 > 지방자치단체의 건물과표 조정권한 2 16 < 표 9-5 > 토지분 보유세 세목 2 18-10 -
< 표9-6> 2002년 세액단계별 납세인원 2 19 < 표9-7> 2002년 개인 법인별 과세현황 2 19 < 표9-8> 2002년 토지소유액 계급별 과세현황 2 2 0 < 표 9-9 > 종합토지세의 지역별 분포 2 2 1 < 표 9-10 > 과세유형 2 2 2 < 표9-11> 2002년 과세유형별 과세현황 222 < 표 9-12 > 종합합산과세 과표단계별 인원 2 2 2 < 표 9-13 > 종합합산과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 3 < 표9-14> 2002년 별도합산과세 과표단계별 인원 2 2 3 < 표 9-15 > 별도합산과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 3 < 표9-16> 2003년 분리과세 과표단계별 인원 2 2 4 < 표 9-17 > 분리과세 과표계급별 납세자수, 과표, 세액 및 구성비 2 2 4 < 표 9-18 > 부동산보유세 세율구조 2 2 5 < 표9-19> 2003년 지방자치단체별 과세표준 적용율 2 2 6 < 표 9-2 0 > 토지보유세의 연도별 과표, 세수 및 실효세율 228 < 표 9-2 1> 건물분 보유세 세목 2 3 0 < 표 9-2 2 > 재산세 납세자 분포 2 3 1 < 표 9-2 3 > 재산세 과표구간별 분포 2 3 1 < 표 9-2 4 > 재산세 중과세 현황 2 3 1 < 표 9-2 5 > 재산세의 지역별 분포 2 3 2 < 표 9-2 6 > 건물분 재산세 세율 구조 2 3 4 < 표9-27> 재산세부담의 비교 (2002) 2 3 5 < 표 9-2 8 > 재산세 과표현실화율과 실효세율 2 3 6 < 표9-29> 재산세 세액별 납세자 분포현황 (2002년 기준 ) 2 3 7 < 표9-30> 서울시 강남 강북과 경기도의 부동산 관련 세부담 사례 비교 238 < 표 9-3 1> 각종 지수, 잔가율, 가감산특례 적용상의 쟁점 239 < 표 9-3 2 > 타 기관 건축단가와 신축건물 기준가액 비교 현황 2 4 1 < 표 9-3 3 > 종합부동산세 정책일지 2 4 2-11 -
< 표 9-3 4 > 종합부동산세 도입대안 2 4 3 < 표 9-3 5 > 종합부동산세 과세방법별 문제점 2 4 7 < 표 9-3 6 > 토지 건물 통합과세 국가 2 4 7 < 표 9-3 7 > 토지 건물 분리과세 국가 2 4 8 < 표 9-3 8 > 표준지 공시지가의 적용현황 2 5 0 < 표 9-3 9 > 개별공시지가 적용현황 2 5 0 < 표 9-4 0 > 지역별 공시지가 현실화율 2 5 2 < 표 9-4 1> 지역별 용도지역별 공시지가 현실화율 2 5 2 < 표 10-1> 우리나라 개발이익 환수제도의 유형 2 5 6 < 표 10-2 > 개발이익 환수의 조세적 수단 2 5 6 < 표 10-3 > 개발이익환수의 비조세적 수단중 수익환수 부담형 2 5 7 < 표 10-4 > 개발이익환수의 비조세적 수단중 시설비용 및 기타 부담형 2 5 8 < 표 10-5 > 개발이익환수제도의 구성 2 5 9 < 표 10-6 > 2003년 10 월 현재 서울시 주택재개발 및 주거환경개선사업 추진현황 270 < 표 10-7 > 서울시 재건축사업현황과 특성 2 7 0 < 표 10-8 > 재건축 개발이익 환수방안별 장단점 2 7 2 < 표 10-9 > 재건축아파트 단지별 개발부담금 부담내역 2 7 3 < 표 10-10 > 재개발 재건축사업별 개발이익 환수비교 2 7 4 < 표 11-1> 투기지역 소재 아파트의 실거래가 과세의 효과 2 76 < 표 11-2 > 소득세법상 고가주택기준의 연혁 2 7 8 < 표 11-3 > 강남구 소재 W 아파트 2 7 9 < 표 11-4 > 부동산관련 정보 및 시스템 현황표 2 8 5 < 표 11-5 > 부동산관련 정보 관리 현황 2 8 7 < 표 11-6 > 기관별 집계하고 있는 부동산정보 종합현황 288 < 표11-7> 2003년 부동산투기관련 세무대책 추진실적 2 9 4 < 표 12-1> 참여연대와 경실련의 주택정책에 대한 입장 3 0 4-12 -
< 그림차례 > < 그림 1-1> 주택, 토지, 물가지수추이 2 < 그림 1-2 > 주택가격증감율추이 3 < 그림 1-3 > 토지가격상승률및소득상승률추이 3 < 그림 1-4 > 주택유형및지역별주택가격변화동향 5 < 그림 1-5 > 서울지역지가및주택가격의변화추이 6 < 그림 1-6 > 단기부동자금의변화추세 8 < 그림 1-7 > 주요대도시권의신규주택가격추이 2 1 < 그림 3-1> 간접투자자산운용법에의한부동산펀드운용 74 < 그림 3-2 > D i g i t a l H o m e 개념도 8 1 < 그림 3-3 > 홈네트워크시범사이트개통일정및 SK 텔레콤컨소시엄시범서비스내용 82 < 그림 6-1> 정부의토지규제개혁시스템안 15 3 < 그림7-1> 1966~2003년수도권아파트단지누적입주현황 15 6 < 그림 7-2 > 현행택지관련법체계 15 9 < 그림 7-3 > 공장이전적지등에서소유기업과공동의 부동산특정공동사업 전개구조 16 6 < 그림 7-4 > 공장용지전환을위한개발형증권화시스템 16 7 < 그림 7-5 > 일본택지정책전환의기본구상안 17 1 < 그림 8-1> 부동산보유세누진구조 ( 로렌츠곡선 ) 18 6 < 그림 9-1> 재산세과표산정체계 2 3 3 < 그림 9-2 > 표준지공시지가와개별공시지가의결정 공시절차 2 4 9 < 그림 11-1> 부동산거래종합전산망개념도 2 8 0 < 그림 11-2 > 부동산정보생성 / 관리조직및정보연계 2 8 6 < 그림 11-3 > 정부기관별부동산정보상관도 2 8 6 < 그림 11-4 > 부동산종합관리센타활용모형 2 9 1 < 그림 11-5 > 종합디지털국토정보망 2 9 2 < 그림 12-1> 토지주택정책의전환 3 0 7 < 그림12-2> 사회경제환경변화와택지개발전략의전환 323-13 -
제 1 장부동산가격의변화추세와특성및방법론적과제 1. 부동산가격의장기추세 우리나라의부동산가격은 1970년대이후 3차례에걸쳐급등하는추세를보였으며, 2001년이후는서울주택가격을중심으로급상승하였으며, 이를계기로 2003 년 10 월 29 일 주택시장안정종합대책 을발표하여현재에이르고있다. 첫번째급등시기는 1970년대말이며, 주택공급부족 + 중동특수 의시기로서 1975~79년간연평균토지가격 30.6% 가상승하였고, 비업무용토지중과세, 양도세중과등으로대처하였다. 두번째시기는 1980 년대말로 주택공급부족 + 국제수지흑자 의시기로서 1988~90년간연평균주택가격 16.3%, 토지가격 26.7% 가상승하였고, 토지공개념제도도입, 분당신도시건설등의 200만호주택건설로대처하였다. 세번째시기인 2001년이후는 국지적주택공급부족 + 부동자금 의시기로서 2001.7~03.9 월간연평균주택가격이 11.2% 상승하였으며, 신도시추가건설, 재건축억제, 양도세강화등의대책으로대처하다 2003년 10 월 29일 주택시장종합안정대책 을발표하여대응하고있다. < 그림 1-1> 주택, 토지, 물가지수추이 주택 - 토지 - 물가 - 아파트지수 (87.1=100) 350 주택토지물가아파트 300 아파트 250 토지 200 150 100 87.1 88.1 89.1 90.1 91.1 92.1 93.1 94.1 95.1 96.1 97.1 98.1 99.1 00.1 01.1 02.1 03.1 04.1 자료 : 재정경제부부동산시장안정대책반, 2004. - 2 -
< 그림 1-2> 주택가격증감율추이 35 30 25 20 전국서울강남 15 10 5 0-5 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03.7-10 -15-20 자료 : 건설교통부주택국 < 그림 1-3> 토지가격상승률및소득상승률추이 1975=100 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 '75 '76 '77 '78 '79 '80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 00 01 02 전국지가서울지가 1인당 GNP 자료 : 한국은행, 한국토지공사 2001년하반기이후최근의부동산가격급등을보면, 외적으로는 380조원에달하는부동자금이결합하였고, 지역적으로는서울강남을중심으로하는수도권, 신도시, 신행정수도지역위주의가격상승이며, 주택유형별로는아파트중심의가격급상승이라고볼수있다. 토지시장은 1980년대후반 ~1990년대초반급등세 - 3 -
를보인후장기간침체국면을보이다가 2002년에큰폭으로상승하였다. 서울의아파트가격은 1980 년대말 3저호황과국제수지흑자반전등을계기로 1988년초부터시작하여 1991년까지 40개월동안 108%( 연평균 32.4%) 가상승하였고, 이후안정세를유지하다가외환위기를기점으로급락을하였다. 그러나안정세를보이던부동산가격이외환위기극복수단으로부동산경기활성화를선택하면서김대중정부하에서각종규제완화조치를시행하고, 이에기반하여 1999년부터다시상승하기시작하였다. 최근아파트값의동향을보면, 서울시의경우 2000년이후 3년 10 개월간아파트가격상승률이 90 년이후 10 년간가격상승률보다높았다. 서울지역내아파트가격을보면, 2000년 1월 24일이후 ( 평당 650만원 ) 부터 2003년 11 월 17 일 ( 평당 1,166만원 ) 까지 3년 10 개월간가격상승률이 79.4% 로서 1990년 1월 31일 ( 평당 395만원 ) 부터 99년 12 월 27일 ( 평당 640만원 ) 까지약 10 년간가격상승률 62.0% 보다 1.27 배높았다. 특히최근기간의상승은강남지역이주도한것으로나타나고있다. < 표 1-1> 서울지역평당아파트매매가격상승추세 서울강남구송파구용산구 지역 2000.1 ~ 2003.11 1990.1 ~ 1999.12 가격상승폭 650 1166 만원 395 640 만원 상승률 79.4% 62.0% 가격상승폭 1009 2338 만원 449 980 만원 상승율 131.7% 118.3% 가격상승폭 896 2026 만원 440 874 만원 상승율 126.1% 98.4% 가격상승폭 860 1321만원 575 867 만원 상승율 53.5% 50.7%(*90년 당시 최고가격 ) 자료 : 부동산뱅크 - 4 -
< 표1-2> 주택가격증감률 ( 전년대비증감률, %) 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04.4 전 7.1 13.2 14.6 21.0-0.5-5.0-2.9-0.1-0.2 1.5 2.0-12.4 3.4 0.4 9.9 16.4 5.7 0.2 주국택서 2.0 9.1 16.6 24.2-2.1-5.4-3.2 0.5-0.6 1.5 2.0-13.2 5.6 3.1 12.9 22.5 6.9 1.2 매울매강 3.0 15.2 18.1 29.0-2.3-4.4-3.5 0.9-0.1 2.4 2.9-15.3 9.1 4.4 17.5 27.4 10.5 1.6 남자료 : 국민은행도시주택가격동향조사 < 그림 1-4> 주택유형및지역별주택가격변화동향 350 < 주택유형별매매지수 ( 종합, 명목 ) > 240 < 지역별주택매매지수 ( 종합, 명목 ) > 300 250 200 150 100 50 아파트최고 : 295.3( 04.4) 최저 : 95.2( 87.2) 현재 : 295.7( 04.5) 최고 : 173.0( 91.4) 최저 : 92.3( 87.6) 현재 : 158.4( 04.5) 연립 단독최고 : 154.5( 91.5) 최저 : 98.2( 87.3) 현재 : 128.7( 04.5) 0 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 '04 (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) 자료 : 국민은행연구소, 2004. 220 200 180 160 140 120 인천 울산 부산 서울 대구 대전 광주 ( 04년 5월현재 ) 100 서울 : 201.8 울산 : 203.7 대전 : 164.6 인천 : 194.8 대구 : 162.3 부산 : 188.2 광주 : 121.9 80 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 '04 (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) (1월) 또한외환위기이후지가, 주택가격상승현상은주택매매지수가상대적으로더욱가파르게상승하고있어지가상승분이외의다른요인에의한상승분이크게내재되어있음을보여준다. 주택가격은기본원가인토지가격이외에물리적인문적지역하부구조요인, 재건축등의특수투자요인, 브랜드가치및지역이미지등과같은추가적인가격결정요인에의해결정되는데최근의주택가격은이 - 5 -
러한요인이작용한결과이며, 강남지역아파트가격상승은이러한요인이복합 적으로작용한것이라고볼수있다 ( 국민은행연구소, 2004). < 그림 1-5> 서울지역지가및주택가격의변화추이 180 < 서울, 실질매매지수 : 98년 4/4분기 =100 > 50 < 서울, 실질매매지수 : 전년동기대비 > ( % ) 160 140 120 지가지수 ( 주거지역 ) 주택매매지수 ( 종합 ) 40 30 100 80 60 20 10 지가지수 ( 주거지역 ) 주택매매지수 ( 종합 ) 40 20 0 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) 자료 : 국민은행연구소, 2004 0-10 -20 '86 '88 '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) (4/4) 2. 부동산가격변동의특성 1) 과잉유동성에의한외생적위기 : 자금의단기부동화와부동산시장 그동안부동산가격급상승의특성을보면해당시기별로특수한과잉유동성 ( 과잉자본축적 ) 에기반한자본순환의위기에서발생한것이며, 유동성출구를부동산부문에서찾고있는것도공통적이다. 부동산부문이외의원인에서발생한문제에대해부동산부문자체에서만해결책을찾는것은일시적인응급조치라고볼수있다. 10 29 대책을불러왔던상황은김대중정부의부동산규제완화정책및고금리 - 6 -
기조를바탕으로형성된과잉유동성이부동산부문의개발이익및자본이득추구행태와연계되어대규모부동자금를형성하였고, 이것이다시부동산가격상승을부채질하는악순환고리를형성하였기때문에발생한것이다. 최근에는경기침체와함께시중자금의단기부동화현상이더욱심화되면서경제및금융, 부동산시장의교란요인으로작용하고있으며, 최근의부동자금형성은다음과같은요인을배경으로하고있다 ( 국회재정경제위원회, 2003). 1 미국, 일본, 유럽등선진경제권의경기회복지연, 이라크전쟁및테러위협등대외적불확실성과북한핵문제, 가계부채급증, 카드사유동성위기, 공적자금상환부담및부동산버블등대내적문제. 2 경기부양을위해콜금리를기록적으로낮은수준까지인하함에따라은행예금금리도급락하면서예금자및투자자의저축유인이크게감퇴. 3 저금리기조하에서풍부해진시중유동성이고수익을쫓아부동산시장으로유입되어부동산가격급등을초래하고자본시장으로자금유입저해. 4 경기침체및노사문제악화와함께기업들이적절한미래성장산업을찾지못하여기업의장기자금수요가없을뿐아니라, 벤처침체장기화로고위험 고수익투자처가절대부족한실정. 5 금융기관수신금리의저금리기조가정착되면서투자자들의고위험 고수익투자상품에대한수요가커지고있으나, 국내주식시장및회사채시장의미발달로투자자의다양한수요에대응하지못하고있음. 특히, 회사채시장의경우만기가 3년미만으로단기화되어있어기업의안정적자금조달에도움이되지못하고오히려기업의부도위험을증대시키는등많은문제를안고있음. - 7 -
< 그림 1-6> 단기부동자금의변화추세 < 표 1-3> 금융기관단기수신추이 ( 단위 : 조원, %) 2001 2002 2003 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 총수신액 710.6 777.6 782.4 791.4 778.4 771.6 778.6 775.9 782.0 787.3 775.7 단기수신 추정액 334.6 365.3 368.2 374.3 364.8 362.2 371.3 368.3 375.7 383.5 372.2 단기수신비중 (%) 47.1 47.0 47.1 47.3 46.9 47.0 47.7 47.5 48.1 48.7 48.0 주 : 1) 총수신은 은행계정, 은행신탁, 투신사, 종금사 수신 및증권사 고객예탁금 말잔 기준 2) 단기수신액 = 실세요구불예금 + 수시입출식예금 + 6 개월 미만 정기예금 + 단기시장성 수신 (CD + RP+ 표지어음 ) + 추가금전신탁 + 단기채권형 투자신탁 + MMF + 종금사 수신 자료 : 국회 재정경제위원회, 2003. 2) 대증요법적인임기응변적정책대응 IMF 외환위기를계기로다른산업부문과마찬가지로부동산부문을구조조정할수있는절호의기회를맞이하였으나오히려외환위기의손쉬운극복수단으로서김대중정부가부동산경기활성화대책을사용하면서토지거래신고 허가구역전면해제및토지거래규제완화, 토지공개념제도폐지, 토지공사의기업보유토지매입, 부동산시장대외개방, 특별부가세면제, 취등록세면제및양도소득세인하등의세제 금융지원, 분양중도금지원, 민영주택청약자격완화, 준농림지개발, 신 - 8 -
축주택 양도소득세 면제, 분양가 자율화, 주택 전매제한규정 ( 분양권 전매 ) 폐지 등 전방위 부동산규제완화 정책을 시행하였다 ( 표1-4 참조 ). 이에 따라 IMF 외환위기시에 고금리기조를 배경으로 형성된 과잉유동성이 부 동산규제완화 정책에 편승하여 부동산가격급등으로 이어졌으며, 정부는 부동산 시장에 개입할 수 있는 수단을 사실상 상실한 상황이었다. 실수요가아닌 과잉유 동성에 편승한 주택공급정책이 분양가격 및 기존 주택가격의 급등을 가져온 것 이다. 그동안 부동산가격급상승 및하락 국면마다 시행했던 무분별한 부동산규제완 화정책과억제정책을 여전히 반복한 것이다. 즉 부동산의생애주기별 각 단계에 서 전방위적인 규제완화 및 부동산경기활성화 정책을 시행한 결과, 2001년 이후 부동산가격이 급등하자 다시 부동산억제정책을 실시하는 악순환을 반복하고있 는 것이다 ( 표 1-4, 1-5 참조 ). 1 개발단계 : 준농림지개발 (1994~1999), 그린벨트규제완화, 개발부담금부과중지 (2002.1), 재건축활성화정책 (1998.1 월. 5월, 1999.12) 2 공급단계 : 분양가격자율화 (1998.12), 주택전매행위제한폐지 (1999.2), 주택청약제도완화 (1999.10, 2000.3), 주택건설자금지원확대 (2000.7) 3 유통소비단계 : 토지거래신고및허가구역전면해제 (1997.12, 1998.4), 부동산시장대외개방 (1998.5), 주택구입자금지원정책 (1998.6), 분양권전매허용및청약제도완화 (1999) 4 보유단계 : 택지소유상한제폐지 (1998.9), 외국인토지취득제한전면폐지 (1998.5), 취득세및등록세면제 (1998.2) 5 개발이익환수 : 토지공개념제도폐지, 개발부담금부과중지, 양도소득세면제및인하 (1998.12, 2001.5) - 9 -
< 표 1-4> 주요부동산시장활성화대책일지 대책구체적방안시행방법시행시기 토지거래허가 신고구역전면해제토지거래규제완화토지공개념제도대폭완화토지공사의기업보유토지매입부동산시장대외개방세제 금융지원 신고구역전면해제 (37%) 해제고시 97.12.20 허가구역대폭해제 (33% 3.3%) 98.1.31 허가구역완전해제 98.4.20 토지거래신고제도폐지국토이용관리법개정 99.2.8 유휴지제도폐지 99.2.8 허가구역내사후신고제도폐지 99.2.8 택지소유상한제폐지 택지소유상한에관한법률폐지 98.9.19 개발부담금 부과중지 개발이익환수에관한법률개정 98.9.19 토지초과이득세제폐지 토지초과이득세법폐지 98.12.28 1 조원 ( 채권이율 : 5%) 매입추진 ( 실적 : 268 억원 ) 97.12.12~ 98.4.13 3 조 5 천억원 채권발행으로 금융기관 부채상환용 98.4.30~ ( 채권이율 :prime rate) 기업토지 매입추진 99.3.10 외국인의토지취득제한외국인의토지취득및관리에관한법률전면폐지개정 98.5.26 건물분양공급업 임대업 개방 외국인투자에관한규정 개정 98.4.1 토지개발공급업 임대업 개방 " 98.5.8 특별부가세면제 조세감면규제법시행령 개정 97.12.31 법인세 취득세감면 법인세법시행규칙 지방세법시행규칙개정 97.12.31 취득세 등록세면제 조세감면규제법개정 98.2.24 양도소득세율인하 (30~35% 20~40%) 소득세법개정 98.12.28 금융제한 폐지 금융기관여신운용규정 개정 98.1.26 신탁업법시행령 개정 98.4.1 부동산의증권화 자산유동화에관한법률제정 98.9.16 주택저당채권유동화회사법제정 99.1.29 부동산투자회사법 (REITs) 제정 2001.4.7-10 -
< 표 1-5> IMF 외환위기이후주요주택경기활성화대책일지 대책명 주요내용 신축주택구입시양도소득세면제, 취득 등록세감면주택시장안정대책 국민주택채권매입부담완화 ( 98. 5. 22) 주택저당채권유동화제도도입 주택경기활성화를위한자금지원방안 ( 98. 6. 22) 국민주택기금중도금 1조 8,000억원등 3조 6,400억원주택자금지원 주택경기활성화대책 ( 98. 9. 7) 분양중도금 2조원추가지원 건설및부동산경기활성화대책 ( 98. 12. 12) 99년중국민주택기금중도금 4조원, 재건축 재개발사업지원 주택건설 10 만호추가건설 주택자금 1조 7,522억원추가지원계획 ( 99. 3. 22) 및서민주거 주택구입자금상환액소득공제확대안정대책 ( 99. 5. 31) 중산층및서민층주거안정대책 ( 99. 8. 20) 주택자금대출금리한시인하 근로자주택구입및전세자금, 영세민전세자금지원확대 임대사업등록요건확대 주택건설촉진대책 ( 99. 10. 7) 민영주택청약자격완화등주택청약제도개선 11 조 7,000억원의국민주택기금을지원주택시장안정방안 분양중도금대출한도를평형에따라 1,500~2,000만원인상하고, (00. 1. 10) 대출금리도 0.5% 인하 근로자 서민주택자금지원규모를 3조원으로대폭확대 주택건설자금대출이자인하조치를연말까지연장 20호미만공동주택, 주상복합건물내주택에대해서도주택건설주택건설촉진대책 (00. 7. 1) 자금지원 주택건설자금호당대출한도액을 500~1,000만원인상 건설산업활성화대책 (00. 8. 30) 지방건설활성화방안 (00. 11. 1) 건설투자적정화방안 (01. 5. 23) 임대주택활성화대책 (01. 5.26) 지자체의공공임대주택에대해서는사업비의 50% 까지지원 민간임대사업자의임대주택구입자금지원한도를호당 3,000만원에서 6,000만원으로인상 임대주택용택지공급을위해개발제한구역해제지역내국 공유지및공공기관, 지자체등의미분양택지를임대주택용으로장기임대 재개발조합원에게이주전세금을신규지원하고, 건설자금융자이율을 7~9% 에서 6~7% 로인하 03.6월까지신축주택 ( 고급주택제외 ) 구입시양도소득세면제 02년말까지 25.7평이하의신축주택을건설또는구입하여보존또는이전등기시취득 등록세 25~50% 감면 부산 대구 천안등 6개의지방신시가지개발에착수 공동주택용지의 20% 를임대주택용지로공급하고있는것을수도권지역에한하여는이를 30% 로확대 조정가능지역으로지정된 GB 해제지역에서임대주택단지계획을수립한지역은광역도시계획확정후 GB 우선해제 민간에서조합을구성하여임대주택을건설 공급할수있도록임대주택조합제도를도입 - 11 -
3) 부동산시장및富 (wealth) 의편중심화 최근부동산가격급상승의또다른특징은가격상승을서울및수도권, 강남지역, 아파트라고하는특정지역및특정부동산이주도하고있기때문에비노동소득에기반하여부의양극화및편중을더욱심화시키고있다는것이다. 2004년 6월 10 일기준전국아파트시가총액은 924조 1822억원 (513 만 2119 가구 ) 으로주식시가총액의 336조 1974억원의 2.5 배를넘는금액이다. 그리고서울시내에서거래되는아파트 106만 8118 가구의아파트매매시가총액은 377조 3146억원이다. 또한서울과경기도, 인천광역시등수도권 3개지역의아파트매매시가총액은총 704조 8652억원으로전체아파트매매시가총액의 76.2% 를차지해수도권지역편중이극심한것을알수있다 ( 표 1-6 참조 ). 토지부문역시마찬가지이다. 2002년기준전국과세대상토지의개별공시지가총액이 1천 355조원이며, 서울의공시지가대상면적은 4억8 천만m2로국토의 0.5% 에불과했으나공시지가총액은 395조 206억원으로 29.2% 를차지하고있다. 서울, 인천, 경기등수도권은면적이 11.8% 임에도공시지가총액은 55.3%(749조 747억원 ) 로인구, 공공기관, 대기업등과마찬가지로국부 ( 國富 ) 의수도권집중현상이심각하다. < 표1-6> 아파트시가총액추이 ( 단위 ; 조원 ) 구분 2004.6.10 2003.9.30 2003.6.24 2002.3.30 공시지가 전국 924.2-779.2-1,354.5 서울 377.3 345.5 316.9 241.5 395.2 강남구 64.1 60.4-40.6 49.1 수도권 704.9(76.2%) - 600.5(77.1%) - 749.7(55.3) 주 : 수도권은 서울, 경기, 인천지역 합계이며, ( ) 의 % 는 전국대비 수도권 비중이고, 공시지가 총액은 2002 년 말 기준임 ( 강남은 1998 년말 기준 ). - 12 -
이러한편중현상은서울, 수도권과같은광역권뿐만아니라개별지역차원에서도극심한편중현상을보이고있다. 2004년 6월기준으로강남구의아파트시가총액은약 67조원으로삼성전자시가총액 64조원을넘어서고있다. 또한 2004년 1월기준으로서울에서가장아파트값이비싼지역은강남구개포동 (2525만원 ), 송파구잠실동 (2355만원 ), 강남구대치동 (2346만원 ) 순인것으로나타났다. 이밖에평당 2천만원이넘는 10 위권내에는강남구압구정동 (2088만원 ), 강남구일원본동 (2087만원 ), 서초구반포동 (2070만원 ), 강남구삼성동 (2057만원 ), 송파구신천동 (2024만원 ), 강남구역삼동 (2022만원 ), 송파구오륜동 (2005만원 ) 등으로상위 10 개지역이모두강남 3개지역에분포하고있다 ( 표 1-7 참조 ). 우리나라최고의부자들만모여산다는도곡동타워팰리스 1,2,3 차 7개동 2719 가구가모여있는이곳은대략적인평균평당가가 2700만원에달해, 시가총액만 5 조원에이른다. 타워팰리스한아파트단지의시가총액이종로구 (2 조4 백억, 238%), 중구 (3 조7 천억, 132%), 은평구 (3조8천억, 127%), 강북구 (4조2천억, 113%) 등구단위의한지역안에있는아파트전체의시가총액을훨씬초과하는금액이다. 물론종로구, 중구, 은평구등은대체로아파트가많지않아상대적으로총액이낮게나타났지만, 어쨌든한동 ( 洞 ) 도아닌단지하나가한지역의아파트값의총액보다높다는것은우리사회의주택가격차별화를단적으로보여주는것이다. IMF 외환위기이후최근제3 차아파트가격상승국면에서지역별차별화가더욱심화됐고결국자본이득에기반한자산소득격차에따른계층간소득차이가더커지고있는우리의현실을타워팰리스가전형적으로보여주고있다 ( 표 1-8 참조 ). - 13 -
< 표1-7> 아파트 평당가격 상위 10개동 ( 단위 : 만원 ) 순위 2002년 1월 2004년 1월지역평당가격지역평당가격 1 강남구 개포동 1498 강남구 개포동 2525 2 송파구 잠실동 1479 송파구 잠실동 2355 3 강남구 대치동 1419 강남구 대치동 2346 4 강남구 압구정동 1370 강남구 압구정동 2088 5 강남구 일원본동 1355 강남구 일원본동 2087 6 서초구 반포동 1327 서초구 반포동 2070 7 강남구 삼성동 1302 강남구 삼성동 2057 8 용산구 서빙고동 1299 송파구 신천동 2024 9 강남구 역삼동 1295 강남구 역삼동 2022 10 강동구 상일동 1270 송파구 오륜동 2005 자료 : 스피드뱅크 < 표1-8> 도곡동 타워팰리스와 비교한 아파트시가총액 양극화 ( 단위 : 백억원 ) 지역 타워팰리스 (A) 강북구 은평구 종로구 중구 시가총액 485 429 381 204 368 A/ 지역 (%) 100 113 127 238 132 자료 : 스피드뱅크 (2004. 6 월 기준 ) 4) 건설부동산업의이상비대화와합리화지연, 土建國家체제 부동산규제완화정책의결과 IMF 를계기로완성되어야할건설부동산업의구조조정및산업합리화가지연되고, 오히려건설부동산업이이상비대해지고, 경제의기반을형성하는토건국가체제를구축하고있다. 통계작성기관에따라구체적인수치는다르지만부가가치를기준한건설산업의국민경제적비중은 9.7%(2000 년기준 ) 에이른다. 그러나, 미국, 캐나다, 일본과독일, 프랑스, 영국, 이탈리아, 스페인의경우, 평균적으로 5.9% 수준에머물고있으며, 건설투자의비중이높은 - 14 -
일본을제외한다면, 선진국의건설산업이창출하는부가가치의국민경제적비중은 5% 수준에도미치지못하고있다 ( 왕세종, 2004). 우리나라의경우, 2000년국내총생산에서차지하는건설투자의비중의 23.4% 이지만, 선진 8개국의평균비중은 13% 수준에머물며, 특히주택투자와토목투자는우리나라에비하여각각 2/3 와 1/3 수준에불과하다. 따라서일정수준이상의주택스톡과인프라시설이갖추어지면, 건설산업의성장률이경제성장률을하회하는것이선진국의경험이라고볼수있다. 1996년부터 2000년까지의건설투자비중이높은상위 20 개국가를보면대부분후진국임을알수있다 ( 한국 13 위 ). 이와관련한자료는 < 표1-9~12> 를참고할수있다. 국민경제적비중, 투자율, 성장전망에서여전히전형적인개발국가적특성을보이고있으며, 국민경제의지식기반경제로의전환이라는추세와는다른방향이라고할수있다. < 표 1-9> GDP 대비건설업비중 ( 단위 : %) 연도네델 오스트노르덴마크독일미국스웨덴스페인영국레일리란드웨이아 일본 프랑스핀란드 한국 1993 5.3 3.3 3.9 6.3 3.7 4.6 7.3 4.5 5.5 9.3 5.2 4.1 12.0 1994 5.2 3.7 3.9 6.6 3.9 4.2 7.1 4.6 5.7 9.0 5.1 3.9 11.2 1995 5.0 4.0 4.1 6.3 3.9 4.0 7.3 4.6 5.6 8.2 4.9 3.9 11.3 1996 4.9 3.9 4.3 5.9 4.0 3.9 6.9 4.5 5.7 8.0 4.6 4.2 11.6 1997 4.9 4.1 4.0 5.6 4.0 3.7 6.8 4.5 5.6 7.9 4.1 4.5 11.6 1998 5.0 4.5 4.4 5.2 4.3 3.6 7.0 4.5 5.8 7.7 4.0 4.7 10.1 1999 5.2 4.1 4.7 5.1 4.5 3.6 7.4 4.6 6.1 7.6 4.0 5.0 8.7 2000 5.3 3.7 4.6 4.7 4.6 3.6 7.9 4.6 5.2 7.4 4.3 5.1 8.0 2001 5.4 3.9 4.3 4.4 4.7 3.7 8.2 4.8 5.6 7.0 4.4 5.1 8.3 2002 5.4 4.3 4.2 4.1-3.6 8.6 5.1 - - - 5.0 8.5 자료 : 통계청국제통계 - 15 -
< 표1-10> 우리나라의 GDP대비 건설투자율추이 연도 GDP 대비 주택투자율 (%) GDP 대비 건설투자율 (%) 1990 8.76 22.8 1997 6.30 21.1 1998 6.21 20.3 1999 4.68 16.5 2000 3.86 19.1 2001 4.24 14.8 2002 4.49 14.3 자료 : 장성수 ( 미발표자료 ) < 표 1-11> 1996 년부터 2000 년까지의건설투자비중의평균 순위국가비중 (%) 순위국가비중 (%) 1 적도 기니 57.6 11 중국 17. 9 2 투르크매니스탄 30.9 12 알제리아 17. 9 3 부탄 24.9 13 아랍에미레이트 17. 6 4 레소토 24.3 14 한국 17. 1 5 에리트리아 23.8 15 카타르 16. 6 6 도미니카 23.0 16 유고슬라비아 16. 3 7 버어드 22.4 17 에스토니아 16. 1 8 보스나아헤르체고비나 21.6 18 사우디아라비아 15. 3 9 아제르바이젠 21.4 19 세이셜 15. 2 10 수리남 18. 5 20 싱가폴 15. 1 상위 20 국평균 (%) 21.7 자료 : 권오현, 2000. - 16 -
< 표 1-12> 세계 15 대건설시장 (2002 2007) 전망 ( 단위 : 10 억불, %) 국가 시장규모 (10 억불 ) 성장률 (%) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 '02/'03 '03/'04 '02/'07 미국 889.1 903.0 941.6 987.3 1,020.7 1,072.8 1.6 4.3 3.8 일본 672.2 663.6 679.4 702.8 726.5 750.5-1.3 2.4 2.2 중국 404.0 441.2 478.3 519.9 562.7 607.2 9.2 8.4 8.5 독일 287.1 285.0 291.3 301.8 314.1 327.5-0.7 2.2 2.7 이태리 151.0 152.4 156.6 164.4 171.1 176.9 0.9 2.8 3.2 프랑스 142.5 145.2 150.4 156.0 161.5 166.0 1.9 3.6 3.1 영국 133.8 138.3 144.9 152.5 160.5 169.7 3.4 4.8 4.9 브라질 102.8 109.8 119.1 126.5 138.7 151.1 6.8 8.4 8.0 캐나다 98.6 106.1 108.9 109.9 115.2 121.4 7.6 2.6 4.2 스페인 94.2 97.5 102.3 107.7 113.1 118.8 3.5 4.9 4.8 한국 89.5 95.1 101.3 107.8 114.4 121.3 6.3 6.5 6.3 멕시코 64.4 67.2 71.6 76.1 81.0 86.2 4.4 6.5 6.0 호주 64.0 67.1 70.6 75.0 79.5 84.0 4.8 5.2 5.6 인도 49.3 54.1 59.5 65.4 71.5 77.7 9.5 10.1 9.5 홍콩 45.3 48.2 51.6 55.3 59.3 63.8 6.3 7.2 7.1 전체 (55 개국 ) 3,782.2 3,979.7 4,163.4 4,380.0 4,595.0 4,837.3 2.8 4.6 4.6 자료 : Global Insight 3. 부동산부문의방법론적과제 1) 부동산과노동윤리, 공개념철학 이러한부동산가격상승의대상편중현상이유발하는가장큰문제점은이들특정가격상승대상이노동소득증가를훨씬앞지르면서비노동에기반한부의축적을편중시키고, 자본주의의핵심적인토대인건전한노동윤리를심각히훼손시키면서사회적불만및패배주의, 심리적공황상태를유발한다는것이다. 지난정부에서부동산부문대책은대안적인정책적수단을확보하지않고, 토지 - 17 -
공개념 제도의 사실상 폐기와 같은 공적개입 수단을 상실함으로써 정책적 선택 의폭을 좁히는 결과를 낳았다. 따라서 현재 개발이익환수 수단이 없어진 상황에 서 단기 경기부양책의일환으로 부동산부문을 활용하는 것은 자금의단기부동화 심화, 생산자본 유입 억제, 부동산투기과열 및 노동윤리의 상실을 가져온다. 따라서단순한시장논리적접근이아니라부동산개념및부동산에대한제반경 제적권리에 대해서 인식의전환을 할 필요가있다. 부동산시장은 기본적으로 이 중적시장이다. 한측면은상품으로서부동산자체의시장으로서토지생산물이라 는 상품자체 ( 주택, 상가, 오피스건물 등 ) 의 수요- 공급관계로부터 형성되는 시장 이다. 부동산투기가성행한다는것은부동산자체의수급관계에기반하여단기적 차익거래를 추구하는 소유권 교환 중심의 단순 거래시장이 활성화 된다는 것을 의미한다. 이러한 시장이 활성화되면 과잉유동성이 부동산상품개발 및건설시장 에 유입되어 공급량을 증가시키는 역할을 하지만 국민경제 전반과 유기적 연계 속에서 발전하는 것은 아니라 부동산자체의내생적논리에 의해서 움직이는 것 이다. 또 다른 측면의 부동산시장은 파생수요로서 시장이다. 부동산이라는 상품은 여 타 산업의활동을 수용하는 공간으로서 성격을 갖는다 ( 예컨대 점포와소매업 관 계 ). 부동산이라는공간을활용하여경제활동을수행함으로써국민경제에이바지 하는 서비스로서 부동산시장인 것이다. 따라서 산업활동 전반이 발전함에 따라 부동산에 대한 수요가 증가하여 공급을 유도하는 성격을 갖는다. 이러한 시장은 소유권 거래 중심의소유자 시장이 아니라 기본적으로 임대차관계에 기반한 소 비자 또는 사용자시장인 것이다. 이제는 부동산부문에서 내생적 논리에 따라 움직이는 소유자와 소유권 거래중 심의 시장이 아니라 사용자 시장에 정책적 중심을 두는 것이 필요하다. 새로운 부동산공개념 철학은 종래의소유권 중심의사유재산권 침해라는 쟁점에서 벗어 나토지이용의최적효율성을추구할수있는사용권및최종사용자의관점에서 정립하여야한다. 그리고제2 장에서살펴보겠지만토지공개념제도에대한헌법재 - 18 -
판소의판결은공개념제도자체가위헌이라는것이아니라입법기술상의문제 가위헌이라는것이다. 토지이용의효율성과산업활동의활성화, 국민경제발전 을추구할수있는새로운공개념철학의도입이필요하다. 2) 부 (wealth) 의양극화와사회통합, 주거복지의향상 공공재적성격을많이지니고있는토지 주택에대해지나치게시장지향적인정책을추진한결과부동산시장의양극화현상을심화시킴으로써계층간 지역간자산가치격차와사회적갈등을확대시키고있다는것을살펴보았다. IMF 금융위기이후고금리에따른고소득의금융자산계층이발생하면서소득의양극화가심화되었고, 이후전개된경기활성화정책수단으로부동산경기활성화에따라금융소득에추가하여부동산의개발이익을향유하면서더욱확대되고있다. 10.29 주택시장종합안정대책이전까지의부동산경기는대규모의과잉유동성과이들의구매력에의존한것이라고할수있다. 지금까지정책기조인특정계층의부동산구매력에의존하는정책 ( 투자여유자금보유자및보유계층 ) 과그에따른부의양극화를심화시키는정책에서벗어나실제사용자의부동산소비접근성을제고하는방향으로정책을전환하여야한다. 그럼으로써부동산의본래적기능인생산및생활공간으로서역할을회복하고, 시장이정상화될것이다. 특히주택부문은이러한측면에서보았을때일반중산층의접근성이다른나라와비교하여매우낮다. 따라서단순한양적공급중심의부동산및주택정책에서벗어나실제사용자의부동산소비접근성및주거복지수준을제고시키는방향으로정책을전환할필요가있다. 부동산관련조세정책 ( 양도소득세, 보유세, 거래세 ) 도이러한방향에초점을맞추어야할것이다. 서영훈 (2004) 의연구에따르면, 최근서울아파트공급면적 33평 ( 전용면적 25.7 평 ) 기준신규분양평균가격은 43,989만원 ( 04년 1~3 차동시분양, 평당신규분양 - 19 -
가격 1,333 만원 ) 으로일본도쿄의맨션호당신규분양평균가격인 51,110 만원 ( 전유면적기준 ) 과영국런던권의신규주택평균가격 46,483만원에비해서는아직은낮은수준이나, 미국북동부지역의신규주택평균가격인 43,430 만원을넘어서고있다. 서울등주요국가의대도시권을중심으로비교할때, 한국의최근신규주택가격은미국과일본이 1인당 GDP 3만불을달성한시점의가격에근접하고있다. 또한주요대도시기준으로 1인당 GDP 대비주택가격배수를보면, 2003년신규주택가격기준으로한국 23.7 배, 일본 11.8 배, 영국 11.8 배, 미국 8.3 배순이며, 기존주택가격기준으로한국 24.0 배, 영국 12.8 배, 미국 6.3 배, 일본 6.1 배 ( 02 년 ) 로한국의주택가격수준이매우높다는것을알수있다. 우리와경쟁상대라고하는아시아국가의 1인당 GDP 대비주택가격배수는대만 13.6 배 ( 02 년 ), 홍콩 12.1 배 ( 01 년 ), 싱가포르 5.9 배 ( 03 년 ) 로한국 24.0 배에비해크게낮다는것을알수있다 ( 표 1-13, 1-14, 그림 1-7 참조 ). < 표 1-13> 한국및주요국가의 1 인당 GDP 및가계소득대비주택가격배수 (2003) 신규주택가격비교미국일본영국한국 적정배수평균최대 주택가격 /1 인당 GDP 8. 3 11. 8 11. 8 23. 7 10. 6 11. 8 주택가격 / 가계소득 5.5 7.3 7.5 10.1 6.8 7.5 기존주택가격비교미국일본영국대만홍콩싱가적정배수한국포르평균최대 6.1 13. 6 12. 1 주택가격 /1 인당 GDP 6.3 ('02년) 12. 8 ('02년) ('01 년 ) 5.9 24.0 9.5 13.6 주택가격 / 가계소득 4.1 3.7 8.1 5.3 6.5 3.8 10.3 5.3 8.1 주 : 비교대상은서울의아파트, 미국북동부지역주택, 런던권의주택, 동경의매션, 타이페이시의일반집합주택등임. 평균과최대는한국제외자료 : 서영훈, 2004-20 -
< 그림 1-7> 주요대도시권의신규주택가격추이 주 : 1. 5 천불달성시점, 1 만불달성시점, 2 만불달성시점, 3 만불달성시점 2. 한국의신규주택가격자료중 9 7 년이전자료는구하지못함자료 : 서영훈, 2004 < 표 1-14> 원화환산명목 ( 실질 ) 주택가격 ( 단위 : 만원 ) 1 인당 GDP 1 만 $ 2 만 3 만 2003 년 최근 미국북동부지역 3,049 (4,677) 13, 115 (11,086) 22,270 (13,875) 37,131 (20,180) 43,441 (23,318) 일본한국서울영국런던권도쿄수도권신규주택기존주택 na (na) 27,312 (31,502) 42,831 (44,293) 47,364 (48,282) 51, 110 (52,206) 8,093 (10,271) 20,403 (23,533) 31,261 (32,328) 41,906 (42,718) 45,134 (46,102) 10,483 (10,287) 10,597 (6,940) na (na) 20,182 (24,512) - - - - - 40,621 (22,405) 46,483 (25,286) 35,673 (32,225) 43,989 (38.791) 36,165 (32,669) 38,212 (33,630) 주 : 미국 : U.S. Census Bureau 의 New Residential Sales 북동부지역신규주택평균가격, 최근은 04 년 1/4 분기평균가격일본 : 부동산경제연구소의도쿄및수도권의신축맨션호당평균가격, 최근은 04 년 3 월도쿄및수도권신축맨션호당평균가격영국 : Halifax 은행발표런던권의신규주택평균가격 ( 비계절조정 ), 최근은 04 년 1/4 분기 - 21 -
신규주택평균가격한국 : 신규주택가격은닥터아파트의서울시아파트평당신규분양가격을 33 평으로환산한신규분양가격, 최근은 04 년 1~3 차평균분양가격, 기존주택가격은국민은행발표 4 월서울아파트매매가격지수로추정한매매가격자료 : 서영훈, 2004 3) 과잉유동성과부동산정책및일관성 지금까시살펴본대로 3차에걸친부동산가격급상승의핵심적인원인은과잉유동성의형성이고 ( 자본순환의위기 ), 이것이부동산부문에유입하면서발생한것이다. 즉부동산부문외적인외생변수에의해문제가촉발되었으나문제해결은부동산정책으로해결하려한것이고, 부동산억제정책이뒤따르면서경기가위축되면다시부동산규제완화를통해문제를해결하려는방식을악순환적으로반복한것이다. 따라서이러한악순환을반복하지않기위해서는과잉유동성조기경보시스템의구성과부동자금출구전략의시스템적정비가필요하고, 정책기반의비일관성에기반한단기차익거래를통제하기위해서는부동산정책의일관성을유지하는것이필요하다. 먼저원활한자본순환을유도할수있는제도적장치를마련하고, 과잉유동성형성을사전에제어할수있도록공간적자본축적환경 (built environment) 구축시스템을건설하는것이필요하다. 과잉유동성의형성경보체계가동을통해적기에부동자금의출구전략을수립함으로써부동산부문에과도하게유입되어부동산가격및시장질서를왜곡시키는과정을사전에차단하여야한다. 과잉유동성출구전략으로서일반금융자본시장상품연계, 투자및생산기간이상대적으로길어시장에상품이공급되는기간이긴 ( 회전기간이긴 ) 공간적자본축적환경투자 ( 그결과는전국적입지경쟁력강화와경쟁력있는쓸만한토지공급 - 22 -
확대 ), 부동산간접투자상품유도 ( 위험회피적투자자및소액투자자유치로심리적부동산투기의식의약화유도 ) 등을들수있다. 우리나라는 2001년부동산투자회사법의제정으로부동산간접투자시장을공식적으로열었다. 부동산투자회사법제정당시많은사람들은부동산간접투자제도의도입으로인해부동산시장과자본시장이통합되고, 부동산에대한직접투자로인해야기되었던부동산시장의과열현상이어느정도해소될것이라고기대하였다. 그러나제도상의문제, 부동산간접투자에대한확신부족, 투자대상확보와자금모집의상충관계 (trade-off) 등으로인해기대에미치지못하였다. 그리고 2003년 10 월간접투자자산운용업법제정, 2004년 4월시행령을제정하여본격적인시행에들어갔다. 간접투자자산운용업법상의간접투자는투자자로부터자금등을모아자산에투자한후, 투자결과를투자자에게돌려주는것을의미한다. 그리고간접투자기구 (collective investment vehicle ; CIV) 란간접투자를하는도구를말하며, ( 간접투자 ) 자산운용업이란투자자로부터모은자금등을운용하는산업을말한다. 간접투자자산운용업법을제정한이유는개별법에의해기관별로이루어지고있던간접투자에대한규제를단일법에의한기능적규제로전환하기위해서이다. 간접투자자산운용업법에의거하여부동산에투자하는간접투자기구로서부동산간접투자기구를만들수있도록되어있으며투자신탁형태 ( 신탁형 REITs) 로만설정 운영할수있다이로써우리나라는부동산과관련하여간접투자를할수있는대부분의제도적기반은구축한셈이다. 문제는부동산투자회사제도에서보았던것처럼부처간이해관계, 일반시장의이해부족, 자산관리의비효율성등에따라정착하지못한점을개선하여정착시키는것이중요하다 ( 표 1-15, 1-16 참조 ). - 23 -
< 표 1-15> 다양한간접투자제도의경험 분류도입목적형태운영형태관련법률소관기관 CRV 금융기관의경영건전성을제고하고부실기업정상화 Paper Company 부실기업이발기업구조조정투자행한유가증권회사법등의매매 재경부금감위 CRF 중소기업등의재무구조개선및구조조정지원 Paper Company 유가증권매매 등의 증권투자회사법 재경부금감위 CR- REITs 구조조정차원에서매각하는부동산매입하여구조조정지원 Paper Company 구조조정용부동산매입운용 부동산투자회사법 건교부금감위 ABS 부동산및유가증권 등 기초자산을 통한 자금 조달 Paper Company 기초자산을결집하고증권발행 자산유동화에관한법률 재경부금감위 MBS 주택저당대출채권을유동화를통한자금조달 주택저당대출채실체가있는권을결집하고회사증권발행 주택저당채권유동화회사법 재경부금감위 CRC 부실기업의구조조정 실체가있는부실채권등의회사인수 산업발전법 산자부금감위 REITs 부동산을매입, 운용하실체가있는고그수익을출자자에회사부동산매입운용부동산투자회사법게배분 건교부금감위 개별법에의해기관별 투자증권, 장내 CIV 로 이루어지고있던 간 접투자에 대한 규제를 단일법에 의한 기능적 신탁형과회사형 파생상품또는간접투자자산운용장외파생상품, 업법부동산, 실물자 재경부금감위 규제로 전환 산의운용 - 24 -
< 표 1-16> 회사형 REITs 와신탁형 REITs 의비교 회사형 REITs 구분신탁형 REITs 일반 REITs CR-REITs 최소자본금 / 설정액 500 억원 500억원규제없음 현물출자 설립 / 설정당시 설립 / 설정후 금지 자본금의 30% 까지가능 규모에관계없이가능. 단, 사모투자신탁이어야함 개발사업인가후가능가능가능 자금조달방법발행주식의 30% 공모공모, 사모가능공모, 사모가능 취득세 / 등록세 지배구조 1 인당 발행주식의 10% 초 과소유 금지 규제없음규제없음 개발인가후자기자본자기자본의 30% 까지자산의 30 % 까지개발사업 30% 까지가능가능가능총자산의 9 0 % r ul e 자산구성총자산의 70% rule 규제없음. 총자산의 7 0 % r ul e 금지. 단, 우회차입은금지. 순자산의 2 배까지차입가능단, 우회차입은가능가능순자산범위내에서대여금지금지가능이중과세. 투자손실준비금배당액에대한손금처신탁이기때문에이중과세제도를통해부분적으로리방식으로이중과세이중과세면제완화면제 배당 이익배당한도의 90% 이상 금전배당 규제 없음. 그러나 이 중과세 회피를 위해 배당이 필요 규제없음. 지방세법해석상의현물출자부과부과문제존재자산취득 50% 감면 100% 감면미정 과잉유동성의출구전략확보와더불어중요한것이정책적일관성의유지, 특히부동산에대한기본적인정책철학을확립하는것이다. 그동안부동산규제완화를경기활성화수단으로사용함으로써문제해결수단이면서문제유발의원천으로서부동산부문이라는악순환이반복되었다. 이러한과정에서일시적인경기부양효과는있었지만부동산가격상승에기반하 - 25 -
는정책이기때문에가계가처분소득감소에따른내수침체, 불로소득양산에따 른소득구조양극화심화및재분배악화, 건설부동산업재구조화실패등국민 경제기반을약화시키는측면이있다. 과거김대중정부하에서단기간에외환위기극복과부동산시장활성화라는목 표는달성할수있었으나고질적인문제였던높은부동산가격문제를근본적으로 치유할수있는절호의기회를놓치고말았다. 1991 년이래거의 10 여년간지속 되던하향안정적인부동산가격추세를정착시킬수있는계기를놓치고다시부 동산투기를유발한것이다. 정책의근간을세울수있는생산및생활공간으로서 부동산에대한기본철학을정립하는것이필요한시점이다. < 표 1-17> 10 29 대책 이후부동산정책방향 정책수단주요정책내용기대효과재건축부동산공개념검토위원회에서환수방안검토재건축투자수익률을하락및착공 완공시점의개발이익분에대해부담금개발이익환수주택가격하향안전기대징수공공부문은금년부터후분양시범사업을우선시행하고, 2007 년부터단계별로분양공정률을높여나가 2011 년에는공공부문전체사업장에분양권전매관련투기억제, 후분양제서 80% 공정후에분양. 소비자선택권강화효과민간부문에서는후분양시국민주택기금을우대지원하고공공택지를우선공급하는등의인센티브를제공하여, 자율적인후분양전환유도금융자산일괄부동산투기혐의자에대해부동산거래내역과투기수요자에대한자금조사은행및카드이용실적등모든금융거래상황실시로투기준동위축효과기조회파악가능대중장기적으로보유개념에서종합부동산세 2005 년시행예정. 부동산세의국세부분도입이용개념으로전환취득세, 과세표준이시가의 30 40% 수준에불과한지조세부담이현행에비해 3 5 방세시가표준액을기초로산정, 주택거래신고배가량증가. 동시에거래동등록세지역의경우실거래가격이과세표준결효과문제. 공동주택의건물과표산정시, 면적에따라가면적대비시가가높은고가재산세감산기준을국세청기준시가방식으로변경아파트재산세부담증가 양도소득세 1 세대 3 주택보유자 60% 중과세율적용, 장기보투기지역내 3 주택이상보유자유특별공제적용배제, 투기지역내 1 세대 2 주에대하여최고 82.5% 의세율택이상자양도시 15%p 범위내에서탄력세율적용적용, 2005 년본격시행예정 - 26 -
4) 실사용자중심의시장질서와수요관리 현재의높은부동산가격수준, 특히주택가격수준에서부동산유통및보유억제에관한정책을지속한다면소득양극화에따라상위재산보유계층이주도하는부동산구매가능계층의투자처는줄어들고, 중산층의해체는대체구매세력의부재를의미하며, 이는부동산유효구매계층이한계에와있다는것을의미한다. 과잉유동성에기반한부동산시장의전개 ( 소위부동산버블경제 ) 는 바보가자신보다더바보에게위험을이전하는구조로이루어지기때문에 실수요가지지하지않으면붕괴하게된다. 따라서붕괴를막고부동산가격을적정수준으로유지하기위해서는중산층및실수요자의유효구매가능범위에있어야한다. 과잉유동성의부동산시장진입을억제하고, 단기적거래차익을추구하는부동산투자가능계층의투자기회를봉쇄하면실제사용자중심의시장이형성되고, 이때의부동산시장가격의형성기준은부동산수익가치가될것이다. 현재의주거용부동산과상업용부동산가격은수익가격에비해지나치게높은수준으로형성되어있거나분양되고있다. 내수기반의경제성장이이루어지지않는다면현재의투자가격을지지할수있는임대료를지불할수없게되고 ( 임차인능력의한계 ), 그에따라대규모공실과가격하락을가져오게된다. 따라서연착륙이라함은실제최종사용자가정상적으로경제활동및소비활동을수행할수있는수준으로부동산가격을유지함으로써시장을정상화시킨다는것이다. 부동산투자자입장에서는소득이득과더불어자본이득을기대하기때문에투기적부동산투자를하게된다 ( 장기간의미래노동소득을미리당겨사용하는행태 ). 그런데개발이익환수제도가정비되고, 정책적일관성을유지하면이러한자본이득향수기회가감소하며, 잠재적자본이득향수계층, 특히청약통장가입자인 1가구 1주택소비계층의투자행태에서전환을가져오게되고, 부동산가격이수익가치를반영하는적정수준으로유지될수있을것이다. - 27 -
이는 시장정책을 기존의 공급자 주도의 시장정책에서 수요자관리 중심의 정책 으로 전환하는 것을 의미한다. 이 과정에서 부동산 소요전망 추계방법에서도 다 양한 방법을 활용할 필요가있다. 이는 향후 필요한 토지공급량과주택공급량 및 관련 정책방향에 중대한 영향을 미치기 때문이다. 이에 대해서는 제3 장 3절에서 다시 논의한다. 5) 부동산정보관리체계 현재부동산이용과관련하여 13 개부처 112 개법률에서총 298개종류의용도지역 지구를지정하여適期適所의이용을어렵게하고있고, 토지이용계획확인원으로확인할수있는개별법상용도지역은 27 개에불과하다. 제도적인목적으로여러가지이용제한을두고있으나효율적으로관리할수있는시스템은없는상황이다. 이로부터기업투자가방해를받고있고, 따라서부동산규제를완화하여야한다는인식이팽배해있다. 부동산정책의효율성과효과성을제고하기위해서는복잡다기하게얽혀있는자료들을정보화하는것이필요하다. 다양한부처에서다양한목적으로다양하게수집하고있는자료들을전산화함으로써정책실시에앞서파급효과및효과성을시뮬레이션함으로써정책오류를사전에최소화할수있는것이다. 아울러통합망을구성함으로써개별부서의개별망으로존재할때보다강력한시너지효과를발휘할수있고, 수집한자료의정보가치를더욱극대화시킬수있다. 현재부동산관련정보망은공시지가, 양도소득세, 지적등개별부서별로운용하고있는정부의부동산관련정보망, 부동산 114 등일반부동산정보회사의호가중심의거래정보망, 신도시중심으로중개업자들이지역네트워크기반으로운영하고있는중개물건정보망, 중개업법상의부동산거래정보망등다양하게존재하고있다. 정부의정보망은수집자료의연계가부족하고, 민간정보망은호가중심의정보이며, 중개업법상의정보망등의일부는사실상유명무실한상황이다. 정 - 28 -
부의통합망구축을중심으로이를활용한민간부문부동산정보컨텐츠의품질향상이필요한시점이다. 이러한부동산정보화를토대로부동산의최적이용, 적기적소시스템에의한부동산공급, 부동산투기경보체제의도입, 부동산증권와같은새로운제도의발전을도모할수있을것이다. - 29 -
제 2 장공익과사익의조화와토지공개념철학의정립 1. 토지공개념제도의경험 1) 토지공개념 토지공개념은토지의공익성과사회성을강조하는개념으로서토지소유권에대해그자체의성격상제한가능성을내재하고있는권리로서인식하려는사고라고볼수있다. 1) 사적소유권을인정하는자본주의체제에서토지소유권은점유, 사용, 처분등구분할수있는여러가지개별권리들의묶음 (bundle of rights) 으로구성되어있는데공공복리를위해서이러한소유권행사의일부를제한할수있다는것이다. 즉토지공개념이란토지의소유권은인정하지만사용권과수익권, 그리고때에따라서는처분권까지도국가가관리하겠다는개념이다. 토지공개념이구체화된것은 1978년제2 차부동산가격상승국면에대응하기위해발표한부동산투기억제및지가안정을위한종합대책이었다. 이른바 8 8 조치 에따라국토이용관리법을개정하면서토지공개념을도입하였다. 그러나본격적으로토지공개념제도를도입한것은 10 년후인 1988년 8월 10 일부동산종합대책을발표하면서부터이다. 토지공개념연구위원회활동을토대로 1989년 12 월택지소유상한에관한법률, 개발이익환수에관한법률, 토지초과이득세법이국회를통과함으로써토지공개념의확대도입이이루어졌다. 그러나이러한토지공개념은토지를공공복리에맞게효율적으로이용하기위한긴급조치적성격을갖는것으로일부의논란에도불구하고토지의국공유화를시도하는제도는아니었다. 토지공개념제도는 IMF 외환위기를계기로사실상폐기되었다. 그러나 2001년이후제3 차부동산가격상승국면에대한대책으로서 2003년 10 월 29일주택시장 1) 토지공개념은행정정책적인목적을가지고만들어진용어로서법학계에서는이러한용어에대해거부감을표시했으나현재에는일반적으로사용되고있다. - 30 -
종합안정대책을발표하면서부동산공개념이라는관점에서새로이논의되고있 다. 2) 토지공개념제도의변천 (1) 택지소유상한제 1990 년대초반의토지정책기본이념은강력한토지수요관리정책이라고할수있다. 택지소유상한제, 개발이익금환수제, 토지초과이득세제로대표되는이른바토지공개념제도를실시하면서토지문제를심화시키는부동산투기에대한억제정책을강력하게실시하였다 ( 건설교통부, 2002). 그러나 1997 년말 IMF 경제관리체제에편입된이래국내경기의침체와더불어 1998년토지가격이전년대비 13.6% 가하락하는등부동산시장의침체가심각해지면서대대적인토지시장활성화정책을추구하게된다. 택지소유상한제는택지의물리적소유상한을내용으로하며, 1989년 12 월 30일 택지소유상한에관한법률 을제정하여 1990년 3월 2일부터시행하였다. 그러나 1990년부터 6대도시에서실시된택지소유상한제는토지시장활성화정책의일환으로 1998년 9월 19 일폐지하였다. 그리고이제도의운용과정에서제기된위헌성여부에대하여헌법재판소에서는택지소유상한면적의과도한제한, 고율의부담금등이국민의재산권을침해한다고하여 1994년이후제기되어온 67건의憲法訴願을받아들여 1999년 4월 29일 택지소유상한에관한법률 에대해위헌결정을내렸다. 1991년부터이제도가폐지된 1998년기간중시장 군수 구청장으로부터허가를받아취득한택지는 35,258건에 32,321천m2이며, 상속이나법원판결등의사유로신고한후취득한택지는 2,662건에 2,343천m2이다. 그리고동기간중부과한택지초과소유부담금은총 62,480건에약 1조 6천 8백억원이었다 ( 표2-1, 2-2, 2-3 참조 ). - 31 -
< 표2-1> 택지취득허가현황 ( 단위 : 건, 천m2 ) 구 분 계 91 92 93 94 95 96 97 98 건 수 35,258 3,567 3,907 7,239 5,361 4,203 4,766 4,813 1,402 면 적 32,321 3,697 5,041 7,599 4,671 3,141 3,775 3,509 888 자료 : 건설교통부토지국 < 표2-2> 택지취득신고현황 ( 단위 : 건, 천m2 ) 구 분 계 91 92 93 94 95 96 97 98 건 수 2,662 64 111 239 423 455 533 521 316 면 적 2,343 68 86 125 354 397 433 656 224 자료 : 건설교통부토지국 < 표2-3> 연도별 택지초과소유부담금 부과현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 계 92 93 94 95 96 97 98 건 수 62,480 14,386 14,124 10,731 8,561 6,842 5,920 1,916 금 액 1,677,969 124,473 346,977 322,213 330,680 272,996 227,954 52,676 주 : 최초 부과시점 (1992 년 3 월 2 일 ) 부터 1998 년 9 월 30 일까지의부담금 부과현황 자료 : 건설교통부토지국 (2) 토지초과이득세제토지초과이득세제는조세부담의형평성을제고하고양도소득세제의취약점을보완하며, 토지의효율적이용및유휴토지의공급을촉진함으로써지가의안정을도모하기위해 1989년 12 월 30일 토지초과이득세법 의제정으로도입하였다. 1990년에도입된토지초과이득세는각종개발사업, 기타사회 경제적요인으로유휴토지의지가가상승하여그소유자가얻는토지초과이득을세금으로환수하 - 32 -
는제도로서유휴토지의지가상승분에대하여 3년단위로과세하며, 세율은초과지가상승액의 30~50% 였다. 이제도가도입된후최초의과세기간인 3년간 (1990년-1992년) 지가가 44.53% 이상상승한유휴토지에대하여 1991년과 1992년에예정과세한데이어 1993년에약 9천 5백억원을정기과세하였다. 토지초과이득세는 1993년이후과세실적이없으며, 그간미실현소득에대한과세라는비판이계속되어오다, 1994년 7월 29일헌법재판소가본법에대한헌법불합치결정을내렸고, 1994년 12 월 22일법개정이이루어졌으나 1998년 12 월 28일부동산시장활성화시책의일환으로폐지하였다. 그러나개발사업주변지역등에서발생하는지가상승이익의공적환수문제에대한정책수단이정비되지않는문제를안게되었다 ( 표2-4 참조 ). < 표 2-4> 토지초과이득세부과현황 구분 예정과세 90 년도분 91 년도분 정기과세 과세대상 1년지가가 30.87% 이상상승한유휴토지 1 년지가가 19. 17% 이상상승한유휴토지 3년지가가 44.53% 이상상승한유휴토지 과세필지 ( 필지 ) 31,772 5,475 122,000 과세인원 ( 명 ) 23,381 4,103 94,147 세액 ( 억원 ) 4,630 341 9,477 주 : 정기과세분은 예정과세분을 포함한 것임 93 년이후 과세실적없음 자료 : 재정경제부 (3) 개발부담금제 개발부담금제는 1989 년 12 월 30 일 개발이익환수에관한법률 의제정으로도 입하였으며, 그동안택지개발, 산업단지조성등 30 개사업을대상으로개발이익 - 33 -
의 50% 를부과하였다. 그러나 1998년 6월 25일헌법재판소의헌법불합치결정을시정하고, 1998년 9월 19 일법을개정하여 1999년말까지개발사업인가등을받은개발사업에대하여한시적으로개발부담금을면제하였으며, 2000년 1월 1일부터는개발부담금의부과율도개발이익의 50% 에서 25% 로인하하였다. 그리고기업경쟁력강화를이유로 2001년 12 월 31일부담금관리기본법을제정 시행하여수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 이외의지역에대하여는 2002년 1월 1일부터개발부담금부과를중지하였다. 1990년~2001년기간중 10,767건의개발사업에대하여약 1 조 4천 5백억원의개발부담금을징수하였으며, 개발사업이가장많은경기도에서전체의 56.7% 를징수하였다 ( 표 2-5 참조 ). < 표 2-5> 개발부담금징수현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분계 90~ 95 96 97 98 99 2000 2001 합계 1,451,768 506,193 333,892 356,291 145,167 56,722 24,555 29,127 서 울 85,353 50,195 26,814 3,753 3,172 87 441 891 부산 28,627 18,941 3,188 3,557 1,526 663 724 28 대 구 59,916 25,986 6,246 9,102 15,930 41 590 2,021 인 천 54,577 12,976 9,929 17,780 7,647 3,448 1,770 1,026 광 주 37,279 20,889 4,722 4,667 5,135 1,074 437 411 대 전 72,673 65,068 1, 315 1,050 677 3,013 1,064 486 울 산 8,817 6,540 366 138 633 192 58 1,035 경 기 823,338 168,617 242,105 252,056 86,813 39,175 15,939 18, 612 자료 : 건설교통부토지국 - 34 -
< 표2-6> 연도별 부과. 징수현황 ( 단위 : 건, 백만원 ) 년 도 별 부과징수건수금액건수금액 총 계 15, 668 2,115,047 12,237 1,498,990 2002 1,666 49,797 1,470 47,223 2001 1,195 37,529 821 29,126 2000 337 28,966 329 24,376 1999 319 35,468 659 56,722 1998 1,831 200,984 1,422 145,167 1997 2,251 387,173 1,895 356,291 '90 ~ 96 8,069 1,375,130 5,641 840,085 자료 : 건설교통부토지국 2. 토지의공익과사익 1) 토지에서공익과사익개념및공개념 국제결제은행 (BIS) 에따르면 1960년이후 34개국의금융위기가운데 80% 정도가부동산등자산가격상승을배경으로한과도한은행대출확대가 1년정도이어진후에발생하였다고한다. 그만큼오늘날의부동산경기변동및부동산에대한정책은부동산부문을넘어사회경제구조전반에커다란영향을미치고있기때문에유효한부동산정책수단을확보하고있는것이무엇보다도필요하다. 그러나우리나라는앞서살펴본것처럼 1980년대말의사회적합의를배경으로도입하기쉽지않은토지공개념제도를사실상너무쉽게폐기함으로써부동산부문에서공적개입수단을상실하여향후정부정책수행에서운신의폭을좁히는결과를가져왔다. 그럼에도헌법 123 조는 국가는토지소유권에대해법률이정하는바에따라제한과의무를과할수있다 고규정하고있다. 이는우리나라와같이부동산투기가 - 35 -
주기적으로 발생할 수 있는 상황에서는 토지공개념을 제한적으로 적용할 수 있 는 근거를 제시하고 있는 것이며, 때문에 부동산정책수단으로서 토지공개념제도 는 여전히 유효하다. 최근 시장논리라는 말을 전가의 보도처럼 사용하고 있으나 1980-90년대 서구 정치학계의 국가성격 및 국가론 논쟁에서 밝혀진 것처럼 자본주의의 존립과 발 전을 위해서도 국가는 궁극적으로는 최소한 자본일반 또는 총자본의 이해를 대 변할 수 있어야 한다. 이는 총자본의 이해를 대변할 수 있다면 개별자본의 이해 에 반하는 정책을 시행할 수 있어야 한다는 것이다. 따라서 토지에서 공익의 추 구와 사회적 기속성은 절대적으로 필요한 것이다. 그러나 10 29 종합대책 이후 논의되고있는 부동산공개념은 과거의토지공개 념에 대한 반발로 선택한 용어인 듯하나 용어상의문제가있다. 정책대상으로 보 면 주택공개념을 의미하는 것이며, 주택공개념이라면 주택의 사용, 수익, 처분권 에 대한 공공복리에 입각한 일정한 제한을 한다는 것으로 해석할 수 있다. 그러 나 주택은 자본과노동을 투입한 토지생산물로서 성격을 가지고있기 때문에 공 공재적성격이 강하다고하더라도 일반적인 공개념 논리를 적용하는데는 상당한 반발이 있을 수 있다. 그리고그 토대가토지이기 때문에 토지공개념이라는 관점 에서 쟁점을 형성하는 것이 옳다고 볼 수 있다. 우리나라의 토지관련 법제는 1990년대 초반까지는 공익을 중시하는 방향으로 제정 및 운용되었으나 1990년대 후반부터 규제개혁을 통해 토지관련 규제를 완 화하는방향으로바뀌었다. 아울러헌법재판소가공익을위한사권제한에제동을 걸기시작하였고, 토지공개념제도를비롯한개발제한구역지정, 장기미집행도시계 획시설에 대한 헌법불합치결정을 내림으로써 종래 공익을 위한 토지이용규제보 다 재산권 보장을 강조하는 입장에서 사권보호에 관심을 기울이기 시작하였다. 토지관련법제의공익적사항은소유제한, 토지이용규제, 토지이용강제, 계획적인 토지개발, 개발이익 환수, 토지거래규제, 등기의무 및 부동산실명, 공공사업용지 의취득, 토지공부의관리, 시장질서의확립등이며, 사익관련사항은재산권보장, 주민참가 ( 의견제출, 의견청취 ), 매수청구권 보장, 보상, 이의신청, 청문, 행정소송 - 36 -
등이다 ( 류해웅 성소미, 2000; 77). < 표2-7> 토지에서 공익과 사익개념 토지에 대한 공익 토지에 대한 사익 토지에 대한 공익은 국토의 효율적 이용과 토지에 대한 사익은 재산권 보장의 틀을 토 도시 및지역의건전한 발전을 목적으로 하 대로 하며, 공공필요에 의해 제한하더라도 며, 공공복리로 파악할 수 있다. 그 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 공익개념의 판단주체는 행정청에게 독자적 토지의 사익은 토지소유자가 토지를 사용 으로 부여되는 것이 아니라 법률로서 정하 수익 처분함으로써 향유하는 이익이다. 며, 이익들을 형량하여야 한다. 토지의 사익은 절대적 소유권 개념이 아니 사익을 제한하고 규제하기 위해 정당성이 라 헌법 또는 개별법 상의 공공복리 및 사 부여되는 공익개념 자체의조정원리를 내재 회적 제약과 재산권에 내재하는 제약과 제 시켜 공익과 사익의 충돌을 배제하여야 한 한에 의하여 조정 가능한 개념으로 이해하 다. 여야 한다. 출처 : 류해웅 성소미, 2000(46-48) 에서 정리. 2) 헌법상의사유재산권보장과한계 근대사회철학에서정립한두개념은권력배분의문제와관련된주권 (sovereignty) 개념과재산권 (property) 개념이라고할수있다. 이가운데후자는권리로서재산의근거, 재산소유가정당한권리로확립될수있는가의문제와관련되며, 국가의공적권력에기반하여누가무엇을정당하게소유하는가의관점에서재산권 ( 소유권 ) 개념을정립한다. 그러나이러한소유권개념은배타적소유권관점과 배제되지않을권리 로서재산권관점사이에시대적상황에따라충돌하여왔다. 2) 2 ) 재산권개념과소유권개념의구분과관련하여통상헌법에서말하는재산권은소유권만이아니라실정법상인정하는모든재산권을말한다. 그리고민법상의소유권은어떤물건에대한절대적인지배권을뜻하는것으로서재산권은헌법상의개념으로소유권은민법상의개념으로이해하는경향이있다 ( 류해웅 성소미, 2000: - 37 -
절대적소유권개념에대해공적개념에기반한소유권제한사상은독일바이마르헌법에토대를두고있다. 바이마르헌법제153 조에서소유권은보장과함께의무를수반하고공공복리를위해그제한이가능하도록규정하였고, 우리나라헌법 23 조제2 항의재산권행사에대한공공복리적합의무규정도이러한영향을받은것이다. 우리나라헌법은사유재산권을보장하고있으며, 이는개개인이재산을소유하고상속하는것은물론, 그것을사용 수익 처분할수있는자유를보장하는것을의미한다. 그러나재산권을보장하는동시에그내용과한계에대해법률유보, 재산권행사의공공복리적합의무, 공공필요에의한재산권의제한과보상을동시에규정하고있다. 그리고이러한사유재산권의제약하에위법한재산권침해금지, 재산권의무보상침해금지, 소급입법에의한사유재산권침해금지, 국가외적인침해에대한보호의무등의실질적내용을보장하고있다 ( 류해웅 성소미, 2000: 34-35). 이렇게볼때우리나라헌법은근대적재산권개념에입각하여재산권을보장하는동시에공공복리적합의무에따른정당한사유에의한재산권을제한할수있는사회국가이념을반영한재산권규정을두고있다고볼수있다. 이러한재산권행사의헌법적한계를규정하는 공공복리개념 에대해나치스의슬로건으로서전체주의체제를의미한다는비판도있다 ( 김증한, 1978) 34) - 38 -
< 헌법의재산권관련규정 > 제23 조 1 모든 국민의재산권은 보장된다. 그 내용과한계는 법률로 정한다. 2 재산권의행사는 공공복리에 적합하도록하여야 한다. 3 공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 제37 조 1 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한 다. 2 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필 요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 제119 조 1 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함 을 기본으로 한다. 2 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주 화를 위하여 경제에 관한 규제와조정을 할 수 있다. 제120 조 1 광물 기타 중요한 지하자원 수산자원 수력과경제상 이용할 수 있는 자 연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취 개발 또는 이용을 특허할 수 있다. 2 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하 여 필요한 계획을 수립한다. 제122 조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제 한과의무를 과할 수 있다. 3. 토지공개념정립을위한쟁점과해석 1) 재산권행사의제한과한계및토지공개념 헌법재판소는토지에대해절대적소유권이아니라시대에따라변할수있는 역사적범주로서토지소유권개념을일관되게판결에적용하고있다. 재산권의 - 39 -
내용과 제약, 그 제약의 한계와 관련하여 토지에 대한 권리와 자유의 제약 에서 재산권은 내재적 제약과 사회적 제약을 인정하고 있다 ( 의무를 수반하는 상대적 권리 ( 相對的權利 ) 로 규정함 ). 헌법재판소는 토지거래허가제와 관련한 판결에서 토지소유권이 그 핵심인 재산권이라는 관념은 그것이 생겨난 이후 오늘에 이르 기까지 끊임없이 변천되어 온 역사에 기초를 두고있으므로 헌법에 규정된 재산 권보장의 성격을 명백히 파악하기 위하여서는 토지소유권 관념에 대한 역사적 이해가 필요하다 라고 판시함으로써 토지소유권의 권리와 내용은 시대에 따라 변할 수 있는 사회적 산물이자 역사적 범주임을 분명히 하고 있다. 그러나 동시 에 그 제약의 한계는 재산권의 본질적 내용을 침해해서는 안 되며, 이 경우에는 권리구제를 하여야 한다는 입장이다. 여기서 토지재산권의본질적인 내용이라는 것은 토지재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻한다. 헌법재판소는 재산권행사의사회적의무성의정도에 대해 재산의종류, 성질 등 에 따라 달라지는 것이지만, 특히 토지는 자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터 전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철하여 야 한다고 규정하고 있다. 그래서토지에대해서는헌법제122 조가명문으로 국가는국민모두의생산및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과의무를 과할 수 있다 고별 도로규정하고있는데, 이것이 토지공개념 의기초가되는것으로서, 토지에관한 각종 규제법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와부담을 과하고있다고해석한다. 그러나 동시에 이러한 토지소유자 등에 대한 여러 가지 의무의부과와제재도 헌법제37 조제2 항에 의하여 그 한계가있음은 물론, 재산 권의본질적인내용을침해할수도없는것이다.( 개발이익환수에관한법률제10 조 제3 항 단서 위헌소원 (1998. 6. 25. 95헌바 35, 97헌바 81, 98헌바 5 10( 병합 ) 전원재 판부 ) - 40 -
헌법재판소의 토지소유권 제한 및 토지공개념 관련 판결사항 88 헌가 13 國土利用管理法 第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全 員裁判部 ) 모든사람들에게인간으로서의생존권을보장해주기위하여서는토지소유권은이제더이상절대적인것일수가없었고공공의이익내지공공복리의증진을위하여의무를부담하거나제약을수반하는것으로변화되었으며, 토지소유권은신성불가침의것이아니고실정법상의여러의무와제약을감내하지않으면안되는것으로되었으니이것이이른바, ꡒ 토지공개념 ( 土地公槪念 ) 이론 ꡓ 인것이다. 재산권의사회적제약내지사회기속성을강조하는것은재산권의절대적보장에서배태되는사회적폐단을최소화함과아울러사유재산제도의기본이념을보호하려는것으로서사유재산제도의유지존속을위한사유재산제도의최소한의자기희생내지양보인것이다. ( 민법에서 ) 소유권의내용을규정함에있어서 ꡒ 소유자는법률의범위내에서그소유물을사용, 수익, 처분할권리가있다 ꡓ( 민법제 211 조 )ꡒ 토지의소유권은정당한이익있는범위내에서토지의상하에미친다 ꡓ( 민법제 212 조 ) 라고규정하고있으며 ꡐ 절대무제한으로목적물을이용하고처분할권리 ꡑ 라든가 ꡐ 하고싶은대로이용하는권리 ꡑ 라는내용으로규정하고있지않은것이다. 재산권행사의사회적의무성을헌법자체에서명문화하고있는것은사유재산제도의보장이타인과더불어살아가야하는공동체생활과의조화와균형을흐트러뜨리지않는범위내에서의보장임을천명한것으로서재산권의악용또는남용으로인한사회공동체의균열과파괴를방지하고실질적인사회정의를구현하겠다는국민적합의의표현이라고할수있으며사법 ( 私法 ) 영역에서도신의성실의원칙이라든가권리남용금지의원칙, 소유권의상린관계등의형태로그정신이투영되어있는것이다. 재산권행사의사회적의무성은헌법또는법률에의하여일정한행위를제한하거나금지하는형태로구체화될이치이나이는 ( 토지 ) 재산의종류, 성질, 형태, 조건, 상황, 위치등에따라달라질것이다. 토지의수요가늘어난다고해서공급을늘릴수없기때문에시장경제의원리를그대로적용할수없고, 고정성, 인접성, 본원적생산성, 환경성, 상린성, 사회성, 공공성, 영토성등여러가지특징을지닌것으로서자손만대로향유하고함께살아가야할생활터전이기때문에그이용을자유로운힘에맡겨서도아니되며, 개인의자의에맡기는것도적당하지않은것이다. 헌법재판소의 토지소유권 제한의 한계 관련 판결사항 88 헌가 13 國土利用管理法 第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全 員裁判部 ) 입법부라고할지라도수권의범위를넘어자의적인입법을할수있는것은아니며사유재산권의본질적인내용을침해하는입법을할수없음은물론이다 ( 헌법제 37 조제 2 항후단 ). 토지재산권의본질적인내용이라는것은토지재산권의핵이되는실질적요소내지근본요소를뜻하며, 따라서재산권의본질적인내용을침해하는경우라고하는것은그침해로사유재산권이유명무실해지고사유재산제도가형해화 ( 形骸化 ) 되어헌법이재산권을보장하는궁극적인목적을달성할수없게되는지경에이르는경우라고할것이다. - 41 -
2) 토지재산권의사회적의무와한계 도시계획법제21조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89헌마 214, 90 헌바16, 97 헌바78( 병합 ) 전원재판부 ), 이른바그린벨트를둘러싼판결은외견상헌법불합치결정이라는부분만주목을받고있으나, 이판결은 1 토지재산권의사회적의무성, 2 토지재산권제한의성격과한계, 3 토지재산권의사회적제약의한계를정하는기준등에대해서중요한내용을담고있다. 토지재산권의사회적의무와관련하여헌법상의재산권은토지소유자가이용가능한모든용도로토지를자유로이최대한사용할권리나가장경제적또는효율적으로사용할수있는권리를보장하는것을의미하지는않는다고본다. 토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다는것이다. 따라서지정된구역내의토지소유자에게종래상태에따른토지의이용을보장하면서단지개발행위만을금지하는것은토지소유자에게과도하고일방적인부담을부과하는것이아니라토지소유자가수인해야하는사회적제약의범위에속한다고판단한다. 그렇다고하더라도다른기본권을제한하는입법과마찬가지로비례성원칙을준수하여야하고, 재산권의본질적내용인사용 수익권과처분권을부인하여서는안된다고판시하고있다. 즉준수하여야할원칙으로방법의적정성, 침해의최소성, 법익의균형성을들고있다. - 42 -
헌법재판소의 토지재산권의사회적의무 관련판결사항도시계획법제 21 조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 헌법상의재산권은토지소유자가이용가능한모든용도로토지를자유로이최대한사용할권리나가장경제적또는효율적으로사용할수있는권리를보장하는것을의미하지는않는다. 입법자는중요한공익상의이유로토지를일정용도로사용하는권리를제한할수있다. 따라서토지의개발이나건축은합헌적법률로정한재산권의내용과한계내에서만가능한것일뿐만아니라토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다. 재산권에대한제한의허용정도는재산권행사의대상이되는객체가기본권의주체인국민개개인에대하여가지는의미와다른한편으로는그것이사회전반에대하여가지는의미가어떠한가에달려있다. 즉, 재산권행사의대상이되는객체가지닌사회적인연관성과사회적기능이크면클수록입법자에의한보다광범위한제한이정당화된다. 다시말하면, 특정재산권의이용이나처분이그소유자개인의생활영역에머무르지아니하고일반국민다수의일상생활에큰영향을미치는경우에는입법자가공동체의이익을위하여개인의재산권을규제하는권한을더욱폭넓게가진다고하겠다. 토지에대한재산권은연속된공간의특정부분을소유하는등의권리이므로그대상이되는토지의가치는그토지가위치한지역의사회적제반조건에따라정해지고, 이용또한그이웃에있는다른토지의이용과서로조화되어야하는제약이따를수밖에없는특성이있다. 그런데토지는원칙적으로생산이나대체가불가능하여공급이제한되어있고, 우리나라의가용토지면적은인구에비하여절대적으로부족한반면에, 모든국민이생산및생활의기반으로서토지의합리적인이용에의존하고있으므로, 그사회적기능에있어서나국민경제의측면에서다른재산권과같게다룰수있는성질의것이아니므로공동체의이익이보다강하게관철되어야한다 ( 헌재 1989. 12. 22. 88 헌가 13, 판례집 1, 357 참조 ). 헌법은토지가지닌위와같은특성을감안하여 국가는국민모두의생산및생활의기반이되는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에의하여그에관한필요한제한과의무를과할수있다 ( 제 122 조 ) 고규정함으로써토지재산권에대한광범위한입법형성권을부여하고있다. - 43 -
헌법재판소의 토지재산권의사회적제약의한계와기준 관련판결사항도시계획법제 21 조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 입법자는중요한공익상의이유와앞에서본토지가가진특성에따라토지를일정용도로사용하는권리를제한할수있기때문이다. 따라서토지의개발이나건축은합헌적법률로정한재산권의내용과한계내에서만가능한것일뿐만아니라토지재산권의강한사회성내지는공공성으로말미암아이에대하여는다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있다. 그렇다고하더라도토지재산권에대한제한입법역시다른기본권을제한하는입법과마찬가지로과잉금지의원칙 ( 비례의원칙 ) 을준수해야하고, 재산권의본질적내용인사용 수익권과처분권을부인해서는아니된다. 요컨대, 공익을실현하기위하여적용되는구체적인수단은그목적이정당해야하며법치국가적요청인비례의원칙에합치해야한다. 즉, 입법자가선택한수단이의도하는입법목적을달성하고촉진하기에적합해야하고 ( 방법의적정성 ), 입법목적을달성하기에똑같이효율적인수단중에서가장기본권을존중하고적게침해하는수단을사용해야하며 ( 침해의최소성 ), 법률에의하여기본권이침해되는정도와법률에의하여실현되는공익의비중을전반적으로비교형량하였을때양자사이의적정한비례관계가성립해야한다 ( 법익의균형성 ). 토지는우리들모두의일터이고삶의터전이기때문에토지재산권의사회적기능이매우중요할뿐만아니라국민의대다수를점하는도시민의건전한생활환경의확보와국가안보등과같은이사건법률조항을통하여실현하려는법익의비중이매우크다는것을고려할때, 지정된구역내의토지소유자에게종래상태에따른토지의이용을보장하면서단지개발행위만을금지하는것은토지소유자에게과도하고일방적인부담을부과하는것이아니라토지소유자가수인해야하는사회적제약의범위에속한다고판단된다. 개발제한구역지정으로인하여토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는더이상법적으로허용된토지이용의방법이없기때문에실질적으로토지의사용 수익의길이없는경우에는토지소유자가수인해야하는사회적제약의한계를넘는것으로보아야한다. - 44 -
3) 소유와거래의제한 택지소유상한제위헌소원 (1999.4.29.94헌바 37외66건병합 ) 과관련하여택지소유상한에대한입법목적자체는위헌이아니며, 수단의적정성과최소침해성을갖지못해입법목적에비해침해받는사익이과도하기때문에위헌판결을내렸다. 즉이와관련하여헌법재판소는 소유상한을지나치게낮게책정하는것은개인의자유실현의범위를지나치게제한하는것이라고할것인데, 소유목적이나택지의기능에따른예외를전혀인정하지아니한채일률적으로 200 평으로소유상한을제한함으로써, 어떠한경우에도, 어느누구라도, 200평을초과하는택지를취득할수없게한것은, 적정한택지공급이라고하는입법목적을달성하기위하여필요한정도를넘는과도한제한으로서, 헌법상의재산권을과도하게침해하는위헌적인규정이다 라고판결하였다. 또한택지에대한처분및이용 개발의무를이행하지않을때부담금을부과하는것도위헌은아니라고하였다. 다만, 10 년만지나면그부과율이 100% 에달할수있도록, 아무런기간의제한도없이, 매년택지가격의 4% 내지 11% 에해당하는부담금을계속적으로부과할수있도록하는것은, 짧은기간내에토지재산권을무상으로몰수하는효과를가져오는것이되어, 재산권에내재하는사회적제약에의하여허용되는범위를넘는것이다 라고판시하여원본침식가능성을고려하지못한법제의기술적인사항을문제로삼았던것이다. 그리고토지거래허가제와관련하여국토이용관리법제21 조의 3 제1 항의토지거래허가제는사유재산제도의부정이아니라그제한의한형태이고토지의투기적거래의억제를위하여그처분을제한함은부득이한것이므로재산권의본질적인침해가아니며, 헌법상의경제조항에도위배되지아니하고, 현재의상황에서이러한제한수단의선택이헌법상의비례의원칙이나과잉금지의원칙에위배된다고할수도없다고판결하고있다. - 45 -
택지소유상한제위헌소원 (1999.4.29.94 헌바 37 외 66 건병합 ) 공익요소 판결쟁점 사익요소 재산권 적정한보장 택지공급 과 투기억 행복추 제. 구권, 평 등권, 주 국민주거권거생활안정 소급입법금지 재판기준 과잉금지및평등권칙 신뢰보호원칙 판결요지 택지의 사회적 기능, 택지소유권의 사회적 의무성, 도시에서의 택지 및 주택문제의 심각성 등을 종합하 여 판단할 때, 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는다고 볼 수 없고, 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하 는 공익의 비중과 택지소유 상한제도에 의하여 발생 하는 토지재산권의 침해의 정도 사이에 적정한 비례 관계가 성립한다고 보이므로, 법익균형성의 요건이 충 족되었다고할 수 있다. 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 택지의 강 화된 사회적 의무성에도 불구하고 개인의 자유실현의 물질적 바탕으로서의 택지재산권의 기능을 충분히 고 려하지 않았기 때문에, 재산권침해의 효과와 소유상한 을 통하여 달성하려는 적정한 택지공급 이라는 공익 사이의 합리적인 비례관계를 명백히 벗어났다고 판단 된다. 택지에 대한 처분 및 이용 개발의무 불이행에 대 한 부담금 부과는 위헌이 아니지만 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것 이 되어, 재산권에 내재하는 사회적제약에 의하여 허 용되는 범위를 넘는 것이다. 결정 위헌 토지거래허가제위헌심판 (1989.12.2288헌가 ) 판결쟁점재판기준판결요지결정공익요소사익요소 토지의투기적 사유재산제도의보장은타인과더불어살 헌법 23 거래억제. 아가야하는공동체생활과의조화와균형을조의사유 민주복지국가건흐트려뜨리지않는범위내에서의보장이다. 재산권보 비례원칙설을위한경제질 토지거래허가제는사유재산제도의부정이장및민서와토지소유권의아니라그제한의한형태이고, 토지의투기합헌법상의사 과잉금지상대성. 적거래의억제를위하여그처분 ( 處分 ) 을적자치내원칙 소유권행사의사제한함은부득이한것이므로재산권의본질지계약자회적의무성, 토지적인침해가아니며, 헌법상의경제조항에도유원칙주택문제의심각성위배되지않는다. - 46 -
헌법재판소의 거래허가제한 관련판결 88 헌가 13 國土利用管理法第 21 條의 3 第 1 項, 第 31 條의 2 의違憲審判 (1989. 12. 22. 88 헌가 13 全員裁判部 ) 헌법제 37 조제 2 항의규정이기본권제한입법의수권규정 ( 授權規定 ) 인성질과아울러기본권제한입법의한계규정 ( 限界規定 ) 의성질을갖고있음을감안하건대사유재산제도하에서재산권의핵심적인요소라고할수있는처분권을제한또는금지하고있는토지거래허가제는소유권을허유권 ( 虛有權 ) 으로전락시키는것으로서그본질적인내용을침해하는것이며따라서부수적인다른조치를아무리잘보완하여도위헌임을면하기어렵다는견해에대하여살펴본다. 토지거래허가제는위에적시한국가의헌법상의권한과의무를실현하거나이행하기위하여마련된것이라할수있는것이다. 그런데토지거래허가제는그주된목적이토지의투기적거래억제에있는바, 토지투기는엄청난불로소득을가져와불건전한소비풍토나퇴폐향락성향의과소비와연결되기쉽고, 일반근로자는봉급이나임금으로는평생저축을하여도주거를마련하기힘들고, 생산공장부지의가격등귀는생산품가격의인상요인이됨과아울러다른물가도함께상승시키는결과가되어결국에는경제의발달을저해하고국민의건전한근로의욕을저해하며계층간의불화와갈등을심화시키는것이다. 토지거래허가제는거래목적, 거래면적, 거래가격등을통제하기위한제도이나실제에있어서는토지의거래가격을허가기준가격의범위내로억제하는것이주목적이라할수있어어떤의미에서는토지거래의상한가격을통제하는제도라할수있고이러한의미의물가통제는시장경제원리를채택하고있는자유민주주의국가에서도흔히볼수있는것이며우리나라에만있는것은아닌것이다. 토지거래허가제는 ( 토지 등의 거래계약이 허가되었을 경우에는 제한의 해제로서 별 문제될 것이 없고 토지 등의 거래계약이 불허가되었을 경우에도 ) 사유재산제도의 부정이라 보기는 어렵고다만 그 제한의한 형태라고봐야 할 것이다. 생산이 자유 롭지 않은 토지에 대하여 처분의 자유를 인정하지 않고 이를 제한할 수 밖에 없음 은 실로 부득이한 것이며 토지거래허가제는 헌법이 명문으로 인정하고 있는 ( 헌법 제 122 조 ) 재산권의 제한의 한 형태로서 재산권의 본질적인 침해라고는 할 수 없는 것이다. - 47 -
4) 미실현이득의과세의정당성 토지초과이득세의 위헌소원 (1994. 7. 29. 92헌바 49,52( 병합 ) 全員裁判部 ) 과 관련 하여 토지초과이득세제에 대한 헌법재판소의 판결은 목적의 정당성을 인정하면 서 입법기술상의문제를 들어 헌법불합치 판결을 내렸다. 즉 총론찬성, 각론반 대의 논리를 적용한 것이다. 입법목적의 정당성과 관련하여 논란이 된 미실현이 득을 과세대상으로 하는 것이 위헌적 요소가 아니며, 입법목적에 대해서는 헌법 재판소가 시비를 가릴 대상이 아니라고 보았다. 입법목적과 관련하여 토지초과이득세와 같은 조세를 수단으로 하여 유휴토지 등에 대한 투기적수요의억제, 지가의안정과실수요자에의유휴토지 등 공급의 확대, 그리고궁극적으로는생산구조내에서토지가차지하는경제적 사회적제 비용의절감을 통한 국민경제의건전한 발전이라는 행정목적을 아울러 실현하려 는 의도를 표명한 것으로 해석된다. 그렇다면 조세에 있어서 헌법적으로 승인된 유도적 형성적기능에 비추어 토초세법의위 목적에 대하여 헌법재판소가곧바 로그시비를가릴것은아니라고본다 라고판시하여목적의정당성을인정하였 다. 그리고 미실현이득에 대한 과세대상과 관련하여 자본이득의 범위를 실현된 소 득에 국한할 것인가혹은 미실현이득을 포함시킬 것인가의여부는, 과세목적, 과 세소득의특성, 과세기술상의문제등을고려하여판단할입법정책의문제일뿐, 헌법상의조세개념에 저촉되거나 그와양립할 수 없는 모순이 있는 것으로 보지 않았다. 그러나입법기술상국민에대한납세의무의부과여부자체가입법권에의한아 무런 통제없이 행정권 ( 行政權 ) 에의하여 좌우되도록한것이헌법상의위임원칙 ( 委任原則 ) 및 조세법률주의와 충돌된다고 본 것이다. 즉 토지초과이득세법상의 기준시가 ( 基準時價 ) 는 국민의 납세의무의 성부 ( 成否 ) - 48 -
및범위와직접적인관계를가지고있는중요한사항이므로이를하위법규에백지위임하지아니하고그대강이라도토초세법자체에서직접규정해두어야만함에도불구하고, 토초세법제11 조제2 항이그기준시가를전적으로대통령령에맡겨두고있는것이헌법상의조세법률주의를위반하였다는것이다. 또한전국의표준지수 ( 標準地數 ) 가적어표준지선택의폭이지나치게좁고, 개별토지지가의조사 산정업무를전문적지식이없는하부행정기관의공무원이담당하도록되어있는현행의행정실태하에서는, 토지초과이득계측수단의구조적인미비점으로인하여, 토초세가이득에대한과세가아니라원본에대한과세되어버릴위험부담률이높아져결국헌법이보장하고있는국민의재산권을부당하게침해할개연성이크기때문에이에대한개선책을촉구한것이다. 토지초과이득세의위헌소원 (1994. 7. 29. 92 헌바 49,52( 병합 ) 全員裁判部 ) 판결쟁점재판기준판결요지결정공익요소사익요소 과세대상 ( 課稅對象 ) 인자본이득의범위를 조세법상의공평실현된소득에국한할것인가혹은미실현이이념을실현하기위득을포함시킬것인가의여부는, 과세목적 한불로소득의환과세소득의특성 과세기술상의문제등을 재산권수고려하여판단할입법정책의문제일뿐, 헌보장 ; 미실 조세법률법상의조세개념에저촉되거나그와양립할현이득에 유휴토지에대한주의와실수없는모순이있는것으로는볼수없다. 대한과세투기적수요의억질과세원칙 토초세는그계측의객관성보장이심히는재산권제와지가안정, 실어려운미실현이득을과세대상으로삼고있헌법보장원칙수요자에대한유 포괄적는관계로토초세세율을현행법과같이고불합위배휴토지공급확대위임입법의율로하는경우에는자칫가공이득에대한치금지과세가되어원본잠식으로인한재산권침해 조세의 생산구조내에서의우려가있다. 공평부담토지가차지하는 평등원칙 토초세는어느의미에서양도소득세의예원칙및경제적 사회적제납적성격을띠고있음에도불구하고굳이평등권비용의절감을통토초세의세율체계를단일비례세 ( 單一比例한국민경제의건稅 ) 로한것은소득이많은납세자와소득이전한발전적은납세자사이의실질적인평등을저해하는것이다. - 49 -
헌법재판소의미실현이득과세관련판결사항 92 헌바 49,52( 병합 ) 土地超過利得稅法第 10 條등違憲訴願, 土地超過利得稅法第 8 條등違憲訴願 ( 병합 ) (1994. 7. 29. 92 헌바 49,52( 병합 ) 全員裁判部 ) 이득이실현되었건실현되지않았건납세자에게소득의증대에따른담세력의증대가있었다는점에서는실현이득이나미실현이득양자가본질적으로차이가없고,... 미실현이득에대한과세역시실현이득에대한과세와마찬가지로원본과는구별되는소득에대한과세에지나지아니하므로, 적어도법리적으로는미실현이득에대한과세에있어서원본잠식의문제가생길여지는없고, 실제에있어서도비록과세목적과과세방법이다르기는하나자산재평가세, 자산평가차익에대한법인세등미실현이득에과세하는기존의예가없지도아니하다. 따라서과세대상인자본이득의범위를실현된소득에국한할것인가혹은미실현이득을포함시킬것인가의여부는, 과세목적, 과세소득의특성, 과세기술상의문제등을고려하여판단할입법정책의문제일뿐, 헌법상의조세개념에저촉되거나그와양립할수없는모순이있는것으로는보여지지아니한다. 다만, 미실현이득에대한과세제도가이론상으로는조세의기본원리에배치되는것이아니라고하더라도, 미실현이득은용어그대로그이득이아직자본과분리되지아니하여현실적으로지배 관리 처분할수있는상태에있는것이아니라는특성으로인하여, 수득세의형태로이를조세로환수함에있어서는과세대상이득의공정하고도정확한계측문제, 조세법상의응능부담 ( 應能負擔 ) 원칙과모순되지않도록납세자의현실담세력을고려하는문제, 지가변동순환기 ( 循環期 ) 를고려한적정한과세기간의설정문제, 지가하락에대비한적절한보충규정설정문제등선결 ( 先決 ) 되지아니하면아니될여러가지과제가있다. 특히토초세는토지재산, 즉원본에대한과세가아니라원본으로부터파생된이득에대하여과세하는수득세의일종이므로, 만약유휴토지등소유자가가공이득에대한토초세를부담하는경우가생긴다면, 이는원본인토지자체를무상으로몰수당하는셈이되어수득세의본질에도반하는결과가될뿐만아니라, 결과적으로헌법상의재산권보장원칙에배치되고조세원리상의실질과세, 공평과세의이념에도반한다고하지아니할수없다. 그러므로미실현이득에대한과세제도는이상의제반문제점이합리적으로해결되는것을전제로하는극히제한적 예외적인제도라보지아니할수없으며, 그렇기때문에미실현이득에대한과세제도인토초세의헌법적합성을논함에있어서는무엇보다도먼저그과세대상이득의공평하고도정확한계측여부가제일의과제가되어야할것이고, 나아가앞에서본여러가지문제점에대한적절한해결책이마련되어세제자체가체계적으로모순없이조화를이루고있는가하는점을특히염두에두지아니할수없다. - 50 -
5) 개발이익의성격과귀속주체 토지수용법상개발이익배제보상에대한헌법소원 (1990. 6. 25. 89헌마 107) 과관련하여본판결은외형상공용수용에따른정당보상과관련되어있으나개발이익의성격을규정한것에의의가있다. 이와관련하여헌법재판소는공익사업의시행으로지가가상승하여발생하는개발이익은기업자의투자에의하여발생하는것으로서피수용자인토지소유자의노력이나자본에의하여발생한것이아니라고규정하고궁극적으로는국민모두에게귀속시켜야한다고보고있다. 또한수용지외부에있는토지소유자가향유하게되는개발이익과의평등원칙위배문제와관련하여현재개발이익환수장치의미비를지적하면서모든경우에있어개발이익을특정의토지소유자에게귀속하게하는것을배제하는방향으로제도를개선하여나가는것이바람직하다고판시하고있다. 토지수용법상개발이익배제보상에대한헌법소원 (1990. 6. 25. 89 헌마 107) 공익요소 판결쟁점 사익요소 재판기준 판결요지 결정 정당보상 보상에으로서완서개발이전보상의익배제실현 정당보상원칙 평등원칙 헌법제 23 조제 3 항에서규정한 " 정당한보상 " 이란원칙적으로피수용재산의객관적인재산가치를완전하게보상하여야한다는완전보상을뜻하는것이지만, 공익사업의시행으로인한개발이익은완전보상의범위에포함되는피수용토지의객관적가치내지피수용자의손실이라고는볼수없다. 합헌 비록수용되지아니한토지소유자가보유하게되는개발이익을포함하여일체의개발이익을환수할수있는제도적장치가마련되지아니한상황에서, 기준지가가고시된지역내에서피수용토지를둔토지소유자로부터만이를환수한다고하여, 합리적이유없이수용여부에따라토지소유자를차별한것이라고는인정되지아니한다. - 51 -
헌법재판소의개발이익성격관련판결사항 토지수용법제 46 조제 2 항의위헌여부에관한헌법소원 ( 전원재판부 1990. 6. 25. 89 헌마 107) 공익사업의시행으로지가가상승하여발생하는개발이익은기업자의투자에의하여발생하는것으로서피수용자인토지소유자의노력이나자본에의하여발생한것이아니다. 따라서이러한개발이익은형평의관념에비추어볼때, 토지소유자에게당연히귀속되어야할성질의것은아니고, 오히려투자자인기업자또는궁극적으로는국민모두에게귀속되어야할성질의것이다. 또한개발이익은공공사업의시행에의하여비로소발생하는것이므로그것이피수용토지가수용당시갖는객관적가치에포함된다고볼수도없다. 개발이익이란시간적으로당해공익사업이순조롭게시행되어야비로소현재화될수있는것이므로아직공익사업이시행되기도전에개발이익을기대하여증가한지가부분은공익사업의시행을볼모로한주관적가치부여에지나지않는다. 즉수용에의하여토지소유자가입은손실과공익사업의시행으로발생하는이익은별개의문제이다. 그러므로공익사업이시행되기도전에미리그시행으로기대되는이용가치의상승을감안한지가의상승분을보상액에포함시킨다는것은피수용토지의사업시행당시의객관적가치를초과하여보상액을산정하는셈이된다. 따라서개발이익은그성질상완전보상의범위에포함되는피수용자의손실이라고는볼수없으므로, 개발이익을배제하고손실보상액을산정한다하여헌법이규정한정당보상의원리에어긋나는것이라고는판단되지않는다. 그렇다면, 우리의법제가모든경우에있어개발이익을특정의토지소유자에게귀속하게하는것을배제하는방향으로제도를개선하여나가는것이바람직한일이므로이에관한제도의개선은개발이익의합리적인평가와공익으로의완전한환수를목표로하여야할것임은명백하다. 그러나이러한제도의개선을실현하기위해서는전국토의지가가정기적으로평가되어있어야하고, 지가변동이발생한모든사례에서개발이익의발생여부와그범위를확정할수있는합리적기준을설정하여야하는등기술적으로어려운제도적전제조건들이일시에강구되어야하는것이기때문에동시에모든개발이익을대상으로한제도의개선을도모하는것은사실상불가능한일이다. 그렇다면, 개발이익환수제도의개선을위해서는지가의공시지역을확대하는등점진적인개선방안을모색하는수밖에없고, 그점진적개선에평등의원칙이어떤장애가될수는없는것이다. - 52 -
6) 개발부담금의의의와부과기준 개발이익환수에관한법률제 9 조제 1 항, 제 5 조제 1 항제 10 호, 제 10 조제 3 항단서, 제8 조등위헌소원 ( 전원재판부 2002. 5. 30. 99헌바 41, 2000. 8. 31. 99헌바 104, 1998. 6. 25. 95헌바 35, 97헌바 81, 98헌바 5 10( 병합 ), 1998. 5. 28. 95헌바 37) 과관련하여 개발이익환수에관한법률 에대한헌법재판소의판결은개발부담금제의의미, 부과기준, 위임입법의한계등에대해입장을밝히고있다. 먼저개발부담금제도의의의에대해서는 개발사업을시행한결과개발사업대상토지의지가가상승하여정상지가상승분을초과하는불로소득적인개발이익이생긴경우, 이를사업시행자에게독점시키지아니하고국가가이를환수하여그토지가속하는지방자치단체등에게배분함으로써경제정의를실현하고토지에대한투기를방지하며토지의효율적인이용의촉진을도모하기위한제도 이다. 여기서 개발이익 이라함은개발사업의시행또는토지이용계획의변경기타사회 경제적요인에의하여정상지가상승분을초과하여개발사업을시행하는자또는토지소유자에게귀속되는토지가액의증가분을말한다 라고밝히고있다. 그리고개발이익은현금화된개별, 구체적금액이아니라객관적기준으로산정하는것이라고판단한다. 개발부담금부과기준과관련하여개발부담금의 부과기준은부과대상토지에소요된개발비용만을말하므로, 비용 ( 사업구역에진입하기위한도로개설비용및사업구역밖의주민들에게지급한민원보상비용등 ) 을개발비용에포함시켜공제할것인지여부는입법재량에속하는문제이고, 입법자의입법목적에비추어개발사업과직접관련이없는것으로보아개발비용의범위에서제외한것은재량의범위를벗어난위법이있다고할수없다 고판시하고있다. 이와관련하여 개발이익환수에관한법률 이추구하는입법목적을달성함으로써얻어지는공익이차지하는비중과효과가더큰반면개발부담금의부과대상인토지재산권에대한부담은보다크지않다고보기때문에개발비용의산정수단을통한토 - 53 -
지재산권에 대한 부담은 헌법상의 재산권 보장에 관한 규정을 침해한다고 보지 않는다. 그러나 개발부담금 산정기준의 위임입법과 관련하여 개발부담금은 납부의무자 의재산권을제약하는면이있고, 부과개시시점의지가는개발부담금의산정기준 인 개발이익의존부와범위를 결정하는 중요한 요소가되는 것이므로, 그 산정기 준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정도는 조세법규의 경우에 준 하여, 그요건과범위가엄격하게제한적으로규정할것을요구하고있다. 따라서 개시시점지가의산정방법을구체적인기준이나원칙을정함지않고, 포괄적으로 대통령령에 위임한 것은 헌법 제75 조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈한 것 이며, 대통령령이정하는경우에만실제매입가액을기준으로부과개시시점의부 과대상토지의가액을산정하게한부분은헌법에위반하는것이라고판결하였다. 개발이익환수에관한위헌소원 (2002. 5. 30. 99헌바 41 등다수 ) 판결쟁점재판기준판결요지결정공익요소사익요소 법률이추구하는입법목적을달성함으로써얻어지는공익이차지하는비중과효과가더큰반면개발부담금의부과대상인청구인의토지재산권에대한부담은보다크지않다. 따라서개발비용의산정수단을통한토지재산권에대한부담은추구하는입법목적과의관계에서수단의적정성과법익균형성의원칙에도어긋나지않으므로헌법상의재산권보장개발부 개발이익평등원칙, 에관한규정을침해한다고볼수없다. 담금부환수와적 평등권비례원칙. 개발부담금제도의 ' 개발이익 ' 은 ' 개발사업의시행과기준정배분또는토지이용계획의변경기타사회 경제적요인 ' 합헌 / 포괄위임에의해발생하는것을널리포함하며이러한이익산정기 재산권금지원칙, 투기방지은현금화된개별, 구체적금액이아니라객관적기준위임보장최소침해와효율적준에의해산정된다. 입법헌원칙토지이용 대통령령으로정할사업은 ' 지목변경이수반되는법불합사업 ' 중불로소득적인개발이익이발생하는경우로치서투기등으로토지의효율적이용을저해할우려가있거나, 개발이익을사업시행자나토지소유자에게전속시키기보다는그일부를사회전체로환원시키는것이바람직한것으로인정되는사업일것임을누구라도어렵지않게예측할수있다. 따라서포괄위임입법금지원칙에위반되지아니한다. - 54 -
헌법재판소의개발부담금관련판결사항 ( 전원재판부 2002. 5. 30. 99 헌바 41, 2000. 8. 31. 99 헌바 104, 1998. 6. 25. 95 헌바 35, 97 헌바 81, 98 헌바 5 10( 병합 ), 1998. 5. 28. 95헌바 37) 개발이익 : 개발이익은 ' 토지이용계획의변경기타사회 경제적요인 ' 에의하여발생하는것을포함하는데, 이러한개념정의로부터환수대상인개발이익이라는것이반드시개발사업의유형적, 물리적시행과직접적이고구체적인인과관계가있는이익에한정되는것이아니라, 그보다넓은개념임을알수있다. 개발사업의시행또는토지이용계획의변경기타사회 경제적요인에의하여사업시행자또는토지소유자에게귀속되는토지가액의증가분을널리포함하는개념으로정의되어있다. 또한이러한이익은현금화된개별, 구체적금액이아니라객관적기준에의해산정되는것이다. 개발부담금제도의의 : 개발부담금제도는사업시행자가국가또는지방자치단체로부터인가등을받아개발사업을시행한결과개발사업대상토지의지가 ( 地價 ) 가상승하여정상지가상승분을초과하는불로소득적 ( 不勞所得的 ) 인개발이익이생긴경우, 이를사업시행자에게독점시키지아니하고국가가그일부를환수하여그토지가속하는지방자치단체등에게배분함으로써, 경제정의를실현하고, 토지에대한투기를방지하며, 토지의효율적인이용의촉진을도모하기위한제도이다. 개발부담금산정기준 : 개시시점지가가될수있는매입가액의범위를시행령에의하여한정적 열거적으로정할수있도록규정하고있는이사건법률조항은개별공시지가를상회하는실제의매입가액이그객관적진실성이있음에도불구하고이에의하여적정하고현실적인개발이익을계측할수있는길을봉쇄함으로써, 가공의미실현이익에대하여개발부담금을부과하여원본을잠식하는결과를초래할위험성을안고있다할것이고, 이는개발사업대상토지의지가가상승하여정상지가상승분을초과하는불로소득적인개발이익이생긴경우국가가그일부를환수하고자하는입법목적의달성에필요한정책수단의범위를넘어사업시행자등에게과도한금전납부의무를과하는것으로서, 기본권제한시요구되는피해의최소성의요청을충족시키지못하고있다고할것이다. - 55 -
7) 재산권의사회적제약과손실보상 1 도시계획법제21조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89헌마 214, 90헌바 16, 97헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 판결의전체요지는개발제한구역의지정이라는제도그자체는토지재산권에내재하는사회적기속성을구체화한것으로서원칙적으로합헌적인규정이라는것이며, 다만구역지정으로말미암아일부토지소유자에게사회적제약의범위를넘는가혹한부담이발생하는예외적인경우에도보상규정을두지않은것에위헌성이있다는것이다. 즉토지의사회적기능에있어서나국민경제의측면에서다른재산권과같게다룰수있는성질의것이아니므로공동체의이익이보다강하게관철되어야한다는것이다. 단, 개발제한구역지정으로인하여토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는더이상법적으로허용된토지이용의방법이없기때문에실질적으로토지의사용 수익의길이없는경우에는토지소유자가수인해야하는사회적제약의한계를넘는것으로보아야한다. 이러한경우에는권리구제의수단을두어야한다는것이헌법재판소의판결이다. 그리고개발제한구역의지정으로인한개발가능성의소멸과그에따른지가의하락이나지가상승률의상대적감소는토지소유자가감수해야하는사회적제약의범주에속하는것으로보고있다. 자신의토지를장래에건축이나개발목적으로사용할수있으리라는기대가능성이나신뢰및이에따른지가상승의기회는원칙적으로재산권의보호범위에속하지않는것이라는점을명백히하고있다. 따라서구역지정당시의상태대로토지를사용 수익 처분할수있는이상, 구역지정에따른단순한토지이용의제한은원칙적으로재산권에내재하는사회적제약의범주를넘지않는다는것이다. - 56 -
도시계획법제 21 조에 ( 개발제한구역지정 ) 대한위헌소원 (1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 공익요소 판결쟁점 사익요소 재판기준판결요지결정 개발제한구역지정으로인한토지재산권의제한은바로이와같은공익상의요청에부응하기위한것으로서그목적의정당성이인정된다. 개발제한구역으로지정된토지를원칙적으로지 정당시의지목과토지현황에의한이용방법에따 도시의물라사용할수있는한, 재산권에내재하는사회적질서한확산제약을비례의원칙에합치하게합헌적으로구체방지및도화한것이라고할것이나, 종래의지목과토지현황시주변자연 토지의환경보전사용 수에의한이용방법에따른토지의사용도할수없헌법비례원칙. 토지에서익 처분권거나실질적으로사용 수익을전혀할수없는불합평등원칙, 공동체이익 재산권보예외적인경우에도아무런보상없이이를감수하치결법익균형성관철장도록하고있는한, 비례의원칙에위반되어당해정 재산권에 손실보상토지소유자의재산권을과도하게침해하는것으로내재하는사서헌법에위반된다. 회적제약수인 재산권의침해와공익간의비례성을다시회복하기위한방법은헌법상반드시금전보상만을해야하는것은아니다. 입법자는지정의해제또는토지매수청구권제도와같이금전보상에갈음하거나기타손실을완화할수있는제도를보완하는등여러가지다른방법을사용할수있다. - 57 -
헌법재판소의 토지재산권의사회적제약과손실보상기준 관련판결사항도시계획법제 21 조에대한위헌소원 ( 개발제한구역지정 )(1998. 12. 24. 89 헌마 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78( 병합 ) 전원재판부 ) 개발제한구역의지정으로인한개발가능성의소멸과그에따른지가의하락이나지가상승률의상대적감소는토지소유자가감수해야하는사회적제약의범주에속하는것으로보아야한다. 자신의토지를장래에건축이나개발목적으로사용할수있으리라는기대가능성이나신뢰및이에따른지가상승의기회는원칙적으로재산권의보호범위에속하지않는다. 구역지정당시의상태대로토지를사용 수익 처분할수있는이상, 구역지정에따른단순한토지이용의제한은원칙적으로재산권에내재하는사회적제약의범주를넘지않기때문이다. 따라서토지소유자가종래의목적대로토지를이용할수있는한, 구역의지정으로인하여토지재산권의내재적제약의한계를넘는가혹한부담이발생했다고볼수없다. 그러나구역지정으로말미암아예외적으로토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는법률상으로허용된토지이용의방법이없기때문에실질적으로토지의사용 수익권이폐지된경우에는다르다. 이러한경우에는재산권의사회적기속성으로도정당화될수없는가혹한부담을토지소유자에게부과하는것이므로입법자가그부담을완화하는보상규정을두어야만비로소헌법상으로허용될수있기때문이다. 토지소유자가수인해야할사회적제약의정도를넘는경우에도아무런보상없이재산권의과도한제한을감수해야하는의무를부과하는점에서는위헌이다. 이러한경우입법자는비례의원칙을충족시키고이로써법률의위헌성을제거하기위하여예외적으로발생한특별한부담에대하여보상규정을두어야한다. 제한이토지재산권의내재적한계로서허용되는사회적제약의범위를넘어감수하라고할수없는특별한재산적손해가발생하였는가의문제는일률적으로확정할수는없고, 당해토지가놓여있는객관적상황 ( 공부상지목, 토지의구체적현황등 ) 을종합적으로고려하여판단해야할것이나, 토지소유자가보상없이수인해야할한계를설정함에있어서일반적으로다음의두가지관점이중요한기준이된다고하겠다. 첫째, 토지를합법적인용도대로계속사용할수있는가능성이있는가하는것이다. 토지를종래합법적으로행사된토지이용의목적으로도사용할수없는경우, 토지재산권의이러한제한은국민누구나가수인해야하는사회적제약의범위를넘는것으로판단해야한다. 둘째, 토지에대한이용방법의제한으로말미암아토지소유자에게법적으로전혀이용방법이없기때문에실질적으로토지에대한사용 수익을전혀할수없는경우에도, 수인의한계를넘는특별한재산적손해가발생하였다고보아야한다. 구역지정으로인하여예외적으로토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는더이상법적으로허용된토지이용의방법이없기때문에실질적으로토지의사용 수익의길이없는경우에는토지의소유권은이름만남았을뿐알맹이가없는것이므로토지소유자가수인해야하는사회적제약의한계를넘는것으로보아야한다. - 58 -
8) 재산권의사회적제약과손실보상 2 도시계획법 제6 조 위헌소원 (1999. 10. 21. 97헌바 26 전원재판부 ), 즉 장기미집행 도시계획시설에 대한 위헌소원에 대한 판결은 현대 도시계획에서 광범위하게 사 용하고 있는 도시계획시설 지정에 대해 토지소유권의 제한범위와 손실보상기준 을 제시한 판결이다. 총론적으로는 헌법상의재산권은 토지소유자가이용가능한 모든용도로토지를사용할권리나가장경제적또는효율적으로사용할수있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다는 입장을 일관되게 취하고 있다. 토지재산권의 강화된 사회적 의무와 도시계획의 필요성이란 공익에 비추어 일 정한 기간까지는 토지소유자가도시계획시설결정의집행지연으로 인한 재산권의 제한을 수인해야 하지만, 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10 년 이상을 아무런 보상 없이 수인하도록하는 것은 공익실현의관점에 서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장을 위배한다는 입장이다. 즉 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성을 배제하거나 토지소유자가토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말미 암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우에는, 원칙적으로 사회적 제약의 범위 를넘는 수용적효과 를인정하여국가나지방자치단체는이에대한보상을해야 한다는 입장이다. 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금 전적보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하 게 보상하여야 한다고 판시하고 있다. - 59 -
도시계획법제 6 조위헌소원 (1999. 10. 21. 97 헌바 26 전원재판부 ) 공익요소 판결쟁점 사익요소 재판기준 판결요지 결정 토지소유자가도시계획시설로결정된토지를결정당시의용도대로계속사용할수있는한, 재산권의제한은재산권에내재하는사회적제약을비례의원칙에합치하게합헌적 도시의으로구체화한규정이다. 건전한발 그러나도시계획시설결정으로말미암아종래의용도대로전과공공도토지를사용할수없거나사적이용권이완전히배제되복리증진는경우에도이사건법률조항이아무런보상없이장기간 토지재헌법이를감수하도록규정하고있는한, 이러한부담은법이실산권에대재산권보비례불합현하려는중대한공익으로도정당화될수없는과도한부담한강화된장원칙치결이므로, 이사건법률조항은이러한점에있어서비례의원사회적의정칙에위반되어당해토지소유자의재산권을과도하게침해무하는위헌적인규정이다. 도시계 위헌성은 도시계획시설결정 이란제도자체에있는것이획의필요아니라그시행과정에서도시계획시설결정의장기적인시행성지연으로말미암아토지소유자에게발생하는사회적제약의범위를넘는가혹한부담에대하여보상규정을두지아니한것에있다. - 60 -
헌법재판소의 도시계획시설지정의사회적제약과손실보상기준 관련판결사항장기미집행도시계획시설에대한위헌소원 : 도시계획법제 6 조위헌소원 (1999. 10. 21. 97 헌바 26 전원재판부 ) 토지재산권에대한제한입법은토지의강한사회성내지는공공성으로말미암아다른재산권에비하여보다강한제한과의무가부과될수있으나, 역시다른기본권에대한제한입법과마찬가지로과잉금지의원칙 ( 비례의원칙 ) 을준수해야하고재산권의본질적내용인사적이용권과원칙적인처분권을부인하여서는안된다. 특히토지재산권의사회적의미와기능및법의목적과취지를고려하더라도당해토지재산권을과도하게제한하여서는아니된다. 도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용 시까지 토지를 종래의용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가감 수해야 하는 사회적제약의범주에 속하는 것이다 그러나 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말 미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우에는, 원칙적으로 사회적 제약의 범위 를 넘는 수용적효과를 인정하여 국가나 지방자치단체는 이에 대한 보상을 해야 한 다. 도시계획시설로지정된토지가나대지인경우, 토지소유자는더이상그토지를종래허용된용도 ( 건축 ) 대로사용할수없게됨으로써토지의매도가사실상거의불가능하고경제적으로의미있는이용가능성이배제된다. 도시계획결정으로말미암아토지를종래의목적으로도사용할수없거나또는더이상법적으로허용된토지이용의방법이없기때문에사실상토지의사적인이용가능성이폐지된경우, 재산권에대한이러한제한은토지소유자가수인해야하는사회적제약의한계를넘는것이다 ( 헌재 1998. 12. 24. 89헌마 214 등, 판례집 10-2, 927, 952). 이러한경우, 사업시행자에의한토지매수가장기간지체되어토지소유자에게토지를계속보유하도록하는것이경제적인관점에서보아더이상요구될수없다면, 입법자는매수청구권이나수용신청권의부여, 지정의해제, 금전적보상등다양한보상가능성을통하여재산권에대한가혹한침해를적절하게보상하여야한다. - 61 -
4. 토지 ( 이용 ) 기본법 우리나라의토지관련법제는토지공개념의확대도입을정점으로 1990 년대초반까지는토지의공공성과사회성을중시하는공익우선관념이지배적이었으나 IMF 외환위기및민주주의정착으로사익을중시하고있고, 헌법재판소도토지법제관련헌법소원에대해사익중시의결정을내리고있다. 이에따라토지를둘러싼사익과공익의충돌이빈번하게발생하고있다. 그러나헌법재판소의판결을분석하면단순한사익중심의판결이라고보기도어렵다. 헌법재판소판결에나타난주요사항을정리하면, 토지라는자원은사회성, 공공성이강하기때문에시장경제원리로만다루는것은한계가있으며, 소유와거래를제한하는것도합헌이라는것이다. 그리고미실현이득에대한과세도입법기술상문제만해결한다면정당한것이다. 또한투자사업주변지역의개발이익은토지소유자와무관한것이며, 국민모두에게귀속시켜야하고, 나아가사업자의개발투자에따라발생하는불로소득적개발이익도경제정의실현차원에서환수하여야한다는것이다. 다만토지재산권의강화된사회적의무와계획의필요성이란공익에비추어일정한기간까지는토지소유자가재산권의제한을수인해야하지만, 토지의사적이용권이배제된상태에서토지소유자로하여금 10 년이상을아무런보상없이수인하도록하는것은공익실현의관점에서도정당화될수없는과도한제한으로서헌법상의재산권보장을위배한다는입장이다 ( 표 2-8 참조 ). - 62 -
< 표 2-8> 헌법재판소의판결과토지의공익성과사회성 범주헌법재판소판결내용토지의공공성으로인해시장경제원리만을적용하는것은한계재산권행사제한가있으며, 사회공동체의이익을관철하여야함. 토지공개념이론의기초라고판시함토지재산권의강한사회성 ( 사회적연관성, 사회적기능 ) 으로인사회적의무성해다른재산보다강한제한과의무를부과함. 토지재산권에광범위한입법형성권을부여함소유상한을둘수있고, 처분 이용 개발의무불이행시부담금소유와거래제한부과는합헌임자본이득의범위를미실현이득으로확대하는것은입법정책의미실현이득과세목적일뿐이지헌법상조세개념에저촉하는것이아님개발이익의개발이익은토지소유자의노력으로만들어지는것이아니기때성격과귀속문에국민모두에게귀속시켜야함개발사업에따른불로소득적개발이익도환수하여경제정의실개발부담금현을달성하여야함구역지정당시의상태대로토지를사용 수익 처분할수있는손실보상이상, 구역지정에따른단순한토지이용의제한은원칙적으로재산권에내재하는사회적제약의범주를넘지않음 따라서 2004년 6월 25일경제장관간담회의 토지규제합리화방안 에서제시한 토지이용규제기본법 을제정할예정이라면대신에토지이용규제단순화중심의내용을확장하여 토지 ( 이용 ) 기본법 제정대안을검토할필요가있다. 토지에대한기본이념의정립을통해토지소유권중심의인식전환, 개발권분리, 토지이용관련용도지역및지구지정, 불로소득의사회적환수, 토지거래질서의정비, 보상규정및손실보상의문제등토지에대한국민적인공통적인식을확립하고, 미래지향적토지관련정책을전개하는토대를제공할필요가있다. 이를통해헌법에규정하고있는토지및재산권관련규정을구체화하고, 토지관념의전환을통해토지이용의공익과사익의조화를달성함으로써토지정책과토지이용의효율적이용을도모한다는데의의가있다. - 63 -
토지 ( 이용 ) 기본법에담아야할기본적인내용으로는헌법및헌법재판소의판결내용에근거한토지의사회성과공공성, 소유와거래제한, 개발이익의성격과귀속원칙등을담는토지기본이념, 재산권제한의원칙과보상원칙, 소유에서사용중심으로의인식전환, 토지이용규제원칙과체계, 토지및주택거래질서확립 ( 분양권등 ) 과토지정보의체계화, 토지자본이득의환수와배분등을들수있을것이다. < 표 2-9> 2003 년토지에대한국민의식조사 ( 단위 : %) 구분 일반국민전문가 재산증식수단 토지의의미 주거필요공간 생산경제활동기반 여유자금부동산투자의향 땅값상승억제시장자율위임 토지규제감내가능 무계획적개발 토지이용및개발문제 환경보호역행 비효율적토지이용 개발이익사유화 46.7 32.7 20.6 68.1 27.9 31.6 61.5 48.7 39.0 25.6 42.8 27.8 29.4 71.6 23.7 42.0 60.3 31.8 31.6 58.3 자료 : 건설교통부, 2003 사용중심의토지공개념철학을정립하기위해서는입법기술상의문제로인해그중요성에비해쉽게사라진토지공개념관계법을교훈으로삼을필요가있다. 즉헌법적정당성을확보하여야한다. 1988년헌법재판소제도를도입한이래 2004년 2월말현재 398개의법률규정이위헌, 헌법불합치, 한정위헌, 한정합헌등의결정을받았고, 미제건수도 240 건에달하고있다. 이는그간의민주화, 사회인식변화등을반영하는것이기도하지만법률의입법과정에서헌법위반여부를충분히검토하지않은결과이기도하다. 입법자인국회는헌법을위반하지않는범위안에서입법형성의자유를가지고입법을할수있다. 다만입법권을행사할때입법형성의자유또는입법재량권을남용해서는안된다. 따라서헌법원칙에충실하게국회와정부가입법을추진 - 64 -
하여야하며, 중시하여야할기본적인원칙과내용을정리하면 < 표 2-10> 과같 다 ( 홍완식, 2004). < 표 2-10> 토지공개념제도정립시에검토하여야할헌법원칙 헌법원칙주요점검내용 명확성의원칙포괄적위임입법금지원칙비례의원칙 ( 과잉금지의원칙 ) 신뢰보호의원칙 ( 소급입법금지원칙 ) 평등원칙체계정당성의원칙 법률규정의문안을작성할때애매하거나모호한개념과용어를사용하고있지않은가중요한법률사항을법률에규정하지않은채로포괄적으로행정입법에법률사항을위임하고있지않은가국민의기본권을제한하는법률을입법하는경우에 1 입법목적이정당한가, 2 기본권제한의방법이입법목적달성을위하여적절한가, 3 기본권제한은최소한에그치는가, 4 입법을통하여달성하는공익과그로인하여침해받는사익은적절한균형을유지하고있는가소급입법을통하여재산권과참정권등의권리나이익등국가가보호하여야하는신뢰가침해받지않는가입법이후법률을적용하는과정에서수범자들에게불합리한차별이발생하지는않을것인가법규범상호간에규범구조나규범내용면에서서로모순관계에있지는않은가 자료 : 홍완식, 2004. - 65 -
제 3 장주택정책철학및목표의정립 1. 기존주택정책철학및목표 그동안우리나라의주택정책은 1 일반경기변동에대한정책수단, 2 양적공급중심의정책, 3 기간적으로는 1년단위의주택건설계획을수립하여정책을집행하는세가지특징을가지고있다. 이에따라중장기적인정책비젼을제시하는기능이없어주택정책의일관성과시장의예측가능성을확보하는데미흡하였고, 양적인주택공급확충에치우쳐저소득층의주거복지강화등주거생활의질적수준을향상시키는데미흡하였다. 2003년 11 월 29일부터시행하고있는개정주택법에의거하여 10 년단위의 주택종합계획 수립후이에기반하여 연도별계획 을수립하도록함으로써공급을지속적으로확충하면서주거복지 환경및주택관리분야를포괄하는중장기적비젼을제시할수있는제도적기반을마련하였다. 이와관련하여주택법제7 조에서건설교통부장관은국민의주거안정과주거수준의향상을도모하기위하여 1 주택정책의기본목표및기본방향에관한사항, 2 국민주택 임대주택의건설및공급에관한사항, 3 주택 택지의수요및관리에관한사항, 4 주택자금의조달및운용에관한사항, 5 저소득자 무주택자등사회적약자에대한주택지원에관한사항, 6 건전하고지속가능한주거환경의조성및정비에관한사항, 7 주택의리모델링에관한사항등을포괄하는주택종합계획을수립 시행하여야한다. 현재우리나라주택정책철학및목표는주택법과건설교통부의주택정책목표에서찾아볼수있다. 주택법제1조 ( 목적 ) 에서 이법은쾌적한주거생활에필요한주택의건설ㆍ공급ㆍ관리와이를위한자금의조달ㆍ운용등에관한사항을정함으로써국민의주거안정과주거수준의향상에이바지함을목적으로한다 고 - 66 -
규정하고있다. 그리고건설교통부의주택정책목표와과제에서는각국가의경제사회환경속에서주택의건설, 공급, 개량등주택의생애주기전체과정과주택경기에대해국민들의주거안정과주거복지를도모하기위한정책을수행하며, 우리나라주택정책의궁극적인목표는국민주거생활의안정이라고밝히고있다. 그리고이목표를달성하기위한정책과제로서 1 주택의절대량부족문제해소를위한주택의대량건설 공급, 2 무주택서민의주거안정을위한가격안정및소형주택우선공급을설정하고있다 ( 표 3-1 참조 ). 그러나이러한주택정책철학및목표는현대사회에서차지하는주택보유형태의사회학적중요성, 소비양식의변화, 시장과국가의관계와역할을반영하지못하고있다. 쟁점을별도로한다면손더스 (Saunders) 의말처럼 1980년대중반이래서구사회의변화는생산의사회적조직에서기원하는계급균열선을넘어서는이해관계를구축하는자산보유형태의중요성을목도하였고, 전후서구사회에서주택소유는부를축적하는중요한수단이자소유자와비소유자사이의분화가정치적동맹및사회참여의뚜렷한패턴의차이를보여주는기초를제공하기도한다 ( 신베버주의적자산계급론 ; Domestic Property Class). 아울러소비생활나아가생활양식에필요한재료의공급양식은시장양식 -> 사회화된양식 -> 개인화된양식으로변화해왔으며, 현대의지배적소비양식은개인화된소비양식 (privatised modes of consumption) 으로변모하고있다 (Saunders, 1978, 1989). 이러한측면에서보았을때우리나라의주택정책철학과목표는구체성을상실하고있으며, 정권변화및경기변동의영향을받지않는일관성있는정책집행을위한방향성의근간을형성할수있는이념상 (Leitbuild) 을정립하지못하고있다. - 67 -
< 표 3-1> 건설교통부주택정책목표와수단 주택정책목표제도적대응실행정책수단 1 물리적기준에대한주택건설및건약속을정하여주택의축기준의설정안정성을확보 2 고가의재화인주택국민주택기금등을보다손쉽게구입할주택자금지원수있도록재원을지원 3 주택을건설할수공공택지개발및있는택지를원활히공공급급 4 주택배분과관리에공급기준및관리대한약속을설정기준설정 5 저소득층등사회약임대주택및소형 자보호주택공급 6 주택의노후불량화재개발등을통한로인한개량문제주택의갱생지원세제감면 강화, 7 거시경제여건속에주택예산확대 서적정수준의주택투감축등주택경기자를유지조절자료 : 건설교통부주택편람 (2003). 1 주택의절대량 부족문제해소 공영개발을 통한 대규모 택지의확보 공급 국민주택기금으로 주택건설 자금지원 그린벨트해제대상 지역을 대상으로 택지공급 주택사업 용지 및건설용역에 대한 세제지원 2 무주택서민의주거안정 도모 ᄀ지원수단 소형주택의구입 보유 매각시 세제지원 ( 양도세, 취득세 등록세등 ) 무주택자 구입자금 또는 전세자금 지원 근로자에 대한 근로자주택건설 공급 소형 공공주택용지의저가공급 ᄂ규제수단 20 호이상 건설시 사업계획승인 의무화 주택분양가격및임대료 규제 투기과열지구 지정 ( 분양권 전매제한 등 ) 중 소형주택의무건설비율 적용 주택청약제도운용 쾌적한주거단지조성을위한주택건설기준 2. 주택정책철학및목표의명확한정립 1) 외국의주택정책철학 국가의성격또는시장과국가와의관계에서시장논리가모든영역에서지배적 패러다임으로자리잡고있다. 그러나기본적으로집합적소비수단 (collective consumption) 로서노동력재생산수단의근본문제인주택부문의경우는주택의 - 68 -
공공재적성격에대한허망한논쟁보다부동산및건설부문의개별자본분파의이해관계를넘어서는국가의역할이무엇보다도중요하다. 자본주의체제의안정성확보를위해서는궁극적으로는총자본의이해를대변하여야하는것이국가이기때문이다. 따라서선진국의경우도주택문제의해결및국가개입방식에따라자유주의모형, 조합주의모형, 사민주의모형등다양한스펙트럼이있다. 시장경제기반의자가중심주택정책, 국가의일정한개입을전제로하는공공임대주택중심의주택정책, 주택의탈상품화전략에대한대응방식에따라구분하기도한다 ( 표 3-2, 3-3 참조 ). 그리고인간존재의기본권으로서주거권에대해서는제2 차유엔인간정주회의 (HABITAT Ⅱ), 즉하비타트의제에서 적절한주거 란적절한사생활보호, 적절한공간, 물리적접근성, 적절한안정성, 점유의안정성, 구조적인안정성과내구성, 적절한조명 난방 환기, 물공급과위생및쓰레기처리시설과같은적절한기반시설, 바람직한환경의질과건강에관련된요소들, 일자리와기본적인편의시설에인접한적절한입지등을의미함과아울러, 이모든것이부담할만한적절한지출을통하여이용할수있는것을뜻한다고규정하고있다 ( 하비타트의제 PARA 58). - 69 -
< 표 3-2> 주택정책목표와정책이념 복지국가체계 자유주의 (liberal welfare state) 주택정책초점 자가주택위주 조합주의민간임대 (corporatist 주택위주 welfare state) 사민주의 (social-democ ratic welfare state) 공공임대주택위주 자료 : Balchin, P., 1996. 해당국가 아일랜드, 영국, 그리스, 이태리, 포르투갈, 스페인등 독일, 오스트리아, 스위스 스웨덴, 네덜란드, 프랑스, 오스트리아, 덴마크 주요특징 전체주택재고에서자가의비율은영국과포르투갈의 66% 에서그리스 76%, 이태리 77%, 아일랜드와스페인은 81%. 유럽평균자가주택비율인약 56% 보다자가비율이많은국가 아일랜드와영국이자가위주의국가이긴하지만공공임대의비중이남부유럽의국가들의비율보다많음. 독일은전통적으로민간임대주택의비중이큰국가. 통일이후잠시동안동독의주택문제를해결하기위해공공임대주택의비중을늘렸음 그후시간이경과함에따라자가와민간임대주택으로전환하여주거의수단선택모형에서균형을가져옴. 1996 년현재공공임대주택 13%, 민간임대주택 42%, 자가 41%, 기타 4% 등 이들국가들의주거복지정책의공통점은초기공급정책에있어공공임대주택의건설에집중함으로써후에시장화정책으로변한국가들뿐만아니라정부개입이강한나라들에서도상대적으로안정적인주거형태균형을가져오고있음 < 표 3-3> 주택정책의유형화 (Bourne 의구분 ) 구분국가조정의핵심주택생산구조 자유방임형 자유주의국가개입형 미국, 캐나다. 오스트레일리아 영국 민간시장경제주도부분적으로공공부문개입 민간시장경제가 원칙, 공공 주택의중요성도 인정 사민주의형스웨덴공공통제하의민간시장경제 권위주의형 제 3 세계, 후발자본주의국가 자료 : 고철 천현숙외, 2002. 시장에의한주택공급, 자가소유지향, 공공임대주택은부차적임 시장에의한주택공급, 공공부문주택의비중도큼 주택의 소유 및 주택금융을 정부 가통제 시장에의한주택공급, 복지적공민간시장경제, 전시행정적공주택은미미함. 공공주택대안적주택공급으로敷地와서비스 (site and service) 프로그램 - 70 -
우리나라주택법제 5 조의 2 ( 최저주거기준의설정등 ) 1 건설교통부장관은국민이쾌적하고살기좋은생활을영위하기위하여필요한최저주거기준을설정ㆍ공고하여야한다. 3 최저주거기준에는주거면적, 용도별방의개수, 주택의구조ㆍ설비ㆍ성능및환경요소등대통령령이정하는사항이포함되어야하며사회적ㆍ경제적인여건변화에따라그적정성이유지되어야한다. [ 본조신설 2003.7.25] 2) 명확한목표집단설정과그에상응하는맞춤형정책수단의실행 지금까지의부동산및주택정책은목표의명확성및실행수단의구체성을정립하지못한채주로부동산및주택가격, 일반경기조절수단의정책을반복하고있으며, 특히수도권중심의가격정책이중심을이루고있다. 그리고정책수단으로서주택의대량생산대량공급, 부동산경기억제또는부양, 부동산조세, 택지공급등주로거시경제적개념에입각한정책을실행함으로써목표집단별정책지속성및일관성, 최종정책결과와연계성을확보하는데실패하였다고볼수있다. 그동안아파트를중심으로한대규모주택공급에따라주택보급률은급속하게상승하였음에도자가소유율은정체상태를면치못하고있다는것이이를방증한다. 따라서지금까지와는달리총량주의적정책을지양하고, 명확한주택정책철학을정립하고목표집단별로맞춤형의정책수단을실행하며, 목표달성수준과달성과정상의문제점을정기적으로점검및개선하는것이필요하다. 1 주택정책의근본 ( 기본 ) 대상이되는정책목표집단을세분하고, 대상에따라근간정책수단을확립하고경기변동에좌우되지않는지속성을확보함. 2 목표집단별실행수단에대한종합계획을수립하고진행상황을백서화하여공시함은물론피드백시스템을확보함. - 71 -
(1) 주택정책철학의이원화건설교통부는소득계층별로주거지원방향을 4계층으로구분하고있으며, 크게는중산층이상과이하로구분하고있다. 중산층이상은시장에서해결하는방향이며, 중산층이하는정부의정책적지원을요하는계층이다. 그러나이러한소득계층별정책방향은주택을둘러싼다양한변수및소비양식의변화들을고려할때 주택및주거서비스공급양식, 국가와시장의성격과역할이라는관점에서재정립할필요가있다. 그럼으로써주거선택모형의다변화를도모할수있다. 기본적으로는주택정책철학을상품으로서주택정책과복지서비스로서주택정책으로이원화한다는것을의미한다 ( 표 3-4, 3-5 참조 ). 앞서살펴본것처럼외국의주택정책철학을원용하여기본목표집단별차별적인정책이념에입각한정책목표를수립하고실행하는것을의미한다. 이렇게함으로써단순한시장경제주의, 무차별적인총량주의적대량생산대량공급체계를지양할수있고, 다양한주거선택모형을구성함으로써주거서비스에서사회전체적인균형을유지할수있다. 아일랜드와영국의사례에서보듯이자가중심의주택정책을실시하고주택보급률이상대적으로낮아도공공임대주택의비중이높은경우주거복지수준이양호할수있다. < 표 3-4> 건설교통부소득계층별지원방향 계층 특징 지원방향 ꋬ최저소득층 ( 소득 1분위 ) 임대료지불능력 주거급여의단계적조정 저리전월세자금지원 * 월소득 83만원이하이어려운계층 소형평형국민임대주택공급 ꋬ저소득층 ( 소득 2~4분위 ) 자가주택구입능 달동네주거환경정비 국민임대주택 50만호공급 * 월소득 190만원이하력이없는계층 전월세자금지원 ꋬ중산화가능계층 (5~6분위) 정부지원시주 소형분양주택공급 * 월소득 255만원이하택구입가능계층 주택금융확대 ꋬ중산층이상 (7~10 분위 ) 자기능력으로주 시장에서해결 * 월소득 255만원이상택구입가능계층 자료 : 건설교통부, 2003-72 -
< 표 3-5> 주택정책의기본목표집단설정과정책이념 임대주택주택정책및 1가구상업형기본수단공공 1주택민간목표집단임대임대 기초주거정책이념국가보장 상위소득계층 자유방임형 시장주의 정책이념 중산층 자유주의적 국가개입 정책이념 저소득층주택의탈상품화와사회민주의최저및사회적적주택정책이념약자층 ( 가 ) 상품으로서 주택정책 : 주택의 상품화 전략 자본주의주택성격은상품으로서주택 ( 이윤원천으로주택, 주택실현과정과주택 금융자본 개입 ), 노동력재생산과 주택 ( 노동력재생산과 주택소비, 노동자계급 통 일성과 주택보유형태 ), 토지상의 생산물로서 주택 ( 자산으로서 주택, 자본주의적 토지이용과주택 ) 으로 규정할 수 있다. 이 가운데 상품으로서 주택은 공급양식에 서는 주택건설자본 및 상업금융부문이 이윤추구를 목적으로 생산공급한다는 것 을 의미하며, 소비양식측면에서는 개인화된 소비양식을 추구한다는 것을 의미한 다. 따라서 상품으로서 주택정책철학이라는 것은 1가구 1주택주의실현을 기본축으 로 하여 상업형 ( 기업형 ) 의 민간임대주택 정책을 추구하는 것이라고 할 수 있다. 기업형 민간임대주택 정책의 도구로서는 상장 비상장 임대주택회사, 부동산펀 드 및 리츠 등 세제혜택임대주택회사 등을 이용할 수 있다. 이러한 방법은 중산 층 이상의 임대주택 서비스와 주택관련 조세에서 투명성을 제고하고 필요한 경 우 정부의 정책적 개입을 효율적으로 할 수 있는 이점도 있다. 아울러 주택소비 시장질서의 정비와 주거선택모형의 다변화를 도모할 수 있다 ( 그림 3-1 참조 ). - 73 -
< 그림 3-1> 간접투자자산운용법에의한부동산펀드운용 부동산 Fund 수익자수익자 ( ( 투자자투자자 ) ) 금융감독기관 부동산밍관련유가증권 가입관리, 감독수익투자 판매회사 자금납입신탁금자산운용회사수익증권발행수익분배금, 상환금자문계약 수탁회사 ( 신탁재산보관, 관리 ) 투자자문회사 ( 나 ) 복지서비스로서주택정책 : 주택의탈상품화전략주택의탈상품화전략과주거권개념에입각하여최저주거수준도확보할수없는사회집단에대한기초주거서비스를국가가보장한다는것을의미한다 ( 기초주거공간및소요비용 ). 기초주거서비스수혜자에게최소의통근시간과지출로물자, 문화, 복지, 재화및서비스에가능한양호한접근성을갖도록하는것이다. 이러한기본원리하에주택정책의원칙은주택의목표가이윤을얻기위해민간의투자대상이되는상품이아니라, 공공서비스라는점을최우선목표로둔다. 여기서주택의탈상품화라함은주택의생산, 소유, 금융을이윤부문에서제거시키는것으로목표는적정가격, 충분한주택규모, 일정한품질의주택, 보유의안정성, 근린시설이갖추어진주택을기초주거서비스수혜대상자에게공급하는것이다. 이러한전략은다음과같이요약할수있다 (Achtenberg. E & Marcuse. P, 1986, Dolling, 1999). 1 기본원칙 : 주택에영향을미치는의사결정구조에서이윤의역할을제한하고, - 74 -
대신에사회적으로규정된필요라는기본원리로대체하는것. 주택의생산, 소유, 금융, 배분뿐만아니라주거자원할당, 의사결정과정, 이용패턴을포괄하는광범위한의미에서탈상품화. 2 사회적소유 : 이윤을위한소유로부터벗어남. 주택의투기적사적소유통제. 공공집단및지역사회거주자소유아래놓이는주택재고확대. 실제거주하는사람중심의통제와이윤을전제로하는전매금지. 3 사회적생산 : 주택공급을확대개선하고주택설계, 개발, 건설, 자재생산을포함한주택생산과정에대한사회적통제제고. 4 공공금융 : 주택의생산, 소유, 개량시민간대부자본에대한의존도를줄이고주택금융자본에대한공공통제확대. 5 토지의사회적통제 : 토지의투기적인사적이용과배분을억제하고공공통제와공공소유토지공급을확대 ( 토지은행 ). 6 주거지역에대한거주인중심의통제 : 이윤지향의주택개발과서비스패턴이저소득층과소수집단에대해갖는역진적효과를제한하고, 비배타적기반위에주거지역의의사결정에대한거주자의통제를제고. 7 특수집단에대한차별정책제거 : 특히소수집단, 여성과관련해서주택에대한차별적배타적억압적이용을제거하고, 사회적약자의특수상황에부응하는형태와입지에주택을공급. 8 공정한자원할당 : 필요에따라주택과주거지역에가용자원을할당하고공공부문을통해자원을공급. 잠재적으로이러한정책철학의대상자라고할수있는최저주거기준미달가구는 2000년센서스자료를기준으로추정한결과 330만가구 ( 전체의 23%) 에이르는것으로조사되고있다. 현재소위저소득층주거서비스향상을위한정책수단으로는공공부문임대주택공급정책이주를이루면서최저소득계층의기초생활수급자 (70 만가구 ) 에게월 3.2 만원~5.4 만원 ( 평균 4만원 ) 을지급하는주거급여제도, - 75 -
전세자금지원제도가있고, 서울시의경우처럼자체재원으로임대료보조금지원 정책을시행하고있다 ( 표 3-7, 표 3-8 참조 ). < 표 3-6> 최저주거수준미달가구현황 구분 전체가구 ( 천가구 ) 미달가구침실수미달전용부엌및화장실미달중복미달 가구수 ( 비중 ) 14,312(100%) 3,306(23. 1%) 2,090(14.6%) 744(5.2%) 472(3.3%) 월소득 ( 만원 ) 평균 278.8 110. 7 154.0 71.2 135.3 평균전세보증금 ( 만원 ) - 1, 15 4 1,690 814 1,113 지역별현황 : 수도권 152 만가구 (45.4%), 서울 73 만가구 (23.5%) 부산 (26.7%) 대구 (26.3%) 울산 (29.2%) 이평균초과 미달가구거주주택평균연령 : 22.2 년 ( 일반가구주택 13.3 년 ) 자료 : 건설교통부, 2003 < 표 3-7> 공공부문임대주택정책 구분영구임대공공임대국민임대 임대기간 영구내지 50 년 입주대상법정영세민등 재정및기금지원 재정 85% 지원 5 년 30 년 청약저축에가입한무주택세대주 호당 4,500 ~6,000만원기금융자 전용 15~18 평 : 도시근로자가구당월평균소득의 70%(206 만원 ) 이하인청약저축가입자 전용 15 평이하 : 도시근로자가구당월평균소득의 70%(147 만원 ) 이하인무주택세대주 재정 10~40% 지원 기금 40% 융자 규모 ( 전용 ) 7~12 평 25.7 평이하 11~18 평 - 76 -
서울시의임대료보조금지원정책 임대료보조대상및기준 : 차상위계층으로서일반주택에월세 ( 또는보증부월세 ) 로거주하는세대중 1 소득인정금액이최저생계비 120% 미만자, 2 소득인정금액이최저생계비 150% 미만자중 소년 소녀가장세대, 장애인 (4 급이상 ) 세대, 65 세이상부모를부양하는세대, 모 부자세대, 저소득국가유공자등 임대료보조기준 구분 2 인이하세대 3~4 인세대 5 인이상세대 세대당월보조액 33,000 원 42,000 원 55,000 원 임대보증금융자지원대상및기준 : 영구임대주택을제외한공공부문임대주택에입주한세대중소득인정금액이최저생계비의 150% 이하인자 임대보증금융자기준 구 분 융자액 융 자 조 건 900만원 미만 300만원 연 3% 7년균등 900만원~1,100만원 미만 400만원 연 3% 7년균등 1,100만원 이상 500만원 연 3% 7년균등 그러나저소득층지원정책에서양적프로그램개발외에수혜자의주거소비선택권을강화할수있는주거비보조 (Voucher) 제도를확대하는것등의질적인프로그램개발은물론, 1998년부터시작되어가장핵심적인자원이라고할수있는국민임대주택사업의활성화도필요하다. 국민임대주택은 2003년말현재 190,573 호가건설되었으나, 여전히장기 (10 년이상 ) 공공임대주택의비율이 3.7% 수준에머무르고있어평균 20% 이상이되는선진국수준과는여전히큰격차를보이고있다. 2002년부터정부는저소득층의주거안정을위하여 30년이상장기로임대하고임대료도매우저렴한 ( 시세대비 50~70% 수준 ) 국민임대주택을대량공급하는정책을추진하고있으나, 대도시인근의택지난과지자체의협조미비등사업추진에어려움이많은실정이다. 따라서이에대한지방자치단체의참여를활 - 77 -
성화할수있는인센티브부여정책이필요하며, 저소득층의직장과거주지를가 능한연계시킬수있는방향의프로그램을개발하고추진할필요가있다 ( 표 3-8 참조 ). < 표3-8> 광역시도별 공공임대주택 건설 실적 ( 단위 : 호수 ) 구분 2001년 2002년 2003년 전국 35,227 (100.0%) 50,819 (100.0%) 71,791 (100.0%) 서울 350 (1.0%) 1,164 (2.3%) 5,926 (8.3%) 부산 - (0.0%) 4,003 (7.9%) 4,592 (6.4%) 대구 2,414 (6.9%) 499 (1.0%) 5,843 (8.1%) 인천 621 (1.8%) 5,588 (11.0%) 1,251 (1.7%) 광주 2,430 (6.9%) 4,583 (9.0%) 2,752 (3.8%) 대전 3,234 (9.2%) 1,416 (2.8%) 853 (1.2%) 울산 1,196 (3.4%) - (0.0%) 2,362 (3.3%) 경기 11,517 (32.7%) 17,813 (35.1%) 32,900 (45.8%) 강원 1,800 (5.1%) 1,768 (3.5%) 1,282 (1.8%) 충북 2,536 (7.2%) 843 (1.7%) 2,774 (3.9%) 충남 656 (1.9%) 2,064 (4.1%) 1,230 (1.7%) 전북 1,414 (4.0%) 1,574 (3.1%) 2,011 (2.8%) 전남 2,005 (5.7%) 1,497 (2.9%) 592 (0.8%) 경북 490 (1.4%) 3,858 (7.6%) 2,506 (3.5%) 경남 3,944 (11.2%) 3,256 (6.4%) 4,596 (6.4%) 제주 620 (1.8%) 893 (1.8%) 321 (0.4%) 자료 : 건설교통부, 2003 주택업무편람. 건설교통부주택국, 내부자료. (2) 다양한주택상품의공급및주거서비스전달체계확보사회경제구조의변화및생활양식의변화에따라다양하게출현하고있는주택소요 (housing needs) 에부응하는주거공간상품을제공할필요가있다. 여기에는생활양식공동체와주문형주거공간, 주거공간의세분화전략이필요하며, 최근에나타나고있는현상들은다음과같은사례들이있다. - 78 -
1 가치관과생활양식을공유할수있는주거단지 : 전문가주거단지 2 다기능하부구조와비물리적하부구조 (soft infrastructure): 클럽및이해관계를공유할수있는지역사회 3 틈새시장의활성화 : 부부만의주거 (empty nester homes), 시분할주거, 레저주거 ( 휴식 + 제2 의독립거처 ), 독신자주택, 지불가능한적정주거 (affordable housing ; 미연방주택도시청의주택정책과저소득층을위한주택 ) 4 주거와소매기능복합체 (techno-entertainment centers) 또한가족및가구구성의다양화 ( 독신가구, 부부만의가구, 고령가구등 ) 에상응하는주거공간공급정책역시필요하다. 1980 년에 1인가구비율은 1.1% 로전체가구원 100명당 1명정도였지만, 2000년에는 5.1% 로상승하여전체가구원 100명당 5명의꼴로 1인가구이다. 부부가구의경우도 1980년 3.2% 에서 2000년 8.8% 로상승하였고, 1980년과 2000년도사이에 65세이상노인중에서자녀없이사는비율은크게증가하는한편, 기혼자녀와사는비율은크게감소하고있다 ( 표 3-9, 표 3-10 참조 ). < 표 3-9> 일반가구원의가구형태별구성비 (1980-2000) ( 단위 :%) 1980 1985 1990 1995 2000 1 인가구 1. 1 1. 7 2. 6 3. 9 5. 1 부부가구 3.2 3.9 5.2 7.3 8.8 2세대가구 69.1 70.0 71.0 71.2 70.4 3세대이상가구 24.3 21.6 18.7 15.5 13.6 기 타 2.3 2.7 2.4 2.2 2.1 합 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : 통계청, 2002. - 79 -
< 표 3-10> 세계주요국가의인구고령화추이비교 (65 세인구비중, 년 ) 국가 7% 14% 20% 7 14% 소요연도 출산율 일본 1970 1994 2006 24 1.32 독일 1932 1972 2010 40 1.29 영국 1929 1976 2020 47 1.63 이탈리아 1927 1988 2008 61 1.24 미국 1942 2014 2030 72 2.03 프랑스 1864 1979 2019 115 1.90 한국 2000 2019 2026 19 1.17 정보화사회의발전에 따른 주택상품의고품질화역시 중요한 고려대상이다. 유 비쿼터스 (ubiquitous) 환경에 부응하는 주택정보화 ( 디지털홈 ) 추진으로 향후 정 보화 사회의 불평등을 해소할 수 있도록 주택을 매개로 기본 정보하부구조구축 으로개념화할필요가있다. 정보통신기술의발전은공간속성의변화, 즉물리적 거리효과의 감소, 物流와 商流의 분리 및 기능적 통합, 선택적 집중과 분산효과 및네트워크 도시의발전을 통해서 부동산의가치형성구조에 근본적변화를 초 래한다 (meta-or-post-spatial future). 정보통신 네트워크가 공간에 결합되면서 이론적으로는 동일 네트워크 공간에 속해 있을 경우는 물리적 사회적 경제적 정 치적 문화적거리가 0에 가깝게 되며, 네트워크 외부에 있을 경우는 바로 인접해 있어도 거리가무한대로 멀어지게 되는 극단적인 포함과배제의속성을 띠게 된 다. 따라서주택을단순히거처의개념으로보는것이아니라정보화시대극단적인 형태의 배제속성을 지양하고 새로운 하부구조 접근성의 차별화를 개선할 수 있 는 거처, 생활, 일터의 종합공간으로 개념화 할 필요가 있다. 이러한 의미에서 디지털홈은 기존의 사이버 아파트 개념을 뛰어넘어 정보인프 라, 가전산업을 통합시킨 것으로서 지금까지와는 전혀 다른 주택상품이다. 이러 한 주택을 통해 여가, 노동, 교육, 일상생활 기능이 통합된 주거공간이 형성되며, - 80 -
원격교육, 원격진료, 원격제어, 여가, 안전한개인정보관리, 홈뱅킹, 에너지관리, 양방향홈쇼핑등을모두주택내에서수행할수있다 ( 그림 3-2, 표 3-11 참조 ). 지금까지주택소요양식의변화를고려할때, 택지개발및확대공급정책에서주거다양성의확보, 균형잡힌지역사회형성을위해서는주거유형을다양화할수있는계획을수립하는것이매우중요하다. 기존의획일적이고단조로운주거문화및지역사회형성을탈피할수있는택지개발및공급전략을수립할필요가있다. < 그림 3-2> Digital Home 개념도 편리한삶 원격검침 맞춤형원격의료 방범방재 안전한삶 대화형원격교육 위성망 원격제어 홈네트워크 지상파 안전한정보관리 Anyone 방송망 케이블망 Anydevice Anytime 홈뱅킹 대화형 DTV 이동망 Anywhere 초고속망 양방향홈쇼핑 즐거운삶 네트워크게임 Anymedia Anyservice 에너지관리 윤택한삶 자료 : 정보통신부, 2003-81 -
< 그림 3-3> 홈네트워크시범사이트개통일정및 SK 텔레콤컨소시엄시범서비스내용 자료 : 정보통신부내부자료 3. 주택공급수요추정방법의다양화 제1 장에서살펴본것처럼토지주택정책의방향을결정하는데서중요한부분중의하나가주택수요공급량을추정하는것이다. 수요추정은함수모형을이용하는방식, 각지역에서수급되고있는현황을실제조사하여현재의지역별수급격차및실제분양예정인물량추이등과멸실, 이혼등의사회경제적변수를고려하여계량및정성적평가를함께하는방법으로구분할수있다. 전자의방법으로는 주택종합 10 개년계획 에서사용하였으며, 많은연구들이함수모형을사용하고있다. 주택종합계획에서는주택수요함수를이용하는방법과 Mankiw-Weil 모형을이용하는두가지측면에서접근하고있다. 주택수요함 - 82 -
수를이용하는방법은가구소득및가격의수요탄력성을구해소득과가격변화에따른주택수요를추정하는방법이다. 단기적인수요의전망에주로사용하며, 장기변화를반영하는데는한계가있다. 이에따라서 2012 년까지의전망은중장기적인변화를보여주는 Mankiw-Weil 모형으로연도별주택수요의흐름을전망하고, 이를바탕으로지역별수요를가구설문조사에의한주택수요함수를이용해추정하는접근방식을채택하고있다 ( 건설교통부, 2003) 많은수의연구들이실제지역별수급현황관련자료조사의어려움과제약으로함수모형을사용하여수요량과그에필요한택지소요량을추계하고있다. 그러나함수모형은기본적으로과거의추세를반영하는미래의추계이기때문에변수들의구조적속성변화를반영하기어렵고, 추계에사용하는자료와변수에따라차이가크다는문제점이있다. 한국토지공사 (1995) 연구에서는 1996년부터 2011 년까지택지소요량이 359,982 천평, 천현숙 (1999) 의연구에서는 2000년에서 2020년까지의추정량이 597,737천평, 한국토지공사 (2004) 연구의경우는용적율 200% 기준으로 2015 년까지의소요택지가 205,555천평, 건설교통부주택종합계획에서는 2003년~2012 년까지의 130,000천평의택지소요추계량이나왔다. 주택수급량과관련하여주택종합계획에서는연간 50 만호를예상하고있으며, 윤주현의비공식자료에서는약 40 만호로보았다. 한편, 부동산통계연구소추계로는 2000년대초반에는 47만호, 중반에는 40만호, 2010 년대에는 38만호로전망하고있다. 그리고수도권주택소요량비율은 1990년대 40.7% 에서 2000년대에는 60% 에육박할정도로집중되며, 경기도의경우전국주택소유감소에도불구하고그비중은 22% 에서 37% 로높아질전망이다. 공급의측면에서주택의절대부족문제가해소되고, 초과공급시대가전개될것이며, 경기도의상황도 2006년이후공급우위상황이이루어져연간 5만호이상의초과공급이발생할것으로보았다. 따라서이러한차이를감안할때다양한방법을사용하여수요량을추계하여조 - 83 -
정할필요가있다. 부동산통계연구소의추계방법과추계결과는부록을참고할수 있다. < 표3-11> 연구기관별 택지소요 추계량 차이 구분 추정량 ( 천평 ) 비고 한국토지공사 (1995) 359,982 1996년~2011 년 천현숙 (1999) 597,737 2000년~2020년 한국토지공사 택지백서 (2004) 205,555 2000년~2015 년 주택종합계획 (2003) 130,000 2003년~2012 년 - 84 -
제 4 장무주택자자가소유제고정책 : 1 가구 1 주택주의실현 1. 주택공급과자가소유 1) 주택보급률과자가소유율현황 인구주택센서스 기준으로 우리나라의 총 주택수는 1970년 443만호였는데, 2000 년에는 1,147만호로 30년만에 2.6 배로증가한반면, 자가거주율이 1970년의 71.7% 이후 1990년의 49.9% 까지 지속적으로 감소하다가 1995년 이후부터 증가하고 있 으나 54.2% 에 머물고 있다. 기관별 통계단위의 차이가 있지만 공식적인 주택보급률은 2002년 현재 전국적 으로 100% 를 넘어섰고, 서울의경우도 82.4% 에 이르고있다. 서울시 내부자료에 따르면 2003년 공식주택보급률은 86.3% 이며, 다가구주택, 오피스텔 등을 포함한 실사용가능 주택개념으로 주택보급률을 추계하면 2003년 103.1%, 2004년 105% 로 추정하고 있다. 이처럼 총량주의적 주택공급정책의 실시로 보급률은 증가하였으나 실수요층의 자가소유율은정체를면치못하고있으며, 특히수도권과서울은 47.6%, 40.9% 에 머물고 있어 주택문제를 항상적으로 안고 있으며, 부동산경기 과열시 항상 표면 화할 수 있는 잠재적투기원이자 사회적불안의원인이라고할 수 있다 ( 이상 표 4-1~4 참조 ). 이러한 주택보급률과자가소유율의관계는 그동안의주택정책이 서민의자가소 유 제고라는 정책이 사실상 정책적수사에 그치고, 공급자 주도의정책을 시행하 여 왔다는 것을 보여준다. 따라서 실질적인 자가소유 제고와그에 따른 사회안정 및통합을 꾀하기 위해서는 수요자관리 정책으로 정책적방향전환이 필요하다는 것을 보여준다. - 85 -
< 표4-1> 주택보급율과 자가거주율 추이 구 분 75 80 85 90 95 00 주태보급율 (%) 74.4 71.2 69.8 72.4 86.0 96.2 자가보유율 (%) 63.5 58.6 53.6 49.9 53.3 54.2 자료 : 통계청 인구주택조사 < 표 4-2> 주택보급률현황 ( 단위 : %, 천가구, 천호 ) 연 도 전국수도권서울보급율주택수가구수보급율주택수가구수보급율주택수가구수 70 78.2 4,360 5,576 64.5 1,057 1,638 56.8 584 1,029 75 74.4 4,734 6,367 62.1 1,293 2,081 56.3 744 1,321 80 71.2 5,319 7,470 60.2 1,646 2,732 56.1 968 1,724 85 69.8 6,105 8,750 59.7 2,089 3,502 55.3 1,176 2,126 90 72.4 7,357 10,167 63.3 2,798 4,423 57.9 1,458 2,518 00 96.2 11,472 11,928 86.1 4,731 5,494 77.4 1,973 2,548 01 98.3 11,892 12,099 88.6 4,966 5,605 79.7 2,032 2,550 02 100. 6 12,358 12,286 91. 6 5,239 5,719 82. 4 2,103 2,551 자료 : 건설교통부, 2003 < 표 4-3> 자가점유가구비율현황 ( 단위 : 호 ) 1995년도 2000년도 구분총가구자가점유자가점유총가구자가점유자가점유가구비율가구비율 전 국 12,958,181 6,909,953 53.3 14,311,807 7,753,100 54.2 서 울 2,965,794 1,178,893 39.7 3,085,936 1,263,357 40.9 수도권 5,792,619 2,662,638 46.0 6,502,119 3,095,821 47.6 자료 : 건설교통부, 2003-86 -
< 표4-4> 서울시 주택 중 장기 예측지표 ( 단위 : 천명, 천호, 연도말 ) 구 분 2002 2003 2004 2005 2006 인 구 수 10,041.9 10,024.3 10,004.2 9,982.6 9,960.7 총 가구수 3,218.6 3,212.9 3,206.5 3,418.7 3,411.2 보통가구수 2,550.9 2,552.3 2,553.7 2,555.1 2,556.5 주 택 수 2,103 2,202 2,302 2,382 2,462 보 급 률 82.44% 86.26% 90.13% 93.21% 96.29% 자료 : 서울시 주택국 2004 주요업무계획 2) 주택소유의편중과자가소유율정체 주택구입가능성을나타내는연소득대비주택가격비율 (PIR) 은미국, 영국보다는높지만일본, 프랑스, 독일보다는낮은수준이다. 독일과프랑스의경우도자가소유율은낮지만공공임대주택으로주거선택의다양성을확보하고있다고볼수있다. 물론서울을비롯한대도시권만의주택소유가격에대한국제비교는서울이매우심각한수준임을보여준다 ( 서영훈, 2004). < 표4-5> 연소득대비 주택가격비율 (PIR) 추이 '90년 '95 96 97 98 99 00 01 02 9.0% 5.7 5.2 4.6 4.6 4.2 5.0 4.6 5.5 자료 : 국민은행, 주택금융수요 실태조사 - 87 -
< 표 4-6> 주거수준의국제비교 구분보급율자가주택비율 (%) 한국 86.1( 95) 96.2( 00) 98.3('01) 100.6('02) 53.3( 95) 54.2( 00) 주택당면적 ( 평 ) 24.4( 95) 24.7( 00) 1 인당주거면적 ( 평 ) 5.2( 95) 6.1( 00) 평균주택수 / 가구원수 1 천인 3.3( 95) 3.1( 00) 215( 95) 249( 00) 주택가격 / 소득 ( 배 ) (PIR) 5.7( 95) 4.2( 98) 5.0( 00) 4.6('01) 주택구입융자비율 (LTV) 26.4('95) 27.1('98) 33.9( 00) 38.3( 01) 일본 113.3( 98) 60.3( 98) 27.2( 93) 8.9( 80) - - 6.8( 95) - 미국 111.2( 99) 66.8( 99) 46.0( 91) 16.9( 89) - 419( 95) 3.9( 98) 78.7( 99) 80.4('97) 78.6('95) 70.0( 99) 영국 105.6( 96) 67.9( 96) 29.6( 91) 12.2( 91) 2.5( 91) 418( 96) 3.4( 95) 72.2('97) 72.7('96) 프랑스 121.2( 96) 54.3( 96) 25.8( 91) 12.0( 90) 2.6( 90) 484( 96) 6.5( 94) - 독 일 100.2( 87) 38.8( 93) 30.0( 88) 14.4( 89) 2.3( 91) 439( 95) 6.1( 94) - 싱가폴 112.0( 90) 79.0( 90) 24.6( 90) 4.2( 78) - - - - 스웨덴 104.9( 80) 38.5( 90) 27.6( 88) 11.6( 89) - 471( 93) - - 홍 콩 99.2( 92) 43.5( 92) 29.2( 92) - - - - - 자료 : 건설교통부주택국 실질적주택보급율이 100% 를넘어서고있음에도자가소율율이정체를보이고있고, 특히주택문제의진원지인수도권이현저히떨어지는주된이유는주택소유의편중이근본적인원인이라는것을알수있다. 이러한주택소유구조를바탕으로한다주택보유자를중심으로부동산투기의수단으로주택이기능하고있고, 그러한투자행태로인해주택가격상승의원인으로작용하고있으며, 주택실수요자의주택소유가능성을더욱어렵게만들고있다. 특히투자수단으로서장점이많은수도권주택이특히그렇다. 행정자치부자료에따르면개인이소유한총주택수는 1,370만호이며주택소유총세대수는 832만세대로서평균 1.65호를소유하는것으로나타났고, 1세대다주택소유현황을보면 276만세대 (33.2%) 가 814 만호를소유하여다주택소유자는세대당평균 2.95 호를소유하고있다. 특히서울지역소재다주택소유현황은서울전체로 44 만세대가 141 만호를소유 - 88 -
하여평균 3.24 호를소유하고있으며, 강남지역은 5.5 만세대가 20 만호를소유하여평균 3.67 호를소유하고있다. 그리고서울강남지역거주세대의다주택보유현황을보면, 서울강남지역거주 25.6 만세대가전국의주택 47.6 만호 ( 평균 1.86 호 ) 를보유하고있으며, 특히 3주택이상소유자들은평균 1세대당 5.1호를소유하고있다 ( 표 4-7, 표 4-8 참조 ). 1 1세대 1주택은 16.9 만세대 (65.8%) 이며, 1세대 2주택은 4.5 만세대 (17.6%), 1세대 3주택이상은 4.2 만세대 (16.6%) 가 21.7 만호 ( 평균 5.1 호 ) 를소유하고있음. 2 서울강남지역거주 19.1 만세대는전국의아파트 24.5 만호 ( 평균 1.28 호 ) 를소유하고있음. 1세대 1아파트는 15.3 만세대 (79.8%), 1세대 2아파트는 3만세대 (15.9%) 이며, 1세대 3아파트이상소유는 0.8 만세대 (4.3%) 가 3만호를소유하여평균 3.8 호소유하고있음. 이러한강남지역거주자를중심으로한소유편중현상으로부터주택가격하락상황에서도미래상승국면을대비하여그대로보유할수있는자산능력자가많다는것을의미하며, 그만큼시장논리에기반한가격하락을봉쇄하고있다고볼수있다. 즉다주택보유와부의편중으로부터주택가격의하방경직성가능성이존재할가능성이높다는것이다. < 표 4-7> 전국주택보유현황 (2002 년기준 ) 항 목 세 대 별 보유물건수 ( 건 ) 주택세대별 아파트 세대별 1 건 5,556,644 66.80% 3,987,146 89.04% 2 건 1,581,324 19.01 426,419 9.52 3 건 617,269 7.42 44,727 1.00 4 건 273,298 3.29 10,149 0.23 5 건 115,320 1.39 3,465 0.08 6~10 건 141,180 1.70 4,965 0.11 11~20건 32,431 0.39 960 0.02 총계 ( 개인 세대합계 ) 8,317,466 100.0 4,477,831 100.0 총 주택수 13,700,331호 5,079,778호 자료 : 행정자치부, 2003. - 89 -
< 표 4-8> 서울강남거주세대의주택보유현황 항목 ( 단위 ) 세대별 보유 ( 백분율 ) 보유물건수 ( 건 ) 주택세대별 ( 세대 ) 아파트 세대별 ( 세대 ) 1건 168,509 65.83% 152,667 79.79% 2건 45,025 17.59 30,505 15.94 3건 18,465 7.21 5,418 2.83 4건 8,161 3.19 1,370 0.72 5건 4,105 1.60 525 0.27 6~10 건 8,486 3.32 748 0.39 11~20건 3,217 1.26 107 0.06 총계 ( 개인 세대합계 ) 255,968 100.0 191,340 100.0 총 주택수 476,079호 244,643호 자료 : 행정자치부, 2003. 2. 다주택보유억제와 1 가구 1 주택소유제고정책 1) 무주택자자가소유제고정책의변화 현행 주택공급에 관한 규칙 제4 조 ( 주택의 공급대상 ) 에서 주택법에 의해 20 세 대이상의사업계획승인을 얻어 건설 공급하는 주택및복리시설을 공급받을 수 있는 자격을 다음과같이 규정함으로서 국민주택에 대해 무주택자에게 우선권을 주고 있다. 그러나 민영주택에 대해서는 이러한 조건이 없기 때문에 무주택자의 소유제고를 위해서는 한계가 있다. 1 국민주택 : 당해 주택건설 지역에 거주하고 입주자 모집공고일 현재 무주택 세대주. 2 민영주택 : 당해 주택건설 지역에 거주하는 20 세이상인 자 ( 기존 주택소유자 도 가능 ). - 90 -
주택공급에관한규칙 에서의주택공급방식 제 4 조 ( 주택의공급대상 ) 1 국민주택등 ( 민간건설중형국민주택중분양주택을제외한다 ) 과제 3 조제 2 항제 1 호및제 2 호의규정에의한주택은입주자모집공고일현재당해주택건설지역에거주하는세대주에게 1 세대 1 주택의기준으로공급하고, 민간건설중형국민주택중분양주택및민영주택은입주자모집공고일현재당해주택건설지역에거주하는 20 세이상인자 ( 세대주인경우에는 20 세미만인자를포함한다 ) 에게 1 인 1 주택의기준으로공급한다. 다만, 당해특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장또는군수는행정구역또는도시지역의변경으로주택건설지역이변경되는경우, 변경전의주택건설지역또는그중일정한구역의거주자를공급대상에포함하게할수있다. < 개정 1995.11.6, 1999.5.8, 2000.3.27, 2002.12.31, 2003.6.27, 2004.3.22> 2 국민주택등 ( 민간건설중형국민주택중분양주택을제외한다 ) 또는제 3 조제 2 항제 1 호및제 2 호의규정에의한주택의공급대상은다음각호의 1 에해당하는날부터입주시까지무주택세대주이어야한다. 다만, 입주자로선정되거나주택건설사업계획상의입주대상자로확정된후결혼또는상속으로인하여무주택세대주의자격을상실하게되는자와공급계약후입주할수있는지위를양수받은자의경우에는예외로한다. 이러한법제상의무주택자자가소유제고정책이외에그동안실시해온정책변화를살펴보면, 먼저 2001년 7월 최초주택구입자 (First Home Buyer) 지원프로그램 을개시하였으며, 이후지원대상을확대하여수도권을제외한기타지역의경우에는지원대상을기존주택에까지확대하였다. 그러나 2004년부터는국민주택기금운용계획을바꾸어자금성격이유사한분양중도금등과통합하여근로자서민구입자금으로대출체계를개편하였다. 1 세대주를포함한세대원전원이주택을소유한사실이없는무주택세대주 ( 대출신청일현재만 20 세이상무주택세대주포함 ) 로서전용면적 85 m2이하의주택을구입하고자하는자. 2 전용면적 85 m2이하의신규분양주택 ( 아파트 연립 다세대 다가구 단독 ) - 91 -
을구입하기위하여분양계약을체결한경우에대출되며, 수도권을제외한 기타지역의경우에는전용면적 85 m2이하의기존주택을구입하기위하여분 양계약을체결한경우도지원대상에포함됨 2002년 3.6 주택시장안정대책 에서는중소형주택에대해무주택세대주에게우선분양하여실수요자위주로청약제도를개선하여, 전용 25.7 평이하주택에대해서는물량의 50% 를만 35 세이상으로서 5년이상무주택세대주에게우선분양하도록하였다. 2002년 5.20 서민주거안정대책 ( 경제장관간담회 ) 에서는향후 10 년간 500만호를건설하여주택부족문제를근본적으로해소함으로써주택시장안정기조를정착시키기로하였다. 2003년 10.29 주택시장종합안정대책 에서는무주택서민의내집마련기회를다음과같이확대하는정책을제시하였다. 1 투기과열지구내에서 85 m2이하민영주택에대한무주택세대주우선공급비율을기존 50% 에서 75% 로확대하여실수요자위주로공급 외환위기이전에는전국을대상으로 60 m2이하주택은 100%, 60~85 m2는 50% 를무주택세대주에우선공급 대규모택지지구 (20 만평이상 ) 에서지역우선분양물량 (30%) 중전용면적 27.5 평이하주택에대해당해지역무주택세대주에게 75% 를우선공급하는것임. 2 과밀억제권역내재건축시소형주택의무건설비율을 18 평이하 20% 이상건설 25.7 평이하 60% 이상건설로확대 ( 03.9 월 ) ; 재건축아파트의가격을고려할때, 무주택서민의실질적인자가소유제고정책이라보기어려움. 3 20 년이상장기저리의주택자금대출로조기에내집을마련하고, 대출금을조금씩갚아나가는모기지 (Mortgage) 제도를도입 (2004.1 월 ) - 92 -
2) 무주택자자가소유제고관련제도및정책 현재무주택자의자가소유를증진하기위한직 간접제도와정책으로는무주 택자우선공급제도, 투기과열지구제도, 근로자주택제도, 소형의무비율제도등이 있다. (1) 무주택자우선공급관련제도주택유형에따라국민주택 ( 국민주택기금의지원을받아건설 개량되는주택으로서 85 m2이하인주택을말하며, 민영주택은국민주택등을제외한주택 ) 은청약저축가입자중순위에따라공급하며, 자격은당해주택건설지역에거주하고입주자모집공고일현재무주택세대주이어야한다. 2004년 6월말현재무주택세대주만가입할수있는청약저축가입자는총 1,335천좌에금액으로는 2조 1천원이며, 이중 1순위자는 33 만 6천좌이다. 주택공급에관한규칙에서무주택세대주의정의 제 2 조 ( 정의 ) : 여기서 무주택세대주 라함은세대주를포함한세대원 ( 세대주와동일한세대별주민등록표상에등재되어있지아니한세대주의배우자및배우자와동일한세대를이루고있는세대원을포함한다 ) 전원이주택을소유하고있지않은세대의세대주를말한다. 무주택자우선공급제도로서투기과열지구내에서공급되는민간건설중형국민주택또는 85 m2이하의민영주택중일반공급주택수의 75% 를공급하며, 우선공급대상은입주자저축가입제1 순위자로서만 35 세이상이고 5년이상무주택세대주이어야한다. - 93 -
공공주택우선공급제도로서국가 지방자치단체 대한주택공사또는지방공사가건설하는 85 m2이하의주택중건설분량의 10% 이며, 우선공급대상은 65 세이상의직계존속 ( 배우자의직계존속포함 ) 을 3년이상부양하고있는무주택세대주이어야한다. 특별공급제도로서국민주택은건설호수의 10% 범위내 ( 시 도지사승인시 10% 초과가능 ), 민영주택은 85 m2이하건설호수의 10% 범위내에서국가유공자, 철거주택소유자등에게우선공급하여야한다. 무주택자에대한주택소유제고정책의골간은입주자저축제도 ( 청약통장가입자 ) 와국민주택공급제도라고할수있다. 그러나공급대상에서는민영주택의경우 20 세이상인자라는조건외에는제한이없으며, 가입자수의경우도민영주택가입자수가청약통자전체가입자의 79% 인 5,61 천좌이며, 총가입자의 41.9% 가 1순위대상자이다 3). 그리고지역별로는수도권지역가입자가전체의 72.5% 를차지하고있다 ( 표 4-9~11 참조 ). 이것이의미하는바는수도권지역가입자와민영주택을분양받을수있는조건을중심으로청약제도가운영되고있다는것이며, 사실상무주택자의자가소유제고수단으로서의미보다는청약저축을제외한 516 만구좌의가입자를아파트분양프리미엄을추구하는잠재적투기집단으로만들고있다는것이다. 따라서주택공급제한조건및질서유지수단으로서청약통장제도의효능에대해전면적인재검토가필요하다. 3 ) 청약통장순위는 1 순위는가입하여 2 년경과, 2 순위는가입하여 6 개월경과, 3 순위는 1, 2순위가아닌자를말한다. 25.7 평이하민영주택 1순위현황은 2004년 6월말현재 1,440천좌이다. - 94 -
< 표 4-9> 입주자저축제도 구분청약저축청약예금청약부금 실시지역전국시 군지역 (102 개 ) 시 군지역 (102 개 ) 가입대상무주택세대주 20세이상의자 20세이상의자저축방식매월일정액불입일정금액예치매월일정액불입 저축금액월 2~10 만원 청약주택 국민주택등 (85 m2이하 ) 200~1,500 만원 ( 규모 지역차등 ) 민영주택 ( 규모제한없음 ) 월 5~50만원 민영주택 (85 m2이하 ) < 표4-10> 청약예금의종류및예치금액 ( 시행규칙제14 조의 3항관련 ) 전용면적 85m2 ~ 102m2 ~ 85 m2이하 135m2초과지역 102 m2이하 135m2이하특별시및부산광역시 300 600 1,000 1,500 기타광역시 250 400 700 1,000 기타시 군지역 200 300 400 500 * 청약예금의예치금액을변경한후 2 년이경과된경우에는규모별변경가능 < 표4-11> 청약통장가입자현황 (2004. 6 월말현재 ; 천좌, 천억원 ) 합계총가입자현황순위별현황구분구좌금액수도권지역수도권외지역 1 2 3 총가입자 6,496 21.3 4,710(72.5%) 1,786(27.5%) 2,725 1,827 1,944 청약예금 2,516 11.8 1,950(77.5%) 565(22.5%) 1,429 911 176 청약부금 2,646 7.3 1,886(71.3%) 760(28.7%) 960 294 1,390 청약저축 1,335 2.1 874(65.5%) 461(34.5%) 336 622 378 자료 : 건설교통부주택국 - 95 -
(2) 투기과열지구지정제도 2002년 8월주택건설촉진법제32조의 5를신설하여주택가격을안정시키고주택실수요자의주택마련기회를확대하기위하여투기가우려되는지역에대한투기과열지구의지정제도를도입하였다. 투기과열지구로지정되면주택분양권전매가제한되며, 민간건설중형국민주택및 85 m2이하민영주택은무주택자에게우선공급한다 ( 만 35 세이상이고 5년이상무주택세대주인자에게우선공급 ). 투기과열지구의정책적수단은분양권전매제한과무주택자조건이라고할수있다. 주택공급에관한규칙제 15 조 ( 투기과열지구안에서의민영주택등의공급 ) 사업주체는 투기과열지구안에서 민간건설 중형국민주택중 분양주택 또는 85제곱미 터 이하의 민영주택 ( 공공택지내 민간건설 임대주택을 제외한다 ) 을 공급하는 경우에 는 일반공급주택수의 75퍼센트를 입주자모집공고일 현재 당해 주택건설지역에 거 주하는 세대주로서 다음 각호의 요건을 모두 충족하는 자에게 우선공급하여야 한 다. 이 경우 제4 호의 규정은 세대구성원 또는 세대주와 별도 세대를 구성하는 배우 자가 해당하는 경우를 포함한다. < 개정 2003.6.27, 2004.1.14> 1. 제11조의2 제1항 제1호 또는 제12조 제1항 제1호의 규정에 의한 제1순위에 해 당할 것 2. 35세 이상일 것 3. 5년 이상 세대주로 있었을 것 4. 최근 5년 이상 계속하여 주택을 소유하지 아니하였을 것 (3) 근로자주택 제도 근로자주택제도는 1989년 12 년 28일 대통령지시사항에서 출발하였으며, 근로 자의주거안정을 통한 근로의욕 고취로 산업평화정착 및기업의생산성향상 도 모가 목적이다. 지원사항은 다음과 같다. 1 법적근거 : 근로자주택공급 및 관리규정 ( 훈령 ) 2 주택유형 - 근로복지주택 : 사업주체또는고용자가건설하여근로자에게분양하는주택 - 96 -
- 사원임대주택 : 고용자가 다른 사업주체로 부터 분양을 받거나 직접 건설하 여 근로자에게 임대하는 주택 3 사업주체 : 지방자치단체, 대한주택공사, 주택건설사업자, 고용자 4 공급 대상자 : 5인 이상의 상시 종업원을 가진 사업체에 종사하는 근로자 5 근로자주택에 대한 국민주택기금 지원 - 근로복지 주택 : 호당 3,500~4,000만원, 연 7.0~9.0%, 5년거치 20년상환 ( 거 치기간 종료후 분양주택자금 이율로 전환 ) - 사원임대 주택 : 호당 3,500~4,000만원, 연 3%, 5년거치 20년상환 ( 시장 군 수의 허가를 받아 분양전환 시 잔여기간에 한해서 근로복지 주택자금으로 전환 ) (4) 소형주택의무비율제도 1981 년 7월 23 일이전에는지정업자에대해 25.7 평이하주택을 50% 이상건설하도록의무화하였으며, 주택건설촉진법시행령을개정하여주택경기활성화시책의일환으로지정업자에대한소형주택건설의무는폐지하고, 건설교통부장관이필요하다고인정할때에모든사업자에대해 25.7 평이하주택을 50% 범위에서건설하도록할수있도록하였다. 그동안별도의구체적인지침을제정하지않고운영하다 1989년 11 월 10 일소형주택건설확대지침을제정하였고, 1995년 11 월주택의규모별공급비율지침으로전환하였다. 소형주택의무비율제도는직접적인무주택자우선공급제도라기보다는가능성을높여주는제도라고할수있다. - 97 -
< 표 4-12> 소형주택의무비율제도의변천 구분 민간택지 종 전 (IMF 이전 ) IMF 이후 현행 (2003 년 기준 ) 18 평이하 18 ~ 25.7 평 25.7 평초과 18 평이하 18 ~ 25.7 평 25.7 평초과 18 평이하 18 ~ 25.7 평 25.7 평초과 * 수도권 과밀억제권역내 - 서울 - 경기도 공공택지 - 수도권 광역시 - 기타지역 30% 20% 30% 20% 45% 40% 40% 50% 25% 이하 20% 이하 30% 이하 30% 이하 규제폐지 20% 20% 80% 80% ( 98. 1. 1.) ( 01. 12. 1.) 30% 20% 20% 30% 50% 50% ( 99. 1. 1.) 30% 20% 30% 40% 40% 40% 직장 지역조합 - 서울 20% 80% - 100% - 100% - - 경기도 20% 80% - - 기타지역 100% - 100% - 100% - ( 98. 6. 15.) * 수도권과밀억제권역내 재건축조합 - 서울 - 경기도 20% 20% 40% 40% 40% 이하 40% 이하 규제폐지 20% 20% 80% 80% ( 98. 6. 15.) ( 01. 12. 1.) - 기타지역 규제없음 규제없음 규제없음 재개발조합 ( 서울시조례 ) - (50%) 60% (30%) 40% 이하 (20%) - (40%) - (40%) - (20%) - (40%) - (40%) - (20%) ( 98. 11. 21) 주거환경개선 100% - 90% 10% 90% 10% ( 00. 5.) 관련근거 - 공공택지 : 택지개발처리지침 ( 제 13 조 ) - 직장 지역조합 민영주택 재건축조합 : 주택조합등에대한주택규모별공급 비율에관한지침 - 재개발조합 : 서울시 조례 - 주거환경개선 : 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법시행령 ( 제 10 조 ) 자료 : 건설교통부, 2003 주택업무편람. - 98 -
3) 다주택보유억제를통한자가소유증대 우리나라주택현황의특징인낮은자가소유율과공공임대주택의부족은주거불안정을단적으로보여주는것으로서주택공급물량및보급률중심의주택정책을지양할필요가있다. 즉앞서살펴본대로기존의무주택자의자가소유제고를위한정책수단은무주택자소유제고정책대상이주로신규공급물량의소형주택에만초점을맞추고있으며, 기존주택재고의조정을통한자가소유제고정책수단이미약하다고볼수있다 ( 표 4-13 참조 ). 따라서주택을통한사회안정및사회통합의토대를구축하기위해서는신규공급을통한정책차원에서는직접적으로자가소유를제고할수있는정책수단을확립하고, 아울러기존주택재고 (stock) 의조정을통한 1가구 1주택주의를실질적으로실현할필요가있다. < 표 4-13> 무주택자소유제고정책수단 정책선택유형내용주택규모공급요건대상 국민주택기금으로부터자금을지원받국민주택 85 제곱미터이하무주택세대주신규아건설되거나개량되는주택민간건설 국민주택중국가ㆍ지방자치단체ㆍ대투기과열지구내공급 60 제곱미터초과중형국민한주택공사또는지방공사외의사업주에공급물량의물량 85 제곱미터이하주택체가건설하는 75% 를무주택자민영주택 국민주택등을제외한주택 85 제곱미터이하에게우선공급 85 제곱미터이하수도권생애최초신규물량만 20 세이상무구입자금기존주택재고취주택세대주기타지역기존득시에도포함 20 년만기 (15 년또는 10 년선택가능 ) 주택 6 억원초과 ( 주택만 20 세이상 65 최대대출금액은 2 억원이며, 최소대재고의담보가치기준 ) 세이하의무주출금액은 2 천만원물량시대출제한. 택자또는 1 주택모기지론 매월원리금균등분할상환 (1 년의거 재건축또는재소유자로서소득치기간선택가능 ) 이며, 만기일지정상개발진행시대출능력이있는대환옵션 ( 대출원금의 20% 한도 ) 선택가제한한민국국민능 - 99 -
특히다음과같은기존주택재고소유조정을통한 1가구 1주택주의실현과주거안정도모정책이필요하다. 이는수요자관리정책으로의전환을의미한다. 1 1가구 1주택주의에기반하여주택필터링과정을통한실수요자중심의주택상향이동시장확립. 2 서울지역의경우다주택보유억제정책을실시한다고하면다주택보유자의기존주택재고 141 만호가주택시장에신규공급효과로작용할수있음. 3 개별가구별로주거주주택을제외한 2주택이상보유주택에대해서는실거래가액기반으로과세기반을확립한다음보유세강화를통해다주택보유억제효과를보면서, 양도소득세강화로인해나타나는동결효과를해소함. 주거주주택이외의주택을시장에공급함으로써주택거래활성화를통한주택자원의효율적배분을유도함. 4 기존주택재고조정을통해서신규택지소요감축효과를거둘수있음. 5 다주택보유억제지역을투기과열지구또는투기지역으로한정하는것이아니라자가소유율이현저히낮은지역또는만성적주택수요가있는지역을대상으로하여, 주택부족에비례하는다주택보유억제정책시행. - 100 -
제 5 장. 주택의공급및유통제도 1. 주택분양가격규제및공개 1) 분양가격통제정책 1977년부터주택가격의상승을방지하고무주택자의주택구입을용이하게하기위하여상한가규제및원가연동제를통해신규아파트의분양가격을규제하는정책을도입하였다. 1977년부터 1989년 11 월까지는일률적인상한가로규제하는행정지도가격체제를유지하다가 1989년 11 월 10 일부터택지비와건축비에연동시키는주택분양원가연동제 공동주택분양가격 = 택지비 +건축비 ( 적정이윤포함 ) 를시행하였다. 그러나 1995년 11 월수도권이외지역에서공공택지및자금지원없이공정이 80% 에달한이후분양하는주택에대해서는분양가규제완화정책을시행하였고, 1998년 12 월 30일 주택분양가원가연동제시행지침 이폐지되면서국민주택기금을지원받아건설하는전용면적 60 m2이하분양주택에대하여만 국민주택기금운용및관리규정 에서분양가격산정방식을정하고있다. 4) 현재국민주택기금규정에의의해기금지원대상 18 평이하아파트분양가규제상황은건축비는건교부장관이매년결정 고시하는표준건축비를적용하고, 택지비의경우공공택지는공급가격, 민간택지는장부가격또는감정가격으로하고있다. 현재 10 층 4 ) 폐지되기전의 주택분양가원가연동제시행지침 에서정한원가연동제의개념및적용범위는다음과같다. 분양가결정은 택지비 + 건축비 ( 적정이윤포함 ) 이며, 택지비는공급가격 ( 공공택지 ), 감정가격 장부가격 ( 민간택지 ) 이고, 건축비는매년물가상승등을고려하여건설교통부장관이결정하도록하였다. 주택사업자는입주자의선호도에따라평형별, 층별, 주택별분양가격을분양총액범위내에서적의조정하여차등을둘수있다. 적용대상은주택건설촉진법제 33 조의규정에의하여사업계획승인을받아일반에게분양하는주택이다. - 101 -
전용면적 18 평의경우평당 230 만원의표준건축비를적용한다 ( 표 5-1 참조 ). 이후의분양가정책은자율조정원칙에기반한세무조사라는수단을사용하고있고, 2003년 10.29 대책에서도제외하고있다. 자율조정정책은주택건설사업주체가입주자모집공고안을승인신청할때제시된분양가가주변시세등에비해과도하게높게책정되었다고판단되면분양가내역을제시토록요구하여분양가를자율조정토록권고하고, 이권고에따르지않는사업주체에대해서는분양가내역을국세청에통보하여과세자료로활용토록하는것이다. 5) < 표 5-1> 주택분양가격제도의변천과정 년 도 내 용 1982~1989.10 1985 년 9 월이전에는평당 105 만원, 이후에는국민주택규모초과는평당 134 만원, 국민주택규모이하는평당 126.8 만원으로지자체가행정지도 1989. 11 공동주택의분양가격을택지비 + 건축비 ( 적정이윤포함 ) 로규제하는원가연동제도입 1995. 11 강원 충북 전북 제주의 25.7 평초과주택과수도권이외지역에서공공택지및자금지원없이공정이 80% 에달한이후분양하는주택은자율화 1996. 7 단독 연립주택및 25.7 평 초과철골조아파트는 자율화 1997. 1 강원 충북 전북 제주의 25.7 평이하주택과대전 충남 경북 경남의 25.7 평초과주택은자율화 1997. 6 수도권이외지역은전면자율화. 수도권지역의철골조및후분양주택은자율화 1998. 2 민간사업자 보유택지에서 건설하는 아파트는 자율화 1998. 10 수도권의 25.7 평 초과공공택지에 건설하는 아파트는 자율화 1999. 1 분양가격전면자율화. 다만, 국민주택기금을지원받아건설하는전용면적 18 평이하주택에대해서는주택은행 ( 현국민은행 ) 에서분양가격을심사 자료 : 건설교통부, 2003 주택업무편람. 5) 서울시는 2002년 4월 2일재정경제부, 건설교통부, 국세청, 서울시가참여한아파트분양가관련관계부처대책회의에서분양가자율조정원칙을수립하고, 자치구협의를거쳐 4 월 17 일아파트분양가격자율조정시행방안을내놓았다. 서울시시행내용의기본구조는다음과같다 ; 각구청접수 서울시취합 분양가내역을소비자단체 ( 소시모 ) 에서분석후공개 서울시에통보 구청통보 업체에통보후자율조정권고 불응할경우분양가내역을국세청에과세자료에참고토록통보. - 102 -
2) 아파트분양가격동향 1999년 1월부터분양가격을전면자율화한이후분양가격이지속적으로상승하 여 1998~2003년까지 물가는 15% 상승한 것에 비해 동기간 내 서울시의분양가 격은 200% 상승하였다. 그만큼사회적갈등의원인으로작용하고있으며, 아파트 분양원가 공개에 대한 사회적 요구가 커지게 된 원인을 제공하였다 ( 표 5-2, 5-3 참조 ). < 표 5-2> 서울시평당분양가와도시근로자소득및물가상승률비교 구 분 '98년 '99년 '00년 '01 년 '02년 '03년 서울평당분양가 543만원 632 686 687 823 1,102 (100.0) (116.3) (126.3) (126.5) (151.5) (202.9) 도시근로자소득 213 만원 222 238 261 279 282 (100. 0) (104. 2) (111. 7) (122. 5) (130. 9) (132. 3) 서울물가상승률 100. 0 100. 8 103. 4 107. 9 111. 4 115. 7 자료 : 건설교통부주택국, 통계청 < 표 5-3> 최근서울동시분양강남지역평당평균분양가추이 ( 만원 ) 평균 03년 2월 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 04년 1 월 1560 1,19 4 1, 4 2 3 1,3 8 7 1,5 3 3 1, 867 1,4 04 1,74 3 1, 831 1,5 32 1,63 4 1, 455 1,7 17 자료 : 건설교통부주택국 아파트분양가는자율화조치이후서울시분양가의급상승이외에서울지역내부및비서울지역과의격차가커지고있으며, 서울지역및특정지역의투기를부채질하면서전반적인주택가격상승심리를부추기고있다. 서울지역의경우, 매매가격상승률이두드러졌던강남지역분양가는평당 2천만원을상회하기도하였으며, 1998년서울분양가격은타지역의약 1.6 배였으나, 2003년 6월현재는 - 103 -
약 1.9 배로증가하여, 지역별분양가격격차가커지고있다 ( 표 5-3, 5-4 참조 ). 서울의경우도평형별, 지역별격차가더욱커지고있다. 1998년대비변화를보면, 25.7 평이하의분양가는 1.74 배증가한반면, 40 평초과아파트는 2.9 배증가하였으며, 서울도심및강남권은각각 2.9 배및 2.5 배증가한데비해노원구등의동북권은 1.4 배증가에그쳤다 ( 임덕호 2004). < 표5-4> 아파트 평당 분양가격 추이와 현황 지역별 평당 분양가격 ( 단위 : 만원 ) 지 역 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 6월 서 울 543.5 631.5 685.7 687.5 822.9 978.8 인 천 300.0 340.0 370.0 445.7 495.0 575.3 경기도 366.0 389.0 425.3 422.7 535.0 560.7 부 산 347.0 381.1 398.7 441.3 509.0 526.7 대 구 300.0 340.0 388.0 389.0 404.0 485.3 광 주 - 280.0 323.0 299.3 367.3 367.0 대 전 362.0 379.3 407.3 410.7 404.0 484.5 울 산 283.7 302.3 320.3 342.0 380.7 415.0 서울지역 2003 년 평당분양가격 ( 단위 : 만원 ) 동시분양차수 강남지역기타지역평균 85 m2이하 85 m2초과평균 85 m2이하 85 m2초과 1차 (2003-1) 1,207 922 1,384 737 715 815 2차 (2003-2) 1,540 946 1,650 781 789 794 3차 (2003-3) 1,212 1,061 1,538 782 745 814 4차 (2003-4) 1,536 1,520 1,598 719 709 765 5차 (2003-5) 2,078 915 2,393 838 774 957 6차 (2003-6) 1,388 1,408 1,357 1,172 840 1,594 7차 (2003-7) 1,860 1,605 1,893 1,074 931 1,433 8차 (2003-8) 1,413 844 1,851 1,149 906 1,326 주 : 강남지역은 강남구, 서초구, 송파구, 강동구임 자료 : 권주안, 2003-104 -
< 표 5-4> 서울시평형별, 권역별아파트평당분양가상승률 구분 '98년 '03년 전용 25.7 평 이하 100 174.2 평형별 분양가 전용 25.7 평~40평 100 199.2 전용 40평 초과 100 291.2 도심권 ( 종로, 용산구, 중구 ) 100 294.5 권역별 분양가 강남권 ( 강남, 서초, 송파, 강동구 ) 100 235.2 동북권 ( 동대문, 중량, 성북, 강북, 노원구 ) 100 143.6 자료 : 임덕호, 2004. 3) 분양가격공개를둘러싼쟁점 (1) 분양가자율조정정책시민단체를중심으로분양가상승과분양가공개에대한사회적문제제기가커지면서 2002년 4월 2일재정경제부, 건설교통부, 국세청, 서울시가참여한아파트분양가관련관계부처대책회의에서분양가과다산정에대해지방자치단체가자율조정하도록권고한바있다. 이에서울시에서는 2002년 5월부터아파트동시분양신청시주택건설업체로부터분양가산출내역 (8 개항목 ) 을제출받아소비자시민단체인 소비자문제를연구하는시민의모임 에의뢰하여분양가산출내역을분석한후과다하다고판단되는업체에대해서는분양가를인하하도록자율조정권고를하고있다 ( 결과공표, 산출내역비공개 ). 그리고이에응하지않을경우해당업체를국세청에통보해적정분양가로분양할수있도록행정지도를실시하고있다. 그러나이행강제수단이없어실효성은미흡하다 ( 표 5-5 참조 ). 인천시 2002년 10 월부터지자체가자체적으로동시분양업체의분양가를심의중이며, 경기도는 2004년상반기중분양가심의추진계획을발표하였다. - 105 -
< 표5-5> 서울시 분양가 자율조정 권고 결과 연도 참여업체 적정 조정권고계수용미수용 비고 2002 131 25 106 75 31 국세청통보 7 2003 137 21 116 98 28 국세청통보 31 자료 : 건설교통부주택국 한편, 2003년한국주택협회는분양가자율조정심의기구를설치하여소속회원사가공급하는전용면적 85 m2이하분양주택 ( 투기과열지구에한정 ) 의분양가격에대해주택을공급하고자하는지역의인근기존주택가격과그지역인근에서최근에공급된주택의분양가 ( 시세 ) 를고려하여주변시세보다높지않도록권고하고있으나협회차원의권고안으로서강제수단이없기때문에실효성은적어보인다. (2) 분양가자율화논쟁과쟁점분양가격상승이지속되자시민단체, 일부언론에서정부가아파트분양가를규제하거나그원가내역에대한공개제도화를강력하게요구하였다. 소시모 ( 소비자문제를연구하는시민의모임 ) 는 2003년 7월서울시 7차동시분양신청아파트원가분석결과주변아파트보다적게는 2700만원, 많게는 3억 9000만원이상비싸게분양하는것으로나타났다고발표하였다. 또한이희규의원등 33인발의 (2003.9.22) 로원가공개의무화입법화를추진한바도있다. 분양가공개에힘을실어준것은 2004년 2월 4일서울시도시개발공사가마포상암지구에서분양한 41 평형아파트의원가를공개한결과분양가의 40% 가이익으로발생하였다고발표한것이며 ( 평당분양가 1,210 만원중 474만원 ), 2004년 2 월 12 일대전시도시개발공사가분양원가를공개하였고, 2월 21 일부산시도신규분양시원가공개를추진한다고발표하였다. 분양가공개 ( 규제 ) 에대한찬성입장의논리는기본적으로주택은공공재적성격 - 106 -
이강하므로소비자가원가를직접통제할수있도록제도화하는것이타당하며, 건설업체가분양가를과다책정하여폭리를취하고있다는입장이다. 높은분양가격이인근주택가격의상승을유도하고있으며, 사유토지를공용수용하여조성한공공택지를저렴하게분양받고있음에도아파트분양가는과도하게높은수준이기때문에무주택서민들이싼값에주택을분양받을수있도록제도화하여야한다는것이다. 만일원가공개가실제시행에문제가많다고한다면분양가를직접규제 ( 원가연동제 ) 하는것이바람직하는입장도제시하고있다. 이들은법적근거로서 소비자보호법 에기반하여주택건설업체에게분양원가의공개를요구하고있다. 분양가공개 ( 규제 ) 에대한반대입장의논리는분양가공개 ( 규제 ) 가주택가격안정에도움이되지않는다는것이다. 주택가격은시장의전반적인수요와공급논리에의해결정되고, 분양가격도시장상황의영향을받으며, 분양가격이인근시세이하로형성되더라도비싸게전매되기에가격안정효과가없고, 오히려투기수요가증가한다는것이다. 그리고건설사의수익성악화등으로중장기적으로는공급위축, 품질저하및주택기술발전에장애로작용하며, 분양가규제제도를시행하였을당시입주후에내장재의교체, 품질저하등의문제가있었음을예로들고있다. 이외에도원가계산및공개의근본적어려움이존재하는데, 자재비외에도사업위험, 브랜드가치등은원가계산이사실상불가능하고, 공개원가의적정성을검증하기도어려다는것이며, 또한분양원가는기업비밀로서이를공개하는것은기업활동의자유를침해하고국제관행에도맞지않는다는것이다. 이상의분양가공개를둘러싼쟁점을정리한것이 < 표 5-6> 이다. - 107 -
< 표 5-6> 분양가공개관련쟁점사항및보완책 쟁점사항찬성반대비고 주택가상승원인 원가공개와분양가인하관계 소비자의알권리 기업투명성 주택의공공성 분양가의영업비밀여부 원가공개의법적타당성 원가공개의회계적타당성 분양가자율화에따른과 1998~2000 기간공급부족과도한분양가인상이주저금리등의요인이복합택가격상승견인 소비자의합리적행동으로고가분양가아파트수요감소, 다양한분양가인하압력작용 정보비대칭 해소. 가격 적정성은 원가에 일정비 율을 추가하는 방식으로 판단 불명확한건설비용산정방식의개선 일반상품이아니라시장실패시에국가가개입할수있는재화 원가항목에대한공개이지혁신기법등영업비밀이아님 분양승인신청시에내역서제출조건부사업승인제도는위헌소지가적음 사업장별로투입되는보편적인공사원가는생산이가능하며, 원가산정 검토위원회를 통해 내역 타당성검토 공급자주도 시장에서는 가 격하락 효과가 불투명하고, 소송남발로 공급 위축효과 초래 1980 년대말 ~ 최근까지가격변동지표는양자의입장을모두대변 수요관리정책을통해소비자주도시장으로전환 영업비밀에해당하며, 기업건설업회계기준정비와간회계보고서에서도원가명세접투장상품활성화로정보서공시제외계획공시효과 적정이윤에대한사회적기준은없는것이며, 기업건전성은기업공시및회계감시제도의대상일뿐임 공공재가아니라가치재. 전기, 교육등의공공재도원가공가필요 기업의 영업활동과 가격결 정권은 헌법상 재산권의 일 종 기업의이윤창출구조악화및추가적법익의침해로최소침해성위배 일반적회계원가와다르며추정원가라는점에서신뢰의문제가있고, 사업장 별 업체별위치, 공법등원가발생내역이천차만별 주택생산공정의혁신유도필요. 건설비용의비효율성에대한개선대책필요 원론적공공재논쟁은무의미. 공공성의판단기준은사회적 역사적산물임 소비자보호법상의이중성, 진행중인재판 공공택지를저렴한가격에공급받는혜택에입각하여공공과민간택지를구분함. 공공부문의원가공개는위헌소지가낮음 건설업회계기준정비가필요하며, 추정원가는선분양제도에기인하는것임 - 108 -
소비자보호법상정보공개관련규정 제 10 조 ( 거래의적정화 ) 1 국가는사업자의불공정한거래조건이나방법으로인하여소비자가부당한피해를입지아니하도록필요한시책을수립ㆍ실시하여야한다. 2 국가는소비자의합리적인선택을방해하고소비자에게손해를끼칠우려가있다고인정되는사업자의부당한행위를지정ㆍ고시할수있다. 3 국가및지방자치단체는약관에의한거래및방문판매ㆍ다단계판매ㆍ할부판매ㆍ통신판매ㆍ전자거래등특수한형태의거래에대하여는소비자보호를위하여필요한시책을강구하여야한다. < 개정 2001.3.28> 제 52 조의 6 ( 자료및정보제공요청등 ) 1 소비자단체및한국소비자보호원은그업무를추진함에있어서필요한자료및정보의제공을사업자또는사업자단체에요청할수있다. 이경우당해사업자또는사업자단체는정당한사유가없는한이에응하여야한다. 2 제 1 항의규정에의하여자료및정보의제공을요청하는소비자단체및한국소비자보호원은그자료및정보의사용목적ㆍ사용절차등을미리사업자또는사업자단체에알려야한다. 3 제 1 항의규정에의하여소비자단체가자료및정보를요청하는때에는제 52 조의 7 의규정에의한소비자정보요청협의회의협의ㆍ조정을거쳐야한다. 4 제 1 항의규정에의하여자료및정보를요청할수있는소비자단체의요건과자료및정보의범위등에관한사항은대통령령으로정한다. 5 제 1 항내지제 4 항의규정에의하여사업자또는사업자단체로부터소비자단체에제공된자료및정보는미리사업자또는사업자단체에알린사용목적ㆍ사용절차외의용도로사용하여서는아니된다. 소비자보호법시행령제 44 조 ( 자료및정보제공요청등 ) 1 법제 52 조의 6 제 1 항의규정에의하여사업자또는사업자단체에자료및정보제공을요청할수있는소비자단체는법제 19 조제 1 항의규정에의하여재정경제부또는지방자치단체에등록된소비자단체로한다. 2 제 1 항의규정에의한소비자단체가자료및정보제공을요청하는경우에는당해자료및정보의요청경위ㆍ사용목적ㆍ내용및사용계획등을기재한서류를법제 52 조의 7 제 1 항의규정에의한소비자정보요청협의회 ( 이하 " 협의회 " 라한다 ) 에제출하여야한다. 3 법제 52 조의 6 제 1 항의규정에의하여소비자단체가사업자또는사업자단체에그제공을요청할수있는자료및정보는다음각호의 1 에해당하는자료및정보로서사업자의영업비밀에해당하지아니하는것이어야한다. 1. 법제 18 조제 1 항제 2 호의규정에의한시험ㆍ검사및조사에필요한자료및정보 2. 제 16 조제 2 항각호의규정에의한시험ㆍ검사기관이중대한하자또는결함이있다고판정한물품또는용역에대한처리계획및실적 4 협의회가법제 52 조의 6 제 3 항의규정에의하여협의ㆍ조정을하는경우에는해당사업자또는사업자단체에대하여의견진술의기회를주어야한다. - 109 -
4) 분양가규제및공개정책 정부는기본적으로분양가자율화및분양가미공개원칙을고수하다 2004년 6월 4일 공공택지및분양주택공급제도 에관한공청회를개최하면서공공택지의개발이익조정과아파트분양원가공개는별개의사항이아니기때문에서로연계하여일괄처리하는것이바람직하다는입장을밝히면서일부규제및공개입장을제시하였다. 기본원칙은정부의지원이없는기업활동은원칙적으로자율성을보장하는반면, 공공택지, 기금지원등정부의지원이투입된부문에서는택지분양및주택분양과정에서정부역할을강화하는것이다. 주택건설업체가소요택지를시장가격으로매입하여공급하는주택은분양원가공개또는주택분양가격규제대상에서제외하며 6), 85 m2이하공공택지는현행처럼감정가격이하로공급하여서민의주거안정과주거복지를증진하되공공택지를시장가격보다저렴하게공급받은 85m² 이하규모의분양주택에대해서는분양원가를공개하거나, 주택의분양가격을규제한다는것이었다. 그동안채권입찰제와원가연동제입장을고수하던정부는최근열린우리당과당정협의를통해 2004년 7월 14 일논란을빚어온아파트분양원가공개문제와관련, 공공택지내 25.7 평이하의공영아파트와민영아파트에원가연동제를실시하되분양원가의주요항목을공개하기로했다. 25.7 평을초과할경우택지채권입찰제를전면실시화되, 공영아파트에대해서만분양원가의주요항목을공개하기로하였다. 그동안연동제도입을주장하는건설교통부와분양원가를최대한자세히공개하자는시민단체주장의절충안으로이같은방안을채택하였다 ( 표 5-7 참조 ). 6 ) 여기에는민간택지를시장가격으로매입하여주택을공급하는경우, 85m² 초과규모의공공택지를경쟁입찰또는채권입찰을통하여매입하고, 同택지에서주택을공급하는경우가포함된다. - 110 -
< 표 5-7> 아파트분양제도개선잠정안 구분 25.7 평이하 25.7 평초과비고주공등공공기관주택원가연동제 +분택지채권입찰제+ 분양가주공개한원가적정성양가주요항목공개요항목공개검증하지않음 민간기업 주택원가연동제 +분택지채권입찰제+ 택지가격공개한원가적정성양가주요항목공개만공개 ( 분양가자율화 ) 검증하지않음 정부가분양가규제정책을 수단으로 사용하지 않는 기본 이유는 아파트 분양가 격을 규제할 경우 주택시장의 자율성을 저해하며, 시세차익을 노린 청약과열 현 상이 심화되고주택품질 저하와주택공급의위축을 가져온다는 것이다 ( 표5-8 참 조 ). 그러나최근경험을볼때, 청약과열현상은분양가자율조정과관련성이없으며, 자본이득과관련하여이득의분배는개발업자, 건설업자에게귀속되고있다. 주택품질은명품화, 브랜드화추세로신규공급아파트의마감재, 설비등의질적향상이이루어져주택품질제고에일정한기여를한것으로볼수있으나주택과소비와분양가상승의원인이되고있다는측면도간과할수없다. - 111 -
< 표 5-8> 정부의원가공개제와원가연동제비교표 개념 원가공개제 건설사가택지비, 건축비, 이윤등분양원가내역을단지별로공개 1 택지비는공급받은실제가를반영 2 건축비는공종및 ( 토목, 건축, 기계등 ) 자재별로세부내역공개 3 분양이윤은단지별 아파트별평당이윤을모두공개 * 연 25 만가구공급시 500 개단지가원가공개적용대상 원가연동제 정부가설정한상한범위내에서분양가격결정 1 택지비는공급받은실제가를반영 2 건축비는정부가정한표준건축비범위내 3 옵션공사비 ( 표준건축비외추가비용 ) 는건설사가증빙자료를첨부하면건축비일정비율인정 운 시군구에시민단체, 전문가, 공무원용 시군구는건설사가정부가정한분양가기준에으로구성되는위원회를구성, 적정성방따라분양가를책정하였는지만심사을검증안 장단점 1 수백종의자재, 노무등건축비세부내역검증 사실상불가능 2 공개된원가의적정성및분양이윤을둘러싼논쟁이불가피 사업추진애로 3 단순히원가만공개시 분양가인하효과불확실 4 위원회에서적정성검증시 예측가능성저하, 공급위축 5 원가베이스로가격책정의도 cost-down 動因이소멸 1 건축비는총액으로상한만설정 단지별세부내역은비공개 2 건축비상세내역과분양이익자체는공개되지않아분쟁미발생 원활한사업추진 3 분양가를직접규제 분양가인하효과확실 4 제한된범위에서이익극대화추구 창의성제고가능 5 표준건축비가현실화되지않으면품질저하, 공급위축우려 자료 : 건설교통부주택국 분양가자율정책의가장큰문제점은주택품질에따른원가구조와관련없이분양시점에서부동산시장가격의수준에의해분양가격이결정된다는점이다. 즉주택품질의개선없이얼마든지분양시점의시장상황에따라높은분양가격을책정하여공급할수있다는것이다. 이러한현상은 < 표 5-9> 에서볼수있는것처럼민간택지와공공택지사이에토지비용이커다란가격차이를보이는것을제외하더라도건축비, 기타비용, 분양가격및평당수익에서커다란차이를보이는 - 112 -
것에서도짐작할수있다. < 표 5-9> 분양가내역산정기준에따른차이 구분 서울시상암 7 단지 대전시트리움 2 차 전주시현대에코르 부산시화명리버빌 대구시수성그린 공공택지민간건설 서울시내민간건설 토지비 306 만원 / 평 75 57 89 120 195 470 건축비 340 만원 / 평 274 214 246 318 245 470 기타비용 90 만원 / 평 31 18 26 47 40 123 분양원가 736 만원 / 평 380 289 361 486 480 1,063 분양가격 1,210 만원 / 평 418 308 393 468 680 1,084 평당수익 474(39%) 37(8.9%) 19(6.2%) 32(8.2%) 18( 3%) 200(30%) 21(2.0%) 세대수 162 가구 600 가구 492 가구 722 가구 201 가구 1,250 가구 200 가구 자료 : 임덕호 (2004) 특히부동산외적인요인에의해발생한과잉유동성이높은투자수익을목적으로부동산시장에진입하는경우, 분양가자율화정책을지렛대로하여주택시장또는부동산부문의자체적인내적인문제가아니라외적인요인에의해주거불안정을가져온다는것이큰문제이다. 공급업자의입장에서는이러한외적인요인이가져오는파동에편승하지못하는경우공급을하지않는다는논리를제시하고있는것이다. 투기자본의움직임과논리를항상적으로배제하는원칙의고수가필요한것이다. 공권력을사용하여공용수용으로조성한택지에서주택을건설한다는것은비록헌법상의토지에대한사회적의무규정을기반으로수용하는것이지만기본적으로원소유자의사회적희생과택지조성과정에서발생하는수많은쟁점, 이해관계에대해국가공권력의뒷받침으로조정한다음에이루어지는것이기때문에엄청남혜택이라고볼수있다. 따라서공공택지에건설하는주택에대해서는주택시장질서의투명화를선도하는입장을견지할필요가있다. 즉공공택지에서건설하는주택은한국사회의표준적인국민이접근가능한주택이어야하며, 이 - 113 -
때문에시장의투명성제고가중요하다. 이외에다른택지에서고급주택을건설하여특정계층에분양하는것은시장의문제이다. 따라서 25.7 평이상에대해서도공적통제장치를확보하는것이필요하다. 이것이여의치않을경우는공공기관이주택모델별로표준건축사양과그에대한표준분양원가를산정하여발표함으로써주택소비시장에서기준지표 ( 준거 ) 로활용할수있을것이다. 그리고수도권등주택초과수요지역의분양가를높게산정하는데따른개발이익의경우는특정목적으로사용한다는것을제도적으로명시하여소득재분배정책수단으로활용할필요가있다. 또한공공택지의택지는원천적으로전매를금지하며, 토지가격을공급택지가격으로고정하면건축비에대해서는별도의규제장치를두지않더라도토지의개발이익이분양가에전가되지않으면서분양가격이과다하게상승하는것을방지할수있을것이다. 아울러주택공급위축또는품질저하논쟁에서벗어날수있을것이고, 건축비의과다계상또는과소계상문제는회계처리규정과연계하고, 전문단체의사후평가가가능할수있다. 그리고분양가공개의문제와분양가격통제의문제를분리하여정책을수립할필요가있다. 이해당사자의입장을반영하여각자의편향적인시각에기반한지루한소모적인논쟁에휘둘리기보다는실질적인주택가격안정 ( 또는인플레이션을고려하면가격의실질적하락 ) 정책을종합적이고일관성있게추진함으로써무주택서민의주거접근성을제고하여전체국민주거생활의안정을꾀하는것이필요하다. 이러한정책기조의완성을위해과거와같은단편적이고대증요법적인주택정책이아니라다음과같은 4대종합정책을유기적으로시행함으로써주택가격을안정화시킬수있는강력한실천기반의정비가필요하다. 1 공공택지에건설한주택분양가격의투명성제고정책시행. 2 주택가격상승의원인인심리적기대개발이익을제거하기위한개발이익환수제 ( 또는개발이익금환수제 ) 정비 3 다주택보유억제효과를낳을수있는종합부동산세의실시를통한주택공급 - 114 -
시장확대 4 수도권중심의주택가격폭등주범이라고할수있는극심한지역불균형을 수사가아닌실체적으로극복할수있는지역균형발전제도의정착. 2. 분양권전매제도 1) 분양권전매제도의변화 분양권이란주택건설촉진법 ( 현주택법 ) 에따라건설 공급하는주택의입주자 로선정된지위를말하며, 통상부동산을취득할수있는권리로서청약예금이나 청약부금, 청약저축등주택청약통장가입자에게우선공급한특정한아파트에 입주할수있는입주권을의미한다. 이러한분양권은아파트라는실물이아니고, 단지권리상태이기때문에등기를하지않고명의변경이가능하여그동안경기 조절용부동산정책수단으로활용되어왔다. 분양권에대한대법원판례는입주 권과차이를두어일종의건물로보고있다. 입주권과분양권에대한대법원판례대법원 91.04.23 선고 90 도 1287 판결, 대법원 90.02.13 선고 89 도 1885 판결 입주권 ; 특정한아파트에입주할수있는권리가아니라아파트에대한추첨기일에신청을하여당첨이되면아파트의분양예정자로선정될수있는지위를가리키는데에불과한입주권은부동산중개업법제 3 조제 2 호소정의중개대상물인건물에해당한다고보기어렵다. 분양권 ; ' 건물 ' 에는기존의건축물뿐만아니라장래에건축될건물도포함되어있는것이므로, 아파트의특정동, 호수에대한피분양자로선정되거나분양계약이체결된후에특정아파트에대한매매를중개하는행위등은중개대상물인건물을중개한것으로볼것이지이를같은법제 15 조제 4 호에의하여부동산중개업자가해서는아니될부동산의분양과관련있는증서등의매매를중개한것으로보아서는안된다. - 115 -
1978년최초로도입되어임대주택에한하여양도또는전대를제한하였던주택건설촉진법 ( 이하주촉법 ) 제38 조의 3을 1981 년국민주택분양권의전매금지로개정하면서분양권전매제한제도를도입하였다. 주촉법에분양권의전매금지에대한근거조문이최초로등장한것이다. 이렇게국민주택에대해서만전매를제한하던주촉법의태도는다시 1992년개정으로민영주택으로확대되며일반분양뿐아니라조합원분양분에대해서도전매금지를정하게된다. 그러나이러한주촉법의태도는 IMF 외환위기의시기를거치면서다시변화하여 1999년 2월분양권전매금지에관한조문을삭제하였으며 ( 주택건설촉진법제 38조의 3 삭제 ), 이에따라주택공급규칙제14 조도같이삭제하였다. 그러나 2002 년 8월서울강남을중심으로한투기과열조짐이보이자주촉법제32 조의 5를신설하여투기과열지구를지정할수있는근거를확보하고, 동지구내입주자로선정된지위를전매할수없도록정하고있다. 이에따라주택공급규칙상에도투기과열지구지정에관한근거조문이새롭게마련되게된다 ( 주택공급에관한규칙제 14 조의 2, 주택법제 41 조 ). - 116 -
< 표 5-10> 분양권전매제도의변천과정 년도항목내용국민주택의전매행위국민주택의전매제한기간을 2 년으로하고, 사업주체의 1981. 4 등의제한제도도입동의를받아전매할수있는경우를정함국민주택전매제한기간 1982. 5 국민주택전매제한기간을 2 년에서 6 개월로단축단축 국민주택사업주체가분양을목적으로건설 공급한국 1987.12 전매제한국민주택확대민주택에서국민주택사업주체가건설 공급한국민주택으로확대 1991. 8 1992.12 1994.7~ 1998.8 1999. 2 2002. 3 2003. 5 국민주택전매제한기간확대 민영주택전매제한등신설 전매가능한주택확대 주택의전매행위등의제한규정폐지 분양권전매중도금 2 회이상납부 (1 년 ) 로제한 투기과열지구내분양권전매금지 국민주택의전매금지기간을입주개시후 6 개월까지확대하여입주개시전의전매행위를금지 당해주택의소유권이전등기를신청할수있는날이후 60 일까지전매를금지 부동산경기의침체와높은금리로인한중도금납부의곤란으로고율의연체료를부담하게되는등부득이한경우에한하여점차전매제한을완화 1997 년외환위기로주택시장침체, 자금난에처한주택업체의부담을완화하고주택거래활성화를위해전매제한제도폐지 0 1 년중반이후주택가격의상승으로서민주거부담이가중되고, 전매차익에따른투기수요등에대한대책중하나로투기과열지구내에서주택을분양받은후전매할때분양계약후중도금 2 회이상 (1 년경과 ) 납부하여야전매가능하도록함 부동산안정대책의하나로투기과열지구내에서는주택의소유권이전등기가완료된뒤에만가능하도록해사실상전매를금지 2) 2003. 5. 23 주택시장안정대책의분양권전매제한제도 정부는 2001년하반기이후지속적으로주택가격이상승하자 2003년 5월 23일 주택시장종합안정대책 을발표하여서울등수도권과충청권일부지역을대상으로하는투기과열지구를수도권과밀억제권역과성장관리권역 ( 접경지역 도서지역 자연보전권역중일부제외 ) 및충청권일부지역으로대폭확대하여분양권 - 117 -
전매를전면금지하며, 주상복합아파트에대해서도주택건설촉진법상의사업승인대상에포함하여분양권전매제한제도를도입하기로발표하였다. 5.23 안정대책 (2003.7.1 시행 ) 의주요내용은다음과같다. 1 투기과열지구내에서의분양권은소유권이전등기시까지전매금지. 2 전체건축물의연면적에대한주택연면적의비율이 90% 이상인주상복합아파트뿐만아니라 300세대이상의주택을건설하는주상복합아파트도주택건설촉진법상의사업계획승인을받도록하여투기과열지구에서는일반아파트와같이소유권이전등기시까지분양권전매금지. 3 지역및직장조합주택의조합원지위는투기과열지구에서는일반아파트와같이소유권이전등기시까지양도 증여제한. 3) 10.29 주택시장안정종합대책이후의분양권제도 2003년 5월 23일의정부주택시장안정대책에도불구하고, 주택가격이일시적으로안정세를보였다가다시상승하는경향을반복하고, 특히 9월 5일대책발표이후주춤하던주택가격이 9월말부터강남을중심으로급등, 분당등수도권으로확산되자 10.29 주택시장종합안정대책 을통해더욱강력한분양권전매제한제도를도입하였다. 분양권전매가제한되는투기과열지구를확대하여대구 울산 광주 부산등 6대광역시와도청소재지전역을조사하여투기과열지구로확대지정하며, 분양시장과열현상이전국으로확산될경우분양권전매금지제도를전국적으로확대실시하겠다고발표하였다. 1 20세대이상주상복합아파트에대한분양권전매를금지하여기존의 300세대이상에서 20 세대이상으로기준을강화함. 2 주상복합아파트의분양권전매제한 이러한정부종합대책의후속조치에따라 2004 년주택법개정 (1.29), 주택법시행 - 118 -
령개정 (3.29), 주택공급에관한규칙개정 (3.30) 을통해주택거래신고제를도입하고, 투기과열지구에서는주상복합아파트의분양권전매를금지하며청약통장을사용하여야주상복합아파트를청약할수있도록하였다. 주상복합아파트분양권의전매도소유권이전등기시까지금지시켰다. 다만, 3월 29 일까지관할시장 군수 구청장에게분양승인을신청한주상복합아파트는분양권전매가 1회에한하여가능토록하였고, 3월 30 일후에분양승인을받는주상복합아파트는투기과열지구내에서분양권전매를금지하였다. 3월 30 일후에분양승인을신청한경우, 투기과열지구내에서만당해주상복합아파트의분양권은소유권이전등기시까지전매가금지된다. 그러나법시행일 (3.30) 전에투기과열지구가아닌지역에서분양승인 ( 입주자모집승인 ) 을받지않고분양한주상복합아파트인경우에는주택법에의한분양승인절차없이건축주가자율적으로공급방법을정하여분양하는등당초부터공급방법에서주택법의적용을받지않도록하였으므로차후당해지역이투기과열지구로지정되더라도 3월 30 일후에도전매제한을받지않는다. 4) 분양권전매제한제도의보완 분양권규제정책은투기과열지구에한정해서효력을발휘하고있으며, 일반경기및부동산경기에따라전매제한조치가항상적으로변동해왔기때문에정책일관성에대한시장의의심이존재한다. 투기과열지구가아닌지역을부동자금이공략할경우 ( 주택시장의풍선효과 ) 대책이없으며, 자원배분및시장구조의왜곡을가져오고있다. 따라서분양권을건물로간주하고, 직장이동및실수요기반의상향적주택시장이동등을고려하여 1가구 3주택이상소유자는주택유형, 국민주택규모등과관계없이분양권취득자체를금지할필요가있다. - 119 -
3. 주택거래신고제 1) 주택거래신고제도 2003년 10 월 29일 주택시장안정종합대책 관계 장관회의 시 추가대책으로 주택 관련 법령을 개정하여 주택거래신고제를 도입한다고발표하였다. 즉 투기지역에 서 주택매매 계약체결 즉시 취득자는 시, 군, 구에 주택매매 계약내용을 신고하 며, 시, 군, 구에서는 신고내용을 검토하여 취득세 등록세 과세자료로 활용하고 관계기관에 양도소득세, 상속 증여세 과세자료로 활용토록 통보한다는 내용이 다. 그 후속조치로서 주택거래신고제의시행을 위한 세부사항을 담은 주택법시행령 개정안이 국무회의에서 통과 (3.23) 되어 확정됨에 따라 3월 30 일부터 주택거래신 고제를 시행하고 있다. 2004년 4월부터는 주택거래신고지역으로 지정된 지역에서 전용 60m2를 초과하 는 아파트 및 전용 150 m2를 초과하는 연립주택을 거래하는 경우, 실거래가격 등 거래내역을 계약체결 후 15 일 이내에 신고하여야 한다. 다만, 도시 및주거환경 정비법 에 의한 재건축 재개발 정비구역에서는 규모에 관계없이 모든 아파트와 연립주택을 거래할 때 신고하여야 한다 ( 표5-11, 표5-12 참조 ). 신고지역으로지정된지역에서는실거래가로취 등록세를납부하여야하며, 현 재보다 3~5 배 정도 취 등록세가 증가할 것으로 예상되기 때문에 투기수요가 크게감소하고있으며, 매도자에게는실거래가액으로양도소득세를과세할수있 는 기반이 된다. - 120 -
주택거래신고제에따른취 등록세증가예시 서울강남대치동 A 아파트 31 평 3.6 배 ( 취 등록세 840 3,000만원 ) 서울강남개포동 B아파트 17 평 4.6 배 (765 3,500) 성남분당무지개 C아파트 33평 6.73배 (260 1,750) 대전만년동 D아파트 31평형 2.5 배 (330 825) < 표 5-11> 신고지역지정절차 지정단계주요내용행위주체 지정기준에해당되는지정후보지역에대해거래 1 지정예고 신고지역으로지정될수있음을예고 ( 필요시생 건교부 략가능 ) 2 현지조사 필요시지정후보지역에대한현지실사를통해해당지역주택가격동향및주택거래현황을점검 ( 필요시생략가능 ) 건교부지자체 또는 3 지자체협의 지정전에지정예정지역관할지자체와지정여부를사전에협의하고사전에준비토록조치 ( 필요시생략가능 ) 지정예정지관할지자체협의 4 심의위원 실무소위원회에서지정여부를사전심의한후, 주 신고지역 지 회심의 택정책심의위원회심의를거쳐최종결정 정여부심의 5 지정및公告 위원회의심의결과를반영하여건교부장관은신고지역을지정 공고 ( 관보게재 ) 하고그내용을시 군 구에통보 공고한날부터효력발생 - 121 -
< 표 5-12> 주택거래신고절차 주택거래신고지역지정ㅇ아파트또는연립주택가격상승률월 1.5% 이상급등또는최근 3개월간 3% 이상상승지역ㅇ아파트또는연립주택의연간가격상승률이전국상승률의 2배이상인지역ㅇ관할시장등이장차주택투기성행할우려가있다고판단하여요청하는지역 주택거래계약체결 ( 매매당사자 ) 주택거래신고서작성ㅇ신고대상 : 전용 60m2초과아파트, 전용 150m2초과연립주택재건축재개발구역내모든아파트및연립주택ㅇ신고내용 : 거래당사자인적사항, 계약일시, 실거래가, 주택종류규모소재지, 소유권이전예정일, 중개업자인적사항, 계약의조건및기한 신고서를시군구청에제출 ( 계약후 15일이내 ) ㅇ신고내역및허위신고혐의자명단을국세청에통보 ( 양도세부과시활용 ) ㅇ세무조사후탈루세금추징, 관련법령위반자검찰고발 신고서접수및신고필증교부 미신고, 신고지연, 허위신고적발 과태료부과 ( 취득세액의최고 5배 ) ㅇ신고해태 : 1월미만, 1~3월, 3~6월, 6월이상, 12월이상에따라각각취득세액의 1~5배부과ㅇ허위신고 : 10% 미만, 10~20%, 20~30%, 30~50%, 50% 이상에따라취득세액의 1~5배부과 매수인신고필증등기소제출 ( 잔금지급후 60 일이내 ) 소유권이전등기 ( 등기권리증발급 ) - 122 -
2) 주택거래신고제의주요내용 (1) 효력발생시점투기가성행하는신고지역에있는주택을거래한때에는계약일로부터 15 일이내에관할시 군 구청에실거래가등을신고하여야한다. 주택거래신고지역은건설교통부장관이주택정책심의위원회의심의를거쳐지정하며, 건설교통부장관은 1 주택거래신고지역의종류 ( 예 : 아파트거래신고지역 ), 2 주택거래신고지역의지역적범위 ( 예 : 00시 00구 00동 ), 3 신고대상공동주택 ( 예 : 60m2초과아파트등 ) 을관보에고시하고관할시장 군수 구청장에게통보한다. 신고지역의지정은관보에게시되는날부터효력이발생되며, 관할시장 군수 구청장은일반인에게 15 일간열람할수있도록조치하여야한다. 따라서신고지역의지정이공고 고시된날에체결한계약부터주택거래를신고하여야하며, 신고의무기간 ( 계약체결일부터 15 일이내 ) 이경과한때에는과태료처벌을받는다. (2) 신고대상주택 A. 신고대상주택은신고지역의종류에따라구분됨. 1 아파트거래신고지역 : 전용면적 60 m2초과아파트, 재건축 재개발정비구역안에있는모든아파트 2 연립주택거래신고지역 : 전용면적 150 m2초과연립주택, 재건축 재개발정비구역안에있는모든연립주택 3 아파트 연립주택거래신고지역 : 1 2 의주택 B. 종전의주택건설촉진법에의하여설립인가를받은재건축조합의사업부지가 1 만m2이상이거나기존또는신축주택수가 300 세대이상인때에는조합설립인가를받은때에정비구역이지정된것으로봄. C 재건축 재개발구역안에있는아파트및연립주택에대하여는당해주택이철거 멸실된경우에는신고대상에서제외됨. 다만, 당해주택이멸실된경우에도건축물관리대장이나건물등기부상멸실정리가되지아니한경우에는신고대상이됨. - 123 -
(3) 신고자 및 신고할 사항 주택거래신고서는 신고의무자 ( 매수인 및매도인 ) 가관할 시장 군수 구청장에 게 직접 제출하여야 하지만, 신고인의 생업 상 사정 등으로 인하여 직접 신고하 는 것이 불가능한 경우에는 대리인으로 하여금 신고서를 제출토록 할 수 있다. 신고인중 거래당사자 일방이 신고를 거부한 때에는 당해 거래의 상대방이 단독 으로 신고할 수 있다. 예를 들어, 매도인이 신고를 거부하는 경우에는 매수인이 단독으로 신고할 수 있으며, 이 경우 신고를 거부하여 신고의무기간을 경과한 매 도인은 차후 과태료 처벌을 받는다. 신고의무자 ( 매수인 및 매도인 ) 가 신고하여야 하는 내용은 당해 주택거래계약에 관한 사항으로는 다음을 들 수 있으며, 신고사항 중 주택의 규모는 전용면적에 의하되, 전용면적을 산정할 수없거나 산정이 곤란할 경우에는 집합건물의소유 및 관리에 관한 법률 에 의한 전유부분 ( 공동주택의 전유부분 ) 의 면적으로 한다. 1 계약당사자의 성명 주소 주민등록번호 2 계약일, 거래대상 주택의 소재지 3 거래대상 주택의 종류와 규모 4 주택의 실거래가액 5 소유권 이전예정일자 6 부동산 중개업자가 중개한 경우, 그 부동산중개업자 7 계약의 조건이나 기한이 있는 때에는 그 조건 또는 기한 (4) 신고지역지정기준주택거래신고지역의지정범위는시 군 구또는읍 면 동의행정구역별로지정하는것을원칙으로하되, 투기가성행하는지역이국지적이거나투기의인근지역확산가능성이낮은경우등, 지정범위를한정할필요가있다고인정되는때에는주택단지또는재건축 재개발구역단위별로지정할수있다. 소득세법상투기지역중에서아래기준으로지정한다. - 124 -
1 지정하는날이속하는달의직전월의아파트또는연립주택의매매가격상승률이 1.5% 이상인지역 2 직전월로부터소급하여 3월간의아파트또는연립주택의매매가격상승률이 3% 이상인지역 3 직전월로부터소급하여 1년간의아파트또는연립주택의매매가격상승률이전국의아파트또는연립주택매매가격상승률의 2배이상인지역 4 관할시장 군수또는구청장이주택에대한투기가성행할우려가있다고판단하여지정을요청하는지역 (5) 허위신고자 파악 및 벌칙 건설교통부는 현재 지자체 국세청 등이 허위신고파악을 보다 용이하게 할 수 있도록 국민은행과 한국감정원 등의 협조를 받아 전국의 투기지역을 대상으로 주택가격 데이터베이스를 구축하고 있으며, 주택가격 데이터베이스의자료를 프 로그램화하고해당 지방자치단체에 매월 1회 제공하여 허위신고여부를 판단하 는 자료로 활용할 수 있도록 하고 있다. 또한 관할 지방자치단체의 처리부서는 허위신고혐의자명단을작성하여과세담당부서및관할세무서에통보한다. 허위 신고자에 대하여는 위반의 경중에 따라 당해 주택가액의 2%( 취득세액의 1배 )~ 10%( 취득세액의 5배 ) 까지 과태료를 부과한다. 과태료 부과방법을 살펴보면, 과태료는 당해 주택거래신고지역을 관할하는 시 장 군수 구청장이 일정기간 동안 신고하지 않았거나 혹은 거짓으로 신고한 경 우에 당해 신고인에게 부과하는 것이므로 매매계약의경우에는 매도인과매수인 이 모두 과태료 부과대상이 된다. 다만, 천재지변 등 불가항력적 사유로 신고가 지연되었거나 신고를 지연함에 있어 상당한 이유가 있다고 시장 군수 구청장 이 인정하는 경우에는 그 사유가존재하고있는 기간은 신고기간에 산입하지 않 는다. 또한 신고인의위반행위의동기 횟수 등을 참작하여 과태료부과금액의 1/5 범 - 125 -
위내에서과태료를가중또는경감할수있으므로부득이한사유가있는때에는 그사유의경중에따라과태료가경감될수있을것이다. (6) 신고지역에서주택거래신고와계약서검인신고인이주택거래를신고하여관할시 군 구청으로부터신고필증을교부받은때에는부동산등기특별조치법에의한검인을받은것으로간주되므로별도로주택거래계약서에검인을받지않아도된다. 검인계약서는부동산등기특별조치법에따라지방자치단체장의검인 ( 확인도장 ) 을찍은부동산매매계약서로서지방세등세금납부및등기할때제출하여야한다. (7) 주택거래신고지역지정건설교통부는 4월 21 일주택정책심의위원회 ( 위원장 : 건교부장관 ) 의심의결과에따라 4월 26 일자로서울시강남 강동 송파구와성남시분당구를아파트거래신고지역으로지정키로하였다. 그리고 5월 21 일주택거래신고지역의지정및해제등을주택정책심의위원회에서심의한결과에따라 5월 28 일자로가격불안조짐이나타나고있는서울시용산구와경기도과천시전역을주택 ( 아파트 ) 거래신고지역으로지정하기로하였다. 아울러송파구에서신고지역해제를요청한풍납동은주택가격안정세가정착되는지여부를살펴볼필요가있으므로당분간해제를유보하기로하였다. 한편, 7월 28 일건설교통부는 6월주택거래신고지역지정후보지 ( 서울양천구, 성남중원구, 대전중 동구, 청주흥덕구 ) 에대해최근수도권은주택가격이하락세를보이고있으며, 지방의경우에는청약률저조및미분양증가등으로주택건설경기가침체되는조짐이있어지정을유보하기로하였다. - 126 -
3) 주택거래신고제의보완 (1) 주택거래신고제의정책수단으로서효력현재신고지역지정은투기지역중에서주택에대한투기가성행하거나성행할우려가있는지역으로서지정요건에해당되는지역만을주택거래신고지역으로지정하고있다. 지정기준통계자료와관련하여국민은행의통계자료는해당지역이많지않아전체시장동향을모두반영하기에는어렵다는지적이존재한다. 주택거래신고제의정책적수단은과세표준액이아니라실거래가액으로취득세와등록세를부과하는것이기때문에전국적으로실거래가액과세기반이확립되면정책수단으로서효력이사실상소멸한다. 따라서실거래가과세기반정비에맞추어주택거래허가제등대체수단으로전환이필요하다. 주택거래신고제지역의실거래가과세의법적근거는지방세법이며, 지방세법에는취득세와등록세를낼때, 그기준을취득가액으로하되이것이없을때는지방세과세표준액으로하도록규정하고있기때문에주택거래신고제를실시하면취득가액이확실하게드러나므로실거래가대로취득세와등록세를납부하는것이다. - 127 -
지방세법상의취득세등록세규정 o 취득세 : 제 111 조 ( 課稅標準 ) 1 취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 한 다. 다만, 年賦로 취득하는 경우에는 年賦金額으로 한다.< 개정 1978.12.6> 2 제 1 항의 규정에 의한 취득당시의 가액은 취득자가 신고한 가액에 의한다. 다 만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 다음 각호에 정하는 시가표준액에 미달하는 때에는 그 시가표준액에 의한다.< 개정 1995.12.6, 2000.2.3> o 등록세 : 제 130 조 ( 課稅標準 ) 1 부동산ㆍ선박ㆍ항공기ㆍ자동차 및 건설기계에 관한 등록세의 과세표준은등기ㆍ등록당시의 가액으로 한다.< 개정 1994.12.22, 1995.12.6> 2 제 1 항의 규定에 의한 과세표준은 조례가 정하는 바에 의하여 등기ㆍ등록자의 신고에 의한다. 다만, 신고가 없거나 신고가액이 제 111 조제 2 항 각호의 규정에 의한 시가표준액에 미달하는 경우에는 시가표준액을 과세표준으로 한다.< 신설 1979.12.28, 1995.12.6> ( 2 ) 적용제외주택의문제주로 18 평이상기존아파트에적용함으로써최근가격상승을주도했던재건축아파트와일부중대형분양권아파트는대부분규제대상에서제외되는반면, 사실상투기와거리가있는실수요중심의기존아파트만적용대상된다는비판이제기되었다. 적용제외주택에대해그동안제기된문제점과쟁점을정리하면다음과같다. 1 재건축추진아파트중조합설립인가이전단계 ( 추진위원회설립 안전진단 ) 에있는 18 평이하소형아파트신고대상에서제외 : 조합원명의의변경이조합설립이후에금지되는사항과형평성을맞추기위한것이며, 조합설립단계에서는전매가불가능해지고재건축개발이익환수제로보완가능. 그러나강남지역의경우건축연수가오래된 23~26 평형아파트중에는전용면적이 18 평 - 128 -
이하인경우가많아실거래가를신고하지않고도 20 평형대아파트를거래할수있음. 2 주택거래신고지역에서거래되는주택 ( 아파트 연립주택 ) 만이신고대상이되므로, 주택이아닌업무시설인오피스텔은신고대상에서제외. 3 주택거래신고지역에서거래되는기존주택만이신고대상이되므로준공되지아니한주택의분양권을전매하는경우에는신고대상에서제외. 4 주상복합아파트도주택부분은공동주택중아파트에해당되므로신고대상이되지만신규로건설되는주상복합아파트를신규로분양받는경우에는분양권에해당되므로신고대상에서제외. 5 재건축 재개발구역안에있는주택은신고대상이되나, 당해주택이철거 멸실된경우에는신고대상제외 : 아파트분양권의경우거래가불가능하고, 1회에한하여전매가허용되는경우에도추후입주시실제분양가격으로취등록세를부과하며, 재건축추진멸실주택도관리처분인가시에주택의조합원공급가액및일반분양가의확인이가능하기때문에이러한가액을기준으로취등록세를납부하게되므로따로실거래가격을신고토록할실익이없다고판단한것임. 6 신고대상이되는주택은아파트및연립주택만해당되므로단독주택이나다세대주택은신고대상제외. 재개발구역의경우아파트나연립주택보다는단독주택이나다가구주택이많기때문에재개발구역이혜택을받을수있음. 7 주택조합이나재건축 재개발조합의조합원지위는당해주택에입주할수있는지위로서주택의분양권에준하는것으로볼수있으므로당해조합원지위를양도하더라도신고대상에서제외. 8 지구단위계획이수립된지역안의재건축조합아파트인경우, 당해지역에수립된지구단위계획이재건축사업을위하여수립된경우에는정비구역으로간주되므로신고대상이며, 고도지구등도시계획차원에서지구단위계획이수립되었다면신고대상이아님. 단, 당해조합이종전주택건설촉진법에의해 - 129 -
인가된조합 (300세대이상또는부지면적 1만제곱미터이상에한함 ) 인경우에는신고대상에해당함. 9 대가가수반되는아니하는상속등대가가없는거래인경우, 명의신탁의해지를원인으로소유권을이전하는경우, 점유로인한시효취득을원인으로민법상화해조서에의한판결을받아소유권을이전하는경우등은신고대상에서제외. (3) 공급동결효과의문제거래신고지역의주택거래동향에대한조사를보면, 4월 26 일최초로아파트거래신고지역으로지정된서울강남 송파 강동구및성남시분당구지역은신고지역지정이후 5월 20일현재 25일간 (4.26~5.20) 총 95건의주택거래신고가접수되었다. 지역별신고건수현황은강남 26 건, 송파 28 건, 강동 22 건, 분당 19 건이며, 이는평상시해당지역별주택거래검인건수 500건의 4.7% 정도로신고지역지정이전보다거래건수가대폭감소한것이다. 분당지역의경우전체 10 만여가구중실제거래된주택이 19 가구에불과해공급동결효과가매우크다. 그리고최근건설교통부에따르면주택거래신고지역을처음지정한 4월 26 일부터 7월 24일까지신고지역내주택거래건수는총 669건으로나타났다. 지역별로는강남 140, 송파 218, 강동 122, 분당 140, 용산 34, 과천 15 건이고, 월별로는 10(4 월 ) 159(5월 ) 313(6월 ) 187(7.24 현재 ) 건의추이를보이고있다. 이처럼신고지역지정으로사실상주택거래금지효과를낳고있다. 해제기준도모호하여한번지정후해제하는것이쉽지않아시장동결효과문제가지속될가능성을제기하고있다. 이러한심각한거래동결효과는시장의마비로주거자원배분을저해하고, 설사가격하락을유도하더라도실제시장에서는인하된가격으로자원배분이이루어지지않는문제가있다. 다수주택보유자의경우보유관련비용이높지않을경우자산보유능력을고려할때매각보다는계속적으로보유할것이기때문에매각에따른주택공급효과도기대하기어렵다. 그리고상당수 - 130 -
고용효과를낳고있는중개업자및연관산업 ( 이사, 도배등 ) 의생존기반을무너 뜨리는효과도있다. 따라서정책수단으로서효과의문제및시장기능마비, 고용 감소등의효과를고려할때지속하기어려운제도이다. 4. 주택거래허가제 1) 주택거래허가제도 10 월 29 주택시장안정대책에서주택시장불안이지속될경우 2단계대책으로주 택가격상승률이 현저히 높은 지역에 대해 일정기간 제한적으로 주택거래허가제 를 도입하기로 하였다. 부동산공개념을 적용할 때 가장가능성있는 대안이 주택 거래허가제를기반으로하는주택공개념이라고할수있다. 부동산공개념과관련 한 논의는 제2 장으로 서술하였으며, 현재 검토가능한 주택거래허가제의 주요 내 용은 다음과 같이 정리할 수 있다. 주택거래허가대상및기준은먼저취득자 ( 양수자 ) 가개인인경우에는원칙적으 로 무주택자만 허가한다. 1가구 1주택자는 조건부로 허가할 수 있는데, 일정기간 내에 기존 주택의 매각을 조건으로 하며, 1가구 1주택자가 계획대로 기존주택을 처분하지 않을 시, 이행강제금을 부과 ( 주택가격의 3%) 한다. 그리고 직장 및 직 장조합원, 재건축조합원, 분양권및입주권을소유한자는주택이없더라도 1가구 1주택보유자로판정한다. 1가구 2주택이상보유자는불허하며, 단주택을취득하 려는 자가 소유한 기존 주택이 농어촌주택, 무허가건물인 경우에는 거래를 허가 한다. 다음으로 취득자 ( 양수자 ) 가 법인인 경우에는 원칙적으로 금지하지만, 직원거주 용, 업무수행용, 임대사업용인 경우에는 거래를 허가한다. 2) 허가대상지역및매수청구권등 - 131 -
허가대상지역 기준은 1 주택가격의 상승률이 물가상승률보다 현저히 높은 지 역, 2 당해 지역의특성상 주택가격의상승이 지속될 가능성이 있거나 다른 지 역으로 확산될 우려가있는 지역, 3 현재 주택의투기적인 거래가성행하고있 으며 투기가더욱 극심해질 우려가있는 지역 등의조건을 충족할 때 지정할 수 있다. 세부적인 지정기준은 1 직전 분기대비 주택매매가격상승률이 전국소비자물가 상승률의 180% 보다 높고주택매매가격이 2% 이상 상승하였거나, 2 직전 분기대 비 최근 3개월간 주택거래실적이 20% 이상 증가하였거나, 3 관할 지자체의장이 특별히 투기가 성행할 가능성이 크다고 인정하여 건설교통부장관에게 요청하는 경우 등의 조건을 둘 수 있다. 입법시에 위헌소지를 방지하기위해 권리구제수단을 두어야 하기 때문에 매수청 구권, 불허가이의신청 절차등의규정을 둘 필요가있다. 1가구 1주택보유자로 서 기존 주택매각을 조건으로 주택을 취득하였으나 기존 주택의처분이 불가능 한 경우 매수청구권을 인정한다. 즉 주택소재지 지자체의 장에게 주택의 매수를 청구하면, 국가및지자체등이청구권자와매수가격을협의한다음매수하며, 매 수가격은소득세법상의기준시가를기준으로하되, 기준시가가없는경우에는공 특법상의취득가액을기준으로산정할수있다. 그리고거래허가증을등기관청에 제출하여 등기절차를 이행하며, 거래허가증으로 부동산등기 특별 조치법상의검 인에 갈음한다. 허가를 받지 않거나 거짓으로 허가를 받아 주택을 취득할 경우 3 년 이하 징역 도는 당해 주택가액의 30% 이내에서 벌금형을 부과하며, 무허가계 약에 의한 주택거래는 등기를 불허한다는 것이 정부의 내부 방안이다. 5. 주택공급유통제도의전환 ; 투기과열지구와투기지역 현재주택의공급유통제도는투기과열지구와투기지역지정에토대를두고있 - 132 -
으며, 모두기본적으로주택가격상승정도를대상으로하고있다. 투기과열지구는주택거래질서에관한것이고, 투기지역은조세에관한것이다. 본제도의정책수단은투기과열지구의경우 1 주택공급계약일로부터등기시까지분양권전매제한, 2 과거 5년내당첨사실이있는자, 2주택이상을소유한자, 세대주가아닌자는청약 1순위자격제한, 3 35 세이상의 5년이상무주택세대주에게 85 제곱미터이하민영주택의 75% 우선공급, 4 오피스텔분양시입주자공개모집, 5 지역 직장및재건축조합의조합원지위양도금지, 6 재건축은건축공정의 80% 부터입주자를모집등이다. 투기지역은주택및그부속토지, 이외의부동산을대상으로하며 ( 주택 57 개, 주택외의부동산 31 개지역지정 ), 정책수단으로는부동산양도시기준시가대신실거래가액으로과세하고, 필요시탄력세율 ( 기본세율 ±15%p 범위내 ) 을적용하여중과세하는것이다. 투기과열지구는미완성부동산의거래허용 ( 분양권 ) 에토대를두고있고, 기본적으로경기조절용수단이며, 사전분양허가제하에서가능한수단이다. 다만분양주택의구입순위에대한수단은이와는다른차원의정책수단이라고볼수있다. 투기지역은실거래가과세기반이정비되지않은상황에서효력을발휘하는수단이다. 따라서후분양제와실거래가기반이정비되면정책수단으로효력은사실상사라지는셈이다. 이러한점을고려할때, 궁극적으로두제도는토지거래허가제와통합하여부동산거래허가지역제로통일할필요가있다. 그리고이러한사항은부동산거래질서차원에서토지 ( 이용 ) 기본법에주택거래허가, 토지거래허가, 미완성부동산거래조건등에관해서규정함으로써종래의주택법과소득세법으로이원화된제도의혼란을줄일수있다. 다만관련제도를본격적으로정비하기까지과도기적으로운영할수있는규정을둘수있을것이다. - 133 -
< 표 5-13> 투기과열지구와투기지역의비교 구분 투기과열지구 투기지역 주택가격상승률이물가상승률보다현저히높은지역중 2 개월간청약경쟁률이 5 대 1 을초과하는경우 주택건설사업계획승인이나주택건축허가실적이최지정근수년간급감하여주택공급이위축될우려가있거기준나분양계획이전월대비 30% 이상감소하는경우 주택의전매행위성행등으로주거불안의우려가있는경우등 월별집값상승률이전국소비자물가상승률보다 30% 이상높은지역중, 2 개월간집값상승률이전국평균보다 30% 이상높거나, 1 년간연평균상승률이 3 년간의전국연평균상승률보다높은지역 지정및해제절차 건교부장관은도지사의의견을들어, 도지사는건교부장관과의협의를거쳐지정및해제 건교부장관이요청하면재경부장관이부동산자격안정심의위원회를거쳐지정및해제 ( 필요시재경부장관이직접위원회회부 ) 분양권 전매제한 ( 주택공급계약일로부터 당해 주택의 소유권이전등기 시까지 제한 ) 5 년 이상 무주택세대주에 대한 우선공급 청약 1 순위 자격제한 기준시가 대신 실거래 가액 지정 (1 가구 2 주택자, 5 년내 당첨사실이 있는 자, 02.9.5 일 으로 양도소득세 과세 효과 이후 입주자저축 가입자로서 세대주가 아닌 자는 1 필요시 탄력세율 순위 제한 ) ( 기본세율 + 15p 범위내 ) 주상복합건물 오피스텔의입주자 공개모집 지역조합 조합원 선착순 모집금지 및 조합원지위 양 도금지 재건축은 건축공정의 80% 부터 입주자를 모집 근거주택건설촉진법제 32 조의 5( 주택법 41 조 ) 법령주택공급에관한규칙제 14 조, 14 조의 2, 15 조 소득세법제 96 조제 1 항동법시행령제 162 조의 3-134 -
< 표 5-14> 투기과열지구및투기지역지정현황 (2004 년 6 월말현재 ) 지역투기과열지구 ( 건교부 ) 서울 - 전지역 ( 02.9.6) 경기 - 고양시대화동 탄현동 풍동지구 일산 2 지구, 남양주시호평동 평내동 와부읍, 화성시태안읍 봉담지구 동탄지구 ( 02.9.6) - 용인시동백지구 ( 02.11.18) - 경기도전지역 ( 03.6.7) * 제외지역 - 수도권정비계획법령상 자연보전권역중 가 평군, 양평군, 여주군 - 접경지역중 연천군 미산면 중면 장남 면 백학면 왕징면 - 도서지역인 안산시 대부동, 화성시 우정 면국화리 서신면제부리 투기지역 ( 재정경제부 ) 주 택 주택외 부동산 -강남구 ( 03.4.30) - 강남구, 강동구, - 송파구, 강동구, 마포구 ( 03.5.29) 강서구, 구로구, - 서초구, 광진구, 용산구, 영등포구 서초구, 송파구, ( 03.6.14) 양천구, 용산구 -은평구, 금천구, 양천구, 중랑구, 동작 ( 04.2.26) 구 ( 03.7.19) -서대문구 ('04.3.19) -광명시 ( 03.4.30) -수원시, 안양시, 안산시, 과천시, 화성시 ( 03.5.29) -성남시( 수정구 중원구 ), 부천시, 군포시, 구리시, 김포시, 파주시 ( 03.6.14) - 용인시, 고양시일산구 ( 03.7.19) -오산시 ( 03.8.18) - 성남시 ( 분당구 ), 고양시 ( 덕양구 ) 평택시, 안성시, 하남시 ( 03.10.20) -의왕시 ('04.5.29) -삼산 1지구 ( 02.9.6) - 송도신도시 (02.12.6) - 서구, 남동구 ( 03.6.14) -부평구 ( 03.7.19) -전지역 ( 03.6.7) 인천 * 제외지역 : 도서지역인강화군교동면 삼산면 서도면, 옹진군 대청면 백령면 연평면 북도면 자월면 덕적면 영흥면 - 해운대구, 수영구 ( 03.10.2) - 북구, 해운대구 ( 03.7.19) 부산 - 전지역 ( 03. 11. 18) -수성구 ( 03.10.2) -서구, 수성구, 중구 ( 03.10.20) 대구 - 전지역 ( 03. 11. 18) 광주 - 전지역 ( 03. 11. 18) -유성구노은 2지구 ( 03.2.5) 대전 -서구, 유성구 ( 03.4.29) -전지역 ( 03.6.7) 울산 - 전지역 ( 03. 11. 18) 충북 - 청주시, 청원군 ( 03.6.7) 충남 - 천안시불당동 백석동 쌍용동 ( 03.4.29) - 아산시, 천안시 ( 03.6.7) - 서구, 유성구 ( 03.2.27) - 대덕구, 동구 ( 03.10.20) - 중구 ('04.6.21) -청주시 ( 03.6.14) -청원군 ( 04.2.26) -천안시 ( 03.2.27) -아산시 ( 03.8.18) - 공주시 ( 03.10.20) 경남 - 창원시, 양산시 ( 03.11.18) -창원시 ( 03.6.14) -양산시 ( 03.10.20) 강원 - -춘천시 ( 03.7.19) -김포시 ( 03.8.18) - 성남시수정구 중원구 분당구, 고양시덕양구, 평택시, 하남시, 남양주시, 화성시 ( 04.2.26) -오산시, 광명시, 광주시, 의왕시, 여주군, 이천시 ('04.5.29) - 서구, 유성구 ( 03.8.18) - 청원군 ( 04.2.26) - 천안시 ( 03.5.29) - 아산시, 공주시, 계룡시, 연기군 ( 04.2.26) - 135 -
제 6 장토지이용규제개혁과토지공급 1. 토지이용규제현황 1) 토지이용규제현황 ( 1) 가용토지의절대적부족현재개발용지로사용할수있는도시적용도의가용면적은전체국토의 5.6%(5,570km2 ) 로 1인당 36평에불과하다. 외국의 1인당도시적용지면적은영국 13.0%(161 평 ), 일본 7.0%(65 평 ) 로일본에비해서도낮은수준이다. 소요추계방법과기존토지재고 (stock) 의활용제도여하에따라달라지겠지만국토연구원의연구에따르면현재의가용토지공급추세로는매년여의도면적 (2.9 km2 ) 의 20 배의토지가부족할전망이다 ( 표 6-1 참조 ). < 표 6-1> 도시적용지의소요전망 도시적용지현황과전망도시적용지공급증가 2000 2020 토지수요연평균적정규모공급부족면적 (A) (B) (B-A) ( 96-00) ( 01-20) 5,498km2 9,220km2 3,722km2 58km2 / 년 128km2 / 년 186km2 / 년 (5.6%) (9.3%) (3.7%) ( 여의도면적의 20 배 ) 자료 : 국토연구원, ( ) 는전국토대비 이와같은가용토지부족으로부동산가격이높아 고지가 고비용경제구조 를초래하고있으며, 국가경쟁력을저해하고있다는논리가존재한다. 부동산가격총액 /GDP( 배, 2001년 ) 는한국 4.8 배, 일본 2.8 배, 미국 1.9 배수준으로부동산가격이높다는일본보다도높은수준이다. - 136 -
(2) 복잡한체계의토지이용규제헌법재판소의판결사례에서본것처럼토지는기본적으로상린관계적특성을갖고있기때문에공공복리와국토전반의합리적인토지이용을위해공적규제수단을둘수가있다. 토지이용규제방식은크게개발허가제와용도지역 지구제로구분할수있다. 개발허가제는원칙적으로모든토지의개발을금지하고, 개발이필요한경우사업별로심사하여허가하는제도로서영국 독일등유럽국가들이채택하고있다. 이러한방식은개발권의국가귀속을기반으로무질서한개발의방지, 개발이익환수가용이한장점이있다. 지역 지구제는개발이허용되는지역, 건축물의규모 용도등을미리정하는지역지구를지정하는제도로서개발가능여부를미리알수있어토지이용이용이한반면, 지역지구지정 변경만으로토지가격의변동이발생하며, 계획적개발이어렵다. 그리고개발권을분리하지않고개발이익환수장치가없는경우자본이득발생가능성이높기때문에투기를유발할가능성이크다. 지역 지구를지정하는방식은누적적방식과배타적방식으로구분할수있으며, 누적적방식은지역 지구의중첩적지정을허용하는방식으로대부분의나라가이를채택하고있다. 배타적방식은 1필의토지에하나의지역 지구만허용하는방식이다. 국토계획법상의용도지역 지구이외에개별법에의한지역 지구가과다하게중복지정되어있어 112 개법률에서총 298 종류의지역 지구를설정하고있다. 국토계획법에의한용도지역 용도지구 용도구역이 52 종류이고, 111 개개별법에의해지정되는개별구역이 246종류이다 ( 표 6-2 참조 ). - 137 -
< 표6-2> 용도지역 지구현황구분면적지역 지구면적용도지역 105,840 km2 ( 해면 5,973km2포함 ) 도시지역 (16 종 ) 16, 137 km2 (15. 2%) 국 ( 국토면적 99,774km2의 106.1%) 관리지역 (3 종 ) 26,344km2 (24.9%) 토농림, 자연환경 63,358km2 (59.9%) 계보전지역획용도지구 1,862.8 km2 ( 국토면적의 1.9%) 경관지구등 28종류 - 법개발제한구역등용도구역 7,986.7 km2 ( 국토면적의 8.0%) - 3종류 343,366km2 246개중 128개지정개별구역 - ( 국토면적의 344%) 현황파악가능자료 : 정희남, 2003. 이러한복잡한토지이용규제체계로인해서토지이용규제의현황조차파악하기어렵게되어있으며, 행정서비스체계의문제와결합하여투자활동을저해또는지연시키는원인으로작용하고있다. 토지이용계획확인원 을통해확인할수있는규제는 10 개분야 27 개에불과하며그외의토지규제는수요자가개별적으로확인하여야한다. 토지이용계획확인원에서 확인할 수 있는 개별법상 용도지역 (27 개 ) 군사시설보호구역, 해군기지구역, 군용항공기지구역 ( 비행안전구역, 기지보호구역 ), 농업진흥구역, 농업보호구역, 보전산지 ( 생산 공익 ), 공원구역, 공원보호구역, 상수 원보호구역, 수질보전특별대책지역, 수변구역, 하천구역, 하천예정지, 연안구역, 댐 건설예정지역, 문화재, 문화재보호구역, 전원개발사업구역 ( 발전소 변전소 ), 전원 개발사업예정구역, 토지거래허가구역, 택지개발예정지구, 국가 지방산업단지, 농 공단지 지정면적을보면, 현황파악이가능한지역지구를기준으로조사한결과국토계 - 138 -
획법및 82개법률, 128개개별구역에의해지정된지역지구총면적은 564,895.5 km2이며, 이는국토면적 99,774km2의 566.2% 에해당되어한필지당평균 5.7 개의지역지구가지정되어있는실정이다 ( 표 6-3 참조 ). 국토계획법에의한용도지역등지정현황을보면 ( 정희남, 2003), 1 용도지역은전국에걸쳐지정되며, 지정면적은 105,840.5 km2 ( 국토면적 99,774km2의 106.1%) 이다. 이중보전용도인농림지역과자연환경보전지역이 59.9% 인 63,358.6 km2, 보전과개발을병행하는관리지역은 24.9% 인 26,344.0 km2, 개발용도인도시지역은 15.2% 인 16,137.9 km2이다. 2 용도지역위에별도의용도지구와용도구역이추가지정될수있으며, 지정면적은전국토의 9.9% 이다. 개별법률에의한개별구역지정현황은지정현황파악이가능한 82 개법률에의한 128개개별구역의지정면적은 459,055km2로서전국토의 460% 에해당하며, 한필지당평균 4.6 개가지정되어있는현실이다. < 표 6-3> 개별법률에의한분야별개별구역지정면적총괄 분야 법률수 구역수 지정면적 ( km2 ) 지역지구구역권역기타합계 국토지역 8 13 9,171.1 40,919.1 22,159.9 54,561.0 2,182.8 128,993.9 도시주택 4 5 1,650.7 4.5 1,134.4 2,789.6 농림축수산 9 26 16,072.5 0.5 35,544.0 1,271.7 71,580.9 124,469.5 산업 13 17 27,880.0 76.0 4.5 1,185.5 29,146.0 교통 11 16 54,759.8 10,552.2 1,529.0 66,841.0 에너지 6 9 7,470.2 63.0 11,527.2 19,060.4 환경 11 14 9,366.9 45.0 7,732.2 17,144.0 수자원 7 12 15,746.5 37,675.8 22.5 53,444.8 교육문화 7 9 2.8 2,577.6 3,080.5 5,660.9 군사 3 3 10,702.0 10,702.0 방재 3 4 508.9 183.1 110.8 802.8 합계 82 128 124,720.4 58,904.5 119,511.5 55,832.7 100,085.8 459,055.0 자료 : 정희남, 2003. - 139 -
2) 복잡다기한토지규제로인한토지이용및공급상의문제점 복잡한용도지역 지구제는관리업무등행정의비효율성, 규제의형평성, 적기토지이용및토지공급저해요인으로작용하고있다. 복잡한용도지역 지구제가가져오는문제점들을정리하면다음과같다. 첫째소관부처에서필요에따라행위제한규정을개정하여지역 지구간행위제한의균형성을유지하기가어렵다. 이때문에헌법의원칙을위반할가능성이상존한다. 즉입법이후법률을적용하는과정에서수범자들에게불합리한차별이발생하지는않도록하는평등원칙, 법률에의하여기본권이침해되는정도와법률에의하여실현되는공익의비중을전반적으로비교형량하였을때양자사이의적정한비례관계가성립해야한다는법익의균형성을위반할가능성이있는것이다. 둘째개별법령간개발행위허가기준및절차가서로달라국토의난개발가능성상존하고, 법령체계사이의모순이존재하고이다. 예컨대국토계획법상관리지역에서는 3만m2미만의개발의경우개발행위허가를받거나 3만m2이상연접개발은지구단위계획을수립한후에가능하지만, 산지관리법상산지에서는개발면적 3만m2이상도지구단위계획수립없이가능한경우가있어, 관리지역의난개발가능성이있다. 또한일부개별적인구역은국토계획법과무관하게설정되어보전용도인개발제한구역에개발용도인온천지구를지정하는등서로모순적인개별구역이지정되어있어일관성을결여하고있다. 이러한문제로부터법규범상호간에규범구조나규범내용면에서서로모순관계에있지는않은가하는체계정당성이라는헌법의원칙을위반할가능성이있다. 세째토지이용계획없이지역 지구를지정하는경우가 50% 이상이고, 134 개지역 지구에대한조사결과에따르면일반인이설정내용을알수있도록하는지적고시제가있는경우는 54 개에불과하여 80 여개의개별구역이행정편의위주로지정됨으로써구역경계가불분명한등민원을야기하고있다. - 140 -
넷째또한지역 지구지정후주변여건변화가제대로반영되지않아불합리한구역이존재하여행정의신뢰성을훼손하고있다. 예컨대, 전라남도의경우지난 20 년동안수산자원보호구역조정이이루어지지않았고, 40 개의읍 면소재지가수산자원보호구역내에있어개발을제한하고있다. 다섯째국토계획법의지위와관련하여국토이용및개발, 보전의기본법적성격을가지고있으나특별법적성격을갖는일부개별법에행위제한을위임하여통합적 체계적인국토관리에한계를보이고있다. 또한토지공급확대방식에서도토지확보없이선개발계획만을발표함으로써투기를조장하고있다. 여섯째다수의개별법상의지역 지구는토지소유자의의견수렴등기본적인절차없이지정되고있어불필요하게사유재산권침해논란을유발하고있다. 2. 토지규제개혁중점과제와추진방안 규제개혁위원회는 2003년도 10 대규제개혁전략과제의하나로토지이용규제의합리화방안을마련하고, 2004년경제운용방향에서 토지이용규제의합리화방안 을포함한 토지규제개혁방안 을 2004년 6월말까지마련하기로하였다. 2004년 3월 5일토지규제개혁방안마련을효율적으로추진하기위하여재정경제부차관보를팀장으로하는총괄 T/F 팀을두고관계부처국장을반장으로하는분야별실무작업반을구성하였으며, 토지규제합리화작업반은 5차례회의 (3/23, 4/10, 4/27, 5/25, 6/4) 를거쳐 6월 25일토지이용규제합리화기본방안을마련하였다. 기본원칙은모든토지규제를 국토계획법체계 로일원화하여토지관련규제를투명화, 합리화하는것이며, 이를위해우선 토지이용규제기본법 을제정하기로하였다. 그리고가용토지를충분하게공급하여개발수요에탄력적으로대응하며, 토지공급확대가투기수요나지가앙등을초래하지않도록투기억제대책등다양한제도적기반을마련한다는것이다. 또한국토균형발전과무분별한난개발, 환경오염방지를위해 선계획-후개발, 선지방 -후수도권 원칙을철저히 - 141 -
준수하기로하였다. 토지규제개혁 7 대중점과제와세부추진계획은 < 표 6-4> 와같으며, 토지시장순 환단계별로주요정책대안및추진일정을정리하면 < 표 6-5> 와같다. < 표 6-4> 7 대중점과제와세부추진계획 세부추진과제 주관 부처 ( 관련 부처 ) 수도권규제 개선방안 ꊱ 수도권신성장관리계획수립 - 국가균형위 수도권정비계획을수도권신성장관리계획으로전환하여수도권 ( 재경 건교을동북아경제허브로육성 : 수도권정비계획법개정 산자 환경부 ) ꊲ 공장입지제도개선 첨단업종중심으로수도권입지허용 국내 외국기업, 대 중소기업여부에따라수도권입지를결정하는불합리한차별을시정 : 산업집적활성화법시행령개정 ꊳ 관광지조성사업규제의합리적개선 자연보전권역의관광지조성사업면적제한 (6 만m2이하 ) 을폐지 : 수도권정비계획법시행령개정 ꊴ 부담금부과대상확대 과밀부담금부과대상을현행서울시에서과밀억제권역으로확대하고개발부담금제도를다시도입 : 수도권정비계획법시행령및기금관리기본법개정 - 142 -
토지규제개혁 일반 세부추진과제 주관 부처 ( 관련 부처 ) ꊱ 모든토지규제를 국토계획법 체계로통합 개별법에의한용도지역 지구를통합 정비하여국토계획법 - 건교부상용도지역체계로흡수 : 국토계획법등 112 개토지관련법률 ( 재경 환경부개정 ( 또는특별법제정 ) 등 14 개기관 *) 토지이용규제는 도시기본 ( 관리 ) 계획 에반영되는경우에만법 - 건교부적구속력을갖도록일원화 : 국토계획법등 112 개토지관련법 ( 재경 환경부률개정 ( 또는특별법제정 ) 등 14 개기관 *) 허용행위열거방식의규제를금지행위열거방식으로전환검토 - 건교부 : 국토계획법개정 NGIS 사업에 토지규제 DB 사업 추가 ; 예산반영 ( 예비비또는 - 건교부, 예산처 05년예산 ) ꊲ 가용토지 공급 확대 계획개발제도 도입 ; 국토계획법개정 - 재경 건교부 농지 산지전용 규제를 완화하고, 전용권한을 대폭 지자체에 이 - 농림부 산림청 양 : 농지법, 산지관리법개정 - 건교부 예산처 관리지역 세분 시 지역의 개발수요를 충분히 반영하고, 계획관 - 건교 해수부 리지역으로 최대한 편입 : 토지적성평가지침 개정 개발제한구역, 수산자원보호구역 재조정 ; 건교 해수부 지침 제정 ꊳ 규제지도 (Regulatory map) 작성 계획입안에서 개발 까지의 규제내용 이해관계인의 참여 등 행 - 건교 산자부 정프로세스를 명확히 하는 규제지도 작성 : 공장설립, 주택건설 등 주요 분야 규제지도 우선 마련 ꊴ 토지가격상승 방지 및개발이익환수제도 정비 국가 지자체의토지 매수 확보방안 강구 - 재경 건교 토지매입확보를 위한 국채 지방채 발행제도 정비 행자부 개발부담금 재부과등 각종 개발이익환수제도 토지가격 안정화기금 제도를 신설하여 규제완화로 인한 지가상 승분 환수 토지 보유세의과표 세율 합리화등 부동산세제정비 투기우려지역 (yellow zone) 제도 신설 ; 소득세법개정 * 건교 환경 산자 행자 농림 국방 해수 문광 교육 과기 정통부, 산림청, 문화재청, 국조실 - 143 -
세부추진과제 주관 부처 ( 관련 부처 ) 산업단지제도개선방안 ꊱ 도시첨단산업단지개발활성화 - 건교부 도시내공장이전적지및기존산업단지를첨단산업단지로재개발 ( 재경 산자추진부 예산처 지자체 ) 재정 세제지원을통해빌딩형, 아파트형등다양한형태의첨단산업단지개발활성화 : 산업입지개발지침개정 ꊲ 미분양 미개발산업단지활용방안 산업단지별대책반구성 관광 물류 대학등복합단지, 국민임대산업단지로개발 ; 산업단지별관리계획변경 ꊳ 산업단지지정제한제도개선 미분양율산정을 시 도 기준에서 시 도권역 기준으로세분화 : 산업입지및개발에관한법률시행령개정 < 표 6-5> 토지시장순환단계별개선방안및추진일정 토지순환단계 주요 정책대안 추진일정 등 토지규제개혁 로드맵 작성과 중장기 토지공 2004 년 6월말 급확대기반구축토지공급 도시용지공급체계 개편과 도시용지의 확대공 도시용지 : 2004 년 3/4 분기 급 ; 계획관리지역 확대 수자원구역 : 1 단계 2004 년 하 수자원보호구역의전국적해제 반기, 2단계 2005 년 상반기 토지매입 토지보유 토지개발 토지거래허가면적기준 하향조정 공공택지내 상업용지 전매제한과 환매권 행 사 ( 투기과열지구 ) 토지투기예고지표 개발과 토지투기지역 조기 지정체계 구축. 토지거래허가구역 지정요건 구체화및감시구역 지정 공시지가 적정화 및 현실화율 85% 수준까지 제고 토지과표현실화 : 연간 3%P 인상 종합부동산세도입 : 과다보유자 누진과세 기반시설부담비용운용기준제정및적극부과, 개발이익환수 2004 년하반기 토공과주공용지규정개정 (4 월 ) 용역수행과 2005 년시행. 토지거래허가구역지역기준제정 (4 월 ) 2005 년 85% 수준까지제고 2006 년 50% 법정화 2005 년부터시행 2004 년하반기중운영지침제정및시행 2004 년중에국회법안제출 농지조성비를공시지가기준의농지전용부담금으로개편토지매도 지가차익목적의토지거래및보유방지 양도세탄력세율적용 - 144 -
3. 토지규제완화와토지공급확대방안및개선 1) 공급중심의토지시장작동논리에대한재검토 지금까지살펴본정부의추진방향은행정편의중심의복잡한토지규제시스템을재정비한다는측면에서올바른방향이라고볼수있다. 그러나천명한기본원칙에도불구하고내면적으로는규제완화를통한토지공급확대방안 ( 일시에대규모토지를공급함으로써토지가격의안정을추구하겠다는전략 ) 의성격을띠고있기때문에재검토가필요하다. 우선토지시장작동에대한인식과관련하여단순한수요 -공급논리에입각한정책판단은지양할필요가있다. 즉 2004.2.20 토지규제개혁추진방안 ( 경제장관간담회 ) 에서논의된 토지의만성적인초과수요가있는상황에서부분적 단편적인토지공급은실효성이없으며, 토지공급을전국에걸쳐동시다발적으로한꺼번에확대하여야지가안정에기여 한다는사고는몇가지문제점을안고있다. 택지부족은전국적인문제라기보다는주로수도권의문제라고볼수있다. 즉입지경쟁력이있는토지및지역의문제로서, 즉차액지대원리에의거하여자본주의체제의성격상항상쓸만한토지는부족할수밖에없다 (Murray, 1977). 따라서토지규제완화의효과를보려면근본적으로는입지경쟁력이있는국토공간을널리조성하는것, 이윤의공간적한계 (spatial margins to profitability) 를확대하는것이선행되어야한다. 즉균형발전이진전이되어야경쟁력이있는입지가많아지고그곳을중심으로규제완화를해야토지공급효과가있다. 불균등이심화된다는것은곧입지경쟁력이있는공간이더욱제한된다는것이고, 이런지역은토지규제완화로공급해봐야공급확대로인한가격하락효과는크지않다. - 145 -
이윤의공간적한계 지리학자인스미드 (D. Smith) 가 1970 년대비용최소화론과수익최대화론을새로운관점에서수정 통합한입지론개념이며, 비록오래된이론이지만국토공간의경쟁력을강화하기위한기본개념으로재해석할수있다. 비용과수익, 정부의정책, 입지관성등을종합한총비용과총수입을비교했을때, 최적입지뿐만아니라이윤이발생하여기업의운영이가능한지역, 즉이윤의공간한계 (spatial margins to profitability) 를확대할수있어야한다. 그림 (a) 에서보는것처럼, 수요 ( 총수익 ) 가공간적으로동일하다고가정할때최적지점 O 로부터거리가멀어짐에따라입지비용이증가한다. 이러한비용의공간변화곡선을공간비용곡선 (space cost curve) 이라고한다. 비용이수요보다큰곳에서는손실이발생하고, 수요가비용보다큰곳에서는이윤이발생한다. 이양자의경계가되는곳 (Ma, Mb) 이이윤의공간한계이다. 반대로비용이공간적으로동일하고수요가최적지점 O 로부터멀어짐에따라감소할때에는그림 (b) 에서와같이이윤의공간한계가결정되고이때수요의공간변화를나타내는선을공간수입곡선 (space revenue curve) 이라고한다. 비용과수요가함께변화할때는그림 (c) 처럼 이윤의공간한계 의경계가이루어진다. 이때 A 지점은최소비용지점이며 B 지점은최대수요지점으로서모두이윤의공간한계내에있게된다. 토지가일반자본주의경제체제와통합할수록토지시장은매우복잡한시스템으로작동하며, 이와관련하여전통적인수요-공급논리외에다양한이론적견해가존재하고있기때문에토지규제완화를통한토지공급확대효과를달성하기위해서는다양한가능성을면밀하게검토할필요가있다. - 146 -
< 토지시장및투자에대한다양한이론적견해 > 1 유발수요이론 : 일반경제의상품수요가토지와부동산투자를결정한다는관점. 도시토지경제학과신고전파도시경제학모형에서토지수요는이윤가능성또는효용성으로부터유발된 ( 파생된 ) 유발수요이며, 반영이라는관점. 2 투자전환이론 : 토지와부동산투자수익률과다른부문의그것과의관계속에서토지와부동산에대한투자가결정된다는입장. 경제위기와과잉축적상황에서토지와부동산부문으로화폐자본이유입한다는견해도여기에포함. 3 재구조화조건이론 : 토지와부동산에대한공공투자는노동력재생산과생산수단의생산에기여하는기능을갖는다고보는관점. 일반적사회적생산조건에대한맑스의논의와이러한조건의생산은국가의중요한기능이라는사고로서경제재구조화의필연적조건으로서도시토지와하부구조에대한투자, 재개발과도시계획의필요성을주장함. 4 부동산부문고유의동학이론 : 부동산부문에도고유한법칙이존재한다는관점으로서투자전환이론처럼생산부문의투자기회부족때문이아니라투자를유인하는부동산부문에내적인고유의특성이있기때문이라는입장. 토지규제완화는토지의상품화와자본화경향을가속화시킴으로써토지가격하락보다는상승을유발할가능성이크다. 특히입지경쟁력을갖추고있는수도권의경우그가능성은더욱크다고볼수있다. 전세계적으로 1980년대이후의토지의상품화와자본화경향이심화되고있다. 토지가상품이되고토지시장이상품화된다는논리는익명의시장을위한건설 ( 예컨대부동산투기 ) 이구체적필요에의한건설을대체하는것을지칭한다 ( 토지와부동산의본래적인기능인생산공간및생활공간으로서기능 ). 상품화가토지를상품으로만든다면자본화는토지를자산으로만들고있다. 자본화경향은바로토지가순수한금융자산 ( 또는준금융자산 ) 으로되어가는경향을말하며, 토지의금융자산화는고수익을보장하는수단이됨으로써신용능력이 - 147 -
뛰어난산업 유통 금융부문, 유휴화폐자본등기능부문의토지소유가적극적 으로이루어지는것을말한다. 기존의수도권등과같은입지경쟁력이있는지역의경우규제완화를통한토지상품성의제고는토지가격하락효과보다는완화즉시인근개발토지수준으로토지가격을상승시킬가능성이크다. 따라서토지규제완화를통해토지공급을전국에걸쳐동시다발적으로한꺼번에확대하여야지가안정에기여한다는사고는입증된바가없으며, 토지시장작동에대한다양한이론적관점, 토지의상품화와자본화의효과등을고려할때지역균형발전에입각한비수도권입지경쟁력제고로드맵, 토지의상품화와자본화에따른개발이익환수, 투기적수요억제및관리, 유휴화폐자본의토지투자자금유입억제, 난개발방지를위한체계적인계획적개발제도등다양한쟁점에서동시적인체계정비를전제하고진행할필요가있다. 2) 계획적개발제도의선정비필요 경제장관간담회의의토지공급확대방안에서농지법, 산지관리법개정을통해농지 산지전용규제를완화하고, 전용권한을대폭지자체에이양하며, 관리지역세분시지역의개발수요를충분히반영하고, 토지적성평가지침개정을통해계획관리지역으로최대한편입하며, 수도권규제를완화하는정책등일련의토지공급확대조치는계획적개발제도의일괄적이고종합적인정비가전제되어야한다. 개발부담금을부과하고농지전용부담금을다시도입하는것은개발이익을환수하는수단이될수는있지만그자체가난개발방지대책은아니다. 계획적개발제도와개발이익환수는동시에추진하여야할사안인것이다. 준농림지개발을허용한것은토지공급을늘리기위함이었고, 현재 ( 준농림지역에서 ) 일어나고있는문제들이토지공급의증가를포기할만큼심각한것은아 - 148 -
니었다 는일부시장주의자들의견해가있지만, 이는안이한생각에불과하며, 과거준농림지의난개발경험을보면계획적개발제도를확고하게정비하지않고성급하게추진한도시용지공급확대는엄청난사회적비용을지불하게된다. 준농림지개발, 펜션개발의난개발경험및최근도입한한계농지개발등관련개발법제의유기적통합과정비가선행되어야한다. 준농림지역 7) 제도가도입된 1994년부터 1999년까지 6년간준농림지역토지이용현황을보면, 전국의준농림지역에 663건의아파트, 2,870건의숙박업소, 18,583건의음식점이난립하게되었다 ( 표 6-6 참조 ). 특히주변환경과어울리지않는소규모의초고층공동주택이 1996년부터 1999 년까지총 384건의용도지역변경을통해 12,676천m2의준농림지역을준도시지역으로변경한후우량농지와녹지를훼손시키면서고밀도로건설한아파트건설이준농림지역난개발의주된요인으로지목되었다. 전체준농림지역면적 25,878km2의 1.5% 에해당하는약 403km2의토지가도시적용도로개발되었다. 국토계획법상지구단위계획, 기반시설연동제, 개발행위허가제등의계획적개발조치가수립되어있으나토지규제완화조치로소규모개발이전국적으로산발적으로비생산적기능을중심으로이루어지면국토계획법상의일련의조치가무의미해질수있다. 7) 1972. 12. 30. 제정된국토이용관리법에서는국토를도시지역등 10 개용도지역으로구분하여관리하다가부족한도시용지공급을확대할목적으로 1993. 8. 5. 동법을개정 ( 시행 1994. 1. 1.) 하여기존의경지지역중농업진흥지역이아닌지역과산림보전지역중준보전임지등을준농림지역으로통합 - 149 -
< 표 6-6> 준농림지역토지이용현황 (1994~1999, 면적 : 천m2 ) 구분 계공장아파트일반주택숙박업소음식점기타 건수면적건수면적건수면적건수면적건수면적건수면적건수면적 계 306,059 403,829 32,774 104,822 663 5,965 107,589 57,204 2,870 4,360 18,583 14,622 143,580 216,856 94 36,648 61,690 5,940 19,505 174 1,549 8,998 4,477 528 710 2,851 2,383 18,157 33,066 '95 49,985 70,062 6,706 20,589 97 652 14,485 7,488 299 564 4,336 3,370 24,062 37,399 '96 63,325 77,243 5,774 17,403 90 480 22,595 12,624 592 972 5,121 4,388 29,153 41,376 '97 68,261 88,147 6,255 20,717 105 879 26,607 14,631 1,094 1,648 4,741 3,389 29,459 46,883 '98 46,079 50,323 3,077 9,190 80 560 19,286 9,523 173 209 674 409 22,789 30,432 '99 41,761 56,364 5,022 17,418 117 1,845 15,618 8,461 184 257 860 683 19,960 27,700 주 : 준농림지역을준도시지역으로국토이용계획을변경하여이용한것은제외자료 : 건설교통부, 2001. 관련규정미비로단기간내에난립하던펜션개발은제도불비에따른국토난개발의또다른사례이다. 이에정부는 2004년 4월 2일뒤늦게농어촌지역숙박시설설치및관리에관한통합지침을제정한바있다. 이와관련하여강원도평창군은 2004년 5월 14 일지역내민박 펜션업운영실태에대한일제조사를벌인결과건립된민박시설과펜션은모두 489 개소에객실이 3천 15 개로집계되었고, 이가운데 35 개펜션이용도변경이불가능한지역에위치한것으로드러났다. 이들 35개소의펜션은 국토의계획및이용에관한법률 상관리지역에포함돼있거나수도법상상수원보호구역에서 10 km이내에건립된것으로인 허가당시의본래용도인일반주택으로사용하여야한다. 새로운규정에적용되는펜션사업자는양평ㆍ가평ㆍ용인ㆍ이천등경기도지역과강원도평창, 제주도등전국에걸쳐 1500~2000동규모인것으로추정되고있다. 한편농림부는한계농지개발과관련한규제를완화하고절차를간소화하여도 - 150 -
시자본의농촌투자유치대책의일환으로농어촌정비법을개정하여 2003년 1월 1 일부터시행하고있으며, 동년 12 월한계농지개발활성화지침을마련하였다. 이에따라시장 군수, 농기공, 농협등으로제한되어있던사업시행자격을일반에게개방하고, 한계농지등의정비사업으로조성된토지및시설의분양 임대자격에관한제한도폐지하였다. 한계농지의정의및지정요건 ( 농어촌정비법제 2 조, 시행령제 3 조 ) 최상단부에서최하단부까지의평균경사율이 15% 이상이거나집단화된농지의규모가 20,000 m2미만인농지 - 다만, 경지정리사업또는농업용수개발사업이시행된지역과농촌정비를위한자원조사결과농림부장관이농업생산기반정비사업기본계획을수립할필요가있다고인정되는지역의농지는제외 경사율 15% 이상인경우면적과상관없고, 집단화된 2ha 미만인농지는경사도와관계없이한계농지임 광업법에의한광업권이기간만료또는취소로소멸된광구의인근지역농지로서토양오염등으로인하여농업목적으로사용하기부적당한농지 3) 가용토지잠재력과공급체계의원활화 주택종합 10 개년계획에따르면동기간동안 5백만호주택건설계획에필요한택지의 50% 를공공부문에서담당하기위해개발 공급할택지규모는 130,000천평에달하며 ( 수도권에서 70,600천평, 지방은 59,400천평의공공택지개발 공급이필요 ), 전국에서향후택지개발이가능한토지규모는개발제한구역조정대상을포함해약 134,500천평에달하는것으로조사되었으며, 이미지정된택지를포함하면공급가능한택지는약 170,000천평에달한다 ( 건설교통부, 2003). 수도권의경우택지개발지구로지정된지역이외에향후택지개발가능규모는개발제한구역조정대상을포함해약 75,000천평에달하는것으로조사되었으며, 그중수도권중부권역은개발중인택지의잔여규모를합쳐도향후소요량의 - 151 -
30% 정도밖에충당할수없다고조사되었다. 현재국토계획법상용도지역은전국에걸쳐지정되며, 지정면적은 105,840.5 km2 ( 국토면적 99,774km2의 106.1%) 이고, 보전용도인농림지역과자연환경보전지역이 59.9% 인 63,358.6 km2, 보전과개발을병행하는관리지역은 24.9% 인 26,344.0 km2, 개발용도인도시지역은 15.2% 인 16,137.9 km2를차지하고있기때문에토지공급확대방안의주요대상은관리지역이된다. < 표 6-7> 국토계획법제정당시법제개편에따른용도지역변화 기존체계 ( 세분류 ) 국토계획법체계 ( 세분류 ) 도시 ( 주 상 공 녹 ) 도시 ( 주 상 공 녹 ) 준도시준농림농림자연환경보전 관리 ( 계획 생산 보전 ) 농림 자연환경보전 용도지역면적 ( km2 ) 14,767 1,061 25,716 51,175 7,054 비율 (%) 14. 8 1. 0 25. 8 51. 3 7. 1 2003년도개별공시지가전산자료및건설통계연보에근거한구체적인개발잠재력은다음과같다 ( 채미옥, 2004). 이미도시용지로사용하고있는기개발지이거나보전지역으로지정하고있어개발용지로공급하기어려운토지는수도권의경우 88.6%, 용도지역별로주거지역, 공업지역, 상업지역은이미 87.3% 가이미개발되었거나개발이어려운토지이며, 상대적으로지정규모와개발여력면에서관리지역이 29% 정도로큰편이다 (6-8 참조 ). < 표6-8> 기개발지 및 개발불가능지 면적 비율 구분 기개발지, 보전지역 관리지역 자연녹지지역 생산녹지 전국 82% 39.4% 74.6% - 수도권 88.6% 71% 91% 78.7% 자료 : 채미옥, 2004. - 152 -
개발여력상관리지역중심의토지공급이주요정책대상이될수밖에없지만토 지규제 완화 중심의 토지공급확대방안 철학보다는 토지규제의 재구조화 (restructuring) 를 통한 원활한 適期適所 토지공급시스템 구축이 필요하다. 개발필요성의대부분이 주거용지인 만큼 개발소요 추정에서 다주택보유 억제를 통한 실수요자 중심의 자가소유 증진정책을 시행하고, 기존 주택재고의 조정을 통한 개발규모 감소가능성을 염두에 둘 필요가 있다. 국토계획법 중심의 지역 지구제로 개편하고, 토지에 대한 규제지도 작성을 통 한 토지이용 규제의 투명한 관리정책을 올바른 방향이라고 볼 수 있으며, 이를 통해서 적기적소 토지공급 시스템의원활한 작동을 위해서는 토지관련 행정체계 의 일원화와 통폐합이 중요하다. 토지적성평가, 환경성검토, 사전환경성검토, 환 경영향평가등 토지이용과관련한 중복시스템을 정비하여 탄력적이고신속한 토 지공급을 위한 일괄토지행정서비스 (one-stop) 체계의정립이 필요하다 ( 그림 6-1 참조 ). < 그림 6-1> 정부의토지규제개혁시스템안 - 153 -
또한토지이용관련규제의복잡다기함으로인해발생하고있는개발가능지역의공간적산재현상을정비하여개발규모의적정성을확보할수있는개발가능지의공간적집단화를도모할필요가있다. 택지개발시스템은중심지체계개념을도입하여유사한규모와성격의개발규모를지양하고, 중심성을확고히갖출수있는대단위개발지역및이들중심지역과네트워크연결이가능한하위개발규모를통합적으로연계하는공간유기적개발체제를도입할필요가있다. 평택시와남해군의사례연구에따르면관리지역내면적분포를보면 30 만m2이상은각각각 8%, 22.9% 에불과하고 3만m2이하가 51.8%, 56.4% 를차지하고있다. 토지공급확대방안은단순한양적공급이아니라정보화, 생활양식의변화, 고령화, 가족구조의변화, 에코부머세대의등장과같은인구구성의변화등을고려하여택지개발철학및방법의전환과연계하여공급정책을수립할필요가있다. 지방의경우는토지이용규제완화의문제라기보다는입지경쟁력을강화 ( 생산자본의입장에서이윤의공간적한계 (spatial margins to profitability) 확장의문제 ) 를위한하부구조구축및정비계획의수립과정책적실천이중요하며, 입지경쟁력을갖춘지역의확대가실질적인토지공급확대에해당하는것이다. 정부의이러한토지공급확대조치와관련하여공시지가현실화, 농지전용부담금도입, 기존조세정책외에개발이익환수장치부재등의문제를우선적으로해결하여야한다. - 154 -
제 7 장공공택지의생산및공급제도 1. 택지의생산현황과문제점 1) 택지및공공택지의생산 과거 1994년부터 10 년간공급한공공택지 7,846만평 ( 연간 282만평 ) 에서건설한주택은동기간내건설한전체주택 535만 2천호의 40.3% 수준인 215 만 9천호이다. 과거 10 년간총공공택지공급중수도권의비중은 50% 이며, 수도권총주택건설호수 249만 5천호중 99만 4천호를공급하여공공택지로공급한비율은 39.8% 이다. 지금까지수도권의택지공급은 60.2% 가준농림지개발등민간택지개발방식등으로주로공급되어왔음을알수있다 ( 표 7-1, 그림 7-1 참조 ). < 표 7-1> 택지공급과주택건설추이 구분 전국 수도권 연도 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 계 공공택지 주택건설 공공택지 주택건설 1045 만평 822 1200 849 669 625 785 848 891 737 7846 622 천호 (276 천호 ) 619 (222) 592 (324) 596 (229) 306 (180) 404 (168) 433 (183) 529 (198) 666 (207) 585 (172) 5352 (2159) 410 만평 462 529 367 340 272 321 389 478 358 3926 125천호 (108천호 ) 268 (122) 271 (142) 229 (99) 148 (91) 237 (73) 240 (75) 304 (90) 376 (111) 297 (83) 2495 (994) 주 : 공공택지공급은도시개발법, 산입법등에의한택지포함 (282 만평 / 연 ) 주택건설중 ( ) 은공공택지내주택건설실적으로택지공급당해에주택건설승인이난것으로가정하고주택호수는 1 호당 40 평을적용함. 자료 : 건설교통부주택국 - 155 -
< 그림 7-1> 1966~2003 년수도권아파트단지누적입주현황 최근 10 년동안의사업방식및주체별공급비중을구체적으로살펴보면, 주택공급 5,375 천호가운데공공택지개발지구에서공급된주택의비중은약 36.5% 이며, 토지구획정리사업등의기타개발사업에의해공급된규모를포함하면공공택지개발의주택공급이전체주택건설에서차지하는비중은 43% 수준이다. 주택공급의 57% 가량은민간부문이기성시가지의나대지나재개발 재건축, 다가구 다세대주택및도시지역밖의준농림지등에서택지를개발해공급하였다. 준농림지개발이허용된 1994년부터준농림지규제가강화되기전인 1999년사이에민간부문이준농림지를개발해주택을공급한실적은약 360 천호에달하며, 동기간동안전체주택공급의 11.5% 를차지하였다. 서울의경우주택공급에서 - 156 -
차지하는비중이 36% 에달하는재개발 재건축의억제로공급위축가능성이큰 상황이다 ( 표 7-2 참조 ). < 표 7-2> 택지개발방식별주택공급비중 ( 단위 : %) 계 공공개발택지 공영택지개발사업 토지구획정리사업등 민간택지개발 도시지역내 도시지역외 재개발 재건축 기 타 준농림지 기 타 100 36. 5 6. 5 8. 0 19. 0 11. 5 18. 5 주 : 준농림지주택공급실적은 1994~1999 년사이의비중임자료 : 한국토지공사 대한주택공사, 수도권중장기택지수급계획, 2001 자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002 선계획 -후개발 개념에 입각한 2002년 2월 4일 국토의계획 및이용에 관한 법 률 이 공포되어 2003년 1월 1일부터 시행되고, 재건축 요건 강화등의정책에 따 라 민간택지개발이 위축되어 택지부족문제가 나타나고 있다. 이에따라 2004년 2월주택종합계획을수립하여앞으로 10 년간공공택지내주택 건설비중을 40% 에서 50% 로 상향조정하고, 공공택지에서 매년 25 만호 건설을 추 진하기로하였다. 필요공공택지규모는매년 1,300만평 ( 수도권 700만평공급 ) 이며 이중 1천만평은 택지개발촉진법에 의거하여 공급하고 300만평은 도시개발법 및 산입법에 따라 개발하기로 하였다. 현행 택지개발은 택지개발촉진법 ( 택촉법 ) 에 의한 공영개발, 도시개발법에 의한 택지조성, 산업입지 및개발에 관한 법률 ( 산입법 ) 에 의한 공단개발 등 10 여개 방 식이 운용되고 있으나 70% 이상이 택촉법에 의해 공급하고 있다 ( 표 7-3, 그림 7-2 참조 ). - 157 -
< 표 7-3> 택지개발관련법의도입배경과주요내용 구분배경주요내용 도시계획법 (1962) 토지구획정리사업법 (1966) 주택건설촉진법 (1972) 도시재개발법 (1976) 택지개발촉진법 (1980) 산업입지및개발에관한법률 (1990) 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 (1994) 도시개발법 (2000) 국토의계획및이용에관한법률 (2002) 도시및주거환경정비법 (2002) 도시의복구 및도시화에 따른 체계 적도시개발 도시개발예정구역의지정 토지형질변경사업 일단의주택지조성사업 시가지조성사업 도시계획법에서분리하여도시지역의택지수요충족및도심의재정비 토지구획정리사업도시개발법으로흡수 심화되는주택난해소를위한주택공급뒷받침 재개발사업의활성화를위해도시계획법에서분리 주택난이사회문제로대두되면서저렴한택지의대규모공급의필요성증대와개발과정의간소화 산업용지의확보균형있는국토개발과지속적인산업발전도모 기존의개별법에의한택지, 산업단지, 관광단지등단위개발사업을종 합적으로개발지역개발사업의효율성제고 주거 상업 산업등의종합적인도시개발을위함 국토의난개발문제에대응하고, 비도시지역에도도시계획법상의도시계 획기법을 도입하여 국토의 계획적 체계적인 이용도모 도시기능의회복이필요하거나주건환경이불량한지역을계획적으로정비개량하기위해도입 아파트지구개발사업 대지조성사업 ; 실적미미로사실상사문화됨 도심재개발사업 주택개량재개발사업 택지개발예정지구의지정에의한택지개발사업 산업단지의기능제고를위해주거시설, 문화시설, 의료복지시설등의용지조성사업 ( 배후주거지조성 ) 복합단지개발사업 도시개발구역지정 민간부문의도시개발을활성화하여다양한형태의도시개발촉진 수용, 사용, 환지방식등다양한개발방식을허용함 난개발의근원지로지적되어온준농림지역은준도시지역과통합하여계획관리지역, 생산관리지역, 보전관리 지역으로 세분 건축물의 건축, 토지형질변경 등에 대해하여 개발행위허가제도입 전국토로 확장 기반시설연동제도입 도시재개발법에의한재개발사업, 주거환경개선임시조치법상의주거환경개선사업, 주촉법상의재건축사업을통합하여관리함. - 158 -
< 그림 7-2> 현행택지관련법체계 해당법계획의종류계획내용 국토기본법 국토계획국토종합계획 m ; 국토의장기적인발전방향을제시하는종합계획 20 년을단위로수립. 도종합계획가시군종합계획의기본 도종합계획 ; 시군종합계획의기본 시군종합계획 ; 국토의계획및이용에관한법률에의한도시계획 지역계획 ; 국토종합계획과조화 : 수도권발전계획, 광역권개발계획, 특정지역개발계획, 개발촉진지구개발계획 부문별계획 ; 국토종합계획과조화, 특정부문에대한장기적발전방향제시 : 국가기간망, 주택 *, 수자원, 환경, 문화 관광, 정보통신, 공업배치등 수도권정비계획법 국토의계획및이용에관한법률 수도권정비계획 ; 인구와시설재배치를유도, 수도권의질서있는정비와균형발전이목적. 도시계획에우선 ( 법 3 조 ) 도시계획 광역도시계획 도시기본계획 도시관리계획 ; 광역도시계획이수립된지역은이에부합되어야하며, 광역도시계획내용이우선 ; 도시기본계획에부합. 용도지역 지구 구역의지정, 도시계획시설의설치 관리, 지구단위계획 ( 제 1 종,2 종 ), 개발행위허가 도시개발법 도시및주거환경정비법 도시개발사업 주거환경정비사업 계획적인단지또는시가지조성, 수용 / 환지방식에의한사업시행 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업 택지개발촉진법택지개발사업택지조성 건축법건축계획건축구조, 설비, 용도, 규모 - 159 -
2) 택지개발및생산의문제점 택지개발 및생산의일반적문제는 택지수요가집중되어 있는 지역을 중심으로 신규개발가능지가 고갈되고 있으며, 개발가능지가 소규모 산발적으로 분포하는 것이다. 또한택지개발사업의본래목적이주택공급의대량공급에있으므로대규 모 택지개발시 사업성을 고려한 상업시설 및 기타 용지를 배분할 뿐, 다양한 용 도의 도시기능을 구현하는 도시개발이 이루지지 않고 있다. 그동안의공공주도택지개발은지역별, 규모별, 시기별등사업지구차이에따른 특성이 고려되지 않고 획일적인 계획과 토지이용을 바탕으로 택지를 공급해온 경향이 강하다. 한국토지공사시행택지개발사업평가에따르면, 그간의문제점으로토지이용계 획의 획일성, 인구밀도의 고밀화추세, 총사업비에서 용지비 비율의 증가, 수도권 및 부산권 공동주택지의 비율증가 추세, 대규모 사업지구에서 조성비 비율의 대 폭 증가 등으로 나타났고, 관련 법 제도상의 문제점으로는 주택규모 및 배분의 경직성, 인구관련계획의 비현실성, 생산활동기능의 부족, 단독주택지 관리방안의 미흡 등이 나타났다 ( 이윤상, 2001). - 160 -
< 표 7-4> 공영택지계획관련문제점과원인 문제점원인 각지표에따른계획의차이점미약토지이용계획및 제도상에서입지유형 ( 여건, 규모등 ) 에따른계획기준의미비유형의획일성 지침에서주택유형배분및규모에대해서는기준을제시하고있음 지가상승및주택수요의급증에원인인구밀도의고밀 사회경제및여건변화에역행화추세사례 저밀개발유도필요분석총사업비에서용 85 년을기점으로용지비비율증가상의지비비율의증가 사업방식 ( 매수 ) 및지가상승에원인문제점수도권및부산 지역별주택부족차이와공동주택위주배분지침에원인권공동주택지의 다양한수요및사회환경변화에반대비율증가추세대규모사업지구 과도한간선시설부담을시행자에부과에서조성비율의 제도상에서관련규정미비로수익성확보위해왜곡된이용계획대폭증가유발가능성 주택규모및배분의경직성 관련법제상의문제점단독주택지관리방안의미흡 양적공급필요에따른소규모위주공급 비탄력적제도규정에원인 인구관련계획의 과밀인구거주로주거환경악화유발비현실성 1 필지 1 세대로수용계획수립에원인 생산활동기능의 택지위주의계획및개발부족 자족성결여및불필요한교통량유발 자료 : 이윤상, 2001. 비주거시설의침투대책제도미비 필지단위공급으로전반적인관리미흡 2. 택지개발철학및방법론의전환 1) 택지개발방법의개선 공공택지공급개선방안의기본원칙은공공택지개발이익의사회환원, 주택분양 가격의안정, 주택산업의창의력과생산성제고, 주택상품의품질제고와공급확 - 161 -
대등을고려하여야한다. (1) 택지개발기법상의 개선 우선 지금까지 나타난 택지개발 기법상의 문제를 고려할 때, 택지개발기법상의 개선사항은 다음과 같이 정리할 수 있다. 1 입지유형에따른기준의차등화 : 현재의지역에따른기준을모도시유형 ( 인 구, 규모 등 ) 별로 세분류하여 이에 대한 토지이용계획기준을 차등화하여 적 용함. 2 특정기능 및 중대규모 사업개발의 특화 선도 : 대규모 개발지역을 중심으로 중심지체계에 입각한 중심성강화와도시기능 다양성확보. 개발지역 내부적 으로 세계화, 정보화에 부응할 수 있는 고용창출형 기능강화 ( 예, telework cener). 3 단독주택지의 계획기능 및 관리 강화 : 단독주택지에 대한 지속적인 수요증 가를개발에적극반영하고또한블럭형계획을적극활용하여단독주택지의 주거환경 악화를 적절히 방지. 4 사업비 부담을 줄이는 개발체계의도모 : 용지비의증가에 대한 문제는 현재 도시개발법에서 규정하고있는 환지방식, 혼용방식 등 다양한 사업방식을 적 극 활용. (2) 생활양식변화요인의반영생활양식의전환도기본적으로택지수요패턴에영향을미치면서개발및공급전략에전환을요구한다. 고령화사회로의진입, 베이비붐및에코부머세대의지배와부의축적, 가상공간생활의일상화등은생애주기별맞춤형상품의공급, 다양한형태의가구형성에따른신규공간공급을요구하고, 부의증대에따른 1 인당공간소비량이증가하며, 틈새시장의발달에따른주문형상품, 기능통합형공간을공급할필요가있다. - 162 -
아울러가족및가구구성변화에대응하는다양한주거형태의도입도중요한고려사항이다. 택지개발및이용에서가족및인구구조의변화를중시하는주택인구학적연구는가구형성, 주택소요단위, 주거수용형태, 주거이동, 근린지역등의동태적변동을반영하여주택건설소요량및택지개발소요량를추계하고, 개발입지를결정할것을요구하고있다 (identity based residential park, silver space, empty nester home, second & third home, affordable housing, leisure housing, entertainment shopping mall). (3) 산업재구조화요인의반영산업재구조화요인은택지수요패턴에영향을미친다. 기본적으로새로운유형의용지수요에신속하게대응하기위해서는다품종소량생산의유연적택지개발공급체계확립을통한택지상품차별화전략이필요하다. 또는대규모개발단지내에서다품종소량생산의효과를얻을수있는유연적이용체계수립이필요하다. 택지의생산 공급및유통, 이용경로의효율성제고를위해서는부동산관련산업구조의현대화, 즉세계적차원에서규모의경제와범위의경제 ( sc ope economy) 를동시에달성할필요가있다 ( 표 7-5 참조 ). 고용센타와근린지역통합형개발과관련하여산업구조전환및신산업입지추세를반영하는택지개발입지선정이중요하다. 또한양질의주거지역이형성되기위해서는보완관계에있는시설들과계획적 통합적인개발이이루어질필요가있다 (educational park, health park, hotelling). - 163 -
< 표 7-5> 우리나라부동산관련산업현황 구분 매출액사업체수 ( 개 ) 종사자수 ( 명 ) ( 백만원 ) 개 % 명 % 백만원 % 업체당종사자수 ( 명 ) 업체당매출액 ( 백만원 ) 1 인당매출액 ( 백만원 ) 부동산업 58283-244433 - 16422184-4.19 281.77 67.18 부동산임대및공급업 4473 100.0 31378 100.0 10165042 100.0 7.01 2272.53 323.95 20 백만원미만 208 4.7 2177 6.9 6435 0.1 10.47 30.94 2.96 20-50 백만원 666 14.9 1663 5.3 23742 0.2 2.50 35.65 14.28 50-100 백만원 1064 23.8 2961 9.4 77071 0.8 2.78 72.44 26.03 100-500 백만원 1631 36.5 9580 30.5 390150 3.8 5.87 239.21 40.73 500-1000 백만원 395 8.8 3007 9.6 286623 2.8 7.61 725.63 95.32 1000 백만원이상 507 11.3 11991 38.2 9393892 92.4 23.65 18528.39 783.41 부동산관련서비스업 53810 100.0 213055 100.0 6257142 100.0 3.96 116.28 29.37 20 백만원미만 22107 41.1 35799 16.8 260960 4.2 1.62 11.80 7.29 20-50 백만원 18999 35.3 43641 20.5 557040 8.9 2.30 29.32 12.76 50-100 백만원 4279 8.0 15961 7.5 289023 4.6 3.73 67.54 18.11 100-500 백만원 5737 10.7 49680 23.3 1342610 21.5 8.66 234.03 27.03 500-1000 백만원 1314 2.4 22935 10.8 995099 15.9 17.45 757.31 43.39 1000 백만원이상 1374 2.6 45039 21.1 2812411 44.9 32.78 2046.88 62.44 자료 : 통계청, 2000, ꡔ1999 년 기준 서비스업통계조사 ꡕ. (4) 정보화요인의반영정보화요인의경우택지개발입지및고부가치상품개발에영향을미친다. 기본적으로실물공간및가상공간의통합형태로택지개발이이루어지게되며, 택지이용부동산이정보화로내장하면서인텔리젼트택지상품이공급되어야한다. 고급택지개발과시장가격경쟁체제를유지하여야한다. 정보화에따라고용중심지가선택적집중및분산경향을띠게되면서택지개발입지가영향을받는다. 특히직주근접형택지개발을위해서는정보통신기술을매개로한주거와작업공간을통합할수있는상품을개발하여야한다. 정보화된개발상품에대한수요가증가하면서이들을지원할수있는택지개 - 164 -
발 공급 및 사후관리가 필요하다 (electronic cottage, telework center, serviced office, satellite office). 예컨대원격근무센타 (telework center) 는일종의오피스시 설로서 중심오피스로부터 떨어져 있으면서 일정한 수수료를 받고 원격근무자 (telecommuters) 에게 전통적인 오피스 환경을 제공하는 시설 및 공간이며, 장애 인, 여성취업자 등 사회적 약자를 위한 고용기회 창출 및 정보격차 해소 수단으 로도 활용되고 있다. 정보화사회 택지개발은 기본적으로 온-오프라인 공간 통합형의정보화지역사 회의 정체성 ( 디지털시티의 구축 ) 을 확보할 수 있어야 한다. 즉 택지상품화 단계 에서 이미 이러한 정보화사회의지역정체성을 확보할 수 있도록설계되어야 한 다. (5) 기존택지재고의유효활용평면적인신규택지개발과더불어도시재생 (urban regeneration) 을통한기존택지재고를효율적 집약적으로활용할수있는종합계획이필요하다. 현재분명한법적근거없이추진되고있는서울시뉴타운개발을포함한제도정비가필요하다 ( 국토계획법, 도시개발법, 주택법, 도시정비법, 건축법등의위계관계등을정비 ). 또한일본의택지정책전환에서볼수있는바와같이사회경제구조의다변화와생활양식의다양화에부응하고틈새시장 (niche market) 의발전에부합할수있는택지공급, 즉택지개발상품에서범위의경제 (scope economy) 전략을추진하기위해서는기존택지재고를재활용및재순환시키는것이필요하다. 특히신규택지의대량공급이어려운지역에서필요하며, 이러한지역일수록산업구조전환을수용하기위한다양한도시재생정책의집행과방기토지의시장재유도정책을통해서기존의저활용또는미활용택지를집약적으로고도이용할필요가있다. 일본의경우산업구조전환에따라발생하고있는저활용및미활용토지에대해서는폐기물처리및재활용시설, 주거지및상업지, 엔터테인먼트시설, 생산연구시설, 오피스업무시설등으로전환하고있으며, 기존공업용지의전환을위해 - 165 -
증권화방법등다양한금융지원시스템을도입하고있다 ( 그림 7-3, 7-4 참조 ). < 그림 7-3> 공장이전적지등에서소유기업과공동의 부동산특정공동사업 전개구조 공단 3 현물출자 7 분배금 임의조합업무집행조합원 ( 公團 ) SPC 8 증권발생 9 증권구입대금 증권시장 13 증권상환 2 매각대금 1 일부매각 조합원 ( 공단, A 사 ) 5 자산양도 6 자산양도대금 공단 A 사민간개발업자 A 사 3 현물출자 7 분배금 4 기반정비도시계획변경지구방침 10 지상물정비 11 매각 12 매각대금 부동산시장 1~3 ; 공단이재구조화를단행하는기업의토지를일부취득하여공단과재구조화기업이공동으로부동산특정공동사업을시작함 ( 토지를각각현물출자 ) 4 ; 공단은업무집행조합원으로서기반정비등을행함. 5~7 ; 부동산특정공동사업체는특정목적회사 (SPC) 를설립하고토지등의자산을양도함. 8~9 ; SPC 가증권을발행하여자금을조달함 10~13 ; SPC 는조달자금으로건축물의정비를행하고, 토지및건물을처분하여증권을상환함 - 166 -
< 그림 7-4> 공장용지전환을위한개발형증권화시스템 공장등의생산시설과관련한증권화체계 ( 일본 ) 현공장소유자신탁수익권양도특수목적회사 신탁은행부동산관리신탁 ( 부동산관리처분식탁수탁자 ) 공적주체가일괄임차 지역산업을관장하는공적주체 채권발행등 임대 임대료 대금 매각 투자가임차인부동산시장 ( 6) 민간택개발방법및제도의정비국토의선계획 후개발전환, 국토이용체계개편에따른준농림지의폐지, 재건축요건강화, 기성시가지의나대지고갈등으로기성시가지내의택지공급과민간의택지개발은축소가불가피상황이지만그간의경험을통해볼때민간택지개발의비중이향후높은비중을차지할수밖에없다. 현재도시개발법에민간택지개발과민간토지수용에대한근거가있으나민간택지개발을체계화할수있는제도정비가필요하다. 민간토지수용과관련하여구도시계획법시행령 (1965 11 10) 제3 조에서일단의주택지조성사업시행시행정청이아닌자가도시계획사업을집행하고자하는경우사업지구내의토지면적의 3분의 2이상에해당하는토지의소유자의동의서를받아건설부장관의승인을받도록하였다. 현행도시개발법에서는다양한도시개발수요에부응하기위하여민간법인도도시개발구역의지정을제안할수있으며, 도시개발사업이원활하게진행되도록민간사업시행자에게토지수용권을부여하되, 사업대상토지면적의 3분의 2 이상을매입하고토지소유자총수의 3분의 2 이상의동의를받은경우에한하여수용권을부여하고있으나지자체가소극적으로대처하고있다. - 167 -
민간택지개발을위해서는기업도시건설방법을활용할수있다. 수도권및자연성장잠재력이큰지역을제외하는국토균형발전과개발이익환수를전제로하는기업도시건설을활용할필요가있다 ( 관련근거 ; 도시개발법제11 조제1 항5 호와시행령제14 조제2 항1호 ). 다만기업도시의단조로운산업구조형성을방지하기위해복합기능을유도할필요가있다. 민간택지개발관련규정 ( 도시개발법 ) 제 11 조 ( 施行者 등 ) 1 도시개발사업의 시행자 ( 이하 " 시행자 " 라 한다 ) 는 다음 각호의 者중에서 지정권자가 이를 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환 지방식으로 시행하는 경우에는 제 4 호의 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지 정한다. < 개정 2002.12.30> 4. 도시개발구역안의 토지소유자 ( 제 20 조의 규정에 의한 수용 또는 사용방식의 경우에는 도시개발구역안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3 분의 2 이상을 소유한 자를 말하며, 공유수면매립법 제 9 조의 규정에 의하여 면허를 받은 자를 당해 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다 ) 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합 ( 이하 " 조합 " 이라 한다 ) 5. 수도권정비계획법에 의한 과밀억제권역에서 수도권외의 지역으로 이전하는 법인중 과밀억제권역안의 사업기간 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 법 인 제 21 조 ( 土地등의 收用 또는 사용 ) 1 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 제 11 조제 1 항제 4 호 내지 제 7 호에 해당하 는 시행자는 사업대상 토지면적의 3 분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 토지소유자 총수의 3 분의 2 이상에 해당하는 者의 동의를 얻어야 한다. < 개정 2002.12.30> - 168 -
< 표 7-6> 기업도시개발의효과 구분 주택가격안정 지역균형발전 경기부양 내용 기업도시내주택의소비자가곧기업도시내산업종사자들이므로실수요자중심의주택공급효과 정부개입을최소화하면서주택시장안정도모가능 기업도시내주택가격은자율조정가능성이높으므로상대적으로주변지역으로가격상승세가전이되는것을막는완충지대 (Buffer Zone) 역할수행 종사자및부양가족의이동을수반한수도권내기업이전을유도함으로써수도권내만성적인주택부족문제해결에도움 수용인구 30 만정도 (1,000 만평 ) 를감안할때, 10 만가구의이동이예상되며이는상대적으로수도권에 10 만호정도의주택을추가로공급하는효과 지역내인구유입을촉진하고고용을창출 인구 산업및경제력의수도권집중완화 지방경제의활성화요인으로작용 건설투자의고용유발효과및생산유발효과를감안할때, 1 조원가량의투자확대는 3 만명가량의고용을유발 단순한주택건설차원을넘어, 지역공공시설및기반시설의건설로까지확대되므로경기전반에걸쳐긍정적인파급효과 < 표 7-7> 지방이전기업에대한유인 구분 관련규정대상 기업 주요 유인 내용 o 기업의지방이전촉진대책 (1999), 도시개발법및도시개발법시행령 o 대상기업은수도권과밀억제권역에서 3 년이상계속하여공장시설을갖추고사업을영위하고있거나 3 년이상계속하여본점또는주사무소를두고있는법인으로서공장시설의전부또는본사를수도권외의지역으로이전하는법인중종업원 500 명이상인법인 ( 컨소시움형성으로 500 명이상이되는경우도가능 ) o 대상구역토지면적의 2/3 이상에해당하는토지소유자의동의를얻은경우도시개발구역지정제안허용 o 실시계획인가를받은경우 산업입지법 에의한산업단지실시계획승인등 30 개법률에의한인 허가의제 o 지방세법 농지법 산림관리법 등이정하는바에따라지방세와농지 산림전용부담금 대체농지조성비 대체조림지등감면 o 개발부지의원활한구입을위해, 국공유지의대부, 매각, 매각대금의장기분할상환가능 o 배후도시의용수시설, 도로, 하수처리시설등주변사회간접자본시설확충을위해공공개발과동등수준지원 ( 도시개발법 및동법시행령및시행규칙 ) 자료 : 전국경제인연합회, 2004-169 -
2) 택지개발철학및방법의근본적전환방안 사회경제적환경의근본적변화, 즉세계화, 정보화, 지식기반경제의도래, 생활양식의변화, 금융기법의고도화등을고려하면, 지금까지전개되었던양적공급중심의택지개발방식은갈림길에놓여있다고볼수있다. 택지개발이미래지향적국토공간및생활공간건설에서기본적토대가되기위해서는택지정책의철학적전환이필요한시점이다. 일본의경우 2000년 6월 주택택지심의회 회신인 21세기풍요로운생활을지원하는주택 택지정책에대해서 라는보고서를토대로 2002년 7월 사회자본정비심의회주택택지분과회 가다음과같은내용의 택지정책전환의기본적방향에관한보고 를제출하였다. 향후의기본적인택지정책방향으로양에서품질로, 기존재고의유효활용, 소유에서이용으로, 시장기능중시와공공과민간의역할재구축등을꼽고있다 ( 그림 7-5 참조 ). 1 양에서품질로 ; 대도시권을중심으로한기존의택지정책은고지가, 택지수급의급박성을배경으로한택지의양적인확대를중시하는것이었지만가족형태의변화에따라신규택지수요량이체감하는방향으로바뀌고있고, 민간부문의경우기반정비부담을회피하는주택택지공급사업을선호하는경향이있다는점, 국민의가치관및소요구조 (needs) 가다양화 고도화하고있는점등을고려하여택지의품질유지및향상을중시하는정책으로전환하여야한다. 2 기존재고 ( 기존시가지 ) 의유효활용 ; 향후새로운시가지개발의감소가예상된다는점과기반시설회피목적의소규모개발행위가증가하고있다는점을고려하여택지정책에서는기존의택지재고 (stock) 를유효활용하는동시에그품질의유지향상을도모하는것을보다중시할필요가있다. 또한소수자녀및고령자사회의도래, 가족구성의다양화, 생활양식의다양화등에의해택지소요형태가다양화하고있기때문에소요에대응한적절한택지의선택 - 170 -
을가능토록하기위해서는사회전체가보유하고있는택지재고를유효하게활용하는것이필요하다. 따라서과거에중시했던신규도시건설중심의택지공급을대체하여앞으로는도시경영의관점에서도시및교외지역에대한기존의시가지정비를중시하고, 택지재고의품질을유지및향상시키고, 재활용메커니즘으로택지재고의순환을실현하는것이중요하다. 3 소유에서이용으로 ; 지속적인토지가격상승을예상할수없는상황에서택지의가치에대한평가가소유가치에서이용가치로이행하고있고, 국민의택지에대한의식구조가변하고있는점을고려하여, 향후택지정책은소유권을전제로한정책에서이용권도중시하는정책으로전환할필요가있다. 4 시장기능중시와공공과민간의역할분담재구축 ; 택지재고가충분하고, 국민의가치관및소요 (needs) 가다양화 고도화하고있는현실에서는민간사업자의창의와충분한정보에기초한소비자의다양한선택권을보장하기위해서택지정책에서시장기능을적극활용하여야한다. 이를위해서부동산관련정보전달체계를정비할필요가있다. < 그림 7-5> 일본택지정책전환의기본구상안 택지정책전환의사회경제환경 사회경제환경변화택지정책전환의고려사항 1 택지수급량감소경향 2 계속적토지가격상승경향 1 양적사고에서품질중시로소실과토지신화붕괴 2 기존재고관리의중시 3 마찌쯔구리에대한소요의 3 소유에서이용으로다양화와고도화 4 시장중시와관민역할재구축 기존의양적확대정책전환 대도시법에기초한광역계획제도에대해 양적환대의기본법을재고함공적택지공급에대해 도시공간의뉴타운에대해서는신규사업을폐지하고, 계속사업은국가적중요성, 광역적관점에서필요한것으로유효활용 새로운택지정책의전개방향 품질유지향상을위한정책 택지품질목표설정등 뉴타운의고령타운화문제등 기존재고의유효활용 기반시설의민간부담을고려한계획적마찌쯔구리 주택지의이주촉진 미이용기존재고의재생및순환의촉진 소유에서이용으로정책전개 정기차지권제도의적극활용 거래사례 DB 화 권리평가방법의표준화 택지시장환경의정비 택지기반정비종합지원 택지정보제공시스템정비 토양오염대책지침정비 부동산증권화추진 - 171 -
3. 공공택지의공급유통과개선 1) 택지공급방식 택지공급방식을보면택촉법에서는 60 m2초과분양주택은추첨방식 ( 감정가격 ) 으로공급하나도시개발법에서는경쟁입찰을통해공급하고있다 ( 표 7-8 참조 ). < 표7-8> 택지공급방식의 비교 사용용도 택촉법 산입법 도시개발법 공공청사 수의계약 수의계약 수의계약 60 m2 이하 분양주택 ( 임대포함 ) 추첨분양 추첨분양 추첨분양 60 m2 초과분양주택 추첨분양 추첨분양 경쟁입찰 상업용지 경쟁입찰 경쟁입찰 경쟁입찰 자료 : 건설교통부주택국 택지공급방식관련규정 택촉법 제13조의2 ( 택지의 공급방법등 ) 2택지의 공급은 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 의하여 분양 또는 임대한다. 다만, 다음 각호의 1 에 해당하는 택지는 경쟁입찰의방법에 의하여 공급한다. < 개정 2003.11.29> 1. 판매시설용지등 영리를 목적으로 사용될 택지 2. 주택법 제 16 조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻어 건설하는 공동주택의 건설용지외의 택지 ( 시행자가 토지가격의 안정과 공공목적을 위하여 필요하다 고인정하는 경우를 제외한다 ) 도시개발법 제46조 ( 조성토지등의 공급방법 등 ) 2 토지의 공급은 경쟁입찰의 방법에 의한다. 다만, 건설교통부령이 정하는 면적이하의 단독주택용지, 주택 법시행령 제 3 조제 1 항의 규정에 의한 국민주택규모 이하의 주택 ( 임대주택을 포 함한다 ) 건설용지 및 공장용지에 대하여는 추첨의 방법으로 분양할 수 있다. < 개정 2003.11.29> - 172 -
택촉법상주택용지의현황과용지배분은한국토지공사시행 30 개택지지구사례분석결과공공택지내주택용지는 38% 수준 ( 단독주택용지 10.2%, 공동주택용지 27.7%) 이며, 무상으로제공하는도로및공원용지가전체의 35% 를차지 ( 기타공공용지가 23% 를차지함 ) 하는것으로나타났다. 택지개발업무처리지침 (2004.3.25개정 ) 에따른주택건설용지배분규정은공동주택건설용지 ( 수도권과부산권의경우전체주택건설용지의 80% 수준 ) 의 25% 이상을국민임대주택용지로확보하여야하며, 국민임대주택용지포함공동주택건설용지의 40% 이상을 85 m2이하의장기임대주택건설용지 (10 년이상 ) 로확보 공급하여야한다. 참고로수도권의 10 년이상장기임대주택용지비율을보면, 전체개발택지중주택용지비율 38% 공동주택용지 80% 85 m2이하임대주택용지 40% = 전체개발택지중 12.2% 정도가임대주택용지이다. 그리고수도권 60 m2이하공동주택건설용지비율은전체개발택지중주택용지비율 38% 공동주택용지 80% 60 m2이하 30% 이상 = 전체개발택지중 60 m2이하공동주택건설용지비율 9.12% 이다. < 표 7-9> 주택건설용지의배분비율 구분 주택건설용지배분비율공동주택건설용지배분비율 아파트연립, 다세대단독주택 60 m2이하 85 m2이하 85 m2초과 수도권 / 부산권 60% 이상 20% 이하 20% 이하 30% 이상기타광역시 40% 이상 20% 이하 40% 이하 60m2이하포함시지역공동주택용지 50% 이상 50% 이하 60% 이상 20% 이상기타지역택지개발계획승인권자가배분비율결정 40% 미만 - 173 -
< 표 7-10> 택촉법상택지공급가격 ( 택지개발업무처리지침개정 2004.3.25, 단위 %) 구분 용도별 공급지역 수도권 부산권광역시기타지역 ㅇ임대주택건설용지 조성원가 - 60m2이하주택용지 - 60m2초과 85m2이하주택용지 60 수도권 85, 부산권 80 60 70 60 60 이하 ㅇ국민주택규모의용지 - 60 m2이하주택용지 수도권 95, 부산권 90 90 80 조성 ㅇ 공공용지 100 100 100 원가수준 ㅇ협의양도인택지 수도권 : 감정가격 부산권 : 110 110 110 ㅇ단독주택건설용지ㅇ국민주택규모의용지 감정가격 감정가격 감정가격 조성원가이상 (60m2초과 85m2이하 주택용지 ) ㅇ 국민주택규모 초과용지 (85 m2 초과주택용지 ) ㅇ 기타 공공용지 ( 학교용지 포함 ) ꡒ ㅇ상업용지등 ( 택지개발촉진법시행령제13 조의 2제2 항단서 ) 경쟁입찰에의한낙찰가격 주 : 1. 공급가격은상한가격기준이며지역여건에따라기준가격이하로공급가능 2. 조성원가는용지비및조성공사비와이에대한일정비율의일반관리비및영업외수익비용상계손익을포함한가격임 ( 택지개발촉진법시행규칙별표참조 ) 3. 공공시설용지와기타공공시설용지 ( 학교포함 ) 는당해공공시설의관리주체및영리성에의하여구분하여결정 - 174 -
2) 택지개발촉진법상공공택지전매금지조치 2003년 5월과 7월, 단계별택지공급제한강화조치이후에도공공택지당첨확률을높이기위한계열사동원및페이퍼컴퍼니양산으로청약과열현상이지속되고, 공공택지전매에의한택지가격상승으로주택분양가상승압력을가중시킨다는판단에따라전매금지조치를시행하였다. 예컨대김포장기지구택지분양 ('03.10) 경쟁률은 50:1 이었으며, 파주교하공동주택필지중명의변경 40%, 이중 30% 는재변경 ('03.11) 이었다. 이에 2003년 12 월 4일추가적인전매제한금지조치의시행으로수도권등투기우려지역에신규로공급되는공공택지에대해명의변경제한기간을계약후 1년경과 대금완납시에서등기이전시까지로확대하며, 공동주택지청약자격은시공능력에따라우선순위를정하여 1순위는시공실적이 3년간 300세대이상이거나, 일반건설업면허또는주택법상시공자격있는자중, 택지사업시행자가과열정도를판단하여선택하도록하였다. 아울러민법상환매특약을설정하여공동주택지공급이후폐업 합병하거나, 일정기간 ( 계약일 5년 건축가능일 3년이내 ) 건축하지않는경우환매조치할수있도록하였다. 공공택지전매제한조치의영향과관련하여주택건설사업등록업체는 2003년 10 월말현재 5,812 개로, 이중최근 3년간 300세대건설및일반건설업 ( 건축, 토건 ) 면허등시공자격이있는업체는 1,622 개이기때문에투기가우려되는지역은주택건설등록업체의 72% 에달하는 4,190 개업체에공공택지분양이제한된다. 다만, 과도한규제가되지않도록투기가우려되는지역에한하여우선순위에따라탄력적으로적용할계획이라고정부는밝혔다. - 175 -
< 표 7-11> 공공택지공급제한강화조치내용변화 구분당초개선 2003. 5 월 - 2003. 7 월 명의변경제한 : 사업시행자가정하는기간 분양제한 : 1 사 1 필지 명의변경제한 : 사업시행자가정하는기간 명의변경제한 : 계약후 1 년경과 대금완납시 2003. 12 월 명의변경제한 : 계약후 1 년경과 대금완납시 명의변경제한 : 등기이전시까지로확대 공동주택지청약자격제한 : 시공실적 3 년간 300세대이상 민법상환매특약설정 3) 공공택지공급방식의문제점 1999년 분양가자율화이후에도 저렴한 택지공급을 통한 주택가격안정 목적에 서 공공택지는 감정가격이하로 공급하였으나 2001년 이후 주택가격이 급등하면 서 주변시세의 60% 에 불과하여 수도권 택지개발에서 과다한 이익 발생하였다. 용인 죽전 (2001.9) 은 인근 택지의 55%, 화성 동탄 (2003.5) 은 70% 수준이었다. 이때문에 주택건설관련 사업주체에 따른 문제제기가지속적으로 이루어져 왔으 며, 이를 정리하면 다음과 같다. 1 시공업체 : 공공택지를 저렴하게 공급받으면서 분양가는 시세에따라 결정하 면서 개발이익을 과도하게 향유한다는 문제 2 시행사는 추첨을 통해 택지를 분양받은 다음 택지전매를 통해서 시세차익을 향유하는 문제. ᄀ 2003년 12 월 동탄 지구내 택지시공권을 LG 건설이 800억원에 매수시도 ᄂ 2003년 12 월 4일 택지분양 과열을 해소하기 위해 등기 이전 시까지 공공 택지 명의면경을 제한하고, 입찰자격을 최근 3년간 300호 이상의 주택건 설 실적이 있는 업체로 제한함. - 176 -
3 토지개발공사등택지개발사업자는저렴하게공용수용한토지를과도하게 높은가격으로공급하여개발이익을향유하는문제. < 표 7-12> 임대주택용지를고려할경우토지공사의개발이익 사업지구 아파트용지수익률 평당조성원가 아파트용지 공급가격 주택평당 임대포함 임대제외 토지가격 아파트분양가 화성동탄 8.6% 274 만원 298 337 183 700( 추정 ) 부천상동 14.1% 191 만원 218 226 113 450 자료 : 건설교통부주택국 4) 공공택지공급방식의개선 정부의공공택지공급방식과부동산공개념위원회에서논의한공급방식별내용을살펴보면다음과같다. 첫째택지청약자격제한방법은등기이전시까지명의변경을제한하고, 택지분양청약자격업체를강화 ( 종전 3년간 300세대이상건설실적에서연간 200세대이상건설실적 380여개업체 ) 하며, 분양공고명의변경을제한하여분양공고명의는택지를최초로분양받은자로한정하는것이다. 최초로택지를분양받은자외의전매를금지하고 ( 환매특약설정 ), 최초분양자명의의분양공고 ( 최초택지분양가기준 ) 등택지청약기준을강화하는것은기본적인공공택지정책으로삼되개발이익환수, 주택분양가안정에는별다른도움이되지않기에보완대책과연계할필요가있다. 두번째택지완전경쟁입찰방식은 60 m2초과주택용지는완전경쟁입찰을통해시장가격으로공급하여택지개발이익의완전회수가가능하지만분양가에전가됨으로주택분양가상승과택지청약과열로부동산투기를부채질할수있다. 환수한개발이익은임대주택건설로활용가능하다. - 177 -
세번째택지채권경쟁입찰방식은주택용지 ( 택지 ) 공급가격과시장가격의차액에대해국민주택채권을발행하여개발이익의일부 (50% 내외 ) 를환수할수있지만, 최초택지분양자에게개발이익의일부가귀속되고, 분양가격상승을유발한다. 주택공급지역의수요구조에따라서는 ( 항상적초과수요지역 ) 최초주택분양자도개발이익의일부를수취할수있다. 넷째주택원가연동제및채권경쟁입찰방식은주택에대해원가연동제방식으로주택분양가격을규제하고 ( 표준건축비와택지공급가격으로규제 ), 낮은주택분양가격과시장주택가격사이차액은채권을발행하여환수함으로써개발이익의일부를환수할수있다. 주택분양가격의안정을도모할수있으나최초주택분양자의시세차익수취로인해서주택투기를유발한다. 다섯째싱가포르식택지공영개발방식은공공기관이공공택지의개발과공급은물론주택건설및분양에이르기까지전과정을담당하며, 건설업체에게는시공권 ( 하도급 ) 만을부여하는방식으로서주택분양가격을원가연동제방식으로규제할수있다. 택지개발이익을환수할수있으나주택분양가규제에따른주택투기를유발하며, 주택건설과관련하여토지공사업무조정이필요하다. < 표 7-13> 공공택지공급방식의개선대안내용 개선대안 주요 내용 1 택지청약자격제한 ㆍ시공실적, 분양공고명의제한 등 택지입찰 자격제한을 강화 2 택지완전경쟁입찰 ㆍ 60 m2초과주택용지는완전경쟁입찰을통해시장가격으로공급 3 택지채권경쟁입찰 ㆍ 60 m2초과주택용지는공급가격과주변시세차액의 90 % 를채권으로환수하여국민주택기금으로활용 4 주택원가연동제및 ㆍ 60 m2 초과 주택은 원가연동제 방식으로 분양가를 규제하되 주 채권경쟁입찰 택분양에 따른 이익은 채권으로 환수 5 싱가포르식 ㆍ주공과 토공이 택지개발과 주택건설시행을 담당하고 주택시공 택지공영개발 은 건설업체에 위탁하여 수행 6 최저분양가낙찰제 ㆍ분양가를 최저가로 제시하는 업체에 택지를 우선 분양 - 178 -
공공택지의공급방식과관련하여원칙적으로공공택지공급의문제를개발이익환수의문제차원에서만접근하는것이아니라택지조성, 택지판매, 주택건설및분양이라는전체의생애주기관점에서상호유기적으로연계하여택지개발촉진법제정의본래목적인주택난해소, 국민주거생활안정, 복지향상에기여할수있어야한다. 논의되고있는공공택지공급방식별장단점과보완책을정리하면 < 표 7-14> 와같다. < 표7-14> 공공택지공급방식별장단점과보완대안정책내용장점단점보완책 o 택지개발이익의 o 분양주택용지감정가격 o 택지조달비용상승및분양상당부분환수 o 주택공사감리제과주변시세의차액에채산성악화로민간택지내채권 o 서민용주택공급강화대해일정비율상한선공급위축경쟁재원확보 o 가수요억제등으로채권을구입 o 초과수요지역분양가전가와입찰 o 공공택지내주수요자관리정책 o 제 3 종국민주택채권신상승가능성및주택품질저택공급감소미시행설하가능성미 o 분양가인하로 o 최초분양자개발 o 채권원가연동동제에따른개발이주택구입자금이익환수장치또 o 25.7 평이하원가연동익최초입주자귀속. 환수미입찰, 경감는전매제한제및감정가격으로택비주택 o 분양가인하의 o 품질감리및품지공급 o 원가연동제의경직적운영시원가전체주택가격질등급평가제도 o 25.7 평이상택지채권품질문제연동영향은엇갈린및공시입찰제 o 임대주택수요의과도한청약병행견해존재 o 주택생산공정혁열기로전환신유도 o 25.7 평이하주택의시 o 공공기관이택 o 2 차적으로주택최초분양자 o 최초분양자개행사는주택공사및지지개발 ~주택분에게개발이익귀속발이익환수제도채권자체로한정. 민간업체양전과정을통 o 공급확대를위해주공의비정비입찰, 는경쟁입찰방식으로제하여개발이대화와비효율성문제. 민간업 o 주택분양수익담공영공사참여익의공적회수체혁신저해가능성. 품질문제보채권발행개발 o 주택분양가격은공공기가능 o 공공택지선분양어려움으로 o 표준건축비기준관이적정수익률로주 o 분양가격의직 100 여개택지개발에 85 조원분양시연 2조원변보다저렴하게공급접적인하가능소요주공적자보전 - 179 -
현재방식의문제는토지의공용수용및조성과정은토지공개념에기초하고있고, 택지판매과정은시장경제원리가부분적으로도입된반면, 주택공급및분양과정에는시장경제원리가전면도입되어사업생애주기별괴리가발생하고, 개발이익은공기업과민간부문에전적으로귀속되는것이다. 공공택지의경우국민주택규모이하에대해서는공영개발방식을도입하고전면무주택자에게공급하며, 분양후전매에따른개발이익전유를방지하기위해일정기간전매금지기간을두어야한다. 중대형의경우는채권입찰제등의방식을통해서개발이익을환수하여임대주택건설등의주거복지기금으로사용할수있다. 공급택지의경우주택조합등실수요자중심으로공급될수있도록하며, 명의변경제한은제3 자에대한대항력문제, 분양공고최초분양자제한은전매시법률관계만복잡해지는문제등이있어환매권등기를하고, 원천적으로전매를금지하는제도검토가필요하다. - 180 -
제 8 장부동산조세제도 1. 부동산조세정책의기본현황과쟁점 1) 부동산조세의기본현황 ( 1) 부동산조세의기본구조 부동산세금은취득단계, 보유단계, 처분단계에걸쳐부과되고있으며, 부과주체 별로는국세와지방세가있고, 납부방식에서는직접부과하는직접세와거래관계 에서세금이물품에포함되어조세부담자에게전가되는간접세가있다. 직접세 중에서세금을거두어일반재정소요를위해부과하는보통세와특정경비에충 당하기위해부과하는목적세가있다 ( 표 8-1 참조 ). < 표 8-1> 단계별 주체별부동산관련세금 부동산단계별부과세금국세상속세, 증여세, 농어촌특별세, 인지세, 부가가치세취득단계지방세취득세, 등록세, 교육세국세법인세, 소득세, 사업소득세, 부가가치세보유단계재산세, 종합토지세, 주민세, 도시계획세, 공동시설세, 사업소세, 지방세지역개발세양도소득세, 특별부가세, 사업소득세, 부가가치세, 법인세, 소득국세처분단계세, 농어촌특별세, 인지세지방세주민세주체별부동산관련부과세금보통세소득세, 법인세, 상속세, 증여세, 재평가세, 부당이득세직접세국세목적세농어촌특별세, 교통세간접세보통세부가가치세, 특별소비세, 인지세취득세, 등록세, 종합토지세, 재산세, 주민세, 레저세, 보통세지방세직접세농업소득세목적세도시계획세, 사업소세, 공동시설세, 지역개발세 - 181 -
< 표 8-2> 단계별 주체별부동산관련세금 주택건설사업자에게부과되는주요세제 택지구입시 택지보유시 주택건설완료시 ( 보존등기시 ) 주택분양시 - 취득세 - 종합토지세 - 취득세 - 특별부가세 ( 취득가액 2%) - 교육세 ( 취득가액 2%) ( 양도차액 20%) - 등록세 ( 등록세액 20%) - 등록세 - 부가가치세 ( 취득가액 3%) - 도시계획세 ( 취득가액 0.8%) ( 공급가액 10%) - 교육세 ( 토지가액 0.2%) - 교육세 ( 등록세액 20%) ( 등록세액 20%) - 농어촌특별세 ( 취득세액 10%) 주택구입자에게부과되는주요세제 주택구입시 주택보유시 주택양도시 - 취득세 ( 취득가액 2%) - 등록세 ( 취득가액 3%) - 교육세 ( 등록세액 20%) - 농어촌특별세 ( 취득세액 10%) - 종합토지세 - 재산세 ( 시가표준액 0.3~7%) - 교육세 ( 종합토지세 20%) - 양도소득세 <2 년이상 보유 > : 9 ~70% 과세표준 1 천만원이하 9% 1~4 천만원 18% 4~8 천만원 27% 8 천만원 초과 36% 미등기전매 70% <1 년미만 보유 > : 50% 자료 : 건설교통부, 2003 주택업무편람. - 182 -
( 2) 부동산관련조세의기본특징우리나라의조세특징은재산관련조세의비중이높다는것이다. 조세수입중에서재산관련세가 OECD 국가들중에서가장높다. 전체조세수입에서우리나라의재산관련세가차지하는비중이 11.4% 로서재산세규모가큰일본 (10.5%), 영국 (10.7%), 캐나다 (10.4%), 미국 (10.6%) 보다높은수준이다. 우리나라의재산세비중이 OECD 에서가장높은이유가 OECD 국가들은거의의존하지않고있는거래세로인한것이라는점은매우특이하다. 재산관련세중거래세와관련하여 OECD 국가들중거래세가전체조세수입에서차지하는비중은대략 2% 를넘지않는다. 전체조세수입에서국세와지방세의비중은각각 76.7%, 23.3% 로서지방세비중이총조세의 40% 정도를차지하는미국, 일본과큰차이를보이고있으며, 이때문에지방자치단체의재정자립도가낮은수준이다. 우리나라의경우 2002년기준국세와지방세수입은대략 135조 5천억원이며, 부동산거래세해당하는취득세 등록세의세수입이 12 조 8천억원에달하기때문에총조세수입의 10.6% 를차지하여거래세의비중이매우높다. 영국 (1.4%), 미국 (0.15%), 일본 (1.7%) 독일 (0.8%) 등에서는거래세의비중이매우낮고, 거래세부담이비교적높다고알려진스위스도그비중이 2.7% 이며, 우리나라다음으로거래세비중이높은호주의거래세비중은 4.7% 이다. - 183 -
< 표 8-3> 국세, 지방세대비부동산세수비중 ( 단위 : 십억원, %) 연도 국세총계 지방세총계 부동산거래세 부동산보유세 취득세등록세소계비율종합도시재산세토지세계획세 공동시설세 소계비율 1997 699,28 18,406 3,319 4,257 7,576 41.2 1,279 577 731 268 2,855 15.5 1998 677,98 17,150 2,480 3,388 5,868 34.2 1,199 641 752 301 2,893 16.9 1999 756,58 18,586 3,065 4,327 7,392 39.7 1,242 670 785 316 3,013 16.2 2000 92,935 20,601 3,148 4,528 7,676 37.2 1,282 728 815 541 3,166 15.3 2001 95,793 26,665 3,783 5,587 9,370 35.1 1,365 763 851 351 3,330 12.4 2002 103,968 31,526 5,278 7,505 12,783 40.5 1,406 818 894 375 3,493 11.1 주 1. 지방세총계 = 부동산거래세 + 부동산보유세 + 기타세목 2. 비율은 지방세총징수세액 대비 비율임. 자료 1. 행정자치부 (2002), 지방세정연감. 2. 한국조세연구원 (2002), 조세관련통계자료집. 3. 행정자치부 (2003), 행정자치부통계연보. 또다른특징으로는취득세와등록세의양면성을들수있다. 부동산거래부담과관련하여유럽국가들에서취득세및등록세의세율이대부분우리나라의 5.8% 보다높다. 특히외국의경우과세표준이실거래가액이라는점에서실효세율이 3% 정도인우리나라보다는분명히부동산거래세의실효세율이낮지않다. 이와같은사실은이들국가들에서의거래세세수가매우낮다는점에서매우이상한것인데, 유럽에서의부동산매매빈도가우리나라에비하여현저하게낮거나, 아니면우리나라의조세구성요소에서소득세, 법인세, 소비세의비중이아직은선진국들에비하여크게낮은것이그이유일것으로추측하고있다 ( 김정훈, 2001). - 184 -
< 표 8-4> 유럽국가들의거래비용 국가취득세등록세중개수수료비고 프랑스 1% 19%(stamp duty) 5%( 수수료의 18.6% 는 VAT) 독일 2% 2.5% 3~5% 스위스 4% 까지 스웨덴 - 이탈리아 - 네덜란드 6% 0.35~0.7%( 공증료 ) 1.5~3.0%( 등록세 ) 3%( 법인 ) 1.5%( 기타 ) 2%( 공증료 ) 10%( 등록세 ) 0.7%( 공증료 ) 6%( 등록세 ) 3~5% 4~6% ( VAT 추가 ) 4~8%( 주택 ) 2%( 상가 ) 2~3% 파리수도권부동산계약의 78.9%, 기타 19 개도시권부동산계약 75% 가임대계약 유럽에서가장높은거래비용 임대계약금의 11.5% 가 수수료로 책정 15% 이하가하여거래 중개인 ( 변호사 ) 통 덴마크 1.2% 0.3%~4%(stamp duty) 1.5~3.5% 주택은취득세면제 오스트리아 3.5% 1%( 공증료 ) 4. 5%( 등록세 ) 3~5% 룩셈부르크 6% 0.7%( 공증료 ) 3% 거래의 80% 가중개인 통하여 거 래 스페인 1~6% 6.5% 3~5% 노르웨이 2.5% 2.5%( 공증료 ) 2.5%(stamp duty) 2~3% 중개료는부동산취득자가지불 벨기에 - 12.5% 3~5% 중개료는부동산매매자가지불 한국 2.2% 3.6% 0.2~0.8% 주 : 유럽국가들에서취득세및등록세의과세표준은실거래가액임. 자료 : http://burns.dcb.du.edu/sw/europe/( 김정훈, 2001) 보유세의지나친누진세율구조도문제로지적되고있다. 현재우리나라의취득세, 등록세, 그리고종합토지세와같은보유세는지나치게세부담이누진적이라고보고있다. 취득세의경우전체납세자 90% 가 30% 정도의세금만을납부하고있고, 종합토지세의경우에는전체납세자의 95% 정도자전체의 20% 정도의세금만을부담하고있다. 이와같은결과를보면종합토지세는심하게세부담이 - 185 -
누진적이어서지방자치단체의기간세역할을수행하기어렵도록되어있고, 취득세나등록세는종합토지세에는못미치지만대부분의세부담을개인이아닌법인이하고있는것으로추측하고있다. 지방세정연감 에는취득세의납세액을 5천원에서 1억원초과까지 10 개구간으로나누어납세자수를발표하고있고, 종합토지세의경우에는납세액을 500원에서 100 억원초과까지 15 개구간으로나누어납세자수를발표하고있다. 이자료에근거한누진구조를보면급격한누진성을볼수있다 ( 김정훈, 2001). < 그림 8-1> 부동산보유세누진구조 ( 로렌츠곡선 ) 취득세의로렌츠곡선종합토지세의로렌츠곡선 1 1 0.5 0.5 0.3 0.2 0.2 0.1 0 0 0.5 0.8 0.9 1 0 0 0.5 0.8 0.9 1 자료 : 김정훈, 2001. 행정자치부, 2000 지방세정연감 - 186 -
2) 부동산조세를둘러싼쟁점 ( 1) 부동산조세정책의기본방향부동산조세제도의기본원칙과관련하여최명근 (1999) 은부동산세제의단순화필요성제기한다. 거래세를하나의세목으로하기위하여등록세를폐지하고, 재산세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세를통합하여종합부동산세를만들고, 대물개별과세의방법으로비례세율에의해과세하여야한다는주장이다. 모든종류의건물 토지관련재산에대한균등세율적용을강조한다. 노영훈 (1999) 은주거주주택에대한세부담경감을강조하고, 실수요용주택에대한각종세부담경감을통해주택시장의효율성을제고할것을주문한다. 김정훈 (2001) 은현행분리과세유지및주택자산세부담경감은비효율적자원배분을초래한다고주장한다. 토지 건물등모든재산에대하여동일세율을적용하는안 ( 종합부동산세 ) 은세제의단순화측면, 그리고재산의종류를가리지않는다는형평성측면에서의의가있다고보일수있지만, 적정조세이론측면에서는그다지바람직하지않은대안이라고평가한다. 토지에대한세금은건물에대한세금보다훨씬더효율적이며또한형평성도제고될가능성이많기때문에토지와건물에대한현행의분리과세제도는유지하는것이바람직하다고본다. 그리고주택에대한세부담경감은세제정책의대중성측면에서바람직한면이있지만, 미국의근본적세제개혁에대한연구에서지속적으로증명되고있듯이, 여러가지자산중에서주택자산에대한세부담경감이가장비효율적인요소로작용되고있다는점을감안할때그다지바람직하지는않다고평가한다. 주택소유에대하여각종세제혜택이주어지는것은전세계적으로관찰되는현실이지만주택자산에대한지나친세제혜택은한정된자원을비효율적으로배치시킬가능성이클것으로본다. 또한주택은과세표준이풍부한과세대상이이기때문에주택에대한과세강 - 187 -
화와함께소득세나부가가치세의세부담을낮추는것이소비자들에게나쁘지 않은선택일수있다는점도주택에대한과세의적정성을고려할때염두에두 어야할사항이라는것이다. ( 2) 부동산거래세와보유세의조정정부의정책방향이나대부분의조세전문가, 시민단체의의견은보유세를강화하고거래세를낮추는것이다. 거래세는부동산시장의동향에민감해서안정성이낮다거나부정기적으로부과되는거래세는보유과세에비해세원관리가어렵기때문이다. 결국은거래세의인하가필요한이유는형평성 ( 담세능력과비례하는과세 ) 과효율성 ( 동결효과의완화 ) 측면에서 6% 에가까운세율, 그리고지방세세수의 40% 에달하는세부담은지나치게높다는것으로축약된다. 이러한거래세인하및보유세강화논리에대한쟁점에대해김정훈 (2001) 은다음과같이정리하고있다. 첫째, 재산의이전및거래에서많은세금을부과할경우동결효과가나타나고그결과자산이용의효율성이떨어진다는주장에대해서취득세 등록세로말미암아거래가위축되고따라서자원배분의효율성을제고하기위하여이세금들의세율을낮추어야한다는주장이맞는다면, 세율을인하하였을경우거래가활성화되어취득세 등록세의세수가오히려증가하여야한다. 행정자치부와지방자치단체들은이러한주장을믿지않는경향이있다. 세율인하가세수증가로이어질것이라고대안을제시하는경우는거의찾아보기어렵다. 취득 등록세의세율이인하될경우세수변화가거래세 보유세조정의핵심인데, 거래세의세수는재산거래를일생동안얼마나많이하는가에따라서, 그리고세율의인상이거래를얼마나위축시키는가에따라서달라진다. 개인이나법인의일생동안거래빈도가높지않다면, 그리고세율이증가하거나감소하더라도거래빈도가큰영향을받지않는다면세수탄력성은 1에가깝다. 거래세가효율성에미치는효과는거래세가거래를얼마나위축시키는가에달려있는데아직 - 188 -
까지이에대한실증적연구가없기때문에그규모가얼마나되는지는정확하게알수없다. 두번째로재산의이전이나거래보다는재산의보유가더정확한담세능력의척도이기때문에거래세가보유세보다높은것은조세부담의형평성을저해하는것이라는주장에대해서재산세나종합토지세와같은보유세는보유자가부담하기때문에보다형평성을제고하는세금이라는주장이지만이와관련해서는반론이있다 ( 세금의자산효과 ). 취득세 등록세가조세부담의수직적형평성이상당히크지만수평적형평성이높지않다는것이일반적이다. 이는거래세의부담이무엇보다도재산거래또는이사의빈도에따라서크게달라지기때문이다. 재산거래세의수평적형평성이나쁘지만, 재산거래세가노인계층이나저소득층에게크게불리하지않다는점이다 ( 캘리포니아주의사례연구 ). 우리나라의경우에도저소득층들은임대를주로하기때문에취득 등록세를부담하는주된계층이아니라는사실은거래세의조세부담형평성을평가할때매우중요하게다루어져야하는문제이다. 우리나라의거래세는세수가 12 조를넘는큰규모의세원이며, 누진도가상당히높다. 따라서이세금이조세전체에서조세부담의형평성을떨어뜨리는세목이라고보이지는않는다. 다만동일한물건에대하여반복적으로과세하는거래세는거래빈도가높은계층에조세부담을집중시키는불합리성을가지고있는데, 외국의연구결과를보면부동산매매빈도와소득수준이비례하기때문에거래세세부담의수평적불형평성이수직적불형평성으로이어지지는않는다. ( 3) 부동산조세유형별조세부담조정최명근 (1999) 은취득 보유 양도에과세하는세부담의형평성제고를주장한다. 취득세의과표는개별공시지가를적용하고최초세율은 2.5% 정도로책정한다음, 종합부동산세의세수증가에맞추어세율을연차적으로 1% 까지인하하며, - 189 -
종합부동산세의세율은 실효부담률이 1% 내지 1.5% 수준이 되도록책정할 것을 주장한다. 양도소득세의개편방안으로는 1 양도소득세감면조항을 거의삭제, 2 1세대 1 주택의 비과세 재검토, 3 과표의 실지거래가액 과세전환 등을 주장한다. 종류 ( 토지 건물 ) 및 용도 ( 택지 공장용 토지 비업무용 등 ) 에 따른 조세부담 차이의최소화를요구하며, 용도구분에따른비과세 면세를대폭축소하면서조 세부담 경감이 불가피한 경우에도 0.1% 정도의 최저한 과세를 주장한다. 토지세의 누진은 자본이득을 기대한 토지의 과다보유를 억제하는 선에서 책정 하여야 하며, 토지과표는 실지거래가액의 적용을 원칙으로 하되 실지거래가액이 불분명한 경우에는 개별공시지가를 바로 적용하여야 한다는 주장이다. 광역자치 단체를 기준으로 토지 건물 가치를 종합하여 일정금액을 초과하는 부분에 한하 여 광역자치단체가 누진과세를 요구하고 있다. 노영훈 (1999) 의개편대안은주거주주택에대한조세부담경감을강조하는것이 다. 거래단계에서 부과되는 등록세 취득세는 주 거주주택에 한해 특별감면하고, 주택건설촉진법상 ( 주택법 ) 의 국민주택채권 매입의무를 면제시켜 거래비용을 경 감할것을요구한다. 즉주거주주택의부속토지에대한종합토지세는 0.3% 이하 의분리과세로경감하고, 양도소득세는 1가구 1주택에대한비과세제도를주거주 주택대체취득에 대한 일정소득 공제제도로 전환하며, 주택자금대출 원리금상환 액 ( 또는 이자지급액 ) 에 대한 소득공제제도 신설하는 것이다. - 190 -
< 표 8-5> OECD 국가들의세입구조 ( 단위 : 각국화폐, %) 국가조세수입재산관련세재산거래세소비관련세 호주오스트리아벨기에캐나다체코덴마크필란드프랑스독일아이슬란드아일랜드이탈리아일본한국룩셈부르크네덜란드뉴질랜드노르웨이포르투갈스페인스웨덴스위스터키영국미국 17 7,6 87 1,15 7,9 47 4,171 340,290 697,313 579,260 317,090 3,856,117 1,399,027 19 7,0 74 19,2 32 882,181 14 1,3 61 94,984 276,006 318,520 35,160 483,745 6,730,833 29,769 982,837 13 3,4 21 14,964,481 315,143 2,479,037 자료 : OECD, Revenue Statistics, 2000. 출처 : 김정훈, 2001 9.48 1.3 3 3.24 10.4 4 1.4 9 3.61 2.39 7.35 2.38 7.13 5.15 4.79 10.5 3 11. 4 0 8.40 4.90 5.72 2.39 2.87 6.04 3.74 8.29 2.78 10.7 4 10.6 0 4.67 0.61 2.23 0.00 0.81 1.2 3 0.88 1.17 0.80 1.6 9 2.55 2.21 1.7 2 7. 0 3 2.00 1.7 5 0.41 0.41 1.4 0 2.55 0.40 2.72 2.72 1.4 1 0.15 25.46 27.94 24.89 24.69 31.04 33.18 30.71 26.63 27.38 45.85 38.68 27.44 18. 76 40.51 26.10 27.71 35.95 37.23 41.35 29.41 21.55 18. 23 35.72 32.64 16. 16 개별세 ( 특별소비세 ) 12.4 9 7.84 7.50 9.12 11.7 0 12.0 8 11.4 7 8.42 8.38 13.7 8 14.7 3 10.19 7.73 21.53 12.0 4 8.43 7.58 14.4 7 17.4 3 10.4 9 7.34 7.03 5.09 12.7 5 6.50 2. 부동산보유세및지방자치 2004년 3월 11 일부동산대책반회의를통해보유세는강화하고, 거래세는인하하는방향으로부동산관련세제를글로벌스탠더드에맞게개편함으로써실수요자중심의부동산거래가활성화될수있는방안을검토해나가기로하였다. 그러나부동산매매빈도와소득수준이비례하기때문에거래세의동결효과가불 - 191 -
명확하고, 거래세세부담의 수평적 불형평성이 수직적 불형평성으로 이어지지는 않는다는 점을 고려할 필요가 있다. 조세정의의구현은기본원칙이다. 조세정의를구현하기위해서는조세제도와조 세행정이모두조세평등주의정신을반영할수있어야하며, 여기에는입법과정에 서 조세의부담이 공평하게 국민들 사이에 배분되도록세법을 제정하는 것 ( 입법 상의조세공평 ), 집행과정에서공평부담의이념이실현되도록해석 적용해야한 다는 원칙 ( 세법의 해석 적용상의 공평 ) 이 있다 ( 김재진 한상국, 2003). 조세정의는 분배적 정의의 문제이며, 이는 세법에서 조세부담 공평의 원칙으로 구현되며, 다시 수평적공평성 (horizontal equity), 수직적공평성 (vertical equity) 으로 나눈다. 수평적 공평성은 경제적 능력이 동일한 자는 조세부담에서도 동일하여야 한다 는 원칙 (equal treatment of equals) 이며, 수직적 공평성은 더 큰 경제적 능력을 보유한 사람은 더 많은 세금을 내야 한다는 원칙 ( 누진과세 수준과 정도의 문제 ) 으로 수직적 공평성의 확보는 부의 재분배 기반이 된다. 최근생산요소의국제간활발한이동으로인하여자본과노동에대한과세가점 점 제약을 받고 있으며, 소득, 소비, 재산의 3대 세원 중 지역간 이동성이 적고, 재분배 효과가큰 재산세세원의역할 강화가세제의중 장기적발전을 위하여 필수적이다. 지역균형발전정책의 실효성 확보, 지방분권 시대를 맞이하여 중앙과 지방간 세 원의적절한배분방안이주요정책과제로대두되고있으며, 지방자치의활성화를 위해서는 세원이 풍부하고 수익자부담적 성격이 강한 토지세제의 역할 강화가 필요하다. 지방자치단체의 기간 세목으로서 토지세가 제 역할을 충분히 수행하지 못하고 있으며, 토지세 세원이 풍부한 대도시에서의 토지세 의존도가 지방자치 실시 이 후 지속적으로 하락하고있다. 토지의효율적활용, 건물구조의선진화를 위해서 는 건축가격 반영을 통한 건물분 조세부담 인상보다 토지세 조세부담의 인상이 - 192 -
보다더바람직하다. 외국과비교하여토지세의실효세율이매우낮은것도개선할점이다. 우리나라의종합토지세세율은 0.2% 에서 5% 까지의누진세율로되어있고, 대부분의납세자가 0.2% 또는 0.3% 의세율적용을받는다는점을감안할때, 미국은재산세명목세율이단일세율로 7% 로서상당히높다. 미국의실효세율이명목세율보다낮지만 1.15% 정도를미국재산세의평균실효세율이라고보고있으며, 이는일본의재산세 ( 택지 ) 실효세율의약 23 배이고, 우리나라일반적인종합토지세실효세율의약 28 배에달한다. 우리나라종합토지세과표의과표현실화율을약 20% 로보았을때최저세율 0.2% 에적용되는실효세율은 0.04% 수준이다 ( 이영희 김정훈, 2003) < 표 8-6> 외국재산세과표현실화율과실효세율 (1988 년기준, 단위 : %) 지방정부명목세율과표현실화율실효세율 디트로이트 8.28 49.5 4.10 밀워키 3.71 99.4 3.69 필라델피아 7.87 30.2 2.38 시카고 9.66 16. 0 1. 55 뉴욕 9.27 12. 1 1. 13 로스엔젤레스 1. 04 61.2 0.64 동경 ( 택지 ) 1. 40 35.7 0.05 ( 농지 ) 1. 40 28.0 0.0039 자료 : 山埼 (1999). 출처 : 이영희 김정훈, 2003. 또한부동산관련조세의정책수단활용에서부동산투기억제대책수단으로서성격과지방자치활성화수단으로서성격을분명히구분할필요가있다. 투기억제수단, 주택등부동산과다보유억제수단으로서조세정책은정책적일관성을확보하는것이중요하고, 실거래가과세기반을확보하여실효세율을높이고조세정책의효과성을제고하는것이중요하다. - 193 -
지방자치활성화를위한기간세구조의확립이필요하다. 외국의경우지방자치단체의대표적인기간세는토지및건물에부과하는세금인데대개의경우단일세율이적용되고있다. 지자체의기간세역할을위해서는누진도를개선하여야한다. 토지세가지방자치단체의기간세역할을수행할수있도록토지세제를개편하는것이고, 또한세율이나과표의현실성이떨어지는재산세의구조개편도필요하다. 토지세와재산세의지나친누진도를개선하여광범위한계층으로부터세금을걷는역할을잘수행한다면, 여기에맞추어거래세의조정이보다원활하게이루어질것이다 ( 근거과세기반의확충은 넓은세원, 낮은세율 의기초가됨 ). 즉, 종합토지세와재산세제가현재의지나친누진세율구조를벗어나고, 또한인별합산형식에서대물단일과세체계를띠게되면, 지방자치단체는자체재원의확보수단으로서토지세및재산세를적극적으로활용할수있다 ( 이영희 김정훈, 2003). 3. 부동산양도소득세 1) 양도소득세개요 우리나라 양도소득세는 분리과세, 인세, 부동산정책조세의 성격을 가지고 있다. 양도차익에 관한 과세제도는 1967년 11 월 29일 부동산투기억제에 관한 특별조치 법에 의한 투기억제세에서 비롯되며, 1974년 12 월 24일 양도소득세로 흡수하여 오늘에 이르고 있다. 양도소득세는 부동산양도로 실현된 자본이득을 주 과세대상으로 하는 비정기 적 자발적조세이면서 여타의통상소득에 대한 종합소득세부과와분리하여 과 세하는분리과세방식이다. 과세대상의거래를통한자본이득발생이라는개별거 래세적 성격과 연간 한 개인의 자본이득을 합산하여 과세한다는 인세적 특징을 동시에 지닌다. - 194 -
양도소득세의과세대상은부동산과그권리, 비상장주식, 기타자산을모두포함하지만부동산이사실상양도소득세의대부분을차지하고있으며, 실질적으로연간발생하는자본이득을총합산하여소득세로부과한다는당초의취지보다는부동산거래시마다개별적으로양도소득에부과한다는측면에서부동산양도세로서운영되고있다. 또한부동산경기를조절하는정책조세로서의성격을강하게띠고있다. 개별거래세및인세적특성으로인해주택시장활황기에는세율인상, 과표인상, 비과세감면축소의방법을, 불황기에는세율인하, 과표인하, 비과세감면확대의방법을통해주택건설및신규취득등경기를조절하는정책세제로활용하고있다. 현재양도소득세의과표구간및세율체계개편으로종합소득세의누진세율구조와일치시켜양도소득을다른종합소득과분리하여과세하는효과때문에조세부담을완화시키면서주요 OECD 국가들의자본이득에대한종합소득세로의포괄과세경향과다른방향으로발전하고있다. 양도소득세과세대상은소득세법제94조 ( 양도소득의범위, 개정 2003.12.30) 에당해연도에발생한양도소득을말한다고규정하고있다. 자산의양도란자산에대한등기또는등록과관계없이매도, 교환, 법인에대한현물출자등으로인해그자산이유상으로사실상이전되는것을말한다. - 195 -
< 표 8-7> 양도소득세의과세대상 유형과세대상주요내용 부동산 부동산권리 주식또는출자지분 기타자산 토지지적법에의하여지적공부에등록하여야할지목에해당하는것건물건물에부속된시설물과구축물을포함 부동산취득권리 건물이완성되는때에그건물과이에부수되는토지를취득할수있는권리를포함 기타지상권, 전세권과등기된부동산임차권 주권상장법인 협회등록법인 소유주식의비율ㆍ시가총액등을감안하여대통령령이정하는대주주가양도하는것과동법에의한유가증권시장에서의거래에의하지아니하고양도하는것 당해법인의대주주가양도하는것과동법에의한협회중개시장에서의거래에의하지아니하고양도하는것 기타주권상장법인또는협회등록법인이아닌법인의주식등 영업권 회원권등 기타 사업용고정자산과함께양도하는영업권 ( 영업권을별도로평가하지아니하였으나사회통념상영업권이포함되어양도된것으로인정되는것과행정관청으로부터인가ㆍ허가ㆍ면허등을받음으로써얻는경제적이익을포함 ) 이용권ㆍ회원권그밖에그명칭에관계없이시설물을배타적으로이용하거나일반이용자에비하여유리한조건으로이용할수있도록약정한단체의일원이된자에게부여되는시설물이용권주식등의주권또는출자증권을발행한법인의주주의구성, 부동산의보유현황또는사업의종류등을감안하여대통령령이정하는자산 양도소득세세액계산및과세체계를살펴보면다음과같다. 먼저과세표준인과세양도차익 (taxable gains) 을계산하는과세표준산정방식에서 기준시가 적용을원칙으로하고, 실지거래가액 적용을예외로채택하여일종의추계과세제도 (presumptive taxation method) 를사용하고있다. 1983 년까지는실질과세원칙에충실하도록실거래가액원칙으로양도차익을결정하다가조세저항및세무부조리등의세무행정상의애로를이유로기준시가원칙으로전환하였다. - 196 -
< 표 8-8> 양도소득세과세체계 양도가액 - 취득가액등 = 양도차익 양도차익 - 장기보유특별공제 = 양도소득금액 양도소득금액 - 양도소득기본공제 = 과세표준 과세표준 세율 = 산출세액 양 도 가 액 기준시가또는실지거래가액 - 취 득 가 액 기준시가또는실지거래가액 - 필 요 경 비 기준시가개산공제또는양도비등실제경비 양 도 차 익 - ( 토지 건물의양도차익 ) 공제율 장기보유특별공제 3년이상보유 5년이상보유 10년이상보유 10% 15% 30% * 60% 세율적용받은1세대 3주택이상자의양도주택과미등기양도자 산은적용배제 * 1세대 1주택비과세요건을갖춘기준면적미만의고가주택은 5년이 상보유시 25%, 10년이상보유시 50% 공제율을적용함 - 기준면적미만의고가주택 : 실지양도가액이 6억원을초과하면서 아파트는전용면적이 45평미만, 단독주택은건평 80평미만이고 동시에대지150평미만인주택 양도소득금액 - 양도소득기본공제 연간 250만원 양도소득과세표준 세 율 양도소득세율표참조 산 출 세 액 - 세액공제+감면세액 예정신고납부세액공제 (10%), 조세특례제한법상감면세액등 자진납부할세액 - 197 -
2) 부동산양도소득세율 양도소득세부과자산별세율과부동산보유기간별양도소득세율을정리하면 < 표 8-9>, < 표 8-10> 과같다. < 표 8-9> 부동산, 부동산에관한권리, 기타자산의양도소득세율 토지 건물 구분 2002 년 ~2003 년양도분 지상권, 전세권, 부동산을취득할수있는권리 보유기간 1 년이상 과세표준 세율 누진공제 1 천만원이하 9% 4 천만원이하 18% -90 만원 8 천만원이하 27% -450 만원 8 천만원초과 36% -1170 만원 보유기간 1 년미만 36% 미등기양도 60% 특정주식 부동산과다보유법인의주식 특정시설물이용권 보유기간에 관계없이 9%~36% 누진세율 사업용고정자산과 함께 양도하는 영업권 토지 건물 구분 2004. 1. 1 이후양도분 지상권, 전세권, 부동산을취득할수있는권리 특정주식 부동산과다보유법인의주식 특정시설물이용권 사업용고정자산과 함께 양도하는 영업권 보유기간 2 년이상 보유기간 1 년이상 ~ 2 년미만보유기간 1 년미만 1 세대 3 주택이상자주택 과세표준 세율 누진공제 1 천만원이하 9% 4 천만원이하 18% -90 만원 8 천만원이하 27% -450 만원 8 천만원초과 36% -1170 만원 40% 50% 60% * 03.12.31 현재 1 세대 3 주택이상인자가 04.12.31 이전양도하는주택은일반세율적용 미등기양도 70% 보유기간에관계없이 9%~36% 누진세율 - 198 -
< 표8-10> 부동산양도소득세율개정세율보유기간구세율기본세율탄력세율주민세포함 2년이상 9~36% 9~36% 14~51% (15.4~56.1%) 1~2 년양도 9~36% 40% 55% (60.5%) 1년이내양도 36% 50% 65% (71.5%) 보유기간에 3주택양도 60% 75% (82.5%) 따른차등세율미등기양도 60% 70% 85% (93.5%) 우리나라양도소득세제의주요특성을살펴보면, 우선 1세대 1주택비과세제도및그요건을두고있다. 비과세제도의취지는자가거주자의거주주택이전과정에서구주택을처분하여일시적으로실현한양도차익을신주택구입에재투자하는경우양도소득이실현되었다고보기어려우므로실현주의과세원칙 (realization principle) 에기초한기본틀을보완하기위해조세경감 (tax relief) 또는과세이연 (deferral) 을하는것이다. 그리고주택은국민의기본적인주거생활의기초가되는것으로간주하여일정한요건을갖춘경우 1세대 1주택에대해서는비과세제도를시행하고있으며, 부동산경기변동에따라비과세요건을강화하는정책을수시로사용하고있다. 단고가주택은제외하고있다. 정부의재정지출을직접적으로수반하지않으면서주택에주는가장큰조세지원이라고할수있으며, 연간비과세조세지출규모는약 4조원으로추산하고있다 ( 국토연구원, 2003). - 199 -
< 표 8-11> 1 세대 1 주택양도소득세비과세요건개정내용 서울 과천 5 대신도시지역 기타지역 구분 일반적인경우 '99 년중계약으로취득한주택일반적인경우 '99년중계약으로취득한주택 03. 9. 30. 이전양도 3 년이상보유 1 년이상보유 양도시기별 1 세대 1 주택비과세요건 03. 10. 1.~ 03.12.31. 양도 3 년이상보유 + 1 년이상거주 04. 1. 1.~ 04.12.31. 양도 1 년이상보유 + 1 년이상거주 3 년이상보유 05. 1. 1. 이후양도 3 년이상보유 + 2 년이상거주 3 년이상보유 + 2 년이상거주 1 년이상보유 3 년이상보유 소득세법상 1 세대 1 주택양도소득세비과세규정 소득세법제 89 조 ( 非課稅讓渡所得 ) 다음각호의소득에대하여는양도소득에대한소득세 ( 양도소득세 ) 를과세하지아니한다. < 개정 1998.12.28, 1999.12.28, 2002.12.18> 3. 대통령령이정하는일세대일주택 ( 가액이대통령령이정하는기준을초과하는고가주택을제외한다 ) 과이에부수되는토지로서건물이정착된면적에지역별로대통령령이정하는배율을곱하여산정한면적이내의토지의양도로인하여발생하는소득 소득세법시행령제 154 조 (1 세대 1 주택의범위 ) 1 법제 89 조제 3 호에서 " 대통령령이정하는 1 세대 1 주택 " 이라함은거주자및그배우자가그들과동일한주소또는거소에서생계를같이하는가족과함께구성하는 1 세대 ( 이하 "1 세대 " 라한다 ) 가양도일현재, 국내에 1 주택을보유하고있는경우로서당해주택의보유기간이 3 년이상인것 ( 서울특별시, 과천시및택지개발촉진법제 3 조의규정에의하여택지개발예정지구로지정ㆍ고시된분당ㆍ일산ㆍ평촌ㆍ산본ㆍ중동신도시지역에소재하는주택의경우에는당해주택의보유기간이 3 년이상이고그보유기간중거주기간이 2 년이상인것 ) 을말한다. 다만, 1 세대가양도일현재국내에 1 주택을보유하고있는경우로서다음각호의 1 에해당하는경우에는그보유기간및거주기간의제한을받지아니한다. < 개정 1995.12.30, 1998.4.1, 1999.12.31, 2002.10.1, 2002.12.30, 2003.11.20, 2003.12.30> - 200 -
다음으로 60% 양도소득세율이적용되는 1세대 3주택이상자의판정기준은다음과같다. 1세대 3주택이상판정에서주택수에포함되는주택 ( 국내소재주택에한함 ) 은다음과같다. 1 수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 및광역시 ( 부산, 대구, 대전, 광주, 울산 ) 에소재하는주택. 2 위1 단서지역및수도권 광역시이외의지역에소재하는주택으로서그주택 ( 부수토지포함 ) 의기준시가가당해주택및그밖의주택양도당시 3억원을초과하는주택. 그러나 1 세대 3 주택이상이더라도중과세에서제외하는주택이있으며, 그유형 에는다음과같은주택들이포함된다. 1 광역시에소속된군및지방자치법제 3 조제 3 항 제 4 항규정에의한읍 면 지역주택, 수도권중당해지역의주택보급률, 주택가격및그동향등을감 안하여재정경제부령이정하는지역의주택과수도권 광역시이외지역소 재주택으로그주택 ( 부수토지포함 ) 의기준시가가양도일현재 3 억원이하 인것. 2 사업자등록과임대주택법에의한임대사업자등록을한거주자가임대주택으 로등록하여임대한국민주택으로서다음 < 표 8-12> 중하나에해당하는장 기임대사업용국민주택. < 표 8-12> 양도소득세중과제외임대주택 매입임대주택 60% 중과제외요건구분임대호수임대기간규모 5 년이상임대건설임대주택 5 호이상또는임대주택법에국민주택규모이하의해분양기존사업자 (03.10.29 이전 2 호이상 5 년이상국민주택규모이하사업자등록등을한자 ) 기준시가 3 억이하 * 신규사업자 (03.10.30 이후같은시 군에 10 년이상 사업자등록등을한자 ) 소재한 5 호이상 * 신규사업자의경우같은시 ( 특별시 광역시포함 ) 군에서 5 호이상국민주택을임대해야함 - 201 -
3 조세특례제한법 제 97 조, 제 97 조의 2, 제 98 조의 규정에 의해 양도소득세 감면 되는 임대주택으로서 5년 이상 임대한 국민주택 4 종업원에게 무상제공하는 기간이 10 년 이상인 장기사원용 주택 5 조세특례제한법제99 조, 제99 조의 3 규정에의하여양도소득세가감면되는신 축주택 6 소득세법시행령 제155 조제 6항제1 호의 규정에 해당하는 문화재주택 7 소득세법시행령 제155 조제 2항에 해당하는 상속주택으로서 상속일부터 5년이 미경과한 주택 8 저당권실행으로 취득하거나 채권변제를 대신하여 취득한 주택으로 재경부령 이 정하는 주택 9 주택의가격및면적등을감안하여재정경제부령이정하는일정규모이하의 소형주택 10 1세대가상기 1-8 의주택을제외하고 1주택만소유한경우당해주택 ( 일반 주택 ) 양도소득세의또다른특성은탄력세율제도를유지하고있다는것이다. 경기동향에신축적으로대처하기위하여 1980년 12 월도입된제도로서시행령에서실행세율규정하고있다. 소득세법제104 조제 1항에규정된세율에 15% 를가감한범위안에서소득세법시행령으로조정할수있으며, 부동산가격안정을위하여필요한경우에는그적용대상을투기지역으로지정된지역의부동산에한정할수있다. 3) 재개발재건축아파트의양도소득세 (1) 재개발 재건축아파트의양도차익산정방법 - 202 -
1세대 1주택비과세요건을보면, 소득세법시행령제155 조 1세대 1주택비과세특례조항을통하여 도시및주거환경정비법 에의한주택재개발사업또는주택재건축사업을시행하는정비사업조합의조합원이당해조합을통하여취득한입주자로선정된지위 ( 이에부수되는토지를포함 ) 를양도하는경우양도일현재다른주택이없는경우에는제154 조제 1항의규정에의한양도소득세를비과세하는 1세대 1주택으로간주한다 ( 신설 1998.12.31, 2001.12.31, 2003.6.30, 2003.12.30). 조합원은주택재개발사업의경우동법제48 조의규정에의한관리처분계획의인가일, 주택재건축사업의경우동법제28 조의규정에의한사업시행인가일이나그전에기존주택이철거되는때에는기존주택의철거일현재제154 조제 1항의규정에해당하는기존주택을소유하는자에한정한다. 재개발재건축아파트의양도차익산정방법 ( 소득세법시행령제166 조규정 ) 은크게두가지방법으로이루어진다. 첫째소득세법제100 조의규정에의하여양도차익을산정하는경우, 도시및주거환경정비법 에의한주택재개발사업또는주택재건축사업을시행하는정비사업조합의조합원이당해조합에기존건물과그부수토지를제공하고취득한입주자로선정된지위를양도하는경우, 그조합원의양도차익은다음각방법의산식으로계산한다 ( 개정 2001.12.31, 2003.6.30, 2003.12.30). 1 청산금을납부한경우 [ 양도가액 - ( 기존건물과그부수토지의평가액 + 납부한청산금 ) - 법제 97 조제 1항제 2호및제4 호의규정에의한필요경비 ] + [( 기존건물과그부수토지의평가액 - 기존건물과그부수토지의취득가액 ) - 법제97 조제 1항제 2호및제4호또는제163조제6항의규정에의한필요경비 ] 2 청산금을지급받은경우 [ 양도가액 - ( 기존건물과그부수토지의평가액 - 지급받은청산금 ) - 법제97 조제 1항제2 호및제4 호의규정에의한필요경비 ] + [( 기존건물과그부수토지의평가액 - 기존건물과그부수토지의취득가액 - 법제 97 조제 1 항 - 203 -
제 2 호및제 4 호또는제 163 조제 6 항의규정에의한필요경비 ] ( 기존건물과그 부수토지의평가액 - 지급받은청산금 ) / 기존건물과그부수토지의평가 액 ] 3 기존건물과그부수토지의평가액 도시및주거환경정비법 에의한관리처분계획또는사업시행계획에의하여정하여진가격. 이경우그가격이변경되는때에는변경된가격으로함 ( 개정 2001.12.31, 2003.6.30, 2003.12.30). 4 소득세법제100 조제 2항의규정을적용하는경우토지와건물등의가액의구분이불분명한때 : 부가가치세법시행령에의하여안분계산함 ( 제48 조의 2제 4 항단서의규정 ). 다음으로 위의 첫째의 방법을 적용할 때, 기존건물과 그 부수 토지의 취득가액 을 확인할 수 없는 경우에는 다음과 같은 방법으로 계산한다 ( 개정 2001.12.31, 2003.12.30). 기존건물과 그 부수토지의 평가액 ( 취득일 현재 기존 건물과 그 부수토지의 법제 99 조제 1 항제 1 호의 규정에 의한 기준시가 / 관리처분계획인가일 또는 사업시행인가 일 현재 기존건물과그 부수토지의법제 99 조제 1 항제 1 호의규정에 의한 기준시가 ) (2) 관리처분계획에따라취득한신축건물및그부수토지를양도하는경우양도차익계산방법 : 재개발 재건축단계별계산방법소득세법제100 조의규정에의하여양도차익을산정함에있어서 도시및주거환경정비법 에의한주택재개발사업또는주택재건축사업을시행하는정비사업조합의조합원이당해조합에기존건물과그부수토지를제공하고관리처분계획에따라취득한신축건물및그부수토지를양도하는경우기준시가에의한양도차익은다음각각의구분에따라계산한양도차익의합계액 ( 청산금을수령 - 204 -
한경우에는이에상당하는양도차익을차감한다 ) 으로한다.( 신설 2002.12.30, 2003.6.30, 2003.12.30) 여기서말하는필요경비는소득세법제97 조및시행령 163 조에의해취득가액 ( 기준시가또는실지거래가액, 매매사례가액, 감정가액또는환산가액 ), 자본적지출 ( 용도변경ㆍ개량또는이용편의를위하여지출한비용, 소송및화해비용등 ), 양도비 ( 증권거래세, 만기전채권매각차손 ) 를말한다. 1 기존건물과그부수토지의취득일부터관리처분계획인가일또는사업시행인가일 (" 관리처분계획인가일등 ") 전일까지의양도차익관리처분계획인가일등전일현재의기존건물과그부수토지의기준시가 - 기존건물과그부수토지의취득일현재의기존건물과그부수토지의기준시가 - 기존건물과그부수토지의필요경비 2 관리처분계획인가일 등으로부터 신축건물의 준공일 ( 취득일 ) 전일까지의 양 도차익 신축건물의 준공일 전일 현재의 기존건물의 부수토지의 기준시가 - 관리처 분계획인가일 등 현재의 기존건물의 부수토지의 기준시가 3 신축건물의준공일부터신축건물의양도일까지의양도차익신축건물의양도일현재의신축건물과그부수토지의기준시가 - 신축건물의준공일현재의신축건물과그부수토지의기준시가 - 신축건물과그부수토지 ( 기존건물의부수토지보다증가된부분에한정 ) 의필요경비 - 205 -
4) 양도소득세제의변천 양도소득세제의도입은 1974 년 1 월국민생활안정을위한대통령긴급조치 3 호 에서기원한다. 이를계기로공한지및법인의비업무용토지에대한재산세중 과세가실시되었고, 기존의부동산투기억제세는소득재분배기능강화및세수확 보를위해 소득세법 (1974.12.24), 법인세법 (1974.12.21) 개정을통해양도소득 세및법인세특별부가세로흡수통합하였다. 최근양도소득세정책과특징을보 면, 우선비과세요건강화경향, 단기양도차익등에대한양도세율인상, 실거래 가로과세하는투기지역확대경향을보인다. 양도소득세기준시가상향조정이이루어져현재아파트양도소득세와상속세, 증여세의과세기준으로기준시가를활용하고있으며, 국세청에서건축비, 위치, 거래동향등을감안하여고시하고있다 ( 표 8-13 참조 ). < 표 8-13> 최근양도소득세정책의변화 정책주요내용 2003.9.4 고급주택면적기준을하향조정 ( 전용면적 50 평이상 45 평이상 ) 주택시장 3 주택이상보유자의주택양도에대해기준시가대신실지거래가액으로과세 서울, 5 대신도시및과천소재주택에대하여 1 세대 1 주택비과세요건에거안정대책주요건 (1 년이상 ) 추가 2003.1029 주택시장종합안정대책 2004.1.1 1 세대다주택자에대한양도세중과. 특히, 1 세대 3 주택이상보유자에대해서는양도차익대부분을세금으로흡수토록양도세율을 60% 수준으로인상함. 투기지역에대해서는탄력세율을우선적용하여최고 75%( 주민세포함 82.5%) 까지과세 법개정후시행하되, 기존주택은 1 년의유예기간을부여 미등기양도 : 70% 85%( 주민세포함 93.5%) 1 세대 3 주택이상자의주택양도차익에대해서는 3 년이상보유한경우에도장기보유특별공제 ( 양도차익의 10~3 0 %) 적용을배제하고, 보유기간에관계없이 60% 의양도세율로과세. 1 세대 2 주택이상자의투기지역내주택양도에대해서는양도소득세탄력세율 (15%p 범위내 ) 을우선적용하여중과함 개인부동산매매업중주택의매매차익이있는자 (1 세대 3 주택이상자에한함 ) 에대해서는종합소득세율 (9~36%) 로과세하지아니하고양도세중과세율 (60%) 을적용하여과세. 단기보유부동산의양도차익에대한세율을보유기간이 1 년미만인경우 36% 에서 50% 로인상하고, 1~2 년간보유한경우에도 9~36% 에서 40% 로인상함. 서울ㆍ과천ㆍ 5 대신도시지역에소재하는주택에대하여는 1 세대 1 주택비과세요건을강화하여 3 년이상보유기간중 1 년이상거주에서 3 년이상보유기간중 2 년이상거주로강화 - 206 -
5) 양도소득세제개선 부동산관련조세에공통적인사항이지만주택유형별양도세형평성제고가필요하다. 과세양도차익을계산하는과세표준산정방식에서단독주택과집합건물이차이가있어조세부담의불공평성을야기하고있다. 즉, 단독주택은부속토지는공시지가, 건물은재취득원가법에의한국세청건물기준시가로각각구분하여양도차익을계산한다음합산하여과세하고있으며, 아파트등집합건물은토지와건물을일체로평가한거래사례비교법으로결정고시하고있다. 응익과세원칙의확립과부동산투기억제도중요한사안이다. 부동산처분에서발생하는자본이득을환수함으로써부동산투기유발요인을제거하며, 소득상승분만큼환수하는것이중요하다 ( 국토연구원, 2003). 예컨대채권등다른금융투자수단의수익률을고려하여양도소득세율을결정하는것도고려할필요가있다. 주택투자수익률 = [ 주택가격상승률 (11%) - 취득세및등록세실효세율 (1.5%) - 양도소득세율 (11% 36%)] = 5.5%. cf. 회사채연간수익률 5.3% 또한다주택보유를통한부동산투기및자본이득수취를억제하기위해현재의 1가구 3주택이상의양도세중과에서부동산투자총자본이득과주택수요건을동시에고려하여주택수와 2주택이상에서발생하는일정규모이상의총자본이득을누진과세할필요가있다. 다주택보유자들의경우임대소득과세를정상화한다음기업형임대사업자로유도하여다주택보유에따른이득의국세화효과를달성할수있다. 세번째로 1세 1주택비과세제도폐지또는요건강화를검토하여야한다. 외국의주택양도에대한과세특례제도를보면, 우리처럼 1세대 1주택의양도소득세를비과세하는나라는거의없는것으로알려져있다. 그러나일정액의양도차익을 - 207 -
소득공제해줌으로써실질적으로양도소득세가과세되는사례는적다 ( 표 8-14 참조 ). < 표 8-14> 외국의주택양도소득세비과세제도 국가과세특례주요내용 미국 일본 영국 소득공제제도 소득공제제도 거주기간발생이득면제 공제대상 : 양도일전 5 년의기간중 2 년이상소유하고주된주거로사용한주택. 여러주택소유시主된住宅 (primary residency) 만적용 공제한도 : 연간 25 만불 ( 약 3 억원 ). 부부합산연간 50 만불 ( 약 6 억원 ) '97 년이전에는과세이연제도에의하였음 공제대상 : 주된주거주택 ( 주거로미사용시 3 년이내양도 ). 여러주택소유시主된住宅. 공제한도 : 연간 3 천만엔 ( 약 3 억원 ). 즉개인이거주용으로사용하는 가옥및부속토지등을양도하는경우 3 천만엔 ( 약 3 억원 ) 의소득공제가허용 면제대상 : 주된거주주택의거주기간중에발생한이득면제. 여러주택소유시제 2 주택취득후 2 년이내주된주거용주택세무서통지 면제한도 : 소유기간중거주기간에상당하는자본이득세만면제 1세대 1주택비과세제도와관련하여, 현재방식은양도차익이가장클것으로예상되는주택을늦게팔도록유도하는문제점을가지고있으며, 실거래가액에기초한양도세과세로의발전에장애요인으로작용하고있다. 거래당사자중한쪽이양도소득세비과세대상자인경우, 개인간거래시거래가격을노출하지않고담합으로다운계약서와같은불성실신고를양산하며조세정책의실효성을약화시키고있다. 1세대 1주택비과세제도를폐지한다면현재다운계약서가일반화된상황에서첫번째거래에서발생하는양도차익에대해서는 1세대 1주택비과세요건에맞추어비과세를하고, 두번째거래부터는실거래가기반양도차익에대해과세한다음일정규모의양도소득에대해서서는소득공제혜택을부여할수있고, 실거래가정보구축이가능하다는장점이있다. - 208 -
비과세 요건의 강화의 경우에는 실제로 입주하여 거주하는 주택소유를 유도하 는데조세지원의초점을맞추려면 ( 실수요자의실질거주에대한조세혜택 ) 보유요 건보다는 거주요건을 기준으로 삼는 것이 옳은 방향이다. 따라서 보유요건에 비 추어 직장이동, 이사기간 등을 고려하여 실질거주요건을 강화하는 것이 필요하 다. 네번째로비과세 감면등양도소득세적용예외의축소할필요가있다. 우선 조세특례제한법 상 양도소득세비과세 감면 대상은 공공사업용 토지 등에 대한 감면 (77 조 ), 장기임대주택에 대한 감면 (97 조 ), 신축임대주택에 대한 양도소득세 감면특례 (97 조의 2), 미분양주택 취득자에 대한 과세특례 (98 조 ), 신축주택 취득자 에 대한 감면 (99 조 ), 신축주택의 취득을 위한 주택양도에 대한 양도소득세의 특 례 (99 조의 2), 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 과세특례 ( 99 조의 3), 농어 촌주택 취득자에 대한 양도소득세 과세특례 (99 조의 4), 근로자의 주거안정지원을 위한 과세특례 (100 조 ) 등 다양하다. 그리고주지하다시피 소득세법상 1세대 1주택 도 양도소득세 비과세 대상이다 ( 법 89 조, 시행령 154 조 ). 그리고 1세대 3주택이상이더라도 양도소득세중과세에서 제외하는 주택이 존재 한다. 2003년 10.29 주택시장안정대책의 일환으로 1세대 3주택 이상의 양도차익 에 대해서는 중과하기로 하였으며, 2003월 12 월 31일 현재 1세대 3주택이상인 자 가 2004년 12 월 31 일이전에기존주택을양도하는경우에는일반세율을적용 (1년 유예 ) 하기로 하였다. 여기서 1세대 3주택이상 판정기준은 서울, 광역시 ( 군지역 제외 ), 경기도 ( 읍 면 지역 제외 ) 지역은 모든 주택, 기타지역은 국세청기준시가 기준으로 3억원을 초 과하는 주택은 보유주택수에 포함하고, 앞의지역에 해당하더라도 조세특례제한 법에 의하여 양도소득세 감면대상인 주택, 장기임대주택, 소형주택 등은 제외한 다. 단 소형주택기준에 해당되더라도 도시 및주거환경 정비법 에 의한 정비구 역 ( 재개발 재건축지역 ) 에 소재하는 주택은 제외한다. 소형주택해당여부는 정비 구역 ( 재개발 재건축지역 ) 지정 고시일을 기준으로 판단판다 ( 표 8-13 참조 ). - 209 -
정비구역지정절차 : 기본계획수립 정비구역지정 추진위원회구성 안전진단 조합설립 사업시행인가 관리처분계획인가 준공및청산주택투자수익률 = [ 주택가격상승률 (11%) - 취득세및등록세실효세율 (1.5%) - 양도소득세율 (11% 36%)] = 5.5%. cf. 회사채연간수익률 5.3% < 표 8-15> 1 세대 3 주택이상양도소득세중과대상제외주택 유형 기준 양도세감면주택 조세특례제한법의양도세감면주택 장기임대주택소형주택 건설임대주택 : 5 호이상, 3~5 년이상임대, 국민주택규모이하 매입임대주택 : 2003년 10 월 30 일기준신규사업자는국민주택규모이하주택을 5 호이상취득하여 10 년임대하는경우, 기존사업자는국민주택규모이하주택을 2호 이상취득하여 5 년이상임대하는경우 1 2003.12.31 이전에 취득한 주택 으로서, 2 국세청기준시가 기준 으로 주택가액 ( 토지가액 포함 ) 이 4 천만원 이하 이고, 3 주택의 면 적이 다음 기준 이하인 것 공동주택 ( 아파트, 연립주택, 다 세대주택 ) 은 전용면적기준 60 m2 (18 평 ) 이하 단독주택은 건평 60 m2 (18 평 ) 이 하이고, 대지 120m2 (36평) 이하 인것 오피스텔은제외 기타지역 국세청기준시 가 3 억원미만주택 중과대상에서제외하는서울, 경기, 6 대광역시소재소형주택수는약 885 천호로 전체주택수 6,911 천호의 12.8% 수준이다 (8-16 참조 ). < 표8-16> 2003년말 기준 지역별 소형주택 수 추정 ( 천호 ) 구 분 서울 경기 부산 대구 인천 광주 대전 울산 합계 전 체 1,946 2,227 796 521 594 293 313 221 6, 911 소형주택 124 183 114 72 160 112 46 44 885 (%) (6.4) (8.2) (14.3) (13.8) (26.9) (38.2) (14.7) (19.9) (12. 8) - 210 -
제 9 장부동산보유세제도 1. 부동산보유관련조세현황과쟁점 1) 보유세수현황과특징 2003년보유세의총세수는 3조 8,399억원이며보유세가세수에서차지하는비중은최근까지지속적으로감소하는추세이다. 보유세가지방세에서차지하는비중은 1998년 17% 에서 2003년 11.9% 로하락하였고, 지방세의부동산관련세에서차지하는비중은 1998년 33% 에서 2003년 23.2% 로하락하였다 ( 조세연구원, 2004) 지방자치단체가손쉬운거래세에치중하고보유과세강화노력을소홀히한결과부동산보유비용이낮고, 부동산보유에대한낮은세금은부동산에대한투자수익률을제고하여자산간상대가격을왜곡시키고있다. 강남구등은재정자립도가높아교부금이필요없으므로민선지자체장이보유세를인상할유인이없으며, 서울서초구, 강남구등이정부의재산세인상안에반발하고있는상황이다. < 표9-1> 주요외국 거래세ㆍ보유세 비율 (2000년) ( 단위 : %) 구 분 한국 1) 독일 일본 영국 미국 거래단계 2) 70.8 36.1 16.8 21.1 1.7 보유단계 29.2 63.9 83.2 78.9 98.3 주 : 1) 한국의 2002 년 보유세비중 : 21.5% 2) 거래단계 : 양도소득세는 제외 자료 : 부동산보유세개편 추지위원회 - 211 -
< 표 9-2> 연도별보유세비중 ( 단위 : 10 억원, %) 98 99 00 01 02 03 증가율지방세 ( 03/ 98) 17,149 18,586 20,600 26,664 31,525 33,132 93.2 부동산세 ( 1 + 2) 8, 7 62 10, 165 10, 84 2 12, 69 9 16, 2 74 17, 014 9 4. 1 1 보유세 2,893 2,773 3,166 3,330 3,491 3,963 36.9 재산세 640 669 727 763 817 903 41.0 종토세 1,190 1,242 1,281 1,365 1,405 1,651 38.7 공동시설세 301 76 341 350 374 411 36.5 도시계획세 752 785 815 851 893 998 32.7 2 거래세 ( 취득 등록세 ) 5,868 7,392 7,675 9,369 12,782 13,051 122.4 비율 보유세 / 지방세 17. 0 14.9 15. 4 12. 5 11. 1 11.9 30.0 보유세 / 부동산세 33.0 27.3 29.2 26.2 21.5 23.2 29.7 주 : 2003 년 행정자치부최종 확정자료 ( 농특세, 지방교육세제외 ) 자료 : 한국조세연구원, 2004 명목상 고세율구조로 되어 있지만 과표현실화율이 낮고, 토지와건물의구분과 세, 복잡한 과세체계 등으로 인하여 여러 채의주택을 보유하고있더라도 종토세 ㆍ재산세의 부담이 얼마 되지 않기 때문에 재산보유액에 따른 응능부담이 이루 어지지 않고, 부동산투기 억제 ( 과다보유 억제 ) 기능도 상실하고 있다. 종합토지세과표의현실화율은 2003년 36.1% 이고, 실효세율은 동년 기준 0.16% 이다. 그리고 재산세의 과표현실화율은 27.1% 이고, 실효세율은 0.09% 이다. 반면 에 국세인 종합소득세평균 실효세율은 15% 로서 보유세세율이 매우 낮음을 알 수 있다. 다음으로 토지와 건물의 보유세 부담 불공평성 문제이다. 현재 토지와 건물의 분리과세 및 분리평가로 인해서 전체 부동산가치를 구성하는 토지와 건물의 구 성부분 중에서 토지비중이 높을수록 건물과 토지에 대한 총보유세 부담이 낮아 지는 현상이 발생한다. 건물과표의 비중이 높을수록 조세부담이 높고, 토지과표 비중이 높을수록 조세부담이 낮은 것이다. - 212 -
주택에대한재산세율은급진적인고세율구조 (1,200만원이하 0.3%~4,000만원초과 7%) 로되어있으나과표가시세에비해매우낮고, 물건별로과세하는관계로사실상누진세율기능을상실하고있다. 아울러과표가조금만올라도세부담이급증하므로오히려과표현실화에걸림돌 ( 세율체계조정필요 ) 로작용한다. 그리고건물보다토지에대한세부담이상대적으로낮다 ( 표9-3 참조 ). < 표 9-3> 주택분재산세율과종합토지세율비교 세율 (%) 7.0 주택재산세 5.0 5.0 3.0 종합토지세 3.0 2.0 1.5 1.0 1.0 0.7 0.5 0.5 0.3 0.3 0.2 12 16 20 22 30 40 50백만 1억 3억 5억 10억 30억 50억 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004. 2) 부동산보유세의쟁점 ( 1) 과세방법및체계상의불공평 과세표준평가방법, 과세체계, 현실화율이재산별 지역별로다르기때문에세 - 213 -
부담상불형평심화되고있다. 외형상토지와건물의과표현실화율이 1/3 수준인것같으나각각평가기준이다르기때문에실제재산가액을기준으로하는경우에는현격한차이가있다. 1 토지 : 공시지가 지자체별적용율 ( 평균36.1%). 토지가건물보다저세율구조이며, 과표평가에서는토지가건물보다시가반영율이높고, 토지는합산과세함. 토지의경우지역별과표현실화율이달라세부담불형평이발생함. 과표현실화율이최고인울릉군 46.0%, 최저파주시 30.3% 임. 2 건물 : 신축건물가액 (170 천원 / m2 ) 지수 면적 가감산율. 건물은물건별과세 (2004년부터시가주의로전환 ) 실제부동산가액중토지가액이건물가액에비하여훨씬높으나재산세가종토세에비해너무높아재산간조세부담불형평문제야기하는것이다. 건물분재산세인상보다는토지분재산세인상이바람직하다는견해가대두하며, 국세청기준시가는 [ 토지 +건물 ] 가액이므로국세청기준시가가감산율을적용하려면토지가액은빼야한다는지적이있다. 즉건물과표에토지가액이포함된가감산율적용은논리적모순이라는것이다. 아울러가감산율을공동주택에만적용하면단독주택과불형평문제를야기한다. (2) 부동산보유세수의지역간불균등심화종합토지세의지역별분포는수도권이전체세액의 58% 를점유하는등보유세수의지역적편중이심해단순한보유세인상은지역간격차를심화시키고있다. 기초지자체는원칙적으로자기지역내의부동산에대해서만세수를거두어야하나전국또는세계적사업경영망에기초하여지대나임대료를부담하는법인이많이소재하는서울강남구등에세수가집중하고있다. 이는국세와지방세의세원이잘못배분되어있기때문이며, 종합부동산세도입의근거가되고있다. 주거용부동산은시군구세나광역세로하고비주거용부동산에대하여는국세로 - 214 -
하는방안을제시하기도하며, 영국식의비주거레이트 (non-domestic rate) 는비주거자 ( 법인, 상가등 ) 에국세로과세하고있다. 특정지역 ( 서울시, 강남구등 ) 에법인이몰려있어해당지역주민들은과다한조세수출 ( 비거주자세금부담 ) 을향유하고, 지역의주택가격상승의원동력을작용하고있다. 강남구의경우조세수출로확보한재원으로양질의교육환경을구축하고, 과천시의경우레저세와주민세의조세수출로다시주택가격을상승시키는구조이다. 강남구의경우 2003년종합토지세세수 942억중 449억 (48%) 이조세수출에기반한것이다 ( 한국조세연구원, 2004). (3) 지방의재정책임성확보와과세조정권우리나라경우현행헌법상에서조세법률주의를채택하고있기때문에지방자치단체가지방세의세율을자유로이결정할수없으나, 자치단체의조례에의해일부세목의세율조정이가능한탄력세율제도를두어제한적이나마과세자주권을부여하고있다. 그러나재산세의경우에도표준세율의 100 분의 50 범위내에서가감조정이가능함에도이를자율적으로운영하는자치단체가없는실정이다. 탄력세율미활용의원인은지역주민에대한자치단체장의정치적부담회피와지방재정에서지방세가차지하는비중이낮은데에근본적인원인이있다. - 215 -
< 표 9-4> 지방자치단체의건물과표조정권한 구 분 원칙 ( 지방세법시행령제80 조제3항및제5 항 ) 신축건물기준가액 구조지수 조정내용상 하한 건물의시가표준액은매년 1월 1일현재도지사의승인을얻어시장 군수 구청장이결정한가액으로한다. 다만이미결정한시가표준액이시가의변동또는기타의사유로불합리하다고인정되는경우에는도지사의승인을얻어시가표준액을변경 결정할수있다. 행정자치부장관은결정된시가표준액중조정이필요하다고인정되는시가표준액에대하여는국세청장과협의하여조정기준을정한후이를해당도지사에게통보하여그조정을권고할수있다. -5% ~ +5% 상 하한없음 용도지수 위치지수 80%~150% 경과년수잔가율조정권한없음 가감산특례 가감산특례 특정건물가산율 투기지역내공동주택가산 상 하한없음 자료 : 이영희 김정훈, 2003. 시장 군수는기준가액 5% 범위내에서기준가액을달리정할수있다 구조지수적용이불합리하다고판단되는건축물에대하여는시장 군수가달리적용할수있다. 용도지수적용이불합리하다고판단되는경우에는시장 군수가따로정하여적용할수있다. 위치지수적용이불합리하다고판단되는경우에는시장 군수가최저 80, 최고 150 의범위내에서위치지수를따로정하여적용할수있다. - 가 감산율의적용이불합리하다고판단되는경우에는시장 군수가따로정하여적용할수있다. 가산율적용이불합리하다고판단되는경우에는시장 군수가따로정하여적용할수있다. 적용대상지역은시장 군수 구청장이시 도지사의승인을얻어야한다. 시장 군수 구청장이위가산율이조세부담의급등이나인근지역과의형평성상실등으로불합리하다고판단되는경우에는시 도지사의승인을얻어가산율을달리정하여운영할수있다 ( 4) 다주택보유에유리한재산세세율구조 재산세세율의급격한누진구조로인하여재산세과세표준이증가할때세부담 이급격하게증가하는구조로되어있다. 재산세과표가 2 천만원인경우평균세 - 216 -
율이 0.48% 에서, 4천만원인경우 2.14%, 6천만원인경우 3.76%, 8천만원인경우 4.57% 로증가하는것이다. 따라서재산세과표가 2천만원인주택을 4채보유하는것이 8천만원주택 1채를보유하는것보다세금을 327만 2천원절약하는효과를낳고있다 1 2천만원주택 4채 : 2천만 0.48% 4 = 38 만 4천원 2 8천만원주택 1채 : 8천만 4.57% = 365만 6천원 다주택보유가부동산을통한수익확보의유효한수단이되고있으므로다주택보유를암묵적으로유도하는현행구조를벗어나는것이필요하며, 소유형태간세부담형평성및효율성차원에서주택의합산과세가필요하다는근거가되고있다. 주택을합산과세할경우다주택보유자들의세부담이크게증가할것이나, 동일한자산규모일때다주택보유자를단독주택보유자보다세부담을경감하는것은형평성 ( 동일규모자산에대한동일한세부담 ) 이나효율성 ( 토지의자본집적도제고 ) 차원에서바람직하지않다 ( 한국조세연구원, 2004). 2. 종합토지세제도 1) 종합토지세개요및부과현황 우리나라의토지분보유세는종합토지세, 지방교육세, 농어촌특별세, 도시계획세등모두 4개의세목으로구성되어있다. 이가운데종합토지세는전국의토지를인별합산하여과세한다는특징을가지고있고, 또한세율이매우누진적이다. 종합토지세의과세방법은종합합산과세, 별도합산과세, 분리과세등으로구분한다. - 217 -
< 표 9-5> 토지분보유세세목 구분종합토지세지방교육세농어촌특별세도시계획세 과세대상토지종합토지세종합토지세도시계획구역내토지 과세표준공시지가 36.1% 종합토지세액종합토지세액종토세과표 세율 - 종합합산 : 0.2 ~ 5% - 별도합산 : 0.3 ~ 2% - 분리과세ㆍ전, 답, 과수원, 임야 : 0.1% ㆍ골프장, 별장등 : 5% 20% - 5 백만원초과 ~ 1 천만원이하 : 10% -1 천만원초과 : 15% 0.2% 세수 - 1조 6,511 억원 - 2,909 억원 - 953 억원 - 5,054 억원납세자수 - 1,653 만건 - 1,653 만건 - 1,031 만건납기 10.16 ~ 10. 31 10. 16 ~ 10.31 10.16 ~ 10. 31 10.16 ~ 10. 31 부과시 군 구시 군 구시 군 구시 군 구 세수사용일반회계 자료 : 조세연구원, 2004. 지방교육재정특별회계 농어촌특별세관리특별회계 도시계획사업 ( 일반회계 ) 종합합산의경우과표구간이 2천만원, 5천만원, 1억원, 3억원, 5억원, 10 억원, 30 억원, 50 억원, 50 억원초과로되어있고, 각구간에 0.2%, 0.3%, 0.5%, 0.7%, 1%, 1.5%, 2%, 3%, 5% 의세율이초과누진적으로적용한다. 별도합산의경우에는과표구간이 1억원, 5억원, 10 억원, 30 억원, 50 억원, 100 억원, 300억원, 500억원, 500억원초과로되어있고, 0.3%, 0.4%, 0.5%, 0.6%, 0.8%, 1%, 1.2%, 1.5%, 2% 의세율을초과누진적으로적용한다. 분리과세는농지및임야와사치성재산의부속토지에각각 0.1% 와 0.5% 의세율을적용한다. 종합토지세는 1990년부터 1995년까지약 3배가량신장되어지방세에서의토지세의역할이크게강조되었지만그이후에는부담의변화가거의없다. 종합토지세의납부현황과특징을정리하면다음과같다. 1 종합토지세납세자수는 14,168천명 (2002년) 이며, 세액 10 만원이하가인원 - 218 -
90.6%, 세액 18.1% 를점유함 ( 표 9-6 참조 ). 2 전체납세자의 97.6% 가개인이며, 법인등은 2.4% 지만법인등이세액의 45.7% 를차지함 ( 표 9-7 참조 ). 3 개별공시지가 10 억원이상토지소유자는총납세자의 0.72% 인 87,587인으로서전체사유지가액의 40% 를소유하고있고, 종합토지세액의 62% 를부담하고있음 ( 표 9-8 참조 ). 4 종합토지세의지역별분포를보면, 수도권 ( 서울ㆍ경기ㆍ인천 ) 이전체세액의 58% 를점유하여지역간불균등이극심함 ( 표 9-9 참조 ). < 표 9-6> 2002 년세액단계별납세인원 ( 단위 : 천명, 억원, %) 합계 1 만원이하 5 만원이하 10 만원이하 100 만원이하 100 만원초과 인원세액 14,168 5,021 6,498 1,307 1,223 119 (100%) (35.5) (45.9) (9.2) (8.6) (0.8) 14,577 277 1,458 904 3,047 8,891 (100%) (1.9) (10.0) (6.2) (20.9) (61.0) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표9-7> 2002년 개인 법인별 과세현황 ( 단위 : 천명, 억원, %) 구 분 전 체 개인 ( 비율 ) 법인 등 ( 비율 ) 인 원 14,168 (100) 13,831 (97.6) 337 (2.4) 과 표 3,429,941 (100) 2,703,340 (78.8) 726,601 (21.2) 세 액 14,577 (100) 7,908 (54.3) 6,669 (45.7) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-219 -
< 표 9-8> 2002 년토지소유액계급별과세현황 개별공시지가기준토지소유액계급 납세자수 ( 종합합산 ) 비율 (%) 개별공시지가기준토지보유액 1 (10 억원 ) 비율 (%) 세부담액 2 ( 백만원 ) 비율 (%) 실효세율 (2/1) (%) 1억원이하 10,244,219 84.69 293,360 24.22 183,250 12.65 0.062 2억원이하 1,077,125 8.90 148,670 12.28 110,964 7.66 0.075 3억원이하 317,732 2.63 77,030 6.36 66,928 4.62 0.087 4억원이하 145,558 1.20 50,156 4.14 48,109 3.32 0.096 5억원이하 81,161 0.67 36,172 2.99 37,345 2.58 0.103 6억원이하 50,998 0.42 27,872 2.30 30,218 2.09 0.108 7억원이하 34,872 0.29 22,572 1.86 25,411 1.75 0.113 8억원이하 24,649 0.20 18,436 1.52 21,383 1.48 0.116 9억원이하 18,442 0.15 15,628 1.29 18,439 1.27 0.118 10 억원이하 13,904 0.11 13,182 1.09 15,812 1.09 0.120 20억원이하 55,363 0.46 75,486 6.23 99,296 6.85 0.132 30억원이하 14,083 0.12 34,080 2.81 50,213 3.47 0.147 40억원이하 5,955 0.05 20,499 1.69 32,872 2.27 0.160 50억원이하 3,158 0.03 14,081 1.16 23,417 1.62 0.166 100억원이하 5,159 0.04 35,038 2.89 62,175 4.29 0.177 500억원이하 3,084 0.03 61,325 5.06 151,293 10.44 0.247 2,000억원이하 575 0.00 51,705 4.27 151,629 10.47 0.293 2,000억원이상 210 0.00 187,780 15.50 320,009 22.09 0.170 합 계 12,096,247 100.00 1,183,072 100.00 1,448,764 100.00 0.120 주 : 1. 국가, 지방자치단체, 외국정부기관 등 소유토지 제외, 기타 비과세 감면 대상 토지는 포함 2. 토지소유액 계급은 각 납세자 ( 개인, 법인, 단체 ) 가전국에 걸쳐 소유하고있는 모든 토지 를 개별공시지가로 평가한 가액의합계 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-220 -
< 표 9-9> 종합토지세의지역별분포 ( 단위 : 천명, 억원, %) 구분 인원 ( 비율 ) 과세표준 ( 비율 ) 세액 ( 비율 ) 전체 14, 168 (100) 3,429,941 (100) 14,577 (100) 서울 2,176 (15.4) 953,997 (27.8) 4,778 (32.8) 부산 919 (6.5) 260,244 (7.6) 1,272 (8.7) 대구 618 (4.4) 174,462 (5.1) 658 (4.5) 인천 719 (5.1) 152,026 (4.4) 699 (4.8) 광주 354 (2.5) 86,293 (2.5) 343 (2.4) 대전 362 (2.6) 72,820 (2.1) 303 (2.1) 울산 282 (2.0) 66,173 (1.9) 300 (2.1) 경기 2,702 (19.1) 704,735 (20.5) 2,991 (20.5) 강원 521 (3.7) 81,789 (2.4) 361 (2.5) 충북 543 (3.8) 80,619 (2.4) 292 (2.0) 충남 773 (5.5) 144,927 (4.2) 418 (2.9) 전북 767 (5.4) 111,145 (3.2) 331 (2.3) 전남 869 (6.1) 125,300 (3.7) 346 (2.4) 경북 1,309 (9.2) 175,612 (5.1) 599 (4.1) 경남 1,037 (7.3) 184,873 (5.4) 654 (4.5) 제주 217 (1.5) 54,926 (1.6) 232 (1.6) 주 : 2002 년 수시분 조정 후 행정자치부잠정집계분 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 다음으로종합토지세과세유형과현황을보면, 토지의이용상황에따라 3가지로구분하여과세하고있으며, 전체납세자의 69.2% 인 980만명이종합합산과세대상이며, 종합합산대상세액은전체세액의 46.2% 인 6,734억원이다. 과세유형별납부현황과특징을정리하면다음과같다. 1 종합합산과세 (0.2%~5% 의 9단계세율구조 ) : 2002년과표 1억원초과종합합산과세자는전체의 1%(12 만명 ) 이고, 과표 3억원초과는 2만명수준임. 2 별도합산과세세율 (0.3%~2%, 9단계 ) : 2002년과표 1억원초과별도합산과세자는전체의 15.7%(19 만명 ) 이고, 과표 5억원초과는 6만명수준임. 3 분리과세세율 (0.1%~5% 3단계 ) : 2003년과표 2천만원초과분리과세자는전체의 18.6%(19 만명 ) 이고, 과표 3억원초과는 2만명수준임. - 221 -
< 표 9-10> 과세유형 1 종합합산과세 2 별도합산과세 3 분리과세 다음토지를소유자별 다음토지를소유자별 저율분리과세로합산하여 0.2%~5% 로합산하여 0.3%~2% - 전 답 과수원, 세율로과세세율로과세목장용지, 임야등 - 주택부속토지 - 건축물 ( 주택제외 ) 부속 (0.1%) - 나대지토지중기준면적이내 - 공장용지등 (0.3%) - 별도합산 분리과세의토지 고율분리과세 ( 5%) 대상토지중기준면적 - 차고용토지, 야적장, - 골프장, 별장, 고급오초과토지터미널부지, 유통시설락장 - 기타 2 3 에해당용토지등과 - 주택부속토지중기준되지아니하는토지같은사업용토지면적초과토지등 < 표 9-11> 2002 년과세유형별과세현황 ( 단위 : %) 구분합계종합합산과세별도합산과세분리과세 필지수 납세자수 과세표준 세액 32,759천건 (100) 14,168천명 (100) 343조원 (100) 14,577억원 (100) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 16,262천건 (49.6) 9,811 천명 (69.2) 162조원 (47.2) 6,734억원 (46.2) 1,769천건 (5.4) 1,170 천명 (8.3) 87조원 (25.4) 5,210 억원 (35.7) 14,728천건 (45.0) 3,187천명 (22.5) 94조원 (27.4) 2,633억원 (18.1) < 표 9-12> 종합합산과세과표단계별인원 ( 단위 : 천명, %) 합계 2 천만이하 5 천만이하 1 억원이하 3 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30억원이하 50억원이하 50억원초과 9,811 7,646 1,691 346 112 9 4 1.6 0.3 0.3 100% 77.9 17.2 3.5 1.2 0.2 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-222 -
< 표 9-13> 종합합산과세과표계급별납세자수, 과표, 세액및구성비 (2003 년기준 ) 합계 2 천만이하 5 천만이하 1 억원이하 3 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30 억원이하 50 억원이하 50 억원초과 인원 11,912,799 9,932,325 1,524,507 332,267 108,516 9,025 4,044 1,586 276 253 ( 명 ) 비율 100(%) 83.4 12.8 2.8 0.9 0.1 과표 160,104 (10 억원 ) 62,518 46,559 22,197 16,427 3,385 2,704 2,533 1,058 2,721 비율 100(%) 39.0 29.1 13.9 10.3 2.1 1.7 1.6 0.7 1.7 세액 6,704 1,306 1,189 801 914 285 332 499 287 1,092 ( 억원 ) 비율 100(%) 19.5 17.7 11.9 13.6 4.3 5.0 7.4 4.3 16.3 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표 9-14> 2002 년별도합산과세과표단계별인원 ( 단위 : 천명, %) 합계 1 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30 억원이하 50 억원이하 100 억원이하 300 억원이하 500 억원이하 500 억원초과 1,170 984 128 27 22 4 2 1 0.2 0.3 100% 84.1 10.9 2.3 1.9 0.6 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표 9-15> 별도합산과세과표계급별납세자수, 과표, 세액및구성비 합계 2 천만이하 5 천만이하 1 억원이하 3 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30 억원이하 50 억원이하 50 억원초과 인원 1,156,385 ( 명 ) 612,711 228,672 151,684 120,067 21,358 13,226 6,723 999 945 비율 100(%) 53.0 19.8 13.1 10.4 1.8 1.1 0.6 0.1 0.1 과표 (10 86,656 억원 ) 3,952 7,524 10,738 19,684 8,131 9.030 10,630 3,787 13,182 배율 100(%) 4.6 8.7 12.4 22.7 9.4 10.4 12.3 4.4 15.2 세액 5,187 ( 억원 ) 120 229 332 706 346 477 804 362 1,810 비율 100(%) 2.3 4.4 6.4 13.6 6.7 9.2 15.5 7.0 34.9 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-223 -
< 표 9-16> 2003 년분리과세과표단계별인원 ( 단위 : 천명, %) 합계 2 천만이하 5 천만이하 1 억원이하 3 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30 억원이하 50 억원이하 50 억원초과 인원 4,933 4,017 627 180 85 11 7 4 1 1 비율 100 81.4 12.7 3.7 1.6 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표 9-17> 분리과세과표계급별납세자수, 과표, 세액및구성비 합계 2 천만이하 5 천만이하 1 억원이하 3 억원이하 5 억원이하 10 억원이하 30 억원이하 50 억원이하 50 억원초과 인원 4,933,941 ( 명 ) 4,017,314 627,245 180,853 85,211 11,098 6,765 3,674 706 1,075 비율 100(%) 81.4 12.7 3.7 1.6 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 과표 104,601 (10 억원 ) 23,122 19,211 12,355 13,441 4,212 4,640 6,047 2,715 18,858 배율 100(%) 22.1 18.4 11.8 12.8 4.0 4.4 5.8 2.6 18.1 세액 ( 2,987 억원 ) 288 312 253 364 142 154 198 86 1,190 비율 100(%) 9.6 10.4 8.5 12.2 4.8 5.2 6.6 2.9 39.8 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 2) 종합토지세의쟁점사항 (1) 3 가지과세유형의계속유지여부 3 개의과세유형별대상토지구분기준의적정성문제, 다주택소유자의주거용 건축물부속토지에대한중과여부및중과방법문제가제기된다. (2) 세율구조및비과세감면문제 과세표준현실화에맞추어최저및최고세율, 누진도완화필요성, 토지세 ( 지방 - 224 -
세 ) 와종합부동산세 ( 국세 ) 의세율체계구분여부가쟁점사항이다. 토지세의경우납세자의분포균형과지자체기간세역할제고를위한 2~3 단계의낮은세율부과의견, 종합부동산세의경우부동산투기억제, 지방균형발전등의정책세제기능제고를위해다단계누진율적용의견이제시되고있다. 사업용과비사업용의구분과세여부, 저율과고율분리과세적용여부와관련하여기존구분과세를폐지않는다면보유과세를강화하면서상가등에대하여는조세부담이세입자에게전가되지않도록배려하는문제가쟁점이된다. 농지나기업의생산용부동산에대한조세부담증가를완화하되, 개인에대한과세강화시기업에의한부동산투기가발생하지않도록비업무용부동산에대한중과제도는계속존치하는것이쟁점이다. < 표 9-18> 부동산보유세세율구조 용도구분과세 토지 사업용 ( 상가, 사무실 ) 0.3~2% ( 별도합산 ) 비사업용 ( 주택, 나대지 ) 0.2%~5% ( 종합합산 ) 세율분리과세 저율분리과세 토지 0.3% 0.3%~7% 고율분리과세 종합토지세 0.1% : 전, 답, 과수원, 목장, 임야 0.3% : 공장용지 5% : 골프장, 별장 재산세 0.3% : 상가 5% : 골프장, 별장 비과세와관련하여서는감면혜택대상 ( 지방세법상 52 개항목, 조세특례제한법상 10 개항목, 시군구조례상 34 개항목 ) 의축소및토지세와종합부동산세의대상일치여부가쟁점이다. 2002년비과세감면비율은전체건수의 26.5%, 세액의 19.4% 수준이다. 규모로는약 3천 511 억원정도이며대부분지방세법상비과세감면에서이루어지고있다 ( 금액기준전체의 92.7%). ( 3) 과세표준및조세부담의적정성 종합토지세의과세표준적용비율은행자부장관이기준을정하여지자체장에게 - 225 -
통보하며, 시장 군수는행자부장관이정한기준에따라과세기준일까지적용비율을결정고시하고있다. 지방자치단체별로과세표준적용률이차이를보여전국최고는울릉군으로서적용율이최저인파주시의적용율보다 15.7%p 높다. 과표적용율 ( 과표현실화율 ) 결정권과관련하여 1 현재와같이지방자치단체장 ( 시군구청장 ) 이결정하도록하는방안, 2 법령에직접규정하여전국적으로동일율을적용하는방안으로구분할수있다. 종합부동산세도입과관련하여토지세 ( 지방세 ) 와종합부동산세 ( 국세 ) 의과세표준을일치시킬것인가아니면별도로정할것인가 ( 예 ; 개별공시지가 50%) 도쟁점사항이다. < 표 9-19> 2003 년지방자치단체별과세표준적용율 구분평균최고최저 전 국 36.1% 울릉군 46.0% 파주시 30.3% 서 울 35.2 서초구 36.7 마포구 34.1 부 산 38.9 금정구 40.0 북구 38.0 대 구 38.3 남구 41.0 달성군 34.5 인 천 35.3 동구 40.0 강화군 33.0 광 주 36.3 동구 36.9 광산구 35.9 대 전 36.4 중구 37.4 서구 35.5 울 산 35.5 중구 36.5 울주군 34.1 경 기 35.5 포천군 39.0 파주시 30.3 강 원 34.9 평창군 37.4 춘천시 32.8 충 북 35.9 제천시 38.0 충주시 34.4 충 남 36.5 서산시 38.0 천안시 36.0 전 북 36.1 진안군 36.5 임실군 35.5 전 남 37.9 해남군 41.0 함평군 34.8 경 북 36.6 울릉군 46.0 청도군 35.2 경 남 37.4 거창군 40.0 양산시 36.3 제 주 33.9 서귀포시 37.3 제주시 32.2 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-226 -
(4) 토지에대한조세부담의적정성과수준 ( 실효세율 ) 실효세율 ( 實效稅率, effective tax rate) 의사전적의미는세법에의하여정해진법정세율 ( 法定稅率 ) 에대해서, 각종공제 면세점제도 조세특별조치등에의하여실제세부담률이차이가있을경우, 법정세율에대한실제조세부담률의비율을말한다. 이실효세율은과세표준, 즉표면세율 ( 表面稅率 ) 에대한실제의조세부담의정도를나타내는지표로사용한다. 법정세율로서과세할때는각종공제가이루어져과세대상액이과세표준액보다작아지기때문에실효세율은표면세율보다낮아진다. 이와같이일정의소득에대해서국세와지방세를합하여얼마만큼의세금이부과될것인가를계산하는것이실효세율이므로, 세금의크기를국제적으로비교할경우지표로사용한다. 종합토지세과표의공지지가대비비율 ( 과표현실화율, 과표적용율 ) 은 2002년 33.3% 이었고, 2003년에는 36.1% 로인상되었고, 2004년에는과표현실화율이 3%p 인상되어 39.1% 가된다. 또한 2002년공시지가총액대비토지관련실효세율은 0.22% 이며, 2003년도기준종합토지세의실효세율은약 0.16% 이다. 즉, 2003년종합토지세는 1조 6,511 억원으로지가총액 1,059조원의 0.16% 에해당하며, 개인에대한종합토지세실효세율은 0.11%, 법인의경우 0.34% 이다 ( 한국조세연구원, 2004). 주요쟁점사항은적정조세부담수준을어느정도로할것인가와조세부담이급격히증가하는납세자에대한경과조치를둘것인가여부이며, 조세저항의문제가있다. - 227 -
< 표9-20> 토지보유세의연도별과표, 세수및실효세율구분 98 99 00 01 02 03 공시지가총액 1 1,051조원 987 1,011 1,027 1,063 1,059 평균적용율 29.2% 29.3 32.2 32.4 33.3 36.1 과표 299조원 308 312 338 343 382 세수 2 19,393억원 21,019 21,705 22,902 23,492 16,511 실효세율 ( 2/1) 0. 18% 0. 21 0. 21 0. 22 0. 22 0. 16 주 : 1) 토지분보유세수 : 종토세, 도시계획세, 농특세, 지방교육세 2) 공시지가총액 : 과세대상토지의개별공시지가총합계 3) 2003 년지표는토지분가운데종합토지세만의집계수치임 ( 5) 정부의보유세강화계획및추진과정정부는 2003년 9월 1일 ( 행정자치부 ) 재산세는시가를반영하고, 종합토지세는공시지가의 50% 수준까지단계적으로과표를현실화하며, 종합부동산세를 2006 년 1월부터도입하는방안을발표하였다. 즉 2003~2005년에는공시지가대비적용률을매년 3%p 씩인상하여 2006년부터과표적용률을 공시지가의 50% 로법정화하기로하였다. 그리고 2003년 10 월 29일주택시장안정추가대책안에서지가급등지역에대하여는 2004년적용할토지과표를조기현실화하고, 서울 경기도의경우는지가급등지역에대한 2004년적용할토지과표를전국평균인상률연3%p 보다높은수준으로책정하기로하고, 종합부동산세를 2005년부터조기도입하기로하였다. 2004년 1월 13 일부동산시장안정대책반회의에서 2005년부터현행보유세제를이원화하여 1차적으로시 군 구에서관할구역내토지 건물을대상으로과세하고, 2차적으로는전국부동산을인별합산하여누진과세하는국세인종합부동산세로개편하기로하였다. 건물 토지과표현실화도계획대로추진하여다음과같이하기로하였다. 1 건물 : 시가반영체계로개편한공동주택과표를고시하고 (2004.1.1), 2005년 - 228 -
에는기준가액 ( m2당 ) 을국세청기준시가로변경 (17 46 만원 ) 함. 2 토지 : 2004~2005 년에공시지가대비과표적용율 (2003 : 36.1%) 을매년 3% 인상하고, 2006 년부터는과표적용율을공시지가의 50% 로법정화하기로함. 2004년 3월 10 일부동산시장안정대책반회의에서는과표현실화를위한공시지가적정화를추진하여 2003년기준 67% 인공시지가현실화율을단계적으로제고하여 2005년에는 85% 수준까지제고하기로하였다 (2004년 : 76%). 아울러종합부동산세도입을위해 2004년중부동산과다보유자에대해누진과세하는종합부동산세관련법령을입법하여 2005년부터계획대로시행하고, 5월중개편시안을마련하여발표하기로하였다. 3. 건물분재산세제도 1) 재산세개요및부과현황 재산세는건물에부과되는세금인데, 과세표준은과세시가표준액으로서실거래가액의 50% 정도이지만, 세율이종합토지세보다높고또한상당히급격한누진세율구조를가지고있어서아파트와같은건물에대한재산세부담은일반적으로종합토지세보다높다. 재산세징수액은 2002년기준 8천 180억원으로서총지방세의 2.6% 를차지하여낮은수준이다. 이는징수가용이한부동산거래세에치중한결과라고볼수있다. 총조세에서지방세의비중이 23.3% 로서낮아지방자치및재정자립도에걸림돌로작용하고있으며, 그중에서재산세의비중은더욱낮은것이다. - 229 -
< 표9-21> 건물분보유세세목구분재산세지방교육세도시계획세공동시설세도시계획구역소방시설과세대상건축물, 선박, 항공기재산세건축물 ( 건축물, 선박 ) 과세표준시가표준액재산세액시가표준액시가표준액세율 - 주택 : 0.3~7% - 0.06%(5 백만원이하 ) - 일반건물 : 0.3% ~0.16%(5 천만원초과 ) - 골프장, 별장, 20% 0.2% ㆍ6 단계누진세율고급오락장용ㆍ화재위험건축물은건축물 : 5% 표준세율의 200/100 세수 - 9,201억원 - 1,691억원 - 4,172억원 - 3,749 납세자수 - 1,328만건 - 1,328만건 - 1,086만건 - 1,165 만건납기 7.1 ~ 7.31 7.1 ~ 7.31 7.1 ~ 7.31 7.1 ~ 7.31 부과시 군 구시 군 구시 군 구시 군 구지방교육재정도시계획소방시설필요비용세수사용일반회계특별회계사업충당 ( 일반회계 ) 자료 : 한국조세연구원, 2004. 보유세와거래세부담을비교하며, 취득세와등록세를합한거래세는 2002년기준으로 12 조 7천 830억원이며, 종합토지세와재산세를합한보유세는 2조 2천 260억원으로거래세의부담이보유세에비해 5.74배가많고최근증가하는추세이다. 재산세납부현황과특성을정리하면다음과같다. 1 주택의경우 10 만원이하납세자가전체의 93.7%, 과표최저기준금액 (1,200만원 ) 이하가전체의 76.3%, 지역별로는수도권지역이전체재산세액의 51% 를점유하고재산세분포의편중이극심함. 2 주택과일반건물의재산세합계액은 17,735억원이며주택이 11,525억원으로서 65.0% 를차지하고있음. 3 재산세중과세현황을보면중과대상총조세액은 547 억원이며, 대부분골프장과고급오락장으로서세액기준으로전체중과세대상세액의 89.6% 를차지하고있음. - 230 -
< 표 9-22> 재산세납세자분포 ( 단위 : 천건, %) 납세액세목재산세 ( 주택 ) 재산세 ( 일반건물 ) 계 11, 525 6,210 3만원이하 7,457 (64.7) 4,722 (76.0) 3~5 만원이하 2,707 (23.6) 537 (8.6) 5~10 만원이하 627 (5.4) 433 (7.0) 10~50만원이하 512 (4.5) 322 (5.2) 50만원초과 222 (1.9) 196 (3.2) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표 9-23> 재산세과표구간별분포 ( 단위 : 천건 / 억원 ) 과표계구분건수 11,525 (100) 세액 4,028 (100) 1,200만원이하 8,791 (76.3) 1,494 (37.1) 1,600 만원이하 1, 373 (11.9) 573 (14.3) 2,200만원이하 710 (6.2) 504 (12.5) 3,000만원이하 406 (3.5) 547 (13.6) 4,000 만원이하 137 (1.2) 350 (8.7) 5,000만원이하 51 (0.4) 199 (4.9) 5,000만원이상 57 (0.5) 361 (8.9) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 < 표 9-24> 재산세중과세현황 과표구간 건 수 ( 건 ) 과표 ( 억원 ) 세액 ( 억원 ) 합 계 40,586 17,524 547 100% 100% 100% 골 프 장 820 1,386 70 2.0% 7.9% 12.8% 별 장 1,528 92 5 3.8% 0.5% 1.0% 고급오락장 18,652 8,165 420 46.0% 46.6% 76.8% 주거지역내 공장 19,413 7,814 50 47.8% 44.6% 9.1% 고급 선박 4 2 0.1 0.0% 0.0% 0.0% 대도시내 169 66 1 신 증설공장 0.4% 0.4% 0.2% 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004-231 -
< 표9-25> 재산세의 지역별 분포 ( 인원 : 천명, 과표ㆍ세액 : 억원, %) 구분 인원 비율 과세표준 비율 세액 비율 전체 14,739 (100) 2,778,094 (100) 9,524 (100) 서울 2,308 (15.7) 599,280 (21.6) 2,221 (23.3) 부산 955 (6.5) 208,997 (7.5) 695 (7.3) 대구 659 (4.5) 129,101 (4.6) 487 (5.1) 인천 836 (5.7) 180,475 (6.5) 523 (5.5) 광주 440 (3.0) 86,395 (3.1) 267 (2.8) 대전 395 (2.7) 94,390 (3.4) 320 (3.4) 울산 343 (2.3) 77,681 (2.8) 244 (2.6) 경기 3,019 (20.5) 590,119 (21.2) 2,083 (21.9) 강원 589 (4.0) 83,139 (3.0) 262 (2.8) 충북 580 (3.9) 76,939 (2.8) 284 (3.0) 충남 618 (4.2) 108,284 (3.9) 352 (3.7) 전북 774 (5.3) 95,424 (3.4) 325 (3.4) 전남 790 (5.4) 100,436 (3.6) 305 (3.2) 경북 1,099 (7.5) 149,180 (5.4) 495 (5.2) 경남 1,163 (7.9) 164,034 (5.9) 552 (5.8) 제주 171 (1.2) 34,220 (1.2) 109 (1.1) 자료 : 부동산보유세제개편추진위원회, 2004 2) 재산세부과체계 재산세부과의기본체계를살펴보면, 기존재산세의건물과표는공동주택과단독주택의구분없이m2당기준가액에면적, 건축연도등을감안한각종지수 ( 구조별, 용도별, 위치별적용지수와경과연수별잔가율 ) 를곱하여산정하고있다. 건물의시가표준액은철근콘크리트슬라브지붕구조아파트의신축가액을참작하여정한 기준가액 에구조별, 용도별, 위치별적용지수와경과연수별잔가율을 - 232 -
곱하여m2당가액을산출하며, 가감산특례에해당하는건물에대해서는산출가액에일정율을가감한가액을시가표준액으로최종결정하는단계를거친다. 시가표준액이지역사정이나공평과세실현에불합리하다고판단되는경우, 시장 군수가기준가액의 5% 범위내에서달리정할수있고구조지수, 용도지수, 위치지수, 및가감산율을따로적용할수있다. < 그림 9-1> 재산세과표산정체계 - 233 -
재산세건축물분의현행세율구조는초과누진세율을기본으로하면서일부과세대상에대해서는정율세율을적용하고있다. 재산세의과표구간은 1,200만원, 1,600만원, 2,200만원, 3천만원, 4,000만원, 4천만원초과로되어있고여기에 0.3%, 0.5%, 1%, 3%, 5%, 7% 의세율을초과누진적으로적용한다. 또한별장및고급오락용건축물에는 5% 의세율을중과하고있다. < 표 9-26> 건물분재산세세율구조 ( 단위 : 만원, %) 구분과표 ( Base) 구간법정세율 주택 B 1,200 1,200 <B 1,600 1,600 <B 2,200 2,200 <B 3,000 3,000 <B 4,000 4,000 <B 0.3 0.5 1.0 3.0 5.0 7.0 골프장, 별장, 고급오락장 5.0 주거지역내공장 0.6 기타상가기타건물 0.3 대도시공장신증설 1.5 탄력세율 세액계산평균세율건수비중 B 3/1,000 3.6+(B-1,200) 5/1,000 5.6+(B-1,600) 10/1,000 11.6+(B-2,200) 30/1,000 35.6+(B-3,000) 50/1,000 85.6+(B-4,000) 70/1,000 0.30 0.30~0.35 0.35~0.53 0.53~1.29 1.29~2.14 2.14~7.00 76 13 6 3 1 1 과표 세액 비중 비중 50 16 12 12 6 4 42 13 14 11 8 12 조례가정하는바에의해표준세율의 100 분의 50 범위안에서가감조정가능 주 : 평균세율은세액을과표로나누어백분율을구한값임건수 과표 세액비중은 2001 년주택분재산세결산자료를참고로작성자료 : 행정자치부, 지방세정연감, 2002 년 3) 재산세의쟁점 ( 1) 부동산자산유형및지역별불형평성 우리나라재산세과표의산정방식은비용접근법에기초하고있기때문에부동산 - 234 -
가격을반영하기에는매우미흡한데도불구하고, 일반납세자는재산세부담을부동산가격과비교하는경향이강하며, 이때문에국세청기준시가가비슷한아파트의경우라도강남에위치한아파트에대한재산세부담이강북이나신도시의경우보다낮다. 건물에대한재산세부담뿐만아니라토지에대한종합토지세부담까지포함하여도강남구대치동의아파트에대한총세부담은강북이나신도시의경우에비하여낮음을알수있다. < 표9-27> 재산세부담의 비교 (2002) 구 분 서울강남구서울성동구경기군포시대치동 (A) 응봉동 (B) 산본동 ( C) 국세청 기준시가 245,000천원 234,500천원 236,000천원 02 총세액 75(100) 86(115) 297(396) - 건물과표 14,859(100) 20,198(136) 31,704(213) - 재산세 44(100) 63(143) 260(590) - 토지과표 15,970 11, 788 18,683 - 종토세 31 23 37 자료 : 이영희 김정훈, 2003. 자산유형및지역별조세부담의불형평성은토지와건물의과표산정체계및토지와건물의비중에기인하였다고볼수있다. 주택의재산세세율구조가종합토지세세율구조에비하여상대적으로높고, 건물과표산출체계가면적에따른가감산율은크나위치지수의효과가적은데기인한다고볼수있다. 즉우리나라의재산보유과세에대한부담은건물세인재산세의부담이토지세인종합토지세보다매우높은데비하여, 부동산가격은토지와밀접한관련 ( 위치이점효과 ) 이있기때문에현행재산보유과세의체계로는부동산가격을제대로반영하는데한계가있기때문이다. 따라서건물과표의비중이높을수록조세부담이높고토지과표비중이높을수록조세부담이낮다. 재산보유과세부담의공평성을제고하기위해서는건물뿐만 - 235 -
아니라토지에대한세율개편및토지세부담과의연계속에서문제를해결해야 한다는쟁점이제기된다. (2) 과표현실화와실효세율재산세과표는건물의재산가액 ( 지방세법제 187 조 ) 인데, 실제재산가액을파악하기어렵기때문에신축가액 ( 건교부가정하는표준건축비 ) 의일정비율 ( 신축건물기준가액 ) 로재산세의과표를결정하고있다. 신축가액은 2003년기준 1m2당 62만 7천원이고, 신축건물기준가액은 1m2당 17 만원이므로 2003년재산세과표현실화율은약 27.1% 이다. 2004년에는신축건물기준가액을 18 만원으로전년대비 5.9% 인상한다. 그리고 2005년부터신축건물기준가액을국세청기준시가로변경한다. 신축건물기준가액이 2004년 1m2당 18 만원에서 2005년 46만원으로인상되면세율조정이없을경우재산세과표가 1년에 3 배가량인상될것이다. 재산세의실효세율은 2003년기준약 0.09% 이며, 2003년건물분재산세가 8,619 억원으로건물총액 994조원의 0.09%, 개인에대한재산세실효세율은 0.09%, 법인의경우 0.07% 이다 ( 한국조세연구원, 2004). < 표 9-28> 재산세과표현실화율과실효세율 연도별재산세과표현실화율 ( 단위 : 만원, m2 ) 연도 1993 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 기준가액 ( 증가율 ) 신축가액 ( 기준가액의비율 ) 13.3-271 (49.1) 15 (3.3) 412 (36.4) 16 (6.7) 485 (32.9) 16-516 (31.0) 16.5 (3.1) 547 (30.2) 16.5-544 (30.3) 16.5-589 (28.0) 17 (3.0) 627 (27.1) 18 (5.9) 2003년 재산세실효세율 ( 단위 : 건물총액 조원, 세수 억원 ) 계 개 인 법 인 건물총액 세수 실효세율 건물총액 세수 실효세율 건물총액 세수 실효세율 994 8,619 0.09% 744 6,985 0.09% 250 1,634 0.07% 자료 : 한국조세연구원, 2004. - - 236 -
(3) 납세자분포주택분재산세납부자분포를보면, 10 만원이하납세자가전체의 93.7%, 과표최저기준금액 (1,200만원 ) 이하가전체의 76.3% 를차지하고있으며, 일반건물의재산세납부분포는 10 만원이하가전체의 92.5% 를차지한다. 이는대부분의거주자가실질적부담과관계없이지역공공재의편익을누리고있음을의미한다. 즉지역공공재편익에대한부담의형평성이미흡하다. 재산세의과세분포를정규분포로만들어과세기반을확대하는것이바람직하다는측면에서현행재산세의과도한초과누진세율구조는지역공공재에대한부담의형평성과지역주민의재정책임성확보측면에서문제가있다는의견이있다. 또한재산세가지방자치단체의기간세역할을수행하도록하기위해서는종합토지세와더불어단일세율체계로전환되도록하고일부과표구간에집중되어있는부담분포의완화를요구하고있다. < 표 9-29> 재산세세액별납세자분포현황 (2002 년기준 ) ( 단위 : 천건, %) 재산세 ( 주택 ) 재산세 ( 일반건물 ) 종합토지세 계 3 만원이하 11,525 (100.0) 6,210 (100.0) 15,726 (100.0) 7,457 (64.7) 4,722 (76.0) 11,262 (73.7) 3~5 만원이하 2,707 (23.6) 537 (8.6) 1,425 (9.4) 5~10 만원이하 627 (5.4) 433 (7.0) 1,275 (8.3) 10~50만원이하 512 (4.5) 322 (5.2) 1, 065 7.0 50 만원초과 222 (1.9) 196 (3.2) 249 (1.6) 주 : 괄호는해당세목에서차지하는비율임. 자료 : 행정자치부내부자료. (4) 누진세율구조의조정문제 일부주택에대한이중누진율적용으로인한조세부담이심화된다. 주택과표 를산정할때단독주택은 1 구내면적이 165 m2이상, 공동주택은전용면적 100 m2-237 -
이상인경우일정율의가산율을적용하고있으며, 이러한주택은통상과표가높게책정되어재차세율적용에서도누진적용되고있다. 결국면적이넓은주택은과표적용단계와세율적용단계에서이중으로누진율이적용되고있는상황이다. 이로인해시가는비슷하지만작은면적의주택과넓은면적의주택사이에조세부담의격차를심화시킨다. < 표9-30> 서울시 강남 강북과 경기도의 부동산 관련 세부담 사례 비교 구 분 서울 강남 ( 대치동 ) 서울 강북 ( 중계동 ) 경기도용인시 ( 구성읍 ) 국세청기준시가 353,000천원 357,000천원 369,000천원 전용면적 83.56(100) 134.7(161) 184.7(221) 개별지가 2,100천원 (100) 1,040천원 (49) 549천원 (28) 건물과표 11,993천원 (100) 24,120천원 (201) 37,943천원 (316) 재산세액 36천원 (100) 180천원 (500) 753천원 (2092) 토지과표 41,927천원 (100) 25,256천원 (60) 22,188천원 (53) 종합토지세 106천원 (100) 56천원 (53) 47천원 (44) 과표합계 53,920천원 (100) 49,376천원 (92) 60,131천원 (112) 총세액 142천원 (100) 236천원 (166) 800천원 (563) 주 : 괄호는 서울 강남 (100) 을 기준으로 한 상대적비율임. 자료 : 행정자치부내부자료. 누진세율완화를위한지수의임의적조정도쟁점대상이다. 넓은평수공동주택의이중누진율적용으로인해수도권외곽지역신도시넓은평수아파트소유자의집단적인조세저항이발생하고있는실정이다. 이에위지역아파트소유자에대한조세저항을완화하기위하여일부자치단체에서는가감산특례적용을과세시가표준지침안의표준지수와달리적용하고있는상황이다. 행정자치부재산세과세표준산정지침에서가감산특례지수의적용이불합리하다고판단되는경우에는시장 군수가따로정하도록규정하고있으나조정과정에특별한기준이설 - 238 -
정되어있지않다는점, 지역간형평성, 과표산정체계일관성차원에서문제가있다고볼수있다. 이러한문제는일부지역에국한된것이아니라토지가격이상대적으로낮은넓은평수의공동주택전반에걸쳐발생할수있다는점을감안한다면누진적인재산세세율구조와가감산특례규정간의관계설정에있어종합적검토가필요하다 ( 이영희 김정훈, 2003). < 표 9-31> 각종지수, 잔가율, 가감산특례적용상의쟁점 구분내용쟁점 구조지수 용도지수 위치지수 잔가율 가감산특례 한국감정원의신축건물단가표와같은실제건축비산정자료에서도활용되고 있는점을고려할때신축비의원가를추정하는지수임 건물신축원가추정과수익성을고려한지수라볼수있음 위치에따른부동산가격차이를반영하기위한지수로서건물자체건축비용의산출보다는토지가격을통한건물거래가격을추정하기위한조정지수라볼수있음 건물경과연수별잔가율은건물의내용연수만료시에잔존가격의재생가격 ( 복성가격 ) 에대한비율을의미 이는건물신축후에시간이경과함에 따라가치가하락되는것을반영해주는지수임 가감산특례지수는 기준가격과각종지 수를 사용하여 산출한 가액에 경과연 수별 잔가율을 적용한 가격이 건물시 가표준액이 되어야 하나, 특정 건물의 경우이를바로적용하면타건물과의실거래가격에서형평성이저해되는바, 이를방지하기위한조정요소임 현행구조지수는과표산출근거가되는건축물대장상구조분류와내용이상이해실제적용에어려움이있으며, 각종건설공법변화에따른구조지수를반영하지못하고있음 동일한용도의건물이라도형태에따라실제가격이상이하며, 현행용도지수의경우평가의기준이수익성측면과원가측면을함께반영하고있어양기준간의배분기준이명확하지않아합리성검증이어려움 토지가격은이미종합토지세에반영되었거나반영되어야한다는측면에서건물과표에토지가격을추가반영하는것은이중과세라는문제제기. 공간의수직적위치에따른가격차이미반영 물리적내용연수만을기초로산출하고있어기능적감가요인, 외부적감가요인을반영하지못함 건물과표산출과정에서단독주택과공동주택의경우가감산판단기준이서로상이해유형별로형평성의문제가발생 특례지수로인한공동주택 ( 아파트 ) 과표산정체계의복잡성심화 - 239 -
( 5) 재산세과표산정체계의쟁점재산세의낮은실효세율과관련하여신축건물기준가액현실화가쟁점이되고있다. 재산세과표산정의행정자치부의신축건물단가는건교부, 한국감정원, 국민은행등의평균건축단가 58 만 9천원의 28.9% 에불과한반면, 국세청의신축건물기준가액은 78% 수준이다. 따라서재산세과표산정이시장의움직임과는상당히동떨어져있다. 기존행정자치부신축건물기준가액의문제점은신축가액상승분에대응하는과표구간및세율을조정하지않음에따른기준가액의현실화가미흡하다. m2당건물신축가액의경우매년 10% 내외에서상승하고있음에도이러한인상에대응하는재산세과표구간 ( 세율 ) 을조정하지않아건물신축가액상승률을그대로기준가액에적용할경우기준가액상승분이상의조세부담증가가발생한다. 기준가액현실화미흡으로부동산거래과세과표적용에서불공평성의문제가있다. 건물은당초부터시가에대한접근없이바로시가의 30% 내외에서기준가액을산정하고있기때문에취 등록세과표를시가표준액으로적용해야하는경우, 토지는종합토지세과표와별도로공시지가의 100% 를시가표준액으로적용할수있어시가에근접하지만, 건물은재산세과표를취 등록세의과표로적용하고있어시가의반영도가미흡한실정이다. 2005년부터과세하는재산세는 2004년중m2당기준가액을국세청기준시가수준으로인상조정하게되며, 세율체계를전면개편한후새로운과표와세율에따라과세할계획이다. - 240 -
< 표9-32> 타기관건축단가와신축건물기준가액비교현황 ( 단위 : 천원, %) 건축단가행정자치부신축건물국세청건물신축구분 (A) 기준가액 (B) 비율 (B/A) 기준액 (C) 비율 (C/A) 평균 589 28.9 78.0 건설교통부 555 30.6 82.9 170 460 한국감정원 580 29.3 79.3 주택은행 634 26.8 72.6 주 : 건축단가는 2002 년신축건물가액수준이고, 기준가액은 2003 년적용대상임자료 : 행정자치부, 2003 년건물시가표준액조정지침, 2003 http://www.nts.go.kr/, 2003. 건물기준시가산정방법해설참고 4. 종합부동산세도입방안 1) 종합부동산세도입일지 종합부동산세는부동산보유세개편의핵심적인제도이며, 2003년 5월 23일주택가격안정대책에서보유관련과세체계이원화방침을밝혔다. 이후 9월 1일행정자치부는부동산보유세개편방안을제시하고종합토지세제도를이원화하여국가에서전국의토지를합산한다음누진과세하는종합부동산세를도입하기로하였다. 그리고 2004년 3월 11 일부동산가격안정대책회의를통해시 군 구관할구역내토지 건물을대상으로 1차적으로과세한다음, 2차적으로전국부동산에대한인별합산누진과세방식의국세를도입하기로재확인하였다. 최근의종합부동산세도입과정을정리하면 < 표 9-32> 와같다. - 241 -
< 표 9-33> 종합부동산세정책일지 정부정책주요내용 2003.5.23 주택가격안정대책 2003.9.1 부동산보유세개편방안 2003.10.29 주택시장종합안정대책 2004.3.11 부동산대책회의 보유관련과세체계를이원화 - 기초자치단체 : 물건별, 필지별단일세율에의해과세 - 광역자치단체 ( 또는국가 ) : 부동산을과다하게보유하고있는 5~10 만명에대해서합산과세함. 전국의보유토지를인별로합산하여누진세율로과세하고, 주소지소재광역자치단체 ( 또는국가 ) 에서징수하여각지방자치단체에배분함ㅇ재산세는시가를반영하고, 종토세는공시지가의 50% 수준까지단계적으로과표를현실화 ( 04.~ 06.) ㅇ종토세제도를이원화하여시 군 구에서는관할구역내토지를대상으로과세하고, 국가에서는전국의토지를합산하여누진과세하는 종합부동산세 를도입 ( 06.1 월 ) ㅇ종합부동산세조기에시행하기로하고, 시행시기를 06 년에서 05 년으로단축하기로함ㅇ토지 주택등보유부동산가액이일정액이상인과다 고액보유자에대하여는보유가부담이되는수준으로보유세를지속적으로늘려나가는방안도함께추진 ㅇ 2005 년부터현행보유세제를이원화하여 1 차적으로시 군 구에서관할구역내토지 건물을대상으로과세하고, 2 차적으로는전국부동산을인별합산하여누진과세하는국세인종합부동산세로개편 2) 종합부동산세도입방안 ( 1) 종합부동산세도입대안종합부동산세는부동산보유세를이원화하여중앙정부의개입수단을확보한다는데과거와다른특징이있다. 보유세를이원화하는가장중요한이유는소득재분배와조세수출억제기능을국세 ( 종합부동산세 ) 가담당할수있도록하는것이다. 국가보유세는재분배, 지방보유세는재원확충의방식으로이원화가되면지자체는자율적으로보유세강화하게된다. 보유세를이원화하여조세수출을억제하면지방세의주민부담원칙이살려지면서보유세가강화되며, 조세수출을큰규모로향유하는지역의경우 ( 예 : 강남구 ) 조세수출이제거되면현재의세출규모 - 242 -
를유지하기위해서보유세강화가불가피해진다. 중앙정부가재분배기능을맡고, 재원확충을위한지방세세율은단일, 또는 2~3 단계세율로단순화 ( 소득세와주민세가대표적인예 ) 하게되며, 보유세이원화를통하여중앙정부가보유세를통한투기수요억제정책을직접담당할수있게된다. 2004년 7월한국조세연구원이밝힌종합부동산세도입안은 < 표9-33> 과같다 ( 한국조세연구원, 2004). < 표 9-34> 종합부동산세도입대안 도입대안 1 안 2 안 3 안 종합토지세 토지가액의합계액이일정액이상인경우국세징수 지방세 : 토지가액의합계액이일정액미만인관할구역토지소유자 국세 : 토지가액의합계액이일정액이상인토지소유자 소유토지가액의합계액이일정액이상인토지소유자의종합부동산세액이시 군 구토지세액합계액을초과한 경우국세징수 지방세 : 관할구역내모든토지소유자 국세 : 전국의소유토지가액을합산하여계산한종합부동산세액이시 군 구에서과세한토지세합계액을초과한자 비개인 ( 혹은법인 ) 분의토지세전액을국세로징수 ( 영국형국세 ) 지방세 : 관할구역내개인 ( 혹은비법인 ) 토지소유자 국세 : 전국의 비개인 ( 혹은 법인 ) 토지 소유자 재산세 모든주택을합산한뒤일정규모이상의합산과표에국세적용 국세를합산과표 4 천만원이상으로제한할경우대상은 25 만정도이고, 6 천만원이상으로하는경우는 9 만명정도임 일정과표이하주택을합산배제한뒤다주택보유자합산과세 투기대상이어려운주택 ( 농어촌주택, 임대주택등 ) 을사전에과세대상에서제외하는장점과세부담의지나친급등방지 합산배제과표가 1800 만원일경우대상인원은약 17 만 8 천명 < 재산세이원화참고사항 > 재산세의 기본원칙은 지방세는 시 군구에서 관할구역 주택에 대해 물건별로 과세하며, 국세는 국가에 서 전국 주택을 인별 합산과세하 는 것임 - 243 -
( 2) 종합부동산세의기본철학기본목표와관련하여종합부동산세는토지과다보유, 부동산투기억제등국가정책적기능을수행하고, 지방토지세는지방자치단체의기간세로서기능하여기본재정수요에충실하여야한다는것이다. 종합부동산세가내포하고있는기본적인개념은지방은일반적인재산과세로서과세하는것을원칙으로하고, 중앙은부동산투기억제등정책적인목적의수행을위해과세한다는취지이다. 조세제도로서부동산투기를억제한다는것은한계가있기때문에종합부동산세의목적을너무투기억제에초점을맞추어서는곤란하다는점도제기된다. 보유세강화의상한선과관련하여부동산보유세를중과세방향으로강화하는것이아니고, 이제까지지나치게낮은부담을하여세원간의수평적공평을저해하던모순을시정하여세원간의부담공평을정상으로회복하는것이다. 그러나세금으로원본을침해하는부분은헌법재판소의판결을볼때, 그것이세금이아니고재산의몰수에해당하여위헌소지가있기때문에유의하여야한다 ( 제2 장참조 ). 원본침식금지의원칙에서볼때보유과세의세율은재산보유과세와소득세등여타의각종부담까지합쳐서 1년간에그원본이창출하는이익 ( 利益 ) 을초과해서는아니된다는것이통설이다. 원본시가대비보유관련재산세 토지세를합친실효부담은 0.5% 정도가적절하며, 1% 는초과하지않아야한다고보는주장이제기된다 ( 최명근, 2004). 그리고지역불균등발전구조와이에따른부동산가격의지역적양극화구조, 이를토대로한부동산관련세수의지역간극심한불균형이라는악순환고리를고려할때, 지역간재정격차해소및지역균형발전에기여하는종합부동산세가되어야한다. ( 3) 종합부동산세과세대상체계 과표대상체계와관련하여통합과세와분리과세방안이오랫동안쟁점이되었다. - 244 -
종합부동산세의부과대상을건물까지할경우, 전통적인토지이론에의하면건물에대한조세부담을가중시키면토지이용의비효율을초래하게되기때문에건물에대한조세부담은낮을수록바람직하다고알려져있다. 토지분종합부동산세와관련하여, 현행종합토지세에서지적되고있는문제는소유자별로전국의토지를합산하여누진세를적용하기때문에지방자치단체의서비스와무관하게과세되므로지방세의성격에부합하지않는다는것이다. 특히토지과다보유자의대부분이전국에서토지가격이가장높은서울강남지역에거주하고있는데, 강남구는인별합산이라는제도때문에강남구에서제공한공공서비스보다징수하는종합토지세가더많은특이한결과를초래한다. 국세화관련영국의과세체계를보면, 토지세는대부분의국가에서지방세로되어있으며, 대부분의국가에서건물과토지를통합하여재산세 (property tax) 로과세하고있다. 영국은토지와관련하여지방의의회세 (council tax) 와는별도로국가에서사업용레이트 (Non-Domestic Rate) 를부과및징수하고있으며, 세수의일부는매년중앙정부의결정에의해지방정부로배분하고있다. 영국의거주자에과세하는의회세와비거주자인사업용토지를대상으로과세하는사업용레이트의구분은투표권과연결되어구분된것이기때문에종합토지세를국세와지방세로구분하는우리나라에서의의미와는다르다고할수있다. 영국은사업용레이트는임대가치를기준으로과세표준으로정하는데반하여, 의회세는시장가치를기준으로하고있다. 의회세의세율은예산규모에따라개별지방정부에서결정하는데, 사업용레이트의세율은중앙정부에서정하며 2002년에서 2003 년도는임대가치의 43.7% 를적용하고있다 ( 부동산보유세개편추진위원회, 2004. 한국조세연구원, 2004). 통합과세의쟁점은세제가단순해야국민의호응을얻을수있으므로장기적으로는토지ㆍ건물통합과세가바람직하나현실적으로접근하자는주장이있으며, 통합과세에따른문제점도있다. 기본적인방향은단기적으로는토지와건물의과세대상을현행과같이분리하 - 245 -
여과세하면서재산세보다종합토지세의부담을증가시키도록한다는것이다. 현 재 토지와 건물의 평가방식이 다른데, 합산하여 동일세율로 과세하는 경우 토지 ㆍ건물 소유에 따른 불형평 문제 존재한다. 부동산가격은 토지가격의 상승으로 인한 부분이 건물에 비하여 높은데 반하여 조세부담은 재산세의 부담이 종합토 지세의부담보다 높다. 즉 건물과표의비중이 높을수록조세부담이 높고, 토지과 표 비중이 높을수록 조세부담이 낮다. 이는 주택의 재산세 세율구조가 종합토지 세 세율구조에 비하여 상대적으로 높고, 건물과표 산출체계가 면적에 따른 가감 산율은 크나 위치지수의 효과가 적은데 기인한다고 볼 수 있을 것이다. 동일한 가격의아파트라도 아파트 가격에서 차지하는 토지가격지분이 상승할수록보유 과세 부담은 감소하였다. 따라서 전술한 거처럼 재산보유과세 부담의 공평성 확 보차원에서 현행 종합토지세 부담을 증가시켜 나가도록 해야 한다는 주장이 나 온다. 특히 공동주택만 통합과세 하는 경우 다른 자산과 불형평 문제 발생한다. 단독 주택과의불형평 문제를 해결할 수 없으며, 국세의경우 공동주택에 대하여 통합 과세하나, 지방세는 토지ㆍ건물 구분과세하고 있으므로 우선 토지분, 건물분 따 로 과세하는 것으로부터 시작한다는 방침이다. - 246 -
< 표 9-35> 종합부동산세과세방법별문제점 과세체계방안개선방안내용및문제점비고구분 현행과세체계를유지하면서급격한조세부담증가완화일본, 프랑스, 과세 - 토지는토지대로합산과세, 건물은건물대로합산과세덴마크 토지와건물을통합하여과세함 : 건물및그부속토지를하나의부동산으로평가하고토지와건물을통합하여과세미국, 영국, 통합 시가에상응하는과세가가능하지만건물의경우물건별로캐나다, 과세하고있어통합과세의경우건물에대한조세부담이급과세격히증가하여나대지등과형평에어긋나고주택중과소지네덜란다, 상가의경우현재 0.3% 세율로과세하고있으나건물합산스웨덴, 스위스과세의경우조세부담이급격히증가하고세입자전가문제구분과세 기본적으로구분과세하되, 주택 ( 특히공동주택 ) 은통합과세원칙하에하는방안임 - 주택은토지와건물이일체로거래되고가격이형성됨에도 - 주택통합양자를구분하여과세함에따라과세불형평성과세 공동주택에대해우선적으로실시하는방안 < 표 9-36> 토지 건물통합과세국가 미국 영국 캐나다 네덜란드 스웨덴 스위스 세목과세대상과세표준과세방법세율 일반재산세사업용레이트 ( 國稅 ) 의회세 재산세 재산세 ( 소유주, 사용자 ) 재산세 재산세 토지, 건물, 동산 토지와건물 토지와건물 토지와건물 토지와건물 토지와건물 토지와건물 시장가치 임대가치 시장가치 시장가치 (9 개주 ) 대체원가 (2 개주 ) 가치기준면적기준 시장가치의 75% 시장가치, 장부가격의 75~100% 비교거래법대체원가법 비교임대가 비교거래법, 재생산원가법 비교거래가토지의종류, 위치, 용도등에따른면적 비교거래법, 시장이존재하지않는것은대체원가 주마다다름, 연례조정 1) 2002/3 : 43.7% 자치단체가결정 연례조정 1) 연례조정 1) 주거용아파트 : 25% 사업용건물 : 3.5% 독립주택, 농경용주거 : 1.2% 세수배분 N/A 세수배분 2) N/ A N/ A N/A 비교거래가 0.05~0.3% N/A - 247 -
주 : 1) 매년예산편성과정중에세율조정 2) 지방정부가국세인사업용레이트를징수하여국고에세입조치하는 사업용레이트세입풀 (The National Non-Domestic Rating Pool) 제도를운영하고있으며, 매년중앙정부는세입풀에대한각지방자치단체 ( 카운슬 ) 에귀속될할당량을결정 < 표 9-37> 토지 건물분리과세국가 일본덴마크프랑스 지방세목지가세 ( 國稅 ) 고정자산세 과세대상 토지 토지가옥상각자산 과세표준평가방법세율세수배분 시가 지가공시가격등의 7 할 매매실례가액방식 가옥 : 적정시가방식토지 : 매실례가액방식 0.3% 고정자산세 : 1. 4% ( 도시계획세 : 0.3%) 시가와특별전, 답, 토지소유자 : 1.4% 취득가액중표준지비준방식보유세택지등토지취득자 : 1.5% 큰금액 토지세 토지 시장가치 비교거래가 1.6 ~ 3.4% 광역 및 기초자치단 건물세 건물 시장가치 정부건물 :0.9% 체모두상 공업용 :1% 토지세 건 물세부과 재산세 토지세 주택세 건물 토지 토지 거주용주택 임대가치 임대가치 ( 비용차감 ) 임대가치 ( 비용차감 ) 70 년평가액을기준으로조정차등화된비례세율, 61 년평가액을기준으로조정 70 년평가액을기준으로조정 중앙정부에서상한지정 N/A N/A ( 국세인부유세과세 ) (4) 공시지가현실화와평가방법종합부동산세도입에서중요한부분중의하나가공시지가현실화, 통합과세방법도입과관련한부동산평가방법이다. 우리나라는 1989년 지가공시및토지등의평가에관한법률 ( 이하 지가공시법 ) 을제정, 시행함으로써공적지가체계를공시지가로일원화하였다. - 248 -
< 그림 9-2> 표준지공시지가와개별공시지가의결정 공시절차 표준지공시지가 (50 만필지 ) : 건설교통부 표준지선정및조사 ( 전년도 9 월 ~ 12 월 ) 대표성있는토지50만필지선정 지역가격동향등조사 가격평가 ( 조사년도 1 월 ~ 2 월 ) 2인의감정평가사가조사평가 1월1일기준가격조사평가 지가결정및공시 ( 매년 2 월말 ) 관보에공고 관계기관에결정내용제공하고토지소유자에게통보 이의신청접수및처리 토지가격비준표를적용하여표준지인근토지의가격산정 개별공시지가 ( 약 2,750 만필지 ) : 247 개시 군 구 토지특성등조사 (1 월 ~ 2 월 ) 지가산정및검증 (3 월 ~ 4 월 ) 지가결정및공시 ( 매년 6 월 30 일까지 ) 조사산정지침시달 토지가격비준표제공 토지이용상황, 도로조건등조사 전산프로그램 (ALPA) 으로 조세및부담금의부과기준지가자동산정으로적용 산정지가에대한검증 이의신청접수및처리지가열람및의견수렴 (4월 ~ 5월 ) 표준지공시지가는건설교통부장관이토지이용상황이나주변환경, 기타자연적 사회적조건이일반적으로유사하다고인정되는일단의토지중에서선정한표준지에대하여매년 1월 1일의적정가격을조사 평가하고, 중앙토지평가위원회의심의를거쳐공시하는단위면적당 ( m2 ) 가격으로서 < 표9-38> 과같이활용되고있다. - 249 -
< 표 9-38> 표준지공시지가의적용현황 적용근거법령일반적인토지거래의지표지가공시법토지의거래가격담보가격경매가격등지가공시법의평가기준개별공시지가의산정기준지가공시법공익사업을위한토지등의취득및토지의수용사용보상금보상에관한법률국유 ( 잡종재산 ) 재산의매각예정가액국유재산법공유 ( 잡종재산 ) 재산의매각교환가액지방재정법선매대상토지의매수가액국토의계획및이용에관한법률자료 : 건설교통부 한국감정평가연구원, 2004 개별공시지가는시장 군수또는구청장이 개발이익환수에관한법률 에의한개발부담금의부과, 기타다른법령이정하는목적을위한지가산정에사용하도록하기위하여시 군 구토지평가위원회의심의를거쳐결정 공시하는매년 1월 1일현재관할구역안의개별토지의단위면적당 ( m2 ) 가격으로서 < 표 9-39> 과같이활용되고있다. < 표 9-39> 개별공시지가적용현황 제 도 적용 범 위 적용개시일 - 국세 양도소득세 양도차액 산출을 위한 기준시가 1990. 5. 1 증여세 증여가액 산출을 위한 기준시가 1990. 5. 1 상속세 상속가액 산출을 위한 기준시가 1991. 1. 1 - 지방세 종합토지세 과세표준액 결정자료 1996. 1. 1 취득세 과세표준액 결정자료 1996. 1. 1 등록세 과세표준액 결정자료 1996. 1. 1 - 기타 개발부담금 개발사업 개시시점지가의산정 1992. 8.25 개발제한구역훼손부담금 개발제한구역훼손부담금 산정기준 2000. 7. 1 개발제한구역내 토지 매수 개발제한구역내 매수대상토지 판정기준 2000. 7. 1 국 공유재산의대부료 사용료 대부료 사용료 산정을 위한 토지가격 1990. 6.30 공직자 등록재산중 토지 가액 산정 1993. 6.11 자료 : 건설교통부 한국감정평가연구원, 2004-250 -
한국감정평가연구원 (2004) 의조사에의거하여전국의공시지가현실화율을살펴보면 ( 표9-40, 표9-41 참조 ), 표준지 50만필지의평균공시지가는약 28만원이고평균적정가격은약 35 만원으로공시지가현실화율은평균 66.7% 이다. 시도별공시지가현실화율을살펴보면, 서울및대도시의공시지가현실화율은약 80% 이고, 도지역의공시지가현실화율은약 63% 으로나타나시가지가성숙된지역일수록현실화율이높다는것을알수있다. 이러한현상은용도지역및이용상황에따른현실화율에도그대로적용되고있다. 용도지역별전국의공시지가현실화율은상업지역, 주거지역, 공업지역은약 80% 수준이고, 녹지지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역은 58~70% 의현실화율을보이고있다. 지역별로는서울및 6대광역시의경우, 상업지역은 86.0%, 주거지역은 84.4%, 공업지역은 84.5% 의현실화율을보이고있다. 이용상황별전국의공시지가현실화율은상업용이약 80% 로가장높은현실화율을보이고있고, 다음으로공업용이 78%, 주거용이 71% 이며, 농경지와임야는 60% 수준에머무르고있다. 지역별로는서울및 6대광역시의상업용, 주거용, 공업용토지의경우, 상업용은 84.7%, 주거용은 82.9%, 공업용은 83.4% 의현실화율을보이고있고, 도지역의경우, 상업용은 78.5%, 주거용은 66.4%, 공업용은 74.9% 의현실화율을보이고있다. 서울및 6대광역시의농경지와임야의경우, 농경지는 73.1%, 임야는 73.3% 의현실화율을보이고있고, 도지역의경우, 농경지는 59.8%, 임야는 59.9% 의현실화율을보이고있어서울및 6대광역시가도지역에비해약 13% 높다. 공시지가현실화의걸림돌은과세목적과보상목적을동시에충족하려는데있으며, 과세목적과관련해서도종합부동산세의도입과더불어급격한조세부담증가에대한반발도있다. 따라서현실화의지역, 용도지역및이용상황등사이에현실화균형을달성하고종합부동산세도입에따른세율체계정비와동시에현실화를도모하여야할것이다. - 251 -
< 표 9-40> 지역별공시지가현실화율 구 분 필지수 ( 개 ) 평균공시지가 ( 원 ) 평균적정가격 ( 원 ) 평균현실화율 (%) 전 국 500,000 281,156 352,314 66.72 서 울 32,490 1,887,810 2,381,421 80.08 부산 19,350 837,928 958,289 86.52 대 구 14,250 553,086 631,223 86.49 인 천 12,060 463,086 567,729 71.00 광 주 8,640 459,144 498,555 87.96 대 전 6,600 398,261 497,240 78.54 울 산 7,960 251,108 308,352 73.38 경 기 58,600 265,928 364,444 67.78 강 원 29,500 89,185 124,279 56.86 충 북 26,130 86,975 108,905 63.26 충 남 43,390 57,735 78,576 64.13 전 북 42,860 71,761 87,996 64.41 전 남 63,560 47,451 61,315 64.88 경 북 66,720 71,330 96,020 59.81 경 남 58,220 100,348 127,950 60.06 제주 9,670 132,719 160,691 69.90 자료 : 건설교통부 한국감정평가연구원, 2004 < 표 9-41> 지역별 용도지역별공시지가현실화율 구 분상업 지역 주거지역 공업지역 녹지지역 용도미지정 관리지역 농림지역 자연환경보전지역 전 국 81.05 79.73 80.67 69.37 66.92 58.04 58.45 57.85 서 울 78.62 80.00 86.56 81.27 82.48 - - - 부산 87.55 88.78 87.79 77.41 88.28 - - - 대 구 89.43 88.19 88.48 80.15-80.48 75.88 86.77 인 천 84.89 81.33 81.97 72.16 61.88 41.24 53.63 - 광 주 95.39 89.89 89.08 82.15-85.56 87.35 - 대 전 83.02 79.79 76.63 75.03-66.76 65.55 91.53 울 산 83.20 82.55 81.10 65.33-59.66 54.92 72.16 경 기 76.57 73.88 73.72 67.71 67.30 64.65 62.61 64.86 강 원 71.49 71.91 68.83 59.24 63.04 50.25 52.46 54.80 충 북 82.58 79.83 77.96 67.18 64.62 58.41 57.08 56.17 충 남 76.62 74.55 75.78 65.46 68.97 62.03 62.15 63.54 전 북 81.18 79.03 82.65 72.32 61.69 57.80 60.97 60.55 전 남 77.20 75.25 75.74 69.48 71.24 61.54 62.05 61.11 경 북 76.34 73.93 73.46 64.96 60.54 56.51 53.86 57.52 경 남 80.53 76.17 78.36 66.60 62.63 52.47 54.49 50.23 제주 83.90 78.80 80.48 68.86 69.89 63.93 65.72 72.92 자료 : 건설교통부 한국감정평가연구원, 2004-252 -
한편 현재 재산세부과와관련하여 쟁점으로 떠오르고있는 주택유형별, 지역별 과세불형평성문제는 다음과같은 원인에 근거하고있다. 하나는 건물의가치는 기본적으로 해당 건물이 위치하고있는 지리적입지의영향을 받기 때문에 건물 만 따로 떼어내 과표를 결정하는 방식 ( 면적, 구조, 경과연수 등의반영 ) 으로는 이 러한 문제를 해소할 수 없다는 것이다. 그리고 오래된 건물의 경우는 사실상 건 물가치는 없고, 대부분 토지가치에 체화된다. 다른 하나는 이러한 문제를 해결하 기 위한 한 방편으로 국세청 기준시가를 활용하는 것인데, 이는 토지가치를 반영 하는 체계이기 때문에 순수 건물분재산세 부과와 충돌이 발생하게 된다. 그리고 아파트 중심으로 적용하는 경우 단독주택과아파트와의불형평성문제가발생한 다. 따라서 이러한 문제를 해소하는 장기적인 방법으로 유력하게 떠오르고있는 방 안이 일괄평가 ( 통합평가 ) 체계에의한 과세체계를 정립하는 것이다. 한국감정평가 연구원의연구에따르면건물공시제도를도입할경우적게는 388억원많게는 517 억원 정도의 비용이 필요하다. 그리고 현재 공시지가 체계를 유지하는데 매년 700억원 이상이 소요된다는 점을 감안할 때 비용문제가커다란 문제이다 ( 구동회 외, 2004). 비용문제를 고려하면 현재 공시지가조사체계에서 수익가치 평가항목이 구성되 기 때문에 조사체계상 건물조사평가 항목을 추가하여 일괄평가에 의한 가치를 산정하도록하는 방안을 검토할 수 있다. 비용의문제는 기존의공시지가조사평 가보다 어느 정도 수수료를 인상할 필요가 있으며, 비용부담은 건설교통부와 행 정자치부, 국세청 등 관련 부처가분담하는 방안을 선택할 수 있다. 이 과정에서 나타나는 문제점을 검토하기 위해서 2년 정도의시범평가를 통한 준비기간을 둘 필요가 있다. - 253 -
제 10 장개발이익환수시스템의정비 1. 개발이익환수와환수제도 1) 개발이익정의 개발이익은다양한요인으로상승한토지가치의증가분을통상의미하며, 증가분에서어느부분을환수대상으로할것인지는국가, 시대마다다르게발전해왔다. 통상처음에는공공사업으로인한증가분을개발이익으로정의하고환수하는정책을실시하였고, 영국은이미 1492년방파제건설로인한편익대가를수익자부담금형태로징수한역사를가지고있다. 개발이익에대한정의및환수대상은공공투자에의한증가 -> 토지이용계획의결정및변경으로인한증가 -> 사회경제적요인에의한증가로확대해오는추세이다. 이에따라오늘날대부분의국가에서는지가상승분에서토지소유자의직접적인투자를제외한증가분을개발이익으로정의하고있다. 대부분의국가에서개발이득환수방법은 1 가장넓은의미의개발이익개념인사회경제적요인에의한증가분의경우토지소유자의노력부분을공제한이득에대해일부를자본이득세 ( 양도소득세 ) 로환수하며, 2 공공투자및토지이용계획결정 변경관련개발이익의경우개발사업지구에대해서는공공시설기부채납 (dedicated on-site facilities) 및기반시설부담금으로, 개발사업주변지역인경우수익자부담금제 (special assessment) 등으로환수한다 ( 정희남, 2003). 8) 8 ) 개발이익관련하여다양한용어가사용되고있는데다음과같이구분할수있다. melioration, betterment ; 공공투자에서비롯된편익증진, planning gains ; 개발사업의인 허가에서초래된이익, development gains ; 토지개발및건축행위에서발생한이익, impact fees ; 새로운개발사업이공공기반시설에미치는거주및재정적악영향을감쇄하기위해부과하는개발영향부담금, in-lieu-fees ; 기부채납이나시설부담에갈음하여개발사업자에게부과하는대체부담금, capital gains 및 - 254 -
우리나라의경우도개발이익의개념을확대하여오고있다. 도시계획법 ( 제정 1962.1.20 법률제983호 ) 제9 조 ( 수익자부담 ) 에서는도시계획사업으로인하여현저히이익을받는자에게수익의범위내에서그비용의전부또는일부를부담시킬수있도록한바있다. 1967년부동산투기억제에관한특별조치법제정이후토지소유자의투자를공제한지가상승분을개발익환수대상으로정의하였다. 그리고 1978년국토이용관리법상의개발이익정의는국가, 지방자치단체, 정부투자기관의개발사업이나정비상등에의해토지소유자가자신의노력에관계없이지가가상승하여현저한이익을받은때의이익으로규정하였다. 1989년개발이익환수에관한법률에서정의한개발이익은 1 개발사업의시행, 2 또는토지이용계획의변경, 3 기타사회ㆍ경제적요인에의하여정상지가상승분을초과하여개발사업을시행하는자 ( 사업시행자 ) 또는토지소유자에게귀속되는토지가액의증가분이라고규정하여현재에이르고있다. 2) 우리나라의개발이익환수제도경험 우리나라의개발이익환수제도는조세적수단과비조세적수단으로구분할수있으며, 비조세적수단은다시수익환수부담형과시설비용및기타부담형으로구분할수있다. 그동안시행해왔던개발이익환수제도유형을정리한것이 < 표 10-1~4> 이다. windfalls ; 지가상승으로얻게된우발적인이익 - 255 -
< 표 10-1> 우리나라개발이익환수제도의유형 개발이익 발생유형 최협의 발생요인 유형적개발 개발이익환수제도의유형조세제도부담금제도기타 수익환수형 개발부담금수익자부담금 협의무형적 농지 산지전용부담금개발간주취득세농지조성비 대체산림자원조성비 광의 사회 경제적요인 투기억제세양도소득세토지초과이득세 주 : 는 폐지된 제도임 출처 : 정희남, 2003 < 표 10-2> 개발이익환수의조세적수단 시설부담형 학교용지부담제광역교통시설부담금과밀부담금기반시설부담제 수단근거주요내용변천 부동산투기억제세 양도소득세 부동산투기억제에관한특별조치세법 (1967.11.29) 소득세법개정 (1974. 12.24), 법인세법개정 (1974.12.21) 서울등주요대도시와인접지역, 고속도로중심선 4km 이내지역토지를대상으로토지양도차익, 공지차익에과세 196 0 년대후반제 1 차부동산투기를계기로우리나라최초의자본이득과세 국민생활안정을위한대통령긴급조치 3 호 (1974.1.10) 로재산세중과세와토지양도관련세제정비로도입 양도소득총수입금액에서필요경비를공 제한금액에장기보유특별공제액을공제한금액에과세 대부분이부동산양도소득, 열거주의, 수 득세이자수익세, 분리과세방식, 거래세이면서인세 기부채납공공용지의감보토지수용시개발이익배제 1974.12.24 폐지 양도소득세, 법인세특별부가세로전환하여계승함 부동산투기억제및지가안정을위한종합대책 (8.8 조치, 1978. 8.8) 에서양도세강화 부동산경기조절수단으로이용되면서수시로변동. 연간발생총자본이득에대한소득세가아니라개별적부동산거래양도세로운영되어옴 법인세특별부가세는법인세법개정 (2001. 12. 27) 으로폐지 토지의지목변경으로그가액이증가한경우에이를사실상취득한것으로간주지방세법개정보안취득세를부과함. 취득세 (1969.12.22) 증가한가액은토지지목이사실상변경된때를기준으로변전의시가표준액과지목변경후의시가표준액의차액을대상으로함 토지초과이득세 토지초과이득세법 (1989.12.30) 토지를매각하지않고계속보유하는경우양도소득세제가부동산수급조절정책으로한계가있다는인식으로도입. 토지초과이득은과세기간종료일의지가에서과세기간개시일의지가를차감한 금액에서정상지가상승분, 개량비등을공제한차액 미실현이득에대한과세, 동일물건에대한이중과세논란을겪다가폐지됨 (1998.12.28) 1993 년이후실질적인과세실적이없었음. - 256 -
< 표 10-3> 개발이익환수의비조세적수단중수익환수부담형 수단근거주요내용변천 개발부담금 수익자부담금 농산지전용부담금 농지및대체산림자원조성비 실질적조세로서세법의원리, 이론유추적용 개발사업시행자가얻는개발이익환 지목및용도변경으로인한개발이익수목적지가상승이익환수장치정비환수에관한 토지가액증가분중정상지가상승분, (1993.6.11 개정 ) 법률개발비용을공제한금액을환수대상 2004 년 1 월부터징수유예로 (1989.12.30) 으로함. 사실상폐지 부담금관리기본법 제정으로 운용상 의변화 공익사업에 따른 이익을 받는자가 도시계획법 (1962.1.20) 제정으 이익의범위내에서 사업경비를 부담 로 도입하여 10 여개 법에서 각종 하는 부담금 규정하였음. 개별법 수익자범위, 부과요건, 부과구역설 토지공개념제도 도입에 따른 정 등의 기술적인 어려움으로 적용 폐지, 부담금관리기본법 제정 에 한계. 에 따른 정비로 약화 농어촌 농지와산지를다른용도로전용하특별조치법고자하는자에게부과함 부담금관리기본법개정, 농지법과산지법에서농지조성비, 폐지함 (2001) 산림법개정대체조림비를납입하여야하는자에 (1991) 게부과 제정으로 농지조성비 ; 농지의보전및이용에관한법률 농지법 (1994.12.22) 으로계승 (1972.12.18) 에서도입하여, 蒙利地, 절대농지, 도하고, 농지전용부담금폐지로시계획구역내농지전용에대해대체농지조성금액인상 (2001.12.29). 비부과 산리관리법 (2002.11.8) 으로계 대체산림자원조성비 ; 산림법개정 (1991.11.22) 에서승하고, 산지전용부담금폐지도입하여산림훼손에대해대체조림비부과로금액인상 (2002.1.14) - 257 -
< 표 10-4> 개발이익환수의비조세적수단중시설비용및기타부담형 수단근거주요내용변천 학교용지부담금 광역교통시설부담금 학교용지확보에관한특례법 ( 19 9 5.12.29) 대도시권광역교통관리에관한특별법 ( 20 0 1.1.29) 기반국토계획법시설 (2002.2.4) 부담제 과밀부담금 기부채납 수도권정비계획법개정 (1994.1.7) 개발사업허가시의부관 공공용 도시개발법 지감보 (2000.1.28) 300 세대이상주택건설용토지를조성개발하 분양받는자에게징수하는것이거나공동주택을건설하는사업에대해토지, 불합리하다하여위헌소송중주택을분양받는자에게징수 ( 충북자치시민연대 ) 광역교통계획이수립고시된대도시권의개발사업시행자가광역교통시설부담금을납부함. 부담금의 40% 는교통시설특별회계중광역 교통시설계정, 60% 는지방광역교통시설특별회계에귀속 과거의광역전철부담담제를확대하여도입한것임. 기반시설연동제의일환으로도입됨. 기반시설부담구역은 개발밀도관리구역외의 국토의난개발문제에대한종합 지역으로 개발압력이 높아 기반시설의 용량 대책 (2000.5) 의후속조치 이부족할것으로예상되는지역중기반시설 기반시설연동제도는 주로 계획 의추가설치가가능한지역을대상으로지정 관리지역 등의 신규개발지역에 하여, 당해 구역안에서 개발행위를 하는 자 적용되는 기반시설부담구역제 로하여금직접기반시설을설치하도록하거 도와 주로 기성시가지에 적용 나기반시설설치에상당하는비용을납부하 되는 개발밀도관리구역제도로 도록 함으로써 기반시설을 확보하고자 하는 구분함. 제도 ㆍ건축물별로수도권정비위원회의 서울시내에서대형건축물 ( 업무용, 판매용, 복심의를거쳐직접규제하는방식을합용 ) 및공공청사신 증축또는용도변경경제적간접규제방식으로전환하시에부과면서 1994 년도입. 개발사업으로발생한기반시설부족문제를해소하고, 사업허가및용도변경등으로발생한개발이익을환수하는장치로서기부채납을통한공공시설부담제도 법령에특별한규정이없어도附款으로서부담을부과함 환지방식의도시개발사업 ( 토지구획정리사업 ) 을시행하면서공공용지조성과공사비에충당할목적으로일정한토지를환지로정하지않고체비지, 보류지로정함 구도시계획법 ( 토지형질변경사업 ), 국토계획법, 국유재산법등에서개발행위에따른기부채납가능성을규정함. 토지구획정리사업법 (1966.8.3) 에 서 도입하였으며, 2000.1.28 일 폐지되어 도시개발법으로 계승 함. 현재운용되고있는개발이익환수의조세적방법으로는양도소득세, 간주취득 세가있다. 이가운데간주취득세는 1970 년 1 월 1 일지방세법의개정으로도입하 였으며, 토지형질변경사업으로지목이변경된경우발생한가치증가분에대해조 - 258 -
세를부과하는제도이다. 비조세적방법으로는부담금제도가있으며, 수익자부담, 개별법상의시설부담제도, 국토계획법상의기반시설부담제로나눌수있다. 수익자부담금제도는 1960년제정한도시계획법등을비롯하여많은법률에서도입하였으나 1989년개발부담금제와토지초과이득세제를도입하면서다목적댐법에의한수익자부담금제만남기고모두폐지하였다. 기타방법으로는기부채납, 감보제도가있다. < 표 10-5> 개발이익환수제도의구성 구분 최협의의개발이익 협의의개발이익 환수의유형 개발이익의실현여부 과세적방법비과세적방법실현미실현 간주취득세 지역대상범위 현재운용여부 수익자부담금 개발부담금 농지전용부담금 산지전용부담금 공공용지부담 ( 감보, 기부채납 ) 광의의개발이익 투기억제세 양도소득세 토지초과이득세 보기 : 지역대상범위에서 는공공사업의주변지역, 는사업지역내, 는지역범위의제한이없는것을나타냄출처 : 류해웅, 1999. 3) 개발이익환수및개발부담금제도와문제 개발부담금제도는토지로부터발생하는개발이익을환수하여적정하게배분함 으로써투기를방지하고토지의효율적인이용을촉진하기위하여도입된제도 - 259 -
로서토지공개념 3법의하나인 개발이익환수에관한법률 (1989.12.30) 로서도입되었다. 부과기준및부담률은사업종료 ( 준공 ) 당시의지가에사업개시 ( 인가 ) 당시의지가와정상지가상승분및토지개발에소요된비용을공제한나머지즉개발이익의 25% 를부과한다. 개발이익 ( 종료시점지가 - 개시시점지가 - 정상지가상승분 - 개발비용 ) 25% 부과대상사업은택지개발, 공업단지조성, 도심지재개발, 유통단지조성, 관광단지조성, 지목변경사업등총 10 개종류 30개사업이며, 사업면적이도시지역 990m2이상 (6대도시는 660m2, 개발제한구역은 1,650m2이상 ), 비도시지역 1,650m2이상의면적기준을초과하는사업을대상으로개발부담금을부과한다. 1990년제도도입이후경제여건에따라개발부담금면제또는부과율인하등의조치를취하여왔으며, 현재는부과중지상태이다. 즉 1998년 IMF 위기로인하여 98.9.19~ 99.12.31까지면제되었다가 2000년 1월 1일부터재부과하였고부과율도 50% 에서 25% 로완화하여시행하였다. 2001년 12 월 31일부담금관리기본법의제정으로수도권이외의지역은 2002년 1월 1이후인가받은사업부터, 수도권지역 ( 서울 인천 경기 ) 은 2004년 1월 1일이후인가받은사업부터개발부담금부과를중지하기로하였다. 그러나 2001년부터제3 차부동산가격급등국면을맞이하자새로이개발부담금부과논의가이루어지고있다. 개발부담금부활관련최근의논의를정리하면다음과같다. 1 2003년 10 월 22일국무회의를개최, 부담금관리기본법을개정하여 2004년 1 월 1일부터부과중지키로하였던개발부담금을수도권지역에한해계속부과하기로심의의결함. 2 2003년 10 월 29일주택시장안정종합대책에서수도권은부담금관리기본법을 - 260 -
개정하여 2004년1 월 이후에도 계속 부과할 예정이며, 비수도권도 부과 방안 을 검토하기로 함. 3 2003년 12 월 9일 개발부담금 부과연장등을 위한 부담금관리기본법개정안 에 대해 국회 상임위는 부과 중지를 의결함. 4 2004년 1월 13 일부동산시장안정대책반회의에서 2004년중개발부담금재부 과 여부를 검토하기로 함. 5 2004년 2월 20일 경제장관간담회 ( 토지규제개혁관련 ) 에서 토지규제완화에 따 른 지가상승을 흡수할 수 있도록수익환수, 시설비용부담 등 다양한 형태의 개발이익환수제도 검토하기로 함 ( 개발사업 종료단계에서 개발사업자에게 부 과 ). 개발부담금부과가중지되어있는현재상황에서우리나라는다음과같은개발이익환수체계상의커다란문제를안고있다. 토지공개념시대이후개발이익환수제도전반적으로후퇴하고있다. 현재운용되고있는개발이익환수제도는개발이익개념을폭넓게정의하고있지만환수대상은최소화주의를선택하고있다. 공공투자사업에국한한협의의개발이익을환수하는제도가중심을이루고, 광의의개발이익을환수하는양도소득세제가이를보완하는형태로구성되어있다. 따라서현행제도는공공사업주변지역에서발생하는최협의의개발이익도환수하지못하면서광의의개발이익까지환수하도록하고있어개발이익의개념과체계에부합하지못하는문제를안고있다. 양도소득세가공공사업으로인한불로소득을환수할수있다는주장이가능하지만양도소득세제는공공사업으로인한증가를직접개발이익으로환수하는것이아니라, 자본이득을환수하는제도이기때문에최협의의개발이익을환수하는기능까지부여되어있다고는할수없다. 또한기존의개발부담금제도또한다음과같은문제점이있다. 개발사업시행지역내토지에대해서만부과하는한계를지니고있으며, 개발이익은자신의노력 - 261 -
이나 투자와 관계없이 발생한 증가를 환수대상으로 하여야 함에도 불구하고, 당 해 사업지역에서 발생한 증가를 환수의 대상으로 하는 정책실행 수단상의 문제 가 있다. 당해 사업의주변지역에서 개발이익이 발생하더라도 이를 환수할 수 있는 방안 이없어불로소득의사유화를허용하고있으며, 토지수용지역과수용주변지역사 이에 불공평과 민원발생을 유발하고 있다. 이와 같은 개발이익환수 지역범위의 최소화주의 문제를 근본적으로 재검토할 필요가 있다. 개발이익환수제도는 자본이득을 환수하는 양도소득세를 제외하면 모두 당해 토지 또는 당해 개발사업지 내 토지에 국한하고있다. 예를 들어 간주 취득세제는 토지형질변경사업으로 인해 지목이 사실상 변경되는 토지이고, 개발 부담금은 개발사업이 시행되는 토지와지목변경을 수반하는 사업이 행해진 토지 이며, 농지 및 산지전용부담금 ( 현재 폐지상태 ) 은 다른 용도로 전용되는 당해 토 지가그 대상이기 때문에 공공사업이나 개발사업이 시행되는 주변지역에서도 상 승하며, 상승한 지가의 상당부분이 불로소득으로 사유화되고 있다. 부담금관리기본법에서는 103 개법률에의한부담금부과를규정하고있다. 부동 산과관련이 없는 부담금이 많으며, 개별법상의특수 목적으로 위한 부담금이 대 부분이다. 여기서말하는부담금정의는분담금, 부과금, 예치금, 기여금명칭에불 구하고재화또는 용역의제공과관계없이 특정 공익사업과관련하여 법률이 정 하는 바에 따라 부과하는 조세외의 금전지급의무를 말한다. 비과세적개발이익환수장치라고볼 수 있는 기반시설연동제는 국토의계획 및 이용에 관한 법률에 기반하고 있다. 개발로 인한 기반시설의 추가설치가 필요한 지역에 대해서는 개발사업자가 부담하는 것을 원칙으로 하고 있으나 ( 기반시설 부담은 원인자 부담으로 제도화한 것이나 수익자부담의성격 ), 개발에 따른 사회 적비용을충당하고난개발을방지하기위한공간계획수단이며, 개발이익이그대 로 현지화되어 부동산가격 상승으로 이어지는 환수방법상의 문제를 안고 있다. - 262 -
국토계획법상의기반시설부담제 대상개발행위 ; 건축을목적으로하는토지형질변경 + 건축물건축행위 2 종지구단위계획구역의지정결정고시가있는경우기반시설부담구역으로지정된것으로봄. 부담방법 ; 개발행위자가기반시설을설치하거나용지확보 + 설치비용을납부 부족분은해당지자체가충당하고필요한경우지방채발행가능 2. 개발이익환수체계의재정비 1) 개발부담금부과와경제성장, 토지공급 최근개발부담금재부과논의와관련하여개발부담금부과가기업의투자활동을저해할것이라는인식이팽배하고있다. 그러나최근미국에서의논의는개발부담금의부과를통한공간구조개편으로경제성장을가져오고토지공급을확대하고있다는것을보여준다 (Nelson & Moody, 2003) 기본논리는하부구조개선으로입지역량강화 ( 이윤의공간한계 ) 를통한실질적으로쓸만한토지공급확대가이루어진다는것이다. 개발영향부담금 (impact fees) 에대한전통적인견해는사실상자본에대한과세 (de facto tax on capital) 로기능함에따라투자를억제하고부담금이없는지역으로직업성장효과를유도하면서결국지역경제발전에저해요인으로작용한다는것이었다. 반면개발부담금지지자들은개발부담금이지역사회에투자로서작용하면서새로운하부구조의시의적절한공급및건축가능한토지의확대를통해경제성장을촉진한다는것이다. 사용자부담금 (user fees) 처럼개발영향부담금은일반조세보다하부구조재원조달의효율적인방식이며부담금을납부하는주체에게도이익이라는것을보여준 - 263 -
다. 학계논의는 개발부담금의집계적 편익이 하부구조공급에서 효율성을 증진시 켜준다는 것을 제시하고 있다. 부담금이 비록 하부구조개량의 완전한 가격을 반 영하지는 못하지만 지불하는 주체와 편익을 받는 주체사이 직접적인 경제적 관 계가있으며, 그에따라경제적효율성을제고한다는것이다. 직접적인경제적편 익은 실제적인 하부구조 투자 ( 신규도로, 학교, 상하수도 등 ) 이며, 간접적 편익은 시장에서 예측가능성의 향상 ( 언제 어디서 하부구조 투자가 일어나면 모든 개발 업자들이 공평하게 간주됨 ) 이다. 또한 개발부담금은 건축가능한 토지의 공급을 증가시킨다. 개발부담금이 없을 경우 지방정부는 성장을 수용하기에 필요한 수입을 확보하지 못할 수도 있다. 개 발부담금과 더불어 필요한 하부구조를 얻고 새로운 개발토지를 열어 놓는 것이 다. 그리고개발업자로 하여금 합리적으로 예측할 수 있는 건축가능 토지를 공급 함으로써 개발업자의불확실성과위험을 감소시킬 수 있다는 것이 개발부담금이 라는 연구도 있다. 따라서 개발부담금은 직업창출을 저해하지 않는다. Nelson & Moody(2003) 의 연구결과는 개발부담금이 지역경제성장을 저해하지 않는다는 것이다. 개발부담 금은 지역하부구조의 재원조달을 위한 실질적이고 가치 있는 도구라는 것이다. 중요한 하부구조개량의 직접적인 재원조달수단이며 건축가능한 토지의 공급을 증대시키고개발과정에서 예측성을 높이며 간접적으로는 지역고용을 증진한다는 것이다. 2) 개발이익환수관련기본법제의도입 재정경제부가추진하고있는토지규제완화를통한토지공급확대방안은개발이익환수수단이없는상황에서반드시사전에개발이익환수관련기본법제를정비한다음에시행하도록할필요가있다. 헌법재판소관련판례에서도개발부담금제의의의에대해, 사업시행자가국가또는지방자치단체로부터인가등을받아 - 264 -
개발사업을 시행한 결과개발사업 대상토지의지가가상승하여 정상지가상승분 과투입된 비용을 초과하는 개발이익이 생긴 경우, 그 일부는 불로소득적인 이익 이므로 그 보호가치가 그다지 크지 않은 반면, 인구에 비하여 국토가 좁은 상황 에서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진함을 목적으로 하는 개발부담금제도의 공익적 가치는 매우 중요하다 라고 판시한다 있다 (98 헌 바19, 2001.2.22). 선진 외국에서도 사회정의차원에서 실현된 이익을 처분에 의한 경우만으로 좁 게 해석하지 않고그 개념을 실제적으로 파악하여 개발이익을 적극 환수하고있 으며, 덴마크 ( 개발이득세 ), 프랑스 ( 기반시설세 ), 네덜란드 ( 개발부담금 ), 독일 ( 기반 정비시설부담금 ), 영국 ( 시설정비부담 ), 미국 (Impact Fee) 등이 그 사례이다. 따라서 개발이익환수제도는 자본이득을 환수하는 양도소득세를 제외하고 사실 상 일원화할 수 있도록개발이익환수기본법을 도입할 필요가있다. 징수와효과 의 측면에서 개발이익환수제의 경우 공간적 차원을 갖는 반면, 양도소득세의 경 우비공간적차원에해당한다. 부동산으로부터발생하는불로소득을자본이득환 수장치로서 양도소득세와 개발에 따른 이익의 환수장치로서 개발부담금제로 이 원화하고, 개발이익환수장치는 사실상 개발부담금제 ( 또는 개발이익금제로 명칭 변경 ) 로 일원화하여 포괄적으로 운용할 필요가 있다. 부과대상도 정비할 필요가있다. 기존의개발부담금은 개발사업 그 자체로 인해 발생한 증가를 환수의 대상으로 하는 것이 아니라, 개발사업에 수반하여 지목이 변경되고용도지역이변경됨으로써발생한증가를환수하도록하는것이다. 따라 서 개발부담금은 비록개발사업을 대상으로 하지만 엄격한 의미에서는 용도전환 이나 지목변경으로 인해 발생한 증가가환수의대상이 것이다. 단순히 자신의노 력이나 비용투자에 의하여 지가상승을 가져오는 개발사업은 개발부담금의 부과 대상이 되지 않는다. 예를 들어 도심지재개발사업이나 여객자동차터미널 또는 화물터미널사업의 경 우종전지목이 대 가아니거나규제가완화되는용도지역으로변경되지않는한 - 265 -
개발부담금의 부과대상이 되지 않는 것이다. 따라서 개발이익이 발생하는 유형 및 계기별로 환수방법을 법제화하여야 하며, 공공사업시행 ( 도시계획시설 설치, 도시개발 등 ), 용도전환 ( 용도지역 지구 구역 의 변경, 농지와 산지의 전용 등 ), 기타 사회경제적 요인 ( 자연증가분 논쟁 ) 또는 국토계획법 56 조의허가대상 개발행위 유형을 포괄할 수 있어야 한다. 동시에 부 관에 의한 각종 시설부담등도 정비할 필요가 있다. 나아가제2 장헌법재판소 판례분석에서 살펴본 것처럼 미실현 개발이익 ( 보유과 정 ) 의환수문제도 검토할 필요가있다. 공공사업으로 인해 주변지역의지가는 상 승하며, 이 때 발생한 증가는 불로소득이므로 환수되는 것이 마땅하다. 공공사업 으로 인해 주변지역에서 상승한 지가는 토지소유자의노력이나 비용투자에 의한 것이 아니기 때문에 이 경우의 개발이익환수는 소위 최협의의 개발이익을 환수 하는 것이므로 제도구성에서 기본이 되어야 한다. 종래 수익자부담금제가 그 기 능을 수행하고 있었다. 종래 수익자부담금제는 개별법에서 부과구역을 정하지 않은 것도 많았으나, 도 로사업은 도로폭원의 3배, 도시재개발사업은 지구의 경계로부터 100m 이내 ( 서울 시 조례 ), 토지구획정리사업은 시행지구의인접지로 정하고있었다. 그렇지만 실 무적으로 환수범위를 정하기 어려워 수익자부담금은 그다지 활용되지 못하였으 며 이에 대한 구체적 검토필요하다. 용도전환으로 인한 개발이익도 환수하여야 한다. 농지 및 산지전용부담금의 경 험에 기초하여 용도지역 지구 구역이 규제완화내지는 해제로 인해 지가가상 승하였을 때 개발이익을 환수할 필요가있으며, 위헌소지와관련하여 이 경우 개 발손실에 대한 보상문제의 검토가 필요하다. 과거 준농림지역에서 충분한 기반시설을 제공하지 않는 채 사업을 추진했던 민 간개발업자의 토지개발 경우 상당한 개발이익이 발생할 수 있을 것으로 추정되 며, 재건축사업의 경우 개발밀도의 증가 등으로 상당한 개발이익이 발생함에도 재개발사업과달리 개발부담금 부과대상에서 제외되어 사회적환수가어려운 실 - 266 -
정이었다. 3) 개발이익환수제도와지역균형발전의연계체계구축 (1) 개발이익 ( 또는 자본이득 ) 환수제도와 지역균형발전의 연계체계 구축 양도소득세, 보유세 ( 재산세, 종합토지세또는종합부동산세 ) 는그성격상자본이 득을 환수하더라도 지역불균등 발전을 완화시키는 것과는 무관하기 때문에 운용 상의 개편이 필요하다. 수도권 지방세의경우 기존의지역불균등 발전을 심화시키고, 이를 토대로 부동 산투기 및 개발이익의 불균등을 심화시키는 경향이 있기 때문에 양도소득세와 더불어일정부분을지역균형발전기금으로전환할필요가있다. 필요한경우수도 권역차별문제와관련하여 전국 지역발전도 ( 또는 낙후도 ) 평가를 통해 징수 및배 분지역을 구분할 수 있고, 수도권 낙후지역의 경우는 별도 관리할 수도 있을 것 이다. 장기적으로는 수도권 경제력 집중을 완화하고 지역균형발전을 도모할 수 있는 방향으로 국세및지방세세목조정 등 현행 조세제도의문제점을 개선하는 조세 개혁을 추진할 필요가 있다. 그리고 종합부동산세의 지역간 낙후도에 따른 재분 배기능을 강화할 필요가 있다. (2) 수도권개발과연동하는적극적개발이익환수체계의도입수도권의개발이익환수를통한지역균형발전기금의조성이필요하다. 택지수요가많은수도권에서소유억제중심정책에서이용과개발을허용하되이익을적극적으로환수하여재분배하는전략을검토하는것이다. 수도권공공사업주변지역에서발생한개발이익을개발부담금형태로부과하며, 개발이익환수대상의확대를통해소유자변동및처분행위가없어도당해토지에건축행위가수반되는경우, 상향적용도지역변경, 개발밀도의상향조정, 부동산가격상승을유발하는 - 267 -
공공사업주변지역등을포괄하여야한다. 수도권지역에서개발에따른시설부담제도 ( 물납형태포함 ) 는개발이익이현지에남기때문에지방자치단체가기금으로지역균형발전기금에납입하는방안검토할필요가있다. 수도권기업지방이전촉진및개발이익환수와지역균형발전전략을연계운영하는방안도필요하다. 수도권기업의지방이전시이전지역에재투자시개발이익환수를면제하며, 재투자지역의지역낙후도에따라환수범위를차등화할수있다. 수도권내대기업공장의지방이전시용도변경특례제도도입을검토하여이전적지에대해서는동북아중추공간으로의경쟁력강화를위한용도로변경하고, 용도변경에따른개발이익은재투자지역에투자를유도하는것이다. 3. 재건축개발이익환수제도 1) 재개발재건축사업과주택공급 신규택지공급방식이아니라기존택지재고, 즉기존시가지및주거지의재정비를통해서주택을공급하려는정책수단은뉴타운정책, 주택재개발및재건축정책을들수있다. 외국의경우 1980년대중반이후도시재생및장소마케팅 (urban regeneration and place marketing) 이라는관점에서부동산주도쇠퇴도시지역재개발이붐을이루고있다. 서울시가추진하고있는뉴타운정책은체계적인추진체계와계획이정립되지않은상황에서실질적인추진에많은장애가발생할수있고, 뉴타운으로지정된곳도상황에따라서는강남재건축아파트의전철을밟을수있다는비판을받고있다. 시민단체의입장에서당장추진할수도없으면서청사진만먼저펼쳐보인것은개발시대행정의전형이라는비판이일고있다. 재건축정책은주택가격상승의진원지로재건축단지가지목되면서억제하는 - 268 -
정책을 수단으로 삼고있다. 재건축 안전진단 강화등 재건축 절차 기준 강화정 책 ( 03.7 월 ), 과밀억제권역 내재건축시소형주택의무건설비율을 18 평이하 20% 이상 건설에서 25.7 평 이하 60% 이상 건설로 확대 ( 03.9 월 ) 하는 정책, 후분양제실 시 (03.7.7.1), 소형주택의무건설 (03.9.5), 조합원명의변경금지 (04.1.1), 개발이익환 수정책 도입예정 (04.6) 등이 그것이다. 그러나 서울과 같은 기존시가지는 신규택지의 공급이 거의 불가능하므로 재건 축을 통한 주택공급량 확보가 불가피한 측면이 있다. 재건축으로 건설되는 아파 트는 전체 아파트 건설물량의 36% 수준이며, 특히 집값상승을 주도하고있는 강 남지역의아파트는 80% 이상 재건축을 통해 공급되어 재건축의비중이 높다. 강 남주요지역 ( 강남구, 강동구, 송파구 ) 의경우, 아파트공급비중은평균 28% 로서 울전체 비중보다 낮은 반면에, 재건축을 통한 공급비중은 88% 로 매우 높은 편이 다. 그동안강남지역은주로대형평형으로건설되어용적률증가에도불구하고가 구수 증가는 20% 이하에 불과하며, 특히 강남 5개 저밀도지역의 경우도 용적률 이 100% 이하에서 280% 로약 3배증가했으나, 대형평형위주의건설로가구수는 16% 증가에불과한문제점이노출되고있다. 9) 단순한재건축억제정책은현재의 가격상승압력을미래로단순이연한것에불과하며, 민간택지개발이위축되고있 는 상황에서 오히려 적극적개발이익환수를 전제로 한 공급확대 정책도 검토할 필요가 있는 것이다. 9 ) 한편, 서울의경우최근 5 년간건설된전체주택중국민주택규모비율이 73%( 전체 521 천세대중 381 천세대 ) 에이르고있고, 재건축사업에서는국민주택규모의비율이 79.6% 를차지하는등중소형주택이대다수이나, 강남지역국민주택규모이하의건설비중은 20% 선에불과하다 ( 건설교통부 2003). - 269 -
< 표 10-6> 2003 년 10 월현재서울시주택재개발및주거환경개선사업추진현황 구분구역수시행면적 ( m2 ) 정비건물 ( 동 ) 건립가구 ( 가구 ) 합계 분양주택 임대주택 계 341 14,887,006 128,475 281,685 232,439 49,246 재 미시행 29 676,873 5,251 11,246 10,645 601 개 시행중 78 4,513,106 41,303 78,482 66,857 11,625 발 준공 14 528,672 4,432 11,291 9,192 2,099 완료 220 9,168,355 77,489 180,666 145,745 34,921 주거환경 104개 o 구역내가구수 37,591 1,714,319 17,427 개선사업지구 o 사업량 19,944 자료 : 서울시주택재개발사업통계, 주거환경개선사업통계 < 표 10-7> 서울시재건축사업현황과특성 서울시주택건설유형별비율 구 분 1999 2000 2001 2002 2003 상반기 전 체 (A) 61,460 96,936 116,590 159,767 86,397 아파트 (B) 54,146 72,149 39,420 51,815 60,399 B/A(%) 88 74 34 32 70 재건축 (C) 20,393 32,999 12,692 11,409 36,533 C/B(%) 37 46 32 22 60 강남주요지역연평균주택공급현황 (2000~2002 년 ) 지역전체주택아파트 (A) 재건축 (B) B / A (%) 강남구 10,119 2,558 2,026 79 강동구 5,494 1,617 1,617 100 송파구 10,960 3,294 2,821 85 평균 8,857 2,489 2,154 88 재건축사업시가구수증가비율 ( 조합설립인가분 ) 지역서울 ( 강남구 ) ( 서초구 ) 경기부산평균 ( 서울제외 ) 비율 ( 신규 / 기존 ) 1. 50 1. 17 1. 26 1. 61 2. 17 1. 69-270 -
강남지역 5개 저밀도지구의 재건축사업 현황 지 역 계 잠 실 청담ㆍ도곡 화곡 암사ㆍ명일 기 존 ( 세대 ) 37,346 21,250 9,342 1,843 4,920 신 규 ( 세대 ) 43,397 24,479 11,207 2,198 5,513 비 율 (%) 116 115 120 119 112 자료 : 건설교통부주택국 2) 재건축개발이익환수제도도입 (1) 재건축개발이익환수제도도입사유 2003년 12 월 29일종합대책에서 2단계대책으로재건축아파트에대한개발이익환수방안을검토하기로하였다. 당시개발부담금부과방안으로 1 종료시점 ( 준공인가 ) 과정비구역지정시점의지가상승분의일정비율부과, 2 용적률증가분의일정비율을주택의시가표준액으로부과, 3 일반분양분의분양가규제와채권입찰제제도화방안을거론한바있다. 당시지가상승의기반이되는개발이익의사유화가중요한문제점으로지적되었다. 재건축사업을하면서용적률증가로인해발생하는개발이익을소유자가독점하면서투기수요, 집값상승의원인으로작용하였다. 해당단지건설당시택지의강제수용, 분양가규제, 주택기금융자등공공재로공급한것임에도불구하고사유화되고있는개발이익에대한환수수단이없었다. 또한재건축본래취지와달리재산증식을위해무분별하게추진하고있고, 자원낭비및폐기물발생으로불필요한환경문제를초래한다는비판도대두하였다. 이외에도지역 ( 서울강북과강남 ), 단지 ( 고밀도와저밀도 ) 사이개발이익의차이가커서부의불평등이심화되고있으며, 개발이익을환수하여집값상승의원인을제거하고사회적형평성을제고하는요구가제기되었다. - 271 -
(2) 재건축 개발이익 환수제의 불완전한 도입 부동산공개념위원회에서 처음에 검토하던 재건축 개발이익환수방법대안은 다 음 네가지였으며, 이들 각각에 대한 장단점을 정리한 것이 < 표 10-8> 이다. 1 재건축사업 시행 전후 지가상승분의 일정비율을 개발부담금으로 부과 2 용적률 상승분을 금전가치로 산정하여 일정비율을 부과 3 용적률 증가분에 대해 일정 비율에 대해 임대주택건설 의무 부과 4 시세와분양가의차액을 국민주택채권으로 매입하는 것을 의무화 ( 토지비, 건 축비, 간접경비 등을 구성요소로 하여 규모별 및지역별로 분양가를 정하고, 물가상승율에 따라 분양가를 연동시키는 분양가 연동제와 채권입찰제의 결 합방식 ) < 표 10-8> 재건축개발이익환수방안별장단점 방안장점단점 1 안 2 안 3 안 4 안 개발이익환수법을보완하여비교적쉽게적용가능 개발이익 환수 취지에 가 장적합 지가상승폭이적어실효성이적음. 따라서근본대책으로부적절함 일반분양자에 비용전가 가능성이 크며, 사업시행인가 를 받은 경우 소급적용이 곤란함 ( 저밀도지구 대부분 인가완료 ) 준조세에 해당하여 정당성 논란 및 재건축에만 시행 하는데 따른 논란 발생 사회적통합효과와부족한 재건축위축가능성이가장큼임대주택확보가능 사업시행인가를받은경우소급적용이곤란함 ( 저밀도ㆍ여론의지지확보지구대부분인가완료 ) 개발이익을조합, 공공, 분 주택청약과열, 공급위축, 품질저하등분양가규제에양자가함께공유함따른부작용가능성 국민주택기금확충이가능 재건축만이아니라공공택지에도확대적용필요하고준조세시비없음 이가운데건설교통부는재건축개발이익환수방안으로재건축사업에임대주택 공급을중심으로하고, 재건축 재개발사업의원활한사업추진과서민주거복지 - 272 -
향상을위하여정비사업절차간소화및기준을개선하는내용의 도시및주거환경정비법 개정법률안을 7월 13 일입법예고하였다. 이는 6월 7일부동산공개념위원회가발표한내용을그대로수용한것이다. 부동산공개념검토위원회는 6월 7일열린회의에서임대아파트건설의무화방안등을담은재건축개발이익환수제시행방안을확정하였다. 개발이익환수제를수도권과밀억제지역에한해한정실시한다는것이었다. 현재과밀억제지역으로묶인곳은서울과인천 ( 강화옹진제외 ), 의정부, 구리, 남양주 ( 일부제외 ), 하남, 고양, 수원, 성남, 안양, 부천, 광명, 과천, 의왕, 군포, 시흥 ( 안산제외 ) 등이다. 재건축사업승인이전단지에대해서는재건축으로늘어나는용적률의 25% 를임대아파트로의무적으로짓도록하되위헌소지를없애기위해임대아파트건설분만큼의용적률을상향조정하는것이다. 이미사업승인을받은재건축단지에대해서는용적률증가분의 10% 에해당하는일반분양용아파트를임대아파트로활용토록하며, 기사업승인단지에대해서는용적률인센티브를주지않되정부또는지자체가공시지가와표준건축비기준으로임대아파트를매입하는것이다. < 표 10-9> 는이러한환수방안에따른부담금부담정도를산정한것이다. < 표10-9> 재건축아파트단지별개발부담금부담내역평당분양가세대당부담금구분용적률변화 ( 만원 ) ( 백만원 ) 1,500 8,000 100->200% 일반재건축 1,000 4,875 100% 상승 500 1,750 1,500 5,600 1 대 1 180->250% 1,000 3,413 재건축 70% 상승 500 1,225 주 : 단지규모 1,000 세대, 연면적 25,000 평기준. 자료 : 주거환경연구원, 2004. - 273 -
임대아파트공급물량을추정하여보면, 수도권 ( 서울포함 ) 소재의주요재건축단지 (111 개 ) 를대상으로현재추진중인용적률을감안해앞으로의무적으로건설해야할임대아파트물량을추산한결과 18 평기준으로서울 3만 2914 가구, 경기 1 만4751가구, 인천 4876가구등 5만2541가구에달할것으로추정되며, 이는현재수도권에있는총임대아파트 (24 만1184 가구 ) 의 22% 에달하는것이며, 최근 5년간수도권에공급된임대아파트 (13 만1140 가구 ) 물량의 40% 에해당되는물량이다 ( 스피드뱅크조사 ). 그러나재건축개발이익환수제도의경우민간택지개발에해당하는경우이기에위헌소지를줄이기위해용적률인센티브제도를도입하면서임대주택을공급하는방식을택한결과, 용도지역변경에따른개발이익을환수하지못하는불완전한제도가되었다. 이는기존의개발이익환수제도가용도지역변경등의개발이익을포괄하지못하기때문에발생하는현상이며, 재건축아파트개발이익환수와관련하여개발이익환수법을재정비하고, 도시기본밀도제에근거한개발권분리와시장거래허용방법을도입하면기존법제의한계를해소할수있을것이다. 그리고공급과관련하여기존시가지에일관된이러한제도를도입하면특별히재건축아파트만불이익을당하는것이아니기에공급을재개할수있고, 반발이감소할수있다. < 표10-10> 재개발 재건축사업별 개발이익 환수비교 주택재개발 도시개발사업 주택재건축 소형 60m2 이하 40% 30% 20 주택 60~85m2 40% 30% 40 임대주택 17% 20% - 주 : 재건축 임대주택의면적비율은 증가된 용적률의 25% 이므로 전체면적기준으로는 5~15% 수준임. - 274 -
제 11 장부동산실거래가거래기반및정보화체계확립 1. 실거래가거래기반정비 투기적부동산거래질서정비에서가장중요한문제는실거래가중심의거래기반을정비하는것이며, 이과정에서핵심적인두가지의문제는어떠한방법및기준으로실거래가과세를하는가의문제와이를뒷받침할수있도록, 즉거래질서및조세투명화를위한실거래가정보기반을구축하는문제이다. 1) 실거래가과세 실거래가 과세 연혁을 보면 1982년 이전에는 실거래가 과세원칙을 채택하였으 나 실거래가확인에 따르는 과중한 행정력 부담 등으로 실제로는 기준시가를 적 용하여 과세하였다. 그리고 1983년 이후는 기준시가 과세원칙으로 전환하면서 1 년 이내 단기거래, 증빙을 갖추어 신고하는 경우 등에 한해 실거래가로 과세하였 다. 이러한 과정에서 실거래가 과세의 쟁점은 전면적 실거래가 과세체계를 확립하 지 못하는 문제, 이에 따라 특수한 대상 및 지역기준에 따라 선별적으로 실거래 가 과세체계를 적용하는 문제, 부동산경기 과열시기의 경우 실거래가 과세에 근 접할 수 있도록 과표관련 지표를 조정하는 문제 등으로 구분할 수 있고, 지금까 지 이러한 세가지 쟁점을 중심으로 정책수단을 사용하였다. 이 가운데 실거래가 과세체계의 전면실시의 문제는 실거래가정보의 확보체계 구축의문제이며, 적용대상 및기준의문제는 투기지역 및고급주택등을 선택하 는 문제이고, 과표관련 지표는 기준시가의정기고시 및수시고시, 공시지가의현 실화 문제와 관련을 맺는다. 첫번째는 문제는 절을 달리하여 살펴본다. - 275 -
실거래가적용대상및기준선택과관련하여 2002 년 10 월 11 일부동산투기억제 를위한세제보완정책을도입하면서실거래가과세정책에전환을가져왔다. 현재 실거래가과세대상은고가주택 ( 구고급주택 ), 미등기양도자산, 1 년이내의단기 양도, 3 주택이상보유한 1 세대가주택을양도하는경우, 허위계약서작성등부정 한방법으로부동산을취득및양도하는경우, 실거래가액으로신고하는경우등 이다. 주로양도세와관련하여실거래가과세수단을활용하고있음을알수있 다. 2002 년 10 월 11 일부동산투기억제를위한세제보완정책에서는대상과지역에 서변화를꾀하였다. 먼저지역의측면에서부동산투기우려시부동산가격이급 등하거나급등할우려가있는지역을대상으로관계기관 ( 건교부등 ) 의협의를거 쳐소득세법시행령을개정하여별도로투기지역을지정하고, 투기지역은기준시 가대신실거래가액으로과세하기로하였다. 도입배경을보면, 당시토지에대한개별공시지가는시가의 70% 수준으로 1 년 에한번고시되고있어과세실효성이낮고, 아파트등공동주택의경우주택가 격이급등할때기준시가를수시로조정하고있으나시가의 70~80% 수준이며, 기준시가조정에따른행정력부담이과중하여투기지역으로지정한지역의부 동산 ( 토지, 건물 ) 에대해서실거래가액으로과세하여과세형평을도모하고양도 세의투기억제기능강화하기로한것이다. 이에따라실거래가액으로양도소득세를부과하는경우기준시가에의한경우 보다 1.3~1.8 배조세부담이증가하는효과를보게된다 ( 표 11-1 참조 ). < 표 11-1> 투기지역소재아파트의실거래가과세의효과 사례 1 ㅇㅇ구ㅇㅇ동 A 아파트 34 평형 (3 년보유가정, 단위 : 만원 ) 구 분 기준시가의경우 (A) 실거래가의경우 (B) 비교 (B/A) 취득가액 14,500 26,000 1.8 양도가액 40,950 60,000 1.5 양도차익 26,015 33,220 1.3 양도소득세 7,169 9,503 1.3-276 -
사례 2 ㅇㅇ구ㅇㅇ동 B 아파트 31 평형 (5 년보유가정, 단위 : 만원 ) 구 분 기준시가의경우 (A) 실거래가의경우 (B) 비교 (B/ A) 취득가액 21,000 33,000 1.6 양도가액 42,000 67,000 1.6 양도차익 20,370 33,010 1.6 양도소득세 4,973 8,841 1.8 다음으로과세대상부동산의측면에서투기억제를위해 고급주택 을 고가주택 으로변경한것이다. 당시고급주택 ( 아파트 : 전용면적 45 평이상및 6억원초과 ) 은실거래가액으로과세하였으나, 면적이 45 평미만의경우에도 6억원을초과하는주택이많아과세형평및투기억제효과미흡하였다는문제가있었다. 10) 즉고급주택개념에서는면적기준을대폭하향조정하는것이곤란한점이있어금액기준인고가주택으로변경한것이다. 이에따라고급주택면적기준에미달하는 6억원이상고가의주택으로부동산투기가이동할경우, 면적기준 ( 전용면적 45 평이상 ) 에미달하는주택이라도금액기준 (6 억원초과 ) 를넘는주택에대해서는실거래가액으로과세할수있는근거를마련하였다. 2003년 1월 1일이후양도하는분부터적용하는고가주택이란주택및그부수토지의양도당시의실지거래가액의합계액 (1 주택의일부를양도하는경우에는실지거래가액합계액에양도하는부분의면적이전체주택면적에서차지하는비율을나누어계산한금액을말한다 ) 이 6억원을초과하는것을말한다. 10) 2002년 12 월 31일이전양도분까지는고급주택이라는용어를써왔고면적기준과가액기준을동시에충족해야만했다. 즉고급주택에해당하기위해서는다음과같은면적기준및금액기준을모두충족하여야했다. 구 분 면적기준 금액기준 아파트 전용면적 45 평 이상 * 양도실가 6 억원 초과 건평 80평이상 단독주택 대지 150평이상 주 : 2002.9.30 이전 : 전용면적 50 평이상 - 277 -
양도하는주택이복합주택인경우에는소득세법시행령제154 조제3 항본문의규정에따라주택으로보는부분 ( 이에부수되는토지를포함한다 ) 에해당하는실지거래가액을포함하여 6억원이초과하는가를판정하여고가주택여부를가리고, 소득세법시행령제155 조제15 항의규정에의하여단독주택으로보는다가구주택이고가주택에해당하는가는그전체를하나의주택으로보아판정한다. 소득세법상고가주택기준의연혁은 < 표 11-2> 와같으며, 1세대 1주택에해당하는경우에도고가기준을초과하는부분에대한양도차익에과세하는고가주택에대한실거래가양도차익의계산과정은 < 표 11-3> 과같다. 고가주택양도차익 = 실가양도차익 ( 실지양도가액 -6 억원 ) 실지양도가액 < 표 11-2> 소득세법상고가주택기준의연혁 고급주택고가주택 '90~ '91~ '99.9.18~ '01.1.1~ '02.10.1 '03.1.1 양도가액전용면적 50 평이상기준액조정공동양도가액 1.8 억원이 1.8 억원주택상 ( 기준시가기준 ) 5억원 양도가액기준및기준액조정 5 억원 ( 기준시가 ) 6 억원 좌 동 양도실지거면적래가액이 6 조정 50평억원초과 45평 ( 면적규정 ( 실가 ) 폐지 ) 건평 80 평이상이거양도가액기준양도가액건물과표변경나대지 150 평이상및기준액조정기준만조정 시가표준액단독으로서주택의과세 5 억원 ( 기준시 1.8 억원 2 천만원이주택시가표준액이 2 천만가 ) 6 억원 ( 실 5억원상 기준시가원이상이고, 양도가가 ) 4 천만원이상액 1 억 8 천만원이상 좌동 양도실지거래가액이 6 억원초과 ( 면적규정폐지 ) 엘리베이터, 에스컬레이터또는 20 평이상의수영장중 1 개이상의시설이기타설치된주택 규정없음 - 278 -
< 표11-3> 강남구 소재 W아파트 ( 전용면적 48 평, 4 년 보유 가정, 단위 : 만원 ) 구 분 1세대 1주택인 경우 1세대 2주택이상인 경우 취득가액 65,000 65,000 양도가액 95,000 95,000 양도차익 10,334 주1) 28,050 양도소득세 2,088 7,828 주 : 1) 고가주택의양도차익 = 총양도차익 ( 양도가액 - 6 억 )/ 양도가액 = 28,050 만원 (9.5 억원 - 6 억원 ) / 9.5 억원 = 10,334 만원 다음으로과세표준관련지표의현실화는주로국세청기준시가의정기고시및수시고시를통해서시장가격수준에근접시킴으로써부동산투기에대응하고있다. 그리고 2004년 3월 11 일부동산안정대책반회의를통해서과표현실화를위한공시지가적정화를추진하기로하고, 2003년기준 67% 인공시지가현실화율을단계적으로제고하여 2004년 76%, 2005년에는 85% 수준까지제고하기로하였다. 아울러토지과표현실화계획도차질없이추진하여 2003년 36.1% 수준인공시지가대비과표적용율을 2004~5 년간은매년 3%p 씩인상하고, 2006년부터는 50% 로법정화하기로하였다. 이러한정책은주로보유세에영향을미치게된다. 이상에서살펴본실거래가과세의문제는지금까지로살펴본대로양도세는실거래가액관련수단으로, 보유세는과표기준의조정을통해서정책을추진하여왔다. 실거래가정보기반을구축하면투기지역, 고급주택등선택적으로활용해온정책대상및기준은그효력을상실하기때문에양도세와관련해서는 1가구 1 주택기준을별도로하면고급주택및투기지역지정수단은개편하여야한다. 그리고보유세와관련해서는국세청기준시가의경우는조세부분에서살펴본대로토지와건물, 건물유형별부동산유형사이의형평성문제가있기때문에공시지가를현실화하더라도문제의소지가상존한다. 따라서통합과세평가하는문제를검토할필요가있다. - 279 -
2) 실거래가정보구축 정부는 2003년 10 월 29일 주택시장종합안정대책 에서실거래가과세를위한전자신고시스템구축방안을밝혔다. 부동산중개업소에서부동산거래계약에서시 군 구에검인계약서를전자신고하고, 시 군 구는정부전산망을통하여국세청및등기소에거래정보를제공하는시스템이며, 이를위해이중계약서작성금지, 계약서전자신고등을내용으로하는부동산중개업법개정을추진하기로하였다. 일정은프로그램개발및시범운영을거쳐 2004년하반기부터전자신고제도가동 ( 부동산중개업법시행 ) 하고, 2005년부터전면시행하는일정이다. 부동산실거래가확보를위한전자시스템 (Real estate Trading System) 의개념도는 < 그림 11-1> 과같다. < 그림 11-1> 부동산거래종합전산망개념도 - 280 -
부동산실거래가정보확보를위해 2004년 7월 27일국무회의에서의결한중개업법개정안을살펴보면다음과같다. 중개업법제27 조에거래계약내용의통지라는규정을신설하여중개거래계약을체결한때에는그내용을등록관청에통지하도록하여, 이중계약서작성을금지하는효과를추구하고있다. 아울러거래비밀준수와관련하여본중개업법및기타법률이정하는경우를제외한다는조항과등록관청의사용목적제한을두어분쟁의소지를없애려고하였다. 그러나이러한개정안은몇가지쟁점사항을안고있다. 우선그동안실거래가격이아닌가격을낮추어신고하는이중계약서가성행하게된것은거래당사자인매도인과매수인양측의취득세와등록세절감이라는공통적인담합적이해일치에의해서발생한것인데전적으로부동산거래를중간에서중개하는중개업자에게책임을묻는것이실효성및형평성측면에서문제가있다는것이다. 이와관련해서는조세정책을통해서 ( 예컨대, 거래세정책조정, 양도소득세실거래가과세경과규정후전면실시등 ) 직접적인거래당사자의이해담합소지를원천적으로봉쇄하는것이필요하다. 그리고이중계약을하는거래당사자에대한제재규정이없기때문에중개업자양산에따른치열한경쟁환경에서거래당사자의압력에호응하는중개업자에게불법중개환경을조성하는결과를가져올수있고, 중개업자를통하지않는직거래가증가하면서발생하는불법적상황을통제할수있는없는문제도있다. 또한중개업자의영업내용통지와관련하여다른전문자격사의영업내용을관할관청에의무적으로통지하도록하지않는상황에서헌법의평등권을침해한다는문제제기가가능하다. 이와관련해서는헌법재판소의판결에서부동산거래질서의확립은국민생활및경제안정에중요하기때문에공익이중개업자의사익보다앞서며, 변호사, 세무사, 공인회계사, 관세사, 변리사, 건축사, 수의사, 행정사, 노무사등의직무가부동산중개업무와직역및처리업무의성격에있어서판이하다고판결한바있다. - 281 -
또한미국중개사협회윤리규정및업무규범 (Code of ethics and standard of practice of NAR) 에서는부동산중개사는토지의최적이용이국가와국민의이익에이바지한다는것을인식하여야하며, 그러한이익을위해일반상거래에서요구하는것보다훨씬엄중한의무를요구하고, 중개사에게막중한사회적책임과애국적의무 (patriotic duty) 를부과한다고규정하고있다. 부동산실거래정보구축을위한규정과윤리기준 1. 부동산중개업법개정 ( 안 ) 의규정제 27 조 ( 거래계약내용의통지 ) 1 중개업자는제 26 조의규정에의하여거래계약서 ( 매매에관한거래에한한다 ) 를작성 교부한때에는대통령령이정하는바에따라그거래계약의내용을등록관청에통지하여야한다. 다만, 주택법제 80 조의 2 의규정에의한주택거래신고의대상인주택의거래를중개한경우에는그러하지아니하다. 2 제 26 조제 3 항의규정에의하여중개업자가계약서의검인을신청한경우에는제 1 항의규정에의한통지를한것으로본다. 3 등록관청은제 1 항및제 2 항의규정에의하여통지받은거래계약의내용을과세외의목적으로사용하거나과세업무를담당하는행정기관외의자에게제공하여서는아니된다. 다만, 제 2 항의규정에의한경우에는등기업무를담당하는기관에제공할수있다. 제 28 조 ( 중개업자등의기본윤리 ) 1 중개업자및소속공인중개사는전문직업인으로서의품위를유지하고신의와성실로써공정하게중개관련업무를수행하여야한다. 2 중개업자등은이법및다른법률에특별한규정이있는경우를제외하고는그업무상알게된비밀을누설하여서는아니된다. 중개업자등이그업무를떠난후에도또한같다. 2. 미국중개사협회의윤리규범 REALTORS should recognize that the interests of the nation and its citizens require the highest and best use of the land and the widest distribution of land ownership...such interests impose obligations beyond those of ordinary commerce. They impose grave social responsibility and a patriotic duty... - 282 -
헌법재판소의부동산중개업의국민경제적의의에대한판결부동산중개업법제15 조등위헌확인 (2002. 6. 27. 2000헌마 642, 2001헌바 12( 병합 ) 법정수수료제도를두고있는목적은일반국민에게부동산시장에접근할수있는광범한기회를부여하고, 공정한부동산거래질서를확립하여국민의재산권보호에기여함과아울러국민생활과국민경제의안정및발전에기여하는데있고, 법정수수료를초과하여금품을받은부동산중개업자에대하여행정상의제재또는형사처벌을하도록규정한것은위입법목적을달성하기에적합한수단이된다. 법정수수료제도가추구하는경제적공익은결국국민전체의경제생활의안정이라할것이어서대단히중요하다고하지않을수없고, 이는부동산중개업자의사익에비하여보다우월하다뀉변호사, 세무사, 공인회계사, 관세사, 변리사, 건축사, 수의사, 행정사, 노무사등의보수에관하여종전에규정하고있던법률규정을 1999. 2. 5. 모두삭제하는개정을통하여변호사등의보수가자율화된것은사실이다. 그러나변호사등의업무와부동산중개업무는직역및처리업무의성격에있어서판이하고, 그수수료내지보수가국민경제에미치는영향도큰차이가있다. 2. 종합부동산정보관리센타의구축 2003년 10 월 29일 주택시장안정 종합대책에서 향후 부동산관련 정부정책을 효 과적으로 지원할 수 있는 부동산종합관리정보센타를 구축하기로 한 바 있다. 현 재 정부는 행정자치부 ( 종합토지세망, 재산세망, 지적DB, 주민DB), 건설교통부 ( 토 지거래전산망, 주택전산망 ), 국세청 (TIS: 국세통합전산망 ), 대법원 ( 등기전산망 ) 등으로 8개의전산망을 각 부처별로 나름대로의개별 정책목표를 위해 운영하고 있다. 그러나 보유정보망 사이의 연계체계 미비로 부동산정책과 관련하여 중요한 정 보를 지원 및분석할 수 없다. 예컨대 세대별 주택보유 DB 가구축되어 있지 않아 보유 및 거래현황파악, 부동산과다보유자 추출과 같은 정보를 바탕으로 부동산 투기에 대한 신속대처 등 부동산정책을 효과적으로 지원할 수 있는 시스템이 정 - 283 -
비되어있지않은것이다. 이에따라기본적으로행정자치부의 주민 지적전산망 - 건설교통부의 주택 토지전산망 - 국세청의 양도세전산망 을연결하여인별 세대별주택보유현황을실시간으로파악할수있는시스템을구축하기로하였다. 이를계기로행정자치부에서는종합부동산세신설등부동산관련정부정책을효과적으로지원하기위하여 부동산정보관리센터 를공식출범하고, 부동산정보관리체계구축을위한 BPR/ISP 수립착수보고회를 2004. 1. 14 일개최하였다. 부동산정보관리체계구축사업은현재각부처별로산재한부동산관련정보를효율적으로연계할수있는업무재설계방안 (BPR: Business Process Reengineering) 을마련하고, 최근정보기술을반영한정보화전략계획 (ISP: Information Strategic Planning) 을수립한다음, 부동산정보관리체계구축 BPR/ISP 에서는재정경제부, 건설교통부, 지방자치단체등관련기관의부동산관련자료와업무를효율적으로연계하여전국의토지 건물에대한개인별 세대별보유현황을지속적으로파악및관리하는종합적이고체계적인방안을제시하게된다. 우선적으로시급한과제는각부처및기관에서각각관리하고있는부동산관련정보를효율적으로연계하여 2005년부터시행예정인종합부동산세의입법과과세에필요한자료와정보를수집 가공 분석하여정보를제공할수있는체계를갖추는것이다. 1) 부동산정보및관리현황 전술한것처럼부동산관련전산자료는관련부처에서개별적으로시스템을구축하여활용하고있기때문에상호간에필요한정보를유기적으로구축하고있지못하며, 부처별자료형태및갱신주기가상이하여전국의토지 건물에대한개인별 세대별보유현황에대한연중수시파악이불가능하여종합부동산세과 - 284 -
세를비롯한각종부동산정책을지원하기위한종합적인정보파악이어렵게되 어있다. 현재우리나라의부동산관련정보체계및근거규정은 < 표 11-4> 와같다. < 표 11-4> 부동산관련정보및시스템현황표 구분 소관부처 대상자료관련시스템및근거비고 시군구 지적정보센타 ( 지적법 42 조 ) 토지 ( 임야 ) 지적전산 - 출력물 ; 개인, 세대별토지소유현황대장및자료 - 활용도 ; 개인별토지소유현황및각종지적통계지적전산행정자자료활용치부 종합토지세전산망 ( 지방세법 23 4 조의 18) 시군구종합토지세 - 출력물 ; 과세, 비과세면적, 과세대상인원및과표, 지방세토과세자료부과세액시스템지 - 활용도 ; 종합토지세부과및전국체납자재산조회활용국세청양도소득세 양도세전산망 ( 소득세법 1 조 1 항 ) 등기전산 - 출력물 ; 양도소득세, 상속증여세자료망 ( 대법원 ) 과세자료 - 활용도 ; 과세자료참조활용 토지종합정보망 ( 국토계획법 ) 건설교공시지가 - 출력물 ; 부도안매매계약서검인대장, 토지거래현황, 통부자료개별공시지가확인서, 지가열람부및각종통계 - 활용도 ; 부동산거래내역및공시지가정보제공 건축행정전산망 ( 건축법 25 조의 3) - 출력물 ; 건축물현황 ( 대지위치, 연면적, 용도, 구조건설교건축행정등 ), 소유자현황 ( 이름, 주민번호, 주소등 ) 통부전산망자료 - 활용도 ; 재산세, 종합토지세, 취득세, 면허세등과세자료건양도소득세축국세청과세자료, 양도세전산망 ; 토지부문참조물기준시가 재산세과세자료 ( 지방세법 18 1 조 ) 시군구재산세 - 출력물 ; 과세, 비과세면적, 과세대상인원및과표, 과세자료부과세액 - 활용도 ; 각지자체별재산세부과자료 : 행정자치부, 2004 부동산관련정보의효과적인연계체계를구축하기위해서는현재의정보집계에 - 285 -
서각부처의역할과문제점, 정보간의연계성을파악하는것이중요하다. 이를 정리한것이 < 그림 11-2~3> 와 < 표 11-5~6> 이다. < 그림 11-2> 부동산정보생성 / 관리조직및정보연계 주 : 시도및시군구는각지자체별로상이한명칭의과세, 토지 ( 지적 ), 건물정보관리조직을가지고있음. 자료 : 행정자치부, 2004 < 그림 11-3> 정부기관별부동산정보상관도 자료 : 행정자치부, 2004-286 -
< 표 11-5> 부동산관련정보관리현황 부서부동산정보관련역할문제점 행정자치부건설교통부국세청법원행정처시도시군구 행정자치부는각시도 / 시군구의분산되어있는부동산정보를취합및가공하여, 종합토지세등의과세업무및부동산관련정책수립과유관기관에주요부동산정보를제공하는역할을수행함 건설교통부는전국의토지및주택 / 건물등에대한종합적인정보를취합하고정책수립과공시지가산정등에활용함 국세청은부동산정보를바탕으로양도소득세, 상속세, 증여세등의과세자료를활용하며, 납세자 별로부동산보유현황데이터를구축함 법원행정처는민원인으로부터등기신청사건처리를통해부동산소유자변동정보를축적하고이 를국세청에제공하여과세자료를제공 시도는하위시군구의부동한정보를취합하여중앙정부기관으로이를제공하고, 관할지역의부동산정책을자체적으로수립하는역할을함 토지및종합토지세관련된원시자료를제공하는시군구간의업무협조및법적제도가마련되어야함 종합토지세관련자료가 6 월 1 일기준현황으로한정되어있기때문에, 실시간검색을위한법적, 기술적방안의개선필요 지목별관리체계로인해주택에대한현황파악이어렵기때문에이에대한대안이필요함 토지자료관리를위해기존에개발되어활용하고있는시스템간의연계방안이중요함 부동산정보의취합, 가공, 제공과관련하여행정자치부및시군구간의업무범위및협조체제에대한정의가중요함 소유권변동사항에따른건물자료관리가전반적으로미흡하여이에대한대책이시급함 기존에개발되었던시스템및현재추진되고있는한국토지정보시스템 (KLIS) 등과의업무및정보연계전략이요구됨 토지관리및건축행정시스템간의정보공유를위한시스템및인프라의통합체제가필요함 정확한과세정보의제공을위해서정확하고신뢰성있는부 동산소유현황및변동자료가요구됨 양도세 등의 과세를 위한 부동산 정보 등이 등기부 등본, 건물 대장 등이 표현이 상이하여 이에 대한 표준화가 필요 함 기준시가의정확성을높이기위한방안이필요함 과세정보를 연계할 수 있는 망 연계 등에 대한 기술적, 법 적고려가요구됨 부동산소유현황에대한정확한파악이가능하나, 미등기된부동산에대해서는소유자변동현황을알수없음 타기관과망연계시보다명확한법적근거가마련되어야함 전국적으로종합토지세및재산세에대한업무가시, 도별로상이하여이에대한개선이요구됨 전산망등이확산되어있지않으며, 권한상의문제로인하여과세업무가적절치않음 시도별시스템및부동산정보관리표준이상이하여, 정부 정책수립정보로서품질이미약하여이에대한개선전략이요구됨 시군구는건축물대장, 재산세, 종합토지세등이매년 6 월 1 일현황으로조사되어토지대장, 지적자료, 재실시간정보에대한제공이어려움산세 / 종합토지세대장의 검인을통해자체적으로부동산투기등의정보를색출하기원천자료를구축하여이위한법적근거가미약함들자료를온라인 / 오프라 각시군구별로개별적으로시스템이구축되어부동산정보인을통해각중앙기관에대한포맷이상이함에정책및과세자료로 현재로서는연계되는전산망이노후화되어있으나, 앞으로서제공하고있음개선이추진되고있으므로이에대한고려가필요함 - 287 -
< 표 11-6> 기관별집계하고있는부동산정보종합현황 1 기관명 토지부문 행정자치부행정자행정치부자치부시도 건설교통부 운영기관시스템보유및제공정보주요특징및필요정보 행정자치부 지적정보센터 본부시스템 비법인시스템 지적행정시스템 ( 시도 ) 시도로부터일일변동자료갱신토지임야기본, 소유권연혁, 공유 현재는지적자료의요약DB로구지연명부, 토지표시연혁, 집합건축되어있으나시도지적행정시스물관리, 집합건물대지권, 집합건템구축후 Master자료의전체물소유권, 주민자료, 공시지가 DB 구축예정 통계자료 시도로부터통계자료수신, 구축 비법인등록번호기본사항, 변동 시군구에비법인등록번호를발급, 연혁, 처리내역관리 토지임야기본, 소유권연혁, 공유 시군구로부터일일변동자료갱신지연명부, 토지표시연혁, 집합건 시도지적행정시스템구축완료물관리, 집합건물대지권, 집합건이후지적정보센터로변동자료갱물소유권, 상황파일, 지적공부목신작업이실시간처리될예정록, 지적통계 토지임야기본, 소유권연혁, 공유 전반적인지적업무수행시군구지적지연명부, 토지표시연혁, 집합건 시도지적행정시스템구축완료시군구행정시스템물관리, 집합건물대지권, 집합건 ( 시군구 ) 시군구 시도 건설교통부 건설교통부 물소유권, 상황파일, 지적공부목록, 지적통계 이후시도로변동자료갱신작업이실시간처리될예정 4차확산구축사업에의해전국토지거래관리, 개발부담금, 부동 163개시군구에설치부동산행정산중개업, 행자부의필지중심토지정보시스지원공시지가, 용도지역지구, 외국인템 (PBLIS) 과시스템통합으로시스템토지관리한국토지정보시스템 (KLIS) 구축진행중 토지관리지원시스템 토지정책지원시스템 토지거래전산망 공시지가, 공시지가통계, 토지거 래, 부동산중개업, 개발부담금, 용 토지이용계획확인원, 공시지가 자 도지역지구, 외국인토지취득, 투 료는 웹 서비스 (Web Service) 중 기분석, 레이어설정, 공간자료관 리 공시지가, 공시지가통계, 부동산 중개업, 개발부담금, 용도지역지구, 외국 인토지취득, 투기분석, 레이어설 정 현황분석, 추이분석, 예측, 공간분석등통계처리를통한토지행정의통계및정책결정지원 토지동향분석을위한 DW구축및 자료검색을 위한 OLAP Tool 사 용 매도자 / 매수자정보, 토지건물정보, 통계 정기적또는수시적으로토지내역을분석하여투기혐의자명단을국세청에통보 - 288 -
2 건물부문 기관명 운영기관 시스템보유및제공정보주요특징및필요정보 건축물대장정보, 건물변경 건축인허가처리에의하여건축물대장자동생성건축행정정이력정보, 소유자변동자료, 건축물대장정비지침시급시군구보시스템건축허가 / 신고대장, 건물현 건축물대장과현물건의대조필요 (AIS) 황도, 도면정보, 통계정보 부동산등기자료활용으로신뢰성확보필요건설건축물대장요약정보, 건물 시군구에서관리하는건축물대장요약정보를중앙교통시도, 건축정책정소유자요약정보, 건축허가전산본부에서취합관리건설보시스템부교통부 / 신고대장요약정보, 통계 정보정책판단활용자료 (ADSS) 정보 건물에대한변경자료없음 소유자중심의재산세정보건설건물소유정보, 양도세정보교통부주택전산망 양도세는국세청에서제공받음 ( 주택 ) 모든정보는디스켓으로제출 3 부동산조세부문 기관명시스템보유및제공정보주요특징및필요정보종합토지세 ( 전국취합정보 ) : 관리항목 ( 년도, 시도, 시군구, 행정동, 법정동, 동리, 특수 시군구와행정자치부사이의온라인행정종합토지, 본번, 부번, 동, 호수, 순번, 공부상지목, 현황지목, 공부상면적, 지가적용율, 대분류, 소분류, 해자치지세전부산망 지방자치단체 국세청 건교부 당면적, 취득일자, 공시지가, 전년지가, 적용지가, 도시계획세구분, 도시계획세해당면적, 납세자구분 ( 법인코드 ), 주민등록번호, 관리번호, 성명, 우편번호, 상세주소 ) 시스템은구축되어있으나행정관리상정기분과세자료는저장매체를통하여시군구에서시도로시도에서행자부로취합되고수시분과세자료는온라인으로시군구에서행자부로취합됨 재산세건축물대장정보, 재산세건물변동대장정보, 현재통합시스템을사용하는서울, 재산세건물과세정보, 재산세건물소유자정보, 재인천, 부산시의경우는자료취합이산세건물수시분정보, 재산세부대대장정보, 재산용이함지방세세부대과세정보, 재산세부대수시분정보, 재산세선 이외의각시군구별재산세관련개시스템박대장정보, 항공기별시스템사용종합토지세과세대장정보, 종합토지세과세대장 각지방세시스템에서종합토지세관변동정보, 종합토지세과세정보, 토지소유자정보 국세통합시스부동산양도소득세관련정보관리항목템 ( 양도세 ) 주택전산망 ( 등기권리자, 등기의무자, 물건정보 ( 토지, 건물 ), 기준시가 ) 재산세정보 ( 전국취합정보 ) 관리항목 ( 성명, 주소, 주민등록번호, 소재지, 구조, 형태, 면적, 취득일 ) 부동산양도정보 : 성명, 주소, 주민등록번호, 소재지, 구조, 용도, 면적, 취득일, 양도일 련정보를관리하고, 종합토지세전산망에자료를 CD 로제출함 법원행정처에서생성된부동산등기자료와국세통합시스템 (TIS) 에있는 DB 자료및세무서에서공부징취 ( 토지대장, 건축물대장 ) 에의한사실 확인후전산처리하여양도소득세, 상속세, 증여세등의과세자료로활용 ( 약 20 여일소요 ) 필요정보 ; 지적정보, 집합건축물대장 ( 표제부 ), 집합건축물대장 ( 전유부분 ), 일반건축물대장 감면대상확인을위해재산세과세대상확인관리항목만을취합 ( 전국시도 / 시군구 ) CD 를통해연계하고있고주택조합설립시조합원자격심사, 무주택자전세자금및주택구입자금지원시자격심사, 청약순위자격심사에활용 - 289 -
2) 종합부동산정보관리체계의구축 부동산관련정보및관리현황에서살펴본바와같이수많은정보들이각기다른 목적과다른 방식으로 집계되고있어 이를 통합하는 것부터가쉬운 작업이 아니 다. 나아가부동산정책및경제정책을효과적으로지원하기위해서는기본적으로 주기적 갱신, 정보생성 및 보고, 축적을 하는 것이 필수적이다. 따라서 부동산종 합정보관리체계가기능을 발휘하기위해서는 토지이용기본법등과같은 상위법을 제정하여 그 의미와기능을 명시하고, 이와연관이 있는 관계법의정비가필요하 다. 그리고 우선적으로는 행정자치부의 주민 지적전산망, 건설교통부의 주택 토 지전산망, 국세청의양도세전산망을 연결하여 인별 세대별 토지, 주택, 기타 건 물에 대한 보유현황을 연중 지속적으로 파악할 수 있어야 하며, 이를 통해 보유 세및양도세강화정책, 부동산투기대책에 필요한 정보를 신속하게 지원할 수 있 어야 한다. 부동산종합정보관리센타의 활용모형도는 < 그림 11-4> 와 같으며, 최종적으로는 부동산정보망을 국토종합망과 연계하여 종합디지털국토정보망을 구축하고 ( 그림 11-5 참조 ), 이를토대로국토개발및토지이용규제지도에활용하고, 최적국토개 발양식의 도출 및 개발과정에서 발생할 수 있는 투기조기경보망으로 구축하여 활용할 수 있어야 한다. - 290 -
< 그림 11-4> 부동산종합관리센타활용모형 자료 : 행정자치부, 2004-291 -
< 그림 11-5> 종합디지털국토정보망 자료 : 국토연구원, 2004 3. 부동산거래시장질서정비 주기적으로되풀이되는부동산경기과열및투기행태는전국민을부동산투기 꾼으로만들고있다. 이러한현상은급속한경제성장을이루는국가와지역에서 는미래예상지대 ( 부동산현금흐름 ) 수준이높기때문에이를현재가치화 ( 자본 - 292 -
화 ) 하여단기적거래에의한대규모자본이득을획득할수있기때문에기본적인현상이라고볼수있다. 그러나이러한기본적인원리외에투기사례를분석해보면제도적장치에기반한단기차익거래투자유인이대부분작용하고있다. 그동안거래질서정비를위한대책은제도적으로는기한을정하는한시적인조세정책의변화를통해서이루어졌으며, 충격적인요법으로는국세청을활용하는방식이었다. 국세청의부동산투기단속및거래질서정비에대한대책은주로부동산경기과열시에강도높은세무조사와일제단속을시행하거나공동주택기준시가를수시고시하는대증요법적인수단이다. 2003년 5 23 대책이후에수도권 충청권지역의투기혐의자및중개업소를중심으로대대적인세무조사및단속을실시하여그해 10 월말까지총 3,114 명에대한조사로 1,418 억원을추징한사례나, 2003년 10 29 대책이후강남권을중심으로투기혐의자 중개업소 입시학원등에대해강도높은조사를지속적으로실시하여그해 12 월말까지 2,224 명에대한조사로탈루세금 1,977억원추징한것이좋은사례이다. 또한과열분양현장 탈법중개업소일제단속으로투기조장세력에의한분양현장등의과열분위기를진정시키는정책을수단으로활용하고있다. 예컨대 2003년도에전국의주상복합및일반아파트등과열분양현장 288 개소에연인원총 8,256 명을투입하여 떴다방 등불법행위자를집중단속하였고, 수도권 충청권등투기지역 34,200개중개업소를대상으로연인원총 3,119 명을동원하여사업자등록일제조사를실시하여미등록사업자 23,670명적발및명의대여자 89명색출한것이좋은사례이다. 문제는이러한대증요법적인시장질서대책은일시적이기에속칭 풍선효과 나거래관계중지및잠적등과같은일시적인효과만볼수있는대책이라는것이며, 토지관념의전환을가져올수있는권리제도전환 ( 예컨대, 개발권분리 ), 실거래가기반부동산거래정보망의구축, 부동산투기조기경보시스템구축, 부동산자본이득조기조사체계정착등과같은시스템적인정비가필요하다. - 293 -
< 표 11-7> 2003 년부동산투기관련세무대책추진실적 부동산투기혐의자 조사유형 조사착수 조사대상 총계 5,338 소계 4,213 주요조사실적 3,395억원 중개업법위반등 1,379명 적발 39개 업체 고발 3,201억원 중개업법위반등 134명 적발 33개 업체 고발 대전 충청권원정떴다방조사 5. 12 12 239억원 9 개업체고발대전 충청권 364억원 5.21 600 자금출처조사 1 개업체고발전문적부동산 284억원 6.25 209 상습투기자 1 개업체고발 강남권자금출처조사 9.18 448 261 억원 중개업법위반 8 명적발 1 개업체고발 강남권아파트분양권양도세조사 11.27 695 74억원 조사진행중지방청자체 1,334억원 7.16 560 기획조사 주택건설촉진법위반 13 명적발 양도세 증여세등 645억원부동산투기관련 5.12 1,689 중개업법위반등 113 명적발재산제세조사 21 개업체고발 부동산중개업소단속 조사 부동산중개업소세무조사 강남지역입시학원세무조사부동산중개업소사업자등록일제조사 5.23 810 11. 13 231 12. 10 84 6 11 월 (34,200) 분양현장떴다방단속 5 ~12 월 - 자료 : 국세청, 2004 탈루세금 30억원 중개업법위반 122명적발 탈루세금 156억원 중개업법위반 29명적발 6 개업체고발 탈루세금 8억원 조사진행중 미등록사업자 23,670명적발 중개업법위반 1,094명적발 떴다방혐의자 72 명적발 다수분양신청자 1,013 명자료수집 - 294 -
그러나부동산거래질서를혼란시키는거래는제도적허점이외에다양한이해당 사자들이연계를맺는형태로치밀하게이루어지고있다. 다음은그간사례조사 에서밝혀진다양한불법적인부동산투자유형이다. 1 부동산을미등기전매하는경우 ( 부동산등기특별조치법위반 ) 미등기거래과정 : 실제거래과정 a b c 등기상거래기재사항 a c로이루어지며, 이경우 b가미등기전매 처벌내용 : 3 년이하징역또는 1 억원이하벌금 2 중개업자가부동산을직접거래하거나알선 중개한경우이러한경우는부동산중개업법위반으로서불법중개행위에해당하는유형으로서 3년이하징역또는 2천만원이하벌금형의처벌을받지만광범위하게이루어지고있다. 대표적으로분양권을매집하여매매또는중개하는것처럼부동산분양등에관한증서등의매매 교환등의중개행위를들수있다. 여러부동산중개업소가담합하여아파트분양권 194 개를집중매집 양도하여투기를조장한사례가있다. - 295 -
3 중개업자와전주및전문투기꾼이체계적으로연계하는경우중개업법상의직거래금지규정이있음에도전주로부터자금을모집하여아파트를매집한후환금을보장하는등의중개의뢰인과의직접거래행위도발생하고있다. 이러한경우는전문투기꾼이錢主 중개업소와담합하여고가아파트를집중매집, 공급물량조절로가격인상을주도한다. < 국세청조사에적발된부동산투기사례 > 사례 : 강남도곡동 팰리스에거주하는한 ( 여, 50세 ) 는부동산업체 컨설팅 ( 주 ) 와자신이고용한중개사명의의부동산중개업소 2 개등총 3 개의부동산업체를전문투기꾼이 ( 남, 52세 ), 박 ( 남, 35 세 ) 과함께운영하고있었다. 이들은유명건설회사대표한 ( 남, 67 세 ) 등錢主들과연계하여전문투기세력을형성하고, 200~300억원에이르는거액의투기자금을조성하여풍부한자금력을바탕으로그가족과지인명의로 팰리스 스위트등강남지역의고가부동산을집중매집한후 1 채씩파는방법으로물량조절을통하여가격을끌어올려많은시세차익을얻었다. 또한, 이들은 건설 ( 주 ) 이 02.1 월분양한 스위트 ( 주상복합아파트 ) 미분양분수십채를 건설 ( 주 ) 관계자안 ( 여, 47 세 ) 와연계하여매집한후, 시세가격이높게형성된틈새를이용하여이를분양가보다높은가격으로매각, 막대한시세차익을얻고도차익을신고누락을하였다. 투기세력이연계한투기과정흐름도 - 296 -
4 속칭 떳다방 의경우처럼중개사무실을등록하지않거나허위등록하고중개하는행위사례유형으로는프리미엄형성이쉬운신규아파트나재개발 재건축아파트의분양권을집중적으로매입하여전매하거나중개하며, 영업수입을본인명의통장에는일부만입금하고, 대부분종업원명의로분산하여입금하는수법으로수입금액및전매차익을누락하는유형이다. 부동산경기과열시에항상사회적으로문제가되는행위로서이에대해서는 2004년 3월 25일대법원판결에기반하여중개업법개정안에서구체적인금지행위를제도화하였다. 전매 전매 아파트당첨자 불법중개업자 매수자 전매차익신고누락 전매차익신고누락 전매중개중개수수료누락신고 5 전매제한지구내분양권을전매하는경우투기과열지구에서는주택공급계약일로부터등기시까지전매를제한하지만이를위반하고분양권을전매하는유형이며, 이경우주택법위반에해당하여 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금형의처벌을받는다. 전매제한분양권취득자는사업주체가분양권취득자에게입주금에은행금리를더하여지급하고매수하여예비당첨자에게공급하는조치를취한다. - 297 -
6 속칭 점프통장 을이용하여거래하는경우분양권전매가금지된투기과열지구 1순위청약통장을매집하여지방에위장전입후 ( 점프통장 ) 분양권당첨후전매하는경우에해당한다. 서울 수도권청약통장을집중매집, 지방분양현장에위장전입하여지방신규아파트분양시대거청약하여당첨된분양권을수천만원의프리미엄을붙여전매하는유형이다. 7 다량의토지를매입하여분할매각하는경우불특정다수인에게의무작위전화, 컴퓨터통신등텔레마케팅수법을활용하여투기를조장하면서소득을탈루하는소위 기획부동산업체 의행위가전형적인유형이다. 2004년 3월 10 일 부동산시장안정대책반 회의에서단기집중매입, 대량분할양도등투기성거래를정밀분석하여투기혐의가있는업체에대해서는양도가액축소, 소득탈루여부등신고내용을검증하며, 전국 253개시 군 구에기설치된부동산불법중개신고센터및사이버신고센터, 국세청홈페이지의투기혐의자제보센터에서의제보내용도적극활용하는방안을제시하였다. 이러한방법으로토지분할매각을한사례를보면, 전국에걸쳐개발이예상되는임야 112 천여평 (150억원 ) 을취득하여매매가용이하도록 100~500평단위로분할한다음, 텔레마케터 (60 명 ) 를고용하여수도권지역거주자에게무작위로전화하는텔레마케팅의방법으로고객을유인하여 474 명에게고가로판매하는등투기를조장한사례가있다. - 298 -
고용 텔레마케터 (60 명 ) 매수자모집 기획부동산회사 토지매입 허위 / 이중계약서 100~200 평단위분할매각 112 천평 150 억원충남서산, 경기용인등 ( 원주민 ) 서울 / 수도권지역매수자 (474 여명 ) 8 불법증여방식을통한투기적거래유형 별다른소득이없는사람이일가친척, 처가등으로부터증여받은자금으로부동 산투기를하여증여세를탈루하는동시에양도차익을획득하는유형에해당한다. 9 기업주가법인매출누락대금을부동산투기에전용하는경우 법인대표가법인매출누락으로조성한법인자금과미등록임대사업수입등을 사용하여부동산투기에활용하는유형이다. - 299 -
이상과같은투기유형은전술한것처럼급속한경제성장및과잉축적 ( 과잉유동성 ) 기반이형성되는경우에부동산부문외적요인에의해그토대가형성되지만투기지역, 분양권전매, 거래가능단위등제도적원인에의해서도발생한다. 즉투자가능대상과기준을선택적으로제도화하는경우단기적차익거래기반이형성되는것이다. 따라서투자대상및기준의차별화제도를도입하는경우에서는반드시위법을철저하게차단하거나원천무효화시킬수제도와처벌규정이동시에도입하여야한다. 속칭떳다방에대한처리제도가그동안없었던것이좋은사례이다. 그동안많은문제가있었으나 2004년 3월에서야비로소대법원판례로그위법성을분명히하였다. 대법원판례에서는 1개의중개사무소를개설 등록한중개업자가아파트분양권의전매및상담, 홍보를하기위하여모델하우스앞보도상에설치한 1평정도의돔형천막이건축법상사무실로사용하기에적합한건물은아니라고하더라도 1개의중개사무소를개설 등록한중개업자가그외에다른중개사무소설치를금지한중개업법위반이라고판시한바있다. 아울러최근제9 차중개업법개정안에서자격증대여금지, 중개사무소설치금지등의규정을신설하여투기적거래행위를차단할수있도록하였다. 그러나이러한규정은기본적으로중개업자의중개행위에한정할수밖에없는것이기때문에상기의사례유형을포괄하기에는한계가있다. 투자차별화제도관점을폐기하거나위법거래의예외없는무효화시스템이필요하다. 그리고직거래, 부동산정보구축등을포함하는부동산거래일반을규정한다는측면에서는부동산거래
및중개업에관한법률시스템의도입도검토할수있을것이다. 2004. 7. 27 제 9 차중개업법개정 ( 안 ) 의불법중개행위규정 제 7 조 ( 자격증 대여 등의금지 ) 신설규정 1 공인중개사는 다른 사람에게 자기의 성명을 사용하여 중개업무를 하게 하거 나 자기의공인중개사자격증을 양도 또는 대여하여서는 아니된다. 2 누구든지 다른 사람의 공인중개사자격증을 양수하거나 대여받아 이를 사용하 여서는 아니된다. 제 13 조 ( 중개사무소의설치기준 ) 1 중개업자는 그 등록관청의 관할구역안에 중개사무소를 두되, 1 개의 중개사무 소만을 둘 수 있다. 2 중개업자는 천막 그 밖에 이동이 용이한 임시 중개시설물을 설치하여서는 아 니된다.( 신설 떳다방금지규정임 ) 제18 조 ( 명칭 ) 신설규정 1 중개업자는 그 사무소의 명칭에 공인중개사사무소 또는 부동산중개 라는 문자를 사용하여야 한다. 2 중개업자가 아닌 자는 공인중개사사무소, 부동산중개 또는 이와 유사한 명칭을 사용하여서는 아니된다. 3 등록관청은 제 1 항 및 제 2 항의 규정에 위반한 사무소의 간판 등에 대하여 철 거를 명할 수 있다. 이 경우 그 명령을 받은 자가 철거를 이행하지 아니하는 경우에는 행정대집행법에 의하여 대집행을 할 수 있다.( 무등록중개방지 ) 제38조 ( 벌칙 ) 2 다음 각호의 1 에 해당하는 자는 1 년이하의 징역 또는 1 천만원이하의 벌금에 처한다. 3. 중개업등록증 또는 공인중개사자격증을 다른 사람에게 양도 대여하거나 다른 사람으로부터 양수 대여받은 자 - 301 -
대법원의떳다방의중개업법위반에대한판결대법원 2004. 3. 25. 선고 2003도7508 판결 ( 부동산중개업법위반 도로교통법위반 ) 부동산중개업법 제 4 조에 따라 1 개의 중개사무소를 개설 등록한 중개업자가 그 외 에 다른 중개사무소를 설치하는 것은 같은 법 제11조 제1항에 의하여 금지된다고 할 것인데, 여기에서 설치가 금지되는 다른 중개사무소는 같은 법 제 4 조 제 4 항, 같은 법시행령 제 5 조 제 1 호에 규정된 중개사무소 개설 등록의 기준을 갖춘 중개 사무소에 국한되는 것이 아니며 그러한 기준을 갖추지 못한 중개사무소도 포함된 다고 할 것이므로, 1 개의 중개사무소를 개설 등록한 중개업자가 다른 중개사무소 를 두는 경우 그 중개사무소가 건축법상 사무실로 사용하기에 적합한 건물이 아 니라고 하더라도 중개업을 영위하는 사무소에 해당하는 한 같은 법 제 11 조 제 1 항 위반죄가성립한다. 1 개의중개사무소를 개설 등록한 중개업자가아파트 분양권의전매 및상담, 홍보 를 하기 위하여 모델하우스 앞 보도 상에 설치한 1 평 정도의 돔형 천막이 건축법 상 사무실로 사용하기에 적합한 건물은 아니라고 하더라도, 중개사무소임을 인식 할 수 있는 표시가 되어 있을 뿐만 아니라 외부와 차단되고 사무집기가 갖추어져 있어 중개업을 영위할 수 있는 독립된 공간 및 시설이 확보되어 있으므로 중개업 을 영위하기 위한 사무소, 즉 중개사무소에 해당한다고 할 것이고, 따라서 위 중 개업자는 기존에 개설 등록한 중개사무소 외에 다른 중개사무소를 둔 것이므로 부동산중개업법제 11 조제 1 항 위반죄의죄책을 면할 수 없다. - 302 -
제 12 장주택 토지정책전환을위한정책제안 1. 시민단체의부동산관련정책요구사항 1) 정책방향과기본목표 참여연대는기본적으로사회적약자와소외계층에좀더많은관심을두고있는반면, 경실련은사회전반에걸쳐서좀더포괄적으로경제및사회정의를실천하려는목표를가지고있다. 이와같은미묘한차이는부동산정책에대한기본적인입장에서도나타난다. 참여연대의기본목표는서민을위한값싼주택의공급을통해서서민주거안정을도모하는것이며, 경실련은소비자중심의주택시장, 투명한건설시장의확립이라는경제정의확립이라는폭넓은입장을견지하고있다. 일면대동소이한입장인것같지만, 경실련의입장은합리적시장원리에충실하고자하는것이며반면참여연대의입장은분배를위한인위적규제도정당하다는입장이라고할수있다. 두단체의주택정책에대한입장을비교한것이 < 표 12-1> 이다. - 303 -
< 표 12-1> 참여연대와경실련의주택정책에대한입장 주요항목 공영개발확대 경실련 참여연대 분양가원가연동 ( 소형 )+ 채권입 주택정책 후분양제전면 확대 찰제 + 원가공개 방향성 종합적개발이익환수 개발이익환수방안 적극모색 보유세강화 보유세현실화 심히부정적반응 긍정및부정적아파트 25.7 평이하 : 공영개발방식 25.7 평이하 : 원가연동제원가공개 원가연동제반대 공공 + 민간모두의분양원가및 최선은후분양제시행, 공영개발확대공개요구정부안에 현재는분양원가공개규정을주택법에 주택법개정 : 분양가공개대상, 대한포함, 공종별공사비내역공개, 대지규모, 자격등규정신설대응비와건축비구분계약등을요구 고액토지보유자, 다주택보유보유세제도 강화 ( 구체적제시無 ) 자, 과표체계에대한통일, 과세방안실효성확보 개발이익철저 환수 사업시행자에게 표준건축비로의 적정 보상과 용적율인센티브 제공으로 개 재건축 발이익의 환수라는 취지는 무색해지 임대주택건설부담금 개발이익 고 임대주택공급정책으로 변질되고 1000세대 이하는 현금으로 부 환수 있음 담금부과 모든 개발사업에 대한 종합적 개발이 익환수방안 필요 개발부담금제부활 2) 주택정책수단에대한입장 (1) 정책기조 경실련과참여연대의주택정책에대한개편방향의큰줄기는유사하지만, 세부 적인사항에서는적지않은차이를보여주고있다. 경실련은원가공개또는원가 - 304 -
연동제를주택정책의전환점으로삼을것이아니라, 공영개발의확대와후분양제 의전면적인 시행을 통해서 근본적인 주택정책의전환이 가능한 것으로 보고있 다. 참여연대의경우개발이익환수, 보유세에대한입장은동일하다고할수있지 만, 공영개발확대와 후분양제가 아닌 주택규모별로 상이한 안을 제시하고 있다. 구체적으로 분양가원가연동제 (25.7 평 이하 ), 채권입찰제, 원가공개를 병행해야 한 다고 주장하고 있는데, 이는 기본적으로 주택정책의 근본적 전환책이 아닌 주택 가격 안정정책이라는 범위와 내용에 초점을 두고 있기 때문이라고 할 수 있다. 즉 25.7 평 이하의경우 분양가원가연동제를 실시하고, 25.7 평 초과의경우 채권입 찰제와함께 공공, 민간의구분 없이 분양원가를 공개하는 것이 타당하다고주장 한다. (2) 아파트분양원가공개지난 7월 15 일아파트원가공개에대한정부와여당의당정협의가있고난후, 경실련과참여연대는실망을금하지못한것으로보이는데, 특히경실련의경우매우부정적인입장을표명하고있다. 공공택지에지어지는 25.7 평이하의아파트에대해서는원가연동제와원가공개를실시하겠다는발표에대해서참여연대는다소긍정적인반응을보였으나, 경실련의경우원가연동제에반대한다는분명한입장을표명하여뚜렷한차이를나타냈다. 다만참여연대도 25.7 평을초과하는민간과공공의모든아파트는분양원가를공개해야한다는입장을표명하였다. 경실련의경우아파트분양원가공개는과도기적조치일뿐, 궁극적으로는후분양제의전면실시와공영개발의대폭확대에주안점을두어야할것으로지적하고있다. (3) 조세및재개발이익환수 보유세개편에대한입장에서경실련은원칙적으로보유세의강화에찬성하고 있는것과는달리, 참여연대는보유세의강화와함께고액토지보유자에대한 부 - 305 -
담 이될정도의구체적인부과기준과실효성확보방안, 다주택보유자에대한중과세라는조세형평성제고방안을제시하고있다. 한편개발이익의환수에대해서모두개발부담금제의재도입을찬성하고있다. 그러나현재의재건축개발이익환수정책에대하여경실련은임대주택공급정책으로변질되고있음을우려하고있다. 사업시행자에대한표준건축비기준보상과용적률인센티브제공은재개발이익의환수라는취지를무색하게한다는것이다. 이에비해참여연대는재건축에서의개발이익은임대주택건설부담금으로환수하는방안으로충분한것으로주장한다. 2. 주택 토지정책전환을위한정책제안 지금까지부동산가격상승의폐해와부동산부문의방법론적과제, 부동산정책의철학정립, 주택, 토지, 부동산조세, 개발이익, 정보화등의부문으로나누어대략 16 개의부동산정책관련소주제를검토분석하고정책적검토및제안사항을제시하였다. 지금까지의연구결과를정리하고정책제안을하면다음과같다 ( 그림 12-1 참조 ). 1) 부동산가격변화추세와방법론적과제 ( 1) 부동산가격변화의특성과결과우리나라의부동산가격은 1970년대말의 주택공급부족 + 중동특수 의시기, 1980년대말의 주택공급부족 + 국제수지흑자 의시기, 2001년이후의 국지적주택공급부족 + 부동자금 의시기등 1970 년대이후 3차례에걸쳐급등하는추세를보였다. 이러한세차례의부동산가격급등에서나나탄특성과결과는다음과같다. - 306 -
< 그림 12-1> 토지주택정책의전환 부동산가격급상승과문제 1 과잉유동성에의한외생적위기. 2 대증요법적인임기응변적대책. 3 부동산시장과부의양극화. 4 건설부동산의합리화지연및토건국가체제 주택부문다주택보유억제부동산거래허가제와공급유통질서혁신 토지공익과공개념철학 사용중심 토지이용기본법 토지부문토지규제재구조화공공택지개발의전략적전환개발이익환수개발이익환수일원화환수대상확대도시기본밀도제 부동산조세조세실효성강화생산공간종합부동산세와생활공간지역균형발전으로서부동산거래질서정비정보화종합디지털국토정보망실거래가정보원확립부동산거래중개법 주택정책철학의정립 주택상품화및탈상품화 주거선택모형다양화 부동산부문방법론적과제 1 노동윤리와토지공개념철학. 2 부의양극화지양과사회통합. 3 유동성경보관리체계와정책일관성 4 실사용자중심의시장질서와수요관리. 5 실거래가기반확보와부동산정보관리 1 과잉유동성에의한외생적위기 : 세차례의해당시기별로특수한과잉유동성 ( 과잉자본축적 ) 에기반한자본순환의위기에서발생한것이며, 부동산부문이외의원인에서발생한문제에대해부동산부문자체에서만해결책을찾는과정을반복하고있다. 2 대증요법적인임기응변적정책대응 : 부동산가격급상승및하락국면마다시행했던무분별한부동산규제완화정책과억제정책을지속적으로반복한것이다. 2001년이후상황은부동산의생애주기별각단계에서전방위적인규제완화및부동산경기활성화정책을시행한다음, 부동산가격이급등하자다시부동산억제정책을실시하는악순환을반복하고있는것이다 - 307 -
3 부동산시장및富 (wealth) 의편중심화 : 수도권 3개지역의아파트매매시가총액은총 704조 8652억원으로전체아파트매매시가총액의 76.2% 를차지해수도권지역편중이극심한것을알수있다. 그리고수도권은면적이 11.8% 임에도공시지가총액은 55.3%(749조 747억원 ) 로인구, 공공기관, 대기업등과마찬가지로국부 ( 國富 ) 의수도권집중현상이심각하다. 4 건설부동산업의이상비대화와합리화지연, 土建國家체제 : 국민경제적비중, 투자율, 성장전망에서여전히전형적인개발국가적특성을보이고있으며, 국민경제의지식기반경제로의전환이라는추세와는다른방향이라고할수있다. ( 2) 부동산부문의방법론적과제그간의가격급등결과와정부정책의평가로부터부동산부문정책의방법론적과제로서다음을설정할수있다. 1 부동산과노동윤리, 공개념철학의구현 : 단기경기부양책의일환으로부동산부문을활용하는것은자금의단기부동화심화, 생산자본유입억제, 부동산투기과열및노동윤리의상실을가져온다. 새로운부동산공개념철학은종래의소유권중심의사유재산권침해라는쟁점에서벗어나공급자및소유자의관점이아니라토지이용의최적효율성을추구할수있는사용권및최종사용자의관점에서정립하여야한다. 2 부의양극화지양과사회통합및주거복지의향상 : 지금까지정책기조인특정계층의부동산구매력에의존하는정책 ( 투자여유자금보유자및보유계층 ) 과그에따른부의양극화를심화시키는정책에서벗어나실제사용자의부동산소비접근성을제고하는방향으로정책을전환하여야한다. 3 과잉유동성과부동산정책및일관성 : 과잉유동성이라는외생적원인에의해서발생하는가격급등은과잉유동성형성경보및관리체계를구축하고, 출구전략을일반금융자본시장상품연계, 공간적자본축적환경투자 ( 그결과는전국적입지경쟁력강화와경쟁력있는쓸만한토지공급확대 ), 부동산간접투자상품유도 ( 위험 - 308 -
회피적투자자및소액투자자유치로심리적부동산투기의식의약화유도 ) 등으로다양화시킬필요가있다. 그리고부동산대책중심의경기부양책은일시적인경기부양효과는있었지만부동산가격상승에기반하는정책이기때문에가계가처분소득감소에따른내수침체, 불로소득양산에따른소득구조양극화심화및재분배악화, 건설부동산업재구조화실패등국민경제기반을약화시키는측면이있다. 따라서정책적일관성을유지할수있도록 생산및생활공간으로서부동산 이라는철학을확고히정립하여야한다. 4 실사용자중심의시장질서와수요관리 : 한국의최근신규주택가격은미국과일본이 1인당 GDP 3만불을달성한시점의가격에근접하고있다. 현재의높은부동산가격수준에서상위재산보유계층이주도하는부동산시장을지양하고, 중산층의해체에따른대체구매세력의부재를고려하면, 이제부동산유효구매계층이한계에와있다는것을의미한다. 과잉유동성에기반한부동산시장의전개는 바보가자신보다더바보에게위험을이전하는구조로이루어지기때문에 실수요가지지하지않으면붕괴하게된다. 따라서붕괴를막고부동산가격을적정수준으로유지하기위해서는중산층및실수요자의유효구매가능범위에있어야한다. 연착륙이라함은실제최종사용자가정상적으로경제활동및소비활동을수행할수있는수준으로부동산가격을유지함으로써시장을정상화시킨다는것이다. 이는시장정책을기존의공급자주도의시장정책에서수요자관리중심의정책으로전환하는것을의미한다. 5 부동산정보관리체계 : 부동산실거래가정보등정부부처의부동산관련정보망을통합관리하는부동산정보화를토대로부동산의최적이용, 적기적소시스템에의한부동산공급, 부동산투기경보체제의도입, 부동산증권화와같은제도의발전을도모하여야한다. - 309 -
2) 공익과사익의조화와토지공개념철학의정립 (1) 토지에서 공익과 사익개념 및 공개념 국제결제은행 (BIS) 에 따르면 1960년 이후 34개국의금융위기 가운데 80% 정도 가부동산등 자산가격상승을 배경으로 한다. 그만큼 오늘날의부동산경기 변동 및 부동산에 대한 정책은 부동산부문을 넘어 사회경제구조 전반에 커다란 영향 을 미치고 있기 때문에 유효한 부동산정책수단을 확보하고 있는 것이 무엇보다 도 필요하다. 주택공개념이라면 주택의사용, 수익, 처분권에 대한 공공복리에 입 각한 일정한 제한을 한다는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 주택은 자본과 노동 을 투입한 토지생산물로서 성격을 가지고 있기 때문에 공공재적 성격이 강하다 고하더라도 일반적인 공개념 논리를 적용하는데는 상당한 반발이 있을 수 있다. 그리고그 토대가토지이기 때문에 토지공개념이라는 관점에서 쟁점을 형성하는 것이 옳다고 볼 수 있다. 우리나라 헌법은 사유재산권을 보장하고 있으며, 이는 개개인이 재산을 소유하 고상속하는 것은 물론, 그것을 사용 수익 처분할 수 있는 자유를 보장하는 것 을의미한다. 그러나재산권을보장하는동시에그내용과한계에대해법률유보, 재산권행사의공공복리적합의무, 공공필요에의한재산권의제한과보상을동시 에 규정하고 있다. 그리고 이러한 사유재산권의 제약 하에 위법한 재산권침해금 지, 재산권의무보상 침해금지, 소급입법에 의한 사유재산권 침해금지, 국가외적 인 침해에 대한 보호의무 등의 실질적 내용을 보장하고 있다 헌법재판소의판결은 토지가자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재 산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철하여야 한다고 규 정하고 있다. 알려진 바와달리 그동안 헌법재판소의판결을 분석하면 단순한 사익중심의판 결이라고보기도 어렵다. 헌법재판소 판결에 나타난 주요 사항을 정리하면, 토지 - 310 -
라는자원은사회성, 공공성이강하기때문에시장경제원리로만다루는것은한계가있으며, 소유와거래를제한하는것도합헌이라는것이다. 그리고미실현이득에대한과세도입법기술상문제만해결한다면정당한것이다. 또한투자사업주변지역의개발이익은토지소유자와무관한것이며, 국민모두에게귀속시켜야하고, 나아가사업자의개발투자에따라발생하는불로소득적개발이익도경제정의실현차원에서환수하여야한다는것이다. (2) 토지 ( 이용 ) 기본법 제정검토토지이용규제완화중심의 토지이용규제기본법 을제정할생각이라면이를대체하여사용중심의토지공개념철학을정립하는토지 ( 이용 ) 기본법을제정할필요가있다. 토지 ( 이용 ) 기본법에담아야할기본적인내용으로는헌법및헌법재판소의판결내용에근거한토지의사회성과공공성, 소유와거래제한, 개발이익의성격과귀속원칙등을담는토지기본이념, 재산권제한의원칙과보상원칙, 소유에서사용중심으로의인식전환, 토지이용규제원칙과체계, 토지및주택거래질서확립 ( 분양권등 ) 과부동산정보의체계화, 토지자본이득의환수와배분등을들수있을것이다. 3) 주택정책철학및목표의정립 (1) 기본철학의정립그동안우리나라의주택정책은 1 일반경기변동에대한정책수단, 2 양적공급중심및수도권중심의가격정책, 3 기간적으로는 1년단위의주택건설계획을수립하여정책을집행하는세가지특징을가지고있다. 그러나그동안주택정책수단및목표는현대사회에서차지하는주택보유형태의사회학적중요성, 소비양식의변화, 시장과국가의관계와역할을반영하지못하고있다. 그동안목표집단별정책지속성및일관성, 최종정책결과와연계성을확보하는 - 311 -
데 실패하였다고 볼 수 있기 때문에 1 주택정책의 근본 ( 기본 ) 대상이 되는 정책 목표 집단을 세분하고, 대상에 따라 근간정책 수단을 확립하고 경기변동에 좌우 되지 않는 지속성을 확보하며, 2 목표집단별 실행수단에 대한 종합계획을 수립 하고진행상황을 백서화하여 공시함은 물론피드백 시스템을 확보하는 것이 필 요하다. 아울러 집합적 소비수단 (collective consumption) 로서 노동력 재생산 수단의 근 본 문제인 주택부문의경우는 주택의공공재적성격에 대한 허망한 논쟁보다 부 동산및건설부문의개별자본분파의이해관계를 넘어서는 국가의역할이 무엇보 다도 중요하다. 선진국의경우도 주택문제의해결 및국가개입 방식에 따라 자유 주의 모형, 조합주의 모형, 사민주의 모형 등 다양한 스펙트럼이 있다. (2) 주택정책철학의이원화기본적으로는주택정책철학을이원화시킬필요가있으며, 이는상품으로서주택정책과복지서비스로서주택정책으로이원화한다는것을의미한다. 단순한시장경제주의, 무차별적인총량주의적대량생산대량공급체계를지양할수있고, 다양한주거선택모형을구성함으로써주거서비스에서사회전체적인균형을유지할수있다. 1 상품으로서주택정책 ( 주택의상품화전략 ) : 상품으로서주택은공급양식에서는주택건설자본및상업금융부문이이윤추구를목적으로생산공급한다는것을의미하며, 소비양식측면에서는개인화된소비양식을추구한다는것을의미한다. 1가구 1주택주의실현을기본축으로하여상업형 ( 기업형 ) 의민간임대주택정책을추구하는것이라고할수있다. 2 복지서비스로서주택정책 ( 주택의탈상품화전략 ) : 주택의탈상품화전략과주거권개념에입각하여최저주거수준도확보할수없는사회집단에대한기초주거서비스를국가가보장한다는것을의미한다 ( 기초주거공간및소요비용 ). 주택의탈상품화라함은주택의생산, 소유, 금융을이윤부문에서제거시키는것으 - 312 -
로목표는적정가격, 충분한주택규모, 일정한품질의주택, 보유의안정성, 근린시설이갖추어진주택을기초주거서비스수혜대상자에게공급하는것이다. 3 다양한주택상품의공급및주거서비스전달체계확보 : 사회경제구조의변화및생활양식의변화, 가족및가구구성의다양화 ( 독신가구, 부부만의가구, 고령가구등 ) 등에따라다양하게출현하고있는주택소요 (housing needs) 에부응하는주거공간상품을제공할필요가있다. 여기에는생활양식공동체와주문형주거공간, 주거공간의세분화전략이필요하다. 그리고유비쿼터스 (ubiquitous) 환경에부응하는주택정보화 ( 디지털홈 ) 추진으로정보화시대극단적인형태의배제속성을지양하고, 새로운하부구조접근성의차별화를개선할수있는거처, 생활, 일터의종합공간으로개념화할필요가있다. 4) 무주택자자가소유제고정책 : 1 가구 1 주택주의실현 (1) 주택공급과자가소유총량주의적주택공급정책의실시로보급률은증가하였으나실수요층의자가소유율은정체를면치못하고있고, 특히수도권과서울은 47.6%, 40.9% 에머물고있어주택문제를항상적으로안고있으며, 부동산경기과열시항상표면화할수있는잠재적투기원이자사회적불안의원인이라고할수있다. 주택소유의편중을바탕으로한다주택보유자를중심으로부동산투기의수단으로주택이기능하고있고, 그러한투자행태가주택가격상승의원인으로작용하고있으며, 주택실수요자의주택소유가능성을더욱어렵게만들고있다. 즉다주택보유와부의편중으로부터주택가격의하방경직성가능성이존재할가능성이높다는것이다. 실질적인자가소유제고와그에따른사회안정및통합을꾀하기위해서는수요자관리정책으로정책적방향전환이필요하다. 현재무주택자의자가소유를증진하기위한직 간접제도와정책으로는무주택자우선공급제도, 투기과열지구제도, 근로자주택제도, 소형의무비율제도등이 - 313 -
있다. 무주택자에대한주택소유제고정책의골간은입주자저축제도 ( 청약통장가입자 ) 와국민주택공급제도라고할수있다. 그러나공급대상에서는민영주택의경우 20 세이상인자라는조건외에는제한이없으며, 가입자수의경우도민영주택가입자수가청약통자전체가입자의 79%, 총가입자의 41.9% 가 1순위대상자이다. 그리고지역별로는수도권지역가입자가전체의 72.5% 를차지하고있다. 이것이의미하는바는수도권지역가입자와민영주택을분양받을수있는조건을중심으로청약제도가운영되고있다는것이며, 사실상무주택자의자가소유제고수단으로서의미보다는청약저축을제외한 516 만구좌의가입자를아파트분양프리미엄을추구하는잠재적투기집단으로만들고있다는것이다. 따라서주택공급제한조건및질서유지수단으로서청약통장제도의효능에대해전면적인재검토가필요하다. (2) 다주택보유억제를통한자가소유증대주택을통한사회안정및사회통합의토대를구축하기위해서는신규공급을통한정책차원에서는직접적으로자가소유를제고할수있는정책수단을확립하고, 아울러기존주택재고 (stock) 의조정을통한 1가구 1주택주의를실질적으로실현할필요가있다. 다음과같은기존주택재고소유조정을통한 1가구 1주택주의실현과주거안정도모정책이필요하다. 1 1가구 1주택주의에기반하여주택필터링과정을통한실수요자중심의주택상향이동시장확립. 2 서울지역의경우다주택보유억제정책을실시한다고하면다주택보유자의기존주택재고 141 만호가주택시장에신규공급효과로작용할수있음. 3 개별가구별로주거주주택을제외한 2주택이상보유주택에대해서는실거래가액기반으로과세기반을확립한다음보유세강화를통해다주택보유억제효과를보면서, 양도소득세강화로인해나타나는동결효과를해소함. 주거주주택이외의주택을시장에공급함으로써주택거래활성화를통한주택자원의효율 - 314 -
적배분을유도함. 4 기존주택재고조정을통해서신규택지소요감축효과를거둘수있음. 5 다주택보유억제지역을투기과열지구또는투기지역으로한정하는것이아니라자가소유율이현저히낮은지역또는만성적주택수요가있는지역을대상으로하여, 주택부족에비례하는다주택보유억제정책시행. 5) 주택의공급및유통제도 (1) 주택분양가격규제및공개아파트분양가는자율화조치이후서울시분양가의급상승이외에서울지역내부및비서울지역과의격차가커지고있으며, 서울지역및특정지역의투기를부채질하면서전반적인주택가격상승심리를부추기고있다. 이를기반으로부의양극화와사회적균열이심화되고있다. 그러나분양가자율조정정책은이행강제수단이없어실효성은미흡하다. 분양가자율정책의가장큰문제점은주택품질에따른원가구조와관련없이분양시점에서부동산시장가격의수준에의해분양가격이결정된다는점이다. 즉주택품질의개선없이얼마든지분양시점의시장상황에따라높은분양가격을책정하여공급할수있다는것이다. 특히부동산외적인요인에의해발생한과잉유동성이높은투자수익을목적으로부동산시장에진입하는경우, 분양가자율화정책을지렛대로하여주택시장또는부동산부문의자체적인내적인문제가아니라외적인요인에의해주거불안정을가져온다는것이큰문제이다. 공급업자의입장에서는이러한외적인요인이가져오는파동에편승하지못하는경우공급을하지않는다는논리를제시하고있는것이다. 투기자본의움직임과논리를항상적으로배제하는원칙의고수가필요한것이다. 공권력을사용하여공용수용으로조성한택지에서주택을건설한다는것은비록헌법상의토지에대한사회적의무규정을기반으로수용하는것이지만기본 - 315 -
적으로원소유자의사회적희생과택지조성과정에서발생하는수많은쟁점, 이해관계에대해국가공권력의뒷받침으로조정한다음에이루어지는것이기때문에엄청남혜택이라고볼수있다. 따라서공공택지에서건설하는주택은한국사회의표준적인국민이접근가능한주택이어야하며, 이때문에시장의투명성제고가중요하다. 이외에다른택지에서고급주택을건설하여특정계층에분양하는것은시장의문제이다. 따라서 25.7 평이상에대해서도공적통제장치를확보하는것이필요하다. 또한분양가공개의문제와분양가격통제의문제를분리하여정책을수립할필요가있다. 원가공개관련의지루한소모적인논쟁에휘둘리기보다는실질적인주택가격안정 ( 또는인플레이션을고려하면가격의실질적하락 ) 정책을종합적이고일관성있게추진함으로써무주택서민의주거접근성을제고하여전체국민주거생활의안정을꾀하는것이필요하다. 이러한정책기조의완성을위해과거와같은단편적이고대증요법적인주택정책이아니라다음과같은 4대종합정책을유기적으로시행함으로써주택가격을안정화시킬수있는강력한실천기반의정비가필요하다. 1 공공택지에건설한주택분양가격의투명성제고정책시행. 2 주택가격상승의원인인심리적기대개발이익을제거하기위한개발이익환수제 ( 또는개발이익금환수제 ) 정비 3 다주택보유억제효과를낳을수있는종합부동산세의실시를통한주택공급시장확대 4 수도권중심의주택가격폭등주범이라고할수있는극심한지역불균형을수사가아닌실체적으로극복할수있는지역균형발전제도의정착. (2) 분양권전매제도 분양권은아파트라는실물이아니고, 단지권리상태이기때문에등기를하지않 고명의변경이가능하여그동안경기조절용부동산정책수단으로활용되어왔다. - 316 -
분양권규제정책은투기과열지구에한정해서효력을발휘하고있으며, 일반경기및부동산경기에따라전매제한조치가항상적으로변동해왔기때문에정책일관성에대한시장의의심이존재한다. 따라서분양권을건물로간주하고, 직장이동및실수요기반의상향적주택시장이동등을고려하여 1세대 3주택이상소유자는주택유형, 주택규모등과관계없이분양권취득자체를금지하거나부동산실거래가기반정비와연동하여폐지할필요가있다. (3) 주택거래신고제도주택거래신고제의정책적수단은과세표준액이아니라실거래가액으로취득세와등록세를부과하는것이기때문에전국적으로실거래가액과세기반이확립되면정책수단으로서효력이사실상소멸한다. 따라서실거래가과세기반정비에맞추어주택거래허가제등대체수단으로전환이필요하다. 또한신고제에따른심각한거래동결효과는시장의마비로주거자원배분을저해하고, 설사가격하락을유도하더라도실제시장에서는인하된가격으로자원배분이이루어지지않는문제가있다. 다수주택보유자의경우보유관련비용이높지않을경우자산보유능력을고려할때매각보다는계속적으로보유할것이기때문에매각에따른주택공급효과도기대하기어렵다. 그리고상당수고용효과를낳고있는중개업자및연관산업 ( 이사, 도배등 ) 의생존기반을무너뜨리는효과도있다. 따라서정책수단으로서효과의문제및시장기능마비, 고용감소등의효과를고려할때지속하기어려운제도이다. (4) 주택공급유통제도의전환 : 투기과열지구와투기지역현재주택의공급유통제도는투기과열지구와투기지역지정에토대를두고있으며, 모두기본적으로주택가격상승정도를대상으로하고있다. 투기과열지구는주택거래질서에관한것이고, 투기지역은조세에관한것이다. - 317 -
투기과열지구는미완성부동산의거래허용 ( 분양권 ) 에토대를두고있고, 기본적으로경기조절용수단이며, 사전분양허가제하에서가능한수단이다. 다만분양주택의구입순위에대한수단은이와는다른차원의정책수단이라고볼수있다. 투기지역은실거래가과세기반이정비되지않은상황에서효력을발휘하는수단이다. 따라서후분양제와실거래가기반이정비되면정책수단으로효력은사실상사라지는셈이다. 이러한점을고려할때, 궁극적으로두제도는토지거래허가제와통합하여부동산거래허가지역제로통일할필요가있다. 그리고이러한사항은부동산거래질서차원에서토지 ( 이용 ) 기본법에주택거래허가, 토지거래허가, 미완성부동산거래조건등에관해서규정함으로써종래의주택법과소득세법으로이원화된제도의혼란을줄일수있다. 다만관련제도를본격적으로정비하기까지과도기적으로운영할수있는규정을둘수있을것이다. 6) 토지이용규제개혁과토지공급 (1) 토지이용규제현황과문제현재개발용지로사용할수있는도시적용도의가용면적은전체국토의 5.6%(5,570km2 ) 로 1인당 36평에불과하다. 토지이용현황은국토계획법상의용도지역 지구이외에개별법에의한지역 지구가과다하게중복지정되어있어 112 개법률에서총 298 종류의지역 지구를설정하고있다. 이러한복잡한토지이용규제체계로인해서토지이용규제의현황조차파악하기어렵게되어있으며, 행정서비스체계의문제와결합하여투자활동을저해또는지연시키는원인으로작용하고있다. 그리고행위제한의균형성유지, 법령체계간의상충, 구역경계의불명확성, 통합적국토관리체계의어려움, 지역지정에서권리구제절차의미비에따른민원야기등의문제가있다. - 318 -
(2) 토지이용규제리모델링과토지공급 1 토지이용규제완화와토지공급효과정부의기본원칙은모든토지규제를 국토계획법체계 로일원화하여토지관련규제를투명화, 합리화하는것이며, 이를위해우선 토지이용규제기본법 을제정하는것이다. 행정편의중심의복잡한토지규제시스템을재정비한다는측면에서올바른방향이라고볼수있다. 그러나천명한기본원칙에도불구하고내면적으로는규제완화를통한토지공급확대방안 ( 일시에대규모토지를공급함으로써토지가격의안정을추구하겠다는전략 ) 의성격을띠고있기때문에재검토가필요하다. 택지부족은전국적인문제라기보다는주로수도권의문제라고볼수있다. 즉입지경쟁력이있는토지및지역의문제로서, 차액지대원리에의거하여자본주의체제의성격상항상쓸만한토지는부족할수밖에없다. 따라서토지규제완화의효과를보려면근본적으로는입지경쟁력이있는국토공간을널리조성하는것, 이윤의공간적한계 (spatial margins to profitability) 를확대하는것이선행되어야한다. 즉균형발전의진전이있어야경쟁력이있는입지가많아지고그곳을중심으로규제완화를해야토지공급효과가있다. 불균등이심화된다는것은곧입지경쟁력이있는공간이더욱제한된다는것이고, 이런지역은토지규제완화로공급해봐야공급확대로인한가격하락효과는크지않다. 토지가일반자본주의경제체제와통합할수록토지시장은매우복잡한시스템으로작동하며, 이와관련하여전통적인수요-공급논리외에다양한이론적견해가존재하고있기때문에토지규제완화를통한토지공급확대효과를달성하기위해서는다양한가능성을면밀하게검토할필요가있다. 토지규제완화는토지의상품화와자본화경향을가속화시킴으로써토지가격하락보다는상승을유발할가능성이크다. 특히입지경쟁력을갖추고있는수도권의경우그가능성은더욱크다고볼수있다. 따라서토지규제완화를통해토지공급을전국에걸쳐동시다발적으로한꺼번에확대하여야지가안정에기여한 - 319 -
다는사고는입증된바가없으며, 토지시장작동에대한다양한이론적관점, 토지의상품화와자본화의효과등을고려할때지역균형발전에입각한비수도권입지경쟁력제고로드맵, 토지의상품화와자본화에따른개발이익환수, 투기적수요억제및관리, 유휴화폐자본의토지투자자금유입억제, 난개발방지를위한체계적인계획적개발제도등다양한쟁점에서동시적인체계정비를전제하고진행할필요가있다. 준농림지개발, 펜션개발의난개발경험은그필요성을잘보여준다. 2 토지공급방향주택종합 10 개년계획에따르면동기간동안 5백만호주택건설계획에필요한택지의 50% 를공공부문에서담당하기위해개발 공급할택지규모는 130,000천평에달한다 ( 수도권에서 70,600천평, 지방은 59,400천평의공공택지개발 공급이필요 ). 개발여력상관리지역중심의토지공급이주요정책대상이될수밖에없지만토지규제완화중심의토지공급확대방안철학보다는토지규제의재구조화 (restructuring) 를통한원활한適期適所토지공급시스템구축이필요하다. 개발필요성의대부분이주거용지인만큼개발소요추정에서다주택보유억제를통한실수요자중심의자가소유증진정책을시행하고, 기존주택재고의조정을통한개발규모감소가능성을염두에둘필요가있다. 국토계획법중심의지역 지구제로개편하고, 토지에대한규제지도작성을통한토지이용규제의투명한관리정책은올바른방향이라고볼수있으며, 이를통해서적기적소토지공급시스템의원활한작동을위해서는토지관련행정체계의일원화와통폐합이중요하다. 토지적성평가, 환경성검토, 사전환경성검토, 환경영향평가등토지이용과관련한중복시스템을정비하여탄력적이고신속한토지공급을위한일괄토지행정서비스 (one-stop package service) 체계의정립이필요하다. 또한토지이용관련규제의복잡다기함으로인해발생하고있는개발가능지역 - 320 -
의공간적산재현상을정비하여개발규모의적정성을확보할수있는개발가능지의공간적집단화를도모할필요가있다. 택지개발시스템은중심지체계개념을도입하여유사한규모와성격의개발규모를지양하고, 중심성을확고히갖출수있는대단위개발지역및이들중심지역과네트워크연결이가능한하위개발규모를통합적으로연계하는공간유기적개발체제를도입할필요가있다. 7) 공공택지의생산및공급제도 (1) 택지및공공택지의생산과거 1994년부터 10 년간공급한공공택지 7,846만평 ( 연간 282만평 ) 에서건설한주택은동기간내건설한전체주택의 40.3%, 수도권의비중은 50%, 수도권총주택건설호수에서공공택지로공급한비율은 39.8% 이다. 현행택지개발은택지개발촉진법 ( 택촉법 ) 에의한공영개발, 도시개발법에의한택지조성, 산업입지및개발에관한법률 ( 산입법 ) 에의한공단개발등 10 여개방식이운용되고있으나 70% 이상이택촉법에의해공급하고있다. 그간의공공택지개발사업의문제점으로는토지이용계획의획일성, 인구밀도의고밀화추세, 총사업비에서용지비비율의증가, 수도권및부산권공동주택지의비율증가추세, 대규모사업지구에서조성비비율의대폭증가등으로나타났고, 관련법 제도상의문제점으로는주택규모및배분의경직성, 인구관련계획의비현실성, 생산활동기능의부족, 단독주택지관리방안의미흡등으로나타났다. ( 2) 공공택지개발철학및방법론의전환공공택지공급개선방안의기본원칙은공공택지개발이익의사회환원, 주택분양가격의안정, 주택산업의창의력과생산성제고, 주택상품의품질제고와공급확대등을고려하여야한다. 그리고택지개발기법상으로는입지유형에따른기준의차등화, 특정기능및중대규모사업개발의특화선도, 단독주택지의계획기능및 - 321 -
관리강화, 사업부담을줄이는개발체계의도모등을들수있다. 그러나보다근본적으로는사회경제구조의전환에부응할수있도록생활양식의변화요인, 산업재구조화요인, 정보화요인, 기존택지재고의유효활용을위한택지개발상품의유연화와범위의경제 (scope economy) 의달성, 기업도시건설등민간택지개발체제의정비요인등을반영하여야한다 ( 그림 12-2 참조 ). 그리고공공택지의공급방식과관련하여원칙적으로공공택지공급의문제를개발이익환수의문제차원에서만접근하는것이아니라택지조성, 택지판매, 주택건설및분양이라는전체의생애주기관점에서상호유기적으로연계하여택지개발촉진법제정의본래목적인주택난해소, 국민주거생활안정, 복지향상에기여할수있어야한다. 현재방식의문제는토지의공용수용및조성과정은토지공개념에기초하고있고, 택지판매과정은시장경제원리가부분적으로도입된반면, 주택공급및분양과정에는시장경제원리가전면도입되어사업생애주기별괴리가발생하고, 개발이익은공기업과민간부문에전적으로귀속되는것이다. 공공택지의경우국민주택규모이하에대해서는공영개발방식을도입하고전면무주택자에게공급하며, 분양후전매에따른개발이익전유를방지하기위해일정기간전매금지기간을두어야한다. 중대형의경우는개발이익환수장치를두여임대주택건설등의주거복지기금으로사용할수있다. 공급택지의경우주택조합등실수요자중심으로공급될수있도록하며, 명의변경제한은제3 자에대한대항력문제, 분양공고최초분양자제한은전매시법률관계만복잡해지는문제등이있어환매권등기를하고, 원천적으로전매를금지하는제도검토가필요하다. - 322 -
< 그림 12-2> 사회경제환경변화와택지개발전략의전환 흐름의공간시대 세계화 정보화 생산 생활양식전환 고부가가치택지상품지식경제맞춤형소비택지상품차별화 택지개발영향 1 택지상품경쟁및고부가치화초국적입지경쟁, 개발입지다양성, 정보화된부동산상품 2 택지상품차별화다품종소량생산개념의택지공급신산업기반의택지수요기능통합형부동산상품생애주기 생활양식부합개발상품 3 재원조달 투자수단의다양화개발형증권화, 수익성중심개발적극적토지및택지이용불균등개발심화와제어수단 4 유연한정부정책및수단유연한택지공급체계, 기존택지재활용, Smart growth, 계획적관리와개발 수익성개발개발증권화증권화금융기법고도화계획적개발관리택지상품 부동산증권화 유연정책 Smart growth 정책패러다임전환 8) 부동산조세제도 ( 1) 부동산조세의특징과기본개선방향우리나라조세의특징은재산관련조세의높은비중, 총조세중낮은지방세비중과높은부동산거래세비중 (10.6%), 보유세의지나친누진세율구조등을들수있다. 정부의정책방향이나대부분의조세전문가, 시민단체의의견은보유세를강화하고거래세를낮추는것이다. 거래세는부동산시장의동향에민감해서안정성이낮다거나부정기적으로부과되는거래세는보유과세에비해세원관리가어렵기때문이다. 결국은거래세의인하가필요한이유는형평성 ( 담세능력과비례하는과세 ) 과효율성 ( 동결효과의완화 ) 측면에서 6% 에가까운세율, 그리고지방세세수의 40% 에달하는세부담은지나치게높다는것으로축약된다. - 323 -
(2) 부동산보유세와 지방자치 최근생산요소의국제간활발한이동으로인하여자본과노동에대한과세가점 점 제약을 받고 있으며, 소득, 소비, 재산의 3대 세원 중 지역간 이동성이 적고, 재분배 효과가큰 재산세세원의역할 강화가세제의중 장기적발전을 위하여 필수적이다. 지역균형발전정책의 실효성 확보, 지방분권 시대를 맞이하여 중앙과 지방간 세 원의적절한배분방안이주요정책과제로대두되고있으며, 지방자치의활성화를 위해서는 세원이 풍부하고 수익자부담적 성격이 강한 토지세제의 역할 강화가 필요하다. 또한 부동산관련 조세의정책수단 활용에서 부동산투기억제대책수단으로서 성 격과지방자치활성화수단으로서성격을분명히구분할필요가있다. 투기억제수 단, 즉 주택 등 부동산과다보유 억제수단으로서 조세정책은 정책적 일관성을 확 보하는것이중요하고, 실거래가과세기반을확보하여실효세율을높이고조세정 책의 효과성을 제고하는 것이 중요하다. 지방자치활성화를 위한 기간세 구조의 확립을 위해서는 토지세와 재산세의 지 나친 누진도를 개선하여 광범위한 계층으로부터 세금을 걷는 역할을 잘 수행하 고, 여기에 맞추어 거래세의 조정을 보다 원활하게 이루어야 한다 ( 근거과세기반 의 확충은 넓은 세원, 낮은 세율 의 기초가 됨 ). (3) 부동산양도소득세양도소득세는부동산양도로실현된자본이득을주과세대상으로하는비정기적 자발적조세이면서여타의통상소득에대한종합소득세부과와분리하여과세하는분리과세방식이다. 우리나라양도소득세제의가장큰특징은 1세대 1주택비과세제도이며, 부동산경기변동에따라비과세요건을강화하는정책을수시로사용하는정책조세로서의성격을강하게가지고있다는것이다. 이러한제 - 324 -
도를 통해 정부의 재정지출을 직접적으로 수반하지 않으면서 주택에 주는 가장 큰 조세지원이라고 할 수 있으며, 연간 비과세조세지출 규모는 약 4조원으로 추 산하고 있다. 양도소득세의개선방향으로는먼저주택유형별양도세형평성제고가필요하다. 과세 양도차익을 계산하는 과세표준산정 방식에서 단독주택과 집합건물이 차이 가 있어 조세부담의 불공평성을 야기하고 있다. 또한 다주택보유를 통한 부동산투기 및자본이득 수취를 억제하기 위해 현재의 1가구 3주택이상의양도세중과에서 부동산투자 총자본이득과주택수 요건을 동 시에 고려하여 주택수와 2주택 이상에서 발생하는 일정규모 이상의 총자본이득 을 누진과세할 필요가 있다. 다주택보유자들의 경우 임대소득과세를 정상화 한 다음 기업형임대사업자로 유도하여 다주택보유에 따른 이득의국세화효과를 달 성할 수 있다. 세번째로 1세 1주택 비과세 제도 폐지 또는 요건강화를 검토하여야 한다. 1세대 1주택비과세제제도를폐지한다면현재다운계약서가일반화된상황에서첫번 째 거래에서 발생하는 양도차익에 대해서는 1세대 1주택 비과세 요건에 맞추어 비과세를 하고, 두 번째 거래부터는 실거래가기반양도차익에 대해 과세한 다음 일정규모의 양도소득에 대해서는 소득공제 혜택을 부여할 수 있고, 실거래가 정 보구축이 가능하다는 장점이 있다. 존치한다면 비과세요건으로 보유요건을 강화 하기 보다는 실질거주요건을 강화하는 것이 필요하다. 마지막으로 비과세 감면 등 양도소득세적용 예외의축소할 필요가있다. 예외 규정의 복잡성으로 정책적 혼란을 가중시키고, 예외조항을 기반으로 한 탈출의 계기를 만들어준다. 9) 부동산보유세제도 (1) 부동산보유세와개선사항 - 325 -
2003년보유세의총세수는 3조 8,399억원이며보유세가세수에서차지하는비중은최근까지지속적으로감소하는추세이다. 지방자치단체가손쉬운거래세에치중하고보유과세강화노력을소홀히한결과부동산보유비용이낮고, 부동산보유에대한낮은세금은부동산에대한투자수익률을제고하여자산간상대가격을왜곡시키고있다. 명목상고세율구조로되어있지만과표현실화율이낮고, 토지와건물의구분과세, 복잡한과세체계등으로인하여여러채의주택을보유하고있더라도종토세ㆍ재산세의부담이얼마되지않기때문에재산보유액에따른응능부담이이루어지지않으며, 부동산투기억제 ( 과다보유억제 ) 기능도상실하고있다. 종합토지세과표의현실화율은 2003년 36.1% 이고, 실효세율은동년기준 0.16% 이다. 그리고재산세의과표현실화율은 27. 1% 이고, 실효세율은 0. 09% 이다. 반면에국세인종합소득세평균실효세율은 15% 로서보유세세율이매우낮음을알수있다. 다음으로토지와건물의보유세부담불공평성문제이다. 현재토지와건물의분리과세및분리평가로인해서전체부동산가치를구성하는토지와건물의구성부분중에서토지비중이높을수록건물과토지에대한총보유세부담이낮아지는현상이발생한다. 부동산보유세의개선사항은 1 과세표준평가방법, 과세체계, 현실화율이재산유형별 지역별로다르기때문에나타나는세부담상불형평, 2 부동산보유세수의지역간불균등성 ( 종토세의경우수도권이 58% 점유, 강남구의종토세세수 942억원중 449억원이조세수출효과, 재산세의수도권집중도 51%), 3 지방의재정책임성강화, 4 다주택보유에유리한재산세세율구조등이다. ( 2) 종합부동산세부동산보유세의문제를개선하기위해도입하는종합부동산세제도는부동산보유세를이원화하여중앙정부의개입수단을확보한다는데과거와다른특징이있다. 보유세를이원화하는가장중요한이유는소득재분배와조세수출억제기 - 326 -
능을국세 ( 종합부동산세 ) 가담당할수있도록하는것이다. 국가보유세는재분배, 지방보유세는재원확충의방식으로이원화시키면지자체는자율적으로보유세를강화하게된다. 종합부동산세제도에서지켜야할몇가지과제는, 우선보유세강화의상한선과관련하여부동산보유세를중과세방향으로강화하는것이아니고, 이제까지지나치게낮은부담을정상화하여세원간의수평적공평을저해하던모순을시정하여세원간의부담공평을정상으로회복하는것이다. 그러나세금으로원본을침해하는부분은헌법재판소의판결을볼때, 원본침식금지의원칙에서보유과세의세율은재산보유과세와소득세등여타의각종부담까지합쳐서 1년간에그원본이창출하는이익 ( 利益 ) 을초과하게되면종합부동산세의본질과는무관한불필요한논란에휩싸이게된다. 과표현실화및통합과세와관련하여공시지가현실화의걸림돌은과세목적과보상목적을동시에충족하려는데있으며, 과세목적과관련해서도종합부동산세의도입과더불어급격한조세부담증가에대한반발도있다. 따라서현실화의지역, 용도지역및이용상황등사이에현실화균형을달성하고종합부동산세도입에따른세율체계정비와동시에현실화를도모하여야할것이다. 그리고재산세부담의불형평성문제를해소하는장기적인방법으로유력하게떠오르고있는방안이일괄평가 ( 통합평가 ) 체계에의한과세체계를정립하는것이다. 그러나조사평가의비용문제를고려할때, 현재공시지가조사체계에서수익가치평가항목이구성되기때문에조사체계상건물조사평가항목을추가하여일괄평가에의한가치를산정하도록하는방안을검토할수있다. 10) 개발이익환수시스템의정비 (1) 개발이익환수제도와문제 우리나라의개발이익환수제도는조세적수단과비조세적수단으로구분할수 - 327 -
있으며, 비조세적수단은다시수익환수부담형과시설비용및기타부담형으로구분할수있다. 현재운용되고있는개발이익환수의조세적방법으로는양도소득세, 간주취득세가있고, 비조세적방법으로는부담금제도가있으며, 수익자부담, 개별법상의시설부담제도, 국토계획법상의기반시설부담제로나눌수있다. 수익자부담금제도는 1960년제정한도시계획법등을비롯하여많은법률에서도입하였으나 1989년개발부담금제와토지초과이득세제를도입하면서다목적댐법에의한수익자부담금제만남기고모두폐지하였다. 기타방법으로는기부채납, 감보제도가있다. 현재 개발이익환수에관한법률 에의한개발부담금부과가중지되어있는상황에서사실상개발이익환수제는양도소득세외에는없는상황이다. 그리고기존의개발이익환수제는환수대상최소화주의를채택하고있고, 사업의주변지역에서개발이익이발생하더라도이를환수할수있는방안이없어불로소득의사유화를허용하고있으며, 토지수용지역과수용주변지역사이에불공평과민원발생을유발하고있다. 그리고국토계획법상비과세적개발이익환수장치라고볼수있는기반시설연동제는개발에따른사회적비용을충당하고난개발을방지하기위한공간계획수단이며, 개발이익이그대로현지화되어부동산가격상승으로이어지는환수방법상의문제를안고있다. 최근개발부담금재부과논의와관련하여개발부담금부과가기업의투자활동을저해할것이라는인식이팽배하고있다. 그러나최근미국에서의논의는개발부담금의부과를통한공간구조개편으로경제성장을가져오고토지공급을확대하고있다는것을보여준다. 기본논리는하부구조개선으로입지역량강화 ( 이윤의공간한계 ) 를통한실질적으로쓸만한토지공급확대가이루어진다는것이다. 재정경제부가추진하고있는토지규제완화를통한토지공급확대방안은개발이익환수수단이없는상황에서반드시사전에개발이익환수관련기본법제를정비한다음에시행하도록할필요가있다. 개발이익환수제도는자본이득을환수하는 - 328 -
양도소득세를제외하고사실상일원화할수있도록개발이익환수기본법을도입할필요가있다. 징수와효과의측면에서개발이익환수제의경우공간적차원을갖는반면, 양도소득세의경우비공간적차원에해당한다. 부동산으로부터발생하는불로소득을자본이득환수장치로서양도소득세와개발에따른이익의환수장치로서개발부담금제로이원화하고, 개발이익환수장치는사실상개발부담금제 ( 또는개발이익금제로명칭변경 ) 로일원화하여포괄적으로운용할필요가있다. 부과대상도확대하여개발이익이발생하는유형및계기별로환수방법을법제화하여야하며, 공공사업시행 ( 도시계획시설설치, 도시개발등 ), 용도전환 ( 용도지역 지구 구역의변경, 농지와산지의전용등 ), 기타사회경제적요인 ( 자연증가분논쟁 ) 등을포괄하여야하며, 동시에부관에의한각종시설부담등도정비할필요가있다. 아울러수도권지방세의경우기존의지역불균등발전을심화시키고, 이를토대로부동산투기및개발이익의불균등을심화시키는경향이있기때문에수도권개발과연동하는적극적개발이익환수체계의도입이필요하다. 수도권의개발이익환수를통한지역균형발전기금의조성이필요하다. 택지수요가많은수도권에서소유억제중심정책에서이용과개발을허용하되이익을적극적으로환수하여재분배하는전략을검토하는것이다. (2) 재건축개발이익환수제도신규택지공급방식이아니라기존택지재고, 즉기존시가지및주거지의재정비를통해서주택을공급하려는정책수단은뉴타운정책, 주택재개발및재건축정책을들수있다. 외국의경우 1980년대중반이후도시재생및장소마케팅 (urban regeneration and place marketing) 이라는관점에서부동산주도쇠퇴도시지역재개발이붐을이루고있다. 단순한재건축억제정책은현재의가격상승압력을미래로단순이연한것에불과하며, 민간택지개발이위축되고있는상황에서오히려적극적개발이익환수를 - 329 -
전제로한공급확대정책도검토할필요가있는것이다. 재건축정책에서쟁점은재건축사업을하면서용적률증가로인해발생하는개발이익을소유자가독점하면서투기수요, 집값상승의원인으로작용하는데있다. 해당단지건설당시택지의강제수용, 분양가규제, 주택기금융자등공공재로공급한것임에도불구하고사유화되고있는개발이익에대한환수수단이없었기때문이다. 7월 13 일입법예고한재건축개발이익환수제도의경우민간택지개발에해당하는경우이기에위헌소지를줄이기위해용적률인센티브제도를도입하면서임대주택을공급하는방식을택한결과, 용도지역변경에따른개발이익을환수하지못하는불완전한제도가되었다. 이는기존의개발이익환수제도가용도지역변경등의개발이익을포괄하지못하기때문에발생하는현상이며, 재건축아파트개발이익환수와관련하여개발이익환수법을재정비하고, 도시기본밀도제에근거한개발권분리와시장거래허용방법을도입하면기존법제의한계를해소할수있을것이다. 그리고공급과관련하여기존시가지에일관된이러한제도를도입하면특별히재건축아파트만불이익을당하는것이아니기에공급을재개할수있고, 반발이감소할수있다. 11) 부동산실거래가거래기반및정보화체계확립 투기적부동산거래질서정비에서가장중요한문제는실거래가중심의거래기반을정비하는것이며, 이과정에서핵심적인두가지의문제는어떠한방법및기준으로실거래가과세를하는가의문제와이를뒷받침할수있도록, 즉거래질서및조세투명화를위한실거래가정보기반을구축하는문제이다. 실거래가과세의쟁점은전면적실거래가과세체계를확립하지못하는문제, 이에따라특수한대상및지역기준에따라선별적으로실거래가과세체계를적용하는문제, 부동산경기과열시기의경우실거래가과세에근접할수있도록과표 - 330 -
관련지표를조정하는문제등으로구분할수있고, 지금까지이러한세가지쟁점을중심으로정책수단을사용하였다. 실거래가과세의문제는양도세의경우실거래가액관련수단으로, 보유세는과표기준의조정을통해서정책을추진하여왔다. 실거래가정보기반을구축하면투기지역, 고급주택등선택적으로활용해온정책대상및기준은그효력을상실하기때문에양도세와관련해서는 1세대 1주택기준을별도로하면고급주택및투기지역지정수단은개편하여야한다. 그리고보유세와관련해서는국세청기준시가의경우는조세부분에서살펴본대로토지와건물, 건물유형별부동산유형사이의형평성문제가있기때문에공시지가를현실화하더라도문제의소지가상존한다. 따라서통합과세평가하는문제를검토할필요가있다. 그리고실거래가정보의원천을확보하기위해중개업법을개정하였으나실거래가격이아닌가격을낮추어신고하는이중계약서가성행하게된것은거래당사자인매도인과매수인양측의취득세와등록세절감이라는공통적인담합적이해일치에의해서발생한것인데전적으로부동산거래를중간에서중개하는중개업자에게책임을묻는것이실효성및형평성측면에서문제가있다는것이다. 이와관련해서는조세정책을통해서 ( 예컨대, 거래세정책조정, 양도소득세실거래가과세경과규정후전면실시등 ) 직접적인거래당사자의이해담합소지를원천적으로봉쇄하는것이필요하다. 그리고이중계약을하는거래당사자에대한제재규정이없기때문에중개업자양산에따른치열한경쟁환경에서거래당사자의압력에호응하는중개업자에게불법중개환경을조성하는결과를가져올수있고, 중개업자를통하지않는직거래가증가하면서발생하는불법적상황을통제할수있는없는문제도있다. 부동산정보관리체계구축사업은현재각부처별로산재한부동산관련정보를효율적으로연계할수있는업무재설계방안 (BPR: Business Process Reengineering) 을마련하고, 최근정보기술을반영한정보화전략계획 (ISP: Information Strategic Planning) 을수립한다음, 부동산정보관리체계구축 - 331 -
BPR/ISP 에서는재정경제부, 건설교통부, 지방자치단체등관련기관의부동산관련자료와업무를효율적으로연계하여전국의토지 건물에대한개인별 세대별보유현황을지속적으로파악및관리하는종합적이고체계적인방안을제시하게된다. 부동산정책및경제정책을효과적으로지원하기위해서는기본적으로주기적갱신, 정보생성및보고, 축적을하는것이필수적이다. 따라서부동산종합정보관리체계가기능을발휘하기위해서는토지이용기본법등과같은상위법을제정하여그의미와기능을명시하고, 이와연관이있는관계법의정비가필요하다. 그리고최종적으로는부동산정보망을국토종합망과연계하여종합디지털국토정보망을구축하고, 이를토대로국토개발및토지이용규제지도에활용하고, 최적국토개발양식의도출및개발과정에서발생할수있는투기조기경보망으로구축하여활용할수있어야한다. 부동산거래시장질서의측면에서부동산의투기적거래는급속한경제성장및과잉축적 ( 과잉유동성 ) 기반이형성되는경우에부동산부문외적요인에의해그토대가형성되지만투기지역, 분양권전매, 거래가능단위등제도적원인에의해서도발생한다. 즉투자가능대상과기준을선택적으로제도화하는경우단기적차익거래기반이형성되는것이다. 따라서투자대상및기준의차별화제도를도입하는경우에서는반드시위법을철저하게차단하거나원천무효화시킬수제도와처벌규정이동시에도입하여야한다. 차별화제도관점을폐기하거나위법거래의예외없는무효화시스템이필요하다. 그리고직거래, 부동산정보구축등을포함하는부동산거래일반을규정한다는측면에서는부동산거래및중개업에관한법률시스템의도입도검토할수있을것이다. - 332 -
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부록 부록 1 : 2004-2010 년전국주택수급분석 부동산통계연구소 ( 소장조용석 ) 부록 2 : 시민단체의부동산정책입장 ( 참여연대와경제정의실천연합의부동산정책문건 ) - 343 -
부록 1 : 2004-2010 년전국주택수급분석 부동산통계연구소 ( 소장조용석 ) Ⅰ 주택수급예측모형의개요 1 주택수급예측모형의정의 2 모형의필요성 및 개발배경 1) 모형의필요성 2) 개발배경 3 기대효과 및 의의 4 활용계획 Ⅱ 주택수급예측모형분석 1 전국, 수도권 개발압력 분석 1.1 인구구조변화 1.2 전국, 수도권, 광역시 인구전망 1.3 경기도 개발압력 분석 1 : 인구증가 1.4 경기도 개발압력 분석 2 : 신규주택 1.5 경기도 신규주택소요추정 (2004-2030) 2 전국, 수도권, 광역시주택수요분석 2.1 1990-2010 년전국, 수도권, 광역시주택소요분석 2.2 요약 : 전국, 수도권, 광역시의주택소요분석 ( 질개선 0.1% 포함 ) 1) 기간별전국, 수도권, 광역시, 道지역주택소요요인분석 3 전국, 수도권, 광역시주택공급현황 ( 건교부건축허가기준 ) 3.1 주택입주량현황 4. 전국, 수도권, 광역시주택수급현황추정 1 - 오피스텔, 상가주택제외 4.1 주택수급현황추정 ( 오피스텔, 상가주택입주량은제외함 ) 5. 전국, 수도권, 광역시주택수급현황추정 2 - 오피스텔, 상가주택포함 5.1 수도권오피스텔 ( 업무시설, 아파텔포함 ) 공급추정 ( 주택추가공급량 ) 5.2 전국주택수급현황추정 5.3 수도권, 서울시, 인천시, 경기도주택수급현황추정 5.4 광역시주택수급 ( 서울제외 ) 현황추정 - 344 -
제 1 장주택수급예측모형의개요 1. 주택수급예측모형의정의 기존주택의공급과소요추정에적용되던기존의주택수계산방식의오류를극복하기위해모든계산분석단위를주거단위 (Dwelling Uni) 수와가구수기준으로분해하여분석파악 주택소요의요인을가구증가요인 ( 인구증가, 가구분화 ), 가구의사회적이동, 주택멸실요인, 주택의질적개선요인으로파악 주택공급의요인을주택공급수외에단독주택의추가주거단위파악하고, 오피스텔, 상가주택의공급량추가계산 2. 주택수급예측모형의필요성및개발배경 1) 모형의필요성 주택수급상황에 대한 기초통계 및 예측자료의 부재 가격상승후 주택부족 감지, 공급과잉후 주택수급 조절 등 지역별 ( 기초자치 체 ) 주택수급관리체계의 부재로 인한 문제점 발생 사후약방문식의 주택공급체계의 개선 필요 정확한 가구수파악이 부재 - 기초자치체 주민등록 인구통계와 센서스 가구 원수 통계를 결합한 시기별 가구수 변화 파악이 필요 주택멸실상황 파악 미흡 - 주택유형별, 건축연령별 주택멸실상황 파악이 미 흡하며, 주택멸실모형의 활용 - 345 -
2) 모형개발목적과활용 체계적인지역별, 시기별인구변화, 가구변화, 주택소요등예측 주택, 토지가격의계획적관리를위한주택멸실, 택지공급등물리적 (fundamental) 수급조절정책의수행필요 서민주거안정 ( 자가, 전 월세 ), 부동산투기방지정책의효과증대를위해지역별, 시기별유연한정책방안수립이필요 3. 기대효과및의의 주택계획관련 모든 지표들을 광역지자체 및 235개지자체별로 예측함으로써 과학적인 주택계획수립에 기여 중장기적으로 주택소요를 파악하고, 단기적으로 주택 ( 거주단위 ) 공급상황을 통해 주택의 수급상태를 지자체별로 예측하여 중앙정부의 주택수급계획 및 주택정책의 기초자료로 사용하고, 지자체의 도시계획 -도시성장관리 정책의 기초자료로 활용 주택의물리적수급상황을기초로한지역별주택가격기초예측자료로활용 주택공사, 토지공사의 택지매수 및 택지개발시 지원자료로 활용 부동산시장의 주택, 토지가격을 예측하고, 제어하는 정책자료 기반마련 4. 활용계획 중앙정부및지방정부의주택계획수립및주택정책수립을지원하며, 기초자치체의계획사항의점검및대안제시등상호협력을강화하고지자체의도시개발및도시계획사업의과학적토대를제공하여주공이공공기관으로서지자체개발사업에주도적위치를확보할수있도록함 - 346 -
5. 주택수급예측모형의분석방법론 1) 주택소요량추정 가구증가량분석 : 인구증가 ( 자연증가, 사회적증가 ), 가구원수분화 ( 연1%) 를통한순가구증가량 ( 시군별분석 ) 가구이동량분석 : 가구의사회적이동에따른주택소요발생량추정 ( 인구 1% 감소지역에서도주택소요발생 ) ( 국지적인구감소와국지적인구집중 - 시군내동별인구증감요인 ) 주택의멸실 : 광역자치체별주택멸실추정및 20 년전주택재고량기준으로기초자치체별주택멸실량추정주택멸실에따른멸실주택거주가구수추정 (20 년전센서스가구원수활용 ) 주택의재건축 : 주택멸실후재공급에따른신규주택공급분의추정 ( 다가구주택의거주단위수기준추정 ) 주택의질개선 : 지하방, 주택요건을갖추진못한주거지, 합가, 폐가등의소멸량추정 (2000년대연 0.1% 로추정 ) 분석방법 : 1990-2000년센서스자료, 2000-2010년주민등록인구및센서스자료를통한원단위법추정 2) 주택입주량추정 분석방법 1 : 1990-2000년 센서스자료를 통한 주택및 비주택의총 입주량 분 석 분석방법 2 : 2000-2005년주택입주량실사자료 ( 아파트는국민은행, R114, 닥 터 아파트 등 자료 ) ( 비아파트 주택은 건교부 건축허가량 활용, 오피스텔은 별도 계산, 상가주택 은 센서스 추세 활용 ) 분석방법 3 : 2006-2007년 2003-2004년 분양물량 및 건교부 건축허가량으로 - 347 -
추정 2008-2010 년택지지구입주량 + 민간추가개발량추정 ( 택지지구개발량의 20% 로최소공급량가정 ) 3) 주택수급분석 (2004-2010 년 ) 시군별입주량과시군별주택소요량의비교분석 : 시군별수급차, 권역별수 급차, 광역자치체별수급차분석 제 2 장주택수급예측모형분석 1 전국, 수도권개발압력분석 < 표 > 인구구조변화 경기 구분 1990년인구 2000년인구 10년간인구증가율 2003년인구 3년간인구증가율 전국 43,457,265 47,976,730 0.99% 48,823,836 0.58% 수도권 18,591,000 22,215,568 1.78% 23,239,883 1.49% 서울 10.612,000 10,373,234-0.23% 10,276,968-0.31% 인천 1,910,000 2,562,322 2.92% 2,601,278 0.50% 광역시 계 6,069,000 9,280,023 4.18% 10.361,637 3.61% 경기북부 1,408,000 (23%) 경기남부 4,661,000 (77%) 2,423,331 (26%) 6,856,682 (74%) 5.30% 3.81% 2,693,799 (26%) 7,667,838 (74%) 3.45% 3.67% 전국인구 1990 년대연 45 만명증가 => 2000 년대연 27 만명증가로증가율급 감 (1%=>0.58%) 경기인구 1990 년대연 32 만명증가 => 2000 년대연 33 만명, 39 만명, 36 만명 - 348 -
이증가인천인구 1990년대연 6만명증가 => 최근 0상태에머물고있어경기도위주로집중됨서울인구는 1992년이후연 10만명씩감소하다가최근인구감소가 0상태지속 경기북부개발이경기남부개발의개발압력은 1990년대북부가앞서다 2000년대유사한수준 < 표 > 전국, 수도권인구전망 통계청추정 전 국 서 울 인 천 경 기 2000 47,008,111 10,078,434 2,522,462 9,146,445 2001 47,342,828 0.712% 10,060,193-0.181% 2,557,153 1.375% 9,395,545 2.723% 2002 47,639,618 0.627% 10,041,946-0.181% 2,586,936 1.165% 9,621,591 2.406% 2003 47,925,318 0.600% 10,024,308-0.176% 2,615,133 1.090% 9,846,778 2.340% 2004 48,199,227 0.572% 10,004,164-0.201% 2,642,690 1.054% 10,076,662 2.335% 2005 48,460,590 0.542% 9,982,588-0.216% 2,667,603 0.943% 10,304,320 2.259% 2007 48,948,463 0.489% 9,938,477-0.223% 2,718,176 0.933% 10,723,359 1.941% 2010 49,594,482 0.412% 9,868,831-0.250% 2,789,172 0.800% 11,295,415 1.673% 2015 50,352,318 0.223% 9,723,210-0.328% 2,890,365 0.613% 12,102,020 1.210% 2020 50,650,260 0.062% 9,508,401-0.489% 2,962,344 0.420% 12,728,645 0.891% 2030 50,296,133-0.139% 9,025,667-0.536% 3,022,965 0.084% 13,497,052 0.453% 재추정 전 국 서 울 인 천 경 기 2000 47,976,730 10,373,234 2,562,321 9,280,013 2001 48,289,173 0.651% 10,331,244-0.405% 2,581,557 0.751% 9,612,036 3.578% 2002 48, 517, 871 0.474% 10, 280, 523-0.491% 2, 596, 102 0.563% 10, 000, 047 4.037% 2003 48,823,837 0.631% 10,276,968-0.035% 2,601,278 0.199% 10,361,638 3.616% 2004 49,112,190 0.591% 10,297,424 0.199% 2,607,879 0.254% 10,686,435 3.135% 2005 49,383,139 0.552% 10,316,405 0.184% 2, 616, 816 0.343% 10, 991, 988 2.859% 2007 49,890,088 0.500% 10,317,187-0.073% 2,642,706 0.533% 11,573,947 2.541% 2010 50,559,285 0.419% 10,214,098-0.450% 2, 691, 617 0.650% 12, 393, 171 2.188% 2015 51,390,582 0.239% 10,023,048-0.228% 2, 775, 451 0.513% 13, 278, 167 1.210% 2020 51,693,158 0.056% 9,940,233-0.189% 2, 830, 443 0.320% 13, 965, 691 0.891% 2030 51,685,426-0.076% 9,826,798-0.036% 2, 888, 463 0.184% 14, 881, 181 0.553% - 349 -
< 그림 > 인구증가율 < 그림 > 경기도개발압력분석 1 : 인구증가 ( 개발압력 ) 분석 - 350 -
< 그림 > 경기도개발압력분석 2 : 신규주택 ( 개발압력 ) 분석 < 그림 > 경기도신규주택소요추정 (2004-2030) - 351 -
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2. 전국, 수도권, 광역시주택수요분석 < 표 > 1990-2010 년전국, 수도권, 광역시지역별, 시기별주택수요분석 1990-2000 2000 인구 2000 가구수 1 인가구증가량 가구증가량 가구증가 + 주택질개선 주택멸실수 주택소요 ( 주거단위 ) 주택소요 신규주택소요 택지소요 서울 10,373,234 3,323,451 30,842 46,527 49,851 42,441 114,515 88,515 33,342 1,333,689 인천 2,562,321 790,561 6,051 27,172 30,342 8,212 39,988 34,341 23,665 946,589 경기 9,280,013 2,842,943 22,806 122,615 125,606 21,215 157,034 138,054 110,474 4,418,950 수도권 22,215,568 6,956,955 59,700 196,314 205,799 71,868 311,537 260,910 134,138 6,699,228 광역시 12,722,808 397,444,0 31,446 102,666 115,141 40,530 183,830 157,523 89,157 4,012,090 01-03 2000 인구 2000 가구수 1 인가구증가량 가구증가량 가구증가 + 주택질개선 주택멸실수 주택주택소소요요 ( 주거단위 ) 신규주택소요 택지소요 서울 10,276,968 3,358,561 24,784 11,554 40,136 56,588 133,275 107,780 39,874 1,794,349 인천 2,593,450 822,947 8,917 10,959 16,152 13,140 32,307 14,284 3,503 157,623 경기 10,361,638 3,262,149 39,223 139,735 147,819 37,338 187,475 150,660 108,866 4,898,969 수도권 23,232,056 7,443,656 72,924 162,248 204,107 107,065 353,057 272,723 152,243 6,850,941 광역시 10,383,167 4,103,130 30,633 42,075 54,995 64976.95 141,917 103,387 220,004 04-05 2005 인구 2005 가구수 1 인가구증가량 가구증가량 가구증가 + 주택질개선 주택멸실수 주택소요 ( 주거단위 ) 주택소요 신규주택소요 택지소요 서울 10,275,273 3,459,458 20,380 33,871 36,664 24,757 69,903 64,123 22,506 1,125,310 인천 2,616,961 846,795 5,959 12,023 12,543 5,749 20,581 17,703 10,020 501,018 경기 10,992,030 3,525,859 36,919 131,855 133,472 14,850 151,214 136,193 114,696 5,734,783 수도권 23,884,264 7,832,112 63,258 177,750 182,679 45,356 241,697 218,020 147,222 7,361,111 광역시 12,778,753 4187,558 29,409 41,410 53,021 28,427 89,670 77,351 44,570 2,228,530 06-10 2010 인구 2010 가구수 1 인가구증가량 가구증가량 가구증가 + 주택질개선 주택멸실수 주택소요 ( 주거단위 ) 주택소요 신규주택소요 택지소요 서울 10,256,332 3,612,777 22,316 30,533 36,249 28,294 77,049 71,396 26,256 1,312,794 인천 2,687,493 908,201 6,100 12,318 13,357 6,570 23,112 13,971 5,808 290,414 경기 12,408,315 4,158,124 38,747 125,646 128,071 16,972 152,717 148,213 124,452 6,222,617 수도권 25,352,140 8,679,103 67,163 168,497 177,677 51,835 252,878 233,580 156,517 7,825,825 광역시 12,850,962 4,399,872 27,326 41,831 51,017 32,488 99,193 75,577 40,650 2,032,504 주 ) 자료는주택소요예측모형프로그램 ( 대한주택공사 ) - 353 -
< 표 > 요약 : 전국, 수도권, 광역시의 주택소요 분석 ( 질개선 0.1% 포함 ) 지역별 90-00 01-03 04-05추정 06-10추정 10-20 추정 전 국 605,206 100.0% 469,411 100.0% 368,559 100.0% 404,594 100.0% 377,098 100.0% 수도권 246,611 40.7% 261,475 55.7% 218,020 59.2% 233,580 57.7% 209,880 55.7% 서 울 81,439 13.5% 91,627 19.5% 64,123 17.4% 71,396 17.6% 70,101 18.6% 인 천 29,800 4.9% 22,113 4.7% 17,703 4.8% 13,971 3.5% 16,932 4.5% 경 기 135,372 22.4% 147,734 31.5% 136,193 37.0% 148,213 36.6% 122,847 32.6% 광역시 159,433 26.3% 103,388 22.0% 77,351 20.9% 75,578 18.7% 전국의 주택소요량은 1 1990년대 60만호 => 인구증가량 감소, 가구분화속도 둔화 2 2000년대초 47만호 => 주택멸실량 감소에 기인 3 2000년대중 40만호 => 가구증가량 감소 4 2010년대 38만호로 전망됨 수도권의주택소요량비율이 1990 년대 40.7% 에서 => 2000 년대에는 60% 에 육박할정도로집중됨 전국주택소요감소에도불구하고경기도의주택소요비중은 22% 에서 37% 로 높아지면서경기도의주택소요량은 1990 년대이후 14 만호내외의주택소요 가꾸준히발생할전망임 - 354 -
1) 기간별전국, 수도권, 광역시, 道지역주택소요요인분석 - 355 -
3. 전국, 수도권, 광역시주택공급현황 ( 건교부건축허가기준 ) 지역별 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 전국 750,378 613,083 575,492 695,319 622,854 619,057 592,132 596,435 306,031 404,715 433,488 529,854 666,541 585,382 수도권 378,797 274,685 282,983 332,421 271,406 268,111 271,927 229,370 148,669 237,454 240,988 304,396 376,248 297,289 서울 120,371 103,497 106,441 111,656 86,220 103,617 104,801 70,446 28,994 61,460 96,939 116,590 159,767 115,755 인천 62,451 28,227 32,391 38,734 38,728 36,683 27,232 19,671 9,042 9,253 20,471 54,547 55,008 29,392 경기 195,975 142,961 144,151 182,031 146,458 127,811 139,894 139,253 110,633 166,741 123,578 133,259 161,473 152,142 광역시 205,189 150,645 155,562 175,631 173,883 152,973 138,035 138,627 54,894 56,289 89,316 153,825 199,899 168,949 건축허가기준주택공급통계를분석하면수도권은 1990년대는연평균 27만호의주택이공급되었음 주택소요량에비해수도권건축허가량은꾸준히초과하여주택의절대부족문제가해갈되고, 초과공급의시대가본격화됨 < 표 > 주택준공량 현황 ( 상가주택 및 오피스텔 제외 ) 지 역 별 90-00 평균 01-03 평균 04-05추정 평균 06-10추정 평균 전 국 550,667 550,368 469,619 수도권 247,286 319,075 260,349 283,429 서 울 85,857 121,628 91,309 90,000 인 천 27,078 31,161 26,851 28,000 경 기 134,351 166,286 142,189 165,429 광역시 134,682 113,593 133,702 152,147-356 -
4. 전국, 수도권, 광역시주택수급현황추정 ( 오피스텔, 상가주택입주량제외 ) 1) 주택수급현황추정 - 기간별연평균입주량 구분기간별연간 90-00 01-03 전국 수도권 서울 인천 경기도 광역시 04-05 추정 06-10 추정 01-10 합계 입주량 550,667 550,368 469,619 0 2,590,342 소요량 605,206 469,411 368,559 404,594 4,168,321 수급차 ( 과잉공급 ) -54,539 80,957 101,060 444,991 입주량 247,286 319,075 260,349 283,429 2,895,068 소요량 246,611 261,475 218,020 233,580 2,388,365 수급차 ( 과잉공급 ) 675 57,600 42,329 49,849 506,703 입주량 85,857 121,628 91,309 90,000 997,502 소요량 81,439 91,627 64,123 71,396 760,107 수급차 ( 과잉공급 ) 4,418 30,001 27,186 18,604 237,395 입주량 27,078 31,161 26,851 28,000 287,185 소요량 29,800 22,113 17,703 13,971 171,600 수급차 ( 과잉공급 ) -2,722 9,048 9,148 14,029 115,585 입주량 134,351 166,286 142,189 165,429 1,610,381 소요량 135,372 147,734 136,193 148,213 1,456,653 수급차 ( 과잉공급 ) -1,021 18,552 5,996 17,216 153,728 입주량 134,682 113,593 133,702 152,147 1,368,917 소요량 159,433 103,388 77,351 75,320 841,466 수급차 ( 과잉공급 ) -24,718 10,205 56,351 76,827 527,451 위표에따르면경기도의주택공급우위상황은 2006 년이후크게강화되어 연간 5 만호이상초과공급발생전망 - 357 -
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5. 전국 수도권 광역시 道지역주택수급현황추정 ( 오피스텔, 상가주택포함 ) 1) 수도권오피스텔 ( 업무시설, 아파텔포함 ) 공급추정 ( 주택의추가적공급물량 ) 오피스텔 공급은 1998년부터 붐을 이루기 시작하여 - 1998, 1999, 2000년까지 매년 8천실씩 공급하다가 - 2001년 44천호, - 2002년 105천호, - 2003년 57천호로 최근 3년간 20만실의 심각한 과잉공급 < 표 > 전국 오피스텔 공급 ( 건축허가 ) 현황 공급량 2000년 2001년 2002년 2003년 전국 9,000 43, 732 104,999 57, 000 수도권 8,447 40, 331 82,728 45, 000 서울 4,000 18, 000 39,000 32, 000 경기인천 4,500 22, 000 43,728 13, 000 분당 1,132 1, 200 8,300 한편오피스텔은 1 년 6 월 -2 년후에입주되며, 이에따른준공입주량은 2003 년 64 천실, 2004 년 87 천실, 2005 년 60 천실이상이공급될전망이며, 인구에비해 서울, 분당, 고양이지나치게과잉공급현상이발생할것임 - 359 -
< 표 > 전국오피스텔준공입주현황 입주물량 전국 수도권 서울 성남축 수원축 안산축 인천축 고양축의정부 구리지방도시 1996 1,400 968 574 96 34 264 432 1997 1,895 1,856 1,760 96 39 1998 3,783 3,444 2,888 238 159 159 339 1999 7,537 7,223 5,368 1,641 214 314 2000 7,902 6,403 2,874 776 534 152 2,067 1,499 2001 8,001 7,431 3,670 2,151 502 639 419 50 570 2002 20,172 19,140 8,311 1,347 584 1,363 4,102 3,323 110 1,032 2003 63,529 55,228 22,329 5,080 3,750 4,456 10,843 8,668 102 8,266 2003. 11-12 18,203 14,390 7,175 712 698 1,139 2,132 2,534 3,349 2004 86,839 78,440 40,745 11,867 5,955 1,901 7,388 10,089 495 8,399 합 계 197,763 177,309 86,185 23,100 11,484 7,720 23,338 24,725 757 20,419 2) 전국주택수급현황추정 전국 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 공급측면 수요측면 수급측면 연입주 698,422 548,655 623,538 539,159 459,949 483,910 6,235,389 4,956,925 11,192,305 연멸실 276,468 181,559 229,013 285,792 123,548 141,198 2,290,130 1,810,462 4,100,592 가구연증가질개선 0.1% 주택연소요주택총수급차 396,697 235,738 250,599 230,240 3,966,972 2,359,612 6,326,582 7,491 6,985 9,156 13,533 74,910 106,932 181,842 606,868 469,410 375,535 398,577 6,068,680 4,152,185 10,220,865 16,670 69,748 84,414 85,333 166,708 804,737 971,437-360 -
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3) 수도권, 서울시, 경기도주택수급현황추정 수도권 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 공급연입주 304,245 234,272 269,258 340,033 275,504 261,781 2,692,584 2,880,014 5,572,598 측면연멸실 90,471 59,023 74,747 107,065 45,356 51,835 747,470 671082 1418552 가구연증가 198,961 173,286 177,650 169,398 1,989,610 1,722,148 3,711,761 질개선수요 0.1% 3,810 4,164 4,878 9,123 38,097 67,862 105,959 측면사회적 2,683 4,515 151 26,828 13,847 40,675 이동 - 주택연소요 247,460 261,475 218,020 233,580 2,474,596 2,388,364 4,862,960 수급주택총수급차 21,799 78,559 57,485 28,201 217,988 491,651 709,638 서울시 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 공급측면 수요측면 수급측면 공급측면 수요측면 수급측면 연입주 110,647 77,731 94,189 128,506 85,690 88,689 941,890 1,942,233 연멸실 50,139 34,154 42,146 56,588 24,757 28,294 421,460 360748 782208 가구연증가 46,527 22,755 40,807 24,936 465,270 274559 739829 질개선 0.1% 1,916 2,028 2,834 5,665 19,160 40077 59237 주택연소요 81,439 91,627 71,100 65,809 814,393 746126 1560516 주택총수급차 12,750 36,878 14,590 22,880 127,497 254214 381714 경기도 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 연입주 145,807 131,021 138,414 181,041 140,765 163,804 1,384,140 1,643,673 3,027,813 연멸실 35,902 20,406 28,154 37,338 14,850 16,972 281,540 226,572 508114 가구연증가 122,615 139,735 131,855 126,453 1,226,150 1,315,181 2,541,331 질개선 1,617 1,617 1,617 2,425 16,170 20,210 36,380 0.1% 주택연소요 135,372 147,734 136,193 148,213 1,353,717 1,557,928 2,810,370 주택총수급차 3,042 33,307 4,572 15,591 30,423 187,020 217,444-362 -
4) 광역시주택수급 ( 서울제외 ) 현황추정 광역시 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 공급측면 수요측면 수급측면 연입주 187,501 154,379 170,940 118,021 133,702 152,147 1,709,400 1,382,202 3,091,602 연멸실 36,867 44,194 40,531 64,977 28,427 32,488 405,310 414,225 819,535 가구연증가 113,125 42,897 42,214 42,175 1,131,250 423,994 1,555,244 질개선 0.1% 2,016 1,915 3,220 2,999 20,160 27,180 4,7340 주택연소요 159,433 103,388 77,351 75,320 1,594,335 841,466 2,435,796 주택총수급차 11,506 14,634 56,351 76,827 115,065 540,739 655,799-363 -
광역시 91-95 96-00 91-00 01-03 04-05 06-10 91-00 01-10 91-10 서울부산대구인천광주대전울산 연입주 110,647 77,731 94,189 128,506 85,690 88,689 94,189 1,000,343 1,942,233 가구연증가 46,527 22,755 40,807 24,936 46,527 274,559 739,829 주택총수급차 12,750 36,878 14,590 22,880 12,750 254,214 381,714 연입주 44,255 55,953 50,104 31,972 36,973 36,912 50,104 354,422 855,462 가구연증가 20,412 696 1,631 2,925 20,412 19,975 224,095 주택총수급차 -8,876 2,487 21,789 16,676-88,760 134,419 134,419 연입주 34,863 26,532 30,697 21,900 29,792 33,250 30,697 291,534 598,504 가구연증가 20,533 8,419 8,345 7,693 20,533 80,412 285,742 주택총수급차 7,354 3,087 15,563 24,633 7,354 163,552 237,092 연입주 47,792 25,519 36,655 34,783 27,628 28,555 36,655 302,380 668,930 가구연증가 28,430 10,795 11,924 12,570 28,430 119,083 403,383 주택총수급차 6,007 12,670 9,925 14,326 6,007 129,490 189,560 연입주 22,133 18,237 20,185 11,227 16,783 25,248 20,185 193,487 395,337 가구연증가 17,214 6,808 5,320 5,770 17,214 59,914 232,054 주택총수급차 2,733 1,650 7,253 14,755 2,733 93,231 120,561 연입주 28,098 17,237 22,667 9,409 12,523 17,425 22,667 140,398 367,068 가구연증가 16,862 9,366 9,253 7,927 16,862 86,239 254,859 주택총수급차 4,117 1,367 1,440 5,710 4,117 35,531 76,701 연입주 10,360 10,901 10,630 8,730 10,003 10,756 10,630 99,976 206,276 가구연증가 9,674 6,813 5,741 5,579 9,674 59,816 156,556 주택총수급차 171-6,628 379 469 171-16,781-15,071-364 -
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