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2제1항의규정에의하여임시의장이되는자가회장후보자가되고자하는경우제1항에따른차순위자가임시의장이된다. 제6조 ( 회장후보자 ) 1의원은스스로입후보하거나, 의원또는특별의원이어느의원의동의를얻어그의원을회장후보자로추천하는경우그추천된자는회장후보자가된다. 2전항의스스로입후보하는자와추천한

[ 표 34] 원하는차기대통상 [ 표 35] 안철수원장의출마에견해 [ 표 36] 안철수원장과야당후보와의단일화에대한견해 [ 표 37] 단일화할경우누가로단일화되어야하는지에대한견해 [ 표 38] 공천비리사건에대한박근혜후보의책임여부.


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2 인구절벽에대비한해외정책및사례연구


이연구내용은집필자의개인의견이며한국은행의공식견해 와는무관합니다. 따라서본논문의내용을보도하거나인용 할경우에는집필자명을반드시명시하여주시기바랍니다. * 한국은행금융경제연구원거시경제연구실과장 ( 전화 : , *

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Transcription:

3 차례 [ 특별기고 ] 한국의공명선거발자취 이종우 5 2014 년지방선거에서사전투표제평가 가상준 37 법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 : 61 기업의정치자금기부규제에대한검토를중심으로 조소영 전국동시조합장선거의의의와과제 : 91 제 1 회동시조합장선거를중심으로 한정택 국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 김종갑 119 선거와특별교부세배분의정치비교연구 : 147 17 대 ~18 대국회를중심으로 박윤희 장석준 선거운동의형평성에관한연구 김범태 169 경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는 197 영향성분석 전충원 김민수 지방정당의법제화방향 김범수 219

4 CONTENTS [Special Contribution] Footprints of Fair Elections in 5 the Republic of Korea Lee, Jong Woo Evaluation of the Early Voting System 37 in the 2014 Local Election Ka, Sangjoon A Constitutional Study on Restrictions on Political Contributions 61 of Corporation or Organization Cho, Soyoung The Significance and Implications of Simultaneous Elections for 91 the Heads of National Cooperatives Federations Han, Jung Taek Election System Reform in the Korean National Parliament and 119 Application of the PR Districts System Kim, Jonggab A Comparative Study on Distributive Politics of 147 Special Shared Tax Park, yun hee Jang, seok jun A Study on the Equity of Election Campaign Kim, boum tae 169 Analysis of Political Participation as Polarization 197 Jun, chung won Kim, min su The Guidelines of Legalization on Local Parties Kim, Beomsoo 219

한국의공명선거발자취 5 [ 특별기고 ] 한국의공명선거발자취 이종우 중앙선거관리위원회 * 국문요약 선거는민주정치의출발점이자민주주의의꽃이다. 민주주의는국민의자유로운의사와민주적절차에의하여선거가공정하게이루어질때서야비로소꽃피울수있다. 따라서선거는자유민주주의정치체제의핵심적징표이며동시에한나라의민주주의의질과정치발전의수준을가늠할수있는매우중요한지표이다. 1948 년 5월 10일최초로도입된한국의민주선거는수많은정치 사회적혼란속에서도지속적인발전을거듭해왔으며오늘날많은신생민주주의국가들의발전모델로자리매김하였다. 이글은한국의민주선거에대한국제적평가를토대로현재우리나라선거의현주소를살펴보고, 지난 67년간한국의민주선거가어떻게변화 발전해왔는지를주요역사적변곡점 ( 變曲點 ) 들을중심으로검토하였다. 3 15 부정선거와 6 29 선언, 1989년동해시재선거와 1994년이른바통합선거법의제정은우리나라민주선거史의획기적전환점으로작용하면서이후민주선거의변화와발전에매우중요한영향을미쳤다. 특히, 한국선거관리의정치발전형역할모델로의전환은적극적조사 단속을통한선거공정성제고, 지속적인법제선진화및선거문화개선을통한민주주의질제고에커다란기여를하였으며, 세계적수준의선거관리시스템의구축하는데중요한역할을담당하였다. 그러나여전히한국의민주선거는제도적 문화적 관리적차원의발전적과제를안고있으며향후선거규제의합리화, 민주시민의식함양과참여위기극복, 정책선거활성화, 정치자금의투명성제고등을위한다양하고지속적인노력이필요하다. 주제어 민주선거, 선거관리모델, 통합선거법, 선거관리시스템, 법제선진화, 선거문화 * 중앙선거관리위원회상임위원 ( 국무위원급 ).

6 제 6 호 I. 서론 오늘날민주주의에대한다양한정의와관점이존재함에도불구하고선거를빼고민주주의를논의하는것은사실상불가능하다. 선거는자유민주주의정치체제를구성하는핵심요소인동시에대의제민주주의체제하에서국민주권을현실화하는거의유일한제도적장치이기때문이다. 1) 따라서선거는한국가의민주주의의질 ( 質 ) 과정치발전수준을측정할수있는중요한척도이며, 선거가어떻게변화되고발전해왔는가를살펴보는것은그정치체제의과거와현재를이해하고미래를가늠해보는데있어필수적작업이라할수있다. 우리나라의민주선거는 1948년 5월 10일최초의국회의원선거가실시된이래끊임없는변화와발전의경로를밟아왔다. 제2차세계대전이후도래한냉전 (cold war) 의국제정세속에서한반도전체의공산화를저지하기위해도입된민주선거가어느덧 67년이라는짧지않은역사를만들었다. 3 15 부정선거와같은굴곡진역사에도불구하고, 우리나라의선거는그동안끊임없이발전하면서안정되고성숙한민주주의정착에밑거름이되어왔다. 그러나이러한발전은그냥주어진것이아니라수많은사람들의끊임없는노력을통해만들어져온것이다. 이는 20세기후반의민주화, 이른바 제3의물결 (The Third Wave) 과정에서민주정치체제를도입한여러신생민주주의국가들이여전히민주주의를제대로정착시키지못하고선거를둘러싼정치 사회적혼란으로국력을소진하고있는현실에서도잘드러난다. 이러한국가들과달리한국은지속적인선거 정치법제의선진화를통해선거과정의공정성을제고하는한편, 국민의자유로운의사가민주적인절차에의해선거결과에왜곡없이반영될수있도록함으로써진정한민주주의의꽃을피워가고있다. 이글은단기간의민주주의역사에도불구하고높은선거수준을성취한한국의공명선거발자취를되짚어보고, 이를바탕으로보다선진화된선거를이루기위한과제를모색해보는데목적을두고있다. 이를위해 II절에서는국제적인식과평가를통해한국선거수준을우선적으로진단할것이다. 이어 III절에서는한국선거가급성장할수있었 1) 김선택은대의제민주주의와선거의관계에대해 대의제민주주의하에서국민이주권을행사하는거의유일한통로인 선거 마저잃어버리게되면그체제가민주주의임을주장할아무런것도남지않게된다. 고언급하고있다 ( 김선택 2001, 8).

한국의공명선거발자취 7 던원인들을분석하기위해역사적변곡점 ( 變曲點 ) 이되었던주요사건들 민주선거의도입, 3 15 부정선거, 6 29 선언, 1989년동해시재선거, 1994년통합선거법제정, 법제선진화추진 을중심으로구체적인논의를전개하고자한다. IV절에서는국제적으로인정받고있는한국의선거관리시스템을국제적선거표준 공정성 (fairness), 참여성 (participation), 투명성 (transparency), 정확성 (accuracy) 을기준으로추가검토할것이다. 이러한논의결과를바탕으로제V절에서는한국민주주의와정치발전을위해향후개선되어야할과제를도출하고이에대한발전적방안을제언하고자한다. II. 한국선거에대한국제적인식과평가 1. 민주선거도입초기 1948년 5월 10일실시된최초의국회의원총선거는국민들의민주선거에대한경험과지식이거의없는상태에서 UN 감시하에치러진선거였다. 당시의우리나라는오랜식민통치를거치면서자율적이고주체적인시민이양성될수있는정치 사회적기반자체가거의존재하지않았고, 전체국민의문맹률이거의 80% 수준에이르는등해방과동시에서구로부터도입된이 새로운제도 를제대로이해하고실행할수있는능력을가지고있지못했다. 그럼에도불구하고제헌국회의원선거에대한 UN보고서는 민주주의에대한경험이없음에도질서가있고민주선거의이념을실현했다 며상당히고무적으로평가하였다 ( 중앙선거관리위원회 1973, 833). 이처럼제헌국회의원선거를성공적으로실시함으로써대한민국은헌법제정과정부수립을통해핵심적인정치구조와제도의틀을마련할수있었다. 그러나질서있게치러진최초의민주선거는곧이어발발한한국전쟁의혼란속에서오히려퇴보하게된다. 당시집권세력이었던자유당정권은정권연장을위하여발췌개헌등민주적절차를위배한두차례의헌법개정을단행하였고선거과정에도광범위하게개입하여불법 탈법선거및관권선거를자행하였다. 이러한선거퇴보에대해당시영국타임즈紙의한국전쟁종군기자는르포기사를통해 한국에서민주주의를기대하는것은쓰레기통에서장미꽃이피기를열망하는것과같다 는통렬한비판과함께한국에서민주

8 제 6 호 선거가정착되는데대하여매우비관적인전망을내어놓았다. 이처럼민주선거가도입된초기한국선거는국제적으로낮은평가를받으며부정적으로인식되고있었다. 2. 한국선거에대한국제적인식변화 : 쓰레기통에서핀장미 1950년대초까지한국선거에대해부정적이었던국제사회의평가는불과 60여년만에놀라울만큼바뀌었다. 2008년영국시사주간지 이코노미스트 (The economist ) 의산하연구기관인 EIU(The Economist Intelligence Unit) 가전세계 165개국가와 2개자치령을대상으로발표한 민주주의지표 2008 에따르면우리나라는미국 독일등서구민주주의국가가포함된 30개국의완전한민주주의 (full democracy) 국가로분류되었다 (EIU, Index of Democracy 2008). 특히, 선거과정및다원성분야에서는영국 스위스등과함께 10위로선정되는성과를거두었고, 2015년현재에도대체로이와유사한평가를받고있다. 2) EIU의한국특파원인다니엘튜더는그의저서 기적을이룬나라, 기쁨을잃은나라 (Korea: The Impossible Country) 에서식민통치와한국전쟁, 폐허와분단의굴곡진역사를가진한국이단기간에눈부신민주주의발전을이룩한것을 불가사의한국가 의 역동성의힘 으로표현하였다 (Daniel Tudor 2012). 한편, 2014년 2월미국하버드대학교와호주시드니대학교가 2012년 7월부터 2013년 12월까지실시된세계 65개국 73개의국가선거를대상으로분석한공정성지수평가 3) 결과에따르면, 2012년실시된우리나라제19대대통령선거는선거공정성 (Perception of Electoral Integrity) 측면에서세계 6위로평가되었다. 4) 이는장기간민주주의의경험 2) EIU는 2006년부터 2년마다각국의민주주의지수를평가 발표해오다가 2011년부터는매년같은지수를발표하고있다. 평가항목은 1 선거과정의투명성및다원주의존중, 2 정부의기능, 3 정치참여, 4 정치문화, 5 시민의자유등 5가지이며, 우리나라는 2008년이후계속해서 20위권의평가를받고있다. 그동안의평가결과를전체적으로보면 2008년 28위, 2010년 20위, 2011년 22위, 2012년 20위, 2013년 21위, 2014년 21위였다. http://www.eiu.com/landing/special_reports( 검색일 : 2015.7.24). 3) 선거공정성지수평가는선거일정별로 11개분야를구분하고 49가지의세부항목을통해조사 평가하였다. PEI는 100점을기준으로환산한후점수에따라국가별순위를매겼고, 국가별선거공정성수준은높은수준의공정한선거 (High Integrity Contests), 보통수준의공정한선거 (Moderate Integrity Elections), 낮은수준의공정한선거 (Low Integrity Elections) 의세가지 ( 높음 보통 낮음 ) 범주로구분하였다. 11개의평가분야는선거법, 선거절차, 선거구획정, 선거인등록, 정당 후보자등록, 선거보도, 선거자금, 투표절차, 개표, 선거결과, 선거기관이다. 4) 위분석에서선거관리기관에대한신뢰도 (8점/10점) 는법원, 정부, 의회등다른헌법기관이나언론, 정당등에비해높은것으로나타났다. Norris, Pippa, Richard W. Frank and Ferran Martinez i Coma, The Year

한국의공명선거발자취 9 을통해안정적인국가체제를유지해오면서지속적으로민주선거를실시했던유럽의 5개국 노르웨이, 독일, 네덜란드, 아일랜드, 체코 을제외하고는최고높은평가결과이다. 관권 금권으로얼룩졌던과거의우리나라선거역사와 UN 감시하에치러졌던 5 10 제헌국회의원선거를떠올려보면또하나의 한강의기적 이라고하지않을수없다. 이러한국제적평가는이미지난 2000년대초부터많은후발민주국가들이우리나라의선거제도와선거관리기법등에지속적인관심을보여왔던데에서도어느정도예견된일이었다. 실제로, 2000년이후 178개국 21개국제기구에서 978명의외국선거관계자들이선거참관이나연수목적으로내방하였으며, 특히 2006년이후현재까지총 95개국 357명이우리나라의선거를 배우고 자국으로돌아갔다. 한편, 2015년현재우리나라중앙선거관리위원회는키르키즈공화국의선거시스템선진화사업과케냐의전자선거관리시스템역량강화사업을적극지원하고있다. 특히, 키르키즈공화국의경우 2015년우리나라가지원한선거자동화시스템으로국회의원선거를실시한결과선거관리의투명성이완벽하게보장되었다며큰만족감을표명하였다. 이를본주변의전환기민주주의국가들이한국을개발모델로설정하고유사한선거지원을요청하고나섰다. 이른바선거한류 (K- Democracy) 의열풍이전세계로빠르게확산되면서세계인을감동케하고있다. 5) III. 한국선거의변화와발전 한국선거의변화와발전과정에는민주선거의도입, 3 15 부정선거, 6 29 선언, 1989 년동해시재선거, 1994년통합선거법제정, 법제선진화추진등중요한역사적변곡점들이있었다. 특히, 1994년 공직선거및선거부정방지법 ( 이른바통합선거법 ) 제정은공명선거의제도적기틀을마련하여우리나라선거史에있어서획기적인변화와발전의 in Elections 2013: The World s Flawed and Failed Contests, The Electoral Integrity Project (2014), https://sites.google.com/site/electoralintegrityproject4/home( 검색일 : 2015.7.24). 5) 많은후발민주주의국가들이한국의선거를자국의선거개혁모델로인식하는이유는오랜기간에걸쳐서서히민주주의를발전시켜온서구선진국들과달리한국은짧은기간내에민주적선거개혁을완성했다고판단했기때문으로생각된다. 즉, 서구선진국들의경험보다한국의선거개혁사례가자국에보다적합한모델이라는인식이작용한것이다.

10 제 6 호 계기가되었다. 이절에서는주요변곡점을중심으로우리나라선거가어떻게발전해왔는지, 그리고어떠한변화의결과들이나타났는지를고찰할것이다. 1. 민주선거의도입부터 6 29 선언까지 1948년 5월 10일우리역사상최초의근대적선거 ( 定礎選擧 ) 가실시되었다. 이선거를기점으로출발한제1공화국은민주선거에대한국민들의경험부재와한국전쟁, 그리고권위주의체제의등장과같은시대적상황속에서광범위한관권선거로얼룩졌던이른바외형적민주주의체제 (Pseudo Democracy) 였으며, 결국 1960년 3 15 부정선거를거쳐 4 19 혁명으로종말을고하게되었다. 하지만역설적이게도이러한부정과불법으로얼룩졌던초창기의민주선거역사는이후공명선거를구현해나갈수있는제도적기반을마련하는데매우중요한계기로작용하였다. 다시말해, 제1공화국시기의광범위한선거부정을목도하면서성장한시민의식은민주주의수호를위해선거관리기관을헌법기구화하는헌법개정을이루어내었으며, 이는현재창설반세기를맞이한우리나라선거관리위원회의헌법기관으로서의태동을의미하는것이었다. 그러나안타깝게도이러한제도적장치는그역사적의의와중요성에도불구하고, 당시진정한의미의민주선거를가져올수있는충분조건은되지못했다. 이는뒤이은 5 16 군사정변과유신체제의등장으로인해민주적헌법체계자체가형해화 ( 形骸化 ) 되면서그에기반한민주선거가제기능을다할수없었기때문이다. 실제로 1972년유신이후대통령선거가간선제로치러지고선거관리기능이위축되면서선거과정과결과모두에서공정한선거를기대하기어려운상황이지속되었다. 이러한민주선거의형해화는 1987년 6 29 선언과대통령선거직선제도입을골자로하는헌법개정이후에도큰변화를보이지못했다. 예를들어, 16년만에직선제로치러진 1987년제13대대통령선거는국민의높은정치적관심과민주화열기를반영해 89.2% 라는높은투표율을기록했음에도불구하고선거의공정성과민주성이라는측면에서는과거양상과크게달라지지않은구태의연한선거였다. 조직 금품선거, 동원 폭력선거등불 탈법선거가난무하였고이에따라선거과정과결과에대한불신도매우컸다. 6) 이에더해, 이러한불법 부정선거에대한통제력이매우취약했다는점도선거의민주적

한국의공명선거발자취 11 기능을훼손하고유명무실하게만드는주요원인중하나였다. 선거법은있었으나제대로지켜지지않았고국민들스스로도그것이잘지켜지리라고기대하지않았다. 선거에서의불법은당연시되었고이를규제해야할사법기관도정치행위에관여하지않는다는이른바 정치행위불관여원칙 등을내세우며이를사실상묵인하기도하였다. 민주화에도불구하고당시까지정치적게임의규칙인선거법에대한경시풍조가만연하였던것이다. 이상과같은흐름을이어온민주화이전한국선거의특징은제도적측면과절차적측면에서정리해볼수있다. 먼저, 제도적측면에서보면집권자 ( 집권당 ) 에의한제도변화와제도자체의비민주성을주요한특징으로집약할수있다. 대통령선거방식이최초간선에서발췌개헌을통한직선제로, 여기서다시이른바사사오입개헌을통한연임제한철폐등으로변화된것은당시집권세력이었던이승만과자유당정권의정치적이해관계를반영한것이었다. 또한 5 16 군사정변이후들어선군사정권역시장기집권을위한불법적개헌을반복하였고, 선거제도또한자신들에게유리한방향으로변화시켜갔다. 7) 특히, 비례대표배분의불공정성과국회의석 3분의 1을대통령이추천하는유신정우회제도등은제도적비민주성을보여주는대표적사례들이다. 예를들어, 제3공화국에서는제1당에게실제득표율과관계없이절반을배분하도록하고, 제1당의득표율이 50% 를넘는경우에는전국구의석의 2/3까지배분하는불공정경쟁의룰이제도화되었다. 8) 절차적측면에서는선거과정에서의불공정성과중립성침해, 불법 탈법선거에대한통제력미흡등을그특징으로꼽을수있다. 조직적인관권선거가횡횡하였고 4할사전투표, 3인조 9인조집단투표, 올빼미개표 샌드위치개표와같은불법선거가만연하였다. 여기에더해이른바 막걸리선거, 고무신선거 로대변되는금권선거와불법동원선거등도선거과정에대한공정성을훼손하고선거에대한국민들의불신을증폭시키는결과를초래하였다. 9) 그러나안타깝게도이를규제 감독해야할사직당국은소극적태도를 6) 이와관련된대표적인사례로는 1987년제13대대통령선거결과의컴퓨터조작설과구로구을선거구의투표함탈취사건을들수있다. 당시선거결과에불복, 조작된승리를고발한다 는내용의성명서를발표했던천주교정의구현사제단은법원에선거무효소송을제기했으나이후원고패소판결을받았다. 7) 언론 집회 결사의자유가제약되고야당이정치적탄압의대상이되었던권위주의시대의한국선거는집권세력에게정치적정당성을부여하는다분히형식적인행사에불과했다고평가되기도한다 ( 이남영 1993, 21). 8) 이는직능대표를발굴하고사표를방지한다는당초비례대표제도입취지와달리오히려선거결과의비례성을약화시키고집권세력에안정적인의석을제공하기위한것이었다고판단된다 ( 강원택 2011, 95). 9) 서구민주주의국가들이오랜역사적경험을통해민주적선거제도를발전시켜나간것과달리해방후단기간에서구의민주주의제도를직수입하여운영한점도후진적인선거문화형성을통해선거절차의불공정성을심화하는또다른요인으로작용하였다. 즉, 관권또는금권에의해조직을동원하고지지를얻는것이정당, 후보자, 유권자모두에게보편적으로받아들여지면서불법적인조직선거와관권 금권선거가오랫동안지속될

12 제 6 호 견지하는데그침으로써민주정치의요체인선거영역에있어법치주의는당시거의사문화된상태에있었다고볼수있다. 2. 선거관리역할모델의변화 : 1989 년동해시재선거 민주선거도입이후오랜기간이어져온난맥상은 1989년실시된동해시국회의원재선거를계기로중요한전환점을맞게되었다. 이는기존선거관리의역할모델이이른바 행정관리형 에서 정치발전형 으로전환되는과정과궤를같이하고있다. 전자가주어진실정법테두리내에서최소한의역할로절차적선거관리에중점을두는것을의미한다면, 후자는선거관리기구를중요한정치행위자로서인식하고국민적관심이있거나법적논란이있는사안에대하여적극적역할을수행하는것을뜻한다. 10) 이러한선거관리모델의변화가우리나라민주선거의발전에중요한계기로작용하였던것이다. 1989년 4월실시된동해시재선거는 1987년민주화이후최초로치러진국회의원재선거였다. 당시선거에서는정국주도권장악을위해여당인민주정의당을비롯해김영삼의통일민주당, 김대중의평화민주당, 김종필의신민주공화당등모든정당들이중앙당차원에서거당적인지원을하였다. 그결과선거분위기는과열되었고불법 탈법행위가만연하였다. 국회의원들이동 ( 洞 ) 단위책임자로서유권자들을조직하며선거운동을지휘하였고, 금권선거가난무해음식점마다사람들이줄을서서기다리는상황들이빈번하게목도되었다. 동해시에서는개들도만원짜리지폐를물고다닌다는우스갯소리가생길정도로돈선거가판을쳤고집집마다하이타이, 화장지, 쟁반등이쌓였으며급기야특정후보자를매수하여사퇴시키는사태까지발생하였다. 여기에더해선거법에규정되지않은불법후보자홍보물이시내를도배하는등동해시재선거는말그대로불법 탈법이극에달한선거였다. 그럼에도불구하고이를바로잡아야할사직당국은여전히정치적불개입원 수있었던것이다 ( 이종우 2014, 49). 10) 선거관리유형은선거관리의지향점내지목표를무엇으로보느냐에따라소극적행정관리형과적극적정치발전형으로구분할수있다. 행정관리형선거관리는실정법의테두리내에서가장공정하고원활하게선거관정을진행시키는것을목표로하는반면, 정치발전형선거관리는선거관리기구도민주주의의중요한정치행위자라는전제하에보다적극적으로실질적민주주의의성숙을추구하는것을목표로한다. 따라서전자의경우에는정치적여파가크고법적논란의여지가있는사인에대해서는개입을최대한자제한다. 반면후자의경우에는기존실정법에문제가있다면법적논쟁과정치적논란에도불구하고적극적으로그시정을제안하고시정하여민주주의발전에기여하고자한다 ( 이종우 2009, 63).

한국의공명선거발자취 13 칙등을이유로소극적인태도로일관하였다. 이처럼불법선거가사직당국에의해묵인되고유권자들에게당연하게받아들여지던상황에서선거관리위원회는동해시재선거를계기로오히려기존의정치행위불관여원칙을수정하고불법행위에대한규제를시작하였다. 11) 당시중앙선거관리위원회이회창위원장은헌법상책무인선거의공정한관리를위해선거관리위원회가불법선거운동단속반을편성, 불법행위를적발하여고발하도록지시하였다. 위원장의강력한의지에따라선거관리위원회는역사상최초로불법선거운동단속반을편성하여불법선거운동등과관련된채증을실시하였고당시동해시재선거에출마했던모든후보자와선거사무장을각각두차례씩검찰에고발하였다. 당시이회창위원장은후보자들을고발한후각정당의총재에게공한을발송하여 법은지키라고있는것이지짓밟으라고있는것이아니다. 법관을선거관리위원회위원장으로선임하는뜻은법을엄격히지켜선거를공정하게관리하라는것이지현실에순응하여위법에눈을감으라는데있는것이아니다. 앞으로도위법행위가발생하면단호히의법조치할것이다 라며강력히경고하였다 ( 중앙선거관리위원회 2013, 433-441). 이를계기로같은해 10월이후연이어실시된영등포재선거등몇곳의재 보궐선거에서도단속반을편성하여정당과후보자들의불법선거운동행위를감시 단속하게되었다. 하지만이러한적극적선거관리로의변화는정당 후보자들로부터큰반발을불러일으켰으며특히야당에서는선거관리위원회의단속이편파적이라는비판성명을발표하기도하였다. 또한각지역에서실제단속활동을전개하였던선거관리위원회직원들도상당한수난을겪었는데, 선거운동원들에게폭행과협박을당하는사례가비일비재하였고선거관리위원회사무실이점거되는경우도많았다. 이러한어려움들에도불구하고선거관리위원회는계속해서적극적인불법행위단속활동을전개해나갔다. 특히선거법을적용함에있어행위만을그대상으로했을뿐, 누가법을어겼는지, 불법행위를한사람의지위가높은지낮은지를고려하지않았다. 예를들어 1990년영등포재선거시노태우대통령이선거구민들을대상으로서신을발송하자당시이회창중앙선거관리위원회위원장은 법에는성역 ( 聖域 ) 이있을수없다 며실태조사를지시하였다. 또한 1992년제14대국회의원선거를앞두고경제단체장간담회를개최 11) 이러한선거관리방향의획기적전환은당시내부적으로도적지않은우려를자아냈다. 사실상그때까지선거관리위원회는정확한투 개표를주요임무로인식하고있었고불법행위단속은조직의업무영역밖으로인식하였다. 또한선거관리위원회내부에서는이러한불법행위단속으로인해선거관리위원회가정치적희생양이되거나공정성시비에휘말릴것을걱정하는목소리도존재하였다.

14 제 6 호 하여이를생중계하고자했을때관권선거시비가발생할것을우려하여이를중단시키기도하였다. 이처럼선거관리위원회의적극적관리와지위고하를막론한불법행위단속은이후공명선거분위기를조성하고헌법상독립기관으로서의선거관리위원회의위상을정립하는데크게기여하였다. 특히, 대통령에게까지선거법을적용 조치한것은매우큰의미를지니는데, 국가기관이앞장서일종의성역 ( 聖域 ) 을타파하는모습을보여줌으로써국민들에게정치와선거과정에대한신뢰를싹틔우는계기가되었다. 또한그동안선거관리위원회의단속에반발하던정당 후보자들로하여금이에순응하게하는효과를가져왔다. 3. 공명선거의제도적기틀마련 : 통합선거법의제정 민주화이후선거관리모델을전환한선거관리위원회의적극적선거관리노력에도불구하고 1990년대초반까지도기존의불법 탈법선거의양상은여전히잔존하고있었고선거과정에대한불신이정통성의위기로이어져정치불안을야기하는악순환이지속되었다. 1991년 3월과 6월각각실시된기초의회의원선거와광역의회의원선거, 1992년 3월과 12월에치러진제14대국회의원선거와대통령선거를거치면서선거관리위원회는지속적으로공명선거의지를천명하고적극적인불법행위단속에나섰으나, 선거관리위원회의의지만으로는불법 탈법으로얼룩진이른바 한국병 을완전히치유하기에는분명한한계가존재하고있었다. 이러한상황에서제14대대통령선거에서당선된김영삼대통령의개혁정책은공명선거의제도적기틀을마련할수있는동력을제공하였다. 당시김영삼대통령은 지금과같은불법 탈법선거및천문학적비용이들어가는선거로는나라를구할수없다 면서한국병치유를위하여사회전반의개혁을추진하는데, 12) 그가운데에서도정치개혁을최우선과제로삼았다. 이는 1994년이른바통합선거법으로불리는 공직선거및선거부정방지법 이제정되는배경이되었으며, 13) 통합선거법의제정은이후공명선거의제도적기틀 12) 당시김영삼대통령은이러한정치개혁이외에도사회전반에걸쳐강력한개혁을추진했는데, 대표적으로하나회척결, 금융실명제도입, 그리고고위공직자의재산등록등이그것이다. 13) 당시의통합선거법은세계각국의선거제도에대한연구를바탕으로하였고특히영국의 부패및위법행위방지법 을주요모델로삼았다. 19세기말영국은산업혁명으로인한물질적풍요를바탕으로매수 향응등의금권 타락선거와선거부패가만연하였는데, 영국을대표하는두정당이었던보수당과자유당은투표일

한국의공명선거발자취 15 < 그림 1> 민주화이후공직선거와선거양상의양면성 6 29 선언 87.12.16 제13대대통령선거 92.12.18 제14대대통령선거 88.4.26 제13대국회의원선거 92.3.24 제14대국회의원선거 한국병치유 87.10.29 헌법개정 89.4.14 동해재선거 89.8.18 영등포재선거 91.3.26 / 6.20 지방의회의원선거 94.3.16 공직선거및선거부정방지법제정 민주화의두얼굴 : 선거양상의양면성 ( 민주화물결 준법선거 ) 을마련하는데있어중요한계기를제공하였다. 1992년 선거관리위원회법 개정을통해선거관리위원회에정치관계법에대한의견제출권이부여되었고, 이듬해선거관리위원회는이에근거하여통합선거법의제정의견을국회에제출하였다. 이제정의견과관련하여당시여당내에서조차강력한반발이존재하였지만, 대통령의강력하고일관된개혁의지에힘입어 1994년통합선거법이입법에성공하게됨으로써한국민주선거의발전과민주주의의질적향상을위한중요한제도적기반이마련되었다. 통합선거법은먼저선거일을법정화하여당리당략 ( 黨利黨略 ) 에따라선거일을정해왔던기존의관행을차단하였고당선무효요건을강화함으로써선거사범에대한제재수준을한층높였다. 예를들어, 선거법위반으로후보자가 100만원이상의벌금형을받게 에앞다투어유권자들을술집으로불러모아향응을제공하였다. 이에당시법무장관이었던헨리제임스는 현재이나라최대의악 ( 惡 ) 은선거에막대한돈이든다는것입니다. 숭고한애국정신의소유자라하더라도돈이없으면의원이될수없습니다. 돈만있으면누구나의원에당선될수있는것이지금의영국입니다 라는명연설을통해당시영국의선거풍토를비판하고선거개혁을주장하였으며그의노력에힘입어 1883 년 부패및위법행위방지법 이제정되었다.

16 제 6 호 되면그후보자의당선을무효로하도록규정하였고이러한당선무효규정은후보자가족이나선거사무장등이 300만원이상의벌금형을받을경우또는회계책임자가선거비용제한액의 1/200 이상초과집행을이유로징역형또는 300만원이상의벌금형을받을경우에도그대로적용되었다. 14) 한편, 동법은 돈은묶고입은푼다 는기조아래돈안드는깨끗한선거를구현하기위한다양한장치들을마련하였다. 먼저, 선거운동과관련된각종제한 금지규정형식을포괄적제한 금지에서개별적제한 금지로변경함으로써선거운동의자유를확대하였다. 한편, 선거비용은선거관리위원회에신고한계좌를통해서수입 지출하도록하고수표 계좌입금등실명이확인되는방법으로만집행하도록하여선거와관련된자금의투명성을제고하고자하였다. 아울러선거공영제를확대하여후보자의사회 경제적차이에따른차별을최소화하면서실질적으로균등한기회를부여하고자하였다. 또한선거관리위원회에선거법위반행위조사에필요한각종권한을부여함으로써제정통합선거법이과거와같이사문화되지않고실질적인집행력을가질수있도록하였다. 뿐만아니라선거관리위원회나정당 후보자가고발한사건을검찰이기소하지않을경우법원에직접재정신청 15) 을할수있는제도를마련하여검찰의정치적판단에따른불기소를미연에방지하고선거사범에대한기소독점주의를견제할수있도록하였다. 4. 법제선진화와선거문화개선 우리나라는 1994년제정된통합선거법을근간으로선거문화개선 발전, 참정권확대및투표편의성 접근성제고, 민주시민의식함양등을위해지속적인법제선진화과정을이어가고있다. 이러한노력들은몇가지의중요한제도개선으로구체화되고있으며, 그주요내용은고비용선거구조의개선, 매니페스토 (Manifesto) 정책선거도입, 재외선거및선상투표도입, 유권자의날제정, 통합선거인명부에의한사전투표실시등을들 14) 이러한규정이도입됨에따라통합선거법제정이전에는당선이무효가된국회의원이거의없었던데비해 1996년제15대국회의원선거에서는 6명, 2000년제16대국회의원선거에서는 11명이당선무효가되었으며 2012년실시된제18대국회의원선거에서는역대최다인 15명이관련규정에따라국회의원직을상실하였다. 15) 재정신청제도란고소나고발이있는특정사건을검사가불기소처분한경우, 고등법원이고소인또는고발인의재정신청 ( 裁定申請 ) 에의하여그사건을관할지방법원의심판에부하는결정을하면그사건에대하여공소가제기된것으로보는절차를말한다 ( 형사소송법 260-264조의2). 이는검찰의기소독점주의와기소편의주의에의한폐단을방지하고소추권 ( 訴追權 ) 행사의공정을확보하기위한제도로이해된다.

한국의공명선거발자취 17 < 그림 2> 통합선거법제정이후법제선진화과정 수평적정권교체 통합선거법 1 2 現 97.12.18 제 15 대대선 02.12.19 제 16 대대선 07.12.19 제 17 대대선 12.12.19 제 18 대대선 선거비용실시강화 선거범죄등조사권신설, 강화 선거보도공정성감시기구설치 선거부정감시단도입운영 TV 토론등방송시설이용선거운동확대 단체의선거운동전면허용 비례대표의원선거 1 인 2 표제도입 여성후보할당제 고비용저효율선거구조개선 04.3.12 05.8. 4 선거문화개선을 위한정치관계법 개정 12.2.29 유권자의날제정 통합명부에의한 사전투표제도입 선거문화개선 06 정책선거 09~ 12 참정권확대 14.2.13 선거여론조사공정심의위원회설치 ( 중앙, 시 도 ) 공무원등중립의무위반죄처벌규정신설및공소시효연장 (6 월 10 년 ) 수있다. 먼저, 고비용선거구조의개선은 2002년제16대대통령선거직후불거진불법정치자금문제가사회적이슈로등장하면서진전을이루게되었다. 2002년대통령선거는이른바 3김시대 를마감하고우리사회가탈권위주의로이행하는데있어중요한전환점이된선거였다. 그러나다른한편으로는선거후각정당 후보자측이천문학적불법자금을모금하고이를청중동원등불법선거운동에지출한사실들이속속드러나면서고비용 저효율의선거관행이재확인된선거이기도했다. 이에고비용정치 선거구조에대한국민적비판이거세지면서이를개선하기위한선거법제개혁이이루어지게되었다. 그주요내용으로는 50배과태료및신고포상금제도입, 합동연설회 정당집회폐지와신문 방송등미디어를이용한선거운동확대, 각종기부행위제한기간확대, 지구당폐지및법인 단체의정치자금후원금지등이었다. 2006년전국동시지방선거를시작으로매니페스토 16) 정책선거가공직선거법에도입된 16) 매니페스토 (Manifesto) 란선거와관련하여유권자에대한계약으로서의정책의목표와이행가능성, 예산확보의근거등을구체적으로제시한공약을의미한다. 매니페스토의어원은 증거 또는 증거물 이라는의미

18 제 6 호 것도중요한발전적변화였다. 17) 이는우리나라의선거가기존의인물이나개인적연고중심의선거에서구체적인정책을바탕으로한정책중심의선거로전환될수있는제도적기반을마련했다는점에서의미가크다. 선거관리위원회는이러한매니페스토정책선거를정착시키기위해다각적인노력들을기울여왔다. 매선거마다정책선거분위기를확산시키기위해정당 후보자가참여하는 정책선거실천협약식, 매니페스토국민토론회등을개최하고있으며, 공약은행을설치 운영하여좋은공약들이지속적으로활용될수있는기반을마련하고자노력하고있다. 또한매니페스토평가지표를개발하여유권자들이합리적으로공약을평가하고이를바탕으로올바른선택을할수있도록지원하고있다. 셋째, 참정권의확대와투표편의성 접근성제고를위한제도개선이지속적으로이루어지고있다. 이와관련된대표적인예로는재외선거및선상투표의도입과통합명부를활용한사전투표의실시등을들수있다. 재외선거의경우 2007년헌법재판소의헌법불합치결정 18) 에따라 2009년공직선거법에도입되었고이후선상부재자투표와함께 2012 년제18대대통령선거에서최초로실시되었다. 이로써단지나라밖에있다는이유만으로제약되었던국민들의참정권이실질적으로보장될수있는길이열리게되었다. 19) 한편, 2013년새로도입된사전투표제는통합명부를활용해전국어디서나사전투표소가설치된곳에서는유권자들이사전에투표할수있는기회를제공함으로써투표편의성을획기적으로개선하였다. 사전투표제의도입이후실시된제6회전국동시지방선거의투표율은 56.8% 로, 1998년제2회전국동시지방선거이후최고치를기록하였다. 20) 또한 의라틴어마니페스투 (Manifestus) 이며, 이말이이탈리아어마니페스또 (Manifesto) 가되어 과거의행적을설명하고미래행동의동기를밝히는공적인선언 이라는의미로사용되었다. 이후유사한의미로 1644년영어권국가에소개되어오늘에이르고있다. 17) 공직선거법제66조에따르면, 대통령선거및지방자치단체의장후보자는구체적인선거공약및그추진계획 ( 사업목표, 우선순위, 이행절차, 이행기간, 재원조달방안 ) 을게재한선거공약서를작성하여선거운동에사용할수있다. 18) 재외국민의참정권관련헌법소원은이전에도제기된적이있으나, 당시에는남북분단이라는상황적특수성과선거공정성확보의어려움, 납세등국민의의무와의관계, 선거기술상의문제등을이유로합헌결정이난바있다. 그러나 2007년 6월 28일헌법재판소는기존의입장을변경하여헌법불합치결정을내렸는데, 재외선거와관련되어제기되는여러가지문제들은막연하고추상적인위험으로이는국가의노력을통해극복할수있으며선거기술상의어려움이있다는것이기본권을제한하는정당한이유가될수없다는점등을주요논거로들었다 (2004헌마644). 19) 2012년대통령선거당시전세계 164개공관에서총 223,557명이투표권을행사하였다. 이후재외선거인의참여확대를위한추가적인제도개선이이루어졌는데, 2015년개정공직선거법에서는재외선거인등이인터넷을통해신고 신청을할수있도록하였고재외선거인이 4만명을넘는지역에는공관외에추가적으로투표소를설치할수있도록하였으며, 재외선거인영구명부제를도입하도록규정하였다. 20) 역대지방선거투표율은 1회 (1995) 68.4%, 2회 (1998) 52.4%, 3회 (2002) 48.9%, 4회 (2006) 51.6%, 5회

한국의공명선거발자취 19 지방선거이후사전투표참여자를대상으로한설문조사에서도 40.5% 가실제로투표에도움이되었다고응답하였다. 마지막으로바람직한선거문화정착을위한법제선진화작업의하나로지난 2012년 유권자의날 이제정되었다. 공직선거법제6조제5항은 선거의중요성과의미를되새기고주권의식을높이기위하여매년 5월 10일 21) 을유권자의날로, 유권자의날부터 1주간을유권자주간으로하고, 각급선거관리위원회는공명선거추진활동을하는기관또는단체등과함께유권자의날의식과그에부수되는행사를개최할수있다 고규정하고있다. 이에선거관리위원회에서는매년유권자의날을기념하여전국대학생및초 중 고등학생토론대회, 강연콘테스트등을개최함으로써시민들의정치적관심과효능감을고취하고민주시민의식의저변확산을위해노력하고있다. 5. 선거사범에대한엄격 신속한법집행 법 제도가아무리완벽하게구비되어있다고하더라도이를제대로집행하고적용하지않으면무용지물에그치고만다. 이에선거법과제도를집행하고적용하는대표적국가기관인선거관리위원회와법원또한 1994년통합선거법제정이후선거법위반행위에대해엄격하고신속하게대응하여공직선거법의실효성을확보하기위해노력해왔다. 우리나라민주선거의발전에있어이러한법집행기구들은매우중요한행위자로서실제로도큰역할을담당하고있다. 먼저, 선거관리위원회는 1989년동해시재선거이후불법행위에대한예방 단속을지속적으로강화함으로써우리나라공명선거의확립을주도해왔다. 1991년지방선거부터전국단위단속반과선거법위반행위신고센터를운영하기시작하였다. 특히, 선거관리위원회는 1992년부터법개정을통해선거법위반행위에대한조치권한 22) 을부여받은것을계기로선거관련불법행위에대한통제를본격화하였다. 이후선거관리위원회는 1997년제15대대통령선거부터 2014년제6회전국동시지방선거까지선거법등위반행위에대해 (2010) 54.5% 였다. 21) 매년 5월 10일을유권자의날로지정한것은 1948년 5월 10일우리나라에서실시된최초의민주선거일을기념하기위해서이다. 22) 선거관리위원회법 제14조의2는선거법위반행위에대한선거관리위원회의조치권한으로중지, 경고, 시정명령, 수사의뢰및고발등을열거하고있다.

20 제 6 호 < 표 1> 선거관리위원회의위반행위조치현황 선거별 조치별 (2015.10. 현재, 단위 : 건 ) 계고발수사의뢰경고등이첩 제 18 대 ( 12.12.19.) 509 104 97 303 5 대통령선거 제 17 대 ( 07.12.19.) 673 104 100 464 5 제 16 대 ( 02.12.19.) 1,321 124 226 958 13 제 15 대 ( 97.12.18.) 209 8 52 140 9 제 19 대 ( 12.04.11.) 1,595 264 174 1,077 80 국회의원선거 제 18 대 ( 08.04.9.) 1,975 222 144 1,559 50 제 17 대 ( 04.04.15.) 6,402 453 401 5,447 101 제 16 대 ( 00.04.13.) 3,017 248 408 2,241 120 제 6 회 ( 14.06.04.) 3,731 451 124 2,921 235 지방선거 제 5 회 ( 10.06.02.) 4,370 441 288 3,465 176 제 4 회 ( 06.05.31.) 6,094 785 506 4,687 116 제 3 회 ( 02.06.13.) 8,685 769 553 7,206 157 출처 : 중앙선거관리위원회국정감사보고자료 적극적인단속활동을전개하여같은기간총 38,535건의조치를취하였다. 불법행위에대한선거관리위원회의이러한적극적대응은과거부터지속되어온금권 관권및조직선거의관행을차단하고정당, 후보자, 유권자의선거에대한인식을변화시키는데크게기여하였다. 1997년이후선거법위반행위에대한선거관리위원회의조치상황은 < 표 1> 과같다. 법원도공직선거법의엄격한적용과신속한재판을통해우리나라민주선거발전에기여하고있다. 신속한재판을위하여선거사범에대한재판기간을단축하여검찰의공소제기부터대법원판결까지최대 1년이내에마무리될수있도록하고있으며, 위법행위에대하여는선거법을더욱엄격히적용하고있다. 23) 실제로과거에는 1심에비해상급심이 23) 선거법위반으로당선무효가되는사례는다양한유형으로구분할수있는데, 가장대표적인것이기부행위로

한국의공명선거발자취 21 보다관대한판결을내리는경우도종종있었으나최근에는 1심판결이대법원까지그대로유지되는경향이나타나고있다. 통합선거법제정이후선거범죄로인해당선무효가된정치인의수가지속적으로증가하고있다는점 24) 도공명선거에대한법원의강력한의지를방증하는것이라볼수있다. IV. 선거관리시스템의우수성 1. 개관 일본고베대 ( 神戶大 ) 유타카교수는그의저서 선거관리의정치학 : 일본선거와한국선거모델의비교연구 에서한국의선거관리기관은선거결과의정당성을보장하기위하여정부와의회로부터독립되고고도의자율성을가진헌법기관으로설치 운영되고있으며, 제도를통한적극적선거관리로선거의본질적업무외에민주주의의질 ( 質 ) 을높이고시민의식과선거문화를발전시키는역할도함께수행하고있다고분석하였다 ( 大西裕 2013). 아울러한국의선거와선거관리가국제적으로주목받고있으며여러개발도상국선거개혁의모델이되고있다고피력하였다. 유타카교수의언급처럼한국의선거관리위원회는민주화이후적극적선거관리와지속적법제선진화노력을통해민주선거발전에크게기여해왔다. 선거관리 (election management) 가단순히선거과정을관리하거나운영하는차원을넘어선거의발전과성숙한민주주의를견인하는역할을수행하고있는것이다. 이러한점때문에민주주의이행과정을걷고있는전환기민주주의국가들도한국선거관리시스템에주목하고있다. 이들은한국이어떠한선거관리시스템을갖추고있는지, 그리고이를통해어떻게민주선 인한당선무효이다. 판례에따르면계모임에서 10만원상당의본인저서를무상제공하고관내단체회원에서 34만원상당의음식물을제공한경우, 자원봉사자에게 400만원의대가와 200만원의활동비를지급한경우모두당선무효형이선고되었다. 24) 통합선거법제정이후선거범죄로인한당선무효건수는국회의원의경우제15대 (1996) 6명에서제16대 (2000) 10명, 제17대 (2004) 11명, 제18대 (2008) 15명으로점차증가하였으며, 지방자치단체장선거에서도제 1회 (1995) 1명, 제2회 (1998) 6명, 제3회 (2002) 9명, 제4회 (2006) 18명, 제5회 (2010) 18명으로비슷한추세를보이고있다.

22 제 6 호 거의발전을모색해왔는지에대해연구하기시작했고, 현재한국을모델로삼아자국에맞는법제와선거관리시스템을실현하기위해노력하고있다. 따라서오늘날우리나라가어떠한선거관리시스템을갖추고있으며, 이를통해어떻게민주선거의발전을꾀하고있는지를고찰하는것은매우의미있는일이다. 이하에서는국제적표준으로이용되는선거및선거관리의네가지주요요소, 즉, 공정성 (fairness), 참여성 (participation), 투명성 (transparency), 정확성 (accuracy) 을중심으로현재우리나라의선거관리시스템에대하여고찰해보고자한다. 2. 주요내용 1) 선거의공정성현행정치관계법은선거의공정성을확보하기위하여다양한법 제도적장치들을마련하고있다. 먼저, 선거경쟁이후보자들의경제력에따라좌우되는것을방지하기위하여정치자금의모금및기부와선거비용의지출 25) 을일정하게제한하고시설물 인쇄물등을활용한정치광고의기간 대상 방법등을별도로규정하고있다. 이러한선거운동과선거자금의합리적제한을통해후보자간실질적기회균등을보장함으로써궁극적으로선거의공정성을제고하고있다. 선거공영제역시선거의공정성확보차원에서매우중요한제도가운데하나이다. 대한민국헌법제116조제1항과 2항은각각관리공영제와비용공영제에대해규정하고있다. 전자는후보자의선거운동을선거관리위원회의관리하에두어균등한기회를보장하는것이며, 후자는후보자등이선거운동을위하여지출한선거경비는국가및지방자치단체가부담하도록함으로써후보자의경제적차이에따른선거경쟁의불공정성을제도적으로방지하는것이다. 한편, 현행선거관리위원회법은각급선거관리위원회위원 직원에게선거범죄에대한조사 조치권을부여함으로써불법행위에대한적극적예방 단속을통해선거의공정성을확보할수있도록하고있다. 이러한제도적장치는대표적수사기관인검찰과경찰이행정부소속으로되어있는현실을고려할때선거의공정성확보와관련하여매우중요 25) 현행공직선거법은인구수, 관할행정구역수를반영한선거비용제한액을산정하고이를 1/200 이상초과할경우후보자의당선을무효화시킬수있도록규정하고있다.

한국의공명선거발자취 23 한의미를지닌다. 선거관리위원회는이러한권한을통해공정한선거관리라는고유의행정목적을달성하고준법선거를구현해나가고있다. 또한, 공무원이선거의공정성에상당한영향을미칠수있다는점을고려하여공직선거법, 국가및지방공무원법등에서공무원의정치적중립의무규정을두어공무원의선거운동 정당가입및선거 정치관여금지등을명시적으로제한하고있다. 아울러공무원의위법행위에대해서는그처벌을더욱강화함으로써관권의개입에의해선거의공정성이훼손되지않도록하고있다. 이밖에도선거보도의공정성확보를위하여선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회및인터넷선거보도심의위원회를설치 운영함으로써불공정한선거보도에대한구제제도를두고있다. 또한선거관련여론조사의객관성과신뢰성을확보하기위하여 2014년 2월중앙선거관리위원회및시 도선거관리위원회에선거여론조사공정심의위원회를설치하여불공정한여론조사의폐해를방지하도록하고있다. 2) 선거의참여성민주선거와관련하여참여의중요성은아무리강조해도지나치지않다. 26) 민주주의는원칙적으로다수시민의적극적참여에기반하여운영되는체제이며, 선거를통하여민주적정당성이부여될수있기위해서는가능한많은수의국민이참여할수있어야한다. 참여의부재는대표성이결여된소수의지배, 즉민주주의자체의위기를의미하기때문이다 ( 김형준 2006, 153). 이러한관점에서선거참여를확대하기위한다양한법 제도적, 선거관리적차원의노력들이이루어지고있는데, 먼저법 제도적으로는앞서언급한사전투표제의도입이대표적이라고할수있다. 현행사전투표제도는전국을통신망으로연결하여선거인이별도의신고절차없이사전투표기간 (2일) 동안전국어느사전투표소에서나투표할수있도록함으로써유권자들의투표편의성을제고하고궁극적으로투표참여를확대하기위한제도이다. 또한, 선거과정에유권자들의다양한의견이표출 수렴되고선거에대한관심과효능감을높일수있도록유권자의자유로운선거참여활동을보장하고있다. 선거운동을할 26) 최장집은민주주의체제에서의참여의의미에대해다음과같이말하고있다. 민주주의는곧대중참여의정치를의미하기때문에참여는민주주의의가장기초가되는원리이다. 민주적제도의모든것은이참여라는기초위에건립된다. 그러므로참여의폭과내용은민주주의의성격을규정하는핵심요인이다 ( 최장집 2006).

24 제 6 호 수있는사람은자유롭게특정후보자를위한선거운동및정당 후보자의정책 공약개발에참여할수있으며언제든지인터넷홈페이지또는전자우편, 트위터등의소셜네트워크서비스 (SNS) 를이용해선거운동을할수있다. 한편, 여성및장애인등의정치참여확대를위한제도적장치도함께마련되어있다. 여성의정치참여확대와대표성제고를위해현행공직선거법은각정당이국회의원선거후보자를추천할때비례대표의 50% 를여성으로추천하도록하고지역구의경우전체추천후보자중 30% 를여성으로추천하도록권고하고있다. 이와함께각정당이여성이나장애인을공직선거후보자로추천할경우별도의국고보조금을지급하도록함으로써이들의정치참여확대를제도적으로유도하고있다. 한편, 선거관리적측면에서도장애인, 노약자, 거동불편자, 외국인유권자등사회적소수계층의선거참여를지원하고수요자중심의다양한선거정보를제공함으로써참여확대를도모하고있다. 예를들어, 선거관리위원회는후보자의재산 병역 납세 전과등각종정보를인터넷등을통해공개하고, 사전투표소찾기, 투표대기상황조회서비스, 내투표소찾기, 길안내서비스등유권자들을위한다양한맞춤형서비스를제공함으로써선거참여를확대하기위한지속적인노력을기울이고있다. 3) 선거의투명성선거과정의투명성은선거결과에대한신뢰를보장하는매우중요한요소이다. 이는앞서살펴본두가지요소들, 즉선거의공정성과참여성에비해서는비교적기술적인성격을띠고있다. 하지만많은후발민주주의국가들이선거에대한불신과사회적혼란을경험하고있는원인이바로이러한투명성의결여라는점을감안할때, 이는민주선거발전을가늠하는데있어매우중요한척도가된다. 선거투명성의수준은대체로선거인의등록, 투표, 개표등과같은선거절차들이얼마나국민들에게공개 (open) 되는지, 또이와관련된정보들이얼마나접근가능한지 (accessible) 에따라결정된다. 이러한측면에서우리나라는선거과정의투명성을높이기위한여러가지시스템을갖추고있다. 우선선거인명부의투명성과정확성을높이기위하여누구든지구 시 군청의인터넷홈페이지나지정된열람장소를방문하여선거인명부를열람할수있는시스템이마련되어있다. 한편, 투표용지인쇄, 후보자등록 투표 개표등선거관리전과정에정당추천위원이참여하도록하고, 개표사무원중 25% 를대국민공모를통해모집함으로써일반국민들이직접개표사무를수행할수있도록하였다. 특히, 전국각지역별투 개표소를네트워크로연결하여투 개표전과정을인터넷으로다원생중계함으로써투 개표절차

한국의공명선거발자취 25 와관련되어혹시발생할수있는불신의여지를사전에차단하고있다. 한편, 선거비용수입 지출의투명성을제고하기위하여정치자금공개시스템을구축하여후보자가자율적으로선거비용의수입 지출내역을공개할수있도록하고유권자들이동시스템에접속하여후보자의공개내역을조회하고열람할수있는기반을갖추었다. 또한, 이른바 후보자선거펀드 (fund) 방식을도입하여후보자들이선거비용마련을위해유권자들로부터펀드형태로돈을빌린후선거가끝나면이자를더해돌려주는방식을활성화함으로써선거자금모금의투명성을제고하고이와관련된불법행위를미연에예방하고있다. 4) 선거의정확성선거의정확성은선거결과에대한유권자들의신뢰에직접적으로영향을미치는매우중요한요소이다. 이는주로투표또는개표의정확성을의미하는데, 우리나라는지난 10여년간지속적인선거관리장비의현대화사업등을통해세계적인수준의투 개표정확성을갖추고있다. 이는지난 2002년미국대통령선거당시플로리다주재검토사태와우리나라의제16대대통령선거당선무효소송재검표결과의비교를통해서도잘알수있다. 27) 투 개표의정확성을높이기위한노력은선거관리와정보통신기술의결합을통해구체화되고있다. 투표지를정당또는후보자별로분류 집계하는투표지분류기를도입 운영함으로써개표속도와정확성을향상시키고있다. 또한투표소에서선거인본인여부확인후즉석에서해당선거구의투표용지를작성 교부할수있는투표용지발급기를개발하여재외선거와사전투표에활용하고있다. 한편, 정당의당내경선과각종위탁선거등에서는투표기에투표권카드를투입하면자동으로현출되는후보자선택화면을보고선택하고자하는후보자를직접손으로눌러서투표하는방식의터치스크린투표시스템을활용하여선거관리의정확성과효율성을높이고있다. 투표함과관련하여서도각투표함별로고유값을설정하고고유한식별번호가저장된전자칩을부착하여투표함의진위여부와투표구정보를확인하는투표함관리시스템을개발하여투표함관리와관련된오해의소지를사전에차단하고있다. 이와더불어선거관리시스템, 재외선거관리시스템, 사전투표용통합명부시스템, 개표집계시스템 27) 2002 년미국플로리다주재검표의경우 700 표당 1 매의오류가발생한반면, 우리나라의제 16 대대선은 12,000 표당 1 매의오류가발생한것으로나타나개표의정확성에서약 17 배차이를보였다.

26 제 6 호 등다양한정보시스템을선거관리에접목하여선거관리의정확성과효율성제고하고있으며, 선거시스템의보안및안정성확보를위해자체통신망인선거정보통신망과통합관제시스템및사이버방어체제등을구축 운영하고있다. V. 미래지향적정치발전과제 우리나라에형식적으로나마민주적선거제도가도입된지어느덧 67년이지났다. 그동안우리나라는세계사적으로도보기드문고도의경제성장을이룩하여왔으나이를위해민주주의의희생이라는값비싼대가를치룬것도부인할수없는사실이다. 그럼에도불구하고최소한 1987년민주화이후의선거에초점을맞추어보면, 우리나라의민주선거는괄목상대할만한발전을해왔다고할수있다. 다양한제도적개선속에서선거의공정성과중립성을견지해왔으며, 지난 1997년과 2007년에는선거를통한수평적정권교체를경험하기도하였다. 이러한민주선거의발전에는선거관리위원회의적극적선거관리와다양한제도적뒷받침, 그리고사법부의엄격한법집행등이상당한영향을미쳤다. 그러나이러한민주선거의발전양상에도불구하고우리나라의민주주의와선거는아직도적지않은과제를안고있다. 규제중심적 선거법에대한비판이제기되고있는가하면, 일부선거에서는여전히불법적인금권선거가이루어지고있으며선거때마다비방 흑색선전의망령이되살아나고있다. 또한말로는지역주의를비난하면서도지역감정을자신의득표에이용하려는시도도계속되고있다. 참여의위기와투표율의지속적하락, 학연 지연등개인적연고에따른이른바 묻지마식투표 의잔존, 매선거를전후해불거져나오는불법정치자금수수의혹등은우리나라의민주선거가여전히발전과정상에있으며정치발전을위한개선노력이지속되어야함을시사한다. 따라서이절에서는앞서논의된내용들을바탕으로이후우리나라선거가더욱발전하기위한과제들을제도적 문화적 관리적측면으로나누어살펴보고자한다.

한국의공명선거발자취 27 1. 제도적과제 오늘날대의민주주의체제하에서선거란정권획득을위한일종의정치적게임이며, 모든게임이그러하듯이선거에도일정한규칙 (rule) 이존재한다. 3 15 부정선거이후우리나라의선거제도는기본적으로게임의공정성 (fairness) 제고에초점을맞추어지속적인개선을추진해왔다. 불법선거운동에대한강력한제제와선거사범에대한엄벌주의는선거공정성제고를일차적목표로하였으며실제로상당한효과를가져온것으로평가되고있다. 선거과정에관한최근의여러국제적평가는이러한노력의산물이라고해도과언이아니다. 그러나현재의공직선거법은선거과정에서의부정 부패척결과공정성확보라는성과에도불구하고최근 규제중심적 이라는비판에직면하고있다. 앞서언급한바와같이, 현행공직선거법은 1994년제정된통합선거법에그근간을두고있고, 이는금권 관권 조직선거가만연하였던과거의그릇된선거관행을타개하기위한제도적노력의산물이었다. 그동안법제선진화추진과정에서선거과정의투명성과고비용구조개선, 매니페스토정책선거개념의도입, 투표접근성제고와같은다양한제도적개선노력들이있어왔지만선거의자유보장과관련해서는변화된선거환경을반영하지못하고있다는지적이제기되고있다. 특히, 선거운동방법에대한세부적규제로인하여유권자와후보자간의원활한정치적의사소통이저해되고있다는비판은정치적자유가담보될때비로소선거를통해선출된국민의대표가진정한대표성을확보할수있게된다는점에서매우의미있는비판이다. 따라서앞으로는공정성이담보되는가운데선거의자유를지속적으로확대해나갈수있는선거운동규제의합리화가필요하다. 28) 먼저, 후보자측면에서는보다자유롭고창의적으로자신의정책과자질을유권자들에게알릴수있도록선거운동에관한시기 방법에관한규제를완화해나갈필요가있다. 특히, 변화된정치 사회환경을수용하여인터넷과 SNS 등새로운미디어를활용한선거운동이활성화될수있도록관련규정을지속적으로정비해가는것도중요한세부적인개선과제이다. 이와아울러, 법체계측면에서도알기쉽고지킬수있는법개정을통해정치관계법규의규범성을강화해나갈 28) 1994 년제정된 공직선거및선거부정방지법 이현재의공직선거법으로명칭이바뀐것도 선거부정방지 를위한선거운동규제중심에서선거운동의자유를폭넓게보장하고자하는패러다임의전환을반영한결과라고할수있다 ( 성승환 2013, 249).

28 제 6 호 필요성이있다. 2. 문화적과제 선거제도자체의중요성에도불구하고이러한제도적개선이민주선거의발전, 나아가우리나라정치발전에있어필요충분조건이될수는없다. 일례로최근세계적으로문제가되고있는이른바 참여의위기 는어떠한특정제도를통해단기간내에해결될수있는문제가아니다. 또한아무리잘만들어진제도도유권자와후보자들의이해와참여가없으면소기의성과를거두기도어렵다. 올바른선거제도가바르게정착되기위해서는주체적이고역량있는시민들의형성과참여가필수적이다. 유권자들스스로나라의주인임을인식하고이러한주권의식의바탕위에서적극적으로선거전과정에참여하게될때비로소민주선거의진정한발전이가능하게되기때문이다. 주권의식과민주시민으로서의역량을지닌유권자들만이자유와공정을저해하는행태에대해서객관적으로판단하고그개선을정당하게요구할수있으며, 이를통해선거경쟁의당사자인정당과후보자를변화시킴으로써궁극적으로민주선거자체의발전을가져올수있는것이다. 따라서향후선거문화개선을통한실질적민주선거의발전을도모하기위해서는건전한민주시민의양성이무엇보다도중요하다. 민주시민은스스로국가와사회의주인임을자각하고민주주의와선거에대한기본적인지식과이해력을가지고있으며, 동시에토론과같은민주적인방식을통해자신의견해를정당하게피력하고상대방과소통할수있는능력을지닌민주사회의주체적구성원이다. 아울러정치적관용과배려같은민주적가치관과태도를내면화함으로써공동체전체의이익을존중하고이를위해개인을희생할수있어야한다. 이러한민주시민이양산될때민주적인정치문화도더불어성장하게될것이다. 민주시민의식의배양과성숙한선거 정치문화의구축은최근우리사회전반에만연해있는정치불신과냉소, 그로인한선거무관심과참여의위기를극복할수있는거의유일한해결방안이다. 이와반대로파편화되고다원화된사회구조속에서표출되고있는지나친정치만능주의는사회적으로심각한갈등의증폭을불러오고있으며이의제도적해결은명확한한계를노정하고있다. 정치공동체구성원일반이공유하는민주적가치관과신념체계의개선을수반하지않고서는이러한문제의근본적해결을기대하기어렵

한국의공명선거발자취 29 다. 결국민주화의심화에따른정치발전의과제는정치체제의핵심구성원으로서의시민과그들을통해만들어지는문화에서찾아야하는것이다. 시민은결코태어나는것이아니며다만만들어질뿐이다 라는미국민주시민교육센터사무총장찰스퀴글리의말처럼, 민주적역량을갖춘건전한시민을양성하기위해서는체계적이고지속적인교육이절대적으로필요하다. 이를위해민주시민교육을위한법적 제도적장치들이마련되어야하며, 특히국가차원에서민주시민교육을전담할수있는전문기관의설립이필요하다. 현재여러국가기관및시민사회단체들이저마다의분야에서민주시민교육을실시하고있으나체계성과상호연계성이부족한실정이다. 따라서고도의정치적중립성을기반으로민주시민교육을실시해오고있는선거연수원에이를위한법적근거를부여하고전담기관으로확대 개편하는것도현실적대안이될수있을것이다. 3. 관리적과제 우리나라의선거관리는선거제도의선진화와선거문화의발전을동시에추동함으로써궁극적으로세계적수준의민주선거발전을이끌어왔다. 비록선거가후보자와정당, 유권자라는주요정치행위자들간게임의성격을띠고있다고하더라도우리나라의선거관리위원회는이러한게임의규칙을민주선거의도입취지에부합하게해석하고운영하며, 때로는그규칙을만드는데직접적으로참여함으로써민주선거의발전에적극적으로기여해왔다. 우리나라의우수한선거관리시스템은상당부분이러한적극적선거관리의산물이다. 향후민주선거발전을위해선거관리적측면이중요한이유도이러한점에서연유된다. 선거관리의개선을통한정치발전은앞서언급한선거또는선거관리의네가지구성요소, 즉, 선거의공정성, 참여성, 투명성, 그리고정확성의지속적인향상을위한노력과맥을같이한다. 이러한노력들은선거과정전반에대한국민적신뢰를제고하고이를통해선거결과에관한정당성을부여함으로써선거가진정한정치 사회통합의기제로서작동할수있도록만드는데그궁극적목적이있다. 민주적선거관리의성패는누가게임의승자가되는가가아니라어떻게게임이진행되며게임에참여한행위자들이진행과정을믿고그결과에승복할수있는지에따라결정되는것이기때문이다. 이러한관점에서선거관리의공정성과중립성을견지하고이를통해선거전반에대한

30 제 6 호 국민적신뢰를확립하기위해선거제도가민주선거의의의와취지에맞도록운용되도록하는것이우선적으로중요한부분으로지적될수있다. 또한그에따른결과가후보자와유권자모두가수용할수있도록투명하고명확해야한다. 이를위해선거관리는최우선적으로선거법에규정된절차와방법에따라엄격히이루어져야하고, 혹여법의적용과해석에있어애매하거나불명확한부분이있을때에는무엇이가장우리헌법이정한민주선거의기본원칙에부합하는지를면밀히검토하여그에따라처리하여야할것이다. 또한, 선거관리의투명성과참여성을제고하기위하여후보자와국민들에대한선거정보공개및선거관리과정에의참여를확대하는다양한방안들을모색해나가야한다. 한편, 선거과정에서제기되는여러오해와불신에대해적극적이고명확하게해명하려는노력이아울러요구된다. 이를통해선거관리에대한국민적신뢰를구축해나가는것이향후핵심적과제가될것이다. VI. 결론 중국현대소설의창시자인루쉰 ( 魯迅 ) 은그의작품 고향 에서 그무엇도애초부터존재했다고확정할수없다. 희망이란원래있다고도할수없고, 없다고도할수없다. 그것은마치땅위의길과같다 고이야기했다. 이러한그의언명은, 길이본래부터땅위에존재하는것이아니라걸어가는사람이많아지면그것이곧길이되는것처럼, 희망역시원래부터있는것이라기보다는많은사람들이같은생각을가지고같은미래를꿈꾸게될때비로소우리앞에나타나게되는것이라는의미로해석할수있다. 우리나라민주선거와정치발전의역사를돌이켜볼때이러한루쉰의 희망론 은매우의미있는시사점을우리에게제공해준다. 해방과더불어외부로부터이식된민주선거제도는역사적경험의부재와연이은정치 사회적혼란속에서우리사회에제대로착근되지못하였고, 뒤이어도래한권위주의체제하에서도선거는단순히민주주의의외피만을두른채실질적인기능을수행하는데실패하였다. 그러나이러한어려움속에서도진정한민주주의를이루어내고자하는희망은국민들사이에서점차확산되었고이후 1987년 6 29 선언과대통령직선제도입, 1994년통합선거법의제정등과같은역사적변곡점들을기점으로구체화되었다.

한국의공명선거발자취 31 그러나보다완전한민주주의와선거를구현하기위해서는여전히풀어야할많은난제들이도사리고있다. 전세계적인현상이기는하지만정치에대한냉소와무관심이확산되는가운데투표율이지속적으로하락하고있고정책선거운동은도입 10년이지났음에도불구하고아직까지만족할만큼의성과를이루어내지못하였다. 변화된선거환경에부합하는선거운동규제합리화, 정치자금조달과지출에있어서의투명성제고역시향후우리나라민주선거가더욱발전하기위해요구되는중요한과제들이라고할수있다. 희망은주어지는것이아니라만들어지는것이다. 자유롭고공정한민주선거에대한국민들의희망은쓰레기통에서장미를피우는기적을이루어내었다. 앞으로우리가해야할일은이러한희망의장미를지속적으로가꾸고키워나가안정적인민주정치체제를건설하는것이다. 이를위해지속적인법제선진화와더불어민주시민의식함양을통해성숙한선거 정치문화의개선을이루어나가야한다. 또한공정성과중립성에기반을둔적극적선거관리로선거과정에대한국민적신뢰를더욱공고히해나가는노력이필요하다. 다시한번 역동성의힘 을발휘하여불가능을가능으로바꾸어나가야할시점이다.

32 제 6 호 참 고 문 헌 강원택. 2011. 제3공화국선거. 한국선거학회편. 한국선거 60년 : 이론과실제. 서울 : 도서출판오름. 김미경. 2006. 매니페스토운동과정책공약분석 : SMART 기준을중심으로. 중앙선거관리위원회 국민대토론회발표집. 김선택. 2001. 민주주의와선거 : 민주적선거의과제및현실적여건을중심으로. 공법연구 제29집제4호. 7-27. 김용호. 2001. 한국정당정치의이해. 서울 : 나남출판. 김종철. 2004. 정치개혁을위한선관위의역할과과제. 선거관리 제50호. 66-83. 김형준. 2005. 인터넷 ( 사이버 ) 선거운동에대한고찰 : 문제점과개선방안을중심으로. 선거관리 제51호. 54-78. 서복경. 2011. 제1공화국선거. 한국선거학회편. 한국선거 60년 : 이론과실제. 서울 : 도서출판오름. 성승환. 2013. 선거관리기구에관한헌법학적연구. 서울대대학원박사학위논문. 심지연 김민전. 2006. 한국정치제도의진화경로 : 선거 정당 정치자금제도. 서울 : 백산서당. 이남영. 1993. 투표참여와기권 : 제14대국회의원선거분석. 이남영편. 한국의선거. 서울 : 나남. 이동윤. 2005. 태국선거과정의변화와지속성 : 2005년하원의원선거를중심으로. 동남아시아연구 제15권 2호. 259-299. 이종우. 2008. 공명선거와지방공직자의자세. 지방행정 제57권제653호. 25-37.. 2008. 국민의참정권과재외선거도입고찰. 국회보 통권 504호. 122-125.. 2009. 정치발전을위한선거관리위원회의역할과과제 : 정치관계법제중심으로. 의총논총 제4권제1호. 61-80.. 2014. 한국선거의변화와지속가능성 : 선거제도및선거관리모델변화를중심으로. 의총논총 제9권제1호. 43-72. 임성호. 2008. 정치발전을위한선관위의역할과발전방향 : 17대대선의평가. 선거관리위원회제17대대통령선거외부평가 430-458. 중앙선거관리위원회. 1973. 대한민국선거사. 서울 : 보진제.. 1981. 대한민국선거사 제1집. 서울 : 영진사.. 2013. 선거관리위원회 50년사. 서울 : 박영사. 중앙선거관리위원회의결50년사편찬위원회. 2014. 공명선거의발자취 : 중앙선거관리위원회의결 50년을중심으로. 서울 : 박영사. 최장집. 2006. 민주주의의민주화 : 한국민주주의의변형과헤게모니. 서울 : 후마니타스. 최한수. 1996. 한국선거정치론. 서울 : 대왕사.

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34 제 6 호 [ Abstract ] Footprints of Fair Elections in the Republic of Korea Lee, Jong Woo Standing Commissioner of National Election Commission of the Republic of Korea Elections are the starting point of democratic politics and the heart of democracy. Democracy blossoms only when elections are conducted fairly through people s free will and within a democratic process. Therefore, elections are the core hallmark of a free democratic political system, and at the same time an important yardstick to gauge the quality of the democracy and the level of political development in a given country. The first democratic election conducted in Korea on May 10, 1946 has been continuously developed in the midst of many political and social turmoils, and has been settled as one of the development model for many young democracies today. This thesis looks at where Korean elections are based on the international assessment of the democratic elections in Korea, and reviews how democratic elections have developed and changed in Korea for the last 67 years focusing on the historic tipping points. The rigged Presidential election on March 15, 1960, the June 29 Declaration, Dong-hae city re-election in 1969, and the legislation also known as comprehensive Election Law functioned as remarkable turing points in the history of democratic elections in Korea, which exerted significant influence on the development and chances of democratic elections afterwards. In particular, the transformation of election management in Korea into a role model of a political development type has greatly contributed not only to achieving the fairness in elections through active investigation and regulation, and enhancing the quality of democracy through the constant improvement of election law and election culture, but also to playing an important role in building a world-class election management

한국의공명선거발자취 35 system. Democratic elections in Korea, however, still face systematic, cultural and managerial challengers. In order to tackle them, various and continuos efforts are needed to streamline election regulation, raise the awareness of democratic citizenship, increase public participation, achieve elections based on manifestos and improve the transparency of political funding. Keyword: democratic elections, election management model, integrated election law, election management system, advance election law, election culture

2014 년지방선거에서사전투표제평가 37 2014 년지방선거에서사전투표제평가 가상준 단국대학교 국문요약 선거가대의민주주의운영에있어핵심이지만낮아지는정치및선거에대한관심으로인해대의민주주의는위기에놓여있다. 유권자들의선거참여를확대하기위해사전투표제가도입되었고전국단위선거로는 2014 년지방선거가사전투표제가실시된첫선거였다. 본연구는사전투표제가도입취지에맞게영향력을발휘하고있는지알아보는것을목적으로한다. 사전투표제의첫실시로인해이에대한영향력을정확히파악하기는어렵지만 2014년지방선거에서사전투표율과실제투표율비교를통해그리고선거에참여하지않은기권자, 사전투표유권자, 그리고선거일에참여한유권자의비교분석을통해사전투표제의영향력에대해알아보았다. 거시적분석과미시적분석을통해사전투표제는새로운유권자를투표소를이끌어투표율을높이는효과보다는기존에투표에참여하는유권자의투표일을분산시키는데그쳤다고말할수있다. 사전투표율은 11.5% 로높은편이지만전반적투표율은 2010년지방선거와비슷하다는점에서이러한점을찾을수있으며사전투표한유권자의정치적관심, 사회 경제적배경, 그리고과거투표경력을보았을때선거기권유권자보다는기존의전통적유권자에가깝기때문이다. 2014년지방선거에서사전투표제의영향력은제한적이었다. 그러나 2014년지방선거만을통해사전투표제의영향력을평가하는것은무리가있다. 앞서 2014년지방선거가가지는세월호라는특수성때문에더욱그렇다. 앞으로많은선거가치러지고사전투표제에대한논의가풍성해질때좀더분석적이고체계적인결과가도출될것이라기대한다. 주제어 사전투표제, 2014 년지방선거, 선거기권유권자, 투표율

38 제 6 호 I. 서론 대의민주주의운영의핵심원칙은선거라는기제를통해선출된대표가의회라는논의의장에서위임된권한을바탕으로국가의사결정에참여하는것이다. 이러한점에서선거는대의민주주의를유지하고운영해나가는데있어핵심적역할을수행하고있다고말할수있다. 그러나대의민주주의는참여와관심이라는점에서취약성을띠고있는데이를반영하듯이많은국가에서투표율은점점하락하고있는추세를보이고있다. 우리도투표율하락이라는추세에예외는아니다. 최근들어전국단위선거에서투표율이상승하면서이러한우려가잠잠해지기는하였지만젊은층의선거무관심, 정치에대한전반적불신등으로인해투표율이어떠한방향으로전개될지는모르는상황이다. 낮은투표율이문제시되는것은선거결과가갖는정통성과연결되기때문이다. 특히선거제도와맞물려낮은투표율로당선된대표는전체유권자의과반보다훨씬낮은지지를받아당선되는경우가많기때문이다. 최근들어많이논란이되는사안은유권자의선거참여가개인의경제상황에의해크게영향을받고있다는점이다. 즉, 경제적으로여유있는유권자의경우투표참여에어려움이없지만선거참여로인해경제적생활에타격을받는유권자는투표권행사에어려움이있다는것이다. 우리의경우선거일이법정공휴일로지정되어있지만이는공무원등에만적용되고일반기업등에는적용되지않아이들의참여가용이하지않을가능성이크다. 이로인해공정하고평등한투표참여가실시되는방안이필요하다는점이지적되었다. 특히한국정치학회가중앙선거관리위원회의뢰를받아실시한 우리나라의비정규직근로자투표참여실태조사에관한연구 ( 가상준외 2명 2011) 에의하면투표에참여하지못한비정규직근로자가상당히많은것으로조사되고있다. 이들중정치무관심으로인해투표가가능하였지만투표하지않은근로자도있었지만고용계약상의문제, 임금의감액, 고용주나상사의눈치때문에투표하지못하였다고대답한근로자가많은것으로나타나고있다. 물론이들말고도투표일에개인적사정으로인해의지는있지만투표에참여하지못하는유권자가있어, 선거참여의기회를확대함으로써투표율을높이는방안이논의되었었다. 많은논의및시행을통해결과적으로사전투표제가도입되었는데사전투표제는선거인이별도의신고없이사전투표기간동안 ( 일반적으로선거일전 5일부터 2일간 ) 사전투표소가설치되어있는곳전국어디에서나투표할수있는제도로선거참여의기회를

2014 년지방선거에서사전투표제평가 39 높일것이라는기대에서출발하였다. 전국단위선거에서사전투표제가실시된것은 2014 년지방선거가처음인데제도의효과성에대한논의는아직제한적으로이루어지고있는상황이다. 무엇보다 2014년지방선거의투표율이상승한원인이사전투표제실시에따른결과인지아니면다른요인이있는것인지정확히알수는없다. 이는사전투표제가실시되기전인 2012년국회의원선거와 2012년대통령선거의투표율도과거동일선거에비해상승한모습을보였기때문이다. 이러한이유로 2014년투표율상승이이러한경향의연장선인지아니면사전투표제실시에따른결과인지정확히파악하기어려운상황이다. 본연구는전국단위선거에서처음실시된사전투표제가도입취지에맞게영향력을발휘하고있는지알아보는것을목적으로한다. 사전투표제의첫실시로인해이에대한영향력을정확히파악하기는어렵지만 2014 지방선거에서사전투표율과실제투표율비교를통해그리고선거에참여하지않은기권자, 사전투표유권자, 그리고선거일에참여한유권자의비교분석을통해사전투표제의영향력에대해알아보려하며앞으로필요한과제는무엇인지논의해보려한다. 이를위해제II절에서는투표및사전투표제관련연구들에대해고찰해보고제III절에서는사전투표제도입배경과이에대한유권자들의평가를살펴보려한다. 제IV절에서는 2014년지방선거투표율과설문조사결과를통해사전투표제의영향력을측정해본다. 특히사전투표한유권자들의정치적태도와사회 경제적배경, 그리고과거투표경험을통해사전투표제의영향력에대해알아본다. II. 투표및투표율에대한기존연구 선거는대의민주주의운영의핵심기제로유권자의선거에대한관심과참여는강한민주주의제도의필수적요소라할수있다. 일반적으로선거참여는연령층이높을수록높아지는경향을보이고있는데, 교육과소득또한투표참여에중요한영향을미치는요인으로작용하고있다 ( 정수현 2012; Wolfinger and Rosenstone 1980). Wolfinger and Rosenstone는교육의영향력을감안한다면소득의영향은제한적이라는점을밝히고있으며남성의투표율이여성보다조금높다는점을보여주고있다. 남성이여성보다높은투표참여를보이고있다는결과들은그후에도지속적으로나타나고있었다. 그러나최근들어투표율에있어차이가없다는혹은여성이남성을앞서고있다는결과들이

40 제 6 호 보고되고있다 (Norris 2002). 교육, 연령의영향력은과거에비해변화하지않고있는데성별에의한투표율차이가과거와달라진것은여성교육수준의향상그리고여성이노동시장에서차지하는지위가향상되면서나타난것이라하겠다 (Norris et al. 2004). 한국의경우 20대후반부터 30대후반까지는여성들의투표율이높은것으로나타나고있다. 반면, 65세이상부터남성의투표율이높아지는미국과캐나다와달리한국에서는 40대부터남성의투표율이여성의투표율보다앞서는것으로나타나고있어 ( 구본상외 2명 2015) 이에대한많은관심이고조되고있다. 한편낮은연령대라고하더라도후보자의연령대에의해투표참여는영향을받을수있다고말하고있는데, 젊은후보가출마했을때젊은유권자들의투표참여가높아진다는것이다 (Pomante II and Schraufnagel 2015). 앞서소득은투표참여에영향을미치고있다고말하였는데소득뿐만아니라유권자의직업, 실업여부와같은경제적상황은투표참여여부를결정하는주요원인으로작용하고있다 (Rosenstone 1982; Stevens 2007). 일반적으로선거참여는정당에대한일체감과깊은관련이있다고말할수있다. 정당일체감은유권자의투표행태를설명하는데있어중요한요인으로 (Campbell et al. 1960), 정당일체감이강한유권자일수록투표에참여하는경향이강하며지지하는특정정당에투표할가능성이크다. 정당일체감이유권자의심리적귀속감에중점을둔연구라면합리적선택이론은비용과기대효용에초점을맞춰투표참여를설명하는연구라하겠다 (Downs 1957; Riker and Ordeshook 1968). 한편, 투표와같은정치참여를설명함에있어정치효능감은중요한설명변수라말할수있다. 정치효능감은자신의정치적활동이정부에영향을미칠것이라는인지 (cognition) 또는믿음 (belief) 으로정치신뢰와더불어민주주의유지에있어중요한정치정향이라하겠다 (Erikson and Tedin 1995). 정치신뢰감이정부생산 (output) 에대한평가와관련이있는데비해정치효능감은정부투입 (input) 결과와관련성을보이고있다 (Erikson and Tedin 1995). 이로인해, 정치효능감은정치참여, 특히선거및정치활동과관련이크다고하겠다 (Verba and Nie 1972). 투표율을설명함에있어투표개혁의영향력이많이논의되고있는데이는미국에서실시되고있는선거등록제도는투표율을하락시키는요인으로작용하고있기때문이다 (Converse 1971; Kaufmann et al. 2008). 1) 미국의경우매우낮은투표율로인해발생 1) 선거등록법의엄중성에따라투표율은낮게나타나고있는데일반적으로선거실시오래전에등록을마감하는주들의투표율은그렇지않은주들에비해낮은편이다 (Bibby and Holbrook 1996).

2014 년지방선거에서사전투표제평가 41 하는문제를해결하기위해많은종류의사전투표 (early voting) 예를들어우편투표 (vote by mail), 부재자투표 (absentee voting), 사전직접투표 (early in-person voting) 등이도입되어실시되고있다. 사전투표도입의취지는투표일에투표장에가는부담을줄이고편의를제공함으로써투표율을제고시키기위함이다. 그러나사전투표제는투표율에크게영향을미치지못하고있는것으로혹은제한적으로영향을미치는것으로나타나고있다 (Burden et al. 2014; Fitzgerald 2005; Gronke et al. 2007; Primo et al. 2007; Southwell 2009). 이러한결과들은투표율과선거법간의관계를설명하고있는구조차원에서의법률적이론 (structural legal theory) 주장 (Rusk and Stucker 1978) 과는다른결과를보여주고있어관심을끌고있다. 유권자들의투표참여를쉽게하기위한제도가도입된다면투표비용을줄여투표율상승효과를기대하는것이일반적예상이다. 그러나예상과는달리이러한결과가나타나고있지않은데사전투표제는경쟁적선거등과같이선거에대한관심과선거참여의효용성을높이는요인으로작용하지못하고있기때문이다 (Fitzgerald 2005; Gronke et al. 2007). 또한정치지식, 관심, 관여등은선거참여비용과관련이있기에이와직접관련된교육과민주시민성은선거비용을낮출수있지만사전투표제는그러한역할을하지못하는것으로나타나고있다 (Fitzgerald 2005; Gronke et al. 2007). Burden과그의동료들 (2014) 은사전투표제는투표일에참여가어려운유권자를끌고오는효과는있지만선거동원을분산시키고선거당일중요한행사에참여해야한다는사회적동력을약화시켜투표율향상에는영향을미치지못하고있다고주장한다. 이러한이유에대해사전투표율이높을경우정당의선거운동과광고, 동원을위한노력등선거자원의배분에영향을미치기때문이라말하고있다 (Burden et al. 2014). Stein(1998) 은분석을통해사전투표하는유권자들의정당일체감이높다는점을밝히고있는데이는사전투표제가새로운유권자를끌어오기보다는선거에참여하는기존유권자에게편의를제공하는것뿐임을보여주는것이다. 같은맥락에서 Neeley and Richardson(2001) 또한사전투표유권자와선거일에투표하는유권자와는차이가없다는점을밝히고있다. 결과적으로사전투표제는개표의정확성, 행정비용의절감, 유권자의만족감고취를위해서는필요한제도일지모르지만이를통해투표율향상을기대하기는어렵다는것이다 (Gronke et al. 2007). 그러나투표를위해서는선거등록이필요한미국에서의연구결과가한국에서도유사하게나타날지정확히말하기힘들다. 특히사전투표제가선거당일등록제 (EDR: Election Day Registration) 그리고등록과선거를동일에실시하는제도 (SDR: Same Day Regis-

42 제 6 호 tration) 와동시에실시될경우투표상승의영향력이발견되고있기에 (Burden et al. 2014) 우리의경우와사전투표제의효과를직접적으로비교하기는무리가있다. 그럼에도사전투표제의영향력에대한부정적인평가및논의 ( 김도경 2014; 이공주 2014) 가이어지고있는데김도경 (2014) 은사전투표제가시간적공간적제약을줄였지만편의를제공하지못하고있으며투표기권자흡수에도한계가있다고지적하고있다. 그러나이들분석은자료를통한검증이시도되지는못하였으며사전투표제의목표를어디에두고있는지에따라평가가달라질수있기에논의를정밀하게가져갈필요가있다. 이와는별도로현재운영되고있는사전투표제의과제에대해논하고있는연구들도발견된다 ( 김남수 2014; 이상신 2013). III. 사전투표제도입취지및평가 1. 사전투표제도입취지 사전투표제는선거당일지정투표소에서투표가불가능한유권자를위해별도의부재자신고없이사전투표기간통신망으로연결되어있는선거인명부와투표용지발급기를이용하여사전투표소가설치되어있는전국어디에서나투표할수있는제도다. 사전투표제의도입취지는유권자에투표참여에편의성을도모함으로써투표율상승을제고하기위함이다. 무엇보다선거당일투표가경제적여건상어려워선거참여를포기해야하는유권자에게사전에투표할수있는기회를줌으로써투표권행사를확대하려는것이다. 사전투표제는부재자투표제가가지고있는문제점을해결하고좀더진일보된유권자의참여방안을마련하는과정에서만들어진제도다 ( 김대년 2014). 기존의부재자투표는저조한참여율로인해문제점이지적되었는데, 이는무엇보다사전에부재자신고가필요했으며투표소는각시 군 구마다설치되었지만 400여개에불과하였기때문이다. 중앙선거관리위원회는투표참여의편의를확대하기위해 2009년사전투표제도입을주요내용으로하는공직선거법개정의견을국회에제출하였는데선거일전에투표하려는선거인은별도의신고나신청없이선거관리위원회가설치한투표소에가서선거일전에투표할수있도록하며, 선거구단위또는구 시 군단위로전산통합선거인명부를

2014 년지방선거에서사전투표제평가 43 구축하여투표소가설치된어디에서나투표할수있도록하자는것이핵심내용이다. 국회는 2012년 2월 29일공직선거법개정을통해통합선거인명부를활용한부재자투표를가능하게하였다. 이로인해통합선거인명부를활용하여부재자투표를실시하는경우누구든지신고할필요없이부재자투표소에서투표할수있게되었다. 이를통해 2013년재보궐선거부터통합선거인명부를활용한부재자투표가실시되었으며, 2014년 1월 17일국회는공직선거법을개정하여통합선거인명부를활용한부재자투표를사전투표로대체함으로써 2014년지방선거에서사전투표제는첫실시되었다. 2. 사전투표현황 2013년부터실시된사전투표제에대해유권자들은잘인지하고있으며사전투표한유권자들은어떠한이유로사전투표했는지알아보았다. 또한, 사전투표제가도입되었음에도투표에참여하지않은유권자들은어떠한사연을가지고있는지알아보았다. 이를위해 2014년 6월실시된 제6회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사 를이용하였다. 중앙선거관리위원회의뢰를받아한국정치학회와한국정당학회에의해실시된유권자정치의식조사는 2014년지방선거에서유권자의선택과인식을알아보고있다. 먼저설문조사응답자 1,204명에게 2014년선거에참여하였는지물어보았는데이중 322명 (26.8%) 이투표하지않았다고반면, 882명 (73.2%) 은투표하였다고대답하고있다. 2014 년지방선거투표율이 56.8% 인데비해설문조사를통해나타난투표율은 73.2% 로차이가크다는점을알수있다. 선거에참여한유권자중 149명은사전투표하였다고말하고 < 표 1> 2014 년지방선거투표여부 빈도 % 투표하지않았다 302 25.1 보통투표를하는편이나이번지방선거에서는못했다 20 1.7 사전투표하였다 149 12.4 선거당일투표했다 733 60.9 총계 1,204 100.0

44 제 6 호 < 표 2> 사전투표제인지도 빈도 % 알고있었다 1,110 92.2 알지못하였다 94 7.8 총계 1,204 100.0 있는데이는투표하였다고말한유권자중 12.4% 로실제사전투표율 11.5% 보다약간높은수준이다. 사전투표제에대해알고있었는지물어보았는데응답자의 92.2% 가사전투표제를알고있었다고말하고있다. 사전투표제가 2013년부터실시되어유권자들은이에대해잘알고있었으며중앙선거관리위원회의지속적인홍보로인해좋은결과가나타난것이라하겠다. 한편사전투표제인지여부와투표여부간관련성이있는지교차분석해보았는데 < 표 3> 에서보듯이투표하지않은유권자중사전투표제를알고있었다고말한응답자는 85.1% 인데비해알지못했다고말한응답자는 14.9% 였다. 이에비해 2014년지방선거에참여한유권자중 94.4% 가사전투표제를알고있었다고말하고있는데투표하지않은유권자와비교하여볼때높은인지도라하겠다. 2014년지방선거에투표하지않은유권자가사전투표제를인지못해참여하지못한것인지아니면선거에관심없어투표하지않은것인지는알수없지만투표에참여한유권자와그렇지않은유권자간사전투표제 < 표 3> 투표여부및사전투표제인지정도교차분석결과 선생님께서는사전투표제도를알고계셨습니까? 알고있었다 알지못하였다 총계 투표하지않았다 257 45 302 선생님께서는이번지방선거에투표하셨습니까? 보통투표를하는편이나이번지방선거에서는못했다 20 0 20 사전투표하였다 147 2 149 선거당일투표했다 686 47 733 총계 1,100 94 1,204

2014 년지방선거에서사전투표제평가 45 < 표 4> 사전투표한이유 빈도 % 개인적인사정으로선거당일에는투표가어려워서 선거당일에는직장이나생업등으로투표시간이보장되지않아서 우연히사전투표소근처에볼일이있어들렀다가시간적여유가있어서 사전투표에참가하고선거당일에는휴일을즐기고싶어서 77 51.7 23 15.4 15 10.1 24 16.1 기타 5 3.4 모름 / 무응답 5 3.4 총계 149 100 인지에있어차이가있음을확인할수있었다. 사전투표한유권자에게사전투표에참여한이유에대해물어보았는데이에대한결과를살펴보면개인사정으로선거당일투표가어려워서사전투표했다는응답이 51.7% 로가장높고, 사전투표에참여하여선거당일휴일을즐기고싶다는응답과선거당일직장이나생업등으로투표시간이보장되지않아서라는응답비율이각각 16.1% 와 15.4% 로그뒤를따르고있다. 사전투표제는선거일에투표해야한다는부담감을줄여줌으로써많은유권자를투표소로향하게하는데있다. 이러한차원에서개인사정으로선거당일투표가어렵다고대답한응답자와선거당일직장이나생업등으로투표시간보장이어렵다고대답한응답자에게있어사전투표제는유익한제도라하겠다. 그러나사전투표제의효과를과거투표참여에어려움이있는새로운유권자를투표소로인도한다는데맞춘다면사전투표제의영향력은미약하다고말할수있다. 한편, 투표에참여하지않은응답자에게이유가무엇인지물어보았다. 개인적인일 / 출근 / 여행등으로참여하지못하였다는응답자가 45.3% 로가장높고, 정치에별로관심이없어서가 18.6%, 투표를해도바뀌는것이없어서가 14.9% 로그뒤를따르고있다. 출근때문이라대답한응답자도있지만어느정도인지파악하기어렵고, 투표절차가너무복잡해서라고대답한응답자가 0.9% 인것을감안하면투표에참여하지않은응답자의대부분은정치에대해무관심하고냉소적인유권자라말할수있다. 특히개인적인일 / 출근 / 여

46 제 6 호 < 표 5> 투표에참여하지않은이유 빈도 % 개인적인일 / 출근 / 여행등으로 146 45.3 마음에드는후보가없어서 28 8.7 정치에별로관심이없어서 60 18.6 마음에드는정당이없어서 4 1.2 후보자에대해잘몰라서 28 8.7 투표를해도바뀌는것이없어서 48 14.9 누가당선될지뻔해서 5 1.6 투표절차 ( 과정 ) 가너무복잡해서 3.9 총계 322 100.0 행이라고대답한응답자들중 87.0%(146명중 127명 ) 가사전투표제를알고있었다고대답하고있는데이들은선거전사전에투표할수있었지만그렇게하지않은것이다. 이는이들의선거에대한관심이낮고참여의지가약하기때문이라하겠다. 위의결과를종합적으로보았을때사전투표제는확정된투표일과정해져있는시간에지정된장소에가야하는유권자의부담을줄여준것은확실하다. 물론사전투표제가과거선거에참여하지않는유권자들의부담도줄여준것은사실이지만이들을투표장으로유인하는효과가있다고말하기는힘들다. 이를조금더자세하게알아보기위해사전투표율과공식선거일투표율에대해알아보았고유권자수준에서분석을시도해보았다. IV. 사전투표제영향력평가 1. 지역별 / 연령별사전투표제분석 2013년치러진상반기와하반기재보궐선거에서사전투표율을보면먼저상반기에서는서울노원병, 부산영도구, 충남부여 청양군에서국회의원선거가실시되었는데사전

2014 년지방선거에서사전투표제평가 47 투표투표율은각각 8.38%, 5.93%, 5.62% 였다. 한편하반기에는화성시갑과, 포항시남구 울릉군에서국회의원선거가있었는데사전투표율은각각 5.30% 와 5.58% 였다. 과거이지역에서실시된 2012년총선에서부재자투표율과비교해보면다섯지역모두크게상승하였다는점을발견할수있다. 2) 2013년전반기와 2013년후반기평균투표율도과거재보궐선거투표율과비교해매우높은편인데이는사전투표제의영향력이라말할수있다. 한편사전투표제가전국단위선거에서처음실시된것은 2014년지방선거가처음이었는데사전투표율은 11.5% 로매우높은편이었다. 무엇보다 2013년상반기와하반기에실시된재보궐선거에서의사전투표율을비교해볼때크게상승한결과라하겠다. 이는 2013년중앙선거관리위원회의홍보와유권자의경험그리고 2014년중앙선거관리위원회의홍보가낳은결과라말할수있다. 한편, 성별로구분해사전투표율을살펴보면남성의투표율이 13.8% 로여성의투표율 9.2% 보다높았다. 지역별로사전투표율을살펴보면 < 표 6> 에서보듯이도시보다는도지역의투표율이높은편이다. 특히전남, 전북의투표율이가장높으며대구와부산이가장낮은투표율을보이고있다. 연령대별로사전투표율과실제투표율을살펴보면 < 표 7> 과 < 표 8> 이이에대한결과를보여주고있는데 < 표 7> 을통해 20대전반남성의사전투표율이 28.6% 로가장높고, 19세남성이 23.4% 로그뒤를따르고있음을알수있다. 이는군복무혹은학업을위해 < 표 6> 지역별사전투표율 지역 투표율 지역 투표율 지역 투표율 서울 11.1 울산 10.7 전북 13.1 부산 8.9 세종 15.1 전남 18.0 대구 8.0 경기 10.3 경북 13.1 인천 11.3 강원 14.2 경남 11.9 광주 13.3 충북 13.3 제주 11.1 대전 11.2 충남 11.9 출처 : 중앙선거관리위원회 2) 2012 년총선부재자투표율을보면서울노원병 2.1%, 부산영도구 1.5%, 충남부여 청양군 2.2%, 경기화성갑 1.5%, 경북포항남구 울릉군 2.3% 였다.

48 제 6 호 < 표 7> 성별 연령대별사전투표율 19 세 20 대전반 20 대후반 30 대전반 30 대후반 40 대 50 대 60 대 70 대이상 전체 남성 23.4 28.6 11.7 9.9 10.2 11.4 13.8 14.8 12.2 13.8 여성 10.5 10.7 10.3 9.0 8.5 8.6 9.3 9.8 8.6 9.2 전체 17.4 20.2 11.1 9.5 9.3 10.0 11.5 12.2 10.0 11.5 출처 : 중앙선거관리위원회 자신의지역을떠나타지에서생활하는남성이많기때문이라하겠다. 한편사전투표율에서눈에띄는것은 50대이후연령대에서도발견되는높은사전투표율이다. 원래선거에높은참여를보이는 50대이상유권자의사전투표참여가높다는점은전체 11.5% 사전투표율에서이들이미치는영향력이크다는점을말해주는것이다. 물론 < 표 8> 에서보듯이 50대이후연령대의실제투표율또한높은편이며사전투표율을제외하고도높은투표율을보이고있다. 한편, 19세, 20대전반, 20대후반, 30대전반의투표율은사전투표율을제외할경우 30% 대로매우낮음을알수있다. 이러한경향은 30대후반남성유권자에서도나타나고있다. 반면 50대, 60대, 70대이상유권자의사전투표를제외한투표율은대부분 50% 이상으로앞선연령대와비교하여상당한차이를보이고있다. 50 대이상유권자의사전투표율과전반적투표율이높다는점, 19대남성과 20대전반남성 < 표 8> 성별 연령대별투표율 19 세 20 대전반 20 대후반 30 대전반 30 대후반 40 대 50 대 60 대 70 대이상 전체 남성 51.9 (28.5) 53.4 (24.8) 42.3 (30.6) 42.1 (32.2) 47.1 (36.9) 52.3 (40.9) 63.7 (49.9) 77.0 (62.2) 77.8 (65.6) 57.2 (43.4) 여성 52.6 (42.1) 49.2 (38.5) 48.2 (37.9) 48.2 (39.2) 52.9 (44.4) 54.4 (45.8) 62.5 (53.2) 72.0 (62.2) 60.6 (52) 57.2 (48) 전체 52.2 (34.8) 51.4 (31.2) 45.1 (34.0) 45.1 (35.6) 49.9 (40.6) 53.3 (43.3) 63.2 (51.7) 74.4 (62.2) 67.3 (57.3) 57.2 (45.7) 출처 : 중앙선거관리위원회 ( ) 는사전투표율을제외한투표율

2014 년지방선거에서사전투표제평가 49 의사전투표율은높지만전반적투표율은낮다는점을통해사전투표제가 19세남성, 20 대전반남성의투표율은올렸지만전반적인투표율을높였다고말하는데는한계가있다고하겠다. 2014년사전투표율 11.5% 는 2010년지방선거부재자투표율 3.9% 와비교해보면커다란차이를보인다. 물론부재자투표율과사전투표율을직접비교한다는것은절차및편의성등을감안할때무리가있을수밖에없다. 그러나선거전투표하는인원이어느정도인지를가늠한다는점에서비교의의미가있다고하겠다. 한편, 사전투표율이전반적으로투표율을높였는지에대해알아보면그렇지않다는점을발견할수있다. < 표 9> 는이러한점을보여주고있는데 2010년에비해 2014년전국투표율은 2.3% 상승하였는데대부분지역에서 2014년투표율이높은편이다. 그러나 2010년부재자투표를제외한투표율과 2014년사전투표를제외한투표율을비교해보면 2010년투표율이대부분지역에서높은편임을알수있다. 이러한결과는사전투표한유권자들이선거당일투표가어려워사전투표한것이라기보다는과거선거당일투표소에가던유권자들이다른이유로사전투표한유권자라는점을의미하는것이다. 이러한점을거시집합자료를통해입증하는것은어렵지만 2010년비교해크게차이나지않는평균투표율그리고사전투표 < 표 9> 2010 년, 2014 년지방선거투표율비교 2010 년 2014 년 2010 년 2014 년 지역 투표율 부재자제외투표율 투표율 사전투표제외투표율 지역 투표율 부재자제외투표율 투표율 사전투표제외투표율 서울 53.9 50.7 58.6 45.3 강원 62.3 57.6 62.3 48.1 부산 49.5 45.7 55.6 47.5 충북 58.8 54.6 58.8 45.5 대구 45.9 41.5 52.3 46.7 충남 56.5 52.4 55.7 43.8 인천 50.9 47.1 53.7 44.3 전북 59.3 54.4 59.9 43.8 광주 49.8 45.1 57.1 42.4 전남 64.3 59.1 65.6 47.6 대전 52.9 48.7 54.0 43.8 경북 59.4 54.7 59.5 46.7 울산 55.1 50.9 56.1 42.8 경남 61.8 57.3 59.8 47.9 경기 51.8 48.2 53.3 45.4 제주 65.1 61.4 62.8 51.7 출처 : 중앙선거관리위원회

50 제 6 호 ( 부재자투표 ) 한유권자를제외한선거당일투표율을보았을때 2014년투표율보다는 2010년투표율이높다는점이이를반영하고있다. 물론전반적으로 2014년지방선거에대한낮은관심과참여로인해 2014년투표율이낮게나올수밖에없는상황임에도사전투표제가이를보완하여 2010년보다높은투표율이나오게되었다는주장도가능하다. 그러나집합적자료를통해보았을때사전투표제의영향력은미비한것으로나타나고있다. 2. 유권자수준에서사전투표제분석 과연사전투표제가투표율상승에영향을미치는요인으로작용하고있는지좀더구체적으로알아보기위해 2014년지방선거후실시된설문조사결과를통해미시적으로분석해보았다. 사전투표제가유권자에게편의를제공해투표율상승으로연결되기위해서는과거선거에무관심하고선거에참여하지않은유권자를투표장으로데려와야한다. 그렇다면사전투표를통해선거권을행사한유권자는선거당일에투표한유권자보다는선거에참여하지않은유권자 (nonvoter) 와비슷한정치적태도및사회, 경제적배경을보여야한다. 만약사전투표를통해선거에참여한유권자가전통적으로선거에참여하는유권자라며이들의정치적태도및사회, 경제적배경은선거에참여하지않은유권자보다는선거에일반적으로참여하는유권자와비슷할것이다. 이러한점을알아보기위해세개집단, 즉선거기권자, 사전투표유권자, 선거일투표참여유권자의 2014년지방선거관심, 일반적정치관심, 연령, 그리고소득수준을알아보았다. < 표 10> 은세집단의평소정치에대한관심, 2014년지방선거에대한관심, 평균연령, 평균소득구간을보여주고있다. 먼저정치에대한일반적관심을보면투표에참여하지않은기권자들의관심도가가장낮으며투표일에선거에참여한전통적유권자, 사전투표유권자순으로나타나고있음을알수있다. 사전투표유권자의정치관심도가가장높게나타나고있는데, 세집단의 2014년지방선거에대한관심도를비교해보았을때도발견할수있다. 사전투표유권자의 2014년지방선거에대한관심도가가장높으며, 기권유권자의관심도가가장낮게나오고있다. 특히사전투표유권자의정치에대한일반적관심도와 2014년지방선거에대한관심도가투표기권유권자보다는전통적유권자와비슷한경향을보이고있음을알수있다. 세집단의평균연령을비교해보면투표기권유권자의평균연령은 38.36으로사전투표유권자, 전통적유권자보다는젊지만사전투

2014 년지방선거에서사전투표제평가 51 < 표 10> 투표기권자, 사전투표유권자, 전통적투표유권자비교 정치에대한관심 3) 2014 년지방선거관심 4) 연령소득 5) 투표기권유권자 3.01 2.96 38.36 4.33 사전투표유권자 2.21 1.85 48.64 3.87 선거당일투표유권자 2.31 2.02 48.70 4.04 전체평균 2.48 2.25 45.93 4.10 F 값 117.281 (p<0.001) 225.264 (p<0.001) 56.101 (p<0.001) 4.768 (p=0.009) 표유권자와전통적유권자의평균연령은거의차이가없음을알수있다. 세집단의소득을보았을때사전투표유권자의소득이가장낮고, 투표기권유권자의소득이가장높은것으로나타나고있다. 일반적으로투표를하지않은유권자는정치적으로무관심하고냉소적인태도를보이며경제적으로는어려운환경으로인해선거참여가힘든유권자라예상하게된다. 그러나 < 표 10> 의결과에서투표기권유권자는정치적관심은낮으나경제상황은예상과는달리높은것으로나타나고있다. 그럼에도소득에서도마찬가지로사전투표유권자는투표기권유권자보다는전통적유권자에가까운것으로나타나고있다. < 표 10> 의결과를종합해보았을때사전투표유권자가과거선거에참여하지않은유권자라기보다는일반적으로투표일에선거에참여하는유권자가사전에투표에참여한것이라말할수있다. 이는앞서잠시논의했지만사전투표제가투표기회를확대함으로 3) 이에대한설문문항은다음과같은데 1에가까울수록매우높은관심을 4에가까울수록매우낮은관심을 의미한다. 선생님은평소정치문제에얼마나관심을갖고있습니까? 1 매우관심이많다 2 관심이있는편이다 3 관심이없는편이다 4 전혀관심이없다 4) 이에대한설문문항은다음과같은데 1에가까울수록매우높은관심을 4에가까울수록매우낮은관심을 의미한다. 선생님께서는이번지방선거에얼마나관심이있었습니까? 1 매우많았다 2 조금있었다 3 별로없었다 4 전혀없었다 5) 소득을묻는질문은다음과같이되어있으며소득평균은소득구간인 1~9 사이다. 선생님댁의한달가구소득은얼마나되십니까? 1 100만원미만 2 100~199만원 3 200~299만원 4 300~399만원 5 400~499만원 6 500~599만원 7 600~699만원 8 700~799만원 9 800만원이상

52 제 6 호 < 표 11> 2014 지방선거투표와 2012 년국회의원선거투표교차분석 구분 2014 년지방선거 투표기권사전투표일반투표 합 2012 년국회의원선거 투표기권 투표참여 109 (37.3%) 183 (62.7%) 6 (4.1%) 140 (95.9%) 34 (4.9%) 664 (95.1%) 149 987 카이제곱 : 202.249(p<0.001) 합 292 146 698 1,136 써유권자에게편의를제공하고있다는점에대해서는이의는없다. 그러나과연누구한테편의를제공하고있는지자세히살펴보면투표기권자라기보다는일반적으로선거에참여하는전통유권자라고하겠다. 다음으로사전투표유권자들의과거투표행태를통해이들이과거투표기권자인지아니면전통적유권자에가까운지알아보았다. 사전투표유권자들이과거에투표에참여하지않은모습을보였지만사전투표제를통해선거에참여한것이라면사전투표제는새로운유권자를투표소로끌어들인역할을한것이다. 그러나사전투표유권자가과거에도투표에참여한유권자라면사전투표제는일반적으로선거에참여하는유권자에게편의를제공한역할을한것이다. < 표 11> 은 2014년지방선거투표여부및방식과 2012년국회의원선거투표여부교차분석결과를보여주고있다. 2014년지방선거에기권한 292명의유권자중 37.3% 는 2012년국회의원선거도참여하지않았으며 62.7% 는참여한것으로나타나고있다. 예상보다높은참여율을보여주고있는데이들이투표참여가항상기권의형태도나타나는것은아님을보여주는것이다. 반면사전투표한유권자와선거당일투표한전통적유권자중 95.9% 와 95.1% 는 2012년국회의원선거에투표하였음을알수있다. 이는사전투표유권자는새로운유권자라기보다는전통적유권자임을보여주는결과다. < 표 12> 는 2014년지방선거투표여부및방식과 2012년대통령선거투표여부교차분석결과를보여주고있는데 < 표 11> 의결과와매우비슷하다. 전국단위선거중가장중요한선거여서그런지 2014년기권한유권자중 25.4% 만이 2012년대통령선거에기권하였고 74.6% 는참여한것으로나타나고있다. 한편사전투표유권자중 4.1% 만이 2012

2014 년지방선거에서사전투표제평가 53 < 표 12> 2014 지방선거투표와 2012 년대통령선거투표교차분석 구분 2014 년지방선거 투표기권사전투표일반투표 합 2012 년대통령선거 투표기권 투표참여 74 (25.4%) 217 (74.6%) 6 (4.1%) 139 (95.9%) 22 (3.1%) 679 (96.9%) 102 1,035 카이제곱 : 129.879(p<0.001) 합 291 145 701 1,137 년대통령선거에서기권한것으로나오고있다. 전통적투표유권자중에서도 3.1% 만이기권투표자로사전투표유권자와비슷한경향을보이고있다. < 표 12> 의결과도사전투표유권자는과거선거에참여하지않은새로운유권자가아니라일반적으로선거에참여하는유권자임을보여주는것이다. 마지막으로 4년전실시된 2010년지방선거참여여부와 2014년지방선거투표여부및방식에대해교차분석을실시해보았다. < 표 13> 은이에대한결과를보여주고있는데 2012년실시된대통령선거와국회의원선거에비해 2014년지방선거에서기권한유권자의 2010년지방선거투표율이낮은것으로나타나고있다. 그럼에도 2014년기권유권자중 56.0% 가 2010년지방선거에참여한것으로나와기대보다높은투표율을발견할수 < 표 13> 2014 지방선거투표와 2010 년지방선거투표교차분석 구분 2014 년지방선거 투표기권사전투표일반투표 합 2010 년지방선거 투표기권 투표참여 124 (44.0%) 158 (56.0%) 12 (8.6%) 128 (91.4%) 62 (9.1%) 622 (90.9%) 198 908 카이제곱 : 175.042(p<0.001) 합 282 140 684 1,106

54 제 6 호 있었다. 그러나이번결과에서도마찬가지로사전투표유권자는 2010년지방선거에서도높은참여율을보였고이러한참여율은전통적유권자와크게다르지않았다. 특히 < 표 13> 의결과는두번의지방선거의투표여부를교차분석한것이기때문에지방선거를대통령선거와국회의원선거와비교해보았을때와는달리유권자의행태를조금더비슷한상황에서비교할수있는기회를제공한다. 여기에서도앞선결과와다르지않은결과가나왔다는것은사전투표유권자가과거투표기권유권자가아니며, 사전투표제가과거선거에참여하지않은기권유권자에게편의를제공하고있기보다는과거에선거에참여했던유권자에게편의를제공하고있음을보여주는것이다. 3. 분석결과의의미 사전투표제는선거참여장벽을낮춤으로써과거선거에참여하지않았던혹은못했던유권자의선거참여기회를확대시키기위해도입되었다. 그러나 2014년지방선거결과를지역및연령대별그리고유권자수준에서분석해보면도입취지에맞는결과가나타나고있다고말하기는힘들다. 물론이번선거가전국단위선거중사전투표제가실시된첫번째선거였기에이를통해사전투표제의영향력이있는지아니면없는지단정적으로결론내리는것은어렵다. 그럼에도불구하고사전투표제의영향력은예상과는달리나타나고있지않다. 여기에대한원인을찾아보면대부분의유권자가사전투표제에대해매우잘인지하고있다는점을감안했을때두가지차원에서논의가가능하다. 첫번째로앞서언급했듯이사전투표제는도입취지와는달리기존에선거에참여하는유권자의참여방식만바꾸었을뿐여러가지이유로선거에참여하지않는유권자의참여를이끌지는못하였다고말할수있다. 이는사전투표제가기대했던것과는다른방향으로효과가발휘된것으로사전투표제는선거기권자들이투표에참여하게끔하는동력이되지못하고있는것이다. 두번째로이번 2014년지방선거의특수성에서이유를찾을수있다. 세월호사건으로인해후보자와정당은조용한선거운동을벌였는데이는유권자는정당혹은후보자와접촉할수있는기회를제한하였다. 이로인해유권자는후보자와정당에대한정보를수집하는데어려움이있었고결과적으로 2014년선거에대한관심이낮아졌다고말할수있다. 일반적으로경쟁적선거일수록, 유권자와후보자의접촉이많을수록투표율은상승하는데 (Riker and Ordeshook 1968; Rosenstone and Hansen 1993) 2014년지방선거는세월호사건으로인해그렇지못하였다. 이에따라낮은관심속에서사전투

2014 년지방선거에서사전투표제평가 55 표제자체효과는있었지만선거전반에대한정보부족으로인해기대와같은투표율의커다란상승은나타나지않은것이라하겠다. 특히 2014년지방선거의특수성은과거선거와비교해지나치게높아진일관투표유권자의비율을통해알수있다 ( 가상준 2015). 선거운동과미디어효과를통해후보자, 정책, 정당의영향력이유권자에미쳐야하는데차분한분위기속에서치러진선거운동으로인해유권자는후보자와정당정책에대한정보를얻기에한계가있었고이에유권자는과거어느때보다정당영향력에의존하여투표하는경향을보이다보니일관투표유권자는많아지게되었다 ( 가상준 2015). 이는 2014년지방선거의특수성을보여주는것으로사전투표제영향력을 2014년지방선거를통해결론내리는데에는한계가있을수밖에없다는것이다. V. 결론을대신하여 대의민주주의의운영에있어핵심은선거라말한다. 그러나대의민주주의하에서유권자들은정치에대한낮은관심및참여로인해선거에서낮은투표율은문제로인식되고있다. 무엇보다선거결과가갖는정통성때문이다. 최근치러진주요선거에서투표율은높아졌지만, 과거에비해낮아진투표율을해결하기위해많은정책적방안들이논의되었다. 국회와중앙선거관리위원회는과거의부재자투표제를사전투표제로대체함으로써문제해결에접근하였다. 한국의사전투표제는선거당일지정투표소에서투표가불가능한유권자를위해별도의신고없이사전투표기간사전투표소가설치되어있는전국어디에서나투표할수있게한제도로투표에있어시간과공간의제약을완화시킴으로써투표참여의기회를확대시키는데도입취지를두고있다. 본연구는사전투표제가도입취지에상응하여영향을발휘하고있는지알아보는것을목적으로하여분석을시도하였다. 지역별, 연령별분석과유권자수준에서의분석을통해사전투표제는새로운유권자를투표소로이끌어투표율을높이는효과보다는기존에투표에참여하는유권자의투표일을분산시키는데그쳤다고말할수있다. 사전투표율은 11.5% 로높은편이지만전반적투표율은 2010년지방선거와비슷하다는점에서이러한점을찾을수있었다. 또한사전투표한유권자의정치적관심, 사회 경제적배경, 그리고

56 제 6 호 과거투표경력을보았을때투표기권유권자보다는기존의전통적유권자에가깝다는점을통해사전투표제의미비한영향력을발견할수있었다. 외국연구에서와마찬가지로사전투표제의영향력은미비한것으로나타나고있는데이는선거의참여가편의를제공한다고해서선거참여유권자가늘어나는것은아니기때문이다. 즉, 사전투표제는경쟁적선거등과같이선거에대한관심과선거참여의효용성을높이는요인으로작용하지못하고있으며 (Fitzgerald 2005; Gronke et al. 2007), 교육과민주시민성과같이선거비용을낮추는요인으로작동하지못하고있기때문이다 (Fitzgerald 2005; Gronke et al. 2007). 근본적으로사전투표제가투표율상승이라는효과를발휘하기위해서는정치효용은높이고비용을줄이는작업이동시에이루어져야한다. 정치효용을높이기위해서는정치관계법개정을통한선거운동의확대가필요하다. 선거운동의많은제약으로인해선거운동이유권자의관심을끌기에는한계가있기때문이다. 또한좀더심도있는민주시민교육의확대를통해유권자의선거에대한의무및책임감을높여야한다. 이러한작업이동시에이루어질때사전투표제는많은유권자에게편의를제공하는수단으로영향력을발휘할수있을것이다. 2014년지방선거에서사전투표제의영향력은제한적이었다. 그러나 2014년지방선거만을통해사전투표제의영향력을평가하는것은무리가있다. 앞서 2014년지방선거가가지는세월호라는특수성때문에더욱그렇다. 즉, 2014년지방선거에서사전투표제효과의문제보다는 2014년지방선거에유권자와후보자그리고정당이교류할수있는기회가제한적이었기때문에사전투표제의영향력은기대와달리발휘되지못했을가능성이높기때문이다. 앞으로많은선거가치러지고사전투표제에대한논의가풍성해질때좀더분석적이고체계적인결과가도출될것이라기대한다.

2014 년지방선거에서사전투표제평가 57 참 고 문 헌 가상준. 2015. 2014년지방선거결과분석 : 일관투표유권자를중심으로. 동서연구 27-3: 43-64. 가상준 김준석 유성진. 2011. 우리나라의비정규직근로자투표참여실태조사에관한연구. 2011년도중앙선거관리위원회용역보고서. 구본상 윤상진 최준영. 2015. 20~30대남녀유권자투표율의성별역전현상에관한퍼즐. 한국정당학회보 14-2: 115-140. 김남수. 2014. 사전투표제의의미및과제. 제주발전연구 28: 83-98. 김대년. 2014. 사전투표제도의도입경과와그확대방안에관한연구. 한국지방자치학회보 26-4: 287-314. 김도경. 2014. 사전투표제가투표율에미치는영향. 한국시민윤리학회보 27-1: 1-23. 이공주. 2014. 사전투표제도의문제점과대응방안에관한연구. 헌법학연구 20-3: 165-192. 이상신. 2013. 사전투표의명과암 : 제도적특징과문제점, 그리고보완의가능성. 세계지역연구논총 32-1: 33-60. 정수현. 2012. 투표율과사회경제적지위모델 : 제4회와제5회전국동시지방선거투표율분석. 한국정치연구 21-1: 27-54. Biddy, John F., and Thomas M. Holbrook. 1996. Parties and Election. In Politics in the American States. Virginia Gray and Herbert Jacob, eds. Washington D.C. CQ press. Burden, Barry C., David T. Canon, Kenneth R. Mayer, and Donald P. Moynihan. 2014. Election Laws, Mobilization, and Turnout: The Unanticipated Consequences of Election Reform. American Journal of Political Science 58-1: 95-109. Campbell, Angus, Philip E. Converse, Warren E. Miller, Donald E. Stokes. 1960. The American Voter. New York, NY: Wiley. Converse, Philips E. 1971. Non-Voting among young adulates in the United States. In Political Parties and Political Behavior. Edited by William J. Crotty, Donald M. Freeman, Douglas S. Gatlin. Boston, MA: Allyn & Bacon. Down, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York, NY: Harper and Low. Erikson, Robert S., and Kent L. Tedin. 1995. American Public Opinion. MA. Allyn and Bacon. Fitzgerald, Mary. 2005. Greater Convenience But Not Greater Turnout: The Impact of Alternative Voting Methods on Electoral Participation in the United States. American Politics Research 33-6: 842-867.

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2014 년지방선거에서사전투표제평가 59 [ Abstract ] Evaluation of the Early Voting System in the 2014 Local Election Ka, Sangjoon Dankook University Election is the core factor in representative democracy; however, scholars contend that representative democracy is in crisis due to low interest and participation in election. In order to expand electoral opportunity of voters, the National Assembly adopted the early voting system. The early voting system was implemented in nationwide scale election for the first time in the 2014 local election. The purpose of the study is to measure the effect of the early voting system on turnout. The study examines the effect of the early voting system by comparing a early voting rate with a real turnout rate and analyzing political attitude and socio-economic background of early voters, nonvoters, and traditional voters casting ballot in the official election day. The results that the turnout rate of the 2014 local election is not much different from the rate of 2010 local election in spite of high early voting rate and early voters are similar to traditional voters than nonvoter in terms of political attitude, socio-economic background, and voting career indicate that the early voting system does not play a role in attracting new voters. Rather, the system just expands election days of voters planing to cast ballot. Since early voting system has been conducted only once in national election, it is too early to conclude the effect of the early voting system. It is expected to discuss more about the effect of the system as scholars have more results of national elections. Keyword: early voting, 2014 local election, nonvoter, turnout rate

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 61 법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 : 기업의정치자금기부규제에대한검토를중심으로 조소영 부산대학교 국문요약 정치자금의문제는정치영역에서의문제이고정치적공동체내에서의주권자인국민의정치적자유권과밀접한관계를갖는다. 그러므로국민은정치자금기부행위에의해서자신이지지하는정당이나후보자를지원할수있는정치적의사표현의자유나정치활동의자유를원칙적으로자유롭게향유할수있어야한다. 그런데이러한원칙적인정치적자유권을향유할수있는국민의범위는헌법적인검토와연구가필요한문제이다. 왜냐하면국민주권이념에의할때주권자는국민인자연인이라는것이틀림없는사실이지만, 법에의해특별히그인격이부여된법인이나단체도비록주권자는아닐지라도그존재성에기하여어떠한의미에서는정치적자유권을향유할수있는주체가될수있기때문이다. 다만정치자금기부와관련된개인과법인 단체의권리인정여부와범위문제는관련된영역이정치적활동의영역이기때문에, 특히자본력에있어서개인을능가하는단체와의힘의불균형을조정해야할필요성이있을뿐만아니라이러한불균형을방치하는경우에는자연인인개인들의주권자로서의지위가약화되는지경에이르게된다는점에서규제의당위성은인정된다. 더군다나그단체가막강한자본력을보유한기업인경우에는더신중한검토와고민이함께해야만하는것이다. 이러한문제의식을바탕으로하여이글에서는정치자금기부에대한규제를내용으로하는현행정치자금법규정에관한분석을전개하되, 법인 단체중에서도기업의정치자금기부규제에관한전면적금지규정에대한검토를주된분석대상으로하고있다. 기업을포함한법인이헌법상일부정치적자유권의기본권주체성을갖는것인지, 법인의정치적영역에서의기본권능력이인정된다는것이어떤 주제어 정치자금법, 기업의정치자금기부금지, 기업의정치적의사표현의자유, 기업의정치활동의자유, 기업의기본권주체성 ( 기본권능력 )

62 제 6 호 의미인지, 기업의정치자금기부에관한제한규정은어떻게변해왔는지, 2004년정치자금에관한법률이개정됨으로써기업의정치자금기부가전면적으로금지된이후 2006 년부터선관위가정치관계법개정의견으로제시한내용들은어떤것이었는지, 관련된판례의내용은어떤것인지그리고기업의정치자금기부에대한전면적금지는헌법적으로어떻게평가되어야하는것인지등을중심으로논의하였다. 그리고이러한논의과정을통해서현행정치자금법상의법인 단체의정치자금기부금지규정의개정방향을모색해보고자하였다. I. 들어가는말 우리는국민이주권자인공동체에속해있고, 그공동체의운영을위한통치기관을구성함에있어서대의제도를채택하고있다. 즉주권자인국민이그대표자를선출하고그들에게국가의사를결정할권한을부여하는방식이다. 이러한 대의제도 는통치를위한기관의구성원리로서, 국민주권의이념을존중하면서도현대대중사회가안고있는여러가지민주정치에대한장애요인들을합리적으로극복하기위해서창안된조직원리라고할수있다. 1) 국민주권의이념을실현하는방법으로대의제도를채택한것은국가의사를결정하기에가장적합한인물을국민이직접선택하여그의식견, 경험, 지식, 판단력, 공동체에대한애정과책임감등을바탕으로그로하여금국가의의사를결정하게하기위함이고, 2) 주권자인국민은그대표자를예정된임기동안은신임하고주기적인선거를통해주권자가그에대한책임을물을수있는구조를채택했다는의미이다. 그런데자유민주국가의통치기관구성과정과선출된대표자들의정책결정활동은정치적영역일수밖에없고, 그정치적영역내에서의국민의대표자들의정치활동은정치자금과불가분의관계를가질수밖에없는것이현실이다. 또한동시에이러한현실은정치사에서목도되었던많은사건들을굳이떠올리지않더라도돈과정치의부정적인관련성과부작용들을배태하게하고있으며이로인해항상양자의관계에대한감시와규제의필요성을우선 1) 허영, 헌법이론과헌법 ( 박영사, 2014), 857면. 2) 정종섭, 대의원리의기본개념들에대한분석, 헌법연구 1 ( 철학과현실사, 1994), 228면.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 63 적으로각인시킨다. 한편현대의자유민주국가는모든국민의정치적인자주성과자결력을그존립의바탕으로한다. 3) 때문에모든국민이올바른사고력과판단력을가지고정치문제에대한자주적이고독자적인의사결정을할수있도록해주는것이가장기본적인바탕이되어야만한다. 따라서국민의정치적활동의자유가보장될수있는제도가우선적으로구조화되어야하며, 그행위유형이나방법에관한검토는 2차적인문제로논의되는순서여야하는것이다. 정치자금의문제는정치영역에서의문제이고정치적공동체내에서의주권자인국민의정치적자유권과밀접한관계를갖는다고할수있다. 따라서정치자금기부에관한제도의구성도상술한바와같은인식을전제로해야한다. 그러므로국민은정치자금기부행위에의해서자신이지지하는정당이나후보자를지원해줄정치활동의자유를원칙적으로자유롭게향유할수있어야할것이다. 그런데이러한원칙적인정치활동의자유를향유할수있는국민의범위는헌법적인검토와연구가필요한문제이다. 왜냐하면국민주권이념에의할때주권자는국민인자연인이라는것이틀림없는사실이지만, 법에의해특별히그인격이부여된법인이나단체도비록주권자는아닐지라도그존재성에기하여어떠한의미에서는정치적활동의자유를향유할수있는주체가될수도있음을인정해야하기때문이다. 다만이글에서검토하고자하는정치자금기부와관련된개인과법인 단체의권리인정여부와범위문제는관련된영역이정치적활동의영역이기때문에, 특히자본력에있어서개인을능가하는단체와의힘의불균형을조정해야할필요성이있을뿐만아니라이러한불균형을방치하는경우에는자연인인개인들의주권자로서의지위가약화되는지경에이르게된다는점에서의조정의당위성이존재한다. 더군다나그단체가막강한자본력을보유한기업인경우에는더신중한검토와고민이함께해야만하는것이다. 이러한문제의식을바탕으로하여이글에서는정치자금기부에대한규제를내용으로하는현행법률에관한분석을하되, 법인 단체중에서도기업의정치자금기부규제에관한법규정에대한검토를주된내용으로전개해보고자한다. 기업이정치적활동의자유의기본권주체성을갖는다는것은어떤의미인지, 기업의정치자금기부에관한제한규정은어떻게변해왔는지, 관련된판례의내용은어떤것인지그리고기업의정치자금 3) Vgl. U. Scheuner, Das repräsentative Prinzip in der modernen Demokratie, in derselbe, Staatstheorie und Staatsrecht (1978), S. 245ff.(246).

64 제 6 호 기부에대한규제는헌법적으로어떻게평가되어야하는것인지등을중심으로논의하려는것이다. II. 기업의정치자금기부에관한규정의입법변천 1. 법인 단체의정치자금기부에관한법률규정의변화 정치활동에는경비를필요로하는것이고, 그러한정치활동에소요되는경비를정치자금으로정의 4) 하여해당자금의기부등에관하여입법적으로규율하기시작한것은 1965 년 2월 9일에제정하여시행되었던정치자금에관한법률에서였다. 5) 이법률은산업 경제인기타일반인이나단체가정당에정치자금을제공하는행위를양성화함으로써정치활동의공명화와건전한민주적발전에기여하게함을목적으로제정된것으로서, 정치자금에관한독립적인개별법으로서는최초의입법결과물이었다고할수있다. 1965년의법률은 6개의조문으로구성된소박한구조의법률이었고, 정치자금의양성화라는목적하에정치자금제공주체와방법, 기탁된정치자금의인도방식, 그리고정치자금의인도공고, 면세에관한규정이그내용이었다. 그중정치자금을제공할수있는자에관한규정은 누구든지중앙선거관리위원회에정치자금을기탁함으로써이를정당에제공할수있다. 그러나, 정당법제35조의규정에해당하는자는제외한다. 고하여, 정당법제35조에규정된자를제외한모든사람은정치자금을제공할수있다고하였다. 따라서당시의정당법제35조에규정된자들을제외한모든사람은 자연인인개인이건기업을포함한법인또는단체이건간에 중앙선거관리위원회에자유롭게정치자금을기탁할수있도록허용되었다. 1962년에제정되어 1963년부터시행되었던정당법 6) 은정당의민주적인정치활동을보장하기위한목적을가진법률이었음에도불구하고, 제35조에서창당준비위원회를포함 4) 이법에서 정치자금 이라함은정치활동을위하여소요되는금전이나유가증권기타물건을말한다 ( 정치자금에관한법률제2조제2항 ). 5) [ 시행 1965.2.9.] [ 법률제1685호, 1965.2.9., 제정 ]. 6) [ 시행 1963.1.1.] [ 법률제1246호, 1962.12.31., 제정 ].

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 65 한정당이정치자금의기부수령을할수없는자를열거적으로규정하고있다. 7) 그러므로정치자금에관한법률이제정 시행되었던 1965년이래로기업은대한민국국민의주도하에있지않은외국법인, 국영기업체 정부직할또는감독하의단체 정부가주식의과반수를소유하는기업체, 그리고금융기업에해당하지않는한, 정치자금에관한법률에서규정하는방법에따라정치자금을제공할수있었다. 8) 기업을포함한법인 단체의정치자금제공에관한이러한입법규정은이후정당법규정을떠나정치자금에관한법률에포함되게되는데, 1980년정당법과정치자금에관한법률의개정에의한것이었다. 같은해에개정된정당법 9) 은종래의정치자금의기부수령금지규정을삭제하고정당의재산및수입 지출등재정에관한사항은따로법률로정하도록하였고, 10) 그에따라정치자금기부제한규정은개정된정치자금에관한법률 11) 에삽입되었다. 12) 이렇게기업의정치자금기부의제한에관한근거법률이변경되어입법되는과정에서내용의변화가있었는데, 특별법의규정에의하여설립된법인, 지방 7) 제35조 ( 기부수령의금지 ) 정당 ( 창당준비위원회를포함한다 ) 은다음각호에해당하는자로부터기부 찬조기타재산상의출연을받지못한다. 1. 외국인 외국법인및외국의단체그러나대한민국국민의주도하에있는외국법인및외국의단체는예외로한다. 2. 국가또는공공단체 3. 국영기업체 정부직할또는감독하의단체 정부가주식의과반수를소유하는기업체 4. 금융기관또는금융단체 5. 노동단체 6. 학교재단 7. 종교단체 8) 다만정당법제35조제4호규정은 1973년정당법개정시삭제되었고, 그이후로금융기관및금융단체는정치자금을제공할수있게되었다. 당해개정의배경에관한설명과비판으로는홍완식, 법인 단체의정치자금기부금지, 세계헌법연구 제17권제1호 (2011.4), 110-111면참조. 9) [ 시행 1980.11.25.] [ 법률제3263호, 1980.11.25., 일부개정 ]. 10) 정당법제33조. 11) [ 시행 1980.12.31.] [ 법률제3302호, 1980.12.31., 전부개정 ]. 12) 제12조 ( 기부의제한 ) 다음각호의 1에해당하는자는정치자금을기부할수없다. 1. 외국인 외국법인및외국의단체그러나대한민국국민의주도하에있는외국법인및외국단체는제외한다. 2. 국가 공공단체또는특별법의규정에의하여설립된법인 3. 국가또는지방자치단체가주식의과반수를소유하는기업체 4. 정당법제17조단서에서정하는언론인이소속된언론기관및언론단체 5. 노동단체 6. 학교법인 7. 종교단체 8. 3사업연도이상계속하여결손을내고그결손이보전되지아니한기업체

66 제 6 호 자치단체가주식의과반수를소유하는기업체, 정당법제17조단서에서정하는언론인이소속된언론기관및언론단체, 3사업연도이상계속하여결손을내고그결손이보전되지아니한기업체 가정치자금기부의제한대상으로열거되어규정되었다. 이는종래의정당법상의기부수령금지의범위에해당했던법인 단체의대상이좀더구체화되었거나새로추가된것이었고, 따라서적어도기업에관한한그기부제한의범위가이전의법률에서보다확대된입법이었다고하겠다. 이처럼기업의정치자금기부의제한여부와관련된규정은그것이정당법에규정되었건정치자금에관한법률에규정되었건간에정치개혁특별위원회의위원회안으로발의되었던 2004년개정안이시행될때까지원칙적으로기업의정치자금기부는자체는자유롭게허용되었던것이다. 그러나 2002년 16대대선당시소위 차떼기 불법정치자금에대한국민적정치개혁의요구가거세지자국회에서는정치관계법의개정논의가진행되었고, 돈은묶고입은푼다 는기조하에 2004년정치개혁특별위원회에서는중앙선거관리위원회와범국민정치개혁협의회의정치개혁안과이에관한의원발의법률개정안 ( 흔히오세훈안 ) 등을심사하면서위원회에서합의한법안으로정치개혁특별위원회의위원회안으로서정치자금에관한법률개정안을발의하였다. 13) 이처럼돈을묶기위해개정한정치자금에관한법률 14) 은고비용정치구조를저비용정치구조로전환시키고, 정치자금의흐름을용이하게감시하도록투명성을강화한다는취지를내용으로구체화하였고, 법인및단체의정치자금기부금지 중앙당의후원회를비롯한정당후원회금지 정치자금기부실명제도입 정당의회계보고절차강화등이그핵심적인내용이었다. 15) 특히 2004년개정정치자금에관한법률은기업의정치자금기부와관련한종래의입법내용을완전히변경하여 열거적 제한적금지 로부터 포괄적 전면적금지 의원칙을규정하였다. 16) 그구체적인내용을살펴보면, 우선 2004년개정법은국내 외의법인또는단체는정치자금을기부할수없을뿐만아니라누구든지국내 외의법인또는단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없다고하였다. 17) 또한정치자금에관한법률상정치자금기부를위해기탁하는외에다른방식으로정치자금을통한정치활동을할수있는방법으로는후원회의회원이되거나후원인으로서금품등을기부하는것이있지만, 후원회의 13) 국회정치개혁특별위원회, 정치자금에관한법률중개정법률안제안경위 (2004.2), 1면. 14) [ 시행 2004.3.12.] [ 법률제7191호, 2004.3.12., 일부개정 ]. 15) 조성대, 한국의현행정치자금법의쟁점과정책대안, 입법과정책 제4권제1호 (2012.6), 84면. 16) 홍완식, 전게논문, 115면. 17) 정치자금에관한법률제12조 ( 기부의제한 ).

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 67 회원은개인만이될수있도록규정하고있고 18) 일체의기부활동이금지된기업이후원인의자격으로후원회에어떤금품을기부하는것은인정될여지가전혀없기때문에, 결국 2004년정치자금에관한법률개정법에서기업을포함한국내 외단체는정치인의선거운동을포함한모든정치활동에관련된일체의비용을지출할수없는존재가된것이다. 그리고기업을포함한법인 단체에대한이러한정치자금기부금지규정은현행정치자금법 19) 제31조의기부제한금지규정과제8조제1항의후원회회원이될수없는자의규정에이르기까지내용의변함없이유지되어오고있다. 2. 법인 단체의정치자금기부허용에관한입법적논의의대두와전개 2004년의소위정치자금에있어서의개혁적개정법률은사실상소액다수후원의활성화를통하여정치자금조달을원활히할수있도록후원회제도를개선하고, 정치자금의조달과수입 지출과정이투명하게드러나도록하여음성적정치자금을원천적으로차단하며, 정당에대한보조금배분을합리적으로개선하고, 정치자금의부정사용등에대한처벌을강화하여그실효성을담보함으로써깨끗한정치문화를정착시키려는것이었다 20) 는점에서개정이유와당위성을인정할수있다. 하지만정치자금에대한강한규제만이깨끗한정치와공정선거를담보하는장치라고만볼수없는것이고, 선거의본질이라고할수있는정치적의사소통의보장에는적지않은비용이소요된다는점 21) 에서정치자금에대한지나치게과도한규제는오히려기본권주체의정치활동과선거의기능을훼손할우려가있다 22) 고할것이어서, 이러한점에서법인 단체의전면적인정치자금기부금지규정에대한개정논의는개정시점에도이미배태되어있었고, 그이후의정치관계법개정논의과정에서도계속적으로전개되어왔다. 대의민주주의에서법인 단체의정치후원금기부를통한정치참여또는정치적의사표현을보장하고, 현실적으로법인 단체의정치자금기부욕구가있음에도이를금지함에 18) 정치자금에관한법률제5조제4항. 19) [ 시행 2012.2.29.] [ 법률제11376호, 2012.2.29., 일부개정 ]. 20) http://www.law.go.kr/lsrvsrsnlistp.do?lsiseqs=123583%2c106865%2c102166%2c95724%2c83595%2c73 844%2c73384%2c72976%2c71046%2c66576%2c58717%2c54896%2c58082%2c58084%2c58085%2c51451% 2c51450%2c51449%2c51447%2c51448%2c53696%2c53695%2c5929%2c5928%2c5927&chrClsCd=010102 21) 전용주, 기업정치자금기부의제도적해법, 한국경제연구원정책세미나발표문 (2004), 9면. 22) 성중탁, 한국의정치자금법제개선방안, 이화여자대학교법학논집 제19권제4호 (2015.6), 215면.

68 제 6 호 따라발생하고있는편법적인정치후원금기부관행을차단하기위하여법인 단체의정치자금기부를허용해야한다는취지의정치자금법개정안발의가 2009년부터대두되기시작했다. 23) 제18대국회에서입법발의되었던법인 단체의정치자금기부제한규정에대한개정안들은표현의차이가다소간존재하지만, 대략적으로 2004년이전의정치자금법규정처럼정치자금기부를금지하는법인 단체를열거적으로규정하거나선거관리위원회에기탁할수있는기탁금의총액범위를제한하는규정을제시하였다. 예를들어법인또는단체가정치자금을기탁하는경우에는공개하도록하고정치자금을기탁하는자가국회의원을지정한때에는정당에지급하지않고지정된국회의원에게기탁금을지급할수있도록하되지정한국회의원 1인에게기탁하는정치자금은법인또는단체의경우에는연간 1천만원을초과하여지급하지못하도록하거나, 24) 단체는연간 3억원의범위에서하나의후원회에연간 1천만원까지후원금을기부할수있도록하고상장법인은연간 3억원 비상장법인은연간 1억 5천만원의범위에서선거관리위원회에기탁금을기탁할수있도록하면서, 기업은 1회기탁금액의 100분의 40의범위에서지정기탁금으로기탁할수있도록하되하나의정당에대한연간지정기탁금한도액을상장법인은 2천만원 비상장법인은 1천만원으로하는내용등 25) 이었다. 하지만 2004년의정치자금법개정의정치적배경이되었던불법정치자금의차단과정경유착의고리근절이라는필요성은여전히국민들의개선된신뢰를확보하지못했고, 그에따라법인 단체의정치자금기부허용여부는법인 단체의정치자금후원을금지한입법취지, 정치자금제공의적정성, 국민적공감대등을종합적으로고려하여입법정책적으로결정할사항이라는정치개혁특별위원회수석전문위원의검토보고서내용 26) 처럼논란거리로아직까지남겨져있을뿐, 입법적해결방안은좀처럼결론으로나타나지못하고있다. 23) 2009년권경석의원등의발의안, 권택기의원등의발의안, 2010년백원우의원등의안, 이명수의원등의안, 2011년김용구의원등의안등이있었고, 제4차회의를거치면서수정의결되었으나제18대의회의회기만료로인하여폐기된바있다. 24) 정치자금법일부개정법률안 (1810699), http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/summarypopup.jsp?bill_id=p RC_W1S1Y0Q1X2G8N1F1X5K7K4J4X0Y7E8 25) 정치자금법일부개정법률안 (1810078), http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/summarypopup.jsp?bill_id=p RC_S1F0A1C1F3Y0Z1F7K5Y4D3O8R9P9K6( 당해개정안에는기업의정치자금기부에관하여 기업이기탁금을기탁하거나단체가후원금을기부하는때에는정관에따른대의기관 ( 또는그수임기관 ) 이나내부규약등에따른결의를거치도록함 이라는규정도두고있었다 ). 26) 국회정치개혁특별위원회, 정치자금법일부개정법률안검토보고 (2009.11), 23면.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 69 3. 중앙선관위의정치자금법개정의견의흐름 제3공화국헌법이래로독립된합의제헌법기관으로설치되어운영되어온중앙선거관리위원회는선거와국민투표의공정한관리, 정당및정치자금에관한사무를처리하는기관이기때문에, 선거와관련된제반사항들에대한가장현실적인문제들을인지하고파악하고있으며선거제도전반에대한제도개선의견들을개진해오고있다. 특히기업을포함한법인 단체의정치자금기부또는기탁의허용여부와관련된정치관계법개정의견은 2006년부터 2015년현재까지 4번의개정의견을제출한바있다. 즉 2004년이후로정치자금에관한법률상의포괄적기부금지규정때문에법인 단체는정치자금기부는물론모금 전달까지도할수없게되어있어서정치자금을통한정치적의사를정치자금법상으로는표출할수있는방법이없다는점에서정치적의사표현의자유가제한된다는점, 소액다수의정치자금만으로는정치발전및정책정당화가어려운실정이므로원활한정치자금의공급이필요하다는점, 법인 단체의모든기탁내역을전부공개하도록제도화한다는점등중앙선관위는기업을포함한법인 단체의정치자금의기탁을제한적으로나마허용하자는개정의견을제시해오고있다. 27) 2015년은성완종사건으로인해불법정치자금근절에대한더심각한고민을하게된 개정의견내용 2006.12.12. 2008.10.15. 2011.3. 2015.2. 정관또는내부규약에서정하고있는대의기관이나수임기관의결의를거쳐연간 5 억원또는전사업연도말자본총계의 100 분의 2 중다액이내의금액을선거관리위원회에정치자금으로기탁 기탁한법인 단체의명칭과기탁금액을공개 국고보조금배분율에따라정당에배분 지급 법인 단체가정당이나정치인또는그후원회에정치자금을직접기부하는것은계속제한하되, 법인 단체의정치자금기탁과관련된내용은 2006 년개정의견과동일함 법인 단체는정관이나내부규약이정하는의사결정절차를거쳐선거관리위원회에연간 1 억 5 천만원까지정치자금을기탁할수있음 기탁금액의 100 분의 50 의범위내에서정당에지정기탁할수있도록하되, 1 개정당에 5 천만원을초과하여기탁할수없도록함 기탁내역공개와배분에관한내용은동일함 법인 단체는정관이나내부규약이정하는의사결정절차를거쳐선거관리위원회에연간 1 억원까지정치자금을기탁할수있음

70 제 6 호 해이고, 선관위는법인 단체의정치자금기탁을허용함으로써불법정치자금문제가발생하는근본적인원인중의하나인정치자금의원활한공급을위한대책을강구한것으로보인다. 즉법인 단체도중요한사회구성체로서정치활동의영향을받고있으므로정상적인내부의사결정과정을거쳐정치발전을위하여선관위에기탁하는정치자금기부는허용할필요가있다고보았고, 따라서법인 단체가정당이나정치인에게직접정치자금을제공하는것은계속금지하되아무런대가없이공익적목적으로선관위에기부하는기탁금에한하여허용하는제도를제안하였다. 그리고이는정당의원활한정치활동을위해필요한정치자금의안정적인조달을위한것임을밝히고있다. 28) 27) 하지만법인 단체의정치자금기부허용문제는여전히우리사회에는정경유착등의폐해우려가더크게남겨져있을뿐만아니라실제로법인 단체의정치자금기탁을 대가성이전혀없는사회공헌적성격의정치자금기부 로볼수있을것인가에대한의문등부정적인견해 29) 가많고, 개정입법을위한국민적공감대를확보하는데에도쉽지않은문제임이분명하다. 27) 손재권, 정치자금의적정하고원활한조달과투명성확보방안, 정치관계법개정토론회자료집 (2011.3), 11-14면 ; 음선필, 법인 단체의정치자금기부를허용할것인가?: 불법정치자금의근절과관련하여, 정치관계법개정시리즈토론회 II 자료집 (2015.6), 1-3면. 28) http://www.nec.go.kr/portal/bbs/list/b0000236.do?searchcnd=&searchwrd=&useat=&replyat=&menu No=200180&sdate=&edate=&deptId=&viewType=&searchDeptId=&searchDeptName=&searchYn=&sec tion=&searchsection=&searchoption1=&searchoption2=&searchoption3=&searchoption4=&searchopti on5=&searchyear=&searchmonth=&scds=&sgid=0&sgtypecode=&scsggid=&scwiwid=&scwiwiddp2= &mpplink=&hotissueyn=&delcode=0&sortgb=&lang=&pageindex=1 29) 음선필, 앞의발표문, 8면 ; 조의준 김시헌, 기업후원금부활 선관위떠미는정치권, 조선닷컴 (2011.3.22).

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 71 III. 현행정치자금법상법인 단체의정치자금기부제한에대한헌법재판소의판단 30) 1. 사건개요 헌법재판소에서법인 단체의정치자금기부금지규정의위헌여부가판단의대상이된것은전국언론노조의위원장과부위원장이총선투쟁기금명목으로조합원으로부터모금한후, 특정국회의원후보자에게위기금중일부를두차례에걸쳐선거자금명목으로기부한혐의등으로기소되어 1심재판계속중, 국내 외의법인또는단체와관련된자금으로정치자금을기부할수없도록한구 정치자금에관한법률 제12조제2항및이에위반한정치자금부정수수를처벌하는같은법률제30조제2항제5호에대하여위헌확인을구했던사건 31) 에서였다. 이사건에서청구인들은주된판단대상으로구정치자금에관한법률제12조제2항중 단체와관련된자금 의불명확성에관하여다투었지만, 동시에법인 단체의정치자금기부행위에대한제한의위헌성에대해서도법인 단체의정치자금기부를전면적으로금지하는것은헌법상보장된정치적표현의자유및결사의자유에반할뿐만아니라, 기부금지조항이법인이나단체가그구성원들로부터자발적으로모금한기금을기부하는것마저금지하는것이라면정치활동의자유의본질적내용을침해하는것임을주장하였다. 이하에서는이글의쟁점인법인 단체의정치자금기부행위에대한제한의위헌성에대한헌법재판소의결정내용을중심으로정리해보기로하겠다. 30) 헌재 2010.12.28. 2008헌바89, 판례집 22-2하, 659: 법인 단체의정치자금기부금지에대한대법원의입장을설명하기위한판례로흔히인용되는판결 ( 대판 2012.6.14. 2008도10658) 은이헌법재판소위헌소원사건의원심의상고심판결이다. 따라서동판결에서원심을파기한다른법적쟁점은별론으로하고적어도단체의정치자금기부금지규정에대한법적판단에관한한헌법재판소의동결정의내용에대한 따름판례 이므로별도의인용이필요하지않다. 31) 헌재 2010.12.28. 2008헌바89, 판례집 22-2하, 659: 이사건에서재판부는 4인의합헌의견, 1인의별개의견 ( 합헌결론은동일 ), 3인의헌법불합치의견, 1인의단순위헌의견으로나뉘었고, 결국 5:4의의견으로합헌의견이법정의견이되었다.

72 제 6 호 2. 합헌의견 ( 법정의견 ) 32) 1) 제한된기본권의특정 : 정치활동의자유, 정치적의사표현의자유의제한합헌의견을개진한재판관들은특정한정당이나정치인에대한정치자금의기부는그의정치활동에대한지지 지원인동시에정책적영향력행사의의도또는가능성을내포하고있다는점에서일종의정치활동내지정치적인의사표현이기때문에, 정치자금기부금지조항은정치활동의자유내지정치적의사표현의자유에대한제한이된다고보았다. 2) 과잉금지원칙위반여부합헌의견은단체의정치자금기부금지의목적은두가지로나누었는데, 첫째는단체의정치자금기부를통한정치활동이민주적의사형성과정을왜곡하거나, 선거의공정을해하는것을방지하기위한것이라고하였다. 따라서개인에비하여자금동원력이강한단체의이익이상대적으로정치체제에과대하게대표됨으로써 1인 1표 1가치의민주주의원리가침해되고단체가주권자인개인의지위를차지하여국민주권의원리를훼손시키는것을막기위한것이기때문에그입법목적의정당성이인정된다고보았다. 둘째목적은, 단체구성원의의사에반하는정치자금기부로인하여단체구성원의정치적의사표현의자유가침해되는것을방지하기위한것이라고하였다. 즉합헌의견은단체의재산을특정인의의사에따라서, 또는다수결에의하여정치자금으로기부하는것은그에반대하는단체구성원의정치적기본권을부정하는것이되고, 표면적으로단체의구성원의의사가일치된경우에도의사형성과정에서의외압을배제하기어렵다는점을고려하여이러한입법목적의정당성도인정한것이다. 또한합헌의견은정치현실에서당선된후보자가자기의당선에크게기여한단체들에게이익을주는정책결정을하거나반대로지지를거부한단체들에게정치적보복을가하는등권력을남용할가능성은여전히높으며, 자기의의사표시를광범하게전파할수있는수단의동원에엄청난자금이소요되는상황에서개인인자연인이단체와경쟁하여자기의정치적의사를온전하게표현하기는매우어렵기때문에, 단체의정치적의사표현에있어서그방법적제한의필요성이매우크다고보았다. 그리고단체의정치자금기부금지규정은단체의정치적의사표현자체를금지하거나그내용에따라규제하도록한것이아니라, 개인과의관계에서불균형적으로주어지기쉬운 자금 을사용한방법과관 32) 헌재 2010.12.28. 2008 헌바 89, 판례집 22-2 하, 659, 670-674.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 73 련하여규제를하는것이므로정치적표현의자유의본질을침해하는것이라고볼수없다고판단하였다. 결론적으로합헌의견은기부금지조항에의한단체의정치적표현의자유제한은내용중립적인방법제한으로서수인불가능할정도로큰것이아닌반면, 금권정치와정경유착의차단, 선거의공정성확보및단체와의관계에서개인의정치적기본권보호등이기부금지조항에의하여달성되는공익은대의민주제를채택하고있는민주국가에서매우크고중요한것이므로법익의균형성도인정하여합헌적제한으로결론지었다. 3. 위헌의견 33) : 헌법불합치의견 34) 을중심으로 1) 제한된기본권의특정 : 결사 ( 結社 ) 의자유와정치적활동의자유헌법불합치의견은우리헌법제21조가보장하는결사의자유에는단체결성의자유, 단체가입 탈퇴의자유, 단체활동의자유, 단체존속의자유가포함되므로, 정치적활동을목적으로결성된단체는물론이고정치적활동을목적으로하지않는단체라도그단체의목적을달성하기위하여필요한경우에는단체또는구성원의이름으로정치적활동을할수있고정치자금을기부할수있으며, 그러한정치적활동도결사의자유로서보호된다고하여, 이사건에서정치자금기부금지규정에의하여제한된단체의권리는결사의자유로보았다. 2) 단체의정치자금기부금지의위헌성헌법불합치의견도이금지조항의입법목적에대하여는법정의견처럼, 첫째, 단체의정치자금기부를통한정치활동이민주적의사형성과정을왜곡하거나선거의공정을해하는것을방지하는것이고, 둘째, 단체구성원의의사에반하는정치자금기부로인하여단체구성원의정치적의사표현의자유가침해되는것을방지하는것이라고하였다. 그러나단체또는구성원의정치적활동의자유와결사의자유는우리헌법의핵심적인기본원리인민주정치를위하여필수불가결한요소이므로, 이를제한하기위하여는헌법제37 33) 이사건에서단순위헌의견을낸재판관김희옥의의견은단체의정치자금기부금지규정자체에대한위헌의견이아니라 단체와관련된자금 의부분이죄형법정주의의명확성원칙에반한다는의견이었기때문에, 이글에서는생략한다. 34) 재판관조대현, 재판관목영준, 재판관송두환 ( 헌재 2010.12.28. 2008헌바89, 판례집 22-2하, 659, 679-681).

74 제 6 호 조제2항에따라입법목적달성을위한적합한수단이어야하고, 그보다더중요한공익을확보하기위한필요최소한도에그쳐야하며, 그경우에도본질적인내용을침해할수없다는점을들어위헌성여부를판단하였다. 헌법불합치의견은비정치적단체의경우에도그단체의목적을달성하기위하여필요한경우에는그단체의목적을지지하는정당이나정치인에대하여정치자금을기부할수있는정치적활동이결사의자유로서보호되어야하기때문에, 비정치적단체의정치자금기부가민주적의사형성과정을왜곡하거나선거의공정을해칠우려가있다고하더라도, 이러한부작용을방지할제도적장치조차강구하지아니한채단체의목적을달성하기위하여필요한경우에도일률적으로정치자금기부를금지하는것은적절한수단이라고할수없다고보았다. 또한단체의정치자금기부는일응그내부의민주적의사결정과정을거쳤다고보아야하므로단순히단체구성원의의사에어긋날우려가있다는이유로단체의정치자금기부자체를일률적으로제한하는것역시입법목적달성을위한적합한방법이라고할수없다고하였다. 한편단체의정치자금기부를전면적으로금지하는것보다훨씬덜침해적이면서도정치자금기부의투명성과공정성을확보할수있는대체수단, 예컨대, 단체들이기부하는정치자금의한도를정한다거나, 단체가통상의예산과별도로정치자금으로기부할목적을공개적으로밝혀조성한재원만을기부할수있게하거나, 단체구성원의의사가왜곡되지않게끔단체본래의목적에부합하는경우에만정치자금을기부하도록하거나, 단체구성원에게모금및기부를거부할권리를보장하여주는등여러제도적장치를보완함으로써입법목적을달성하면서도단체의정치적활동의자유나결사의자유에대한제한을필요최소한범위내로한정할수있는것이기때문에이법률조항은과잉금지원칙에반하여단체의정치적활동의자유나결사의자유를과도하게제한하여헌법에위반된다고판단하였다. 35) 35) 다만, 헌법불합치의견을개진한재판관들은심판대상조항에는헌법에위반되는내용과헌법에위반되지않는내용을함께포함하고있고, 그위헌부분과합헌부분을구분하는일은입법형성권을가진국회에게맡김이상당하므로, 헌법재판소가동조항에대하여위헌결정을할것이아니라이사건심판대상법률조항이헌법에합치되지아니한다고선언하고국회의개선입법을촉구하여야한다고결정하였다.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 75 IV. 법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적쟁점검토 1. 문제제기 과거우리정치사의치부를떠올릴때많은국민들이공통적으로생각하는장면중의하나가정치와돈의문제이고, 이문제는법인이나단체의정치자금기부행위가전면적으로금지되어있는현행정치자금법하에서도여전히불법정치자금의행태로사회문제가되기도하고커다란정치적이슈가되기도한다. 현직국무총리를비롯한일부정관계인사들까지 리스트의존재유무와그진위에따른정치적폭풍을한바탕치렀던올해도불법정치자금의근절을위한방법론의모색에여러의견들이제시된바있다. 그리고제시된방법중의하나가법인 단체의정치자금기부의허용안인데, 이방안에대해서는해결책의기능을할것인가에대한회의론부터허용요건의범위와정도의문제에이르기까지다양한사회학적또는정책적 정치적평가들이넘쳐난다. 상술한바와같이현행정치자금법상의법인 단체의정치자금기부금지규정은우리정치사의특별한입법배경을지니고있는것이어서동조항에대한정치적 사회학적평가의내용들은이글에서는다루지않기로하겠다. 이글에서는법인 단체의정치자금기부금지가헌법상으로어떻게평가되어야하는것인지를주된시각으로하면서, 법인 단체의정치자금기부금지제도자체의 국가의공공성확보 와 자본으로부터의중립성의확보 라는정치자금규율원리 36) 에적합성여부, 기업을포함한법인 단체의정치적기본권주체성인정여부, 기본권주체성이인정되는경우의제한유형과그제한에대한위헌성검토를동조항에관련된헌법적쟁점으로제기하여검토해보겠다. 2. 기업을포함한법인의기본권주체성 : 정치적기본권능력여부 1) 법인의기본권주체성 기본권은인간의 선천적 이고 선국가적 인자유와권리만으로파악되어서는안되는것임은이미주지의사실이고, 더군다나오늘과같은사회발전단계에서법인이수행하고 36) 정종섭, 투명한정치자금조성을위한제도개혁방안 ( 나라정책연구원, 1995), 52 면.

76 제 6 호 있는각종 공적기능 과 사적기능 을무시한채법인의기본권능력을획일적으로부인하는것은결국법인의사회활동적기능을축소내지무시하는결과가되므로법인의기본권주체성을인정해야한다 37) 는것에더이상의이론이없다는것도주지의사실이다. 다만법인에게도기본권을인정해야하는이유에대해서심층적인이론적규명이필요할뿐이다. 현대국가는 사회성 과 자주성 을구비한자주적인간에게타인과더불어사회생활을책임있게함께형성해나갈기회를부여하기위해모든국민에게 결사의자유 를보장하고있다. 현대사회에서 결사 는일종의동화적통합의형식인동시에수단이다. 따라서법인은사익법인이건공익법인이건을막론하고일정한공적기능을수행하고있다고할수있다. 게다가결사의자유가결사형성 과정의자유만을보호의내용으로하는것에그치지않고결사조직후의결사활동의자유를함께보호하는것이라면, 결사활동의보호는결사를구성하는개인이아닌법인이나단체의기본권주체성을인정하는경우에라야그실효성이기대될수있다고하겠다. 따라서독일기본법 38) 처럼법인에게기본권을부여하는명문규정을두고않은우리헌법상으로도해석에의하여법인에게기본권능력을인정할수있다. 헌법재판소도우리헌법이법인내지단체의기본권향유능력에대하여명문의규정을두고있지는않지만본래자연인에게적용되는기본권이라도그성질상법인이누릴수있는기본권은법인에게도적용된다고하였다. 39) 따라서인신권이나생명권등과같이자연적인인격을전제로한기본권과같이기본권의성질상법인에게인정될수없는기본권은당연히제외된다. 그러나구체적으로법인의기본권능력을인정할수있는기본권이무엇인가를열거하는것은무의미하다. 왜냐하면법인도그수행하는사적 공적기능이다양할뿐아니라설립목적에따라인정될수있는기본권의종류가달라질수있기때문이다. 또한법인의기본권능력은그구성원의기본권능력을대신하는것이아니기때문에 40) 법인자신의기본권능력을인정하는것이고, 법인자신의기본권이무엇인가는법인의본질론과설립목적에따라각각검토되어야할것이다. 37) 허영, 전게서, 409면. 38) 제19조제3항. 39) 헌재 1991.6.3. 90헌마56, 판례집 3, 289, 295; 헌재 2012.8.23. 2009헌가27, 판례집 24-2상, 355, 364 등. 40) 헌법재판소도법인의청구인적격을판단함에있어서구성원의기본권침해를대신해서주장하는경우가아니라법인자신의기본권침해가인정되는경우에만적격성을인정하고있으며, 이러한판시는반복적으로확인되어왔다 ( 헌재 1991.6.3. 90헌마56, 판례집 3, 289, 295).

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 77 그렇다면법인은우리사회에서정치적기본권의주체가될수있을까? 우리헌법상기본권주체에게인정되는정치적기본권의종류는정치적의사표현의자유와정치활동의자유 ( 정치참여권 ), 정당의자유, 청원권, 국민투표권등의내용을들수있다. 이권리들중법인에게인정될수있는정치적기본권은자연인인국민을전제로하지않는기본권이므로, 정치적의사표현의자유와정치활동의자유, 정당의자유가해당될것이다. 다만정당의자유는정당이라는특수한단체또는자연인들에게인정되는것이므로법인이나단체의정치적기본권이라함은정치적의사표현의자유와정치활동의자유 41) 로정리할수있다. 이하에서는성완종사건을비롯한다수의불법정치자금문제의배경이된대상은기업또는기업의대표이사와정치인또는정당의문제였다는점에서, 정치자금기부금지의대상인법인 단체중에서도기업의정치적기본권주체성과관련된문제들을검토해보기로하겠다. 2) 기업의정치적기본권주체성여부회사는상행위를통하여경제적이익을추구하고이를주주에게분배하는것을목적으로설립된법인이다. 42) 따라서회사는그소유자인주주와는독립된경제활동의주체인것이다. 그러므로회사는주주들이개인적으로향유하는정치적기본권을대신한다는의미가아니라, 회사스스로자신의이익을보호하고경제활동의유리한환경조성을위하여정치적표현행위나정치적기부행위를할수있는정치적기본권능력도인정될수있어야한다. 43) 그리고이런필요성은회사의정치자금기부허용에대한반대론자들조차도정치적영역에서의회사자체의정치활동과관련된기본권능력을부인하지않다는점에서도확인할수있는부분이다. 그렇다면회사의정치적의사의본질은무엇이며정치적표현의내용, 정치적기부여부 41) 정치적활동의자유 ( 정치참여권 ) 는활동의행위태양에따라다양한내용으로보장되는기본권이므로, 정치적의사표현의자유도정치적활동의자유의한유형으로분류할수도있다. 하지만정치적의사표현의자유는민주사회에서가장중심적인기본권중의하나이기때문에이에대한제한의위헌성검토는다른정치적활동의자유권에대한제한의경우보다엄격한기준에의한심사에의해야한다는점에서이글에서는구분하여논의한다. 42) 상법제169조. 43) 회사는영리법인이지만국가경제에서차지하는비중등을고려할때공공적이익을고려할사회적책임이있고이를다하기위한각종자선적기부행위를할수있는기본권주체이기도하다 [ 홍복기, 회사법강의 제 3 판 ( 법문사, 2015), 6-10 면 ].

78 제 6 호 및기부금액의판단등은어떤의사결정절차에따라이루어져야하는가? 우선회사는그회사의주주나경영진개인의정치적의사나정치적활동에대한판단과는구분되는회사스스로의독자적인정치적의사나정치적가치판단을할수있다고보아야한다. 물론회사는관념체인법인이라는특성때문에회사의정치적의사나기부여부, 그내용결정은결국의사결정기관인주주총회나이사회에의하여이루어질수밖에없다. 하지만이는주주나이사들이법인자체의이익보호등을위해내린총의적인판단인것이기때문에, 주주나이사각개인이사적으로가진개인적차원에서의정치적판단들의단순한결합과는달리보아야하고구분해야한다. 이와같이회사의정치적표현행위는상법상법정의사결정과정에따르게되어있는회사의다른영업활동과는다른것이기때문에, 원칙적으로주주전원의동의에의하여형성되는것이바람직하다고할수있다. 다만상장주식회사와같이주식의소유가넓게분포되어있는회사의경우에는주주전원의동의라는것이실무적으로현실성을갖기어렵기때문에, 상법상주주총회특별결의 44) 에준하는높은수준의정족수에의한경우에는가능하도록하는등의정관자치를인정하는제한적완화가필요하다고본다. 45) 회사의정치적기본권능력과관련하여, 회사의특정정당에대한정치자금기부 ( 정치헌금 ) 행위는그정당을지지하지않는주주들의이익에반하기때문에인정될수없다는견해들이있다. 46) 그러나이는회사의정치적의사결정이이사회에의하여결정된다는것을전제로하면서도, 주주개인의정치적의사와회사자신의정치적의사를구별하지않은것에서비롯된문제라고생각된다. 어떤주주가개인적인자신의성향과사적인이익을감안하여형성한정치적의사와주주자신의이익을위해자신이출자한회사의이익을주된판단요소로고려하여형성한정치적판단및지지대상정당은반드시또는늘일치한다고볼수없다. 따라서주주들이주주로서회사의정치적의사를결정함에있어서는개인적인정치적성향과상관없이회사에유리한경제정책을주장하고그에따른입법을추진하거나추진해줄정당을선택하여그정당이나정치인에게회사명의로행하는정치적기부행위를승인하는절차에임하는것으로평가하여야한다. 이와같이 44) 상법제434조. 45) 주주들이정관규정을통하여일정한범위로한정된정치적기부행위나자선적기부행위를경영진 ( 이사회 ) 의판단으로할수있도록위임하는것은가능하다고본다. 46) 김건식외 6인공저, 회사법 제3판 ( 박영사, 2012), 29면 ; 정종섭, 노동조합의정치자금기부금지의위헌여부, 판례월보 354호 (2000), 20면 ; 헌법재판소도상술한구정치자금에관한법률제12조제2항의헌법소원사건의합헌의견에서법인이나단체의정치자금기부금지의입법목적으로이점을인정하였다 ( 헌재 2010. 12.28. 2008헌바89, 판례집 22-2하, 659).

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 79 회사자신의정치적의사결정의문제를생각한다면, 민주적이고합리적인의사결정절차로인정받을수있는수준의주주총회의승인에의하여회사가정치자금기부여부와기부대상을결정하고행동하는경우에라면해당기부행위로인한반대주주의기본권침해나이익의침해를문제삼을이유가없게될것이다. 현실적으로다수파주주와다른소신을가진주주들의의사가회사의정치적의사형성에반영되지않게되는것은다수결적합의를기본구조로하는민주적인의사결정과정에서감수해야하는불가피한현상일뿐만아니라, 다른한편으로는반대파소수주주들에게주식매도라는탈출방법이보장되고있고주주의입장에서볼때회사의그러한행위로인하여결과적으로회사에손해가발생하는경우대표소송제기를통한회사손해보전기회도주어지기때문에, 균형잡힌이해관계조정이가능한법적프레임도제도적으로마련되어있다고볼수있다. 한편정치자금기부와관련하여회사에대해인정할수있는정치적기본권의내용은정치자금기부의허용내용에따라달리인정될수있다고본다. 선관위가 2006년부터수차례에걸쳐정치관계법개정의견으로내놓았던내용중에서, 법인과단체의정치자금기부를허용하는방안의내용은선관위에단순기탁하는것과일정한비율의금액범위내에서특정정당을지정하여기탁하는것으로대별된다. 특정정당이나후보자에게직접정치자금을기부하는것을허용하거나선관위의개정의견중후자의방법을택하는경우에, 회사는자신의정치자금기부를통해회사자신이지지하거나선호하는정당이나후보자를표현하는것이되므로, 이경우엔미국연방대법원이선거법과관련된일련의판례 47) 에서그침해를판단했던것과같이회사의정치적의사표현의자유권으로보아야한다. 하지만전자의경우처럼어떤정당에대한지지나선호의표시를인정하지않고단순히정치자금을선관위에기탁하는것을허용할것인가의문제라면이경우에문제되는기본권은자금기부를통한정치활동의자유권혹은정치참여권의문제로보아야할것이기때문이다. 48) 47) Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1(1976); Citizens United v. FEC, 558 U.S. 310(2010); McCutcheon v. FEC, 572 U.S. (2014) 등 : 세판례의구체적인내용에대해서소개한글로는성중탁, 헌법상정치적표현의자유와정치자금규제의관계에관한소고 : 최근미국연방대법원관련판결을중심으로, 인하대학교법학연구 제 18 집제 2 호 (2015.6); 최희경, 미국의정치자금규제에관한헌법적고찰, 세계헌법연구 제 18 권 2 호 (2012.8) 참조. 48) 견해에따라서는금전의기부는단순하게선호를표현하는데그치지아니하고실질적으로정치적활동의자원이되기때문에표현의자유로만파악해서는안되고정치적활동의자유로파악하는것이정확하다고보기도한다 [ 김선화, 미국정치자금규제의현황과헌법적쟁점, 세계헌법연구 제 15 권 2 호 (2009), 171 면 ; 기현석, 정치자금법의위헌심사기준에대한연구, 선거연구 제 4 호 (2013.11), 55 면등 ].

80 제 6 호 3. 기업의정치자금기부금지의위헌여부검토 1) 문제의소재회사의정치적기본권주체성은기본권의구체적내용여하의차이는별론으로하고인정하는것이지배적인견해로보인다. 하지만그렇다할지라도회사의정치적기본권이절대적기본권은아니기때문에그에대한제한은당연히가능하다. 그리고현행법상회사의정치자금기부와관련된제한은유형적으로공법적제한과사법적제한으로대별하여생각해볼수있다. 공법적제한의대표적인것이정치자금법에의한금지규정과위반시의처벌규정이라면, 사법적제한의유형은회사법상의해석에기한결과적인제한의경우를검토해볼수있기때문이다. 다만사법적제한의경우라함은회사법규범에명시적인금지또는제한규정이존재하기때문이아니라회사가회사이기때문에적용받게되는법해석상회사의행위에대한제한으로볼수있고그로인해회사의행위의결과가무효가될수도있다는점에서검토해볼필요가있다는것을의미한다. 2) 정치자금법상의금지규정의검토 (1) 제한된기본권의내용정치자금은허용형태에따라제한의대상이되는기본권의내용이달라진다. 즉정치자금을특정정당이나후보자에게직접기부할수있거나제3의기구에대해기탁하되특정정당이나후보자를지정하여기탁할수있도록함으로써정치자금의기부를특정한정당이나후보자에대한자신의정치적지지나선호를나타낼수있는방법으로볼수있는경우에는정치적의사표현의자유의보호대상으로서검토되어야하고, 정치자금의기부자체만이허용되는경우에는정치참여의한수단이라는점에서정치적활동의자유의보호대상으로서검토되어야한다. 이처럼정치자금제한유형에따라보호대상으로서의기본권을구분해야하는이유는양자중어떤기본권에대한제한으로볼수있는가에따라그위헌심사기준이달라지기때문이다. 현대민주국가에서정치적의사표현의자유는민주사회의가장중심적이고기본적인기본권으로인정된다. 때문에정치적의사표현의자유에대한제한이인정되는경우에는가장엄격한심사기준에의해그위헌성여부가판단되어야하고, 그렇게되면국가는긴급하고명백한위험이존재하는등의가중된요건들을입증해야만제한의정당성을인정받게될뿐만아니라어떤이유에의해서이건의사표현의내용자체는제한할수없는등의제한의방법이나입증책임에있어서의엄격

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 81 성이적용되게된다. 물론정치활동의자유에해당되는경우라할지라도정치참여와관련한당해기본권의근거를결사의자유로본다해도여전히그자체로민주사회에서중요하게보호되어야할기본권임에는틀림없지만, 위헌심사기준의정도는정치적의사표현의자유에대한제한의경우보다는상대적으로완화된심사척도에따르게된다. (2) 정치자금법상의회사의정치자금기부금지규정의위헌여부그런데현행정치자금법제31조제1항과제2항에의하면법인 단체는정당이나후보자에게정치자금을직접기부할수없음은물론선관위에기탁할수도없고, 법인이나단체를위해서는어느누구도단체와관련된자금으로정치자금으로기부나기탁을할수없도록하고있다. 즉법인이나단체는현행법상으로는어떠한형태로도, 직접이건간접이건간에전혀정치자금을기부또는기탁할수없는것이다. 즉헌법상정치적기본권능력을인정받는기업임에도불구하고정치자금법규정에의해기업을포함한법인 단체는여하한경우에도정치자금을방법으로하는정치활동이나정치적표현행위는할수없게된것이다. 따라서기본권제한의정당성을인정함에있어서이런식의절대적이고전면적인기본권제한의정당성을논의하는데에는일반적인경우보다더엄격한비례성이요구된다고생각한다. 현행정차지금법상의법인등의정치자금기부금지규정은이처럼전면적으로어떤방법 형태를불문하고회사의정치자금기부를금지하고있기때문에정치적활동의자유는물론이고정치적의사표현의자유까지도제한하고있는조항이라고할수있기때문이다. 따라서당해제한의정당성을검토함에있어서는엄격한비례의원칙에입각하여그위헌성여부를판단해야만한다. ( 가 ) 목적의정당성및수단의적절성현행정치자금법상의법인 단체의정치자금기부금지규정으로인한회사에대한정치적자유권의제한목적은단체의정치자금기부를통한정치활동이민주적의사형성과정을왜곡하거나선거의공정을해하는것을방지하는것에있을뿐이다. 2010년의헌법재판소결정에서재판부가제시했던두번째의제한목적인 단체구성원의의사에반하는정치자금기부로인하여단체구성원의정치적의사표현의자유가침해되는것을방지하는것 은위에서이미설명한바와같이적어도회사의경우에는개인으로서의의사와주주로서의의사를갖는주주의이중적지위를혼돈한결론이므로당해규정의제한목적은개인인자연인과의힘의불균형으로인한회사의자금력으로부터초래될수있는민주적의사형성과정의왜곡이나선거의공정성확보에국한될뿐이라고본다. 그리고일응

82 제 6 호 이러한입법목적은금권선거나자본으로부터의중립성확보의필요성과당위성에의해그정당성이인정된다. 또한회사의정치자금기부금지라는수단은이러한목적을달성하는데있어서의수단으로서의적절성이인정된다. ( 나 ) 침해의최소성및법익의균형성그렇다면꼭이방법에의해야만하는것인가? 규제입법의경우에그규제의목적이정당하다는것이모든수단을정당화해줄수는없다는것은분명한사실이다. 2010년헌법재판소의결정에서 3인의재판관이헌법불합치의견의판시속에서도지적한바와같이, 49) 비정치적단체의경우에도그단체의목적을달성하기위하여필요한경우에는그단체의목적을지지하는정당이나정치인에대하여정치자금을기부할수있는정치적활동이결사의자유로서보호되어야하기때문에, 비정치적단체의정치자금기부가민주적의사형성과정을왜곡하거나선거의공정을해칠우려가있다고하더라도, 이러한부작용을방지할제도적장치조차강구하지아니한채단체의목적을달성하기위하여필요한경우에도일률적으로정치자금기부를금지하는것은최소침해의방법으로볼수없다. 50) 즉, 단체의정치자금기부를전면적으로금지하는것보다훨씬덜침해적이면서도정치자금기부의투명성과공정성을확보할수있는대체수단, 예컨대, 단체들이기부하는정치자금의한도를정한다거나, 단체가통상의예산과별도로정치자금으로기부할목적을공개적으로밝혀조성한재원만을기부할수있게하거나, 단체구성원의의사가왜곡되지않게끔단체본래의목적에부합하는경우에만정치자금을기부하도록하는등여러제도적장치를보완함으로써입법목적을달성하면서도단체의정치적활동의자유나결사의자유에대한제한을필요최소한범위내로한정할수있는것이기때문에이조항은과잉금지원칙에반하여단체의정치적활동의자유를과도하게제한하여헌법에위반된다고할것이다. 그리고회사의정치자금기부를허용하는경우에도제한적인지정기탁제의도입은정치자금기부자의정치적의사표현의인정이라는점에서긍정적으로검토되 49) 재판관조대현, 재판관목영준, 재판관송두환 ( 헌재 2010.12.28. 2008헌바89, 판례집 22-2하, 659, 679-681). 50) 헌법불합치의견을낸재판관들은이부분을과잉금지원칙의단계에서 수단의적절성 인정여부의내용으로판단하였고수단의적절성을부인했다. 하지만과잉금지원칙의각단계별심사의의미에서볼때, 수단의적절성이부인되는경우라함은제한목적과의관계에서판단해야하는것이고, 그렇기때문에당해수단에의해서목적달성이인정되지않는경우에라야수단으로서적절하지않음이인정될수있는것이다 [ 황치연, 헌법재판의심사척도로서의과잉금지원칙에관한연구, 연세대박사학위논문 (1996) 참조 ]. 따라서법인등의전면적정치자금기부금지는수단으로서의적절성은인정된다고보아야한다.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 83 어야하는방법이라고본다. 3) 회사법해석에근거한제한결과에대한검토그런데헌법상으로인정되는회사의정치적기본권이라할지라도당해기본권은상술한바와같은공법적제한이외에도회사가정치자금을기부할수있는것인가의문제는상법상권리능력의제한논의와직접적인관련성을가진다. 회사가현실적으로향유할수있는개별적권리능력에있어서는그성질과법률의규정에의한제한이존재하기때문이고, 51) 정관에기재된회사의목적에의하여제한을받는다는해석도가능하기때문이다 ( 상법학계에서는회사의권리능력이정관목적에의해제한된다는제한설과제한되지않는다고보는무제한설이있음 ). 52) 회사의정치적기부행위는비영리활동으로서기업이정치적의사결정에과도한영향력을행사할우려가있고회사와다른정치적성향을가진주주의이익을침해할우려가있으며부정부패의관행형성이우려된다는등의이유로인정할수없다는견해도있으나, 53) 회사는합리적인범위내에서정치적기부행위를할수있는권리능력이있다고분석하는견해가다수이다. 다만정치적기부행위를회사의권리능력내로포섭하는근거를설명하는입장도두가지로나뉜다. 하나는정치적기부행위도교육기관 자선단체에대한기부행위와마찬가지로회사의사회적책임을수행하는차원에서정당발전에기여하는것으로볼수있고장기적으로회사의영리추구에도도움이되기때문에회사목적수행에간접적으로필요한행위에속한다는논리를펴는경우이고 ( 제한설의논리구조를 51) 홍복기, 전게서, 61면. 52) 제한설은민법제34조 ( 비영리법인의정관목적에의한권리능력의제한 ) 는배제규정이없는한영리법인인회사에도적용되는것이고정관목적은상업등기부에의하여공시되는것으로서정관목적달성은사원인주주의출자목적이기도하기때문에회사의권리능력은정관목적으로제한되어야하고이를벗어난행위는권리능력밖의행위로서무효가된다는주장이다 ( 우리대법원은논리적측면에서제한설을취하고있지만목적범위내의행위를그목적수행에있어직접또는간접적으로필요한행위를모두포함한다고하면서필요한지여부의판단도행위의객관적성질에따라추상적으로판단함으로써, 실질적으로는무제한설과크게다르지않다는평가를받고있음. 대법원 1987.10.13, 86다카1522; 1988.8.9, 86다카1858; 1999.10.8, 98다2488 등 ). 이에반하여무제한설은영리법인에는민법제34조의적용이없다고보는것이타당하고정관에기재된목적은추상적으로규정되어있는것이보통이어서그내용이불명확하고거래상대방이거래시마다정관을열람하는것도아니므로정관목적으로권리능력을제한한다면거래안전을심각하게침해할수있다는주장이다. 무제한설이우리나라상법계의통설이며전세계적으로지지받는견해이기도하다 [ 홍복기, 전게서, 64면 ; 이철송, 회사법강의 제21판 ( 박영사, 2013), 74-77면 ; 정찬형, 회사법강의 ( 상 ) 제15판 ( 박영사, 2012), 461-462면 ]. 53) 김건식외 6인공저, 전게서, 29면.

84 제 6 호 일관되게정치적기부행위에도적용하려는입장 ), 54) 55) 다른하나는제한설과무제한설의대립구조는회사의영업에관한거래행위에초점을맞추고있기때문에영업과직접관련성이없는정치적의사표시나정치자금기부행위는다른차원에서접근할필요가있다는주장이다 ( 특히제한설을취하는경우회사의정치적행위의권리능력을인정하여그유효성을설명하는데논리상의어려움이있음을지적함 ). 56) 아무튼회사가정치적기부행위의권리를향유할수있는능력이없다고원칙을세운입장에따르거나심지어회사의정치적기부행위를인정하는입장에선경우에도, 일정한경우에는회사의권리능력에관한논리가헌법상의회사의정치적기본권에대한제한의결과를가져오게될수있다. 회사의정치적기부금액의수준이회사의자산규모나경제환경을종합적으로고려할때합리적범위를넘어선경우에는, 그정치적기부행위는회사의권리능력이없는행위가되고사법상효력을인정받을수없는것이기때문에결국이러한사법상의효과는필연적으로회사의기본권행사로서의정치적기부행위에대한제한의결과가됨으로써사실상의기본권제한의이유가되는것이기때문이다. 57) 그리고이러한회사의권리능력제한의논리는회사의본질에대한견해의대립에의해영향을받지않는다. 우리가흔히인용하는미국에서의기업의본질에대한논의는, 기업은법이인격을부요한법적구조물로서그권리의범위는인격을부여한법에따라서정해진다는입장과기업은주주들이하나의집합체로서공권력이이러한집합체의실체를인정하여법인격을계약의형식으로부여한것으로보는입장으로나뉘어져있다. 58) 그러나이두견해의인식의차이는회사의정치적기부행위에관한기본권능력이나권리능력제한의법적분석에있어는별다른영향력을갖지않는다고할수있다. 따라서, 사법상의경제주체인회사가헌법상의정치적기본권을행사함에있어서기본권의행사결과를사법적으로무효화하게되는사실적인기본권제한의결과를방지하기 54) 송옥렬, 상법강의 제4판 ( 홍문사, 2014), 714-715면참조. 55) 과거화제가되었던八幡製鐵 ( 신일본제절 ) 政治獻金事件에서일본최고재판소도제한설의입장에서같은논지로판시한바있다 [ 八幡製鐵政治獻金事件에대한자세한내용은박세화, 회사의정치헌금, 연세법학연구 제3집 (1995), 278-283면참조 ]. 56) 정찬형, 전게서, 464면. 57) 합리적범위내에서만정치적기부행위를인정하는입장에서보는합리적범위를넘는정치적기부행위는 i) 권리능력없는행위로파악하여그효력을부인하는해석을할수있고, ii) 권리능력제한의경우로보지않아그행위자체는유효로보면서이로인한회사의손해는이사의손해배상책임 ( 상법제399조 ) 으로해결하는해석도가능하다. 58) 정영철, 기업의정치적표현과언론의자유, 언론과법 제9권제2호 (2010), 220-221면참조.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 85 위해서는, 회사의정치자금기부나기탁을허용하는경우에도기부금액의합리적인허용한도에대한기준을마련하는고민을해야하고규정을해야하는것이다. V. 맺는말 현대사회라는공동체의구성원에는비단자연인인국민뿐만아니라기업을포함한법인 단체도포함된다. 따라서이들도우리정치공동체의일원임에틀림없다. 물론정부수립이후우리헌정사속에서기업의자금력을앞세운불공정하고부적절한정치행태는적잖게목도되어왔고, 그로인한정치적폐해에대한우려는여전히불신의깊은골로존재한다. 하지만비록어떤부작용의결과가중대한영향을가져올수있다는것을예견할수있다할지라도, 그부작용적인측면을방지할수있는제도의구축을먼저고려해야하는것이지부작용이발생할수도있다는이유로그행위자체를전면적으로금지하는것은 기본권의최대보장 이원칙인헌법정신에부합하지않는다. 따라서기업을포함한법인 단체의정치자금기부금지는헌법적으로재검토가요구되는사항이고, 현행정치자금법상의제한규정은과도한기본권제한의혐의를벗어날수없다. 비교법적으로도현행정치자금법의금지조항과같은입법례는프랑스의경우를제외하고는드문경우라는점에서도법률개정의필요성은반추된다. 한편자연인인개인에비해상대적으로막대한자금력을동원하여기업이실제적으로행사하는부정적인영향력의대표적인사례는기업들의자신들의이권에유리한입법로비의경우라고지적되어왔다. 미국과달리일체의로비가불법으로평가되는우리정치현실속에서이러한우려는당연한측면이있다. 하지만기업의정치자금기부는그구체적인방식이직접기부이건간접기부형태의기탁제이건간에이미정당이나정치인이정책으로제시한것에대한선택과지지의의미로인식되는것이원칙적모습이고, 기업이원하는바를정치인이나정당을통해성취할수있게되는로비의창구가되지않고원칙적인의미로기능할수있도록기업의정치자금기부제도를규정해가야할것이다. 옛말에빈대를잡으려초가삼간을다태운다는말이있다. 우리가고민해야하는건, 제도속에담아내야하는건, 빈대를잡는구체적이고다양한방법에관한것이어야한다.

86 제 6 호 모든제도에는흑백의양면이있게마련이고, 부작용의면이커질수있다는게긍정적인면까지철저하게무시해도좋다는이유가될수는없기때문이다. 회사를비롯한법인 단체의정치자금기부는그들의정치적자유권의기본권능력을인정하는이상허용하는것이원칙이다. 다만그허용범위와요건, 방식에대해서는부작용의폐해를반영한제도를만들어내야하는것이고, 부작용을방지할수있는투명성과공정성확보를위한감독제도와공개제도를동시에설치 59) 하는전면적인개정이필요한헌법적사항임에틀림없다고하겠다. 59) 강경근, 정치부패와정치자금 ( 한국범죄방지재단, 1999), 15-20 면 ; 엄기홍, 미국의정치기부금제한법과이익집단, 한국정치학회보 38 집 3 호 (2003), 473-478 면 ; 유기준, 공직선거, 정당제도및정치자금제도개선방안, 정치개혁을위한정책자료 20 선 (2009), 123-143 면 ; 최용기, 정치자금법과공직선거법, 외법논집 제 31 집 (2008.8), 39 면.

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 87 참 고 문 헌 강경근. 1999. 정치부패와정치자금. 한국범죄방지재단. 기현석. 2013. 정치자금법의위헌심사기준에대한연구. 선거연구 제4호 (2013.11). 김건식외 6인공저. 2012. 회사법 제3판. 박영사. 김선화. 2009. 미국정치자금규제의현황과헌법적쟁점. 세계헌법연구 제15권 2호. 박세화. 1995. 회사의정치헌금. 연세법학연구 제3집. 성중탁. 2015. 헌법상정치적표현의자유와정치자금규제의관계에관한소고 : 최근미국연방대법원관련판결을중심으로. 인하대학교법학연구 제18집제2호 (2015.6).. 2015. 한국의정치자금법제개선방안. 이화여자대학교법학논집 제19권제4호 (2015.6). 손재권. 2011. 정치자금의적정하고원활한조달과투명성확보방안. 정치관계법개정토론회자료집 (2011.3). 송옥렬. 2014. 상법강의 제4판. 홍문사. 엄기홍. 2003. 미국의정치기부금제한법과이익집단. 한국정치학회보 38집 3호. 유기준. 2009. 공직선거. 정당제도및정치자금제도개선방안. 정치개혁을위한정책자료 20선. 음선필. 2015. 법인 단체의정치자금기부를허용할것인가?: 불법정치자금의근절과관련하여. 정치관계법개정시리즈토론회 II 자료집 (2015.6). 이철송. 2013. 회사법강의 제21판. 박영사. 전용주. 2004. 기업정치자금기부의제도적해법. 한국경제연구원정책세미나발표문. 정영철. 2010. 기업의정치적표현과언론의자유. 언론과법 제9권제2호. 정종섭. 1994. 대의원리의기본개념들에대한분석. 헌법연구 1. 철학과현실사.. 1995. 투명한정치자금조성을위한제도개혁방안. 나라정책연구원.. 2000. 노동조합의정치자금기부금지의위헌여부. 판례월보 354호. 정찬형. 2012. 회사법강의 ( 상 ) 제15판. 박영사. 조성대. 2012. 한국의현행정치자금법의쟁점과정책대안. 입법과정책 제4권제1호 (2012. 6). 조의준 김시헌. 2011. 기업후원금부활 : 선관위떠미는정치권. 조선닷컴 (2011.3.22). 최용기. 2008. 정치자금법과공직선거법. 외법논집 제31집 (2008.8). 최희경. 2012. 미국의정치자금규제에관한헌법적고찰. 세계헌법연구 제18권 2호 (2012.8). 허영. 2014. 헌법이론과헌법. 박영사. 홍복기. 2015. 회사법강의 제3판. 법문사. 홍완식. 2011. 법인 단체의정치자금기부금지. 세계헌법연구 제17권제1호 (2011.4). 황치연. 1996. 헌법재판의심사척도로서의과잉금지원칙에관한연구. 연세대박사학위논문.

88 제 6 호 Scheuner, Vgl. U. 1978. Das repräsentative Prinzip in der modernen Demokratie. In derselbe. Staatstheorie und Staatsrecht. 접수일자 : 2015 년 10 월 5 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

법인 단체의정치자금기부규제에관한헌법적검토 89 [ Abstract ] A Constitutional Study on Restrictions on Political Contributions of Corporation or Organization Cho, Soyoung Pusan National University The purpose of our Political Funds Act in force is to contribute to the sound development of democratic politics by guaranteeing the fair provision of political funds, ensuring the transparency of political funds through the disclosure of the details of their revenues and expenditures and preventing irregularities involving political funds. We know that this legislation has been reflect negative views and experiences about relations of politics and money. And we know that the relationship between politics and money is a necessary evil, too. Our worries are starting at just such duality. So I review the constitutionality of restrictions on contributions of corporation or organization in our Political Funds Act in force. This is because the corporation or organization admits subjectivity of constitutional rights in political scope according to modern constitutional interpretation. The article 31 of our Political Funds Act in force is as follows, 1 Every foreigner, corporation or organization both at home and abroad shall be prohibited from contributing any political funds. 2 No one shall contribute any political fund from any corporation or any organization both at home and abroad. In other words, the meaning of this provision is an absolute or entire prohibition of political contributions of corporations. But political contributions are of the freedom of political expression or association of corporations depending on that cases. So this constitutionality issue is worthy of review is to be recognized. And then I review meaning of subjectivity recognition of corporations constitutional rights in political scope, history of restrictions on political contributions of corporations, related constitutional court case, submitted revision opinions of Election Commission, and

90 제 6 호 the standard of constitutional(judicial) review for this article. In conclusion, I want to seek a revision direction of the current prohibition article through this examination process. Keyword: Political Funds Act, subjectivity of political rights of corporations, freedom of political expression of corporations, freedom of associations of corporations, an absolute prohibition of political contributions of corporations

전국동시조합장선거의의의와과제 91 전국동시조합장선거의의의와과제 : 제 1 회동시조합장선거를중심으로 한정택 연세대학교 국문요약 지난시기임명제로운영되었던농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합의조합장은 1987년절차적민주주의의확립이후조합원의직선제로선출되었다. 그러나직선제조합장선거제도의도입이후에도조합장선거가불법과혼탁선거로진행되고있다는비판에따라, 조합장선출을선거관리위원회에의무적으로위탁하도록조합법이개정되었다. 2015년 3월 11일제1회전국동시조합장선거가전국 1,326개의조합에서실시되었다. 조합장선거과정은자치 ( 自治 ) 라는측면과조합원들을대상으로한풀뿌리민주주의의실현을통한민주시민교육의장으로서의중요성에도불구하고, 그동안학계의관심을받지못한것이사실이다. 이글에서는제1회전국동시조합장선거의개요와의의와결과에대하여정리하고, 이번제1회전국동시조합장선거가남긴문제점과그해결방안으로서의대안제시를모색한다. 주제어 동시조합장선거, 중앙선거관리위원회, 위탁선거, 직선제, 협동조합

92 제 6 호 I. 서론 2015년 3월 11일제1회전국동시조합장선거 1) 가전국 1,326개의조합에서실시되어, 전국적으로 3,523명이입후보하였다. 지난시기임명제로운영되었던농업협동조합 ( 이하 농협 ), 수산업협동조합 ( 이하 수협 ), 산림조합의조합장은 1987년절차적민주주의의확립이후조합원의직선제로선출되었다. 그러나직선제조합장선거제도의도입이후에도조합장선거가불법과혼탁선거로진행되고있다는비판에따라, 조합장선출을선거관리위원회에의무적으로위탁하도록조합법이개정되었다. 이에따라 2005년 5월산림조합장선거를시작으로모든조합장선거가선거관리위원회의위탁관리하에진행되었다. 조합장선거가선거관리위원회위탁관리속에서치러지게됨으로써과거에비해조합원들의선거에관한인식개선과함께공정선거관리를통한선거부정의양상도크게줄어들었다. 중앙선거관리위원회가 2015년 3월 11일실시한제1회전국동시조합장선거와관련하여조합원을대상으로한여론조사결과조합원의약 90% 가 후보자의위반행위를목격하거나들은경험이없다 고하였으며, 이번선거가혼탁했다 는의견은 8.8% 에불과한것으로나타났다고밝혔다. 또한, 조합원의약 60% 는지지할후보자를선택하는데 정보가충분했다 라고응답한반면, 약 40% 는 정보가충분하지못했다 라고응답하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015e). 2) 그러나조합장선거가개별단위별로실시됨에따라국민적관심이저하되어투표율이낮아지고, 여전히 돈선거 가만연하였으며, 조합별로선거관리규정이천차만별이어서선거관리에혼선이빚어지기도하였다. 이에 2011년과 2012년개별조합법에서모든조합장의임기를 2015년 3월 20일로조정하여조합장선거를동시에실시할수있는조건을마련한후, 2014년 6월 11일 공공단체등위탁선거에관한법률 의제정을통해개별조합법에서다르게규정하고있던선거절차와선거운동방법등을통일성있게규율하고, 동시조합장선거에대한효과적인관리와단속 처벌을위하여선거운동등에대한법률적근거를강화하고명확하게하였다. 제1회전국동시조합장선거는중앙선거관리위원회가정부부처와협력하여대대적인예 1) 동시조합장선거 란 농업협동조합법, 수산업협동조합법 및 산림조합법 에따라관할위원회에위탁하여동시에실시하는임기만료에따른조합장선거를말한다. 2) 이설문조사는중앙선거관리위원회가 ( 주 ) 월드리서치에의뢰하여조합원 1,000명을대상으로 2015년 3월 12일과 13일이틀동안전화면접으로진행되었으며, 표본오차는 95% 신뢰수준에서최대허용오차는 ±3.1%p이다.

전국동시조합장선거의의의와과제 93 방 단속활동을전개하고, 위법행위에대한무관용의원칙을적용하여엄정한조치속에서진행되었다. 특히그동안일부후보자의잘못된인식속에서혈연 지연 학연과같은정실과돈선거로치중되었던조합장선거과정에서, 제1회전국동시조합장선거는국민적관심을야기하여돈선거관행을척결할수있는초석을마련하였다고평가되었다. 또한이번조합장선거에서는공직선거에서실시중인사전투표에서한걸음더나아가선거사상최초로선거일에모든투표소를무선통신망 (LTE: Long Term Evolution) 으로연결하고구 시 군단위의 통합선거인명부 를작성 활용하여선거인이어느투표소에서도투표권을행사할수있도록투표편의를개선하였다. 섬또는산간오지등선거일투표소에가기어려운선거인을위하여거소투표, 순회투표등을도입하기도하였다. 그결과 80.2% 라는획기적투표율을기록하며, 최근수년간 70% 대에머물러있던조합장선거투표율을제고하였다. 그러나일부조합장선거과정에서다수의무자격조합원이선거인명부에등재되었다는이유로선거무효소송이제기된사례가있었고, 선거운동방법이너무제한적이어서후보자의정책이나비전을알릴기회가부족하다는후보자와언론의비판의견도제시되었다. 즉, 후보자의선거운동과관련하여선거운동방법이지나치게제한되어정책선거의실현을저해했다는지적이여전하며, 언론기관및단체의후보자초청대담 토론회개최, 예비후보자제도의도입등의의견이지속되었다. 3) 이에선거과정에서선거운동의제한등에대한불만이강하게나타났고, 선거과정에서금품수수등불법행위들이적발되어선거후에도선거사범구속이지속되고있어향후전국동시조합장선거와관련된법률의개정이불가피할것으로예상된다. 조합장선거과정은자치 ( 自治 ) 라는측면과조합원들을대상으로한풀뿌리민주주의의실현을통한민주시민교육의장으로서의중요성에도불구하고, 그동안학계의관심을받지못한것이사실이다. 중앙선거관리위원회의적극적인노력과홍보활동에도불구하고, 조합장선거의경우전국적으로유권자수가상대적으로부족하여국민적관심의정도가낮아중앙선거관리위원회와일부법학자들을중심으로한논의들과언론의사실보도에만그치고있는것이현실이었다. 또한공직선거과정에서중앙선거관리위원회의역할과기능에관한다양한논의들 ( 조진만 김용철 조영호 2015; 윤석근 2014; 장우영 2012, 3) 중앙선거관리위원회가조합원을대상으로실시한여론조사결과에따르면, 유권자의 59.3% 는이번제 1 회전국동시조합장선거에서후보자선택에필요한정보가충분하지못하였다고응답하였고, 62.6% 는선거운동을확대할필요가있다고응답하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015).

94 제 6 호 정하윤 2012) 에도불구하고, 조합장선거는올해최초로전국동시선거로진행되었기때문에정치과정을전공하는정치학자들의관심도부족한현실이었다. 실제전국동시조합장선거에관한학문적논의는매우희소하다. 이글에서는제1회전국동시조합장선거의개요와의의와결과에대하여정리하고, 이번제1회전국동시조합장선거가남긴문제점과그해결방안으로서의대안제시를모색한다. II절에서는제1회전국동시조합장선거실시현황을살펴보고, III절에서는선거관리위원회의위법행위예방및단속을분석하며, IV절에서는현행전국동시조합장선거제도의문제점과그대안을모색하며, V절에서는그간의논의를정리한다. II. 제 1 회전국동시조합장선거실시현황 1. 선거관리의위탁신청 제1회전국동시조합장선거는 공공단체등위탁선거에관한법률 제14조제1항에따라조합장의임기가만료되는연도의 3월중두번째수요일인지난 2015년 3월 11일에실시되었다. 조합장선거의관리를위탁하려할경우, 조합이임기만료일전 180일까지관할선거관리위원회에서면으로신청해야한다. 그러나 공공단체등위탁선거에관한법률 제8조제1호후단에근거하여동시조합장선거에서는임기만료일전 180일에별도의신청없이위탁한것으로본다. < 표 1> 에서보는바와같이이번제1회전국동시조합장선거에서는 1,326개조합이임기만료일 4) 전 180일인 2014년 9월 21일별도의신청없이위탁한것으로보았다. 전국 1,445개조합중이사회에서조합장을선출하는등선출방법에따라임의위탁선거에해당하는조합 119개는이번전국동시조합장선거참여대상에서제외되었다. 시 도별현황은경상북도가 185개조합으로가장많았고, 그다음전라남도 179개, 경기도 177개순이었으며, 세종특별자치시가가장적었다 (< 표 2> 참조 ). 4) 조합장의임기는 농업협동조합법 부칙 < 법률제 10522 호, 2011.3.31.> 제 11 조, 수산업협동조합법 부칙 < 법률제 11320 호, 2012.2.17.> 제 6 조, 산림조합법 부칙 < 법률제 11246 호, 2012.2.1.> 제 4 조에따라 2009 년 3 월 22 일부터 2013 년 3 월 21 일까지의기간동안조합장의임기가개시되었거나개시되는조합장의임기를 2015 년 3 월 20 일까지로조정하였다.

전국동시조합장선거의의의와과제 95 < 표 1> 전체조합별위탁신청현황 ( 단위 : 개 ) 구분 전체 위탁신청조합 제외조합 합계 1,445 1,326 119 농협 1,211 1,115 96 수협 92 82 10 산림조합 142 129 13 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015) < 표 2> 시 도별위탁조합현황 ( 단위 : 개 ) 합계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 1,326 21 24 26 21 17 15 18 9 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 177 101 72 151 108 179 185 171 31 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 2. 선거인 제1회전국동시조합장선거의선거인수는선거인명부작성개시일전일 (2015년 2월 19일 ) 현재전체조합원수 2,730,281명의 98.7% 에해당하는 2,695,818명이었다. 작성된선거인명부에서이의신청과열람절차에의한누락 오기사항정비및단일후보자등록으로인한무투표조합의선거인수를감한결과선거인수는 2015년 3월 1일 2,299,901명으로확정되었다. < 표 3> 을통해확정된선거인수를조합별로보면, 농협 1,951,592명, 수협 109,485명, 산림조합 238,824명이었고, 이가운데법인인선거인이 1,084명이었다 ( 중앙선거관리위원회 2015a). 조합원수와선거인수가상이한주요원인은각조합의정관규정에따라조합원이라할지라도임기만료일전 180일까지해당조합원으로가입되지아니한자에게는선거권을부여하지아니하고, 대의원회에서조합장을조합의경우선거권이대의원에게만부여되기때문이다.

96 제 6 호 < 표 3> 통합선거인명부확정상황 ( 단위 : 명 ) 합계 통합선거인명부확정상황 ( 구 시 군기준 ) 개인 소계남자여자 법인 1,959,729 1,958,672 1,339,808 618,864 1,057 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 제1회전국동시조합장선거는선거인명부를구 시 군단위로하나로합하여통합선거인명부를작성하여실시되었다. 통합선거인명부는선거인을기준으로작성되기때문에 2개이상조합장선거의선거인명부에동시등재된경우혼선을야기할수있다. 이에중앙선거관리위원회는이번전국동시조합장선거를위하여 2회에걸친시뮬레이션을통해오류를분석하였고, 이를통해정확한통합선거인명부를작성할수있었다. 이번전국동시조합장선거에서통합선거인명부에등재된선거인수는 1,959,729명으로선거인명부에등재된선거인수 2,299,901명보다 340,172명이적다. 이는동일인이 2개이상조합장선거의선거인명부에동시등재되었기때문이다. 3. 후보자 제1회전국동시조합장선거에서후보자등록은 2월 24일부터이틀동안진행되었고, < 표 4> 에서보는바와같이전국 1,326개조합장선거에등록한후보자는총 3,523명으로평균 2.5대 1의경쟁률을보였다. 조합별로살펴보면농협이 3,037명, 수협이 205명, 산림조합은 281명이후보자로등록하였다. 이중 12명이사퇴하고, 3명은피선거권이없어서등록무효되었다. 한편각조합의정관등의규정에따라후보자등록마감시각에등록된후보자가 1인이거나후보자등록마감후선거일의투표마감시각까지후보자가사퇴혹은사망하거나등록이무효로되어후보자수가 1인이된경우에는투표를실시하지아니하고그 1인의후보자를선거일에당선인으로결정하게된다. 이번제1회전국동시조합장선거에서는전체 1,326개조합장선거에서 15.4% 에해당하는 204개조합장선거에서무투표당선이확정되었다.

전국동시조합장선거의의의와과제 97 < 표 4> 후보자등록상황 ( 단위 : 개, 명 ) 등록후보자수 구분 조합수 합계 등록 사퇴 사망 등록무효 경쟁률 합계 1,326 3,523 3,508 15 2.5 : 1 농협 1,115 3,037 3,028 9 2.7 : 1 수협 82 205 202 3 2.5 : 1 산림조합 129 281 278 3 2.2 : 1 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) < 표 5> 현직조합장입후보현황 ( 단위 : 명, %) 구분 조합수 현직조합장출마조합 ( 무투표포함 ) 현직조합장출마율 계농협수협산림계농협수협산림계농협수협산림 합계 1,326 1,115 82 129 1,105 936 63 106 83 84 77 82 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 현직조합장의경우전국 1,326개조합에서 1,105명이출마하여전국평균 83% 에해당하는현직조합장이이번동시조합장선거에출마하였다 (< 표 5> 참조 ). 제1회전국동시조합장선거를앞두고농협과산림조합은기탁금제도를도입하였고, 기탁금액은조합의실정에따라 500만원에서 1천만원이내의범위에서정관으로정하도록하였다. 이에따라이번선거에서후보자 3,318명은총 31,569,000천원의기탁금을납부하였다. 기타공직선거의경우와마찬가지로당선또는사망하거나유효투표총수의 15% 이상을득표한경우기탁금전액을, 유효투표총수의 10% 이상 15% 미만을득표한경우기탁금의 50% 에해당하는금액을선거일후 30일내에각각반환하였고, 위요건에해당되지않은후보자의기탁금은해당조합에귀속하였다.

98 제 6 호 4. 선거운동 제1회전국동시조합장선거의선거운동은후보자등록마감일의다음날인 2015년 2월 26일부터선거일전일인 3월 10일까지 13일동안진행되었다. 선거운동은 후보자 만할수있으며, 후보자는선거운동기간중어깨띠나윗옷을착용하거나소품을이용하여선거운동을하였다. 또한전화를이용하여선거인과직접통화하거나문자메시지 ( 문자외음성, 화상, 동영상은제외 ) 를전송하거나, 조합이개설 운영하는인터넷홈페이지의게시판 대화방등에글이나동영상을게시하거나, 선거인에게전자우편을전송하는방법으로선거운동을하였다. 후보자는선거공보를작성하여 2월 28일까지관할선거관리위원회에제출하였고, 관할선거관리위원회는이를 3월 3일까지선거인에게발송하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015a). 이번선거과정에서전화를이용한선거운동과관련하여, 현직조합장은조합원의전화번호를쉽게활용할수있는반면, 다른후보자는조합원의전화번호를확보하기어려워현직조합장후보자와다른후보자사이에실질적인차별이존재하여현직조합장이아닌후보자의선거운동에불이익을받고있다며이의를제기하기도하였다. 기타공직선거에서와마찬가지로조합장선거에서도현직효과 (incumbent effect) 가존재하고있으며, 이는현직자와신인과의선거운동과정에서의차별을부각시킬수있다는비판으로해석된다. 또한유권자인조합원의알권리확대를위한선거운동방식의다양화에관한논의도지속되어야할것으로보인다. 일부후보자와시민단체들의주장처럼조합장선거운동규정이후보자들의자질및역량등을검증할기회를원천적으로차단하여 깜깜이선거 를유발하고있다고반발하고있기때문에보다다양한형태의선거운동방식을모색해야할것이다. 실제로중앙선거관리위원회의여론조사결과에따르면, 선거운동방법확대에대하여 조합특성을고려한약간의확대가필요하다 는 41.1%, 현재제도가바람직하다 는 33.9%, 공직선거처럼확대가필요하다 는 21.6% 로조사되었다. 선거운동방법확대시어떤제도가도입되어야하는지에대하여 합동연설회 가 49.3% 로가장높았으며, 다음으로는언론기관및단체의 대담 토론회 (21.3%), 예비후보자제도 (13.6%), 후보자의배우자및직계존비속의선거운동허용 (9.7%), 현수막게시 (2.9%) 의순으로나타났다 ( 중앙선거관리위원회 2015e).

전국동시조합장선거의의의와과제 99 5. 투표와개표 제1회전국동시조합장선거에서선거인은조합원으로서조합장선거권을가지고있으며, 선거일현재선거인명부에등재되어있어야한다. 선거인은투표소에서신분증을통한본인여부확인후선거인명부단말기에전자적방식으로지장을찍거나서명하고투표용지발급기에서투표용지를교부받아기표소에서기표후투표함에넣는방식으로진행되었다. 최종투표율은 80.2% 를기록하였으며, 이는선거관리위원회가조합장선거를위탁관리하기시작한 2005년부터개별적으로실시했던조합장선거의평균투표율 (78.4%) 을상회하는높은투표율이었다. < 표 6> 을통해개별조합별로살펴보면농협조합장선거에서의 < 표 6> 조합별투표율 ( 단위 : 명, %) 구분 선거인수 ( 거소 ) 총투표수 ( 거소 ) 투표율 (%) 합계 2,297,075 (7,957) 1,843,283 (4,900) 80.2 농협 1,948,766 (2,727) 1,592,946 (1,944) 81.7 수협 109,485 (5,130) 87,304 (2,899) 79.7 산림조합 238,824 (100) 163,033 (57) 68.3 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) < 표 7> 투표소설치현황 ( 단위 : 개 ) 합계 읍 면 동투표소 소계읍 면동 대의원회간선투표소 순회투표소 1,850 1,785 1,403 382 17 48 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a)

100 제 6 호 투표율이 81.7% 로가장높게나타났으며, 수협의경우 79.7%, 그리고산림조합의경우 68.3% 로가장낮은투표율을보였다. 또한이번전국동시조합장선거에서는선거일투표소에가기어려운선거인을대상으로거소투표와순회투표를실시하고, 교통이불편한지역에거주하는선거인을대상으로교통편의를제공하는등투표편의를위한노력을경주하였다. 한편, 제1회전국동시조합장선거에서투표소는읍 면 동투표소 1,785개, 대의원회에서선출하는조합장선거투표소 17개, 순회투표소 48개를합하여총 1,850개의투표소가설치되었다 (< 표 7> 참조 ). 개표사무는구 시 군선거관리위원회주관하에개표사무원위촉, 개표소설치, 투표함접수, 투표함개함, 투표용지의유 무효판단및후보자별분류 집계, 개표결과의공표, 개표록작성, 투표지포장순으로실시되었다. 이러한개표과정은후보자가선정한개표참관인, 일반관람인및언론사관계자의참여하에공개적으로진행하고, 개표결과를중앙선거관리위원회홈페이지와각언론사를통해실시간으로공개함으로써개표의공정성과신뢰성을확보하였다. 6. 당선인 관할선거관리위원회는조합원이직선하는조합장선거의경우유효투표의최다득표자를당선인으로결정하고, 대의원회에서간선하는조합장선거의경우선거인과반수의투표와투표자과반수의득표자를당선인으로결정한다. 다만당선인이없을경우최다수득표자와차순위득표자에대하여실시한결선투표결과다수득표자를당선인으로결정한다. 이경우관할선거관리위원회는최다득표자및결선투표결과다수득표자가 2명 < 표 8> 무투표당선인현황 ( 단위 : 명 ) 구분 합계농협수협산림조합 당선인무투표당선인무투표당선인무투표당선인무투표 합계 1,326 204 (15.4%) 1,115 153 (13.7%) 82 15 (18.3%) 129 36 (27.9%) * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015)

전국동시조합장선거의의의와과제 101 이상인경우연장자를당선인으로결정한다. 제1회전국동시조합장선거에서는연천농협등 5개조합장선거에서최다득표자가 2명발생하여그중연장자를당선인으로결정하였다. 또한후보자가 1인인무투표선거의경우선거일에그후보자를당선인으로결정한다. 선거결과 1,326개선거구가운데 15.4% 에해당하는 204개선거구에서무투표당선자가결정되었다 (< 표 8> 참조 ). 개별조합별로보면농협의경우 13.7%, 수협의경우 18.3% 의당선자가무투표로결정되었으며, 산림조합의경우 27.9% 의당선자가무투표로결정되어가장높은무투표당선인을기록하였다. < 표 9> 에서보는바와같이선거결과전체조합장 1,326명중 53.8% 인 714명이연임에성공하였고, 46.2% 에해당하는 612명이새로운인물로조합장이교체되었다. 이번조합장선거는선거운동이매우제한되어현직조합장이나조합임직원출신후보자에게절대적으로유리하게진행될것이라는전망이있었으나, 실제선거결과는현직조합장이대대적으로교체되었고, 이러한현상은변화를바라는조합원들의의지가반영된것으로 < 표 9> 현직조합장당선현황 ( 단위 : 명, %) 조합수 현직조합장당선조합수 현직조합장당선비율 합계 농협 수협 산림 합계 농협 수협 산림 평균 농협 수협 산림 1,326 1,115 82 129 714 597 44 73 53.8 53.5 53.7 56.6 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) < 표 10> 연령별당선인현황 ( 단위 : 명 ) 구분 소계 30 세이상 39 세이하 40 세이상 49 세이하 50 세이상 59 세이하 60 세이상 69 세이하 70 세이상 합계 1,326 0 47 666 563 50 농협 1,115 0 42 575 457 41 수협 82 0 1 42 36 3 산림조합 129 0 4 49 70 6 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a)

102 제 6 호 < 표 11> 성별당선인현황 ( 단위 : 명 ) 구분 합계 남 여 합계 1,326 1,321 5 농협 1,115 1,110 5 수협 82 82 0 산림조합 129 129 0 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 풀이할수있다 ( 배민식 2015). < 표 10> 을통해당선자를연령별로보면, 50대가전체의 50.2%, 60대가 42.5% 로나타났으며, 70대이상도 3.8% 를차지하였다. 여성후보자의경우전국적으로 20명만이출마하여 5명이당선되었다. 전체조합장당선자가운데여성의비율은 0.4% 에불과하다. 다른공직선거에서와마찬가지로여성후보자의출마가적고, 여성당선자의비율역시매우낮음을알수있다 (< 표 11> 참조 ). III. 선거관리위원회의위법행위예방및단속 1. 위탁관리후조합장선거에서의위법행위실태 1989년부터조합장이임명제에서직선제로선출되면서조합장선거는불법선거, 금품선거등각종비리의온상이되었다. 이후 16년동안조합이자체적으로선거관리를해왔으나불법선거가만연되면서, 산림조합장선거는 2005년 5월 1일부터, 농협 수협조합장선거는 2005년 7월 1일부터선거관리위원회가위탁관리하기시작하였다 ( 유혜원 2015). 조합장선거과정에서선거관리위원회가불법선거를지속적으로단속한결과선거관리위원회가위탁관리하기전에비하여조합원들의조합장선거에대한인식이많이개선되고, 선거부정역시감소하였으며선거후대립 분열양상도크게줄어들었다 (< 표 12> 참조 ). 선거관리위원회가조합장선거를위탁관리한 10년동안위법행위를조치한현황을

전국동시조합장선거의의의와과제 103 < 표 12> 과거 10 년동안조합장선거조치현황 구분 관리대상조합수 조합당평균조치율 조치현황 ( 건 ) 합계고발수사의뢰경고등 합계 2,471 57.5% 1,421 281 195 945 2005년 256 85.9% 220 44 17 159 2006년 500 64.0% 320 62 38 220 2007년 116 75.0% 87 17 15 55 2008년 153 56.9% 87 17 13 57 2009년 559 48.3% 270 61 34 175 2010년 494 43.7% 216 50 43 123 2011년 151 72.2% 109 11 21 77 2012년 152 47.4% 72 12 4 56 2013년 70 48.6% 34 7 9 18 2014년 20 30.0% 6 0 1 5 * 출처 : 유혜원 (2015) 보면 2,471개의조합장선거에서총 1,421건의위반행위를적발함으로써, 평균 57.7% 의조치율을보이고있으며전반적으로조치건수가감소하는추세를보이고있다. < 표 13> 에서보는바와같이위법행위를유형별로살펴보면총 1,421건의조치중금품 음식물제공행위가 562건으로전체의 39.5% 를차지하여압도적으로많았다. 이는지방선거에서전체조치건수중기부행위가차지하는비율이제5회지방선거당시 22.3%, 제6회지방선거당시 28.9% 였던것과비교할때 10% 이상차이나는수치로조합장선거가 돈선거 라는오명을씻지못하는근본적인원인으로지적되었다 ( 유혜원 2015). 조합장선거와관련하여선거관리위원회는선거범죄신고자에게포상금을지급하고, 금품을수수한자에대하여최대 50배의과태료를부과하는등돈선거를막기위한조치를시행하였다. 그러나기부받은물품등의가액만을기준으로일률적으로정해진액수를부과하는 50배과태료부과제도는헌법재판소의헌법불합치결정 5) 에의하여 제공받은금액또는가액의 50배에상당하는금액 이 제공받은금액이나가액의 10배이상 50배

104 제 6 호 < 표 13> 과거 10 년동안위법행위유형별조치현황 위법행위유형합계고발수사의뢰경고등 합계 1,421 281 (19.8%) 195 (13.7%) 945 (66.5%) 금품 음식물제공허위사실 비방시설물설치인쇄물배부집회 모임이용호별방문문자메시지기타 562 (39.5%) 38 (2.7%) 17 (1.2%) 176 (12.4%) 52 (3.7%) 156 (11.0%) 93 (6.5%) 327 (23.0%) 192 147 223 8 9 21 0 0 17 22 19 135 3 1 48 16 1 139 9 7 77 31 11 285 * 출처 : 유혜원 (2015) 이하에상당하는금액 으로관련규정이개정되었고, 그상한액또한종전의 5천만원에서 3천만원으로완화되었다 ( 중앙선거관리위원회 2015d). 2. 제 1 회전국동시조합장선거위법행위예방과단속 제1회전국동시조합장선거는 공공단체등위탁선거에관한법률 제정이후최초로실시된선거로서중앙선거관리위원회는조합장선거의공정성확보라는입법취지에걸맞 5) 헌법재판소 2011.6.30. 2010 헌가 86, 판례집 23-1 하, 268 [ 헌법불합치결정 ].

전국동시조합장선거의의의와과제 105 게조합장선거에뿌리깊은금품수수관행의개선과 돈선거 척결을위한사전안내 예방활동및조합원인식전환사업추진에주력하였다. 구체적으로각종매체를통한안내 예방활동을추진하였고, 선거인들의인식전환을위하여후보자등을대상으로공명선거실천결의대회 자정결의대회 공명선거실천협약식등을개최하여자정노력을유도하였으며, 범정부차원의강력한공명선거의지를전달하기위하여 2015년 1월 29일관계부처의장과각조합의중앙회장이참석한가운데김용희사무총장이 공명선거담화문 을발표하기도하였다. 또한중앙선거관리위원회는 2015년도를 돈선거척결의원년 으로만든다는목표하에돈선거척결에모든단속역량을집중투입하여강력한단속을실시하였다. 돈선거와관련하여적발된위반행위자는무관용의원칙에따라고발등엄중조치하였고, 과열 혼탁지역이나돈선거발생우려지역등총 102개구 시 군 266개조합에대해서는 특별관리지역 으로지정하여광역조사팀상주, 혼탁선거경보발령, 후보자 핵심측근밀착감시, 야간특별단속등한층강화된단속활동을실시하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015a). 제1회전국동시조합장선거에서중앙선거관리위원회는총 860건 ( 고발 170건, 수사의뢰 56건, 이첩 53건, 경고 581건 ) 의위법행위를조치하여조합당평균조치율은 64.9% 로나타났다. 이는과거 10년동안평균조치율 57.5% 보다 7.4% 증가한것으로과거조합장선거의위법행위가감소추세였던점을감안하면이번조합장선거과정에서위법행위조치율이증가한것은중앙선거관리위원회를중심으로한집중단속의효과인것으로보인다 (< 표 14> 참조 ). < 표 15> 에서나타난바와같이위법행위유형별로는금품 음식물제공행위가가장많아 345건으로 40.1% 를차지했으며, 사법조치를전제로하는고발 수사의뢰 이첩조치 < 표 14> 위법행위조치현황 ( 단위 : 개, %, 건 ) 구분 관리대상조합수 조합당평균조치율 조치현황 ( 건 ) 합계고발수사의뢰경고등 과거 10 년 2,471 57.5% 1,421 (57.5%) 281 (11.4%) 195 (7.9%) 945 (38.2%) 제 1 회동시조합장선거 1,326 64.9% 860 (64.9%) 170 (12.8%) 56 (4.2%) 634 (47.8%) * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a)

106 제 6 호 < 표 15> 위법행위유형별조치현황 위법행위유형 과거 10 년 제 1 회전국동시조합장선거조치현황 ( 단위 : 건, %) 합계고발수사의뢰경고등 합계 1,421 860 170 56 634 금품 음식물제공 562 (39.5%) 345 (40.1%) 116 (68.2%) 39 (69.6%) 190 (30.0%) 허위사실 비방 38 (2.7%) 54 (6.3%) 9 (5.3%) 7 (12.5%) 38 (6.0%) 시설물설치 17 (1.2%) 4 (0.5%) 1 (0.6%) 0 (0.0%) 3 (0.5%) 인쇄물배부 176 (12.4%) 111 (12.9%) 13 (7.6%) 5 (8.9%) 93 (14.7%) 집회 모임이용 52 (3.7%) 17 (2.0%) 1 (0.6%) 0 (0.0%) 16 (2.5%) 호별방문 156 (11.0%) 54 (6.3%) 3 (1.8%) 0 (0.0%) 51 (8.0%) 문자메시지 93 (6.5%) 145 (16.9%) 20 (11.8%) 1 (1.8%) 124 (19.6%) 기타 327 (23.0%) 130 (5.1%) 7 (4.1%) 4 (7.1%) 119 (18.8%) * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 건의경우에는총 279건중금품 음식물제공행위가 173건으로 62.0% 를차지하였다. 다음으로는문자메시지를이용한불법행위가 145건 (16.9%), 불법인쇄물배부행위가 111건 (12.9%) 으로나타났다. < 표 16> 에서보는바와같이조합별로는관리대상 1,326개조합중농협이가장많은 756건을조치하였으며, 산림조합이 60건, 수협이 44건을조치하여전체조합수에비례하여조치가된것으로나타났다 ( 중앙선거관리위원회 2015a). 이번조합장선거에서는관련법규의제 개정을통해포상금최고액이 1억원으로상향조정됨에따라중앙선거관리위원회는포상금제도를적극홍보하고, 조직적 돈선거 신고자에게포상금최고액을지급하였다. 또한중앙선거관리위원회는과태료부과에대한심적부담으로신고 제보를꺼리는정서와선거인이대다수고령의조합원인점등을

전국동시조합장선거의의의와과제 107 조합 관리조합수 < 표 16> 조합별조치현황 ( 단위 : 건, %) 위법행위조치건 합계 고발 수사의뢰 이첩 경고 합계 1,326 860 170 56 53 581 농협 1,115 (84.1%) 756 (87.9%) 148 49 43 516 수협 82 (6.2%) 44 (5.1%) 12 5 4 23 산림조합 129 (9.7%) 60 (7.0%) 10 2 6 42 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2015a) 감안하여후보자로부터금품등을제공받은자가자수하는경우과태료를면제하였다. 이를통해위법행위신고 제보율을과거 10 년동안 48.2% 에서 67.8% 까지끌어올렸다. 3. 제 1 회전국동시조합장선거선거사범수사결과 대검찰청은 2015년 9월 11일제1회전국동시조합장선거선거사범수사결과에대한보도자료를배포하였다. 검찰은사상최초로 1,326개조합에서실시된제1회전국동시조합장선거와관련하여, 선거사범공소시효만료일인 2015년 9월 11일까지총 1,334명을입건하여그중당선자 157명 ( 구속 19명 ) 을포함하여총 847명을기소하고이중 81명을구속하였다고발표하였다 ( 대검찰청보도자료, 2015년 9월 11일 ). 이전조합장선거들과비교해봤을때전체적으로입건자수는감소했으나, 구속비율은높아졌다. 이는검찰과선거관리위원회등의적극적인사전예방및홍보활동으로전체적인입건자수는감소한반면, 금품선거사범 흑색선거사범등중요선거범죄에대한엄정한대처로구속비율은높아진것으로분석된다. 선거범죄유형별로는금품선거사범이 748명 (56.1%) 으로가장높은비율을차지하였다. 다음으로는흑색선전사범 191명 (14.3%), 사전선거운동사범 169명 (12.7%), 기타부정선거운동사범 226명 (16.9%) 등으로나타났다. 다만 2009년부터 2010년사이에실시된

108 제 6 호 < 표 17> 유형별선거범죄현황 ( 단위 : 명, %) 구분입건금품선거흑색선전사전선거폭력선거기타 제 1 회동시조합장선거 1,334 748 (56.1%) 191 (14.3%) 169 (12.7%) 0 (0.0%) 226 (16.9%) 09~10 개별조합장선거 1,650 1,453 (88.1%) 43 (2.6%) 3 (0.2%) 2 (0.1%) 149 (9.0%) * 출처 : 대검찰청 (2015) 개별조합장선거결과와비교해볼때, 금품선거사범이차지하는비중은 88.1% 에서 56.1% 로감소한반면, 흑색선전사범비중은 2.6% 에서 14.3% 로급증하였다. 이번조합장선거에서도억대의금품이수수되는등금품선거가만연하였으나, 검찰을비롯한경찰과선거관리위원회의유기적인단속과처벌로인하여과거에비하여발생건수와점유율이감소하였다고판단할수있다. 반면, 흑색선전사범은스마트폰과 SNS 사용급증에따라발생건수및점유율모두대폭증가하였음을알수있다 (< 표 17> 참조 ). 입건자가운데 84.8% 가대도시가아닌중소도시및농어촌지역에편중되었는데, 이는전체조합의 88.6% 가중소도시및농어촌지역에기반하고있고, 대도시보다는조합원들 < 표 18> 조합별당선자입건 처리현황 ( 단위 : 명 ) 구분 ( 조합수 ) 입건자 ( 구속 ) 처리 당선무효형선고 기소불기소 1 심 2 심확정 무죄 합계 (1,326) 농협 (1,115) 수협 (82) 산림조합 (129) 262 (19) 224 (14) 20 (2) 18 (3) 157 105 19 134 90 15 12 8 3 11 7 1 * 출처 : 대검찰청 (2015)

전국동시조합장선거의의의와과제 109 의친밀성 폐쇄성이강하기때문으로분석된다. < 표 18> 에서보는바와같이입건자가운데기소된당선자는총 157명 ( 구속 19명 ) 으로전체당전자의 11.8% 를차지하였다. 기소된당선자들의범죄유형역시금품선거사범이가장높은비율을차지하였다. 2015년 9월 11일현재 1,326명의당선자가운데당선무효형이선고된인원은 1심에서 19명으로밝혀졌다 ( 대검찰청 2015). 아울러대검찰청은향후기소된중요선거사범에대하여철저한공소유지를통해범죄에상응하는형이선고될수있도록만전을기할예정이며, 당선무효로인한혼란을최소화하기위하여당선자들에대해신속한판결이선고될수있도록노력할것이라천명하였다. 또한 공공단체등위탁선거에관한법률 의적용 운영과정상드러난다양한문제점을분석하여법률개정건의및제도개선을추진할예정이라고밝힌바있다 ( 대검찰청 2015). 조합장선거과정에서조합원들의성숙한인식이지역에뿌리내리지못한다면성숙한조합장선거는불가능하다. 이를위해서는근본적으로탈 불법선거의기반을없애야한다. 물론당장은현실적어려움이나후유증을감수하더라도적발된선거사범에대해서는엄벌에처해야할것이다. IV. 전국동시조합장선거제도의문제점과개선방안 1. 전국동시조합장선거제도의문제점 2015년 3월 11일실시된제1회전국동시조합장선거는 공공단체등위탁선거에관한법률 제정이후처음으로실시한전국단위의조합장선거로선거전부터금품제공등불 탈법행위로인한선거부정에대한우려가많았으나, 선거결과는과거에비하여공정하고깨끗하게치러졌다는긍정적평가를받았다. 그러나선거과정과절차의공정성을제고하였다는긍정적평가에도불구하고, 후보자의선거운동자유및유권자의알권리보장측면에서는미흡한점이있다는지적또한존재하였음이사실이다. 제1회전국동시조합장선거과정에서나타난문제점은몇가지로지적된다 ( 이호중 2015; 배민식 2015; 유혜원 2015). 첫째, 정책선거를심각하게제약하고있다. 선거운동방식에있어서 합동연설회 가원칙적으로제외되었으며, 언론기관등의대담토론회 역시법률

110 제 6 호 안제정과정에서삭제되었다. 이에따라조합원이후보자의정책과정견을비교평가할기회가차단되어정책선거가불가능하다. 토론회와합동연설회의제외로인하여공직선거과정에서부각되어야할 매니페스토 역시불가하다. 후보자본인만이선거운동을할수있고, 선거방식도어깨띠나명함, 전호를이용한선거운동만이가능하다. 이같은과도한선거운동제약은부정선거방지를목표로제정된위탁선거법의취지가무색하게오히려금품선거를부추긴다는비판이존재한다. 둘째, 조합선거의특성을제대로반영하지못하고있다. 공직선거의경우선거구내성인남녀는모두유권자이지만, 조합장선거의경우조합원만이선거인이될수있다. 또한개별조합단위의규모가달라서조합원이누구인지를파악하기도힘들기때문에조합원에게직접자신의공약을전달하고, 조합원이후보자의능력을검증하는데곤란을야기한다. 이같은선거운동구조에서후보자들은조합원들을직접만나서지지를구할수밖에없고, 이과정에서음성적불법선거에노출될가능성이높다. 이에조합장선거에서는조합선거의특성을제대로반영하여직간접적으로후보자와조합원이소통할수있는기회를제공해주는방안에대한모색이필요하다. 셋째, 일반조합원의조합장출마에대한진입장벽이너무높다. 공직선거의경우와달리조합장선거의경우예비후보자제도가도입되지않아현직조합장이일방적으로유리한구조이기때문이다. 선거운동기간시작전일까지현직조합장은조합장의지위를활용한실제적인선거운동을하고있고, 또한일반조합원의경우현직조합장이나임원출신후보자에비하여매우불리한선거상황에있음은분명하다. 6) 조합장선거에서는선거운동기간이 13일에지나지않아인지도가낮은신인후보자는자신을알리는데어려움을겪을수밖에없다. 이에신인후보자와현직조합장이나조합임원사이에형평성제고를위하여, 예비후보자제도의도입이요구된다. 물론이번조합장동시선거과정에서현직조합장들의당선율이높지않아선거운동방식에문제가없었다는주장도존재하나, 이는현재조합에대한조합원의불만의표출이지선거운동방식에문제가없었다는논리적근거는되기어렵다. 넷째, 무자격조합원에대한문제점을지적할수있다. 조합원이되려면해당지역에서농사를짓거나, 가축을키우거나, 어업에종사하여야한다. 그럼에도불구하고무자격조합원정리작업은지속되고있다. 조합원에게제공되는각종혜택을무자격조합원이챙기는것을조합장이묵인하고, 대신조합장선거때 표 를얻는공생관계가형성되어있기 6) 예비후보자제도에관해서는한정택 (2008) 을참조할것.

전국동시조합장선거의의의와과제 111 때문에무자격조합원이제대로정리되지않는다 ( 배민식 2015). 무자격조합원문제는조합의정체성확보를저해할뿐만아니라, 선거질서를어지럽히는주요요인이므로조속히척결되어야할것이다. 다섯째, 조합장에집중된과도한권한문제이다 ( 연합뉴스, 2015.9.8) 지역이나업종기준으로다소상이하기는하나, 조합장의연봉은 1억원안팎이다. 농협의경우지방자치단체가예치한공금을지렛대삼아막강한권한을행사할수도있다. 조합장은내부인사와예산을결정할때최종권한을갖는다. 조합장은막강한권한을행사함에도전횡을막는장치는거의없다. 조합자체가조합원만을대상으로만든폐쇄적인단체여서외부에서개입할여지도없다. 2. 전국동시조합장선거제도의개선방안 중앙선거관리위원회는 2015년 7월 28일그동안선거과정에서나타난문제점과후보자등선거당사자와학계 언론 시민단체등각계에서제기된다양한의견들 ( 이원기 2015; 이호중 2015; 유혜원 2015) 과조합원을대상으로한여론조사결과를바탕으로 공공단체등위탁선거에관한법률 개정안을마련하여, 선거관리위원회법 제17조 ( 법령에관한의견표시등 ) 제2항에따라제출하였다. 중앙선거관리위원회의공공단체등위탁선거에관한법률개정의견의주요내용은다음과같다 ( 중앙선거관리위원회 2015b). 첫째, 유권자의알권리보장을위하여조합원이과반수를차지하는단체또는조합원총수의 5% 이상의서명을받은조합원은후보자를초청하여정책토론회를개최할수있도록하고, 예비후보자는선거일전 60일부터조합이사전공개한행사에방문하여자신의정책을발표할수있도록허용하며, 대의원회간선및총회선출조합장선거에서투표전후보자소견발표등을허용하고, 후보자전과기록을선거공보에의무적으로게재하도록한다. 구체적으로정책토론회를통해조합원들이직접참여하여후보자의정책이나공약에대한알권리를보장하기위함이며, 선거운동기간전공개행사방문을통해정책발표를허용하여현직조합장과다른후보자의기회균등을도모하려함이다. 또한후보자소견발표를통해선거운동을확대하고, 후보자의전과기록을공개함으로써유권자의후보자선택에도움을주려는것이다. 둘째, 선거운동의자유확대를위하여후보자외에그배우자의선거운동을허용하고,

112 제 6 호 선거일전 60일부터예비후보자제도를신설하며, 해당위탁단체가개설 운영하는인터넷홈페이지외에모든인터넷홈페이지를이용한선거운동을허용하고, 선거운동을위한선거인의전화번호자료를위탁단체로부터제공받을수있는근거를마련한다. 구체적으로후보자의배우자까지선거운동을허용하며, 예비후보자제도를통해선거운동기회의형평성차원에서신인후보자에게도자신을알릴수있는기회를보장하고, 제한적선거운동을가능하게한다. 7) 또한선거운동허용인터넷홈페이지의범위를확대하여유권자의알권리를충족하고, 선거인전화번호제공의근거를마련하여현직조합장이나조합임원과의형평성을제고한다. 셋째, 위탁선거관리절차사무를개선하기위하여선거벽보첩부장소기준을선거환경에따라조정할수있도록하고, 동시조합장선거투표소설치기준을개선하며, 후보자선전물의공익목적활용을위한수집근거를마련하고, 선거운동및벌칙적용이제외되는위탁선거의범위를명확하게규정하며, 관할위원회를탄력적으로지정할수있도록한다. 구체적으로현행외위탁단체와협의하여첩부장소를추가로정할수있도록하여지역별로다양한위탁단체선거환경을선거과정에적극반영하고, 투표소설치기준을조정하여투표소를탄력적으로운영한다. 넷째, 위탁선거의공정성을확보하고불합리한규제를완화하는방안으로위탁선거범죄의특성을고려한통신관련선거범죄조사권및금융거래자료제출요구권을신설하고, 선거인자격이없는자에대한매수및이해유도죄를신설하며, 조합장의직명과성명을표시한포상수여를허용한다. 구체적으로이해유도죄를신설하여자신에게투표하게할목적으로조합원이아닌사람에게금품을제공하여조합원으로가입하게하더라도처벌할수없는문제점이있어이를해소하려는것이다. 그간조합장선거와관련하여관련선거제도가현실과조응하지못한다는지적은조합장선거이전부터지속되었던것이사실이다. 실례로새정치민주연합정청래의원은예비후보자등록제도의신설이나후보자간토론회실시를통한개정안을 2014년 11월제출한바있으며, 관련단체와합동으로기자회견을실시하기도했다 ( 아시아경제, 2015. 7.30). 하지만법안은국회안전행정위원회에계류된채심사과정조차거치지못했고, 이번조합장선거과정에서의깜깜이선거를유발했다. 7) 현행공직선거의예비후보자제도는다음과같은문제점이지적되기도한다. 첫째, 무분별한예비후보등록으로인한유권자의피로감증가및올바른선택권방해, 둘째, 선거운동기간이늘어남에따른선거비용부담증가및경쟁과열로인한혼탁선거우려, 셋째, 돈많은후보들에게만기회를준다는부정적여론조장으로인한예비후보자도입취지훼손등 ( 김래영 2010).

전국동시조합장선거의의의와과제 113 중앙선거관리위원회가 2015년 7월 28일 공공단체등위탁선거법개정의견 을국회에제출한까닭은지난 3월 11일치러진제1회전국동시조합장선거가유권자의알권리와후보자의선거운동을보장하지못한것에대한반성때문일수도있다. 만시지탄 이라고비판받을수도있다. 그러나, 중앙선거관리위원회중심의조합장선거가전국에서동시실시되면서조합원은물론이고일반국민의협동조합개혁에대한관심을선도하였으며, 그과정에서돈선거를포함한불법타락선거를차단하고투표율을높인것은분명인정되어야할것이다. 선거관리위원회는그동안공직선거를관리해온경험과전문성을바탕으로전국동시조합장선거를공정하고투명하게그리고완벽하게관리하기위하여각고의노력을다했기때문이다. 아울러관련법제의개선을통해보다나은수준의조합장선거에대한기대감역시제고되고있다. 물론법개정만으로조합장선거과정에서등장할수있는문제점들이모두해결되고, 개혁이완성되는것은결코아니다. 무엇보다중요한것은조합원의의식이다. 한국의조합들은관 ( 官 ) 에의하여만들어지고관리되어왔다. 그과정에서조합원들은주인의식이형성되기만무하였고, 조합은정부와중앙회임원및개별조합장들에의하여좌지우지되는경우가많았다. 이제제1회전국동시조합장선거과정에서노정되었던문제점들을혁신적인개혁을통해개선하고, 돈선거관행등여전히남아있는구태들을뿌리뽑기위한실효성있는제도적장치들이강구되고있는만큼, 합리적인위탁선거제도개선이가능할것으로예상된다. V. 결론 2015년 3월 11일치러진제1회전국동시조합장선거를앞두고중앙선거관리위원회는올해를 돈선거척결원년 으로선포하였다. 농협, 수협과산림조합등 1,300여명의조합장을선출하는선거가중앙선거관리위원회의관리하에올해최초로동시에진행되기때문이다. 수십년동안온갖불법으로점철된조합장선거를개선하기위한의지는중앙선거관리위원회와경찰, 검찰까지총동원되어대대적인단속과계도활동을진행하였다. 제1회전국동시조합장선거는중복조합원문제, 후보자의금품제공이적발되는등과거조합장선거의구태가일부나타나기는했으나, 대체적으로성공적관리였다는평가를

114 제 6 호 받았다. 특히선거일투표소에통합선거인명부와투표용지발급기를활용하고, 거소투표와순회투표를통해조합원의투표편의를극대화하고, 주요선거과정에이해당사자를참여시키고, 투 개표진행상황실시간제공등을통해선거의투명성과신뢰성을확보하였다. 또한후보자대상맞춤형법규안내, 조합의각종행사등을통한교육등후보자와선거인의인식전환을위하여적극적으로안내 예방활동을실시하였고, 공직선거에준하는강력한단속과엄정한조치로 돈선거 관행척결의초석을마련하였다. 중앙선거관리위원회가자체실시한조합원대상여론조사결과를보더라도, 과거조합장선거와비교했을때투명하다는비율이전체응답자중 70.8%( 매우깨끗 : 22.6% + 깨끗한편 : 48.2%) 로매우높게나타났다. 전국동시조합장선거가깨끗하게치러진이유로는 조합원의선거의식향상 (44.8%), 선거관리위원회의적극적감시 단속 (32.9%) 등의순으로나타났다. 한편전국동시조합장선거가혼탁하다고응답한조합원들은그이유로 후보자의돈선거증가 (35.2%), 언론의보도다수 (26.1%) 등의순으로나타났다. 중앙선거관리위원회의깨끗한선거정착을위한홍보활동의효과에대해서는응답자의 69.2%( 매우효과적 : 29.1% + 다소효과적 40.1%) 가긍정적이라고평가하였다 ( 중앙선거관리위원회 2015c). 이번전국동시조합장선거는처음으로실시된만큼일부문제점이나타나기도하였으나후보자정보제공기회확대, 선거운동방법개선등조합장선거에대한조합원의요구를적극적으로수용하고반영할수있는제도개선방안을마련하기위한중앙선거관리위원회차원의지속적노력이요구된다. 중앙선거관리위원회의여론조사결과에따르면선거관리위원회의관리및단속활동에대한신뢰도를묻는질문에응답자의 82.1% 가선거관리위원회활동을신뢰한다고응답하였다. 선거관리위원회가중점적으로해결해야할일을묻는질문에 선거사범에대한단속활동 이 33.6%, 선거권행사를위한홍보활동 은 28.2%, 선거법위반행위예방활동 은 22.1%, 법제도개선방안마련 은 10.4% 등으로조사되었다 ( 중앙선거관리위원회 2015e). 중앙선거관리위원회는조합원들의선거관리위원회에대한신뢰와요구사항을적극반영하여 2015년 7월 28일제출된 공공단체등위탁선거에관한법률 개정안을제출하였다. 이개정안이조속히법제화되어다음전국동시조합장선거과정에서는현행의문제점들이적극개선되기를희망한다. 아울러선거캠페인이나감시 단속에앞서조합장의기능을분산하고견제할수있는시스템의마련도시급하다. 잘못된조합장선출이지역사회의발전을저해할수도있고, 나아가공동체적문화마저붕괴시킬수있다는사실역시잊지말아야할것이다. 선진적선거제도의마련과조합원의성숙한의식, 그리고위탁관

전국동시조합장선거의의의와과제 115 리담당인선거관리위원회의지속적노력이병행될때돈선거는척결될수있고농어촌의선진화도가능할것이다.

116 제 6 호 참 고 문 헌 국회안전행정위원회. 2014. 공공단체등위탁선거에관한법률안검토보고서. 김래영. 2010. 지방선거에있어서예비후보자제도및그문제점에관한고찰. 변호사 제40권. 대검찰청. 2015. 제1회전국동시조합장선거선거사범수사결과. 대검찰청보도자료 2015.9.11. 배민식. 2015. 2015년 3월전국동시조합장선거 : 남겨진과제. 국회입법조사처. 이슈와논점 제994호. 2015년 5월 19일. 유혜원. 2015. 조합장선거의돈선거척결방안. 중앙선거관리위원회. 조합장선거제도개선을위한토론회발표문. 윤석근. 2014. 제6회동시지방선거의효율적인관리. 자치의정 제17권제2호 ( 통권제95호 ). 8-23. 이원기. 2015. 동시조합장선거의성과와과제. 중앙선거관리위원회. 조합장선거제도개선을위한토론회발표문. 이종우. 2014. 한국선거의변화와지속가능성 : 선거제도및선거관리모델변화를중심으로. 의정논총 제9권제1호. 43-72. 이호중. 2015. 조합장선거제도의문제점및개선방안. 중앙선거관리위원회. 조합장선거제도개선을위한토론회발표문. 장우영. 2012. 스마트소셜시대선거법제개선과선거관리전략. 입법과정책 제4권제2호. 29-54. 정하윤. 2012. 제19대총선중앙선거관리위원회의홍보활동평가. 선거연구 제2권제2호 (2012년가을호 ). 191-215. 조진만 김용철 조영호. 2015. 선거품질평가와선거관리위원회에대한신뢰. 의정연구 제21 권제1호 ( 통권제44호 ). 165-196. 중앙선거관리위원회. 2015a. 제1회전국동시조합장선거총람.. 2015b. 공공단체등위탁선거에관한법률개정의견.. 2015c. 제1회전국동시조합장선거결과. 선거관리보 2015년 4월호.. 2015d. 제1회전국동시조합장선거위반행위사례예시집.. 2015e. 조합원들 금품향응제공등위반사례접해본적없다 89.9%. 중앙선거관리위원회보도자료 (2015.3.25). 한정택. 2008. 예비후보자등록제도의적용과평가. 2008년한국정치학회특별학술회의발표문. 접수일자 : 2015 년 10 월 3 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

전국동시조합장선거의의의와과제 117 [ Abstract ] The Significance and Implications of Simultaneous Elections for the Heads of National Cooperatives Federations Han, Jung Taek Yonsei University After the advent of procedural democratization in 1987, the appointment system for electing the heads of the National Agricultural Cooperative Federation, the National Federation of Fisheries Cooperative, and the National Forestry Cooperative Federation gave way to the direct election system. Despite the introduction of direct election system, the elections have been criticized for law violations and corruption. The election laws were subsequently amended to elect the heads through entrusted elections under the auspice of the National Election Commission. This led to the first simultaneous election for the heads of the three national cooperatives federations held across 1326 cooperatives federations on March 11th 2015. Cooperatives federation elections are important in terms of promoting selfgovernance and also as a platform for instilling democratic practices and values among citizens through the practice of grassroots democracy. The elections, however, have received little scholarly attention. This paper first gives an overview of the first simultaneous election for the heads of national cooperatives federation, its significance, results, problems, and finally it discusses alternatives for ameliorating the limitations of this election. Keyword: Simultaneous Election for Heads of National Cooperatives Federations, National Election Commission, Entrusted Election, Direct Election System, Cooperatives Federation

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 119 국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 김종갑 국회입법조사처 국문요약 이논문은현재국회의원선거제도개혁과관련한다양한쟁점과논거들을살펴보고현실적인개선방안을제시하는것을목적으로한다. 현행의원정수 300인을유지한다는전제에서비례성과지역주의완화, 그리고농어촌의지역대표성유지의세가지목적을달성할수있는실효성있는대안을모색하는데초점을둔다. 이를위해무엇보다전국차원 (national level) 에서는비례성을확보하고, 권역차원 (regional level) 에서는권역별비례제하에서정당간경쟁구도의형성이가능한선거제도디자인이필요하다. 이논문은뉴질랜드식연동형에병립형권역별비례제를접목하는방안과, 지역구의석의비중을높여독일식연동형을적용하는방안을제안한다. 주제어 선거제도, 비례성, 지역주의, 지역대표성, 권역별비례제

120 제 6 호 I. 머리말 현재정치권의최대쟁점은선거제도개편이다. 지난 2014년 10월헌법재판소의선거구인구편차에대한헌법불합치결정 1) 을계기로정치권과학계에서는선거제도개편과관련된굵직굵직한현안들이논의되어왔다. 예컨대현행전국명부방식의비례대표제를유지할것인지, 권역별비례제로변경할것인지, 권역별비례제를도입한다면지역구의석과비례의석의결정을연동하는독일식연동형을채택할것인지, 아니면지금과같이양자를독립적으로결정하는일본식병립형을따를것인지, 또지역구의석대비비례의석의비율은어느정도로책정할것인지, 또지역선거구를선거구당 1인을선출하는현재의소선거구제에서 2인이상의중대선거구제로변경할것인지등다양한쟁점들이다루어졌다. 그러나국회정치개혁특별위원회가구성된지 6개월이지났지만의원정수 300인을유지한다는잠정안을제외하면주요사안에대한합의를도출하지못하고있다. 워낙정당간이해관계가첨예하게대립하고있다는이유도있지만, 쟁점들이체계적인분석없이파편화되어진행되어왔다는점이논의의진전을가로막는요인으로작용했다고볼수있다. 선거제도개편은총체적이며동시에세밀한분석을필요로하는과정이다. 다양한구성요소들이밀접하게얽혀있어특정부분만단편적으로이해하기보다포괄적으로고려해야할뿐만아니라의석비율의변동에따라제도적효과가민감하게반응할수있어정밀한분석을요한다. 선거제도개편논의에서등장하는개념들도우리에게는생소하며복잡한메커니즘에따라작동되기도한다. 예컨대, 독일식연동형은그동안학계와정치권에서빈번히선거제도대안모델로소개되었지만제도에대한정확한인식은아직까지광범위하게확산되지못한것이사실이다. 그주된이유는독일식연동형이변화의경로를추적하기어려울정도로진화적인양태와속성을보여왔기때문이다 ( 홍재우 2013, 102-108). 선거제도개혁의핵심은공정한대표성을보장하고비례성을최대화하는데있다. 지역구선거에서과다하게발생하는사표를직접적으로차단할수는없지만, 득표와의석의비례성을높여사표발생으로인한낮은비례성을보정할필요가있다. 비례성과더불어한국정치에서고착화된지역주의를타파하기위해서는권역별비례제의도입이불가피하 1) 핵심내용은기존선거구인구기준 ±50%( 평균인구수대비상하편차 ) 가투표가치의불평등으로헌법에부합하니않으므로 ±33.3% 로축소해야한다는것이다.

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 121 다. 권역단위에서특정정당이밀집된지지를바탕으로지역구의석을독점하더라도경쟁정당이비례의석을확보할수있는구조여야만비로소지역주의완화효과를보일수있다. 또한 2014년헌법재판소의결정으로새로운인구편차기준이적용됨에따라지역선거구가줄어드는농어촌지역의대표성약화의문제도해결해야하는과제다. 이논문에서는선거제도개편논의에서등장하는권역별비례제와중대선거구제를중심으로다양한제도유형의개념적특징과효과를분석하고비례성제고와지역주의완화, 농어촌대표성약화방지의세가지목적을달성할수있는현행선거제도의대안적모델을탐색하고자한다. II. 이론적논의 선거에서가장중요한원칙은대표성과비례성이다. 대표성이득표가의석으로전환되는수준을의미한다면비례성은득표와의석의공정한전환을말한다. 대표성을보장하기위해서는유권자가행사한표가사표 (wasted votes) 로버려지지않고의석에반영되어야하고, 비례성은정당의의석점유가득표에부합해야구현될수있다. 2) 그러나비례성을단순히높인다해도사표가구제되는것은아니다. 지역구선거는비례성과직접적인관련을갖지는않는다. 다수대표제가적용되는지역구선거에서는사표가과다하게발생할수밖에없기때문이다. 그렇다고다수제방식자체를 불공정한결과 (unfair results) 를초래하는방식이라고할수는없다. 다만유권자의표심이정확히반영되지못하기때문에대표성을온전히보장하기는어렵다. 따라서다수제와비례제의혼합식선거제도에서는지역구선거의사표발생으로인한불비례성 (disproportionality) 을비례성제고를통해완화해야한다. 일반적으로비례성제고의수단은다양하다. 우리와같은다수제와비례제의혼합식선거제의경우비례의석의비율을높이는방법도있지만, 당선인결정방식의변경이나봉쇄조항의하향조정, 의석할당방식의변경등다양한수단을통해서도가능하다. 비례선거구를확대하는방법으로도비례성은높아진다 (Taagepera Shugart 1989, 2) 물론득표가의석으로전환될때그대상이정당만을의미하는것은아니다. 정당외에도후보와명부 (list of candidates) 가될수도있다 (McGann 2006, 40).

122 제 6 호 112). 이중가장효율성이높은방법은당선인결정방법의변경이다. 혼합식선거제도에서는당선인결정방식의변경, 즉연동방식에따라비례성의차이가나타난다. 일반적으로병립형보다연동형이높은비례성을보이며, 연동형중에서도독일과볼리비아의연동방식이전면적인비례제에서와동일한수준의높은비례성을보인다. 독일의경우정당득표로총의석을정한후지역구와비례대표의순으로의석을결정하는방식이지만, 독일식연동형을도입한뉴질랜드나레소토와는다르다. 3) 독일은권역단위로명부를작성하는권역명부방식이지만뉴질랜드와레소토는전국명부방식이다. 같은연동형이라도볼리비아는정당득표율로총의석을정하고, 지역구의석을제외한잔여비례의석을개별권역에비례배분하는방식으로운영하고있다. 지역구와비례대표의연동식중에서도헝가리, 루마니아등과같이지역구선거의사표를비례대표결정에반영하는당선인결정방식을채택하고있는국가사례도있다. 이들국가의사표구제는비례성제고보다는사표발생으로인한대표성상실을차단하는효과가크다고할수있다. 또한비례의석의결정에반영하는사표의범위도국가마다다르다. 헝가리의경우사표는낙선자의표와당선자의잉여표 (surplus votes) 를말한다 (Lublin 2014, 209). 하지만루마니아는낙선자의표만을의미한다. 루마니아의경우특징적인점은지역구선거에서후보자의득표가 50% 미만일경우해당선거구의의석은비례의석이되고, 사표의비율에따라비례의석이유동적이라는것이다. 비례성제고와더불어한국정치가당면한최대의과제는지역구도극복에있다. 최근의선거제도개편논의에서권역별비례제가유의미한개혁방안으로주목받게된것도이제도가갖는지역주의완화효과때문이다. 사실비례제를전국명부방식이아닌권역별로실시하면비례성제고에는역행하는결과를가져온다. 전체비례의석수와권역의수및범위에따라차이를보이지만, 비례의석을권역별로선출하면정당득표가의석으로전환될때사표가발생할수밖에없어비례성은떨어진다. 지역구도는특정지역에서특정정당의의석독점을차단하는것이므로 ( 전국적인 ) 비례성과지역구도완화와는직접적인관련이없다. 비례성을높인다고해서반드시지역구도완화로이어진다고할수없다. 전국적으로높은비례성을보여도권역단위에서는지역구도가여전히견고하게유지될수있다. 반대로전국비례성이낮아도권역범위의조정을 3) 중앙선관위가제안한독일식연동형은현행독일식과는다르다. 현행독일식은초과의석외에도보정의석이추가되지만중앙선관위의안에따르면보정의석을제외하고초과의석발생으로그친다. 따라서현행독일식은보정의석의배분으로모든정당의득표와의석점유가완전비례하지만선관위안은초과의석의발생으로불비례성이나타난다.

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 123 통해지역구도완화효과가나타날수있다. 따라서지역구도완화는전국차원의비례성이든권역차원의비례성이든비례성의문제가아니라는사실이다. 지역주의완화효과는비례성이아닌정당경쟁구도의형성을통해달성된다. 예컨대독일식선거제도가비례성이높기때문에지역주의완화효과를보인다고하지만 ( 정준표 2014b, 48; 변창구외 2015, 62), 단순히비례성이높은선거제도만으로는그목적을달성할수없다. 독일식은단순히비례성이높기때문이아니라독특한당선인결정방식이작동하기때문에권역차원에서경쟁정당도의석을확보할수있다. 4) 특정정당이독점하는지역에경쟁정당의비례의석이단순히할당되는것만으로지역구도가완화되는것은아니라는지적도있다 ( 변창구외 2015, 16). 오히려정당의지역주의선거전략에활용되어지역간갈등을증폭시키기때문에지역주의를강화한다는주장도제기된다 ( 음선필 2013, 182-183; 선학태 2013, 177). 그러나독일식연동형의도입에따른정당경쟁구도형성은지역구도완화의단초가된다는점에서본질적인의미를부여할수있다. 5) 특정정당이지역구의석을독점하는구조에서경쟁정당이비례의석을확보하지않는한정당간견제와균형의원칙이작동할수없다. 지역주의완화의해법이정당경쟁구도의조성에있다는점에서중대선거구제와같은지역선거구의광역화도지역주의완화에유의미한효과를보일수있다. 다만, 중대선거구제에서도선거구당몇명을선출하는선거구인가에따라지역주의완화효과는달라질수있다. 비례의석의규모뿐만아니라봉쇄조항의크기, 정당간득표율, 유권자의투표행태, 의석할당방식등다양한요인이비례성에영향을미칠수있다 (Dundas 2015). 중대선거구제는지역주의완화의장점에도불구하고낮은득표율의당선인이발생함에따라대표성의문제가제기되기도한다 ( 선학태 2010, 92-93; 최태욱 2011, 57). 그러나당선인간득표율의차이는비례제에서정당이정당득표를얻은만큼의석을가져가는것처럼당선인결정방식 (electoral formular) 의문제이므로특별히중대선거구제의단점으로보기는어렵다. 4) 독일식연동형과석패율제를결합한교차할당비례제가지역주의완화를위한개선방안으로제안된바있다 ( 송하성 2009, 31-58). 석패율제가정당정치의활성화와선거경쟁을촉진으로지역주의완화의간접적인효과를보일수는있다 ( 김용복 2010, 335). 그러나지역주의완화효과가선명하게나타나는독일식비례제에서적용될필요는없다. 오히려석패율제는유력정치인의당선통로로악용될수있는위험이있다. 5) 나아가정당간수평적권력분점과다당제를촉진하여합의제민주주의를정착시키는데기여할수있다 ( 선학태 2010, 91-92).

124 제 6 호 < 표 1> 혼합식선거제도의유형별분류및의석비 유형순위국가총의석지역구의석비례의석 병립형 (Mixed Member Majoritarian) 연동형 (Mixed Member Proportional) 지역구대비비례비율 1 한국 300 246 54 4.56 : 1 2 태국 500 400 100 4.00 : 1 3 필리핀 291 233 58 4.02 : 1 4 파키스탄 342 272 70 3.89 : 1 5 타이완 225 176 49 3.59 : 1 6 세이셸 34 25 9 2.78 : 1 7 베네수엘라 165 110 52 2.12 : 1 8 타지키스탄 63 41 22 1.86 : 1 9 일본 480 300 180 1.67 : 1 11 세네갈 150 90 60 1.50 : 1 12 리투아니아 141 71 70 1.01 : 1 13 우크라이나 450 225 225 1.00 : 1 14 안도라 28 14 14 1.00 : 1 15 조지아 150 73 77 0.95 : 1 16 기니아 114 38 76 0.50 : 1 17 아르메니아 131 41 90 0.46 : 1 1 루마니아 412 315 97 3.25 : 1 2 레소토 120 80 40 2.00 : 1 3 멕시코 500 300 200 1.50 : 1 4 스코틀랜드 129 73 56 1.30 : 1 5 뉴질랜드 120 65 55 1.18 : 1 6 볼리비아 130 68 62 1.10 : 1 7 독일 598 299 299 1.00 : 1 9 헝가리 386 176 210 0.84 : 1 주 : 1) 순위는유형별지역구대비비례의석의비율이낮은순 2) 양원제국가의경우하원기준 3) 연동형중루마니아, 레소토, 뉴질랜드, 독일은초과의석 (overhang seats) 의발생으로비례의석이증가하여지역구대비비례의석의비율이유동적일수있음자료 : 김종갑 (2015b), pp.29-30

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 125 III. 현행선거제도의문제점 우리는국회의원선거에서 1표는지역후보에, 다른 1표는정당에투표하는 1인2표제를채택하고있으며, 정당투표에의해결정되는비례대표는각정당이얻은득표율에따라할당된다. 그런데지역구의석대비비례의석의비율이 4.56:1에불과한기형적구조이다. 우리와같이지역구와비례대표의혼합식선거제도를채택하고있는국가중비례의석의비율은한국이가장낮다. 비례의석의비율은비례성을결정하는핵심요인으로기능한다는점에서우리의낮은비례의석비율은낮은비례성을초래할수밖에없다. 현행선거제도의비례성이낮은또다른이유로는당선인결정방식을지적할수있다. 우리는지역구대표와비례대표를독립적으로선출하는병립형혼합식선거제도를채택하고있다. 병립형에서는비례대표의규모가비례성을결정짓는유일한요인이기때문에비례의석을늘리지않는한비례성제고효과를기대할수없다. 물론현행비례의석비율로도비례성을확보할수있는방법은있다. 병립형이아닌연동형을적용하면현행의석비율로도비례성을현저히높일수있다. 이처럼현행선거제도는비례의석의비중이과도하게낮고병립형선거제도이기때문에득표와의석의불일치현상이지속적으로나타난다. 거대정당은득표에비해과대대표 (over-representation) 되고, 반대로소수정당은득표대비과소대표 (under-representation) 되는것이다. 이러한대표성왜곡은현행선거제도가유권자의의사를대표선출에공정하게반영하는선거제도의핵심적인기능을더이상수행하지못하고있다는사실을말한다. 19대총선을예로들면새누리당과민주통합당은실제득표에비해의석을많이얻어과대대표되었고, 통합진보당과자유선진당은과소대표되었다. 또한현행제도는비례대표를전국단위로선출하는전국명부방식이기때문에특정정당이특정지역에서지역구의석을독점하더라도해당지역에비례의석이할당되지못해지역구도완화효과가나타날수없다. 거대정당과소수정당간대표성의불균형뿐만아니라수도권과농어촌간과대 과소대표의문제도현행선거제도가해결해야할문제다. 2014년 10월 30일에있은헌법재판소의현행공직선거법에대한헌법불합치결정으로전국의지역선거구 60곳 (2014년 10월인구수기준 ) 이 2015년 12월 31일까지새로운인구편차기준 2:1( 최대 최소선거구간편차 ) 에따라조정되어야한다. 선거구인구편차기준을 3:1에서 2:1로축소할경우농어촌지역에는분구 ( 分區 ) 대상선거구가합구 ( 合區 ) 대상선거구보다많아의석수가감소하므로지역대표성의약화가초래될가능성이있

126 제 6 호 다. 6) 인구상한초과로분구대상선거구는서울과경인, 강원에집중되어있고, 하한미달로합구대상선거구는대구, 경북과호남에집중되어있기때문이다. 물론인구편차기준을축소한다고해서지역선거구의수가반드시증가한다고단정할수는없다. 분구와합구대상선거구의선정이나경계조정의탄력적적용, 자치구분할금지규정의허용, 중대선거구제나권역별비례제와같이지역선거구및비례선거구의변동등다양한요인에따라영향을받는다. 그러나일반적으로분구대상보다합구대상선거구의수가많다면전체지역구의석이증가할가능성은높다고볼수있다. 이런점에서농어촌선거구의감소로발생하게되는대표성약화의문제는현행선거제도가직면한과제라고할수있다. IV. 제도개혁의방향모색 1. 높은수준의개혁 높은수준의선거제도개혁은현행선거제도의당선인결정방식을바꾸는전면적인변화를의미한다. 높은수준의개혁으로고려될수있는제도는중대선거구제 7) 와독일식권역별비례제라고할수있다. 전자가인물선거의특징을갖는다면후자는정당선거의성격이강하다는점에서차이를보이지만, 정당경쟁구도를형성하는효과를보인다는공통점도있다. 중대선거구제라도선거구의크기와권역의범위, 당선인결정방식의유형에따라제도적효과는차별적으로나타난다. 8) 또한중대선거구제의경우비례성과직접적인관련은없다. 중대선거구제하에서선거구를일정수준이상으로광역화할경우다양한정당의후보가경쟁하는구도가만들어진다고해도그것이반드시비례성제고를보장한 6) 농어촌지역을대표하는의원수가도시지역과비교했을때더큰지리적단위를대표할경우농어촌지역의지역대표성은도시지역보다약화된다고할수있다. 7) 여기서중대선거구제는단순히선거구의크기 (district magnitude) 를말하는것이아니라, 단순다수제로선출하는단기비이양식 (SNTV: Single Non-Transferable Vote) 을의미한다. 8) 선거제도의구성다양한요소중당선인결정방식 (electoral formular) 은선거제도의비례성을결정짓는핵심요소로간주된다 (Riera 2014, 534).

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 127 다고단정할수는없다. 독일식권역별비례제의경우선관위가제안한방안은현행독일식과는차이가있다. 현행독일식은선거결과정당의득표와의석의불비례성이나타나면보정의석을부여하여완전비례가되도록조정하는방식이지만, 선관위가제안한방안은현행독일식연동형에서보정의석 (compensation seats) 을제외한 수정독일식연동형 이다. 9) 1) 독일식연동형권역별비례제독일식연동형권역별비례제는지역구대표와비례대표를동시에선출하는혼합식선거제도에서정당투표의결과로총의석을정하고총의석중지역구의석을우선배분한후남는의석은비례의석으로채우는제도를말한다. 이때정당득표로결정되는배분의석보다지역구의석이많을경우그잉여분의의석은초과의석으로인정되기때문에총의석이선거때마다항상유동적으로나타나는메커니즘이다. 독일식연동형에서초과의석은비례의석의비율과무관하게발생할수있다. 예컨대, < 표 2> 19 대총선연동형비례제적용결과 새누리 민주통합 배분 지역 초과 비례 배분 지역 초과 비례 서울 27 16 0 11 25 30 5 0 경인강원 45 36 0 9 38 35 0 3 충청 12 12 0 0 11 10 0 1 대구경북 22 27 5 0 5 0 0 5 부울경 27 36 9 0 14 3 0 11 호남제주 4 0 0 4 24 28 4 0 계 137 127 14 24 117 106 9 20 주 : 통합진보당과자유선진당에서는초과의석이발생하지않으므로제외하였다자료 : 필자작성 9) 이하이논문에서언급되는독일식연동형은별도의설명이없는한선관위의 수정독일식연동형 을의미한다. 수정독일식연동형에관해서는중앙선거관리위원회 (2015), pp.5-6 참조.

128 제 6 호 지역구와비례대표의비율이독일과같이 1:1이라도 2:1일경우보다더많은초과의석이발생할수도있다. 또한비례의석의비율외에도권역의범위와수, 권역별정당지지도등다양한변수들에의해영향을받는다. 19대총선에독일식연동형을현행의석비율 4.56:1(246:54) 로적용하면낮은비례의석의비율로인해초과의석이다수발생한다. 초과의석은새누리당의대구경북과부산울산경남에서각각 5석, 9석, 민주통합당의서울과호남제주에서 5석과 4석발생한다. 독일식연동형에서초과의석이발생할가능성은항상존재한다. 초과의석은그발생규모에따라의원정수의유동성을초래하여비례성의저하를초래한다. 그러한점에서본다면독일식이반드시비례성높은제도라고단정할수없다 ( 김종갑 2015a, 2). 비례성이높게설계된제도인것은맞지만, 초과의석의발생빈도나규모에따라비례성이저하될수있기때문이다. 그러나초과의석이발생하더라도지역구선배분방식 10) 을통해정당외부적으로발생한외생적초과의석 (external overhang seats) 11) 이아닌한얼마든지차단할수있다. 초과의석의차단은배분의석을초과의석이발생한지역구의석과동수로조정한다는것이다 (Pukelsheim 2014, 164). 초과의석이정당득표율에따른배분의석보다지역구의석이많은경우이므로배분의석이지역구의석과같다면초과의석이발생할수없기때문이다. 초과의석을차단하면전면적인비례제에서와동일한수준의높은비례성을보일수있다. 독일식연동형을도입할경우비례성제고의목적이라면반드시 2:1일필요는없다. 독일식에서지역구와비례대표의의석비율은비례성제고에절대적인의미를갖지는않는다. 비례의석의비율이높다고해서비례성이높아지는것은아니다. 비례성은초과의 10) 지역구선배분식은초과의석이발생한모든권역의지역구의석을배분의석에서먼저배분하고나머지의석은권역별정당득표율에따라비례배분하는방식이다. 지역구선배분방식은현재독일에서사용하고있지만독일은의석배분의마지막단계에서실시한다. 즉, 초과의석이발생하면총의석을증가시켜모든정당의의석점유가득표에비례하도록조정한후늘어난의석을주별로재배분할때초과의석이다시발생하지않도록하기위해사용된다. 그러나초과의석이발생했을때즉시이방식을사용하면의석증가를막을수있다. 또한전면적인비례제에서와같은높은비례성을보이며지역구도완화효과도있다. 11) 독일식연동형에서발생하는초과의석은두가지로분류된다. 하나는전국단위에서발생하는외생적초과의석이고, 다른하나는권역단위에서발생하는내생적초과의석이다. 대부분의초과의석이내생적초과의석인반면, 외생적초과의석은드물게발생한다. 외생적초과의석은정당의득표율에따른배분의석 ( 지역구의석 + 비례의석 ) 보다많은지역구의석이권역이아닌전국단위에서발생하는것이기때문에드물게나타날수밖에없다. 또한외생적초과의석과내생적초과의석은각각독립적으로발생한다. 초과의석의차단은내생적초과의석에서만가능하다. 외생적초과의석이발생했다면배분의석을지역구의석과동일하게조정할수없기때문에지역구선배분방식을적용할수없다. 결국초과의석수만큼총의석이늘어날수밖에없다 ( 홍재우 2013, 104).

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 129 석이적게발생할수록높아진다. 독일연방하원선거에서는지난 2009년총선에서처음발생했다. 12) 당시기사당 (PDS) 은 42.5% 의정당득표율로 42석의배분의석을할당받았지만지역구선거에서 45석을얻어 3석의외생적초과의석을얻었다. 13) 독일식연동형에서지역주의완화효과는초과의석의발생과관계없이선명하게나타난다. 거대정당이초과의석을가져가든가져가지않든경쟁정당들은정당득표율에따라할당된비례의석을골고루나눠가질수있어특정정당이지역구의석을독점하는지역에서도경쟁정당은비례의석을확보할수있다. 2) 중대선거구제지역구도완화는비례성과직접적인관련이없다. 비례성이높다고해서지역구도가완화되는것은아니다. 반대로지역구도완화가나타난다고해서비례성이높은것도아니다. 지역구도완화는비례성과무관하게나타날수있다. 지역선거구의광역화즉, 중대선거구제 14) 를통해서도지역구도가완화될수있다. 현재와같이하나의지역선거구에서 1인을선출하는소선거구제에서는특정정당이특정지역에서의석을독점하지만, 복수의대표가선출되면경쟁정당의후보도당선될수있다. 물론중대선거구제가소선거구제보다는비례적으로나타날수있다 (Wada 2003, 40). 그러나중대선거구제의도입으로선거구를확대한다고해도비례선거구가아닌지역선거구이기때문에비례성제고로이어진다고단정하기는어렵다. 또한중대선거구제에서사표발생이현저히억제된다고보기도어렵다. 복수의당선인을선출해도당선인의득표보다낙선인의득표가많을수있기때문이다. 중대선거구제는봉쇄조항을하향조정하는것과유사한제도적효과를유도한다. 즉, 비례성보다는정당스펙트럼의확장효과를기대할수있다. 다만, 선거구확대는정당의수를결정하는핵심적제도요인이므로 (Taagepera Shugart 1989, 112-116), 지역구도극복효과는가시적으로나타날수있다. 12) 2013년연방총선에서는지금까지의일반적유형의초과의석과는다른유형의초과의석이발생했다. 이를 유사초과의석 (pseudo overhang seats) 이라명명한다. Fendrich Martin, Ein neuer Typ von Über hangmandaten im neuen Bundestagswahlsystem (2013), http://www.wahlrecht.de/news/2013/2013100901. html( 검색일 : 2015.8.26). 13) Der Bundeswahlleiter, Wahl zum 17. Deutschen Bundestag am 27. September 2009 (2009), http:// www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/btw_bund_09/( 검색일 : 2015.8.12). 14) 중대선거구제는통상선거구마다 2인이상을선출하는선거구를말한다. 2인에서 4인을선출하는선거구제는중선거구제, 5인이상은대선거구제라고부른다. 하지만이는편의상구분하는분류법이고 2인선거구, 4인선거구라도표현하는것이맞다.

130 제 6 호 중대선거구제에서는선거구가넓어짐에따라선거비용은소선거구제에비해상대적으로더많이소요될수는있다 ( 조진만 2014, 123). 그러나낮은득표율로당선되는사례가발생한다는지적 15) 은설득력이부족하다. 선거구가커질수록낮은득표율로당선되는후보가나타날수있지만, 이는비례대표제에서도마찬가지다. 비례대표제에서도가장낮은득표율을얻은정당은가장적은의석수를가져간다. 당선인결정방식의문제이기때문에당선인이얻은득표율의차이가문제되지는않는다. 중대선거구제를도입하면선거구의크기에달려있지만, 선거구획정이용이하게되는장점도있다. 선거구획정이어려운이유는인구수에맞추는과정에서선거구가행정구역의경계와충돌하기때문이다. 선거구가광역화되면그러한충돌가능성이낮아진다. 또한중대선거구제는농촌지역의대표성약화문제의해결책이될수도있다. 만약비례제를폐지하고중선거구제를전면적으로도입한다면지역구의석이현재보다늘어나인구하한선이낮아지기때문에현재합구대상인농촌지역구를구제할수있다. 그러나중대선거구제를도입한다면선거구를확대하되최소화해야한다. 선거구를지나치게확대하면지역대표성이약화될수있기때문이다. 그렇다면선거구당몇명을선출하는중선거구제를도입해야지역주의완화효과가 안정적으로 나타날수있을까? 지난 2012년 19대총선에서민주통합당과새누리당이각각가장의석을많이차지한광역시 도중전라남도와대구광역시중에서새누리당과민주통합당이경쟁한선거구가운데취약정당의후보가가장적은득표수를보인선거구를대상으로시뮬레이션한결과, 전남의경우 2인선거구와 3인선거구에서민주통합당의의석독점이가능하지만, 4인선거구부터는경쟁정당의후보가당선되어독점구도가완화되는것으로나타난다. 대구의경우도전남보다는견고하지않지만 3인선거구까지는독점구도가유지되고 4인선거구부터는경쟁정당의원내진입이가능해져지역주의완화의가능성을보이는것으로나타난다. 이처럼중대선거구제는한국정치의고질적인병폐인지역패권구도를완화시키는실효성을보일수있다. 또다양한정당의의회진입이가능해져건전한정당경쟁구도가착근될수있는가능성을열어준다. 그러나문제는비례성제고의효과를보장할수없다는점이다. 중대선거구제에서정당의의석점유는득표와무관하게나타난다. 많은표를얻은정당이적은표를얻은정당보다의석수가적게되는모순적결과를초래할수있다. 또한여성, 장애인, 청년등의정치적소수나계층및직능대표를충원하기어렵다는점도 15) 강원택 (2009, 38) 은중대선거구제에서득표가특정후보에집중되는경우낮은득표율로당선되므로대표성과비례성의문제가제기될수있다고주장한다.

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 131 < 표 3> 중대선거구제적용시동시당선득표범위 전라남도 2 인선거구 ( 여수갑 을 ) 3 인선거구 ( 여수갑 을 목포 ) 4 인선거구 ( 여수갑 을 목포 순천곡성 ) 5 인선거구 ( 여수갑 을 목포 순천곡성 나주화순 ) 유효투표총수 117,411(100%) 206,912(100%) 348,342(100%) 423,975(100%) 득표상한선 ( 민주통합당후보 ) 득표하한선 ( 경쟁정당후보 ) 66,469(56.6%) 116,792(56.5%) 132,718(38.1%) 145,459(34.3%) 9,866(8.4%) 26,742(12.9%) 166,195(47.7%) 182,149(43%) 민주통합당후보동시당선득표범위 8.4%<C1 C2 56.6% 12.9%<C1 C2 C3 56.5% 47.7%<C1 C2 C3 C4 38.1 % 43%<C1 C2 C3 C4 C5 34.3% 민주통합당후보동시당선가능여부 가능 ( 후보당 28.3%) 가능 ( 후보당 13%) 불가능 ( 후보당 9.5%) 불가능 ( 후보당 6.9%) 대구광역시 2 인선거구 ( 동구갑 을 ) 3 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 ) 4 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 서구 ) 5 인선거구 ( 동구갑 을 중구남구 서구북구갑 ) 유효투표총수 145,128(100%) 247,855(100%) 338,081(100%) 399,925(100%) 득표상한선 ( 새누리당후보 ) 득표하한선 ( 경쟁정당후보 ) 86,334(59.5%) 107,112(43.2%) 121,718(36%) 133,403(33.4%) 22,083(15.2%) 26,990(10.9%) 30,670(9%) 33,614(8.4%) 새누리당후보동시당선득표범위 15.2%<C1 C2 59.5% 10.9%<C1 C2 C3 43.2% 9%<C1 C2 C3 C4 36% 8.4%<C1 C2 C3 C4 C5 33.4% 새누리당후보동시당선여부 가능 ( 후보당 29.8%) 가능 ( 후보당 14.4%) 불가능 ( 후보당 9%) 불가능 ( 후보당 6.7%) 주 : C1, C2, C3 등은정당의후보. 선거구획정에는인구수및지리적인접성등이고려되었다자료 : 김종갑 (2014), p.150

132 제 6 호 단점으로지적될수있다. 2. 낮은수준의개혁 낮은수준의개혁은선거제도의거시적이며구조적인틀을변경하기보다소폭의변화를가져올수있는개혁을말한다. 일본식병립형권역별비례제 16) 가여기에속하고봉쇄조항이나의석할당방식의변경을통한개혁도이범주에속한다고할수있다. 물론일본식병립형이라고해도비례의석의절대적인규모와비율에따라비례성과정당경쟁구도의형성에영향을미칠수있다. 하지만당선인결정방식을병립형으로할경우 기본적으로 높은비례성과정당간경쟁구도의형성을보장하기어렵다. 봉쇄조항의경우그크기를어떻게설정하는가에따라소수정당의의석점유율이달라지기때문에제한된범위지만지역구도완화에유의미한결과를가져올수있다. 또한의석할당방식도어떤방식을적용하는가에따라비례성과정당간의석분포의변화에일정한영향을미칠수있다. 1) 병립형권역별비례제병립형은비례성을결정하는비례의석이지역구선거와별도로선출되기때문에 구조적으로 비례성이낮을수밖에없다. 물론병립형이라도비례성이반드시낮다고할수는없다. 비례의석의숫자가비례성에영향을미치는유일한요인이기때문에비례의석을늘릴수록비례성이높아지는효과를기대할수있다. 병립형은우리의현행방식과구조적정합성은높지만, 비례의석을대폭확대하지않고는비례성을높일수없어지역주의완화나비례성제고에유의미한효과를보이기어렵다 (Hrebenerar Nakamura 2015, 35). 비례성제고의효과가낮으면현행선거제도에서나타나는과다한사표로인한불비례성을완화할수없을뿐만아니라오히려권역차원에서발생하는정당투표의사표로인해현행전국명부방식보다비례성이떨어질수있다. 17) 병립형은비례의석이적을경우권역단위에할당하는비례의석의수도적기때문에지역구도완화효과도미미하다. 병립형권역별비례제에서비례의석의비율을다양하게설정하고 19대총선에적용하 16) 일본중의원선거제도는전체의원 480인중지역구대표 300인과비례대표 180인을각각독립적으로선출하는방식을채택하고있다 ( 경제희 2011, 61). 17) 이론적으로는전국명부를권역별명부방식으로변경하면사표가발생하기때문에비례성은저하될수있다. 다만, 54석의비례의석규모라면그차이는크지않다.

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 133 < 표 4> 지역구대비비례의석비율과권역별정당간의석분포 권역별인구수및비례의석할당 권역할당새누리민주통합자유선진 서울 경기인천강원 충청 대구경북 부산울산경남 정당별비례의석 통합진보 11 5 5 0 1 12 6 5 0 1 14 6 6 0 2 16 7 7 0 2 19 9 8 0 2 20 9 9 0 2 17 8 7 0 2 19 9 8 0 2 23 10 9 1 3 26 12 10 1 3 29 13 12 1 3 32 15 13 1 3 6 2 2 1 1 6 2 2 1 1 7 3 2 1 1 8 3 3 1 1 9 4 3 1 1 10 4 3 2 1 6 5 1 0 0 6 5 1 0 0 7 5 1 0 1 8 6 1 0 1 9 7 1 0 1 10 7 2 0 1 8 5 2 0 1 10 6 3 0 1 11 6 4 0 1 13 8 4 0 1 14 8 4 0 2 16 9 5 0 2

134 제 6 호 호남제주 계 6 1 4 0 1 7 1 5 0 1 8 1 6 0 1 9 1 6 0 2 10 1 7 0 2 12 1 9 0 2 54 (4.56:1) 60 (4:1) 70 (3.29:1) 80 (2.75:1) 90 (2.33:1) 100 (2:1) 주 : 1) 19 대총선선거인명부작성기준일현재인구수적용 2) 총의석 300 석, 권역별비례제적용 3) 권역구분은중앙선관위개정의견 (2015.2.25) 참조 4) 봉쇄조항 (threshold) 현행 3% 적용자료 : 중앙선거관리위원회선거통계시스템, http://info.nec.go.kr/( 검색일 : 2015.8.27) 면뚜렷한차이는아니지만비례의석이 70석일때비례의석의비율을최소화하면서개별권역에서정당간의석분포가비교적균형적으로나타난다고할수있다. 비례의석이 70 석일때대구경북권의전체할당의석 7석중새누리당은 5석, 민주통합당과통합진보당이각각 1석씩얻는다. 부울경에서는 11석중새누리당 6석, 민주통합당 4석, 통합진보당 1석이배분된다. 반면호남제주권에서는전체 8석중민주통합당 6석, 새누리당과통합진보당이 1석씩돌아간다. 그러나병립형이라는구조적한계로인해지역구선거의사표로인한불비례성을보정할수있을정도의비례성을보이기는어렵다. 2) 봉쇄조항하향조정우리는현재정당득표율 3% 를봉쇄조항으로설정하고있다. 전체유효득표수의 3% 이상을획득한정당에게만비례의석 54석을배분하는방식이다. 그런데우리의봉쇄조항은외국과비교했을때매우높은수준이다. 경제협력개발기구 (OECD) 회원국의봉쇄조항을보면아이슬란드다음으로높다. 그러나아이슬란드의경우우리와달리전면적인비례제를채택하고있기때문에봉쇄조항은높아도비례성은오히려우리보다높다고할수있다. 경제협력개발기구회원국중우리와비교대상인국가들의봉쇄조항을우리의 54석기준으로변환했을때평균 1.34% 로나타난다. 우리의절반에도못미치는수치다. 바꿔말하면, 우리가현행 3% 를유지할경우비례의석이현재보다두배는되어야한다는의미다. 봉쇄조항은비례성과는관련이적지만, 정당체계의변동과는밀접한관련을갖는다.

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 135 < 표 5> OECD 회원국의석대비봉쇄조항 국가 비례배분대상의석 봉쇄조항 (%) 54석대비봉쇄조항 (%) 아이슬란드 63 5 4.29 한국 54 3 3.00 헝가리 93 5 2.90 슬로베니아 88 4 2.45 뉴질랜드 50 5 2.25 벨기에 150 5 1.80 슬로바키아 150 5 1.80 이스라엘 120 3.25 1.46 체코 200 5 1.35 터키 550 10 0.98 독일 299 5 0.90 스웨덴 349 4 0.62 일본 180 2 0.60 폴란드 460 5 0.59 그리스 300 3 0.54 멕시코 200 2 0.54 스페인 350 3 0.46 이탈리아 629 4 0.34 네덜란드 150 0.67 0.24 주 : 1) 봉쇄조항이높은순 2) OECD 국가중지역구의석만있고비례의석이없는국가, 비례제국가중봉쇄조항이없는국가, 봉쇄조항이존재하지만불비례성교정을위해소수의보정의석에만적용하는국가, 아일랜드와같이봉쇄조항이유동적인국가제외 3) 독일과뉴질랜드는초과의석 ( 비례의석 ) 발생으로 54 석대비봉쇄조항이낮아질수있음자료 : 김종갑 (2015b), p.31

136 제 6 호 봉쇄조항은지나치게낮아도안되지만높아서도안된다. 지나치게낮으면정당난립으로정당체계의분절화 파편화가나타나고, 반대로지나치게높으면군소정당의의회진입이차단되어사회적다양성을반영할수없다. 3) 의석할당방식봉쇄조항이의석배분의일정한득표율기준을명시적으로설정한것이라면, 의석할당방식은정해진기준은없지만 기능적으로 정당의비례의석배분에영향을미치는요인이다. 18) 어떤의석할당방식을채택하는가에따라정당간비례의석의분포에차이가발생할수있어비록크진않더라도비례성에영향을미친다. 레이파트 (Lijphart 1994, 153-157) 에따르면의석할당방식중쿼터 (quota) 방식에서는헤어식 (Hare) 이드룹 (Droop) 이나임페리알리 (Imperiali) 보다높은비례성을보이고, 나눔수 (divisor) 방식에서는셍라귀식 (Sainte-Laguё) 이동트 (D Hondt) 보다비례성이높게나타난다. 실제시뮬레이션분석결과를보더라도헤어식과셍라귀식이의석할당방식중가장높은비례성을보이는것으로나타난다 ( 김종갑 2013, 25). 헤어방식은의석할당정당 19) 의정당득표총수를비례의석수 54로나눠 1석에해당하는득표수 ( 헤어 쿼터 ) 를구한후, 이쿼터로개별정당이얻은득표수를나눈값으로의석을할당하는방식이다. 나눈값에서정수부분을먼저배분하고, 다채워지지않은의석은소수점이하수가큰순서에따라순차적으로할당한다. 이방식은현존하는의석할당방식가운데가장비례적인의석분포를보이는것으로알려져있다. 20) 셍라귀방식은최대잔여식 (largest remainder method) 인헤어방식과달리최고평균식 (highest average method) 이다. 정당의득표수를의석수로나눈나눔수 (divisor) 를구하고, 이나눔수로각정당의득표수를다시나누어소수중 0.5 이상은 1석으로인정하고, 그이하는인정하지않는방법으로전체의석을채운다. 득표수를의석수 +1로나눈후 1을더한값을쿼터로정하는드롭식이나소수점이하의수는모두버리는동트식보다높은비례성을보이게된다. 배분대상인비례의석의규모가적을경우의석할당방식간비례성의차이는크지않다. 현행한국의 18) 이러한점에서의석할당방식을 내재적봉쇄조항 (implicit threshold) 이라고부르기도한다. 19) 공직선거법제189조제1항에따르면의석할당정당은 비례대표국회의원선거에서유효투표총수의 100분의 3 이상을득표하였거나지역구국회의원총선거에서 5석이상의의석을차지한각정당 을말한다. 20) 비례의석수를 100석으로설정하고헤어 (Hare), 드룹쿼터 (Droop quota), 동트 (D Hondt), 셍라귀 (Sainte- Laguë) 의네가지방식을적용하여정당별 지역별의석분포를비교했을때헤어-니마이어방식과셍라귀방식이가장비례성이높은것으로나타난다 ( 김종갑 2013, 25).

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 137 비례의석 54석이라면비례성의저하는미미할것이다. 그러나권역별비례제중에서일본식병립형이아닌총의석이배분대상이되는독일식연동형에적용할경우어떤방식을사용하는가에따라비례성의차이는선명하게나타날수있다. 헤어식과셍라귀식은모두높은비례성을보이지만현재우리가사용하고있는헤어식의경우총의석이늘어날때특정정당의의석이오히려줄어드는앨라바마모순 (alabama paradox) 이발생할수있다. 이는선거제도의본질적원칙인단조성 (monotonocity) 에위배되는심각한모순이다. 특히봉쇄조항을낮춰정당체계가다양성을띠게되면헤어식의모순이발생할가능성은더욱높아질수있다. 앨라바마모순을처음발견한미국은물론독일에서도헤어식을사용했으나모순발생을계기로셍라귀식으로변경한바있다. V. 권역별비례제의한국적적용방안 최근진행되는선거제도개편의기준은높은비례성과지역구도완화, 농어촌의지역대표성확보라고볼수있다. 이절에서는이세가지기준을충족하는두가지개선안을제안한다. 1. 대안 1: 절충형 ( 뉴질랜드식연동형 + 병립형 ) 절충형권역별비례제는총의석과비례의석의비율을현행대로유지하고뉴질랜드방식 21) 의연동형에병립형권역별비례제를결합한방식이다. 뉴질랜드방식을적용한이유는독일식연동형을적용할경우초과의석이발생한정당이비례대표를낼수없는권역을많이가져가게된다는문제가제기되기때문이다. 22) 현행의석비율로 19대총선에독일식연동형을적용하면초과의석이 23석발생한다. 그런데지역구선배분식을이용해 21) 뉴질랜드는독일식연동형을도입한국가이다. 다만독일이권역별비례제인반면, 뉴질랜드는전국명부비례제라고할수있다. 22) 김형준, 권역별비례대표제의치명적한계, 동아일보, 2015.8.13.

138 제 6 호 < 표 6> 절충형 ( 연동형 + 병립형 ) 비례제적용정당별의석분포 권역 새누리민주통합통합진보자유선진 지역비례지역비례지역비례지역비례 북부권 중부권 남부권 서울 16 30 2 0 5 6 14 경인강원 36 35 2 0 충청 12 10 0 3 3 1 4 대구경북 27 0 0 0 부울경 36 3 0 0 2 4 8 호남제주 0 28 3 0 2 4 1 자료 : 필자작성 계 127 10 106 11 7 26 3 7 초과의석을차단하면새누리당은서울과호남제주를제외한나머지 4개권역에서, 새정치민주연합은대구경북과부울경을제외한나머지 4개권역에서비례의석을 1석도얻을수없게된다. 이처럼지역구선배분방식은초과의석의발생을차단하기위해서비례의석이권역간이동하기때문에비례의석이없는권역이다수발생할수밖에없다. 따라서전국단위에서는뉴질랜드연동형을적용하여총의석을배분하고, 권역단위에서는비례의석을 3개권역 ( 서울경인강원, 충청대구경북, 부산울산경남호남제주 ) 으로나눠각권역의득표율에따라지역구의석과병립적으로배분하는방식을적용한다. 23) 이방식이작동하려면의석증가를초래하는외생적초과의석이발생하지않아야하는데, 뉴질랜드와같은전국명부방식에서는초과의석이발생할가능성이매우낮다. 24) 물론독일과뉴질랜드에서전국단위초과의석이발생한적은있지만, 그것은그들만의특수성에기인한다고보아야한다. 독일은기사당이특정주 ( 권역 ) 한곳에서만의석을얻기때문이고, 뉴질랜드는마오리족에할당된지역구의석때문이다. 우리의경우지역주의는존재하지만특정권역에서만모든의석을얻는정당도, 특정소수민족에할당된지역구의석도없기때문에현 23) 뉴질랜드는 1996년독일식연동형을도입했지만권역별비례제가아닌전국명부비례제방식이다. 24) 2005년총선에서마오리정당 (Maori Party) 은 2.1% 의정당득표율로배분의석 3석을할당받았지만지역구의석 4석을얻어 1석의초과의석이발생한것을시작으로 2008년과 2011년총선에서는각각 2석, 1석의초과의석을얻었다 (Lubblin 2014, 144-145).

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 139 재의비례의석비율보다더낮아지지않는한전국단위의초과의석이발생할가능성은현실적으로거의없다고할수있다. 19대총선에현행의석비율로독일식을적용했을때새누리당은정당득표율에따른배분의석 (137석) 이지역구의석 (127석) 보다 10석이많고, 민주통합당도배분의석 (117석) 이지역구의석 (106석) 보다 11석이많아전국단위의외생적초과의석은발생하지않는다. 절충형권역별비례제를적용하면전면적인비례제와동일한수준의비례성을확보할수있고, 거대정당의의석점유가취약한지역이속한권역에서도비례의석을얻을수있어지역주의완화효과도나타난다. 농어촌의선거구가줄어들어지역대표성이약화되는문제는권역의비례대표가갖는권역대표성으로보완한다. 비록농어촌지역이다른지역보다지역구의석수는적어도권역의비례대표가지역구의석의부족을상쇄하는효과를가져올수있다. 2. 대안 2: 독일식연동형 (256:44) 현행총의석 300석을유지하면서비례성이높은독일식연동형을적용하되지역구의석의비율을높여농촌지역구에서추가할당함으로써분구대상농촌지역구가속한권역대표성약화를방지하는방안이다. 앞의대안 1이농촌지역의대표성을권역의비례대표를통해간접적으로보완하는방식인데반해, 이방안은지역구의석을추가로할당함으로써직접적으로해결하는방식이다. 2014년헌법재판소의결정에따라농어촌지역에서감소가예상되는의석수는새누리당대구경북권에 6석, 민주통합당호남제주권에 7석이다. 25) 따라서지역구의석은 256석 ( 무소속포함 ) 으로늘리고, 비례의석은 44석으로줄여독일식연동형을적용한다. 26) 시뮬레이션결과, 지역구의석 10석을비례의석에서충당하여지역구 256석, 비례 44석으로설정해도외생적초과의석의발생없이독일식연동형의적용이가능하다. 비례성도전면적인비례대표제와동일한수준의높은비례성을보이며, 지역구도완화효과도가시적으 25) 중앙선관위의인구기준미달선거구발표자료 (2014.10.30) 에근거하여호남의 7곳 ( 무주군진안군장수군임실군, 남원시순창군, 고창군부안군, 정읍시, 여수시갑, 고흥군보성군, 무안군신안군 ) 과영남의 6곳 ( 영천시, 상주시, 문경시예천군, 군위군의성군청송군, 영주시, 김천시 ) 을추가의석할당대상으로선정하였다. 26) 독일식연동형은현재의비례의석비율을축소해도적용할수있다. 지역구와비례대표의비율을 269:31까지지역구의석을늘려도의원정수의증가없이독일식연동형을적용할수있다.

140 제 6 호 로나타난다. 새누리당은호남제주에서 2석의비례의석을얻고, 민주통합당은대구경북에서 1석, 부울경에서 2석을가져간다. 독일식연동형에서나타나는내생적초과의석은지역구선배분방식, 즉비례의석의권역간이동으로해결한다. 새누리당의배분의석 136석중초과의석이발생한 2개권역 ( 대구경북, 부산울산경남 ) 의지역구의석 63석을먼저배분하고잔여의석 67석을비례배분한다. 그런데경인강원과충청에서다시초과의석이발생하므로서울과호남제주를제외한나머지모든권역의지역구의석 117석을선 ( 先 ) 배분하고잔여의석 17석을서울과호남제주에비례배분하면각각 17석, 2석이돌아간다. 마찬가지로민주통합당에서도지역구선배분식을적용하면서울과호남제주를제외한모든권역의지역구의석 61석을선배분하고나머지 57석을비례배분하면경인강원과충청에서다시초과의석이발생한다. 대구경북과부울경을제외한모든권역의지역구의석 110석을선배분하고 6석을비례배분하면대구경북 1석, 부울경에는 5석이배분된다.

< 표 7> 초과차단독일식권역별비례제 ( 지역구 259, 비례 41) 초과의석인정 새누리 민주통합 통합진보 자유선진 권역 할당 득표 배분 지역 비례 초과 득표 배분 지역 비례 초과 득표 배분 지역 비례 득표 배분지역비례 서울 57 1,940,259 26 16 10 0 1,751,344 23 30 0 7 484,735 7 2 5 96,966 1 0 1 경인강원권 90 2841,278 42 36 6 0 2,444,593 36 35 1 0 677,872 10 2 8 144,893 2 0 2 충청권 29 805,932 12 12 0 0 706,939 10 10 0 0 163,996 2 0 2 321,165 5 0 5 대경권 36 1,488,889 26 27+6 0 7 324,670 6 0 6 0 144,899 3 0 3 37,424 1 0 1 부울경 44 1,805,657 25 36 0 11 981,852 13 3 10 0 359,900 5 0 5 59,210 1 0 1 호남제주권 41 248,636 5 0 5 0 1,567,725 28 28+7 0 7 367,003 7 3 4 31,105 1 0 1 계 297 9,130,651 136 133 21 18 7,777,123 116 113 17 14 2,198,405 34 7 27 690,754 11 0 11 초과의석차단 새누리 민주통합 통합진보 자유선진 권역 할당 득표 배분 지역 비례 득표 배분 지역 비례 득표 배분 지역 비례 득표 배분 지역 비례 서울 57 1,940,259 17 16 1 1,751,344 30 30 0 484,735 7 2 5 96,966 1 0 1 경인강원권 90 2841,278 36 36 0 2,444,593 35 35 0 677,872 10 2 8 144,893 2 0 2 충청권 29 805,932 12 12 0 706,939 10 10 0 163,996 2 0 2 321,165 5 0 5 대경권 36 1,488,889 33 27+6 0 324,670 1 0 1 144,899 3 0 3 37,424 1 0 1 부울경 44 1,805,657 36 36 0 981,852 5 3 2 359,900 5 0 5 59,210 1 0 1 호남제주권 41 248,636 2 0 2 1,567,725 35 28+7 0 367,003 7 3 4 31,105 1 0 1 계 297 9,130,651 136 133 3 7,777,123 116 113 3 2,198,405 34 7 27 690,754 11 0 11

142 제 6 호 VI. 맺는말 2014년헌법재판소의선거구인구편차관련결정으로촉발된선거제도개혁은의원정수와지역구의석의현행유지라는현실적조건을고려할때본래의개혁취지인비례성제고와지역주의완화, 농어촌지역의대표성확보의목적을모두만족시키는방안을도출하기는쉽지않다. 다만선거제도개혁이현실적인수용가능성을높일때비로소유의미한성과로이어질수있다는점에서이논문에서는의원정수를유지하는것은물론비례의석의비율도변화를최소화하는방향으로대안을모색하는데의미를두었다. 지역주의완화와비례성제고의실효성을보이기위해서는권역별비례제중일본식병립형보다는독일식연동형이바람직하다. 일본식병립형에서도비례의석의비율을높여비례성을제고하는방법을꾀할수는있지만그효과가제한적이고지역구도완화에는실효성을갖지못한다. 중대선거구제의경우정당간경쟁구도의형성을용이하게하여지역주의완화효과는있지만비례성을보장할수없다는점에서대안으로보기는어렵다. 봉쇄조항과의석할당방식은모두비례성제고의효과가크지는않지만전자의경우신생군소정당의세력화를촉진하여지역주의완화에기여할수있으며, 후자의경우셍라귀의석할당방식을채택함으로써비례효과와더불어현행헤어식에내재하는모순을차단할수있다. 이논문에서제안하는첫번째대안은총의석할당은뉴질랜드방식의연동형으로하고, 비례의석의권역별할당은병립형을적용하는반연동식 (Semi-MMP) 이다. 독일식연동형을채택할경우초과의석이발생한정당은비례의석을확보할수없는권역이없는문제가초래할수있다. 반연동식에서는정당이가져가는총의석은득표에비례하면서권역별비례의석부여에서배제되는정당도발생하지않는다. 농어촌지역의대표성약화문제는광역화된권역단위에서선출되는비례대표가갖는권역대표성으로보완한다. 두번째대안은농어촌의지역대표성약화를방지하기위해농어촌지역에지역구의석을추가로할당하고비례의석을줄여독일식연동형을적용하는방안이다. 지역구의석과비례의석의비율을 5.8:1(256:44) 로설정하여독일식연동형을적용해도높은수준의비례성을보이고지역구도완화효과도가시적으로나타난다. 대안 1과대안 2를비교할때비례성은모두전면적인비례제에서와동일한수준의높은비례성을보인다. 지역구도완화효과는비례의석의배분이병립형으로운용되는대안 1보다는연동형인대안 2가더뛰어나다고할수있다. 농어촌지역의대표성약화를

국회의원선거제도개혁과권역별비례대표제의한국적적용방안 143 방지하는방안은차별적으로설계되어있다. 대안 1은권역에서선출되는비례대표의권역대표성으로간접적으로보완하는반면, 대안 2는합구대상선거구에직접적으로의석을추가할당함으로써대표성을확보하는방안이라할수있다. 다만대안 2에서는대안 1과달리농어촌지역에별도의지역구의석을추가할당하기때문에권역간선거구의수가달라져대표성의불균형이초래될수있다. 그러나권역간의석배분의불균형은현행처럼개별선거구단위의선거구획정을할경우는물론독일식연동형을채택하더라도불가피하게발생할수밖에없다는점도고려되어야할것이다. 또한두가지대안모두비례의석의절대적인규모가작아비례대표제의기능중하나인정치적소수와다양한사회계층및직능대표의충원기능이위축될가능성은있다. 그러나전술한바와같이모든조건을만족하는이상적인제도를설계하는것은현실적으로어렵다는점에서정치개혁의목표를어떤측면에우선순위를두는가의관점에서대안을평가할필요가있다.

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146 제 6 호 [ Abstract ] Election System Reform in the Korean National Parliament and Application of the PR Districts System Kim, Jonggab National Assembly research service This study lays its purpose in proposing desirable propositions for the reform of the current election system of the National Parliament by scrutinizing various election system types and elements. Under the condition that 300 parliamentary seats should be allocated three targets proportionality, mitigation of regionalism, and enhancement of the representation of rural regions ought to be achieved. For this purpose, proportionality at the national level, and the party competition structure at the regional level, should be guaranteed. This paper makes two suggestions which are combining the New Zealand-type mixed member proportional system and the multiple PR districts system and employing Germany s mixed member proportional system by the direct-seat oriented distribution method. Keyword: electoral system, proportionality, regionalism, regional representativeness, PR districts system

선거와특별교부세배분의정치비교연구 147 선거와특별교부세배분의정치비교연구 : 17 대 ~18 대국회를중심으로 박윤희 동국대학교장석준 고려대학교 국문요약 본연구에서는분석단위를선거구와시 군 구행정구역을각각설정하고, 2005년과 2009 년특별교부세총액을종속변수로활용함으로써열린우리당이집권당인 17대국회 (2005년) 와한나라당이집권당인 18대국회 (2009년) 에서의자원배분의정치적기제에있어상이성이발견되는지를비교하는데초점을둔다. 모형 1~ 모형 4의결과를종합적으로고려해보면다음과같은함의를도출할수있다. 먼저열린우리당이집권당이었던 17대국회 2005년특별교부세총액을종속변수로한모형 1과모형 3에서는독립변수인선거경쟁 ( 득표율차이, 집권당정당득표율 ) 변수, 행정자치위원회소속의원의선거구변수와통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가특별교부세배분에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 반면, 한나라당이집권당이었던 18대국회 2009 년특별교부세총액을종속변수로한모형 2와모형 4에서는독립변수인집권당승리선거구여부변수와통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가유의미한영향을미치는것으로분석됐다. 이와같은결과는정치이념이다른단점정부아래에서특별교부세의자원배분의과정에서정치적영향변수가동일하게작동하고있다는점을보여준다. 또한특별교부세의자원배분과정에서정치적배분논리뿐만아니라지역의합리적수요에따른합리적기준에의해배분되는측면이있음을보여준다. 주제어 특별교부세, 자원배분의정치, 선거, 선거구, 비교연구

148 제 6 호 I. 서론 정부가지방자치단체에지원하는특별교부세의규모는 2005년 7,166억원에서 2013년 1조 3,149억원으로지속적으로증가해왔다. 이에 2014년부터교부세총액의 4% 에서 3% 로하향조정하여 2015년 9,874억원에이르고있다. 보통교부세에비해배분과집행에있어재량의여지가크고특별교부세의배분내역이공개되지않아서특별교부세의배분과집행의불투명성에대한문제가지속적으로제기되어왔다. 김석태 (2001) 는보통교부세의경직적인배분방식을보완하여지방재정의형평화를목적으로도입된특별교부세가모든지방자치단체에 2,200여개의소규모단위사업에 웃돈 의형태와지역안배의방식으로지원되면서재원간의중복과배분의지역편중, 배분을둘러싼과도한지대추구의문제가끊이지않는재원으로인식되고있는문제점을최초로제기하였다. 2007년이른바 신정아사건 이발생했을당시흥덕사에특별교부세가 10 억원가량편법지원되고, 2008년초교육과학기술부공무원들이모교에특별교부금을편법으로지원한사실이언론에크게보도되면서 2009년부터특별교부세세부사용내역을국회에보고하도록지방교부세법이개정되었다 ( 유보람 2012). 그동안지역별세부내역이공개되지않았던특별교부세의배분내역이부분적으로공개되면서 특별교부세는어떤정치적과정을통해배분되는가? 에대한학문적관심과연구가증가해오고있다 ( 김상헌 배병돌 2002; 최연태 김상헌 2008; 허석재 권혁용 2009; 김지윤 2010; 최연태 이재완 2011; 유보람 조정래 2014). 최근이들실증연구를통해특별교부세를둘러싼자원배분의정치적특성이부분적으로드러나고있지만교부세배분의정치적특성을일반화된차원에서이해하기는미흡한상황이다. 이에따라본연구에서는특별교부세배분의정치적특성을접근함에있어분석단위의문제와정부형태에대한고려가필요함을강조하고이를위한탐색적차원의실증분석을시도하고자한다. 먼저기존선행연구에서는분석단위를선거구혹은행정구역중에서하나를선택함으로써분석단위에따른결과의차이를확인하기어려웠다. 따라서본연구에서는선거경쟁이이뤄지는선거구와특별교부세가배분되는행정구역의수준이상이함에서오는문제점을감안하여선거구단위와행정구역분석단위에따른분석결과를비교함으로써그함의를살펴보고자한다. 다음으로정치적이념을달리하는참여정부와이명박정부아래서배분된특별교부세

선거와특별교부세배분의정치비교연구 149 배분의특징을비교한다. 대통령제도아래에서 17대와 18대국회는정치이념을달리하는단점정부 (unified government) 로운영된특징이있다. 따라서각각 2005년과 2009년특별교부세의배분액을활용하여 17대국회와 18대국회의특별교부세배분의정치적특성에차이가발생하고있는지를비교분석한다. 먼저 II절에서는우리나라특별교부세제도의변천과특성을정리하고, 특별교부세배분과관련국내선행연구를중심으로특별교부세배분의정치적쟁점에대한이론적검토를실시한다. 다음으로 III절에서는특별교부세배분의정치성을분석하기위한종속변수, 독립변수를소개하고이들변수를어떻게측정할것인지를소개한다. IV절에서는선거구와행정구역의분석단위에따른분석결과를제시하고특별교부세배분에영향을미치는정치적요인을판별해낸다. 마지막으로 V절에서는본연구의분석결과를요약하고정책적함의를제시한다. II. 특별교부세배분현황및선행연구 1. 특별교부세제도개요 1) 특별교부세개념및종류특별교부세는보통교부세산정시반영할수없었던구체적인사정, 지방재정여건의변동, 예기치못한재정수요등을고려하여특별히교부하는교부세의일종이다. 이로써보통교부세산정과정에서필연적으로발생할수밖에없는획일성과시기성을보완하여지방교부세제도전체의타당성을확보하기위한제도이다 ( 행정자치부 2015). 지방교부세법 제9조에따르면특별교부세는 1 기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우 ( 특별교부세재원의 100분의 40에해당하는금액 ), 2 보통교부세의산정기일후에발생한재난을복구하거나재난및안전관리를위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한경우 ( 특별교부세재원의 100분의 50에해당하는금액 ), 3 국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업, 지역역점시책또는지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에재정지원등특별한재정수요가있을경우 ( 특별교부세재원의 100분의 10에

150 제 6 호 해당하는금액 ) 에교부된다 ( 지방교부세법제9조제1항 ). 특별교부세는일반적으로지방자치단체의장이특별교부세의교부를행정자치부장관에게신청하면이를심사하여특별교부세를교부하나, 행정자치부장관이필요하다고인정하는경우에는신청이없는경우에도일정한기준을정하여특별교부세를교부할수있도록규정하고있다 ( 지방교부세법제9조제2항 ). 2) 특별교부세제도변화현행 지방교부세법 제4조에서는교부세의재원은해당연도의내국세 ( 목적세및종합부동산세, 담배에부과하는개별소비세총액의 100분의 20 및다른법률에따라특별회계의재원으로사용되는세목의해당금액은제외한다 ) 총액의 1만분의 1,924에해당하는금액, 종합부동산세법 에따른종합부동산세총액, 개별소비세법 에따라담배에부과하는개별소비세총액의 100분의 20에해당하는금액, 5조제3항에따라차액을정산한금액으로한다고규정하고있다. 국가와지방자치단체간에결정된세원의배분율을의미하는내국세의 19.24% 는교부세법정률로서 2000년 15% 로인상되었다. 그리고 2005년도부터는기존의지방양여금재원중지방도로정비사업재원등일부 (2.8%) 가지방교부세재원으로편입되었다. 또한, 열악한지방재정여건과현실을감안한추가재원 (0.5%) 과국고보조사업의지방이양에따른재원보전을위해분권교부세가신설 (0.83%) 되면서 2005년 19.13% 로인상 < 표 1> 특별교부세제도변화 구분 2005 년이전 2005 년 ~2008 년 2009 년 ~2013 년 2014 년이후 수요 시책사업재정보전대해대책지역개발특정현안수요 지역현안수요 (50%), 재해대책수요 (50%) 우수자치단체재정지원 지역현안수요 (30%), 시책수요 (20%) 재해대책수요 (50%), 우수자치단체재정지원 지역현안수요 (40%) 시책수요 (10%) 재난안전수요 (50%) 재원 보통교부세 10/11, 특별교부세 1/11 비율분권교부세를제외한교부세총액의 4% 분권교부세를제외한교부세총액의 3% 비고 법정률 ( 내국세 15.0%) 2005 년법정률, 내국세 19.13% 2006 년이후법정률, 내국세 19.24% 분권교부세운영 ; 2005 년 ~2014 년 출처 : 행정자치부 (2015), 최연태 이재완 (2011) 재구성

선거와특별교부세배분의정치비교연구 151 되었으며, 2006년도에는분권교부세율이 0.83% 에서 0.11%p 인상되면서교부세법정률이 19.24% 가되었다 ( 행정자치부 2015). 2004년까지는보통교부세 10/11, 특별교부세 1/11 비율이었으나 2005년부터는보통교부세 96%, 특별교부세 4% 로, 2014년부터는보통교부세 97%, 특별교부세 3% 로변경되었다 ( 행정자치부 2015). 2005년개정에의해특별교부세는지방교부세전체재원에서분권교부세를제외한금액의 4% 로변경되었으며, 교부대상사업유형은지역현안수요 (50%), 재해대책수요 (50%) 등두가지유형으로나누고재해대책수요잉여예상분은우수단체재정지원에사용하도록조정되었다. 또한, 2009년개정에서는교부대상사업유형이지역현안수요 (30%), 시책수요 (20%), 재해대책수요 (50%), 재해대책수요잉여예상분은우수단체재정지원에사용하도록조정되었다 ( 최연태 이재완 2011, 194). 2014년개정에의해특별교부세는지방교부세전체재원에서분권교부세를제외한금액의 3% 로변경되었으며 (2015년부터분권교부세폐지 ), 교부대상사업유형은지역현안 < 표 2> 특별교부세배분현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 지방교부세총액 ( 보통 + 특별 + 분권 ) 보통교부세특별교부세분권교부세 2005년 19,484,517 17,927,570 711,566 845,381 2006년 20,441,392 18,691,488 738,741 1,006,508 2007년 23,307,694 21,316,202 852,759 1,138,733 2008년 28,213,686 25,795,852 1,039,411 1,378,423 2009년 25,186,858 23,032,062 924,253 1,230,543 2010년 26,990,688 24,679,136 992,880 1,318,672 2011년 29,833,227 27,274,652 1,101,027 1,457,548 2012년 33,064,835 30,191,425 1,257,977 1,615,560 2013년 34,561,586 31,558,105 1,314,921 1,688,560 2014년 34,559,080 31,884,524 986,119 1,688,437 2015년 33,163,592 32,176,185 987,407 출처 : 행정자치부 (2015)

152 제 6 호 수요 (40%), 시책수요 (10%), 재난안전수요 (50%) 로변경되었다. 2. 특별교부세배분현황 특별교부세재원규모는 2005년 7,115억원에서 2013년 1조 3,149억원까지매년증가하였으나 (2009년예외 ), 2014년부터교부세총액의 4% 에서 3% 로하향조정됨에따라 2014년 9,861억원으로그규모가감소하였다. 2015년기준으로특별교부세재원규모는 9,874억원으로지역현안수요 3,950억원 (40%), 시책수요 987억원 (10%), 재난안전수요 4,931억원 (50%) 이각각배분되었다. 3. 특별교부세관련선행연구 특별교부세는대표적인지방재정조정제도인보통교부세가기준재정수요 수입등의획일적인선정방법에의해발생하는미흡한부분을보완하고재난등예측할수없는특별한재정수요에대응하기위한보통교부세의보완적기능을담당하는것으로홍보되고있다 ( 행정자치부 2015). 그러나특별교부세는 230여개의지방자치단체에게수십개의개별사업에소액으로지원되기때문에전형적인나눠먹기식예산에해당한다는주장이제기되어왔다 ( 김석태 2001, 289). 국내연구를중심으로보통교부세와같은명확한배분원칙이없이중앙정부의심사에의한특별교부세의배분과정에여러정치적요인이작용한다는이론적 실증적주장이제기되어왔다 ( 김상헌 배병돌 2002; 김지윤 2010; 유보람 조정래 2014; 최연태 김상헌 2008; 최연태 이재완 2011; 허석재 권혁용 2009; 허원재 김영신 2014). 특별교부세의자원배분과정에서의영향요인을분석한국내실증연구들은다양한기준에따라분류해볼수있지만연구분석단위를행정구역으로접근하느냐혹은선거구로접근하느냐로나누어접근해볼수있다. 먼저연구분석단위를시 도혹은시 군 구행정구역으로접근한주요연구결과는다음과같다. 김상헌 배병돌 (2002) 은지방교부세총액에서행정자치부가공개한보통교부세자료를차감하여특별교부세를추정하여국회의원선수 (seniority), 국회의원수, 여당여부, 당4역여부, 대통령출신지역, 행정자치위원회소속상임위원회등의정치적영

선거와특별교부세배분의정치비교연구 153 향력에대한검증을시도한결과, 해당지역의국회의원의당4역여부, 소속상임위원회가유의미한영향을미친다는실증결과를도출하였다. 그러나실제자료가아닌예측자료를활용하였다는점과분석단위가시 도단위로분석된한계가있다 ( 허석재 권혁용 2009, 119). 최연태 김상현 (2008) 연구는전국공무원노조가공개한 2005~2006년특별교부세의시 군 구별자료를활용하여당4역변수, 최다당선횟수, 여당의원여부, 예결특위소속여부, 지역구의원의행정자치위원회소속여부등의정치적영향을검증한결과, 지역구의원의행정자치위원회소속여부변수가특별교부세배분과정에유의미한영향력을미친다는결론을도출하였다. 유보람 (2012) 은특별교부세배분에영향을미치는요인으로단체장의역량, 지역의정치적역량, 지역의사회 경제적역량을제시하고이중에서단체장의역량중에서단체장의정당변수와국회의원의행정안전위원회소속여부, 행정안전부고위관료출신지역변수가큰영향을미치는것으로나타났다. 특히이들변수들은정치적인관계형성변수로서 2005년과 2007년특별교부세교부과정에서는영향을미쳤으나 2009년도변수에는영향을미치지않는것으로나타나법률개정전후로교부과정에미치는영향이달라진것으로분석했다 ( 유보람 2012). 유보람 조정래 (2014) 는시 군 구행정구역을분석단위로하여특별교부세배분과정에서자치단체장의특성에초점을두어안전행정부관료출신단체장변수와, 안전행정부장 차관출신지역변수등의자치단체의특성변수가유의미한영향을준다는결과를제시하고있다. 이들연구는추가로정치적변수로서국회의원의안전행정위원회소속변수와재정수요로서낮은재정자립도등의변수가특별교부세배분과정에서동시에작동하고있다는점도강조하였다. 반면, 연구분석단위를행정구역이아닌선거구로분석한주요연구는다음과같다. 허석재 권혁용 (2009) 연구는 17대국회기간중 2005년부터 2007년까지 3년간공개된특별교부세중지역현안수요배분액을종속변수로하여중앙정부와지방정부간재원배분의정치적과정에대한분석을시도하였다. 이들연구는여야정당별선수 (seniority), 당선자와차점자의득표차 (vote margin) 의정치적독립변수의영향력을검증한결과, 특별교부세는기본적으로재정자립도, 인구밀도, 인구수등의재정수요에따라합리적으로배분되면서집권당과반대당간의상이한자원배분패턴과행정자치상임위원회소속의원의특혜적배분행태가특징적으로나타난점을제시하였다. 그러나기본적으로시 군 구행정구역을분석단위로하면서선거구적인요소를고려

154 제 6 호 하고있으나, 서로다른하나의시나구에서로다른정당후보들이당선된경우는제외하고있어분석의편향성 (bias) 을초래할여지가있다는지적이제기될수있다 ( 김지윤 2010). 김지윤 (2010) 연구는선거에서경쟁수준이자원배분에미치는영향을정확하기분석하기위해서는분석단위로선거구를활용해야한다는콕스 (Cox, 2006) 의주장을강조하면서중앙정부에서각선거구로배분된일인당보조금변수를종속변수로활용하여분석결과를제시하였다. 특히정치적영향변수로선거구별표준화된득표율차이의선거경쟁변수, 집권당승리선거구여부, 집권당비선두그룹여부, 분할지역구등의변수의영향력을검증한결과, 정부여당이이긴지역구의경우당선자와차점자의득표율의차이가커질수록 ( 선거경쟁률이낮을수록 ) 적은액수의보조금을전달받았으며, 집권당승리선거구에서의당선자와차점자의득표차가작을수록 ( 선거경쟁률이높을수록 ) 1인당보조금이증가한다는점을제시하여핵심지지층가설보다는부동층가설이보다타당하다고보았다 ( 김지윤 2010, 132). 이밖에선거구별특별교부세획득이의원의재당선에미치는영향을분석한연구등이있다 ( 박윤희 2015). 이와같이특별교부세의배분의정치적과정에대한실증연구들의분석단위의상이성은기본적으로특별교부세가배분되는시 군 구행정구역과국회의원의선거구경계가불일치하지않는데서발생하고있다. 이들분석단위의상이성으로인해분석결과의차이가초래될여지가있어분석단위에따른특별교부세배분과정의차이를비교해보는연구가필요할것으로보인다. 또한기존선행연구에서는특별교부세배분과정에서어떠한정치적변수를강조하느냐에따라분석단위를다르게접근하여분석해왔다. 행정구역을분석단위로한경우에는단체장의변수초점을두고, 선거구를분석단위로하는경우에는국회의원선거에초점을두는경향을보이고있다. 이와같이분석단위의문제로활용할수있는변수의제약이발생하는측면이있기때문에분석단위를일치시키는비교연구의의의가있다.

선거와특별교부세배분의정치비교연구 155 III. 데이터및측정 1. 종속변수 : 특별교부세 본연구에서는 2005년과 2009년특별교부세총액을종속변수로활용한다. 앞서언급한대로특별교부세가 2005년에는지역현안수요 (50%), 재해대책수요 (50%) 로, 2009년에는지역현안수요 (30%), 시책수요 (20%), 재해대책수요 (50%) 로구성되었다. 특별교부세유형중에서재해대책수요와시책수요보다는지역현안수요에있어배분의정치성이보다강하게작용한다고보는것이일반적이다. 즉재해대책수요와시책수요는 재해발생, 국가장려사업, 우수자치단체 처럼교부기준이상대적으로명확하지만지역현안수요의경우에는지역현안이라는다소모호한기준으로인해자원배분의정치적기제가다양하게나타날수있다는것이다 ( 유보람 조정래 2014; 최연태 이재완 2011; 허석재 권혁용 2009). 다만본연구에서는 2009년특별교부세의세부내역자료를확보하지못한한계와재해대책수요도정치적으로결정될수있다는점, 2005년의경우특별교부세총액과지역현안수요의상관성이매우높다는점 ( 상관계수 0.8319) 을고려하여특별교부세총액을종속변수로활용한다. 최근특별교부세배분과정을분석한유보람 (2012) 연구에서재해대책수요는 2006년큰폭으로한번증가하고, 2008년한번더증가하고 2009년에는큰폭으로감소하고있는데, 이는 2006년태풍피해와 2008년태안기름유출사고등에서기인한것으로재해발생여부에따라교부금의배분에자율성내지재량이발생할여지가있다 ( 유보람 2012, 12-13). 즉 2005년과 2009년에는큰재난사고가없었던점을고려할때재해대책수요분도재난수요보다는정치적배분에의해영향을받을가능성이높다고예측된다. < 표 2> 에서와같이특별교부세배분총액은 2005년 7,115억원에서 2009년 9,242억원으로증가하였다. 또한 2005년의 240개선거구에평균배분액은 25억 3,000만원이고최소 0원최대 237억 6,500만원인것으로나타나고있다. 반면 2009년 242개선거구의평균배분액은 36억 3,000만원이고최소 1억 3,000만원최대 583억 7,700만원인것으로나타나특별교부세총액자체가증가하고편차 (2005년 26억 800만원에서 2009년 43억 6,600만원 ) 도증가한것으로나타나고있다. < 표 3> 은 2005년과 2009년특별교부세배분상위 10개선거구의배분액을보여주고있는데, 상위 10개선거구평균액은 2005 년 104억, 2009년 157억으로나타나고있다. 2005년에는집권당인열린우리당과 2009년

156 제 6 호 < 표 3> 2005 년 /2009 년특별교부세배분상위 10 개선거구 ( 단위 : 백만원 ) 순위 17 대국회 (2005 년 ) 18 대국회 (2009 년 ) 선거구 ( 선거구승리정당 ) 특별교부세 선거구 ( 선거구승리정당 ) 특별교부세 1 진안군무주군장수군임실군 ( 열 ) 23,765 춘천시 ( 한 ) 58,377 2 포항시남구울릉군 ( 한 ) 10,483 밀양시창녕군 ( 한 ) 15,680 3 보은군옥천군영동군 ( 열 ) 9,944 의령군함안군합천군 ( 한 ) 12,739 4 영양군영덕군봉화군울진군 ( 한 ) 9,878 담양군곡성군구례군 ( 민 ) 11,548 5 태백시영월군평창군정선군 ( 열 ) 9,430 진안군무주군장수군임실군 ( 민 ) 11,458 6 산청군함양군거창군 ( 한 ) 9,181 태백시영월군평창군정선군 ( 민 ) 10,571 7 증평군진천군괴산군음성군 ( 열 ) 8,706 산청군함양군거창군 ( 한 ) 10,035 8 남해군하동군 ( 한 ) 8,197 9 김제시완주군 ( 열 ) 7,317 10 전주시완산구갑 ( 열 ) 7,181 보은군옥천군영동군 ( 자 ) 함평군영광군장성군 ( 민 ) 고령군성주군칠곡군 ( 무 ) 9,043 8,955 8,760 * 열 (17 대국회열린우리당 ), 한 (17 대, 18 대국회한나라당 ), 민 (18 대국회통합민주당 ), 자 (18 대국회자유선진당 ) 무 ( 무소속 ) 에는집권당인한나라당에배분된금액이상대적으로큰것으로나타나고있다. 또한반대당인야당의배분지역을보면 2005년에야당인한나라당은영남에, 2009년야당인민주당은호남에상위배분선거구가몰려있는경향을알수있다.

선거와특별교부세배분의정치비교연구 157 2. 독립변수 본연구에서는특별교부세의정치적배분과정의특징을파악하기위하여다음과같은정치적영향변수를고려한다. 1) 집권당승리선거구여부먼저집권당승리선거구여부의가변수를활용한다. 핵심지지층가설의논리를원용하여 (Cox and McCCubbins 1986, 허석재 권혁용 2009) 일반적으로선거에서승리한선거구에보다많은재원을배분할것으로가정하면, 특별교부세배분과정에서도집권당이승리한선거구에보다많은교부세를배분될것으로예측해볼수있다. 2) 기초자치단체장과중앙정부집권당소속정당일치여부다음으로기초자치단체장과중앙정부집권당소속정당일치여부의가변수를활용한다. 특별교부세의배분과정에서기초자치단체장의소속정당과중앙정부집권당의소속정당이일치한다면특별교부세배분과정에서보다우호적인환경이조성될것으로예측해볼수있다. 김지윤 (2010) 의연구에서도지역구가정부여당의지역구인지아니면야당의지역구인가가중요변수로활용되고있다. 중앙정부와같은정당에속한지방정부들이그렇지않은지방정부에비해훨씬더많은액수의보조금을중앙정부로부터받는다는연구 (Arulampalam et al. 2008) 나미국대통령과주지사가같은정당소속일경우그렇지않은경우보다상대적으로더많은보조금을받는다는연구 (Larcinese; Rizzo and Testa 2006) 도제시되고있다 ( 김지윤 2010, 126 재인용 ). 3) 행정자치위원회소속의원선거구여부특별교부세배분과정에서특별교부세배분을심사하는국회행정자치위원회소속의원들이속한지역구에보다많은특별교부세가배분된다는실증결과는지속적으로제시되고있다 ( 김상헌 배병돌 2002; 허석재 권혁용 2009; 최연태 이재완 2011; 유보람 조정래 2014). 따라서본연구에서도선행연구의결과에따라행정자치위원회소속의원이속한지역구에보다많은특별교부세가배분될것으로가정한다. 다만특별교부세배분에대한제도개선이지속적으로제기되고있는상황에서 2005년과 2009년결과를어떻게도출되는지에대한비교분석에주목할필요가있다.

158 제 6 호 4) 선거경쟁 : 득표율차 / 집권당정당득표율선거경쟁에서자원배분의목표가핵심지지층인가아니면부동층인가를규명하기위한많은경험적연구가진행되어왔다 ( 허석재 권혁용 2009, 116). 허석재 권혁용 (2009) 연구에따르면, 부동층가설을지지하거나 (Kwon 2005), 핵심지지층가설을지지하는 (Horiuchi and Lee 2008) 등실증결과가양분되는경향을보이고있다. 이런논의에기초하여국내특별교부세배분사례를통해선거구의선거경쟁수준과특별교부세의자원배분과정을분석한결과, 야당에서만부분적으로주어진자원을전략적으로활용하거나 ( 허석재 권혁용 2009), 여당이승리한지역구에서당선자와차점자의득표율차이의감소가보조금증가를초래하는 ( 김지윤 2010) 것으로나타나고있다. 본연구에서는당선자와차점자의득표차가작을수록 ( 선거경쟁률이높을수록 ) 더많은교부세가배분될것이라고본다. 선거구를분석단위로하는경우에는 1위와 2위를한후보들간의득표차이를 1위와 2위후보의득표수를합한값으로나누어선거경쟁수준을표준화한값을사용한다 ( 김지윤 2010, 126). 한편시 군 구행정구역을분석단위로하는경우에는행정구역별집권당의정당득표율로경쟁수준을측정한다. 3. 통제변수 본연구의통제변수로는교부세의기본적인재정수요를반영할수있는지역별인구, 재정자립도, 인구밀도변수를활용하였다. 4. 데이터측정및연구모형 본연구에서는분석단위를선거구와시 군 구행정구역을각각설정하여그결과를비교하는데초점을둔다. 이를통해분석단위의양자택일에따라배제될수있는변수의영향력을상호비교를시도한다. 선거구를분석단위로한모형에서는하나의선거구가여러행정구역을합하여구성된경우에는행정구역별특별교부세배분액을합하여사용하였고, 하나의선거구가여러개로나뉘어지는경우에는해당행정구역별특별교부세배분액을그대로사용하였다. 한편 2005년과 2009년특별교부세총액을종속변수로활용함으로써열린우리당이집

선거와특별교부세배분의정치비교연구 159 < 표 4> 변수측정 구분변수명조작적정의 ( 변수측정 ) 비고 종속변수특별교부세총액 2005 년, 2009 년지역별특별교부세배분액 집권당승리선거구여부 집권당이승리한선거구 1, 그렇지않은선거구 0 선거구기준 단체장집권당소속정당일치여부 기초단체장과집권당소속정당이일치하면 1, 아니면 0 선거구기준 독립변수 행자위소속의원선거구여부 행정자치위원회소속의원의선거구 1, 아니면 0 선거구기준 선거경쟁 득표율차 집권당정당득표율 ( 승자득표율 차점자득표율 )/( 승자득표율 + 차점자득표율 ) 해당연도직전의국회의원선거에서집권당의정당득표율 선거구기준 행정구역기준 로그지수주민수자치단체주민등록인구수공통 통제변수 재정자립도 ( 지방세 + 세외수입 ) 일반회계총계예산규모 100 공통 인구밀도인구밀도 = 면적 / 인구공통 권당인 17대국회 (2005년) 와한나라당이집권당인 18대국회 (2009년) 에서의자원배분의정치적기제에있어상이성이발견되는지를비교하는데초점을둔다. < 표 4> 는본연구에서활용된종속변수, 독립변수, 통제변수의조작적정의와측정방식을정리하였다. 먼저종속변수로는 2005년, 2009년선거구별 / 행정구역별특별교부세배분액으로측정되었다. 다음으로독립변수로는 17대, 18대국회의원선거실시당시를기준으로집권당승리선거구여부를가변수로측정하였고, 기초자치단체장과집권당소속정당이일치하는여부를가변수로측정하였고, 행정자치위원회소속의원의선거구여부를가변수로측정하였다. 선거경쟁의수준은당선자와차점자의표준득표율차이 ( 선거구의경우 ) 와집권당정당득표율 ( 행정구역의경우 ) 로각각측정하였다. 통제변수는로그지수화한주민수, 자치단체의자주재원의비율을보여주는재정자립도, 면적을인구수로나눈인구밀도로각각측정한값을활용하였다.

160 제 6 호 IV. 분석결과 17대와 18대국회의원선거는상반된결과를초래하였다는점에서특별교부세배분의정치적과정을분석하기위한좋은비교사례가된다. 2004년 4월 15일실시된국회의원선거를통해열린우리당이 152석 (50.84%), 한나라당 121석 (40.475), 비교섭단체 26석 (8.69%) 을차지하였다. 이에따라 17대국회는열린우리당이집권당이된단점정부로나타났다. 반면, 2008년 4월 9일실시된국회의원선거를통해한나라당 153석 (51.17%), 통합민주당 81석 (27.09%), 비교섭단체 65석 (21.74%) 을차지하였다. 이에따라 18대국회는한나라당이집권당이된단점정부가등장하였다. 2005년과 2009년은 17대와 18대선거가치러진바로다음해로서특별교부세의자원배분과정에서각정부의특성을비교하기적절한시점이다. 본연구에서는 2005년과 2009년특별교부세배분액을종속변수로하여분석단위를선거구기준으로한결과와행정구역기준으로한결과를차례로제시한다. 1. 선거구기준특별교부세배분분석결과 먼저, < 표 5> 는분석단위를국회의원선거구로기준으로한특별교부세배분영향요인분석결과를보여주고있다. 선거경쟁의수준이자원배분에미치는영향을분석하기위해서는선거구를분석단위로삼는것이보다타당하다는주장이제기되고있다 (Cox 2006; 김지윤 2010, 123). 모형 1은 2005년특별교부세총액을, 모형 2는 2009년특별교세총액을종속변수로한결과이다. 모형 1에서는독립변수인선거경쟁 ( 득표율차이 ) 변수와통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가선거구별특별교부세배분에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 즉당선자와차점자간의득표율차이가많이나는선거구일수록특별교부세배분액이증가하는것으로나타나고있는데이는집권당과반대당양자에게동일하게핵심지지층가설을지지하는결과를보여주고있다. 선거경쟁변수를제외한변수들은유의미한영향을미치지않는것으로추정되고있다. 한편재정자립도가낮고인구밀도가낮아재정수요가요구되는지역일수록더많은특별교부세가배분되는것으로나타나고있다.

선거와특별교부세배분의정치비교연구 161 < 표 5> 선거구기준특별교부세배분영향요인분석결과 구분 모형 1 (2005 년기준 ) 모형 2 (2009 년기준 ) 비표준화계수표준오차비표준화계수표준오차 집권당승리선거구여부 338.07 (0.258) 298.30 1,681.54*** (0.005) 597.78 단체장과집권당소속일치여부 392.77 (0.346) 415.74 388.09 (0.582) 704.45 행자위소속의원선거구여부 758.37 (0.153) 529.38 288.61 (0.763) 955.22 선거경쟁 ( 득표율차이 ) 29.43** (0.014) 11.86 17.61 (0.236) 14.80 Ln 주민수 93.29** (0.063) 50.01 0.101 (0.977) 3.515 재정자립도 28.54*** (0.001) 8.36 67.84*** (0.000) 15.50 인구밀도 0.127*** (0.000) 0.020 0.189*** (0.000) 0.037 절편 2,588.92*** (0.001) 798.95 1,477,448*** (0.000) 348,873 관측수 240 242 R 2 0.3207 0.1977 Ad R 2 0.2999 0.1737 *** p,0.01, ** p,0.05, * p<0.1 이런결과는특별교부세배분과정에서기본적으로합리적배분원칙에의해수요가많은지역에우선적으로배분되는메커니즘이존재함으로의미한다 ( 허석재 권혁용 2009, 128). 반면, 모형 2에서는독립변수인집권당승리더미변수와통제변수인재정자립도와인구밀도가선거구별특별교부세배분에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 집권당이승리한선거구에특별교부세가더많이배분된다는결과는핵심지지층가설을더욱강하게지지하는결과로볼수있을것이다. 모형 1과모형 2의결과를종합해보면다음과같다. 먼저, 모형 1과같이선거경쟁

162 제 6 호 변수대신에집권당승리더미변수가유의미하게영향을미치고있는결과는동일한단점정부하에서도누가집권당이되느냐에따라자원배분의정치적과정이달라질수있음을보여준다. 다음으로모형 1과모형 2에서행정자치위원회소속의원의선거구변수가유의미한영향을미치지않는것으로나타나고있다. 1) 이런결과는특별교부세세부내역의종류에따라자원배분의메커니즘의차이에서기인하는것인지아니면모형 3과같이분석단위의조정에서기인한문제인지추후연구에서보다면밀한분석이요구된다. 2. 행정구역기준특별교부세배분분석결과 < 표 6> 은분석단위를시 군 구행정구역을기준으로한특별교부세배분영향요인분석결과를보여주고있다. 분석단위를행정구역으로하는경우에는특별교부세배분이시 군 구로배분되는특성을보다정확하게모형에반영할수있는여지가있을것이다. 모형 3은 2005년특별교부세총액을, 모형 4는 2009년특별교세총액을종속변수로한분석결과이다. 모형 3에서는독립변수인행자위소속의원의선거구변수와선거경쟁 ( 집권장정당득표율 ) 변수가유의미한정 (+) 의영향을미치는것으로나타났다. 먼저행정자치위원회에소속된의원이속한지역구에보다많은특별교부세배분이이루어지고있음을보여준다. 또한집권당정당득표율로측정한선거경쟁변수는정당득표율이높은지역에보다많은교부세가배분됨을의미한다. 한편모형 1과마찬가지로통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가선거구별특별교부세배분에유의미한영향을주고있다. 반면모형 4에서는독립변수인집권당승리더미변수와통제변수인로그지수화한인구, 재정자립도와인구밀도가선거구별특별교부세배분에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 모형 1과모형 3, 모형 2와모형 4를비교하면그결과가대체로유사하다. 모형 1과 1) 다만, 모형 1 에서 2005 년특별교부세총액대신에특별교부세중지역현안수요액을종속변수로한분석결과에서는행정자치위원회소속의원선거구여부변수가강하게정 (+) 의영향을미치는것으로나타났다 (b= 759.01, p value=0.007).

선거와특별교부세배분의정치비교연구 163 < 표 6> 행정구역기준특별교부세배분영향요인분석결과 구분 모형 3 (2005 년기준 ) 모형 4 (2009 년기준 ) 비표준화계수표준오차비표준화계수표준오차 집권당승리선거구여부 41.14 (0.849) 215.79 1,463.73** (0.025) 649.00 단체장과집권당소속일치여부 92.06 (0.471) 127.63 131.09 (0.866) 775.01 행자위소속의원선거구여부 544.36** (0.038) 261.06 225.42 (0.782) 814.13 선거경쟁 ( 집권당정당득표율 ) 29.38*** (0.004) 10.17 18.03 (24.75) 0.467 Ln 주민수 390.38*** (0.004) 134.07 1,021.39** (0.010) 393.62 재정자립도 22.70*** (0.002) 7.16 47.92** (0.026) 21.37 인구밀도 0.091*** (0.000) 0.015 0.154*** (0.001) 0.047 절편 1.14e+07** (0.047) 0.047 1,057,617** (0.026) 470,610 관측수 230 230 R 2 0.2705 0.078 Ad R 2 0.2475 0.049 *** p,0.01, ** p,0.05, * p<0.1 모형 3에서는행정자치위원회소속의원선거구변수의유의미성에차이가있다. 모형 1~ 모형 4의결과를종합적으로고려해보면다음과같은함의를도출할수있다. 첫째, 분석단위를선거구로하는지아니면행정구역으로하는지에따라분석결과에있어차이가발생하고있는데이런차이발생의원인에대한보다면밀한탐색이필요하다. 둘째, 약간의차이를제외하면대부분유사한결과가도출되고있다는점에서결과의일관성을확보해주고있다는점이다. 추후연구에서는선거구와행정구역의차이에발생하는문제를보다합리적으로조정할방법에대한연구가요구된다.

164 제 6 호 셋째, 2005년특별교부세를종속변수로한모형 1과모형 3과 2009년특별교부세를종속변수로한모형 2와모형 4를비교하면집권당승리선거구여부와행정자치위원회소속의원선거구여부, 선거경쟁의수준이상이한영향을주는것으로나타나고있다. 이러한정치적영향변수의차이가어떤원인에의해발생한것인지그리고다른기간에도일관되게나타나는결과인지에대한추가적인분석이필요하다는점을보여준다. Ⅴ. 결론 : 연구의의및한계 특별교부세의배분내역이부분적으로공개되면서 특별교부세는어떤정치적과정을통해배분되는가? 에대한학문적관심이증가해오면서자원배분의정치적특성에대한이해가높아지고있다. 그럼에도불구하고한정된자료공개와분석단위의문제등으로연구결과의일반화에있어서는일정한한계가존재해왔다. 이런점을감안하여본연구에서는자원배분의정치적특성의다양한측면을이해하기위해분석단위를선거구와시 군 구행정구역을각각설정하고, 2005년과 2009년특별교부세총액을종속변수로활용함으로써열린우리당이집권당인 17대국회 (2005년) 와한나라당이집권당인 18대국회 (2009년) 에서의자원배분의정치적기제에있어상이성이발견되는지를비교하는데초점을두어보다일반화된논의를도출하고자하였다. 참여정부시대의 17대국회와이명박정부시대의 18대국회는정부형태측면에서보면대통령의소속정당과의회다수당이일치하는단점정부에해당한다는점에서는공통적이나정치이념이다른집권당이운영하고있다는점에서는차이가있다. 따라서이러한상이한정치이념을가진단점정부아래에서자원배분이어떻게이루어졌는지는비교해보는접근은일반화차원에서의미있는접근이될것이다. 모형 1~ 모형 4의결과를종합적으로고려해보면다음과같은함의를도출할수있다. 먼저참여정부시절열린우리당이집권당이었던 17대국회 2005년특별교부세총액을종속변수로한모형 1과모형 3에서는독립변수인선거경쟁 ( 득표율차이, 집권당정당득표율 ) 변수, 행정자치위원회소속의원의선거구변수와통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가특별교부세배분에유의미한영향을미치는것으로나타났다. 반면, 이명박정부시절한나라당이집권당이었던 2009년특별교부세총액을종속변수

선거와특별교부세배분의정치비교연구 165 로한모형 2와모형 4에서는독립변수인집권당승리선거구여부변수와통제변수인 Ln주민수, 재정자립도, 인구밀도변수가유의미한영향을미치는것으로분석됐다. 먼저이런분석결과는기본적으로정치이념을달리하는단점정부아래에서 17대국회와 18대국회아래에서특별교부세의배분과정에있어큰차이가없는것으로해석될수있다. 둘째는양자동일하게특별교부세배분과정에서기본적으로합리적배분원칙에의해수요가많은지역에우선적으로배분되는메커니즘이존재한다는것이다 ( 허석재 권혁용 2009, 128). 이와같은결론은사회적가치의권위적배분과정으로서정치과정에서사회의다양한요구와지지를정책으로전환시키는선거기제가자원의재분배과정에서일정한역할과기능을수행하고있는것으로이해될수있다. 본연구는다음과같은점에서추가적인보완이필요할것으로보인다. 첫째, 분석단위를선거구로하는지아니면행정구역으로하는지에따라분석결과에있어차이가발생하고있는데이런차이발생의원인에대한보다면밀한탐색이필요하다. 정치이념이상이한집권당이집권한단점정부아래에서자원배분의정치적특성이유사하게나타나고있다는점을확인하였으나, 이는비교대상을 19대까지확장시켜비교함으로써보다확정적인결과를도출할수있을것으로기대된다. 둘째, 분석단위를달리하는비교분석에서대부분유사한결과가도출되고있다는점에서결과의일관성을확보해주고있다는점이다. 다만자원배분의영향력을보다정확하게추정하기위한추후연구에서는선거구와행정구역의차이에발생하는문제를보다합리적으로조정할방법에대한연구가요구된다.

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선거와특별교부세배분의정치비교연구 167 Lacinese, Valentino, Leonzio Rizzo, and Cecilia Testa. 2008. Allocating the U.S. Federal Budget to th States: The Impact of the President. The Journal of Politics 68: 447-456. 접수일자 : 2015 년 10 월 2 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

168 제 6 호 [ Abstract ] A Comparative Study on Distributive Politics of Special Shared Tax Park, yun hee Dongguk University Jang, seok jun Korea University This paper analyzes distributive politics of Special Shared tax by comparative study. And this paper suggests that political factors affect the process of distributive politics of Special Shared tax. Also, this paper tries to analyze both district boundary and administrative district as unit of analysis. The primary findings of this study are as follows: First, there are no differences between 17th National Assembly and 18th National Assembly in that the political factors mainly affect the process of distributive politics, through comparative study. Namely, there is no different the process of Special Shared tax in spite of ruling party which is different political ideology. Second, the basic process of distribution is determined by rational demand and standards. As a result, the process of distribution of Special Shared tax show the political process which means the authoritative process of social value. Keyword: special shared tax, distributive politics, election, district, comparative study

선거운동의형평성에관한연구 169 선거운동의형평성에관한연구 김범태 전남도립대학교 국문요약 우리의선거제도는과거권위주의시대에는권력을잡은집권당에의한다른정치세력의배제를위한관권선거시비로형평성논란을불러일으켰다. 오늘날에는거대정당들의기득권유지를위한선거제도의입법불비로정당소속후보자 ( 예비후보자포함 ) 와무소속후보자 ( 예비후보자포함 ), 현직후보자와비현직후보자, 지역간의형평성문제그리고경제적요인에의한형평성논란이끊이지않고있다. 이처럼선거제도와선거운동의형평성논란은결국기존정당에대한불신과함께정치에대한불신으로이어져선거의중요한기능인정치권력의정당성의확보와국민의정치적의사의표출이왜곡될수있다는점이다. 현직 ( 의원, 단체장등 ) 이든비현직이든정당소속과무소속의경우선거운동의형평성의문제가있고, 특히비현직의경우정치관계법상의제약으로인하여선거운동에서가장중요한자신을알릴수있는방법이제한적일수밖에없다. 따라서이논문은선거운동의형평성문제와관련쟁점으로대두되고있는공직선거법등관련법의문제점을살펴보고, 개선방안을제시하고자한다. 주제어 선거제도, 형평성, 정당소속과무소속, 현직과비현직, 공직선거법

170 제 6 호 I. 문제의제기 오늘날대의제민주주의하에서대의정치를위하여선출되는대표는선거라는제도를통해서정당한권력을쟁취하기도하고선거를통해서국민들로부터심판을받기도한다. 그리고선거는주권자인국민이국가기관이나지방자치단체를구성하는대표를뽑고정책결정에참여할수있는수단이나방법으로서다양한기능을하고있다. 앤드류헤이우드 (Andrew Heywood 2010) 에의하면 선거는정치인충원기능, 대표성의제공기능, 정부형성기능그리고정책에대한영향등 상향적 기능과, 다른한편급진적이론가들에의한 하향적 기능을강조하고있는데정당성의형성기능, 여론형성기능, 엘리트강화기능등이다. 이러한기능을원만히수행하기위해서선거에서요구되는지도이념이있다. 그것이바로자유와공정의원리이다. 그것은바로선거운동이외부로부터부당하게간섭받거나침해받지않고자유롭게표출되도록해야한다는의미이다 ( 이현출 2003). 이러한선거가공정하지못하거나제도로서선거제도가형평성에맞지않는다면권력을쟁취했더라도정당한권력이라고말할수는없다. 따라서선거제도에있어서선거운동의형평성확보는정당한권력을창출하는밑거름이라고할수있다. 이처럼선거운동의형평성은선거의핵심가치인기회의균등이라는점과공정성이라는점에서대의정치를위한대표자의선출을비롯한대표민주제와함께매우중요하다. 더구나대표자를선출하는데결정적인영향을미치는선거제도는국민주권의원리와대의제민주정치를구현하기위한핵심요소이다. 이러한선거제도와관련우리공직선거법은제 1조에서선거의공정성확보와선거관련부정방지를통하여민주정치발전에기여하고자한다고밝히고있다 ( 김범태 2015). 그러나선거때마다등장하는선거제도의개선과관련각정당의힘겨루기는국민들의생각과는전혀딴방향에서논의되다가각정당의적당한타협에의해개정되고마는현실을수없이보아왔다. 1) 이는우리정치현실을제대로파악하지못한입법권을가진국회의직무유기라고할수있는바, 입법과정에서충분히논의하고합리적인방안을국민들의법감정에맞도록개정해야함에도불구하고자신들의기득권지키기에급급하여 1) 제 20 대총선을불과 6 개월여앞둔현재까지선거구획정을비롯한아무런결과물을내놓지못하고있는데, 여기에는공천권을쥐락펴락하고있는당의기득권세력들이 안심공천 이니 오픈프라이머리 니하면서좋은선거제도인것처럼포장하고있으나실은자파의지역구를둘러싼쟁탈전에다름아니라고할수있다.

선거운동의형평성에관한연구 171 입법을하고있기때문이다. 지난제18대대선당시소위 안철수현상 은국민들의새로운정치에대한욕구가얼마나강렬했는가를그대로보여준사례라고할수있다. 지금까지되풀이되고있는우리정당의비민주적행태에대한개혁, 즉당내민주주의는말할것도없고다수당의횡포에가까운비민주적인국회운영은그대로선거제도의형평성논란으로이어지고있다. 현 19대국회에서정치개혁에대한구체적인요구는헌법재판소의결정에따른선거구획정을비롯한선거제도의개혁인데아직까지한발짝도못나가고있는데결국시간에쫓긴나머지졸속으로선거제도가만들어지지않을지걱정이다. 이러한원인은어떤선거제도라할지라도우리나라처럼정치적지역패권주의가당락에영향력을미치는선거풍토에서필연적으로나타날수밖에없는 정당공천 = 당선 으로이어지기때문이다. 곧정치적지역패권주의에의해정당공천이당선에결정적으로영향을미치고, 결과적으로유권자는대표자선택에대한무관심으로사실상대표자선택권을박탈당하는결과를초래하기때문에선거제도를둘러싼각정당간의힘겨루기가더욱치열해질수밖에없다. 대의제민주정치의성패는공직선거입후보자의선거운동에서부터유권자의실질적인참여가매우중요하다. 이를위한대전제가선거제도의형평성확보이고, 이것이야말로민주주의의핵심가치인선거의기회균등과공정성을담보하는것이라할수있다. 대의제민주정치에서유권자들의정치참여가저조한것은불합리한선거제도에따른현직의원등기득권자들에게만유리한게임의룰때문에선거운동이공정하지못하다고믿기때문이다. 이처럼선거운동의형평성과관련해서는선거운동의자유와공정성연구등에서대다수학자들이약간씩언급하고있을뿐, 이현출 (2003) 이의미있게연구한바있다. 이논문은선행연구에서나타나는문제점과개선방안이설득력을얻기위해서는무엇보다우리나라의정치적지역패권구도가사라져야하고, 이를보완하기위해서는정당명부식비례대표제의확대등근본적인선거제도의개혁이전제되어야함을주장한다. 왜냐하면정치적지역패권주의가정치신인과소수정당후보자들의정치진입을막고오로지거대정당소속후보자만이당선되는구조가되어거대정당들이선거법의개정을외면하고있기때문이다. 따라서이논문은국민의기본권인정치적참여가선거운동의자유로부터태동된다는점에서선거운동의형평성확보가매우중요함을지적한다. 곧선거운동에서공정성확보의관건은후보자 ( 예비후보자포함 ) 간의형평성논란으로부터자유로워야된다는점에서

172 제 6 호 모든후보자에게선거운동의기회균등이매우중요하다고보아그에따른문제점과개선방안을고찰하고자한다. 이를위해선거제도중에서선거운동과관련형평성논란이일고있는현직후보자와비현직후보자, 정당소속후보자와무소속후보자, 도시지역과농어촌지역간의문제등을중심으로공직선거법과정치자금법등에나타난형평성의문제점및개선방안에대하여살펴보고자한다. II. 선거운동의형평성과관련법검토 1. 형평성의일반적의미와선거운동의형평성 일반적으로형평성의사전적의미는동등한자를동등하게, 동등하지않은자를동등하지않게취급하는것을의미한다. 그리고행정이념으로서의사회적형평성은미국에서신행정론의등장과함께강조되기시작하였다. 신행정론자들은미국사회의관료제가비민주적 공리주의적인효용개념에사로잡혀정치 경제적으로소외계층에대한무관심으로사회적불평등이심하다면서이를극복하기위해서는행정가가사회적형평을실현하여야한다고주장한다. 사회적형평성은존롤스 ( John Rawls; 황경식역 1985) 의 모든사람은다른사람의유사한자유와양립할수있는가장광범위한기본적자유에대하여동등한권리를가져야한다. 그리고 사회적 경제적불평등은다음두조건을만족시키도록조정하여야한다. 즉그불평등이모든사람에게이익이되리라는것이합당하게기대되고, 모든사람에게개방된직위와직책에결부되어야한다. 는정의의두원칙으로부터진전된개념이라고할수있다. 특히제1원칙인시민의기본적자유의하나인정치적자유인선거권과피선거권과관련모든사람은동등한권리를가져야함을의미하고, 공정한절차는그것이실제로진실되게수행되었을경우에만그결과에고정성을부여하게된다 ( 존롤스 ; 황경식역 1985). 제2원칙인차등원칙은개인의자질이나능력차이가아니라그들이처한환경의차이를교정하려는원칙이다 (Michael J. S; 이양수역 2012). 즉사회적형평성이추구하는목적은공정한절차에따른사회적불평등의상태를개선하는것이라고할수있다.

선거운동의형평성에관한연구 173 이처럼사회적형평성은평등이라는개념을떠올리게된다. 사회적형평성이란동등한자유 (equal liberty) 와합당한평등 (just equality) 이라는규범적가치의종합이다. 사회적형평성이란사회적문제가발생할때사회의여러가치가중립적일수없다는전제하에개인의가치추구로인하여발생하는사회적불평등을공정한절차에따라서제거하는데목적이있는개념이다. 즉규범적가치인사회적형평성이발생된불평등문제의해결을위한공정한기준이되어야하는것을의미한다 ( 차하순 1983). 프레드릭슨 (Frederickson) 은사회적형평성을 정의 와동일한의미로해석하여형평성은공정성과정당성, 그리고올바른처우의정신과습관을말하며, 법적인측면을넘어서윤리적인측면에서고려되어져야한다고강조했다. 사회적으로불평등이허용되는조건은최소수혜자에게최대이익이주어지며이와관련된직책과직위가모든사람들에게개방되어있는경우라고말하고있다 ( 임의영 2003). 이와같이사회적형평성은자원이나지위의공평한배분과관련된개념으로사회적약자의보호가그출발점이다. 따라서선거운동에서형평성의경우도정치 경제 사회적으로불리한입장에있는후보자 ( 예비후보자포함 ) 가기회의균등과동등한방식의선거운동을할수있어야선거의공정성이담보된다고할수있다. 우리 공직선거법 은제1조에서 선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고 하여국민의자유로운의사와공정성담보를통해서선거가정당성을확보할수있다고규정하고있다. 이규정은존롤스가주장한것처럼선거운동에있어서도모든후보자에게동등한권리가주어져야함은물론차등원칙이적용되더라도어떤후보자에게도불리하게적용되어서는안된다는것을의미한다. 2. 관련법검토 1) 헌법상선거운동의형평성우리헌법은제41조와 67조에서선거의대원칙인보통 평등 직접 비밀선거의원칙을천명하고있다. 여기서평등선거는 헌법 제11조제1항 2) 의평등권보호가선거제도에적용된것이라할수있다. 그리고공직선거법에서는 선거운동 을 당선되거나되게하거 2) 모든국민은법앞에평등하다. 누구든지성별 종교또는사회적신분에의하여정치적 경제적 사회적 문화적생활의모든영역에있어서차별을받지아니한다.

174 제 6 호 나되지못하게하기위한행위 라고규정하고있다. 이처럼선거운동의형평성은정치적기본권을실현하는한형태로서평등권보호라는측면에서결코침해당해서는안된다는것을의미한다고할수있다. 또한우리헌법은모든국민은법률이정하는바에의하여선거권 ( 제24조 ) 과공무담임권 ( 제25조 ) 을가진다고규정하고, 제116조제1항에서는 선거운동은법률이정하는범위안에서하되균등한기회가보장되어야한다. 고규정하고, 제2항에서는 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 고하여선거공영제의원칙을천명하고있다. 이는모든국민에게선거권과공무담임권을가질수있도록하고선거의핵심가치인공정성을확보하기위한대전제로서선거에참여하는모든후보자 ( 예비후보자포함 ) 에게선거운동에서 선거관리공영제 와 선거비용공영제 를통한선거운동의기회균등을보장하기위한규정이라고할수있다. 대의제민주정치에서국민의주권행사는선거에서의투표권행사이다. 선거를통해선출된후보가민주적정당성을확보하여국가기관으로서국가의사를결정 집행할수있는자격을얻게된다는점에서선거는국민이국가기관을담당할인물을투표라는행위로선택하는행위이다. 따라서인물선택행위에있어선거운동은선거과정의정당성과불가분의관계를갖는다고할수있는바, 선거운동이형평성에맞지않을경우선거자체가비민주적인것으로전락할수밖에없다. 이처럼선거는헌법상의대원칙인보통 평등 직접 비밀 자유선거의원칙을준수할것을요구하고있고, 이원칙이지켜졌을때민주적인선거라고할수있으며, 이러한선거를통해서당선되었을때민주적정당성을확보할수있다 ( 김선택 2000). 헌법상평등선거는모든선거인이 1인 1표, 1표 1가 라는선거운동의형평성확보를위한전제인동시에국민의기본권보장을위한제도이다. 따라서우리 헌법 제24조와 25조그리고제116조는선거운동의기회균등과공정성확보를위한규정이라고할수있으며, 헌법상평등권실현이라는관점에서기회의균등을천명함으로써공직자를선출하는과정에서후보자간에형평성에맞게선거운동이이루어져야함을요청한것이라할수있다. 2) 정당법및정치자금법과선거운동의형평성우리 정당법 제37조제1항은 정당은헌법과법률에의하여활동의자유를가진다. 고규정하여, 정당은공직후보자의추천에서부터선거운동에이르기까지후보자의당선을위한다양한활동을할수있도록헌법과법률에의해보장을받고있다고할수있다.

선거운동의형평성에관한연구 175 이러한정당활동중에는현직은말할것도없고비현직이라할지라도다양한정당활동을매개로자신을알릴수있는사실상의선거운동을할수있다. 그리고동법제39조 ( 정책토론회 ) 에서도 공직선거법 제8조의7( 선거방송토론위원회 ) 의규정에의해보조금배분대상정당이방송을통하여정강 정책을알릴수있도록하기위하여임기만료에의한공직선거의선거일전 90일부터선거일까지를제외한기간중연 2회이상중앙당의대표자 정책연구소의소장또는중앙당의대표자가지정하는자를초청하여정책토론회를개최하여야한다고규정하고, 공영방송사는정책토론회를당해텔레비전방송을통하여중계방송하여야하며, 그비용은공영방송사가부담한다고규정하고있다. 한편 정치자금법 제6조에서는국회의원 ( 당선자포함 ) 과대통령선거의후보자및예비후보자, 정당의대통령선거경선후보자, 지역구국회의원선거의후보자및예비후보자, 중앙당의대표자선출을위한당내경선후보자, 지방자치단체의장선거의후보자는후원회를지정하여둘수있도록규정하고, 제9조에서는지역구국회의원과지역구국회의원후보자는사무처리를위하여사무소와연락소를둘수있고, 유급사무직원을둘수있도록하였다. 이처럼정당법제37조제1항과제39조그리고정치자금법제6조와 9조는사실상정당소속정치인과현직정치인위주의법규정이고무소속이나정치신인을위한규정은아니다. 3) 공직선거법과선거운동의형평성 공직선거법 은제1조에서 대한민국헌법 과 지방자치법 에의한선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고선거와관련한부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함을목적으로한다. 고하여선거운동의자유와공정성확보가민주정치발전의초석임을규정하고있다. 동법제7조에서는 선거에참여하는정당후보자및후보자를위하여선거운동을하는자는선거운동을함에있어 ( ) 공정하게경쟁하여야하며 ( ) 선량한풍속기타사회질서를해하는행위를하여서는아니된다. 고하여선거운동에서후보자간의공정한경쟁을요구하고있다. 특히제111조 ( 의정활동보고 ) 제1항에서는 국회의원또는지방의회의원은보고회등집회, 보고서, 인터넷, 문자메시지, 송 수화자간직접통화방식의전화또는축사 인사말을통하여의정활동 ( 선거구활동 일정 고지, 그밖에업적의홍보에필요한사항을포함한다 ) 을선거구민에게보고할수있다. 다만, 대통령선거 국회의원선거 지방의회의원선거및지방자치단체의장선거의선거일전 90일부터선거일까지직무상의행위그밖에

176 제 6 호 명목여하를불문하고의정활동을인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에게시하거나전자우편 문자메시지로전송하는외의방법으로의정활동을보고할수없다. 고규정하고, 제2항에서는 국회의원또는지방의회의원이의정보고회를개최하는때에는고지벽보와의정보고회장소표지를첩부 게시할수있으며, 고지벽보와표지에는보고회명과개최일시 장소및보고사항을게재할수있다. 고규정하고있다. 한편제145조 ( 당사게시선전물등의제한 ) 제1항은 정당은선거기간중구호, 그밖에정당의홍보에필요한사항과당해당부명및그대표자성명, 해당정당이추천한후보자의기호 성명 사진 경력등에관한사항을게재한간판 현판또는현수막을중앙선거관리위원회규칙으로정하는바에따라당해당사의외벽면또는옥상에설치 게시할수있다. 고규정하고, 제2항에서는 정치자금법 에따른후원회의사무소에는중앙선거관리위원회규칙으로정하는바에따라간판을달수있다. 고규정하고있다. 그밖에제53조 ( 공무원등의입후보 ), 제57조의3( 당내경선운동 ), 제61조의2( 정당선거사무소의설치 ), 제82조의2( 선거방송토론위원회주관대담 토론회 ), 제82조의3( 선거방송토론위원회주관정책토론회 ), 제89조 ( 유사기관의설치금지 ), 제90조 ( 시설물설치등의금지 ), 제137조 ( 정강 정책의신문광고등의제한 ), 제138조 ( 정강 정책홍보물의배부제한등 ), 제139조 ( 정당기관지의발행 배부제한 ), 제140조 ( 창당대회등의개최와고지의제한 ), 제141조 ( 당원집회의제한 ) 등은선거운동의형평성과관련한규정들이다. III. 선거제도와형평성의쟁점 1. 선거운동형평성문제의실태 대의제민주주의체제아래서정당한권력은공정한선거를통해서얻을수있다. 그런의미에서보면선거운동은권력을추구하는자가스스로정치체계의구성원이되기위한운동이고, 유권자의입장에서보면자신들의선호를정부에반영시키기위한수단으로서기능한다는점에서그의미가크다고하겠다 ( 이현출 2003). 우리의정치현실을보면소선거구다수대표제와선거운동에서의형평성의제약으로인하여소수세력과정치신인의참여가어렵게되어결과적으로사표 ( 死票 ) 의발생에따른

선거운동의형평성에관한연구 177 대표성의왜곡이발생하게된다. 과거권위주의시절에는선거운동형평성문제가관권선거시비나정치자금의편파성등여 야간의불공정시비에서발생했다. 그러나오늘날에는정당소속후보와무소속후보, 현직후보와정치신인또는원외후보간의문제에서형평성문제가더심각하게제기되고있다. 따라서이러한문제인식을바탕으로이하에서는선거운동방식에있어서형평성문제를국회의원선거를중심으로살펴보고자한다. 1) 정당소속과무소속후보자간의형평성오늘날대의제민주주의국가에서등장한정당국가이론은정당이국민의정치적의사형성에기여한다는점에서다양한정당활동을보장하고있고, 이러한정치적의사형성의참여에있어가장중요한것이선거를통한참여라고할수있다 ( 헌법제8조제2항 ). 이처럼헌법상정당제도의취지를감안할때선거운동기간전에정당활동의일환으로전개하고있는당원의연수, 당원모집, 당원단합대회등무소속후보와의차등은인정할수밖에없다. 이처럼정당소속의후보자는후보자추천, 당내경선, 정당사무소설치, 선거방송토론위원회주최대담 토론회, 선거방송토론위원회주최정책토론회, 시설물설치, 정강 정책의신문광고, 정강 정책의방송연설, 정강 정책홍보물배부, 정책공약집배부, 정당기관지발행, 창당대회, 당원집회, 당원모집, 당사게시선전물등은정당국가화경향에서필연적으로나타날수밖에없는정당활동이라고할수있다. 그러나이같은선거제도는정당소속후보자들의경우정당활동이라는미명하에사실상의사전선거운동을하는것이라고할수있으나무소속후보의경우어느것하나도할수없어형평성에어긋난다고할수있다. 특히선거방송토론위원회주최대담 토론회의경우무소속후보자는언론기관이선거기간개시일전 30일부터선거기간개시일전일까지의사이에실시하여공표한여론조사결과를평균한지지율이 100분의 5 이상인후보자만이참여할수있도록공직선거법에서규정하고있다. 이러한규정은정치신인의경우사실상대담 토론회에참여할수없어기회의균등이나형평성에어긋난다는측면에서문제가많다. 선거방송토론위원회주최정책토론회의경우도국회에 5인이상의소속의원을가진정당이나직전대통령선거, 비례대표국회의원선거또는비례대표시 도의원선거에서전국유효투표총수의 100분의 3 이상을득표한정당만이임기만료에의한선거의선거일전 90일부터후보자등록신청개시일전일까지정당의대표자또는그가지정하는자를초청하여정책토론회를월 1회이상개최할수있도록허용한공직선거법규정은오늘날선거

178 제 6 호 < 표 1> 정당소속현직과원외그리고무소속후보자의선거운동의차이 ( 국회의원중심 ) 구분 정당소속현직의원, 후보 정당소속원외후보 무소속후보자 관련법조항 ( 공선법 ) 후보자추천 정당추천장 300~500 선거인추천 47.48 조 의정보고회선거일전 90 일까지해당없음해당없음 111 조 당내경선 홍보물발송 1 회, 옥내에서합동연설회, 토론회가능 해당없음 57 조의 3 정당선거사무소선거일전 120 일부터가능해당없음 61 조의 2 선거방송토론위원회주관대담 토론회 5 인이상소속정당, 직전각종선거득표율 3/100 이상득표한정당 4 년이내선거 10/100 득표, 여론조사 5/100 이상 82 조의 2 선거방송토론위원회주관정책토론회 선거일전 90 일부터후보자등록신청개시일까지, 대담 토론회조건으로 해당없음 82 조의 3 시설물설치통상적인정당활동은가능해당없음 90 조 정강 정책의신문광고 정강 정책의방송연설 선거일전 90 일부터선거기간개시일전까지일간신문등에총 70 회 선거일전 90 일속하는달초일부터선거기간개시일전일까지 1 회 20 분이내 TV, 라디오별로월 2 회 해당없음 137 조 해당없음 137 조의 2 정강정책홍보물배부 선거기간중당원에게해당없음 138 조 정책공약집배부통상적방법으로판매해당없음 138 조의 2 정당기관지발행발행주기 2 회이내인때, 2 회이내해당없음 139 조 창당대회등 합당 개편 후보자선출대회등사회통념상범위내외부인초청가능 해당없음 140 조 당원집회등 단합 수련 연수 교육등, 선거일전 30 일까지가능 해당없음 141 조 당원모집등선거기간중에만불가해당없음 144 조 당사게시선전물 선거기간중당사와외벽에후보자홍보사항설치가능 해당없음 145 조 후원회 상시가능 후보등록후가능 후보등록후가능 정치자금법 주 : 이현출, 선거운동방식의문제점과공평성확보방안, 한국선거학회창립학술대회 (2003), 자료집 7 면 < 표 1> 을재구성

선거운동의형평성에관한연구 179 운동에서매스미디어가차지하는비중을감안했을때무소속후보자에게는더욱불공정한선거제도라고할수있다. 한편선거운동기간을제외하고선거가임박한시기에있어서정당은신문과정기간행물에의한정강 정책의홍보, 당원 후보지망자의모집, 당비모금, 정치자금모금또는선거에있어당해정당이나추천후보자가사용할구호 도안 정책, 그밖에선거에관한의견수집을위한광고를할수있다. 즉임기만료에의한선거시정당의중앙당이선거일전 90일부터선거기간개시일전일까지일간신문등에총 70회이내에걸쳐서광고를할수있지만무소속은아무것도할수없다. 그리고정당은임기만료에의한선거시방송시설을이용하여정강 정책을알리기위한방송연설을하는때에는정당의중앙당대표자또는그가선거운동을할수있는자중에서지명한자가행하되, 선거일전 90일이속하는달의초일부터선거기간개시일전일까지 1회 20분이내에서텔레비전및라디오방송별로월 2회 ( 선거기간개시일전일이해당달의 10일이내에해당하는경우에는 1회 ) 이내할수있으나무소속은할수없다. 아울러정당은창당대회, 전당대회, 개편대회그리고당대표나후보자선출대회등을통하여당의이미지를개선하거나소속후보자에대한직 간접적인선전효과를가져옴으로써선거에서유리한위치를점하게된다. 특히이과정에서사회통념상범위내에서외부인을초청하여정당의행사를할수있도록공직선거법에서허용하고있다는점에서정당활동이지만사실상사전선거운동으로의심할수도있는데다무소속후보자는이러한기회가전혀없다는점에서형평성의문제가있다. < 표 1> 에서드러난것처럼정당소속후보자는정당활동명목으로사실상사전선거운동을하고있지만무소속후보자는아무것도할수없어형평성논란이끊이지않고있다. 이러한형평성논란은정치적지역패권주의가지배하는우리정치현실에서 정당공천 = 당선 으로귀결되는정치문화가존속하는한, 정당소속후보자의활동은아니지만정당활동의이름으로행하여지는여러활동은무소속후보자의입장에서는불공정한선거운동이라고할수있다. 결국정당국가화경향에따른이런현상은결국무소속후보자를차별하는문제로서형평성을침해할우려가있다. 독일에서도대중민주주의에있어서정당국가적현상은일반적이라할수있지만 1970년대이후정당국가자체에대한위기의징후들이나타남에따라정당국가론에대한비판이주류를이루고있다 ( 김문현 1996). 비판의주된논거는선거권자의소수만이정당의일원으로참여하고정당이국민의정치적의사형성을독점하는것이아닌현실에서정당국가의논리를너무강조하는것은

180 제 6 호 정당하지못하다는것이다 ( 이현출 2003). 특히우리정당은특정인중심의특정지역을기반으로한조직구조를갖고있어정당의민주화가진전되지못한가운데있다. 이런특성상거대정당의공천은곧당선으로이어지고인물중심거대정당을중심으로공천경합이치열해지는이면에정치헌금으로불리는음성적이고불법적인거래가이루어지고있어근본적인형평성문제를불러일으킨다. 이처럼정당소속후보자와무소속후보자간의차별화는곧당락을좌우할수도있다는점에서정당공천의민주성과합리성등이결여된정당공천후보자가당선으로이어질경우이는왜곡된민의가그대로반영되는결과를가져올우려가있을뿐만아니라, 유능한정치신인의정치진입을가로막아정치발전의걸림돌로작용할수있다. 2) 현직과비현직후보자간의형평성현직후보자와비현직후보자간에는많은차이가있음은익히알려져있다. 우선현직후보자는당해지역선거구는물론인근선거구의공식 비공식행사에참여함으로써직접선거구민들과의접촉을통해선거구민으로부터인지도를높일수있을뿐만아니라이를활용하여지지도로연결시킬수있는이점을갖고있다. 특히의정활동보고에있어서현직예비후보자는현직의이점을이용하여의정활동보고행사를활용한사실상의선거운동을할수있다는점이다. 의정활동보고의내용은제한이없을뿐만아니라, 임기중거의모든기간에걸쳐의정활동보고를할수있어이런기회를전혀갖지못하는비현직후보자에게는형평성문제가발생한다 ( 김범태 2008). 특히현직후보자는선거일전 90일부터선거일까지직무상의행위그밖에명목여하를불문하고의정활동을보고할수없다고규정하였으나, 인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에게시하거나전자우편 문자메시지로전송하는방법으로의정활동을보고할수있도록허용하여사실상의정보고회라는이름으로상시선거운동을할수있다고해도과언이아니다. 비현직후보자의입장에서는의정활동보고회가사실상사전선거운동으로비춰질수있다는점에서형평성에맞지않아불공정한선거제도로인식할수밖에없다. 이러한의정활동보고회의문제점에대하여국민의대표기관인국회의원이주권자인국민의의사를대변하여행하는의정활동에대하여당연히보고해야한다는관점에서이해될수도있다. 그리고헌법재판소는의정활동보고의위헌성여부에대하여 1996년이래평등권을침해하지않고선거운동의기회균등보장원칙에위배되지않는다는입장을견지하고있다. 3) 헌재는의정보고회등에관한헌법소원사건결정문에서 국회의원의의정보고회는자신을선출한선거구민에게의정활동을보고하는국회의원고유의직

선거운동의형평성에관한연구 181 무활동인만큼선거의공정을해치지않는범위내에서자유롭게허용되어야한다. 며, 의정보고회를사실상선거운동으로이용하는것은이조항때문이아니라사전선거운동을제대로단속치못한집행의불철저때문 이라면서, 정당의당원단합대회, 당원교육, 당직자회의역시정당의통상적인활동에불과하며이를지나치게제한하는것은의회민주주의의원칙에어긋나는것 이라고판단했다. 헌재의판단의취지는현직후보자의의정활동보고는국민의대표기관으로서국회의원이라는지위에서당연히행하는의정활동보고일뿐, 의정활동보고회라는명목으로이루어지는선거운동은아니라는논지다. 그러나김문희, 황도연, 정경식, 신창언재판관등은의정보고회규정과관련, 의정활동보고는선거에서의자신의당선에직 간접으로영향을미치는선거운동행위로보아야하며이는사전선거운동이엄격하게금지된일반예비후보자에비해더긴기간동안더많은선거운동의기회를갖게되는불균형이생긴다. 면서위헌의견을냈다. 결국현직의경우예비후보자신분으로도의정보고회라는형태로선거운동을할수있으나비현직예비후보자나무소속예비후보자의입장에서는유사한형태의선거운동도할수없다는점에서형평성에어긋난다고할수있다. 한편현직후보자의경우 통상적인정당활동 과 직무상 업무상행위 는선거에영향을미치게하기위한것으로보지않는다고규정하고있다. 4) 이규칙중 통상적인정당활동 과관련 정당이민원상담을행하는당사에민원상담에관한안내사항과정당명을게재한간판등을게시하는행위, 정당이자연보호활동또는대민봉사활동등을하면서그행사장소에정당명과행사명을게재한현수막을설치 게시하는행위 그리고 직무상 업무상행위 로서 직업상의사무소나업소에그대표자의성명이표시된간판을게시하는행위 와 국회의원및지방의회의원이자신의직무또는업무를수행하는상설사무소에그직명 성명과업무에관한안내사항이게재된간판등을게시하는행위 등은 공직선거법 제90조제2항제2호에서선거에영향을미치게하기위한것으로보지아니한다고규정하고있다. 여기서 통상적인정당활동 은지나치게추상적이며포괄적인규정으로서위헌소지가있을뿐만아니라, 현직의경우다른방법으로도무소속후보자나정치신인에비하여자 3) 헌재, 1996. 3. 28. 선고. 96헌마9 등. 헌재는선거운동기간전에현역의원의정보고회와정당후보자의당원단합대회등을허용한 공직선거및선거부정방지법 제111.141.142.143조에대해합헌결정을내렸다. 4) 공직선거관리규칙 제47조의2( 선거에영향을미치는시설물등의예외 ) 참조.

182 제 6 호 신을알릴수있는기회가많이주어지고있는데도 통상적인정당활동 과 직무상 업무상행위 라고하여공직선거법에서허용하고있는것은무소속후보자나정치신인의경우이러한활동과행위를할수없다는점에서형평성논란을가져올수있다. 3) 선거운동기간과형평성선거운동의기간을제한이없이무한정으로허용할경우후보자간의지나친경쟁으로선거관리가곤란해지고부정행위의발생을막기어렵게된다. 또한후보자간의무리한경쟁의장기화는경비와노력이지나치게들어사회경제적으로많은손실을가져올뿐만아니라후보자간의경제력의차이로불공평이생기게된다. 헌법재판소도 선거운동기간을제한하고그기간전에하는선거운동을처벌하는것은그입법목적, 제한의내용, 우리나라에서의선거의태양, 현실적필요성등을고려할때에선거운동의자유를과도하게제한하는것으로볼수없다. 고판시하고있다. 5) 현행공직선거법의규정처럼선거운동의기간을특정하고그외의기간에하는선거운동을모두위법한것으로보는취지는각후보자로하여금기회균등을보장하고선거분위기의상시화로인한과열경쟁및낭비를방지하고자함이다. 그럼에도불구하고선거운동기간의제한은선거의과열을예방하기위한다는목적이있지만유권자의입장에서는후보자에대한정보접근이어려워알권리내지인물선택의자유에일정한제약을받는다고할수있다. 더구나지금은군중집회나정당연설회같은선거방식이아니고미디어에의한선거가확대되었다는점에서굳이선거기간을한정할필요는없다고본다 ( 탁진영 2004). 또한이러한법규정에도불구하고선거제도의큰대의라할선거의자유성과공정성확보야말로대의민주주의의척도라할것인바, 선거운동자유를지나치게제한하는것은국민의자유로운선택권을제한할수있을뿐만아니라, 자칫선거의주체가되어야할선거인의정치적선거운동을수동적지위로두게하여선거의왜곡현상을낳게할우려가있으므로장기적관점에서과도한제한은피하는게옳다고본다 ( 정만희 2002). 특히선거운동기간의지나친제한은정치신인과무소속후보자들에대한규제로이어질수밖에없고기존의거대정당및현직의원의경우는선거운동기간을사실상연장할수있게됨에따라선거운동기간의기회균등이라는측면에서문제가있다. 공직선거법 제58조제1항단서규정은선거운동의예외를인정한것으로서엄밀한의미에서보면 5) 헌재결 1995. 11. 30. 94 헌마 97.

선거운동의형평성에관한연구 183 너무추상적인데다모호하여많은논란을불러일으키고있다 ( 김범태 2008). 선거운동의예외규정을구체적으로살펴보면, 예컨대선거에관한단순한의견개진및의사표시, 입후보와선거운동을위한준비행위, 정당의후보자추천에관한단순한지지 반대의의견개진및의사표시, 통상적인정당활동, 설날 추석등명절및석가탄신일 기독탄신일등에하는의례적인인사말을문자메시지로전송하는행위등으로선거운동으로보지아니한다고규정하고있는데, 이와관련선거에관한단순한의견개진및의사표시규정과정당의후보자추천에관한단순한지지 반대의의견개진및의사표시등의규정은구체성이없어헌법의명확성의원칙에위배될소지가많다. 그러나선거운동의예외적규정으로서 통상적인정당활동 을선거운동으로보지않는다는규정은 통상적인정당활동 의개념자체가객관화되지못하고사전선거운동의논란을불러올수있음은물론이러한정당활동에소요되는비용은선거비용에포함되지않으므로정치자금법상선거비용의규제문제와도밀접한관계가있어정당활동의영역을지나치게포괄적으로인정한것이아닌가한다. 이와관련이미예비후보자로등록하기전부터대통령후보자선출을위한당내경선활동이나당내경선을위한토론회등을정당활동이라는점에서사전선거운동으로보지않고있음은말할것도없고, 소속정당이없는잠재적후보자의경우도엄연히이런저런형태의지지모임을통한사실상의정치활동을하고있음에도이러한행위는선거운동의기간과무관하게행하여진다는점에서정당활동이나사전선거운동에대하여구체적이고명확한판단이요구된다고하겠다. 2. 기탁금, 후원회제도등과형평성 기탁금제도의목적은후보자 ( 예비후보자포함 ) 의무분별한난립을막고책임성과성실성을담보하고자도입된것이라고할수있다. 특히 공직선거법 제60조의2( 예비후보자등록 ) 에서는 해당선거기탁금의 100분의 20에해당하는금액을중앙선거관리위원회규칙으로정하는바에따라관할선거구선거관리위원회에기탁금으로납부하여야한다. 고하여예비후보자등록부터정치신인의경우경제적부담으로작용하고있다. 이규정은본선거에출마하는것을전제로만들어졌다손치더라도국민의기본권인공무담임권을극히제한하는규정이아니가한다. 헌법재판소는이와관련예비후보자의기탁금제도는합헌이라고판시한바있다. 6)

184 제 6 호 그러나헌재가예비후보자의무분별한난립을막고책임성과성실성을담보하고대통령선거의중요성에비추어후보난립의유인이다른선거에비해훨씬더많기때문에그런판단을했다는데동의하기어렵다. 7) 헌재의판단대로무분별한후보의난립을기탁금으로막을수있다는점에동의하기어렵다. 이미무소속후보자의경우선거인의추천을받도록규정하고있어그에수반되는비용또한무시할수없고, 국회의원선거나지방의원선거그리고지방자치단체장선거의경우예비후보자의기탁금외에정당소속의경우정당공천신청에서부터심사비를포함한갖가지비용이기탁금에못지않게수반되고있음을감안할때이는선거비용공영제의취지에맞지않다고할것이다. 더구나 공직선거법 은국회의원과지방의원및지방자치단체의장의피선거권연령을 25세로하고, 대통령은 40세로규정하고있다. 이는국민의대표기관이나지방자치단체의대표로정치적진출을함에있어서경제적능력을고려한것이라기보다는정치적역량을갖춘젊고유능한인재의정치권진입을쉽게하고자하는의미를담고있다고본다. 이는젊고유능한인재가국가나지방자치단체의대표로서정치권에진출함으로써새로운정치질서를형성해가는데도움이될뿐만아니라, 젊은세대들의역동적인활동이역사발전의원동력이된다는차원에서경제적여건으로인하여젊고유능한인재의정치권진입을막는다는것은국가의미래를위해서도바람직하지않다 ( 김범태 2008). 그런측면에서노령화되어가는우리사회현실과기득권세력화되어가는정치권에대한불신등에따른문제를해소하기위해서는정치권에젊고유능한인재들의많은참여가필요하고, 이들을통하여젊은유권자들의정치참여를촉진시키는역할을할수도있다는측면에서기탁금등경제력때문에입후보를할수없는일은없어야한다. 그러나우리의정치현실은거대정당소속후보자와무소속후보자간에는커다란차이가있음을알수있다. 거대정당소속후보자는거의모든정당에서기탁금뿐만아니라, 선거운동자금에이르기까지일부를지원해주는반면, 정치신인과무소속또는군소정당후보자는자신의경제적기반이취약하여사실상기탁금마련조차어려운국면에있으므로이러한현실을감안하면현재의기탁금제도는형평성에있어문제가있다고본다. 그리고기탁금의반환과관련공직선거법은입후보한후보자가당선되거나사망한경 6) 헌재결, 2015. 07. 30 선고. 2012헌마402. 7) 기탁금제도가도입되기전인 2007년에는대통령선거에서예비후보자로등록한 186명중 11명이본후보자로등록한반면, 기탁금제도가도입된후 2012년 18대대통령선거에서는 18명이예비후보자로등록하고 7명이본후보자로등록했다. 국민과함께하는정의파수꾼헌법재판소, http://blog.daum.net/c_court/853( 검색일 : 2015.10.1).

선거운동의형평성에관한연구 185 우와유효투표총수의 100분의 15 이상을득표한경우에는기탁금전액을, 후보자가유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을득표한경우에는기탁금의 100분의 50에해당하는금액을선거일후 30일이내에기탁자에게반환한다고규정하고있다. 이와관련예비후보자의기탁금문제가쟁점으로대두될수밖에없는이유이다. 결국예비후보자의기탁금문제는정당소속의경우공천신청비용과경선참여비용그리고무소속후보자의경우도입후보준비과정에서그에따른제반비용을감안할때단지선거의과열방지와책임성그리고성실성의관점에서만접근할문제는아니라고본다. 정치자금법제6조는국회의원 ( 국회의원선거의당선인포함 ), 대통령선거의후보자및예비후보자, 정당의대통령선거후보자선출을위한당내경선후보자, 지역선거구국회의원선거의후보자및예비후보자, 중앙당의대표자선출을위한당내경선후보자, 지방자치단체의장선거의후보자는하나의후원회를지정하여둘수있다고규정하고있다. 그러나현직국회의원의경우상시후원회를둘수있는반면, 다른경우는한시적으로후원회를둘수밖에없다는점에서형평성논란이있다. 특히지역구국회의원선거의후보자및예비후보자는선거일전 120일, 광역자치단체의장선거의후보자는선거일전 120일, 자치구 시의지역구의회의원및장의선거는선거기간개시일전 90일, 군의지역구의회의원및장의선거는선거기간개시일전 60일부터후원회를둘수있으나, 중앙당의대표자선출을위한당내경선후보자는그기간이불특정하고한시적이라는점에서현직국회의원과의형평성에문제가있다. 3. 기타선거제도와형평성문제 1) 공무원등의입후보 공직선거법 제53조는공무원등 후보자가되려는사람은선거일전 90일까지그직을그만두어야한다. 고규정하고, 단서조항에서는 대통령선거와국회의원선거에있어서국회의원이그직을가지고입후보하는경우와지방의회의원선거와지방자치단체의장의선거에있어서당해지방자치단체의의회의원이나장이그직을가지고입후보하는경우에는그러하지아니하다. 고규정하고있다 ( 동조제1항 ). 그리고비례대표국회의원선거나비례대표지방의회의원선거에입후보하는경우, 보궐선거등에입후보하는경우, 국회의원이지방자치단체의장의선거에입후보하는경우, 지방의회의원이다른지방자치단체의의회의원이나장의선거에입후보하는경우에는선

186 제 6 호 거일전 30일까지그직을그만두어야한다고규정하고있다 ( 동조제2항 ). 한편 비례대표국회의원이지역구국회의원보궐선거등에입후보하는경우및비례대표지방의회의원이해당지방자치단체의지역구지방의회의원보궐선거등에입후보하는경우에는후보자등록신청전까지그직을그만두어야한다. 고규정하고있다 ( 동조제3항 ). 그리고 지방자치단체의장은선거구역이당해지방자치단체의관할구역과같거나겹치는지역구국회의원선거에입후보하고자하는때에는당해선거의선거일전 120일까지그직을그만두어야한다. 다만, 그지방자치단체의장이임기가만료된후에그임기만료일부터 90일후에실시되는지역구국회의원선거에입후보하려는경우에는그러하지아니하다. 고규정하고있다 ( 동조제5항 ). 위에서살펴본것처럼현직국회의원의경우예외적으로일반적인공무원에요구되는사퇴시한인선거일전 90일의규정으로부터자유롭다고할수있다. 특히제5항의전반부규정은입법권을가진국회의원이사실상자신들의정적이될수도있는지방자치단체장을견제하기위한규정이라고볼수도있어다른공직자들과의형평성에서문제가있다고본다. 2) 도시지역과농어촌지역간의형평성헌법재판소는그동안선거법제의위헌성논란과관련인구편차등의문제에서전향적인판단을하였으나, 지역대표성문제는외면해온것이사실이다. 인구가많은도시지역의경우한개의자치구에 2명이상의국회의원이수두룩하고심지어 3명의국회의원이있기도하다. 문제는헌법재판소가지난해현행선거구를규정한법률의헌법불합치결정 8) 을내리면서농어촌의경우심각한지역대표성문제에직면해있다고할수있다. 9) 헌재가지난해 10월 30일현재의국회의원지역구선거구획정의인구편차를최대 3배까지허용한현행법률에대해헌법불합치결정을내리고 2015년 12월 31일까지 2대1 이하로개정하도록결정했다. 헌재는결정문에서 선거구편차를 3대1 이하로하는기준을적용하면지나친투표가치의불평등이발생할수있다. 며, 투표가치의평등은국민주권주의의출발점으로국회의원의지역대표성보다우선해야한다. 고지적했다. 또한 현행법조항대로하면인구가적은지역구에서당선된의원의투표수보다인구가많은 8) 헌재, 2014. 10.30 선고. 2012헌마 190, 2014헌마53등. 헌재는위헌 6, 합헌 3으로헌법불합치결정을하였다. 9) 현재지역선거구를중심으로인구분포에의하면선거구의분구대상지역은 35곳, 통합지역은 25곳으로도시지역은선거구가늘고, 농어촌지역은줄어들게될것이다.

선거운동의형평성에관한연구 187 지역구에서낙선한후보의투표수가많을수있다 며, 이는대의민주주의관점에서결코바람직하지않다 고강조하며 인구편차의허용기준을엄격하게하는것이외국의판례와입법추세 라고밝혔다. 헌재는지역구인구편차의기준에대해표의등가성과평등성을기준으로그편차를지속적으로축소해야한다는취지로판결을내려왔다. 지난 1995년에는선거구인구편차가 4:1을넘지않아야한다고결정했으며, 2001년에는 3:1로편차를더줄이는결정을내렸고, 이번에는 2:1을법의개정기준으로제시했다. 그러나헌재의이런결정은지방자치의현실을제대로이해하지못한서울등대도시중심의사고라고할수있다. 따라서선거구를획정함에있어단지인구수만을기준으로한헌재의결정이문제가되는이유는선거구획정을결정하는요인중인구수를우선적인기준으로하되지리적인특성, 행정구역, 지역의특성, 정치 경제등제반사정을고려해야하기때문이다 ( 정종섭 2010). 이논문은공직선거법의가치인기회균등이나공정성의문제가단지인구수를기준으로한투표가치의평등을추구하는데있다고보지아니한다. 이번헌재의결정은평등선거의원칙을실현하기위한것이라고할수있다. 그러나선거의가치인기회균등이나공정성의문제를선거운동과정에서지출되는비용등과관련하여도시지역과농어촌지역에서의선거비용지출에서차이가많다는점을간과하고있다고보여진다. 즉, 농어촌지역의선거구는도시지역선거구보다최소 5배이상의광활한지역을상대로선거운동을해야한다는점에서시간적 경제적인측면에서더많은선거비용이수반됨에도불구하고선거구별선거비용의제한액 10) 을산정함에있어서도오직인구수를기준으로책정하고있어도 농간의선거구획정에있어서형평성의문제가심각하다할것이다. 특히도시의경우동간 ( 洞間 ) 경계조정을통하여인구편차에대한선거구조정이가능하다. 우리나라처럼정치적지역패권구도가강할수록선거구획정에있어여야를막론하고사실상게리맨더링에의한선거구획정이가능하다. 그러나농어촌의경우는읍면간 ( 邑面間 ) 경계조정에의한선거구획정은있을수없으므로이역시도 농간의선거구획정에있어서형평성의문제라고할수있다. 10) 지역구국회의원선거비용제한액의산정기준은 1 억원 + ( 인구수 200 원 ) + ( 읍면동수 200 만원 ) 이다.

188 제 6 호 IV. 선거운동의형평성문제의개선방안 1. 정당소속과무소속후보자의형평성문제개선방안 정당민주주의국가에서정당은국민의정치적의사를결집하는데꼭필요한도구로서시민사회의의사를표출하고집약하는매개기능을한다. 이러한현대정당민주주의하에서정당에대한정치적법적배려가불가피한현실이지만 ( 이현출 2003), 정당의역할과관련정치불신이팽배한우리나라의현실에서무소속후보자에대한배려가없다면선거의핵심가치인기회균등과공정성확보라는이상과국회의원의국민대표성의확보라는측면에서괴리가있을수밖에없다. 이미지적한바와같이우리의정치적지역패권주의가당락을좌우할정도로정당정치가불신을받고있는상황에서는정당소속과무소속후보자간의형평성의간극을좁히는게무엇보다시급하다할것이다. 이러한간극을좁혀줄수있는방안으로현행 공직선거법 을개정할필요가있다. 첫째, 무소속후보자에대해서예비후보자제도를두어정당소속후보자와의차별성을완화하고있으나예비후보자등록기간을적어도현행선거일전 120을 180일로하고홍보인쇄물의경우선거구세대수 1/10( 최대 2만 ) 까지만허용하고있으나전세대에발송할수있도록허용해야한다 ( 김범태 2008). 11) 둘째, 선거방송토론위원회주관대담 토론회와정책토론회의경우참여대상자의선정에서정치신인과무소속후보자는선거구민들로부터인지도가매우낮다는점에서여론조사방식의토론대상자선정시현행 5/100% 를 3/100% 로하향조정해야만정치신인의정치권진입장벽을낮추고현직후보자와의형평성간극을좁힐수있을것이다. 셋째, 시설물설치, 정강 정책의신문광고, 정강 정책의방송연설, 정강 정책홍보물배부, 정책공약집배부, 정당기관지발행, 창당대회, 당원집회, 당원모집, 당사게시선전물등과관련한형평성문제는헌법에보장된정당활동을무시할수없지만, 당원집회인당원수련회, 연수, 교육, 단합대회등은현행선거일전 30일까지무제한으로할수있으나이를선거일전 60일로제한하는것이무소속후보자와의형평성에맞는다할것이다. 마지막으로무소속후보자의경우도신문광고는정당의 70회의 1/10인 7회, 방송연설 11) 이와관련지난추석연휴때새누리당김무성대표와새정치연합문재인대표가부산에서회동을갖고예비후보자의등록기간의연장 ( 선거일전 180 일 ), 예비후보자홍보물의전세대발송을합의한바있다.

선거운동의형평성에관한연구 189 은정당은월 2 회의 1/2 인 1 회를할수있도록허용해야한다고본다. 2. 현직과비현직후보자간의형평성문제개선방안 현직과비현직후보자간의형평성논란의핵심은의정활동보고회이다. 헌재의결정에의하더라도현직으로서직무상의활동이라도사전선거운동으로의심할만한행위에대한적발이문제라고할수있다. 그러나이러한법의맹점을알고있는국회의원들이자신들의기득권을지키고자이처럼입법권을행사했다고보여진다. 특히직무상의행위로인정되고있는의정활동보고라는제도가선진국의경우없고, 필요한경우선거구민에게현안사항에대하여설명을해주는정도에그치고있다 ( 이현출 2003). 그런측면에서헌재가합법성을인정하고있는의정활동보고회를폐지할수는없지만사실상상시의정보고회를할수있도록한규정에제한을가할필요가있다. 즉현행법상선거일전 90일을예비후보자등록에맞춰선거일전 120일까지만허용하도록하는것이바람직할것이다. 그리고현직후보자는의정활동보고회를통하여자신을알릴수있는반면무소속후보자는거의예비후보자등록이전에는어떤선거운동도할수없다는점에서자신을알릴수있는경력등이게재된명함의배포를비롯한개인사무실의경우라할지라도공직선거법상 직업상의사무소나업소에그대표자의성명이표시된간판을게시하는행위 는위법이아니지만직업상이아니라도자신을홍보하는문구가없는성명을표기할수있는간판을게시할수있도록하는것이형평성에맞다할것이다. 한편비현직예비후보자의경우예비후보자등록기간이선거일전 120일부터선거기간까지는기일의촉박함등으로사실상후원회가불가능하다. 따라서앞에서지적한바와같이예비후보등록기간이 180일정도는되어야후원회조직은물론현직예비후보자의의정활동등과비교할때형평성에맞는다할것이다. 3. 선거운동기간과형평성문제개선방안 공직선거법에서선거운동기간을제한하고특정하는것은지나친선거운동에따른과다경쟁으로인하여후보자간의과열경쟁을유발하여선거관리가어렵게됨은물론이로인한선거부정을막을수없게되어사회경제적인문제가발생하게된다. 이러한문제점

190 제 6 호 을사전에예방하기위해서는동법제58조의단서규정을개정함이필요하고선거운동기간의지나친제한은무소속후보자나정치신인들의경우거대정당과유력후보자와의형평성에도맞지않으므로완화해야한다 ( 김범태 2008). 더구나공직선거법의맹점을악용하여급조한정당이후보자를내거나선거때만되면정당의이합집산으로인하여국민의정치적불신을가중시키는결과를가져오는일이비일비재하다는사실을감안하여이에대한규제가어느정도필요하다. 예컨대현실적으로존재하고있는선거만을위한일회성급조된정당을외면할수가없다면어떤형태로든공직선거법이이를수용하여그에걸맞은규제와일정한제한을할수있도록정당법제와선거법제의조정과조화가요청된다고할것이다. 이처럼급조한정당의출현을규제하기위한방법으로권영설 (2006) 은 공직선거의후보자는소속정당에 6개월이상당적을가진당원가운데서당해정당이추천한다. 는규정을두자고하고, 또다른의견은논란의여지가있지만정당추천의경우공직선거의후보자는직전선거에서전국적으로 3~5% 이상득표한정당에게만공직선거에의후보자추천권을부여하자는방안을거론하기도하지만 ( 이기우 2002), 위헌소지가될수도있다. 이런관점에서정당의후보자는정당활동을통하여사실상선거운동을하게되며일상적인정당의정치활동이나의원의의정활동은곧선거기간의선거운동으로연결되기때문에정당활동과선거운동은사실상그구분이불명확하다. 이에반하여무소속후보자나정치신인은선거운동기간에한하여선거운동을할수밖에없으므로정당소속후보자나기성정치인에비하여결정적으로불리한여건의선거운동이될수밖에없으며 ( 정만희 2006), 결국선거의기회균등과평등의원칙을침해하게되어현행법상의사전선거운동의금지는그의미가대폭줄어든다할것이다. 12) 또한현행법상사전선거운동금지규정이존재하는한선거기간전일정기간은사전선거운동성격의정당활동에대하여좀더구체적인규제를하거나제한하는것이최소한의선거운동의기회균등보장을위해필요하다고본다. 특히공영방송사주관의대통령예비후보자또는대통령출마를준비하는자 ( 출마선언을했으나예비후보등록을하지않은자 ) 초청정책연설이나토론회개최등은선거일전 120일전부터실시하고있다. 이처럼선거일전 120일전에행해지는일련의행위등이사전선거운동과어떤차이가있는 12) 일본의경우도법정선거운동기간과사전선거운동금지규정을두고있으나위헌설이 1970 년대부터대두되어왔다. 吉田善明, 政治的自由, 體系憲法判例硏究 2 ( 日本評論社, 1974), 315 쪽 ; 越路正巳, 事前運動의禁止, 憲法判例百選 2 (1980).

선거운동의형평성에관한연구 191 지문제가아닐수없으며, 그런측면에서선거를앞두고행하여지는일반정당활동과선거운동을구별한다는것은무의미하거나불가능할수밖에없다 ( 김범태 2008). 선거운동기간의문제에서간과할수없는부분이선거비용의문제이며, 공직선거법 제120조에서보듯이후보자등록전선거운동을위한준비행위에소요되는비용은선거비용으로보지않고있다는것이다. 즉현역의원은선거기간전부터정당활동이라는명목으로거액을들여사실상의선거운동을할수있고장부상으로도선거비용과정당활동자금으로나누어서보고하면되지만, 유권자입장에서는선거와관련하여쓰는비용임은마찬가지라는점이다. 따라서선거운동기간중에도정당활동자금에대한규제는동시적으로이루어져야하며, 더나아가서는선거기간외의정당활동에대해서도비용규제가철저하게이루어져야한다 ( 정만희 2000). 4. 기탁금, 후원회제도등의형평성문제개선방안 지역구국회의원현재의기탁금은 1,000만원으로낮출필요가있다. 기탁금문제는선거제도의기회균등과공정성의문제에서비롯되었는바젊은정치신인의진입장벽을없애고새로운정치질서를창출한다는차원에서 1,000만원으로하향조정할필요가있다. 앞에서지적한바와같이정당소속후보자의경우공천신청에서부터경선이실시될경우기탁금보다많은선거비용이소요되고있는것이현실이다. 이를감안하더라도기탁금의하향조정이필요하다. 물론낮은기탁금액수로인한후보자의난립을우려할수있으나일차적으로무소속후보자는국회의원의경우 300~500인의추천을받도록규제를하고있어추천인수를 500~700인으로상향하거나선거비용의보전과기탁금보전의차등화로해결이가능하다고본다. 즉기탁금을반환받을수있는득표율을낮추되후보자의득표율에따라기탁금반환이나선거비용보전의정도를차등화함으로써해결이가능하다고본다. 현행 공직선거법 의규정에의한기탁금반환요건을세분화하고완화하여유효투표총수의 10/100 이상을득표한때에는기탁금의전액을, 5/100 이상 10/100 미만을득표한때에는기탁금의 75% 를, 3/100 이상 5/100 미만을득표한때에는기탁금의 50% 를반환하도록하되, 3/100 미만을득표한경우에는국고에귀속하도록하면후보자의책임성을어느정도담보할수있을것이다 ( 김범태 2008).

192 제 6 호 또한후원회와관련해서도현직예비후보자의경우현직에게주어지는여러가지특권으로인하여모금활동이용이하지만비현직예비후보자의경우예비후보자로등록할때에한하여후원회가가능하지만여러가지여건상어려움이있어형평성문제는사라지지않고있다 ( 정만희 2000). 5. 기타선거제도와형평성문제개선방안 공직선거법 제53조의공무원등의입후보와관련국회의원과일반공직자및지방자치단체의장의경우를비롯하여사퇴시기가차이를두고있는것은입법권을가진국회의원의기득권지키기에다름아니라고본다. 그런의미에서공직자의사퇴시기를업무공백을최소화한다는측면에서일률적으로할수는없지만, 공직선거법 제53조제5항의경우는명백히형평성에어긋나므로선거일전 120일을 90일로개정하는것이형평성에맞는다할것이다. 그리고도시지역과농어촌지역의선거구획정을비롯한선거비용의문제는이미지적한바와같이단지인구수만을기준으로하는것은선거의가치인기회균등과공정성확보라는측면에서바람직하지않다고할것이다. 특히헌재의결정이단지인구수만을기준으로지리적여건, 행정구역, 교통문제등제반사정을고려하여선거구획정과선거비용제한액을산정해야할것이다. V. 결론 우리나라선거는선거제도와선거운동의갖가지제약으로기득권정치세력의전유물처럼여겨져왔다. 최근에민주화에힘입어다양한정치세력의등장에따른선거제도의개선과선거운동의자유가확대되었지만여전히거대정당들의기득권유지를위한이해의충돌때문에선거제도개선은이루어지지못하고있는현실이다. 이논문은이러한선거운동의형평성을확보하기위하여헌법과공직선거법등관련법의법적인문제점과선거제도에있어서형평성의쟁점이무엇인지고찰하였다. 즉, 우리

선거운동의형평성에관한연구 193 헌법 제24조와 25조그리고제116조는선거운동의기회균등과공정성확보를위한대전제로서국민의기본권인평등권실현의관점에서선거운동기회의균등을천명함으로써후보자간에형평성의원리에맞게선거운동이이루어져야함을요청한조항이라고할수있다. 그리고 정당법 제37조제1항 ( 활동의자유 ), 제39조 ( 정책토론회 ), 정치자금법 제6조 ( 후원회지정권자 ) 와제9조 ( 후원회의사무소등 ) 은사실상현직정치인을위한규정으로서비현직의경우이와관련한어떤행위도할수없다는점에서형평성논란이심각하다. 한편 공직선거법 제111조 ( 의정활동보고 ) 제1항, 제145조 ( 당사게시선전물등의제한 ) 제1항, 제53조 ( 공무원등의입후보 ), 제57조의3( 당내경선운동 ), 제61조의2( 정당선거사무소의설치 ), 제82조의2( 선거방송토론위원회주관대담 토론회 ), 제82조의3( 선거방송토론위원회주관정책토론회 ), 제89조 ( 유사기관의설치금지 ), 제90조 ( 시설물설치등의금지 ), 제137조 ( 정강 정책의신문광고등의제한 ), 제138조 ( 정강 정책홍보물의배부제한등 ), 제139조 ( 정당기관지의발행 배부제한 ), 제140조 ( 창당대회등의개최와고지의제한 ), 제141조 ( 당원집회의제한 ) 등은선거운동의형평성과관련한규정이다. 그리고선거제도에서형평성의쟁점으로는정당소속과무소속후보자간의형평성, 현직과비현직후보자간의형평성, 선거운동기간과형평성, 기탁금, 후원회제도등과형평성, 공무원등의입후보, 도시지역과농어촌지역간의형평성에대하여고찰하였다. 결국관련법상의문제점과선거제도에서형평성의쟁점은현재여야가첨예하게대립하고있는선거구획정과정에서부터국민의기본권인선거권이올곧게반영될수있도록제도적으로뒷받침되었을때선거가정당성을확보할수있다는점에서거대정당들이국민의눈높이에서선거제도의개선에나서야한다. 새누리당과새정치연합등거대정당에서현재논란이되고있는 오픈프라이머리 나 안심번호 공천방식의문제는현재기득권을가진국회의원들의밥그릇싸움에다름아니다. 이러한문제보다더중요한것은선거운동의자유를어떻게확대하고비현직이나정치신인들이정치권에진입하는데장벽을없앤다는관점에서본문에서지적한선거운동의형평성제고를위한선거제도의개선과선거권자의권리를얼마나보장할수있는가에초점이맞추어져야한다. 따라서선거의가치인기회균등과공정성확보야말로후보자는물론모든국민이헌법상의평등권을보장받을수있다는점에서입법권을가진국회의원들이선거구획정이나공천권의지분싸움에사활을걸지말고선거법개정을통한선거운동의자유확대와형평성제고를위한방안마련에심혈을기울여야한다.

194 제 6 호 참 고 문 헌 권영설. 2006. 헌법학. 박영사. 김문현. 1996. 정당국가현상과대의제민주주의. 공법연구 제24집제4호. 한국공법학회. 김범태. 2008. 우리나라선거제도에관한연구. 호남대학교박사학위논문. 김선택. 2000. 정당의공천제도의문제점과개선방안 : 국회의원선거후보자추천을중심으로. 아 태공법연구 제7권. 이기우. 2002. 대선유권자연대선거관련법개정공청회자료집. 대선유권자연대. 이현출. 2003. 선거운동방식의문제점과공평성확보방안. 한국선거학회창립학술대회. 임의영. 2003. 사회적형평성의개념적심화를위한정의론의비교연구. 한국사회와행정연구 제14권제2호. 서울행정학회. 정만희. 2000. 선거비용제한과선거공영제. 공법연구. 한국공법학회.. 2002. 현행선거법제의문제점과개선방안. 저스티스. 한국법학원.. 2006. 선거제도에관한헌법재판소의판례의평가. 공법학연구 제7권제1호. 정병욱. 2006. 공직선거법. 박영사. 정종섭. 2010. 헌법학. 박영사. 차하순. 1983. 형평의연구. 일조각. 탁진영. 2004. 국회의원선거와미디어선거운동. 사회과학논총 제23권제1호. Heywood Andrew, 조현수역. 2010. 정치학 : 현대정치의이론과실천. 성균관대학교출판부. Rawls, John. 1971. A Theory of Justice Cambridge. Mass: Harvard Univ. Press, 황경식역. 1985. 사회정의론. 서광사. Sendel, Michael J. 2012. Liberalism and Limits of Justice; 이양수역. 정의의한계. 멜론. 吉田善明. 1974. 政治的自由. 體系憲法判例硏究 2. 日本評論社. 越路正巳. 1980. 事前運動의禁止. 憲法判例百選 2. 헌재, 1995. 11. 30선고. 94헌마97. 헌재, 1996. 03. 28선고. 96헌마9 등. 헌재, 2014. 10.30 선고. 2012헌마 190, 2014헌마53 등. 헌재, 2015. 07. 30선고. 2012헌마402. 국민과함께하는정의파수꾼헌법재판소. http://blog.daum.net/c_court/853( 검색일 : 2015. 10.1). 접수일자 : 2015 년 10 월 2 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

선거운동의형평성에관한연구 195 [ Abstract ] A Study on the Equity of Election Campaign Kim, boum tae Jeonnam Provincial College In the past of political authoritarianism, Korean election system provoked equity controversies caused by the power the ruling party abused. And the equity controversies originated from the fact that the party in power excluded other political forces. Today, major parties don t effort to change the campaign system to keep their vested interests. So there have been continuous problems with equity between candidates who are in party and candidates who aren t in party and equity between incumbent representatives and candidates out of position. There are also continuous problems with locational equity and economical equity. These problems with equity on election system and election campaign lead to distrust against existing parties and politics. And these problems distort political authority and public opinion of politics. On the ground of existing undesirable election law, whether they are incumbent or not, there are problems with equity that candidates(whether in a party or not) are likely to have. Especially the candidates who are not incumbent cannot have enough chances to let themselves known to people, which is most important in election campaign. Therefore, this paper presents the problems with election law which leads to undesirable election equity and suggests some methods to improve the election law. Keyword: Election system, Equity, Member of party and independent candidate, Incumbent and not incumbent, Election law for public service

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 197 경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 전충원 김민수 동국대학교 국문요약 본논문의목적은경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의실현에대한인식에어떠한영향을미치는지를분석하기위함이다. 1997년외환위기이후한국사회는경제양극화와사회적양극화로인하여심한갈등을빚고있는데, 이러한갈등이민주주의실현에대한인식과정부의국정운영평가와어떠한상관관계가있는지를분석하고, 이러한양극화인식에대해부정적인인식을지니고있는사람들을앵그리보터 (angry voter) 의개념을사용하여사회적갈등의극심화현상이국민들의정치참여에어떠한영향을미치는지보고자한다. 이러한연구질문을분석하기위하여총네가지의가설을설정했다. 첫째, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은민주주의에대한인식이부정적일것이다. 둘째, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은이명박정권의국정운영평가에부정적일것이다. 셋째, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은박근혜 문재인후보의이념차이를크게느끼지못할것이다. 넷째, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은지지정당이없을것이다. 다섯째, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은투표참여를하지않을것이다. 이러한가설을검증하기위하여 순차적로짓회귀분석, 선형회귀분석, 로짓분석 세가지방법을사용하였다. 분석결과는경제적양극화의인식보다는사회적양극화의인식이큰영향을미치며, 양극화에대한부정적인식이민주주의실현의인식정부국정운영평가에부정적인영향을미친다는결과가나왔으며, 정치참여의문제에도부정적인영향을미친다는결과가나왔다. 주제어 양극화, 민주주의, 정치참여, 선거

198 제 6 호 I. 서론 중산층이무너지고있다, 외환위기이후양극화최대 이러한문구는최근경제신문에서도흔히볼수있는제목들이다. 1997년외환위기와 2008년세계경제침체를겪으면서한국사회는경제적 사회적양극화문제의덫에걸려심각한갈등을경험하고있다. 경제적 사회적양극화는단순한경제적인문제가아니다. 이러한양극화문제로인하여자살률, 이혼율, 생계형범죄율이증가하고있으며사회적불안감이상승하고있다. 이러한사회적불안감은사회적문제를해결하지못하는체제에대한반감으로이어질수있으며또한정치에대한불신으로인하여정치참여를거부하는문제로이어질수있다. 따라서경제적 사회적양극화에대한인식이사람들의민주주의에대한인식에어떠한영향을미치는지분석을하고자한다. 이러한분석을하기위해크게두가지질문에초점을맞추려한다. 첫째, 1997년외환위기이후한국사회는경제양극화와사회적양극화로인하여심한갈등을빚고있는데, 이러한갈등이민주주의인식과정부의국정운영평가에어떠한영향을미치는지조사하고자한다. 둘째, 기존의앵그리보터 (angry voter) 의개념을차용하여사회적갈등의극심화현상이국민들의정치참여에어떠한영향을미치는지보고자한다. 즉, 본논문을통해서경제적 사회적양극화인식이라는요소가국민들의체제에대한인식을거쳐참여라는과정까지전반적으로어떠한영향력을미치는지파악하고자한다. 경제양극화와사회양극화는논란이끊이지않는주제이며, 이러한갈등요소들이체제불안정에큰영향을미친다는연구는많이진행되어왔다. 하지만불평등의경우정치체제적인문제보다그중요성을뛰어넘지못한다는한계때문에경제적 사회적갈등으로인한체제인식과정치참여에대한연구는활발하지못했다. 따라서본연구는경제적양극화와사회적양극화라는갈등요소를통해국민들의정치체제인식과더불어정치참여의문제를한프레임에서살펴본다는점에서그중요성이있다고판단된다. 뿐만아니라국민들의정치체제에대한인식과정치참여의문제는민주주의를구성하고운영하는기본적이고중요한변수라는점을감안할때, 이러한문제를한프레임에서본다는것은경제적 사회적양극화에대한인식으로인한사람들의인식형성의경향성을볼수있다는점에서도매주중요한역할을할것이라판단되기때문에이러한분석은그중요성을가지고있다고할수있다. 본논문에서핵심적으로보고자하는것은경제적 사회적양극화가국민들의인식결

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 199 정에어떠한영향을미치는가이다. 이를세부적으로살펴보면, 먼저경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의에대한인식과국정운영평가에어떠한영향을미치는지를볼것이다. 이를통해서경제적 사회적양극화에대한인식이부정적인사람즉, 경제적 사회적양극화가극심하다고생각하는사람들은민주주의에대한인식이부정적일것이라고주장할것이며, 마찬가지로경제적 사회적양극화에대한부정적인식은정권에대한국정운영평가에대해부정적인인식을가지게할것이라는것을증명할것이다. 여기서더나아가경제적 사회적양극화에대한인식이정치참여라는측면에는어떠한영향을미치는지를분석할것이다. 이를통해서경제적 사회적양극화가극심하다고인식하는사람들은정치참여에대해소극적일것이라는것을증명할것이다. 이는사회문제를해결하지못하는체제에대한불신으로인하여국민들은정치에대한관심이떨어지게되고결국정치참여의저하를증명해낼것이다. 이러한주장을통해본논문은그동안개별적으로분석해왔던갈등인식과체제인식, 정치참여의문제를한프레임에서보여줄것이다. 이러한분석을통해서이전에파편화된분석을하나로모아경제적 사회적양극화에대한인식이한국정치전반에어떠한영향을미치는지를세밀하게분석해볼것이다. 이러한주장을설명하기위한본논문의구성은다음과같다. 서론을시작으로하여 II절에서기존경제적 사회적불평등과인식의연관성을밝힌다양한기존의연구를살펴볼것이며, III절에서는분석방법과가설설정데이터코딩을설명할것이다. IV절에서는통계분석해석을통해서본연구에서주장하는가정이유의미한가를살펴볼것이다. V절에서는통계분석에서나타난의미성을정리하고본논문을마무리할것이다. II. 기존연구와개념틀 본연구의핵심은경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의인식에어떠한영향을미치는가를분석하는것이다. 이러한분석을위해서경제와민주주의가어떠한관계를가지고있으며, 경제적 사회적양극화가심화될때, 민주주의에어떠한영향을미치는지를살펴볼필요가있다. 헌팅턴 (Huntington 1991; 강문구역외 2011) 은 The Third wave 에서경제발전이민주화를조장한다섯가지이유를들었다. 첫째, 경제적복지수준은민주적제도와강력하게연관되는 개인상호간신뢰감, 삶의만족도, 능력의발전 을촉진

200 제 6 호 하였다. 둘째, 경제발전은그사회의교육수준을향상시켜신뢰, 만족, 능력의특징을발전시켰다. 셋째, 경제발전은사회집단간분배에필요한자원을한층더많이만들어내며, 그결과조정과타협을용이하게한다. 넷째, 세계시장의참여는부와영향력의비정부자원을창출하게한다. 다섯째, 경제발전은중간계급의확산을촉진시킨다. 따라서궁핍한다수가소수의부유한독재자와맞서있는심각한불평등상황에서민주주의의성장은어렵다는헌팅턴 (Huntington) 의말에서알수있듯이분배의공정성의붕괴로인한중산층의몰락은민주주의체제를위협한다고할수있다. 이와비슷한맥락에서쉐보르스키 (A. prezworski 1987) 는 이행의게임 1) 에서민주주의가공고화되기위해서는분배갈등이제도화되어야한다고말하고있다. 또한플리스피쉬 (Flisfisch) 의가정인민주주의가경제적으로갈등을폭발시키며장기적인경제위기가민주적제도를불안정화하고독재의새로운순환을야기한다는것을인용하면서경제위기는유약한민주주의를약화시키고억압으로역전시킬것이라고언급하였다. 또한남미와동구의민주주의를예를들면서새로운민주체제들은국가의힘이약하여대기업에약하고, 조제징수에무능하며, 지배에대한복종을얻지못함으로인해서민주주의의위기를불러온다고언급하였다. 강상욱 (1997) 은 한국의자본주의발전과정치적민주화의상관관계 에서자본주의와민주주의의병립가능성에대한연구를통해한국의현실을진단했다. 강상욱 (1997) 의논문에서자본주의와민주주의의병립에관한다양한논점연구를통해자본주의경제하에서민주주의가불가능하지는않으나그렇다고이둘의공존이필연적이지도않다는결론을이끌어내면서공존을위한장애물이많다는것을입증하였다. 특히한국의자본주의와민주주의의관련성에대해서세가지문제점을지적하였다. 첫째, 한국에서의시장민주주의는대자본의독점화가이미이루어진상태이기때문에자본과노동간의불평등이지속적으로심화되고있다. 둘째, 기업별노조주의를철폐시켜노동계급전체의집합재생산을증대시켜야한다. 마지막으로노동자들이계급적으로조직할수있는길을열어줘야한다. 즉, 자본의독식으로인한불균형을해결하지못하는한한국의시장민주주의의위기가온다는것을언급하는것이다. 강우진 (2012) 은 한국민주주의에서경제적불평등에대한인식의정치적효과 : 민주주의의효능성에대한효과를중심으로 에서 IMF 이후한국의경제적불평등은심각해졌으며이러한경제적불평등을다루는데한국민주주의가매우취약하다고언급하였다. 강우진은논문에서경제적 1) 아담쉐보르스키의 이행의게임 은임현진 송호근, 전환의정치, 전화의한국사회 ( 사회비평사, 1995) 에서발췌한글이다.

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 201 불평등에따른시민들의민주주의인식과신뢰를측정하면서경제적불평등은시민들의민주주의에대한효능에대한회의로까지발전할수있음을증명하였다. 즉, 경제적불평등은민주주의체제의위기를불러올수있음을증명한것이다. 조한상 (2014) 은 한국의경제 사회적양극화와민주주의실현의지체 에서 1997년외환위기이후가속화된양극화는정치적기본권의평등보장저해, 민주적의사소통의저해, 국가공동체의안정성위협의문제점을들면서헌법상민주주의의위협을주장하고있다. 즉, 경제적불평등의심화로인하여헌법에서보장하는시민들의기본적인정치참여의권리가침해당하고있으며, 언론의통제로인하여의사소통이저해되고있으며, 경제적갈등은시민들의분열을조장해결국국가공동체를위협하고민주주의를위협한다는주장이다. 임혁백 (2011) 은 Better democracy, better economic growth? South Korea 에서 1990년전세계적인신자유주의로의경제체제전환은 1997년의동아시아경제위기의시발점이되었으며, 결국 1997년의경제위기는한국의경제체제를신자유주의로들어서게하였으며, 한국의신주유주의경제정책은소득의불균형사회체제의양극화를더욱심화시켰다고설명하고있다. 특히이명박정부때실시된친기업정책과신자유주의정책의강화는재벌들에게자본들독점할수있게하는계기가되었고, 결국사회전반적으로불균형을고착화시키는역할을했다고설명하고있다. 이러한양극화의고착화는한국사회의갈등을극대화시키고결국민주주의공고화단계에장애물이될것이라고평가하고있다. 따라서임혁백 (2011) 은한국의질적민주주의의공고화를위해서는양극화로인한사회적분열을완화시켜야한다고주장하고있다. 또한임혁백 (2007) 은 양극화시대의한국민주주의 에서경제위기이후한국의중산층이몰락하기시작하였고, 중산층의몰락은한국민주주의의질적수준을떨어뜨린다고말하고한국민주주의의발전을위해서사회양극화를반드시해결해야한다고말하고있다. 왕팽 (Wang Feng 2011) 은 Economic Growth and Income Inequality in East Asia 에서국가의경제발전후분배의불평등으로인한사회적불균형은결국사회의균열을발생시키고국가발전에저해가되며, 결국에는민주주의의의불안정성으로귀결된다는것을강조하면서한국을포함한동아시아국가들의사회적불균형을반드시극복해야한다고강조하고있다. Asia s Challenged Democracies (Larry Diamond 외 2014) 에서래리다이아몬드 (Larry Diamond) 는아시안바로미터의여론조사결과를통해서동아시아국가들은국가별로차이가존재하지만동아시아국가의민주주의는이제정착단계에접어들었다고판단을하면서, 경제적불평등성이동아시아및한국의민주주의의안정성을훼손한다는기존의연구들과는다른의견을보였다.

202 제 6 호 앞에서살펴본경제적불평등과민주주의에대한기존의연구들은단순히경제적 사회적양극화의심화는민주주의의안정성을훼손한다는것이주된논지다. 하지만본연구에서는분석의틀을변화시킬것이다. 본연구에서하고자하는것은단순히경제적 사회적양극화가심화되었다는일반적인지표를통해서민주주의의안정성을보려고하는것이아니다. 본연구에서는기존의논의들에서논의되었던결과들을바탕으로개개인의경제적 사회적양극화인식이민주주의인식에어떠한영향을미치는지를분석할것이다. 이러한분석을위해서 민주주의인식 이라는개념을본논문의취지에맞게규정해야할필요가있다. 본연구에서사용하는 민주주의인식 이라는것은단순히제도로서의민주주의를의미하는것이아니라제도를포함한민주주의를작동하고구성하는정당, 선거와같은원리를포함하는광의적의미이다. 즉, 정당에대한인식, 선거참여의문제, 이념차이의인식을포괄적인민주주의에대한인식테두리에포함시킨다. 또한제도로서의민주주의는단순한제도에대한만족도가아니다. 본연구에서사용하는제도로서의민주주의인식은사회에서민주주의가제대로실현되고있는지를파악하기위해 민주주의실현 에초점을맞추어분석할것이다. 마지막으로본논문은다양한이론적논의가아닌경제적 사회적양극화인식이민주주의인식에어떠한영향을미치는가를분석하고경향성을보는것으로범위를한정지을것이다. III. 연구가설및설계 1. 연구가설설정 본논문은경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의인식형성에어떠한영향을미치는지를분석하기위한것이다. 앞에서설명했듯이본연구에서 민주주의인식 이라고하는것은정치참여라는개념도포괄적으로포함된것이다. 따라서본논문에서는이러한다양한요인들의상관관계를모두분석하려고한다. < 표 1> 은본연구에서검증할연구가설이다. 첫번째가설은경제적 사회적양극화인식이 민주주의실현 을어떻게인식하는지를

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 203 < 표 1> 연구가설설정 1. 경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은민주주의에대한인식이부정적일것이다. 2. 경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은이명박정권의국정운영평가에부정적일것이다. 3. 경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은박근혜 문재인후보의이념차이를크게느끼지못할것이다. 4. 경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은지지정당이없을것이다. 5. 경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은투표참여를하지않을것이다. < 그림 1> 지니계수변화 (1990~2013) 살펴보기위한것이다. < 그림 1> 은최근 20년간한국의지니계수를나타낸그래프이다. 이그래프를살펴보면한국의지니계수가 1997년과 2008년에극심해진것을알수있다. 또한두번의경제위기로인하여소득불평등이극심해지고양극화가심해졌다는것을알수있다. 경제적 사회적양극화의심화는단순히소득불평등의문제가아니라국가운영제도에대한부정적인식으로이어질수있다는것이큰문제이다. 국가를운영하는제도는사회에서발생하는문제를해결해야하는데경제적 사회적양극화가심화된다는것은민주주의라는국가제도가제대로실현되지못한결과라고할수있다. 때문에경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람들은사회문제를해결해야할민주주의가제대로실현되지못하고있다는인식을할것이라가정했다. 두번째가설은경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람은이명박정권의국

204 제 6 호 정운영평가에부정적인인식을가질것이라설정했다. 앞의논의에서언급하였지만경제적 사회적양극화를극심하게만든것은무분별한신자유주의정책의도입이었다. 이명박정권은친기업정부를표방하고개방과규제완화등신자유주의정책을폭넓게도입하였고실행하였다. 뿐만아니라이명박정권을지나오면서경제적 사회적불평등은심각한사회문제로인식되기시작했다. 따라서경제적 사회적양극화를심각하게인식하는사람들은이명박정권국정운영평가를좋지않게했을것이라는가설을세웠다. 세번째가설은경제적 사회적양극화에대해부정적인인식을가지고있는사람은박근혜후보와문재인후보간이념적차이를크게느끼지못했을것이라가정하였다. 이것은경제적 사회적양극화에대한인식이정치인에대한인식에어떠한영향을미치는지를분석하기위함이다. 경제적 사회적양극화를심각하게인식하는사람들은정치인은모두똑같은존재이며, 별다른차이가없다고인식할가능성이크기때문에이러한가설을세웠다. 네번째가설은경제적 사회적양극화에대한부정적인인식을가진사람은지지정당이없을것이라가정하였다. 이는정치적효능감의측면을검증하기위한가설이다. 민주주의작동원리중하나가정당정치이며, 한국의경우도정당은정책생산의핵심으로서그역할을한다고인식되어지고있다. 하지만경제적 사회적양극화가극심하다고인식하는사람들은정당들이이문제를해결하기위한제대로된제도를만들지못했기때문에경제적 사회적양극화의문제가해결되지않는다고생각할것이다. 이는결국정당에대한신뢰하락으로이어질것이고, 결국경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람들은지지정당이없는무당파가될가능성이크기에이러한가설을세웠다. 다섯번째가설은경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람들은투표에참여하지않을것이다라는가설을설정하였다. 가설 4와마찬가지로경제적 사회적양극화를심하다고느끼는사람들은정치에대한신뢰가하락할것이다. 이는결국정치적효능감의하락을불러일으킬것이고결과적으로정치참여의한형태인선거에참여하지않게될것이다. 때문에경제적 사회적양극화에대한부정적인식은투표에참여하지않을것이라는가설을설정하였다. 2. 변수의조작 종속변수로는총다섯가지이다. 첫번째종속변수는 귀하는우리나라에서민주주의가

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 205 어느정도잘실현되고있다고생각하십니까? 이다. 총 11점척도로구성되어있는데이터를 1 잘실현되고있다 부터 5 잘실현되고있지않다 까지 5점척도로변환하여사용할것이다. 이렇게 11점척도를 5점척도로변환하는이유는통계방법상필요하기때문이며, 변수를조작하였다고하여의미의큰변화는없었다. 두번째종속변수는 지난 5년간이명박대통령이대통령으로서국정운영을얼마나잘했다고생각하십니까 이다. 이변수역시 11점척도로되어있어첫번째종속변수와같은방법으로코딩을하였다. 세번째종속변수는박근혜후보와문재인후보간의이념차이를 0부터 10까지 11점척도로구성하였다. 0의경우두후보간이념차이가존재하지않는다고생각하는사람이며, 10의경우두후보의이념은완전히다르다라고느끼는사람들이다. 이념차이변수는응답자들이두후보의이념을측정한수치를서로빼서 0~10까지의거리척도를생성했다. 네번째종속변수는지지정당유무이다. 0은지지정당이없다는것을의미하며, 1은지지정당이존재함을의미한다. 다섯번째종속변수는투표참여여부이다. 0은투표에참여하지않은것을의미하며, 1은투표에참여함을의미한다. 독립변수로사용될변수는먼저핵심변수인경제적양극화에대한변수가있다. 한국사회에서고소득자와저소득자간의소득격차가 5년전과비교하여어떠하다고생각하십니까? 라는질문과 고소득자와저소득자간의갈등은어떠합니까 라는질문답변합을사용할것이며, 1 매우심해졌다 부터 7 매우완화되었다 까지 7점척도로경제양극화에대한갈등의강도를나타낸다. 사회적양극화에대한변수는 개천에서용난다 는속담이있습니다. 한국사회에서이러한일이지금도가능하다고생각하십니까? 라는질문을사용할것이며, 1 매우불가능하다 부터 5 매우가능하다 까지 5점척도로사용할것이다. 신자유주의경제정책변수는 비정규직노동자문제는기업에게자율적으로맡겨야한다 와 철도등공기업민영화를추진해야한다 두질문을사용해만들었다. 각각의질문이 1~4점으로되어있는것을합하여 1~7점까지의정책에대한호감도강도변수를형성했다. 1은신주유주의정책에대한만족을나타내며 7은신자유주의정책에대한강한불만을나타낸다. 이념변수는 1 매우진보 부터 10 매우보수 까지 10점척도로구성되어있으며, 나이는 1 20대 5 60대이상 5점척도로구성되어있다. 교육수준변수는 1 중졸이하 2 고졸이하 3 전문대졸이상 으로구성되어있으며, 정당이념차이변수는새누리당과민주당의이념차이를 0 차이없음 부터 10 매우차이남 까지 11점척도로구성되어있다. 변수생성방법은박근혜, 문재인후보이념차이변수를만드는방식과동일하다. 다음의 < 표 2> 가코딩방법을정리한것이다.

206 제 6 호 < 표 2> 변수코딩방법 구분변수이름조작화및설명 종속변수 독립변수 민주주의실현에대한인식 이명박정권국정운영평가 박근혜 문재인후보간이념차이인식 지지정당유무 투표참여여부 경제양극화인식 사회양극화인식 경제정책인식 이념 정당이념차이인식 나이 교육수준 소득 지역 0 점 실현되지않고있다 부터 10 점 제대로실현되고있다 까지 11 점척도를 5 점척도로변환 1 점 실현되지않고있다 5 점 제대로실현되고있다 0 점 매우못했다 10 점 매우잘했다 의 11 점척도를 1 점 매우잘했다 5 점 매우못했다 5 점척도로변환 각후보간이념평가를사용하여 0 차이가없다 10 차이가확실하다 11 점척도의이념차이인식변수를형성 지지정당유무를물어본설문조사를통해 0 지지정당없음 1 지지정당존재 의이항변수를형성 투표참여에대한설문조사를통해 0 불참 1 참여 의이항변수를형성 지난 5 년간경제양극화인식에대한설문조사로서 1 점 경제양극화가극심해졌다 7 점 경제양극화가약해졌다 의 7 점척도를사용 한국에서사회양극화에대한질문으로 1 점 극심하다 5 점 심하지않다 5 점척도를사용 대표적신자유주의정책인 비정규직정책 공기업민영화정책 을통해양극화를심화시킨신자유주의경제정책에대한인식강도를측정한다. 1 점 신자유주의정책에강한찬성 7 점 신자유주의정책에대한강한부정 응답자본인이념측정문항을통해서 0 매우진보 10 매우보수 11 점척도변수형성 새누리당과민주당의이념인식을통해서 0 차이없다 1 차이가크다 11 점척도의정당이념격차인식변수형성 세대별로 1 20 대 5 60 대이상 의나이변수형성 교육수준은 1 중졸이하 2 고졸이하 3 전문대졸이상 세단계로구분하여변수형성 소득변수는 1 100 만원미만 부터 5 500 이상 까지 100 만원단위 5 점척도로형성 지역은영남과호남구분을위해더미변수형성

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 207 3. 활용데이터및방법론 본연구에서사용할데이터는 2012년서울대학교한국정치연구소에서 18대대선직후 1,200명을대상으로실시한 정치와민주주의에관한의식조사 이다. 사용할방법론은총세가지이다. 첫번째는서열로짓회귀분석기법이다. 종속변수가서열관계를지니고있을때사용할수있는방법은표준정규분포의오차에의존하는서열프로빗회귀분석기법과모형과무작위오차가로지스틱분포를따른다는가정에의존하는서열로짓회귀분석기법두분석기법이다 ( 이병락 2013). 하지만두기법에차이가크게존재하지않기에본연구에서는서열로지스틱회귀분석기법을사용할것이다. 또다른분석기법은다중회귀모형이다. 다중회귀모형은종속변수가선형이고 2개이상의설명변수를갖는모형을분석할때사용하는것이며, 최소제곱추정법을통하여분석을한다 ( 이병락 2013). 마지막분석기법은로짓회귀분석이다. 로지스틱분석은종속변수가 0과 1 처럼이원변수일때사용하는기법으로서다중회귀분석에서사용하는최소제곱추정법은최선의선택이안되며최우추정법을사용하여최선을선택하는방법이다 ( 이병락 2013). 모형 1과모형 2에서는서열로짓회귀분석을사용할것이며, 모형 3에서는다중회귀분석을실시할것이다. 마지막으로모형 4 모형 5에서는로지스틱분석을실시할것이다. IV. 통계분석 1. 서열로지스틱, 로지스틱, 다중회귀분석결과 다음의 < 표 3> 의통계분석을살펴봄으로써경제적 사회적양극화가국민들의인식형성에어떠한영향을미치는지살펴볼수있다. 먼저모형 1은경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의실현차원의인식에어떠한영향을미치는지살펴보기위한모형이다. 모형의결과를보면경제적양극화에대한인식은민주주의실현에대한인식형성에큰영향을주지못한다는것을알수있다. 하지만사회적양극화의경우민주주의실현인식형성에유의미하다는것을알수있었다. 사회적양극화의경우민주주의실현의인식과양의관계를가지고있는것으로보아사회적양극화가심하지않다고생각하는

208 제 6 호 사람일수록민주주의실현에대해긍정적인인식을지닌다고해석할수있다. 핵심변수외에이념변수도음의관계로유의미성이큰것으로나타났다. 즉보수적성향을가진사람들보다는진보적성향을가진사람들이민주주의실현에대해서긍정적인인식을가지고있다고할수있다. 사회경제적변수의경우소득수준이높고나이가많을수록민주주주의실현에대해긍정적인인식을형성한다는것을알수있었다. 모형 2는경제적 사회적양극화가이명박정권의국정운영평가에어떠한영향을미쳤는지보기위한모형이다. 모형 2에서는경제적 사회적양극화가이명박정부평가와양의관계로유의미성이있는것으로나타났다. 경제적양극화의경우경제적양극화가완화되었다고인식하는사람들은이명박정부의국정운영평가에대해서긍정적으로인식하였으며, 사회적양극화의경우도사회적양극화가심하지않다고인식하는사람들은이명박정부국정운영평가에대해서긍정적으로인식하는것을알수있다. 하지만특이한점은경제정책인식에따른국정운영평가이다. 경제적 사회적양극화를심화시켰던신자유주의경제정책에대한부정적인식은신자유주의경제정책을적극적으로펼쳤던이명박정부에대한부정적인식으로이어질것이라생각했으나결과는신자유주의경제정책에대해서부정적인식이강할수록이명박정부국정운영평가에대해긍정적으로인식하는결과로나왔다. 이러한결과는사람들이신자유주의정책과경제적 사회적양극화의연관성을깊이이해하지못해서경제적 사회적양극화에대한인식과경제정책에대한인식이서로상충되게나온것이라추측된다. 그외에도지역적인변수도이명박정부국정운영평가에유의미하게나타났으며소득, 교육수준, 나이와같은사회경제적변수가이명박정부국정운영평가에유의미한결과가있는것으로나타났다. 모형 3은경제적 사회적불평등에대한인식이박근혜, 문재인후보사이의이념에차이를느끼는가를검증하기위한것이다. 처음의가설은경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람은박근혜 문재인후보의이념차이를느끼지못할것이라가정하였으나, 분석을실시한결과이와는반대되는결과가나타난다는것을알수있었다. 즉, 경제적 사회적양극화에대해긍정적인인식을가지고있는사람들은박근혜 문재인후보간의이념적차이를느끼지못한다는것이다. 이러한결과는설정했던가정과반대되는결과이며, 경제적 사회적불평등이심하다고인식하는사람들이정치적무관심층이되는것이아니라오히려이념적갈등을더욱심하게느낀다는것을알수있었다. 또한앞의모형과는다르게사회적 경제적양극화에대한인식외에다른사회경제적 이념적변수들은의미성이없는것으로나타났다. 이것은박근혜 문재인두후보간의이념적거리에대한인식은결국경제적 사회적양극화인식과같은사회문제가결정적변수라는

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 209 < 표 3> 회귀분석결과 모형 1 모형 2 모형 3 모형 4 모형 5 핵심변수 이념 사회경제변수 경제양극화 사회양극화 경제정책 이념 정당이념차이 교육수준 소득수준 나이 영남 호남 Con 0.054 (0.05) 0.245*** (0.08) 0.037 (0.04) 0.255*** (0.07) 0.013 (0.02) 0.028 (0.11) 0.141*** (0.05) 0.158*** (0.06) 0.280** (0.13) 0.266 (0.16) 0.228*** (0.05) 0.246*** (0.08) 0.191*** (0.04) 0.401*** (0.07) 0.059** (0.02) 0.213** (0.11) 0.056 (0.05) 0.148*** (0.05) 0.452*** (0.13) 0.625*** (0.16) 0.191* (0.11) 0.541*** (0.21) 0.087 (0.11) 0.244 (0.18) 0.022 (0.27) 0.113 (0.12) 0.107 (0.14) 0.137 (0.33) 0.607 (0.41) 6.532*** (1.40) 0.042 (0.05) 0.195** (0.09) 0.015 (0.05) 0.306*** (0.08) 0.054** (0.03) 0.179 (0.12) 0.054 (0.05) 0.342*** (0.06) 0.616*** (0.15) 0.800*** (0.18) 1.464** (0.65) 0.063 (0.08) 0.405*** (0.15) 0.159** (0.07) 0.101 (0.13) 0.044 (0.04) 0.491** (0.19) 0.025 (0.08) 0.845*** (0.10) 0.038 (0.22) 0.201 (0.30) 1.689+ (0.99) N 1094 1094 1094 1094 1094 R2 0.0225 0.0746 0.0144 0.1004 0.1289 Threshold1 Threshold2 Threshold3 Threshold4 2.640*** (0.61) 0.824 (0.58) 1.808*** (0.58) 4.457*** (0.59) 0.259 (0.57) 1.368** (0.57) 3.985*** (0.58) 6.493*** (0.65) *** p<0.01 ** p<0.05 * p<0.1

210 제 6 호 것을의미한다고할수있다. 모형 4는경제적 사회적양극화에대한인식과지지정당의유무를살펴보기위한모형이다. 이모형을통해나온결과는사회적양극화에대해긍정적인인식을가지고있는사람일수록확고한지지정당이존재한다는것이다. 이는사회적양극화가심하다고인식하는사람들이무당파층형성에큰영향을미친다는것을의미한다고추측할수있을것이다. 하지만경제적양극화에대한인식은지지정당의유무를결정하는데무의미한것으로나타났다. 이념변수의경우진보성향의사람들이확고한지지정당을가지고있는것으로나왔으며, 보수층에서는지지정당이강하게나오지않는것으로나왔다. 사회경제적변수의경우나이, 지역변수가지지정당의유무를결정하는데유의미한것으로나왔다. 모형 5는경제적 사회적양극화에대한인식이투표결정에어떠한영향을미치는지분석하기위한모형이다. 모형 5를통한분석결과를보면경제적양극화에대한인식은투표참여결정에무의미한것으로나타났다. 하지만사회적양극화에대한인식은투표참여결정에유의미한것으로나타났다. 사회적양극화의경우투표참여와의관계가양의관계가나타났기때문에사회적양극화가심하지않다고인식하는사람들이투표에더적극적으로참여하는것으로해석할수있다. 경제정책의경우신자유주의정책에대해부정적인인식을가지고있는사람들이투표에참여하지않는것으로나타났다. 사회경제적변수의경우나이만이유의미성을지니고있으며, 나이가많을수록투표에참여한다는결과가도출되었다. 2. 예측확률 앞에서실시한서열로짓분석과로짓분석을통해서계수값을통해서종속변수와독립변수간의관계성을알아볼수는있지만독립변수의단위변화에따라값의변화를정확히알수없다는한계점이있다. 이를보완해주는것이예측확률 (Predict Probability) 기법이다. 예측확률은일정한조건을설정한후특정변수의값의변화에따라종속변수와의관계가어떻게변화하는지를알아볼수있는방법이다. 따라서예측확률기법을통해서경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의인식에어떠한영향을미치는지를살펴보도록하겠다. < 그림 2> 는경제적 사회적양극화에대한인식변화가민주주의실현인식에어떠한

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 211 < 그림 2> 경제적 사회적양극화가민주주의실현인식에미치는영향 영향을미치는지를파악하기위한그래프이다. 경제양극화의경우큰경향성의변화가나타나지는않지만일정한변화의양상이있는것을확인할수있다. 민주주의실현에대한인식이보통혹은긍정인경우경제양극화에대한인식이유연해질수록가시적인변화가있는것을알수있다. 경제양극화에대한인식이심하지않다고생각할수록민주주의실현의인식중보통의인식의비율은줄어드는만큼민주주의실현에대한만족의가능성은늘어나는것을알수있다. 이러한경향성은사회양극화인식에서더뚜렷하게나타나고있다. 사회양극화인식의경우사회양극화가심하지않다고느낄수록민주주의의실현에대한보통의의견은눈에띄게줄어들며, 민주주의실현에대한긍정적인인식의가능성이증가하는것을알수있다. 이러한변화는경제양극화에대한인식변화에의한것보다더심하게나타난다. 결국이는경제적양극화에대한인식보다사회적양극화에대한인식이유의미성을지니며그영향력이더크다는것을의미한다. 또한경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의실현에대한인식에큰영향을미친다는것을알수있다. < 그림 3> 은경제적 사회적양극화에대한인식의변화가이명박정부국정운영평가에어떠한영향을미치는지를보여주는그래프이다. 경제적양극화인식의경우국정운영평가에대한긍정과매우부정의변화에집중할필요가있다. 경제적양극화에대한인식이유연해질경우국정운영평가에대해매우부정적인입장에대한가능성이눈에띄게떨어지는것을볼수있다. 이에반하여국정운영에대한긍정적인입장에대한가능성은증가하는것을알수있다. 즉, 경제양극화에대한인식이이명박정부국정운영평가결과에큰영향을미쳤음을알수있다. 사회적양극화에대한인식역시경제적양극화에

212 제 6 호 < 그림 3> 경제적 사회적양극화인식이국정운영평가에미치는영향 대한인식과유사한경향성이나오는것을알수있다. 이것은경제양극화와마찬가지로사회적양극화가이명박정부국정운영평가에큰영향을미쳤다는것을의미한다. < 그림 4> 는경제적 사회적양극화인식변화에따른지지정당유무의가능성을나타낸것이다. < 그림 4> 를통해서경제적 사회적양극화에대한인식의변화에따라지지정당유무의가능성이변하는것을알수있다. 경제양극화인식의경우심하지않다고인식을할경우지지정당이있을가능성이 5% 정도상승하는것을알수있으며, 지지정당이없는가능성도 5% 정도하락하는것을확인할수있다. 이는경제양극화에대한긍정적인인식이지지정당을가지게하는데영향을준다고할수있다. 사회양극화인식의경우그경향성은경제양극화인식보다더뚜렷하게나타난다. 사회양극화인식 < 그림 4> 경제적 사회적양극화인식과지지정당유무

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 213 < 그림 5> 경제적 사회적양극화와투표참여 이심하지않을경우지지정당이있을가능성이극심할때보다 15% 가량높은것을확인할수있다. 결국사회양극화에대한인식이지지정당유무에큰영향을미친다는것을알수있다. < 그림 5> 는경제적 사회적인식의변화와투표참여여부의가능성을나타낸그래프이다. 전반적으로다른분석들에비해경제적 사회적인식변화에따른투표참여여부가능성의큰변화는보이지않는다. 특히경제양극화인식의경우, 인식의변화에따른투표참여여부가능성의변화는보이지않는다. 사회양극화의경우미세한변화가있기는하나큰경향성의변화를보이지않는다. 따라서경제적 사회적양극화인식의변화는투표참여에큰영향을미치지는않는것을알수있다. 앞에서실시한통계분석과예측확률결과들을종합분석해보면사람들이경제적 사회적양극화인식에따라어떠한행동을취하는지를볼수있다. 먼저양극화가심화되었다고인식하는사람은민주주의실현인식에대해서도부정적인인식을가지고있으며, 이명박정부국정운영평가에도부정적인인식을가지고있다는것을알수있다. 또한이러한인식은지지정당과투표참여결정과도연결되어뚜렷한지지정당을가지지않는무당파의경향이강하며투표에는참여하지않는것을알수있다. 하지만경제적 사회적양극화가심하다고인식하는사람들이무당파의경향을지니고투표에참여하지않는경향이강하게나타나지만이들은또한후보간의이념격차는강하게인식한다는것을알수있다. 결과적으로이념적차이를강하게인식은하나정치참여라는측면에서는소극적인것으로해석할수있다. 즉, 경제적 사회적양극화가심하고인식하는사람들은민주주의실현에대해서부정적인인식을가지고있으며, 특별한지지정당이존재하지

214 제 6 호 않고, 투표참여에적극적이라고할수없다. 하지만이념적인성향은강하여특정정치인에대한이념적구분이확실하다고할수있다. 이에반하여경제적 사회적양극화에대한인식이긍정적인사람들은민주주의실현에긍정적인인식을가지고있으며, 자신의지지정당이존재한다. 또한특정정치인간의이념적인차이를크게보지않는경향을지니고있으며, 투표에적극적으로참여하는성향을가진다고할수있다. V. 맺음말 본논문은경제적 사회적양극화에대한인식이민주주의인식에어떠한영향을미치는지를분석하기위한논문이다. 이를위해서민주주의실현, 이명박정부국정운영평가, 박근혜 문재인후보간이념격차인식, 지지정당, 투표참여총다섯가지의모델로이를검증해보았다. 분석을정리해보면다음과같다. 첫째, 경제적 사회적양극화에대한인식이부정적일수록민주주의실현에대한인식을부정적이고, 이명박정부국정운영평가에서도부정적으로나온다. 이는결국사회적인문제를해결하지못한정부와체제에대한반감이라고해석할수있으며, 기존의연구들과많은공통점이있다고할수있다. 둘째, 경제적 사회적양극화에대한부정적인식을가지고있는사람은지지정당이없는경향성이크며, 투표에참여하지않는경향이크다. 이러한결과는결국문제를해결하지못하는체제에대한불만이정치에대한불신과정치효능감의저하로이어져결국정치참여에부정적인영향을준다는것을의미한다. 셋째, 경제적 사회적양극화에대해부정적인인식을가지고있는사람은특정정치인들에대하여확고한이념적확신이있다는것이다. 이것은앞의내용과상반되는내용이며, 가설과도반대되는결과이다. 이러한결과는결국경제적 사회적양극화에대해부정적인인식을가진사람들은정당보다는특정정치인을통해자신의정치적요구를표현한다는것을의미하는것이다. 이러한종합적인분석을실시한본논문의함의는기존의거시적인경제동향과민주주의안정성이아닌개인의경제적 사회적양극화에대한인식을통해서사람들이민주주의전반에대해어떠한인식을가지고그경향성은무엇인지종합적으로파악할수있었

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 215 다는것이다. 이러한분석은특정상황에서의사람들의행태를미시적인관점에서자세히분석할수있다는점에서큰의의가있다고생각한다. 본논문의한계는각분석모형분석을통해특정상황에서의개개인의인식의경향을파악할수는있었지만, 결국이러한변수들간의연결고리가명확하지못하다는것이다. 총다섯가지의분석을통해서특정상황아래에서어떠한경향성을갖는다는의미는찾아낼수있었으나이것들이구체적으로어떠한밀접한연관관계를지니고있는지를구체적으로밝혀내지는못하였다. 따라서앞으로연구가계속된다면이모델들을하나로더끈끈하게묶을수있는연결고리에대한연구가되어야할것이다.

216 제 6 호 참 고 문 헌 강상욱. 1992. 한국의자본주의발전과정치적민주화의상관관계. 시장 경제 민주주의 299-350. 서울 : 나남. 강우진. 2012. 한국민주주의에서경제적불평등에대한인식의정치적효과 : 민주주의의효능성에대한효과를중심으로. 한국과국제정치 제28권 2호 : 145-175.. 2013. 민주주의에대한불만족결정요인에대한연구. 한국정당학회보 제12권제3호 : 173-198.. 2013. 박정희신드롬과한국의민주주의 : 네가지쟁점을중심으로. 한국과국제정치 제29권제2호 : 73-105. 김순영. 2006. 불평등과한국의민주주의. 아세아연구 49집 4호 : 37-67. 이병락. 2013. 계량경제학. 서울 : ( 주 ) 시그마프레스. 임혁백. 2007. 양극화시대의한국민주주의. 한국사회의새로운갈등과국민통합 273-303. 서울 : 인간사랑. 장승진. 2011. 행복의정치경제학 : 소득불평등에대한인식이한국인들의삶의만족도에미치는영향. 한국정당학회보 제10권제2호 : 43-66. 조현연. 2006. 민주화 세계화 이후 대안정당정치모형연구. 민주화 세계화이후한국민주주의의대안체제모형을찾아서 125-159. 서울 : 함께읽는책. 머니투데이, 2013.12.18. 국민절반 경제수준중산층보다낮다. 세계일보, 2014.01.02. 경제 [ 벼랑끝가계이대론안된다 ] 맥킨지 韓, 빈곤한중산층출현 경고. Chaibong, Hahm. 2008. South Korea s Miraculous Democracy. Journal of Democracy, Vol.19: 128-142. Diamond, Larry et al. 2009. Asia s Challenged Democracy. The Washington Quarterly 32 1: 143-157. Feng, Wang. 2011. The End of Growth with Equity? Economic Growth and Income Inequality in East Asia. Analysis from the East-West Center, No.101. Huntington, Samuel P. 저, 강문구 이재영역. 2011. 제3의물결 : 20세기후반의민주화. 서울 : 인간사랑. Im, Hyug Baeg. 2011. Better democracy, better economic growth? South Korea. International Political Science Review 2011 32: 579-597. Long, J. Scott. 1997. Regression Model for Categorical and Limited Dependent Variable. 114-147. SAGE Publication. 접수일자 : 2015 년 10 월 2 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

경제적 사회적양극화인식이민주주의실현인식에미치는영향성분석 217 [ Abstract ] Analysis of Political Participation as Polarization Jun, chung won Dongguk University Kim, min su Dongguk University The key-point of this article is mutual relation between realize democracy and social economical polarization. On the base line, It has an idea that people who believe polarization is getting worse will estimate democracy do not working. And also It assume these people aren t going to participate political act. To prove these assumptions, it make four kind of hypothesis. First, people who believe polarization is getting worse would estimate democracy do not working. Second, people who believe polarization is getting worse would negative estimate about Lee myeong bak government. Third, people who believe polarization is getting worse will not catch the ideology difference between Park guen hye and Moon jae in. Fourth, people who believe polarization is getting worse would don t have supporting party. Fifth, people who believe polarization is getting worse would not participate in election. Through these hypothesis, it would analyze corrlation between. Keyword: polarization, democracy, political participation, election

지방정당의법제화방향 219 지방정당의법제화방향 김범수 연세대학교 국문요약 이논문은지방정당제도화의원리와제도적방안을제시한다. 지방정당은지방차원에서주민이정치결사를체험할기회를제공하여성숙한정치적주체가되게한다. 또한, 지방차원에서정당정치와선거정치를정상화하는경쟁의제도화수준을높여한국대의민주주의를공고화하는데기여한다. 정치적자유의체험과정당경쟁의제도화는지방정당의제도원리이며효과이다. 두제도원리가적용되어야하는세가지핵심문제들이있다. 먼저, 지방정당의공천범위는지방정당이유권자로부터얻는지지와정당의조직력에의해결정되도록하는비법제화방향을제시하였다. 둘째, 국고보조금지급의균형의기준, 당비에근거한자립의기준, 그리고국민이지지한득표율을기준으로지급하는지방정당국고보조금방향을제시하였다. 셋째, 지방정당을허용하기위한정당설립의규정완화혹은설립규정의삭제를주장하며, 헌법재판소가우려하는지역정당과군소정당의문제에대하여반론을제시하였다. 주제어 지방정당, 정치적자유, 정당경쟁, 공천범위, 정당보조금, 정당법

220 제 6 호 I. 서론 최근지방정당 1) 의기능을긍정적으로제시하고지방정당을허용해야된다는정치학자들의연구가제시되고있다. 지방정당은자치권의확대를위해필요하고 ( 강원택a 2015, 25), 특정정당의독주와폐쇄적정당체제를극복하여정당경쟁활성화를위해필요하며 ( 강원택b 2015, 5; 2010; 유재일 정상호 2009, 167), 지역균열을교차하는새로운정책균열의등장을위해필요하고 ( 김용복 2009), 중앙정치의대리전이된지방선거의자율성을회복시키기위해필요하며 ( 하세헌 2012), 자발적이고상향식정당정치를등장시키는데필요하고 ( 강원택 2010), 사회적약자들의정치적참여를통해정치참여의불평등을해소하고, 대의민주주의가제대로작동하는데필요 ( 서복경 2014) 하다고주장되었다. 이상을요약하면, 지방정당은개인수준에서정치적지성의학습장으로서기능하며, 지방자치차원에서는자치권을확대하며, 정당정치차원에서지역주의를극복하고정당경쟁을활성화하며, 국가수준에서소외된계층의정치참여를실현하여대의민주주의의질을높인다고할수있다. 그러나중앙정부의권력기구, 즉행정부나입법부, 그리고사법부는지방정당을부정적으로이해하거나지방정당을허용하지않는다. 이러한입장의근저에는지방정당과지방자치를분리하여이해하는인식이자리잡고있으며, 나아가지방자치에서대의제정치가활성화되는것이꼭필요하지않다는인식이있다. 이러한인식의역사적사례는제3공화국에서지방자치를 통일이후로연기 한것이다. 그로부터, 30년이상이지났지만지방자치에대한도구적인식과지방자치에서정치를배재하려는인식은지속되고있다. 이러한상황속에서이글은지방정당의효과를요약하여제시하고, 그것을통해구체적인제도방향을제시하고자한다. II절에서는지방정당을부정하는주장의두가지근거를제시한다. 지방자치에대한행정부, 행정부, 그리고사법기구인헌법재판소가지방자치에대하여내린중요한결정들을통해지방자치와지방정치에대한제한적이고도구적인인식을비판적으로평가한다. III절에서는지방정당의두가지효과를제시한다. 지방정당이대의제정치를활성화하여, 지역주의문제를해결하고중앙정치의대리전이된지 1) 한국정당정치논의에서 local party 를 지방정당 이나 지역정당 으로표기한다. 본글에서는 local 을지방으로 regional 을지역으로표기하며, 국가보다작은행정및자치단위에서활동하는정당을지방정당으로표기하여사용한다.

지방정당의법제화방향 221 방선거를정상화하며, 주민의정치참여의양과질을높일수있음을제시한다. IV절에서는지방정당을법제화할때, 등장하는중요한세가지과제에대한기본적인해결방향을제시한다. 지방정당이공천하는범위의문제, 지방정당에게정당보조금을어떻게지급하는것이타당한것인가의문제, 그리고지방정당설립의기준을완화하는것이어떤정당성을갖고있는가의문제를다룬다. V절결론에서는내용을요약하고지방정당의허용이온전한지방자치의실현과대의제정치의활성화에핵심제도임을주장하고자한다. II. 지방정당에대한부정의두가지근거 1. 주변화된지방자치 지방정당에대한반대의근거는두가지로요약할수있다. 하나는지방정당이근거하는지방자치를국가운영의주변적원리로이해하는입장이다. 지방자치에대한주변적인식은지방자치를국가발전의수단으로이해한다. 하지만지방자치가민주주의를심화시키는작동기재라는것을인정하지않는다. 지방자치는자원의효율적배분을통한국가발전이라는목적과함께주민이정치적지성을획득하는교육의장이라는목적은고려하지않는다. 이때문에한국의지방자치는반쪽짜리혹은형식은자치이되내용은타치가된다. 시민의자치의식을함양하는작동기제가없이, 국가발전을위한지방관리를위한수단으로서의지방자치이다. 지방자치에대한주변적인식, 혹은국가발전을위한수단으로서의지방자치를인식하는경향은중앙정부의정책적입장에서보여진다. 예를들어, 박근혜정부의지방관리정책은 2013년출범한대통령소속 지방자치발전위원회 가담당하는데, 2) 지방자치발전위원회가제시한정책적입장을통해지방자치에대한주변적인식을접할수있다. 지방자치발전위원회는활동목표로서주민편익증진, 행정효율제고, 지방경쟁력강화를제시한다. 3) 이세가지목표는투자대비성과를중시하는성과주의와중앙이지방을평가하 2) 지방자치발전위원회는대통령소속위원회로서지방분권과지방행정체제개편등지방관리에관한모든정책을계획하고추진한다. 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 제 45 조지방자치발전위원회의 기능 참조.

222 제 6 호 고관리하는데강조점을두고있다. 성과주의와지방경쟁력제고는모두자원의효율적배분을강조하는것으로서지방자치가갖고있는주요한목적중의하나이다. 그러나지방자치는자원의효율적배분외에자율적결정과책임을통한민주주의심화라는목적을갖는다. 토크빌 (Tocqueville 2000, 57-58) 은미국민주주의의성공요인중하나로연방제와주정부, 카운티정부, 그리고타운정부의자치를든다. 그는이러한자치의경험이미국인들에게정치적자유를체험하게하며, 이러한자치가없었다면미국의자유정신은존재하지않았을것이라말했다. 프랑스혁명을경험한프랑스정치인이자정치사상가로서토크빌은미국이프랑스와같이혁명으로인한폭력을경험하지않은것에주목한다. 그리고미국의민주주의가폭력없이안정적으로정착하게된여러가지이유중에서지방자치를꼽는다. 즉지방자치의본질적기능중하나는정치적자유와그정신을주민들이경험하고심화함으로써국가의정치안정과민주주의발전에기여하는것이다. 즉지방자치에는자율적참여와결정이라는자치의실현을내재한다. 그런데지방자치발전위원회가제시한활동목표에는주민의편익증진, 행정의효율성제고, 그리고지방정부의경쟁력강화와같은물질적인성장이강조되고있지만, 지방자율권의확대와같은민주주의심화와관련한목표는담겨져있지않다. 이것은지방의물질적조건을개선하고, 이것을토대로국가발전을제고하기위해지방자치를수단적으로활용하겠다는것으로여겨진다. 지방자치에대한자원활용을위한물리적측면의접근, 그리고중앙중심-지방주변의상하관계가내재해있다고보여진다. 지방자치에대한물리적이고관리적인접근은입법부인국회의인식에서도나타난다. 이러한인식은지방자치법의내용을통해확인할수있다. 민주주의가자기결정권의실행이라는주민의주체적결정의원칙을담고있는것을고려할때, 지방자치법의목적은지방을타자화하고, 민주적정치보다는효율적행정을우선하며, 지방의발전을국가최고리더들이관리해야하는대상으로보고있다고여겨진다. 이러한인식은지방자치법에서찾아볼수있다. 지방자치법은지방의자기결정권을보장하기보다는제한하는방향으로조문이구성된다. 예를들면, 조례제정권을 법령의범위안에서 ( 법제22조 ) 로제한한것을들수있다. 예를들어, 2015년경상남도양산시의회는학교무상급식조례중 단체장은지원할수있다 를 단체장은지원한다 로추진하고자한다. 이에대하여경상남도는이러한내용에대해법제처에유권해석을의뢰하여위와같이개정하는것이 단체장에게부여한재량을침해해법을위반한것 이라밝히고반대입장을제시했다 ( 연합뉴스, 3) 지방자치발전위원회가제시한목표와추진배경은홈페이지 (www.clad.go.kr) 참조 ( 검색일 : 2015.9.21).

지방정당의법제화방향 223 2015.10.6). 학교급식은각지방자치단체의특수성을고려하여스스로결정할수밖에없다. 지방자치단체가갖고있는재정능력과구성원들의합의, 그리고의회와단체장의의사에따라결정되는것이다. 각지방의재정상황과주민들의인식이다르기때문에중앙정부나상급정부가판단하고결정하는것은자치에위배된다. 그러나현실은다르다. 양산시라는기초지방자치단체의회의결정에대하여상급기관을자처하는경상남도가반대하고, 지방자치법을근거로하여통제하고관리하려한다. 이과정에서양산시의회와단체장이정치과정을통해해결하려는방법은원천적으로봉쇄된다. 이문제는상급기관인경상남도의행정통제, 법제처의유권해석, 그리고사법부의위법조례심의에의해결정된다. 이사례와같이지방의회가제정하거나개정한조례로서중앙의입법부, 행정부, 그리고사법부가통제했던예는부천시의학교주변담배자판기설치금지조례와청주시의회가제정한정보공개조례가있다. 지방자치법이중앙이지방을통제하는수단으로활용되고있는것이다. 또한, 한국에서지방정부의구성은지방자치법에의해획일적으로구성된다. 지방자치법은지방자치단체의종류와조직과운영을규정하여, 전국 234개모든자치단체가단체장-의회형정부구성을갖도록규정한다. 미국에서지방정부의구성은주민들의자기결정권의대상이다. 타운미팅형, 위원회형, 의회-행정관형, 그리고의회-시장형등의여러가지지방정부유형중에서주민들이선택할수있다. 한국에서도지방정부구성의자율성을학계에서많이주장한바있다. 하지만아직제도화되어있지않으며, 박근혜정부의지방자치발전위원회의종합계획안에는미래발전과제로포함되어있다. 가까운시기에제도가시행될가능성은낮다는의미이다. 또한, 지방재정법에의한지방재정권의제한의문제가지속되고있다. 4) 결국지방자치법과지방재정법은지방정치구성원들의자기결정권을보장하기보다는중앙정부나국가발전의관점에서지방의자기결정권을관리하며, 통제하는기능을수행한다. 그리고이러한통제는국가발전이우선이므로지방자치는제한될수있다는지방자치에대한수단적인식의권력적인표현이라할수있다. 사법기관으로헌법재판소가제시한지방정당에대한금지입장에서도지방자치는중앙의정치를위해제한되어야한다는입장이나타난다. 2006년헌법재판소는정당법중정당의설립기준에대한위헌심판에서설립의기준을완화해달라는청구인들의주장을 지역정당 과 군소정당 을허용해달라는입장으로이해한후, 지역정당과군소정당을불 4) 한국에서국세와지방세비율이 8:2 이고, 지방재정이중앙정부에재정적으로의존되어있다는측면은최병대 (2013) 를참조.

224 제 6 호 허하는현행정당법은 합리적인제한 이라보았다. 5) 헌법재판소는 대의민주제기본질서가제기능을수행하기위해서는의회내안정적다수세력의확보가필요 하므로, 군소정당을허용하지않는다고했다. 이러한이해는군소정당을허용하면의회내극단적인다당체계가형성될것이고, 극단적인다당제는의회내안정적다수세력확보를어렵게하여, 대의민주제기본질서의제기능을수행하지못하게한다는논리라여겨진다. 그런데군소정당의등장을불안정의심화라는부정적으로이해하는것은편향된해석일수있다. 다양한정치적결사의등장은사회가갖는다양성의표출이며, 이는민주주의사회의당연한현상이다. 다만다양한사회이익의표출들이정치적과정을거쳐안정적인의사결정으로전한되도록하는제도적장치가필요한것이다. 이러한제도적장치를설계할때고려할만한원리로서자유의원칙을들수있다. 미국헌법의설계자들은정치적자유는인정하되, 견제와균형을통해안정을실현하는제도를고안했다. 그리고이러한제도의원리를연방주의논설 10번에서메디슨은파벌의효과를방지하기위해서자유를원천적으로봉쇄하기보다는상원과하원의분리와같은제도적방법으로해결할것을주장하였다. 한국헌법재판소가군소정당의등장을불안정의심화로전제하고이를제한하는결정을내린것은의회정치에서안정을염두에둔것인데, 의회정치의안정의의미를분석할필요가있다. 군소정당을불허하면의회정치의안정은제1당과제2당의지배를보장하게된다. 결국헌법재판소의의회안정주장은 카르텔정당체제 ( 장훈 2003) 혹은사회를대표하지못하는협소한정당체제 ( 최장집 2009) 의안정이라할수있다. 헌법재판소의이러한결정은정치과정론의관점에서보았을때, 정당간견제와균형의가능성, 경쟁을통한책임정치의실현이라는효과를작동하지못하게한것이라할수있다. 또한군소정당들이주요정당과경쟁하여다양한정당조직의경험들, 즉간부정당, 대중정당, 포괄정당, 혹은원외정당과원내정당등과같은정치선진국들의역사에서등장하고생성소멸하였던정당정치의변화무상한경험들을원천봉쇄하는것이다. 그리고가장큰문제점은사회의다양한이익표출을담당할다양한정당의설립을제한하여, 정당과의회라는대의기구가사회를온전하게대표하지못하는문제를발생시킨것이다. 또한, 헌법재판소는제25조정당설립에서 5개이상의시 도당을가져야한다는조항은지역정당을배제하려는취지로서합헌이라고선고했다. 그이유로 지역적연고에지나치게의존하는정당정치풍토에서 지역정당은 특정지역의정치적의사만을반영할것이므 5) 2004 헌마 246 전원배판부 (2006.3.30).

지방정당의법제화방향 225 로 불허한다는것이다 ( 헌법재판소 2006). 현재의지역연고주의정당은거대정당들이만든역사적유산이지지방정당이만든결과가아니다. 전국정당이만든문제를가지고, 지방정당을불허한것이다. 만약지역주의가문제가되어정당을불허할것이라면, 헌법재판소는지역문제를발생시킨주요정당에게책임을물어주요정당을불허하거나해산해야하는모순에처하게된다. 지금까지한국의행정부, 입법부, 그리고사법기관인헌법재판소가보인지방자치와지방정당에대한입장을개관적으로살펴보았다. 중앙정부의기구들은지방자치를국가발전을위한지방자원을동원하는관점에서바라보며, 국가의운영을위해지방을관리하는대상으로인식하며, 중앙정치의안정을위해지방의정치적자유를제한할수있다고보았다. 중앙정부의기구들은지방자치를중앙의발전을위한수단이자부수적인주변으로인식하고있는것이다. 이때문에지방자치가이론적으로내재하고있는자율적결정을통한민주주의의심화기능은제한되고있다. 지방자치의자율적결정측면에제한되는상황에서, 지방정당은자연스럽게부정된다. 자원의물리적동원이우선적인집행부에서지방정당은행정효율을낮추는비생산적인제도로이해될소지가크다. 또한, 중앙에서만든법에의해지방자치를관리하고통제하는중앙정부는통제범위를벗어나는지방정당의존재를고려하거나지지하기어렵다. 마지막으로중앙정치주요정당의안정을최우선으로하는관점에서불필요한혼란을불러오는제도로인식된다. 2. 정치과잉과지방정당 지방정당을반대하는또다른입장은 2015년현재의지방자치는정치가과잉에이른다는현실인식과밀접하게연관되어있다. 지방자치에서정치가과잉이라는말은주민들이광역과기초단체장과지방의원을선출하고있는현실을선거정치의과잉으로이해한다. 이러한인식은선거정치를줄이는방안방향으로지방자치선거제도를변화시키고자한다. 예를들어 2014년 12월에박근혜정부는국무회의에서대통령소속지방자치발전위원회가작성한지방자치발전종합계획을심의승인하였는데, 이안에는구청장을임명제로전환하고, 구의회를폐지하는내용이담겨있다 ( 지방자치발전위원회 2014). 또한기초의원선거에서정당의후보추천을배제할것을주장한다 ( 지방자치발전위원회 2014, 33). 정당공천제폐지의이유는많은학자들이제시한대로, 중앙의주요정당들이벌이는정당경

226 제 6 호 쟁이지방선거와정치에영향을미치고있는현실을비판적으로분석한후, 지방자치에중앙정치가영향을미치지못하게하기위함이다 ( 육동일 2013). 그런데지방자치에서정치과잉은중앙정치의과잉이라여겨진다. 지방선거에서다루어지는선거쟁점들이전국정당들이제시한쟁점들의다수를차지하고, 지방정치인과지방정부의평가가선거결과에유의미한영향을미치지못하고있다. 또한, 선거결과에서는새누리당과새정치연합이라는중앙의주요정당이추천한후보들이당선된다. 지방선거에서중앙정치의과잉은지방정치의결핍을가져온다고볼수있다. 선거관심도가가장낮은지방선거에서합리적유권자들은선거비용을최소화하려할것이다. 이때유권자에게가장큰영향을주는선택기준은정당이된다. 그런데한국정당정치는새누리당과새정치민주연합이양강을이루는양당체제이다. 더욱이지방선거는소선거구단수다수대표체계이다. 기초의원선거에서한선거구에서 2~4일득표순으로뽑는단기비이양식 (SNTV: single non-transferable voting) 이지만이선거체계역시비례대표제범주가아닌단수대표제범주에포함된다. 지방의원선거에서비례대표의원 10% 가있지만, 그비율은미미하여작게는 3~4명이고, 최대는경기도가 12명, 서울시가 10명이다. 비례대표적용비율이 10% 로낮기때문에군소정당에게비례대표의원할당의문턱 (threshold) 은높다. 6) 또한, 동시선거에서주요정당에게투표용지의기호 1번과기호 2번의순서를배정하고, 동시에이기호를모든선거에걸쳐통일되게적용할수있도록하는 통일기호 제도를적용하기때문에주요정당들은순서효과와기호효과의득표이득을누린다 ( 김범수 서재권 2011). 더불어정당에게지급하는경상보조금과선거보조금이주요 2개정당에게거의 90% 를집중하여지급한다. 7) 이러한현행선거제도와정당제도, 그리고정당보조금제도와양당체제는지방선거에서중앙의 2개정당이선거쟁점을정하게하고, 그들만이경쟁하는양강과두체제, 혹은독과점정치시장을만들게된다. 지방선거와지방정치에서의문제점은경쟁자가새누리당과새정치민주연합만이정당경쟁에진입한다는것이다. 그리고이들은대통령선거와국회의원선거와같이중앙권력을목표로하기때문에지방선거와지방정치를중앙정치에서의권력쟁취를위해활용하려는강력한동기를갖고있다. 이때문에지방선거에서쟁점은두정당이만드는경쟁틀 6) 2014년전국광역비례대표의원 84명중새누리당이 41명, 새정치민주연합이 40명, 통합진보당이 3명이었다 ( 중앙선거관리위원회통계정보, http://info.nec.go.kr/). 7) 2014년기준, 총정당에대한국고보조금지급액 804억중새누리당에게는 364억원, 새정치민주연합에게는 338억원이지급되었다 ( 중앙선거관리위원회홈페이지, http://www.nec.go.kr/).

지방정당의법제화방향 227 로규정지어질가능성이높아진다. 이과정에서지방의쟁점과정책은뒷전으로밀려날가능성이높아진다. 그리고지방이슈를들고지방선거에임하려는후보나정치세력이등장하더라도, 앞에서이야기한바와같이선거제도, 투표용지기호배정제도, 전국통일기호제도, 정당보조금제도, 정당법에의한설립규제들로인해새로운경쟁자가경쟁에진입하는것을어렵게만들고, 진입하더라도선거에서승리하기어려운불공정한조건을만든다. 혹자는양대정당이지방의정책을다루면되지않느냐고주장할수있다. 즉, 지방선거에서새누리당과새정치민주연합이지역주민들의요구를집약하여정책화할수있다는주장이다. 이러한주장은한국의정당들이선진화되고민주화되면모든문제들이해결될수있다는환원론법과크게다르지않다고여겨진다. 즉두개의정당이지방정당조직을민주화하여지역위원장이주도하지않고당원들이주요결정을하며, 지방정당조직이평상시에지역주민들의문제를정책화하면두정당에의한독점적과점시장도바람직하다는논리이다. 그러나이주장은두정당과그정당의지방정당조직이민주화된것을전제로하는것인데, 이는현실적이지가않다. 그리고두정당이자기개혁을추진하고있는것이사실이지만, 그것으로정당민주화가실현될가능성은낮다. 대의민주주의정치는경쟁의제도화라는외적자극을중요한권력통제의기제 ( 機制 ) 로인정하고제도화한다. 즉자유경쟁은정당의자기개혁을추동하는강력한자극이다. 새로운정치세력의진입을통한외적자극을제도화하지않는현실 불공정한선거및정치제도를통해과점은독과점정치시장 에서양대정당의자구노력에의존하여지방선거가지방의정책선거가될수있다고보는것은비현실적이다. 오히려, 새로운정치세력에의한지방정당의등장과, 지방정당들이지방의이슈를가지고지방선거에서전국정당들과경쟁하고, 지방정치차원에서당조직의민주적운영을통한조직사업을통해조직경쟁을벌이는상황이주요정당들이당내민주화를더욱추진하는외적자극이될것이다. 이시점에서지방선거에서의정치를과잉된것으로이해하고, 선거를임명제로, 구의회를폐지하는방향으로지방정치과정을축소하려는입장이갖고있는 정치 의개념에주목할필요가있다. 정치과잉에서본정치란, 전국정당에의한지방정치지배의정치라여겨진다. 이정치는지역의주민이빠진정치이며, 지역의정책이정당경쟁의선거쟁점으로공론화하지않고중앙정치의정책이공론화한정치라여겨진다. 이정치는매우협소한개념영역을갖는다. 먼저, 이정치는중앙정치와지방정치라는차원에서보면, 중앙정치에해당된다. 전국정당이지방선거를중앙정치의대리전으로만들기때문에지방선거에서정당공천을폐지해야한다는입장이있다. 이입장에서볼때, 지방선거에서정치를배제한다는것은곧

228 제 6 호 중앙정치를배제한다는것이지, 지방주민들의이해와요구를매개하여지방자치단체의정책으로하는지방정치까지배제하는것은아니라고볼수있다. 그근거는지방선거에서정당공천제폐지를주장하는연구자들의대부분이생활정치를주장하는것에서찾을수있다. 생활정치란지역주민들이자신들을스스로결정하는것이기때문에넓은의미의정치이지만, 중앙정치는아니다. 또한, 이들의정치비판은대의제정치와직접참여제정치의축으로구분하면대의제정치에대한반대이다. 선거를임명제로전환하는것을주장하고, 구의회를폐지하는대안으로제시한대안은소위민-관협력의거버넌스이자주민참여형제도들이다. 결국지방자치에서정치가과잉이라고할때, 정치는중앙정치와대의제정치가과잉이라는주장으로해석할수있다. 그런데중앙정치의과잉이라는부분은동의가되지만, 대의제정치의과잉이라는해석은동의하기어렵다. 오히려지방정치차원에서대의제정치가제대로시행되고있는가에대한질문에는대의제정치가결핍되어있다고여겨진다. 그이유는앞에서분석한대로, 정당법에의한결사의자유가제한되어있어지방선거에서다양한정치세력들이정당경쟁으로진입하기어렵고, 동시선거와투표용지기호배정방식과전국통일기호와같은선거제도들이주요정당후보와새로운후보사이의공정한경쟁을훼손하며, 주요정당에대한막대한국고보조금을지원하면서도새로운정치세력에게는국고보조금이제한되는불평등한현실때문이다. 혹자는이러한불평등한제도들이정치의안정을위해필요하다고주장할수있다. 그러나지방선거와지방정치에서는주요정당에의한일당지배체제가형성되고있는것이현실이다. 영남에서는새누리당이호남에서는새정치민주연합이지방정부를지배하는일당지배체제가지속되고있는현실에서, 극단적다당제를방지하기위해주요정당의지배를안정적으로보장하는제도들이필요하다는주장은수용하기어렵다. 오히려지방선거에서일당지배체제와카르텔정치시장을자유화하는조치, 즉정당설립의자유를확대하고, 선거경쟁의공평성을제고하는정당정치와선거정치의활성화대책이필요하다. 지방자치에서정치과잉의입장은중앙정치의문제점을지적한것으로맞을수도있겠지만, 그해법으로정치를배제하면, 중앙정치뿐아니라지방정치까지도배제되기때문에해법에는동의할수없다. 또한, 지방정치에서대의제정치가과잉되었다는지적은수용하기어렵다. 오히려지방정치에서는선거정치와정당정치가결핍되어있다고여겨진다. 그에따라해법은대의제정치를배제하는임명제도입이나정당공천제배제는적절하지않으며, 지방선거와정치에서대의제정치의결핍을해소하는조치들이필요하며, 지방정

지방정당의법제화방향 229 치에서대의제정치의활성화의핵심은지방정당의허용이라할수있겠다. III. 지방정당의두가지효과 1. 대의제정치의활성화 지방민주주의의실현에대한방향은크게정치화방향과행정화방향으로구분하여말할수있다. 이둘은주민의자기결정권의확대라는지방민주주의개념을공유하기때문에동일한목표와비슷한제도대안을제시한다. 예를들면, 다양한정부형태, 기초단위의규모를최소화하는것이다 ( 강원택 2015, 유재원 2003). 그런데정치과정 주민의의견수렴 측면에서는해법이다르고대립하는측면이있다. 정치화방향은지역내다양성을긍정적으로이해하고, 차이와경쟁을활성화하여 경쟁의제도화 인정당정치를긍정적으로이해한다. 반면에행정화방향은차이와경쟁을긍정적으로이해하면서동시에통합과안정을중시하기때문에참여를집행부가관리하는민-관거버넌스로의제도개선을해법으로제시한다. 문제는거버넌스제도의도입만으로는주민의다양한이익을정책으로반영하는데현실적한계가있다는점이다. 거버넌스이론에의하면, 사회이익들이다양하게제시되고경쟁하고통합되는것을집행부나위원회와같은거버넌스조직으로담당하게한다. 그런데주민들은이해가다양하며, 정치적정파성도갖고있다. 이러한차이를거버넌스는합의와조화를통해해결할수있다고여기는데, 이러한기대는현실적이지않다. 사회속의개인은이익과입장에따라갈등하고, 이러한사회적균열은쉽게조화를이루지못한다. 정치학자들은이러한차이를인정하고차이를제도화한정당정치를제시한것이다. 사회속에존재하는서로다른이익들의균열은정치적으로하나의부분 (a part) 즉정당 (party) 라는제도로전환되어경쟁의장인정당정치에서주민의선택을받게된다는것이정당정치적해석이다. 또한지방자치에서거버넌스의도입은단체장의권한을견제없이강화시킬수있다. 현재시행되고있는주민참여예산제나마을만들기사업등은주민참여제도로서각광을받고있으나, 동시에단체장의재량권에따라그효과가결정된다. 즉거버넌스는소위민-

230 제 6 호 관협력으로정부와시민사회사이의협력을이론적으로지향하지만, 실질적으로는단체장이나집행부공무원과일반주민의소통에초점을두며, 단체장이이러한다양성을쉽게통합될것이라전제한다. 이과정에서단체장은주민들의다양한이해를조정하고조화를이루는통합자의기능을요구받는데, 이로인해단체장의권력과재량권이커질수있다. 단체장의권력이커지는상황에서대의제의활성화는단체장을견제한다. 단체장의권력을지방의회가견제하게하고, 지방의회내에서의다양한정치세력들이경쟁하며, 지방선거를통해주민들의평가를받게하는것이다. 거버넌스라는직접참여정치의활성화와함께대의제정치활성화는지방민주주의를위해모두필요하다. 지방정치에서대의제정치의활성화는지방정당의등장으로많은부분실현될수있다. 먼저, 지방정당의허용은지방정치에서정당경쟁을활성화시킨다. 현재지방정치에서지역주의지역인호남과영남은물론충청권과수도권지역에서도 1당지배체제가많다. 단체장과지방의회의다수당이동일한정당인 1당지배체제는정당경쟁이최소화된상태이다. 지방정당이허용되면, 호남과영남지역에서두가지유형의새로운정당들이생겨날수있다. 하나는지역주의정당을지지하지않는독자적인정치세력들이정당을만드는경우이다. 새로운정당은지역주의정당이대표하지못해왔던소외된사회계층으로구성됨으로서, 정치과정에대표성을높이는효과가있을수있다. 새로운정당은지역주의정당과경쟁하기위하여주민들에게호소할수있는새로운쟁점을주장할것인데, 이과정에서지역현안이선거쟁점으로등장할가능성이높아진다. 지방선거에서새로운쟁점의등장은지방선거를호남과영남이라는지역주의구도로유지했던지역주의선거를변화시키게될것이다. 두번째새롭게등장할정당은기성지역주의정당내에이견을가진정치세력들이만든경우이다. 지금의정당은다양한정파들이모여있다. 현행지방선거에서지역주의정당의틀을벗어나새로운정당을구성하여경쟁하는것은큰모험이다. 현행정당법에서정당설립문턱이크기때문에새로운정당구성이어려워무소속으로출마하는경우가많다. 그런데지방정당이허용되면정당설립의문턱이낮아진다. 이경우기성지역주의정당으로이탈한정치인들은새로운정당을구성하여지방선거에참여하는것이쉬워진다. 요약하자면, 지방정당의허용은현재정치과정에서배제되어있던정치세력들이새로운정당을구성하거나기존지역주의정당들이분화하여새로운정당이등장하여현재보다지방선거에서정당경쟁이활성화될가능성이높아진다. 또한이러한새로운정당들은기존지역주의정당들이중앙정치의갈등플레임을지방선거에도적용하려는흐름에대

지방정당의법제화방향 231 항하여지역사회의문제를선거쟁점으로부각시켜지방선거를정책선거로만들가능성도높인다. 이러한정당정치의활성화는정당들의사회대표기능을향상시키는데, 특히소외된계층이정당을구성하여정치과정에참여할가능성도높임으로써대의정치의대표성을높일수있다. 2. 정치적지성의함양 지방정당은전국정당의지방조직과는다른차원의정치참여조건을주민에게제공한다. 그것은곧중앙집권적인국가가지방자치를시작하면서시민들이경험하게되는새로운정치참여의조건과유사하다. 지방자치가주민들에게참여의기회를확대하고, 지역의일을스스로해결하는권한과그에따른책임을묻듯이, 지방정당은주민에게정치적주체로서권한을행사하고책임을지게한다. 지금까지의전국정당은정치적보스가유권자를동원하고, 전국정당의지방조직은선거시기에주민을동원하는선거전문가정당의성격을보여왔다. 이에반해지방정당은주민들이정당을조직하고, 지역의문제와지역공동체다른주민들의요구를정책으로만드는기능을스스로담당해야하는조건을부여한다. 이러한자치의과정을통해주민들은정치적지성을함양하게된다. 주민들이지방자치를통해자신들의정치적지성을함양할수있다는주장은지방자치의등장과함께시작되었다. 1800년대미국을돌아보고 미국의민주주의 를쓴토크빌은지방자치를통해주민들이정치적지성을체험한다고말했다. 주민들이공동체의일을스스로결정하는일, 예를들면주민들이지방정부의행정관을선정하고, 세금을결정하며, 조례와같은규칙을스스로정하는과정에서주민들은정치적자유 (political freedom) 를경험하고체화하게된다는것이다 (Tocqueville 2000, 57). 지방자치를통해형성한미국인의자유정신은영국인보다더보편성을갖고있으며, 혁명열정에사로잡혀있는프랑스인보다냉철한것이라그는평가했다 ( 위의책, 411-416). 그리하여이러한미국인들의정치적자유에의해서미국민주주의가가능할수있다고보았다. 토크빌을지지하고, 대의제를주창한밀 (J. S Mill) 도 대의제정부에대한고찰 에서지방자치가주민이정치적지성혹은공적지성을갖추게한다고말했다 (Mill 1958, 213-217). 그는중앙정치만으로는주민이정치에참여할기회가적고, 국가정치에대한참여가직접이아닌간접참여일수밖에없음을지적하고, 지방정치에서주민은지방정치인을선출하거나자신이출마할수있으며, 지방의일들 도로포장, 가로등, 상하수도공급,

232 제 6 호 상가에대한규제등 에직접참여하기가쉽다고말했다. 그리고이러한지방자치는주민에대한정치교육기능혹은정신훈련 (mental discipline) 기능을수행하는것으로보았다. 중앙집권과지방자치의관계와같이전국정당과지방정당의관계는유사하다. 지방자치를통해주민들이정치적자유를체험하여, 전국차원의민주주의를성공적으로공고화한다는것이지방자치의기능과효과이다. 지방정당역시전국정당이제공하지못하는정치적참여기회를주민들에게제공하여지방정치의활성화와전국수준의정당정치발전에기여할수있다. 네덜란드에서 1990년부터 2006년까지지방정당의기능과효과를연구한사례가있다 (Boogers and Gerrit 2010). 이시기에지방정당은지방선거에서득표비율이높아졌다. 1990년 13% 에서 2006년 24% 가된것이다. 지방정당이주민들로부터많은지지를받게된원인들중에서는지방정당이전국정당의지방조직과다른차이가있었기때문임을이연구는보여준다. 먼저, 지방정당은조직규모가전국정당의지방조직보다작기때문에당원들의정당활동에대한참여수준이높다. 이러한결과는지방정당의당원들이지역문제를해결하기위해정당활동을하는데비해, 전국정당의지방조직은중앙정치에보다큰관심을두기때문이라설명한다. 또한지방정당에지역활동가가더많고, 이들이지역현장방문이나주민들과정기적모임을갖는횟수가많기때문에지역사회주민들과친밀한관계를유지한다고한다. 특히, 전국정당의지방조직은지역사회와의연계활동을지방의원이나소수정치엘리트에게일임하여, 조직의성격을엘리트중심의간부정당으로만드는데비해, 지방정당은활동가가다수여서민주적정당조직이형성된다고밝히고있다 ( 위의글, 83). 결과적으로지방정당은중앙정치의진영논리에입각한정치투쟁에서벗어나지역주민의이익을대표하는정책경쟁에더적극적이라설명한다 ( 위의글, 88). 네덜란드의경험을요약하자면, 지방정당은전국정당의지방조직보다주민에게참여의기회를더많이제공하며, 수평적인정당운영의기회를제공하고, 지역문제를중심으로정책을고민하는기회를확대한다. 한국의정치와정당정치의가장큰해결과제중의하나는국민들의정치참여의식과행태에관한것이다. 정치적관심도를높이고, 정치참여의양적질적수준을높이는데있어서국들의참여의식은매우중요한요인이다. 이러한시점에지방정당이제공하는새로운참여의기회와참여를통한정치의식의함양은정치발전에중요한기여를할수있을것이다.

지방정당의법제화방향 233 IV. 지방정당법제화방향 지방정당을법제화하는기본원칙은정치결사의자유를주민들이향유하도록정당의설립제한을완화하는것과지방정당이전국정당의지방조직과동등하게지방선거와지방정치에서경쟁할수있도록공정한경쟁기반을조성하는것이다. 정당설립문턱을낮추는것은주민들이정당정치에참여할수있는기회가확대되어정치참여기회의확대를통해정치적지성을함양할수있는기회를제공할것이다. 또한전국정당과지방정당이동등하게경쟁할수있도록제도적조건을만드는것은지방정부의일당지배체제를경쟁적정당체제로전화시키고, 지방선거가지역현안에근거한정책선거로나아갈수있는기회를제공할것이다. 이러한두가지원칙을기준으로지방정당의공천범위, 지방정당에대한국고보조금지급, 그리고정당설립의완화방향을제시하고자한다. 1. 지방정당의공천범위 정당이중앙정부와국민을매개한다면, 지방정당은지방정부와해당지방정부주민을매개한다. 이에따르면정당은전국수준에서매개활동을하는전국정당과지방수준이라는일정한지방행정단위안에서정당역할을하는지방정당이존재하게된다. 미국이나유럽의네덜란드, 독일, 그리고일본과같은정치선진국모두에서전국정당과지방정당이모두존재한다. 정치결사의자유를제한하지않는이들나라에서는자연스럽게전국정당과지방정당이존재한다. 8) 전국정당과지방정당은지방선거에서상호경쟁할수있다. 그리고경쟁의주체는전국정당의지방조직과지방정당이다. 지방선거에전국정당의지방조직은후보자를중앙당의승인을통해선정하여공천한다. 그리고지방정당은정당내공천과정을거쳐공천한다. 전국정당이나지방정당모두지방선거에후보를공천하는것은존재목적에해당한다. 8) 그러나한국에서는정당법에의해정당설립의기준을정하고있어지방정당이허용되지않는다. 한국에서창당하기위해서는서울에중앙당이있어야하고, 서울을포함한 17 개광역시도중 5 개이상지역에지구당이있어야한다. 그리고각지구당의당원수는 1 천명을넘어야한다. 이러한규정때문에특정한지방정부내에서만정당활동을하고, 그지방정부의구성을위한지방선거에만후보를공천하려는정당은허용되지않는다.

234 제 6 호 문제는지방정당이전국정당과같이전국선거에후보를공천할수있도록할것인가하는것이다. 한국에서정당이공천할수있는범위는대통령선거와국회의원선거와같은전국선거와지방선거로구분할수있다. 지방정당을허용한다면, 전국정당은전국선거와지방선거모두에후보를공천할수있고, 지방정당은지방선거에만공천할수있도록하면큰문제는없다. 다만이러한공천범위의제한규정을법으로만들것인가아니면자율로맡길것인가가문제로남는다. 지방정당의공천범위는법률로정하기보다는정당자율에맡기는것이결사의자유를보장하는데더적합하다. 법률로정한다면, 규정해야할사항들이많아지기때문이다. 지방선거는기초단위의선거와광역단위의선거가있다. 또한이둘은단체장선거와지방의원선거로분화하기때문에 4개의선거로구성된다. 또한기초와광역의회비례대표선거를합하면 6개가된다. 6개의각기다른지방선거는 4개의서로다른선거구에서치러진다. 단체장선거와지방의회비례대표의원선거구는같다. 4개의선거구중기초의원지역선거구가가장작고, 다음은광역의원지역선거구이며, 기초단체장선거구와기초의회비례대표선거구가같은크기로두번째로크며, 광역단체장과광역의회비례대표선거구가같은크기이면서가장크다. 4개의서로다른선거구가존재하는상황에서이점을고려하여지방정당을설립을법으로정하려한다면, 복잡한규정이필요하다. 기초의원지역선거구에만후보를공천하는지방정당에대한설립규정이필요하고, 기초단체장선거구에후보를공천하는지방정당에대한설립규정이필요하여, 적어도 4개선거구에따른개별적인설립기준이필요하게된다. 이문제를해결하는방안중의하나로, 기초지방정부를대상으로하는지방정당과광역지방정부를대상으로하는지방정당을나누어지방정당설립규정을만드는방법이있다. 하지만이러한방법은국회의원선거구때문에또다른문제에봉착하게된다. 일반적으로한국에서국회의원선거구는광역단체장선거구보다작으며, 광역의원선거구보다크다. 그리고기초자치단체의규모에따라국회의원선거구가 2개이상의기초자치단체를포함한것일수있고, 아니면기초자치단체장선거구보다작을수있다. 만약선거구를기준으로지방정당은규모가작은선거구에후보를공천하는정당이라본다면, 광역단체장선거구에후보를공천할수있는지방정당이광역단체장선거구보다작은국회의원선거구에후보를공천할수없도록하는것은타당하지않다. 광역단체장선거에후보를공천할정도의지방정당은광역단체수준에서정치적조직력과유권자에대한대표능력을갖춘것으로볼수있다. 그런데국회의원선거구는광역단체장선거구의일부분에불과하므로

지방정당의법제화방향 235 이지방정당은국회의원선거에후보를공천할충분한정치적능력과이류를갖고있다. 이정당에대하여국회의원선거에후보추천을제한하는것은원칙없는제한이된다. 미국이나유럽의네덜란드등정치선진국의경우에서, 지방정당의공천범위는정당법과같은특별한규정에의해제한되지않고, 선거정치과정을통해자연스럽게조정된다. 이러한조정을결정하는것은지방정당스스로의선택과, 지방정당이갖고있는정당조직능력이다. 네덜란드의경우비례대표제선거체계를적용하고있는데, 전국수준의선거에정당이후보를공천하기위해서는전국적차원의명부를제시하여야한다. 정당이전국수준의정당명부를작성할수있으면전국정당으로서전국선거에참여한다. 정당이전국수준의정당명부를작성할수없거나그러한의사가없다면전국선거에참여할수없다. 미국에도무수한지방정당들이있으나, 전국수준에서민주당과공화당외에제3당이등장하지않는이유는정당법을통한제한규정때문이아니라, 대통령선거에서의선거인단제도 (electoral college) 같은선거제도와민주당이좌파성향의유권자들을포용한정책때문이라는정당정치적해석으로설명된다 (Hirano et al. 2007, 2). 직접적인정당설립의제한규정없이지방정당의의사와능력에따라전국정당과지방정당으로역할이구분된다. 정당의능력에의해지방정당이전국정당이될수있고지방정당으로남을수있는것에주목할필요가있다. 지방정당이주민들의지지를획득하여전국수준의전국정당으로전환하는것은자연스러운정당정치의모습이자, 유권자의선택에의한민주적정당정치의모습이다. 만약, 이러한유권자의선택권을법과제도로제한하는것은불필요한규제라할수있다. 정당이대통령선거에후보를추천하기위해서는기탁금 3억원을납부해야하며, 당선되기위해서는많은조직력과자금이필요하다. 특정지역만을기반으로하는지방정당이이러한비용과부담을감당하면서대통령후보를공천할가능성은매우낮다. 이러한현실에서지방정당이대통령후보를공천할수없다는법규정을만드는것은불필요하다고하겠다. 국회의원선거의기탁금은 1,500만원, 광역단체장선거의기탁금은 5천만원이다. 선거구가큰선거일수록기탁금의액수가많으며, 그에따라선거운동자금도많아진다. 지방정당이큰규모의선거에서전국정당과경쟁할수있는수준에이른다면후보를추천하여경쟁에나설것이고그렇지않다면포기해야할것이다. 결국, 지방정당의공천범위는정당법으로제한하지않아도, 유권자들의지지와지방정당의조직능력에따라정해질것이다. 한국정치현실에서지방정당에게전국수준의선거에후보를공천하도록허용해도지방

236 제 6 호 정당이전국선거에서전국정당과경쟁하기어려운현실적장애물이있다. 그것은정당에대한국고보조금지급제도이다. 정당에대한국고보조금이국회의원수를기준으로정당에게배분하기때문에막대한국고보조금을전국정당이배당받는데비해, 신생지방정당은한푼도받을수없다. 이러한상황에서지방정당이전국선거에후보를내고전국정당과경쟁하는것은현실적으로불가능하다. 지방정당을허용하는두번째원칙이정당경쟁의활성화이기때문에, 이를위해서는현행정당에대한국고보조금제도를지방정당허용과함께개선할필요가있다. 2. 정당에대한국고보조금의배분 정당에대한국고보조금지급에대해서는찬성의견과반대의견이있다 ( 이명남 2000; 조소영 2015). 찬성의견은헌법이명시한정당이그고유한기능을수행하는데있어서국고보조금이정당의재정운영을투명하게공개하여정치부패를방지하게한다는점을들수있다. 또한정당경쟁을실현하는데있어서재정능력의차이로인해경쟁이불공평하게될수있는데, 이러한불공평을방지하여공정한정치경쟁을실현하게한다는점이다. 반대로반대의견은정당은자발적정치결사체인데, 정당에게세금을지급하는것은자발성을훼손할수있으며, 나아가정당내부권력관계에서국고보조금의관리주체가권력을주도하는권력집중현상을초래할수있다는점이다. 한국에서정당에대한국고보조금은그부정적효과를최소화하는데초점을둘필요가있다. 즉국고보조금이정당의자발성을제한하지않도록하는점과국고보조금의지급이정당내권력집중을불러일으키지않도록, 그리고정당간공정한경쟁을훼손하지않도록하는점이다. 이세가지점을고려하여지방정당의법제화방향을제시하고자한다. 먼저, 자발성을제한하지않기위해서는정당에대한국고보조금의비율이지나치게높아서는안될것이다. 정당이당원의당비에의해운영되지않고국가가지급하는보조금에의존한다면정당은시민을대표하는기관이아니라시민을지배하는국가기관이될것이기때문이다. 두번째로국고보조금의사용이민주적이고투명하게이루어지도록해야할것이다. 정당이사용한국고보조금의수입과지출이정당홈페이지를통해일반국민에게투명하게공개되어야할것이다. 마지막으로국고보조금이특정정당을이롭게하여서는안될것이다. 모든정당이동등한출발선에서정당경쟁을할수있도록보조금지원의형평성

지방정당의법제화방향 237 을실현해야한다. 한국에서정당국고보조금지원은간접방식과직접방식으로구분할수있다. 간접방식은무료우편이나, 방송시설무료이용, 정치자금에대한세금혜택을들수있다. 그리고직접방식은국고보조금이다. 직접방식은국고보조금을일정한기준에의해지원하는데, 기준을어떻게정하는가에따라정당간공정한경쟁을실현할수도있고반대로불평등을심화시킬수있다. 정당에대한국고보조금의원칙은정당간균형의원칙, 정당이스스로일어서는자립의원칙, 그리고정당이국민으로부터얻은지지에비례하여지원하는성과의원칙이반영되어야할것이다. 먼저, 국고보조금의지원에있어서주요정당이라하여혹은국회에교섭단체를구성하였다고하여더많은지원을하고, 군소정당은차별적으로지원하는현실은균형의원칙에서벗어난것이다. 전국정당들사이에, 그리고지방정당들사이에, 그리고전국정당과지방정당들사이에공정한경쟁이가능하도록특혜와차별을줄어야한다. 특히의회다수의석을기준으로더많은국고보조금을지급하는것은정당경쟁의부익부빈익빈형상을가져온다. 독일의경우에는역누진세의방법으로표를더많이받은정당에게국고보조금지급수준이더낮다. 9) 역누진세방식을우리나라에적용하지못할지라도, 동등한기준으로적용해야할것이다. 현행국고보조금중에서정당에대한지원은경상보조금지원과선거보조금지원으로구분된다. 경상보조금에대한지원은국회의석을많이가진정당에게더많은국고보조금을지급하는것이현행제도이다. 이방식은모든정당에게균등하게경상보조금을제공하는방식으로개선되어야할것이다. 그기준으로가장타당한방식은정당이모금한당비에따라지원하는것이다. 이것은자립의원칙과깊은관련이있다. 자립의원칙은당원당비모집에대한매칭펀드로지급함으로실현할수있다. 매칭펀드는당비의금액만큼국고보조금을지급하는것이다. 그런데한국정당들은당비의구성비가매우낮으므로매칭펀드의비율을 1:1에서 1:2까지의범위안에서정해모든정당에게동일하게적용하여지급할수있다. 다만장기적으로 1:1의매칭펀드로전환해야할것이다. 정당이모금한당비의수준이크게국고보조금지급에서큰영향력을발휘한다면, 정당들은당원의확보를위해노력하게될것이며, 나아가이러한노력은당원들이 9) 독일의경우에는배분방식에서많은득표를한정당이지원을덜받는다. 계상단가가 500 만표까지는 1.3 마르크이고그이상은 1 마르크이다 ( 김민전 161). 역누진세방법에의한국고보조금지급은군소정당을활성화하는효과를갖고있는데, 이러한사례를고려할필요가있다.

238 제 6 호 정당의주요결정에미치는영향력을크게하여당내민주화와정당조직의강화에기여할것이다. 더불어독일연방대법원이선고한바와같이정당의국고보조금은정당이모금한당비와후원금등의총액을넘어설수없다는규정을한국정당에대한보조금지급에서도도입하여적용할필요가있다. 성과의원칙은국고보조금을정당이득표한비율에따라지급하는것이다. 지방선거에참여한지방정당에게는지방선거득표율을기준으로선거보조금을지급하고, 지방의회의원수를기준으로경상보조금을지급할것을제안한다. 현재는지방선거에서도선거보조금을국회의석수를기준으로하여지급하고있다. 이러한제도는지방선거에서전국정당과지방정당이경쟁에참여하였음에불구하고지방정당을보조금지급에서배제하는불공정한제도라여겨진다. 지방선거보조금은다음과같이전국정당과지방정당에게공정하게배정할것을제안한다. 먼저, 선거보조금지급대상정당의선정이다. 현행선거법은일정규모이상의정당이의회정치에참여할수있는기준을마련하고있다. 이기준은소위봉쇄조항으로서극단적다당제를막기위한조치이다. 이러한조치는합리적인조치로서여겨진다. 비례대표의석을할당하는의석할당규정이있는데, 국회의경우에는 3% 이상혹은 5석의지역구의석을얻은정당이의석할당대상이된다. 지방의회의경우에는그비율이 5% 이다. 두규정중정당경쟁의자유보장수준이높은 3% 기준을선택한다. 지방선거선거보조금지원대상정당은지방의회비례대표의원선거에서 3% 이상을득한정당으로한다. 또한, 지방정당중에는단체장선거에는후보를추천하고지방의회비례대표의원선거에는후보명단을제출하지않은정당이있을수있다. 정당정치는의회정치와깊은관련을갖기때문에이러한지방정당은선거보조금지원대상에서제외한다. 지방선거보조금의총액은기초단위선거보조금과광역단위선거보조금으로이등분한다. 기초단위와광역단위유권자의수가동일하기때문에선거보조금을이등분하는것이다. 현재규정에따라선거보조금은총선거권자수에계상단가를곱한금액이다. 예를들어 2014년계상단가는약 900원수준이며, 이수를선거권자수에곱하면 389억원이선거보조금이된다. 이금액을이등분하면, 기초단위선거보조금은약 195억원, 광역단위선거보조금도 195억원이된다. 기초단위선거보조금의 195억원을전국기초지방정부 226개의인구수에따라배정한다. 그리고배정된금액을해당기초의회비례대표득표비율에따라지원대상정당에게배분한다. 광역단위선거보조금도동일한방법으로정당에게지급한다. 정당에대한경상보조금은국회나지방의회에서차지하고있는의석수의비율과정당

지방정당의법제화방향 239 이모금한당비에대한매칭펀드방식으로지급한다. 2014년기준정당경상보조금은약 400억원이다. 400억원중 200억원은정당의의석수에따라지급하고, 200억원은정당이얻는당비에대한매칭펀드로지급한다. 정당의석수에따른지급액중 100억원은국회의석수에따라지급하고, 50억원광역의회의석수에따라, 그리고 50억은기초의회의석수에따라지급한다. 당비에대한매칭펀드 200억원은정당의당비금액을기준으로계수를생성하여지급한다. 예를들어 2014년기준으로당비를받은모든정당들의당비총액이 100억원이라면계수는 2가된다. 즉, 당비 1원에매칭펀드 2원이되는것이다. 선거보조금은선거결과득표율에따라전국정당과지방정당에게동등하게지급하고, 경상보조금은의석수와당원의당비에따라지급하여공정한경쟁조건을만들수있다. 3. 정당설립규정완화 지방정당을허용하지않았던헌법재판소의 2006년선고는한국정치에서군소정당과지역정당을제한적으로인식하고있음을보여준다. 먼저, 지역정당에대한헌법재판소의이해는정치과정론의입장에서몇가지의문을갖게한다. 헌법재판소는정당설립의규정을완화하는것에반대하면서, 지역정당을허용하면지역주의가더강화될것이라주장했다. 지역주의는영호남에서지역을근거로한정당에게지역출신유권자가몰표를주는투표행태이다. 그런데이러한 지역주의 외에, 내지역을우선하는 소지역주의 도있다. 헌법재판소가우려하는것이지역주의인지아니면소지역주의인지, 그것이아니라면둘다인지불명확하다. 만약지역주의를우려한다면, 지역주의투표행태를불러일으킨새누리당과새정치민주연합을불허해야한다. 하지만이것은현실적으로불가능하다. 다음으로소지역주의를우려한다면, 민주주의정치에서정치적자유를불허하는것이다. 연방주의자논설 에서매디슨이이야기한파벌의효과를방지하기위해정치적자유를금한조치에해당된다 (Madison 1999). 결과적으로헌법재판소가지역주의혹은소지역주의를우려하여지방정당을불허한다는주장은민주주의와정치적자유를과도하게제한한것이라여겨진다. 두번째로, 군소정당에대해서헌법재판소는의회내안정적다수세력을확보하는것이필요하므로군소정당을불허한정당법은합리적인제한이라보았다. 그런데헌법재판소가언급한의회란어느의회를말하는가? 국회인가지방의회인가아니면둘다인가? 먼저, 국회를의미한다면, 군소정당을허용하여국회가다당체계가된다는헌법재판소

240 제 6 호 의판단은군소정당이선거에서새누리당과새정치민주연합을이기고당선되는상황을상정한다. 그리고그것이다수세력확보를위협할정도라면국회의석 300석중상당수의석을지방정당이각지역별로각개진출하여선거에서승리하는것을상정한다. 이것은비현실적인과도한정치적해석이다. 그이유는영호남과충청권, 그리고수도권에서새누리당과새정치민주연합의아성을무너뜨릴정도의군소정당들이선전한다는것인데이것은비현실적이다. 국가수준의입법능력과국가의제에대한이해와정보력, 집권의능력을보았을때, 전국정당을신생군소정당이이기긴어렵다. 다른시나리오를고려할수있다. 즉새누리당과새정치민주연합내부의갈등으로인해정당이분리되거나현직자가탈당하여정당을새롭게구성하는경우이다. 이렇게되면새누리당과새정치민주연합이라는양당체제가다당체제로전환할수있다. 그러나이러한상황을방지하기위해헌법재판소가군소정당을불허한것이라면, 헌법재판소는기성정당의정치적분화를인위적으로막는역할을한것이다. 즉헌법재판소가양대정당의권력유지를이롭게한것이다. 이것은정당체계구성이국민의주권에달려있다는국민주권을왜곡시키고헌법재판소가정당체계구성에영향력을행사한것이된다. 다음으로의회가지방의회라면지방정당의허용으로지방의회내다양한군소정당들이등장하여다양한정당체계가만들어질수있다. 지역에따라양당체제로정착된곳이있을수있고, 온건한다당제혹은극단적다당제로정착된곳이있을수있다. 그런데현실적으로두개의거대정당이지방정치에서정치자원을독점혹은과점하기때문에신생정당들이다수등장하기는어렵다. 그럼에도극단적다당제가형성된경우를고려해도큰문제는없다. 극단적다당제는지방정치에서새로운실험으로여겨질수있으며, 헌법재판소가우려하는의회내다수세력이부재로인한국가불안정은일어날수없다. 혹이어지방정부의불안정이발생할수있다. 하지만이러한상황은지방정치내구성원특히주민들의관심과참여, 그리고책임과결정에맡겨야하는정치과정이다. 또한, 현행정당정치제도에는극단적다당제를방지하는제도들이있다. 현행공직선거법에의하면비례대표지방의회선거에서의석을할당받기위해서는득표율이 5% 이상되어야한다. 이규정을적용한다면, 지방의회선거에서 5% 이하로득표한지방정당은의석을할당받지못하게된다. 만약이러한규정하에서도극단적다당제가형성된다면이규정을개정하여 7% 나 10% 를상향조정할수있다. 그러나실제적으로 5% 기준하에서도새누리당이나새정치민주연합과같은주요정당의존재와녹색당, 정의당등을고려할때지방정당의등장으로극단적다당제를형성할가능성은높지않다고하겠다. 정치학특히정치과정에관한연구는국민의투입에대한세밀한제도화, 혹은갈등의

지방정당의법제화방향 241 제도화를위해장기적인경험적이론적연구를수행하며축적되어왔다. 정당정치, 정당경쟁, 그리고정당체계와정당연합은대의제민주주의를위한핵심적작동기제이다. 지방정치에서도정당정치의제도화가이루어질필요가있다. 정당설립규정을완화하거나설립규정을삭제하여자유롭게정당을설립하고정당경쟁이이루어지며, 정당의당원모집과득표율에따라정당보조금이지급된다면, 한국의정치는새로운국면을맞게될것이다. 그국면은지방정치에서의대의제정치의온전한실현이라말할수있다. 지방정당의허용이극단적다당제로인한혼란을우려하지만, 극단적다당제가형성될가능성이그리높지않다. 새누리당과새정치민주연합을비롯한주요정당들이기존권력구조를형성하고있어권력구조가새롭게재편되기가어려우며, 동시에정치자금법과공직선거법과같은기존의제도가현재구조를지탱하는역할을하고있기때문이다. 지방정당의허용을통한가장큰자극은기존정당에게미칠것이다. 전국정당들이지방정치에서정책기능과조직기능을미미하게수행하고있는현실에서지방정당의등장은전국정당의지방조직변화에큰자극이될것이다. 지방정당과전국정당이지방선거에서공정하게경쟁하며지방의정책과지방정치인을평가할수있는기회를주민에게제공하고, 정책경쟁을하는변화가지방정당의허용을통해도래할수있다. V. 결론 지방정당은지방정부수준에서대의제정치를활성화하여주민의투입과지방정부의의사결정의정치과정전체를새롭게하며, 주민들이정치적지성을함양하는기회를제공할수있다. 중앙정치에서정당정치가민주주의를실현하는중요한제도인것처럼, 지방정치에서지방정당은필수적인민주주의제도이다. 한국에서지방정당의허용은지방차원에서의정치적투입과정을제도화하는제도적조치이며, 나아가한국민주주의의가장큰문제로지목되어온국민들의정치적지성을성장시키고성숙시키는필수적조치이다. 이러한관점하에지방정당을제도적으로허용하는법제화방향을제시하였다. 지방정당의공천범위는지방정당으로하되법으로정하기보다는지방정당이유권자로부터얻는지지와정당의조직력에의해결정되도록하는비법제화방향을제시하였다. 또한, 지방정당의자립기반을제공하고지방정당과전국정당

242 제 6 호 사이의정당한경쟁을실현하기위하여지방정당에대한국고보조금지급의원칙과방안을제시하였다. 국고보조금지급의균형의원칙, 당비에근거한자립의원칙, 그리고국민이지지한득표율을기준으로지급하는성과의원칙이다. 세가지원칙에의거하여정당의경상보조금은당원들이보낸당비에대한매칭펀드로지급하고선거보조금은득표율에따라지급하는안을제시하였다. 특히지방정당은지방선거에후보를출마시키는것으로한정하고, 지방선거의보조금은광역과기초비례대표의원선거에서정당이득표한비율에따라지급하는방안을제시하였다. 이방안을통해전국정당과지방정당이동등하게성과에의해국고보조금을지급받도록하였다. 마지막으로지방정당을허용하기위한정당설립의규정완화혹은설립규정의삭제를주장하며, 정당설립규정의완화혹은폐지시헌법재판소가우려하는지역정당과군소정당의문제에대하여반론을제시하였다. 지방정당의허용은지방정치에서대의제정치의완성이며, 지역정당문제는오히려지방정당의허용을통해해소될수있고, 군소정당에의한극단적다당제의문제는지방정치의자연스런과정으로이해하여정치과정론의피드백과정을통해해소될수있음을주장하였다. 정당법으로결사의자유를제한하기시작한것은제3공화국박정희대통령시기부터이다. 과거와달리현재는국민의정치의식이향상되었고, 시민사회의정치적참여가모든면에서정당화되고허용되고있다. 그런데유독지방정치차원에서지방정당은중앙의주요정당에비해역차별을받고있다. 설립의자유와국고보조금의지급모두에서중앙의주요정당은카르텔정당체제의특혜를유지해오고있다. 이제는동등한정당경쟁의실현, 지방정치차원에서의선거정치와정당정치로집약되는대의제정치를지방정치에서도허용해야할시점이라여겨진다. 지방정당이가능할때지방자치의두가지효과인자원배분의효율성과주민의정치적지성의성장과성숙이실현될것이며나아가지방자치가한국의민주주의를심화시키고발전시킬수있을것이다.

지방정당의법제화방향 243 참 고 문 헌 강명구. 2000. 시민사회가바라본지방정치민주화 : 현황과대안모색. 한국행정학회 2000년도기획세미나발표논문집 1-18. 강신구. 2014. 지방선거 : 지방정부의구성을위한것인가? 중앙정치의대리전인가? OUGHTOPIA 29(2). 65-95. 강원택. 2010. 폐쇄적지역정당구조와정치개혁 : 지방정치를중심으로. 한국정치연구 19(1). 1-19. a. 2015. 총론 : 지방자치를보는새로운시각. 한국지방자치의현실과개혁과제. 서울 : 사회평론아카데미. b. 2015. 제한적정당경쟁과정당활동의규제 : 정당법의기원과변천을중심으로. 한국정당학회보 14(2). 5-32. 김민전. 2003. 정치자금제도와정당정치 : 미, 영, 독, 일 4개국비교연구. 한국정당학회보 2(1). 147-175. 김용복. 2009. 지방정치와정당의역할 : 연구의범위와쟁점. 지역사회연구 17(4). 31-52. 박종민 배병룡 유재원 최승범 최홍석. 2001. 한국지방민주주의와도시정치문화. 한국정치학회보 35(1). 191-209. 서복경. 2014. 한국정치결사제한체제의역사적기원. 동향과전망 90. 120-152. 안청시. 2002. 한국지방선거에는지방이안보인다 : 2006년제4회전국동시지방선거연구. 서울 : 집문당. 유재원. 2003. 시민참여의확대방안 : 참여민주주의의시각에서. 한국정책과학학회보 7(2). 105-126. 유재일 정상호. 2009. 지방정치에서정당정치의위상과과제. 한국과국제정치 64. 149-177. 이명남. 2000. 정당의공공성 : 정책과국고보조금. 21세기정치학회보 10(2). 1-24. 장훈. 2003. 카르텔정당체제의형성과발전 : 민주화이후한국의경우. 한국과국제정치 19(4). 31-59. 조소영. 2015. 국가보조금의합리적개선방안에관한고찰. 공법연구 16(1). 3-26. 최병대. 2013. 중앙과지방의상생을위한지방분권. 의정연구 19(1). 5-38. 최장집. 2009. 초판 2002년. 민주화이후의민주주의. 서울 : 후마니타스. 하세헌. 2012. 지방정당대두와일본지방정치활성화. 일본연구논총 35. 61-92. 헌법재판소. 2006. 정당법제25조등위헌확인. 2004헌마246 전원재판부 (2006.3.30). Boogers, Marcel, and Gerrit Voerman. 2010. Independent Local Political Parties in the Netherlands. Local Governments Studies 36(1). 75-90. Hirano, Shigeo, James M. Snyder and Jr. 2007. The Decline of Third Party Voting in the

244 제 6 호 United States. The Journal of Politics 69(1). 1-16. Madison, James. 1999. The Federalist Papers, No.10. In Alexander Hailiton, James Madison, and John Jay. Edited by Clinton Rossiter and with the Instruction and Note by Charles R. Kesler. New York: Penguin Putnam Inc. Mill, John Staut. 1958. Considerations on Representative Government. Edited by Currin V. Shields. The Library of Liberal Arts, No.71. Sartori, Giovanni. 1976. Parties and Party Systems: A Framework for analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Tocqueville, A. 2000. Democracy in America. Translated and edited by Harvey C. Mansfield and Delba Winthrop. Chicago: The University of Chicago Press. 연합뉴스, 2015.05.20. 경남도학교무상급식의무화조례는위법. 중앙선거관리위원회선거통계시스템 (http://info.nec.go.kr/). 지방자치발전위원회홈페이지 (www.clad.go.kr). 접수일자 : 2015 년 10 월 5 일, 심사일자 : 2015 년 10 월 19 일, 게재확정일 : 2015 년 11 월 9 일

지방정당의법제화방향 245 [ Abstract ] The Guidelines of Legalization on Local Parties Kim, Beomsoo Yonsei University This research suggests institutional principles about local party law in Korea. A local party offers denizens the opportunities where they can experience political associations so that they could become virtuous citizens. And, local parties heighten the level of the institutional competitions so as to contribute the consolidation of representative democracy in Korea. Offering the political freedom and heightening the political competitions are not only the principles but also the effect of local parties. The two principles can be applied in the party law. Firstly, a range of a party nomination needs to be determined by level of the support from voters. Second, the government grant for parties observe three rules such as balancing between parties, self-costing by party membership fee, and deciding by turnout rates. Thirdly, I analyze the argument of Constitutional Court of Korea s verdict about the local party issue and legitimize obliterating or lowering the code of party permission. Keyword: local party, political freedom, party competition, party subsidies, party law

選擧硏究 발행에관한규정 247 選擧硏究 발행에관한규정 I. 選擧硏究 의발간규정 1. 選擧硏究 는정치제도선진화에필요한선거 정당 정치자금제도관련학술연구논문을수집하여발간한다. 2. 選擧硏究 는매년 12월 31일자로, 연 1회발간함을원칙으로한다 (2013. 12. 31. 현재규정, 발행횟수조정될수있음 ). II. 편집위원회구성및운영 1. 편집위원회는위원장을포함하여 11인이내의위원으로구성한다. 2. 편집위원회위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 은중앙선거관리위원회선거정책실장이된다. 3. 편집위원회위원 ( 이하 편집위원 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는사람중에서위원장이위촉하되, 다음의 (2) 에해당하는사람을 6인이상위촉하여야한다. (1) 선거관리위원회에근무하는 4급이상공무원 (2) 법학 정치학등에관하여전문적인지식과경험이있는사람 4. 편집위원의임기는 3년으로하되, 연임할수있다. 5. 편집위원회는 選擧硏究 에게재할논문등에관하여게재여부의결정과편집에관한사항을심의및결정한다. III. 논문작성및제출 1. 選擧硏究 에게재할논문은독창성을갖추어야하며다른학술지에게재되었거나게재신청되지아니한것이어야한다. 2. 選擧硏究 에게재된논문의저작권은중앙선거관리위원회가갖는다.

248 제 6 호 3. 논문제출자는제출된논문이최종심사에통과하여게재되면중앙선거관리위원회가그논문의저작권을갖는데동의하여야한다. IV. 논문심사 1. 심사의뢰편집위원회는제출된각논문의특성등을고려하여심사에적합하다고인정되는 3인의심사위원을위촉하여논문심사를의뢰한다. 2. 심사기준 : 심사위원은다음각호의기준에따라심사를한다. (1) 논문체계와내용의적합성 (2) 연구내용의독창성 (3) 연구방법의적절성 (4) 논문구성의논리성 (5) 연구결과의기여도 (6) 참고문헌과인용의적절성 3. 심사결과보고및게재여부결정 (1) 심사위원은 2. 의심사기준에따라심사한후그결과를편집위원회에보고하고, 편집위원회는심사결과를반영하여다음각호와같이결정한다. 가. 게재 : 수정또는보완할필요가없는경우나. 수정후게재 : 간단한수정및보완이필요한때다. 게재유보 : 주요논지와관련된부분의수정이필요한때라. 게재불가 : 전면적인수정이없이는게재가불가능할때 (2) 편집위원회는 수정후게재 또는 게재유보 결정을받은논문에대해서제출자에게기한을정하여수정 보완을요구하여야한다. 다만, 발간일정수정이나보완이불가능할경우요구하지아니할수있다. (3) 수정후게재 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면위원장이검토한후게재여부를결정한다. (4) 게재유보 로결정된논문은논문제출자가수정하여다시제출하면편집위원회가재심사를통하여게재여부를결정한다.

選擧硏究 발행에관한규정 249 V. 연구윤리 1. 연구부정행위 (1) 연구부정행위 란 選擧硏究 에게재한논문과관련하여고의또는중대한과실로내용을위조 변조 표절하거나부당한중복게재신청또는저자표시를하는것등을말한다. (2) 용어의정의는다음과같다. 가. 위조 란자료나연구결과등을허위로만드는것을말한다. 나. 변조 란연구와관련된자료, 과정, 결과등을인위적으로조작하거나임의변형 삭제함으로써연구결과를왜곡하는것을말한다. 다. 표절 이란타인의아이디어, 연구과정및연구결과등을적절한출처표시없이부당하게게재하는행위를말한다. 라. 부당한중복게재신청 이란자신의논문이다른학술지등에게재되었거나게재신청된사실을숨기고 選擧硏究 에게재신청하는것을말한다. 마. 부당한저자표시 란연구내용또는결과에대하여학술적공헌또는기여를한사람에게정당한이유없이논문저자자격을부여하지않거나, 학술적공헌또는기여를하지않은자에게감사의표시또는예우등을이유로논문저자자격을부여하는행위를말한다. 2. 연구부정행위심사 결정 (1) 편집위원회는 選擧硏究 에게재되었거나게재될논문을대상으로 1. 의연구부정행위규정에따른연구부정행위여부를심사하고결정한다. (2) 편집위원회는연구부정행위가있는것으로결정된논문에대해서는그사실을해당논문제출자에게통보한다. (3) 연구부정행위결정에불복이있는논문제출자는그통보를받은날부터 3일이내에편집위원회에이의를신청할수있다. (4) 편집위원회는편집위원중 3인을지정하여연구부정행위심사위원회를구성한후이의신청의인용여부를심사하고결정한다. (5) 편집위원회는 (4) 에따른결정이있은후즉시그결과를이의신청자에게통보하여야한다. 3. 연구부정행위제재 (1) 연구부정행위를한논문제출자는향후 5년간 選擧硏究 에논문게재를신청할수없다.

250 제 6 호 (2) 논문게재이후연구부정행위로결정을받은논문은공식적으로취소되며, 게재취소사실을공지한다. VI. 편집위원및심사위원윤리 1. 편집위원과심사위원은논문심사및결정에있어서엄격한객관성과공정성을유지하여야하며, 選擧硏究 의전문성제고를위하여노력하여야한다. 2. 1. 의규정을위반한경우위원장은편집위원회의동의를얻어해당편집위원또는심사위원을해촉할수있다.

원고작성요령 251 원고작성요령 I. 원고의구성 1. 원고는표지, 국문및영문의제목 저자 요약 주제어, 본문, 각주, 참고문헌, 표및그림으로구성된다. 2. 표지는논문의제목과저자이름, 소속, 전화번호, 이메일주소를적는다 ( 저자는제1저자를제일처음명기하며공동저자는논문기여도를고려하여가나다순서로명기한다 ). 3. 본문은새로운면에서제목을쓴후시작한다. 본문의장, 절, 항의번호는 Ⅰ, 2, 3), (4), 가 ), ( 나 ), i) 의예에따라순차적으로매긴다. 4. 인용저서나논문은본문가운데 저자연도, ( 필요한경우 ) 쪽수 ) 의형식을사용한다. 5. 각주는본문에대한추가적인설명이나관련된논의의소개가꼭필요한경우에한하며가능한한짧게한다. 각주내에서각주의번호는본문좌단과일치시키되둘째줄부터는첫째줄각주번호뒤에나오는첫글자와일치시킨다. 6. 참고문헌은새로운면에서 < 참고문헌 > 이라는제목을단후시작한다. 7. 표와그림은본문내해당위치에 < 표 1> 혹은 < 그림 1> 과같은형식으로순서를매겨삽입한다. 표나그림의출처는표나그림의바로아래에 출처 : 라고쓴후기재한다. 8. 원고작성의세부지침은다음과같다. 1) 글꼴 : 제목 ( 굴림 ), 요약 ( 중고딕 ), 장 ( 견명조 ), 절 ( 굴림 ), 항 ( 굴림 ), 목 ( 굴림 ), 본문 ( 신명조 ), 참고문헌 ( 견명조 ), 2) 글자크기 : 제목 20, 요약 9.5, 장 15, 절 15. 항 13, 목 10.5, 본문 10, 참고문헌 10( 장평 100, 자간 0) 3) 편집모양 : 위쪽 20, 아래쪽 20, 왼쪽 30, 오른쪽 30, 머리말 12, 꼬리말 12, 제본 0 4) 문단모양 : 왼쪽 0, 오른쪽 0, 줄간격 160, 문단위 0, 문단아래 0, 들여쓰기 3, 정렬방식양쪽혼합, 낱말방식 0

252 제 6 호 II. 출전표시요령 1. 출전은본문및각주의적당한위치에괄호하고그속에저자의성 ( 한글로표기된한국, 중국은성명 ), 출판연도, 필요한경우면수를적어서표시한다. 2. 같은문헌을다시언급하는경우에도처음과같은요령으로처리한다. 혼란을야기할수있는 같은글, 같은책, 앞의글, 앞의책 등의표현은사용하지않는다. 3. 구체적인예는다음과같다. 1) 저자명이글 ( 본문과각주 ) 에나와있는경우는괄호하고그속에출판연도를표시한다. 예 ) 홍길동 (1996) 은 2) 단외국문헌의경우는괄호속에외국어로표기된성과출판연도를함께표기한다. 예 ) 무어 (Moore 1966) 는 3) 저자명이글에나와있지않은경우는성 ( 한국어로표기된한국인명과한자로표기된중국명 ) 과출판연도를괄호속에표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992), (Moore 1966) 4) 면수는필요한경우출판연도다음에쉼표를하고숫자만표기한다. 예 ) ( 홍길동 1992, 22) 5) 저자가 2명이상인경우는한저자의이름만표기하고한칸을띄운다음 외 를붙여저자가두사람이상임을나타낸다. 예 ) ( 허영외 1995) 6) 한번에여러문헌을언급해야하는경우에는한괄호안에서세미콜론으로나누어언급한다. 예 ) ( 홍길동 2000, 18; 허생 2005, 46) 7) 대법원판결의경우예 ) 대법원 2005.12.25선고. 다 판결( 결정 ). 8) 헌법재판소판결은예 ) 헌재 2005.12.25.2005헌바 결정. III. 참고문헌작성요령 1. 참고문헌은본문과각주에서언급된모든문헌의자세한문헌정보를 < 참고문헌 > 에서밝힌다. 본문과각주에서언급되지않은문헌은포함시키지않는다. 2. 각문헌은한글문헌, 로마자로표기되는구미어문헌, 기타언어 ( 일본어, 중국어, 러시아어등 ) 문헌순으로배치하며한글저자명은가나다순으로, 로마자저자명은알파벳순으로, 기타언어저자명은발음을괄호안에부기하고, 이를가나다순으

원고작성요령 253 로배열한다. 3. 같은저자의여러문헌은연도순으로배치하며, 같은해에발행된문헌이둘이상일경우에는글에서언급된순서에따라발행연도뒤에 a, b, c로구분한다. 4. 각각의문헌은다음의구체적인예에서제시된형식에따라작성한다. 1) 논문, 기사등은따옴표 ( ) 로, 저서는인도 유럽어의경우는이탤릭체로, 한글 일본 중국어 한문인경우는이중꺽쇠 ( ) 로표시한다. 2) 페이지는숫자만표기한다. 3) 각문헌의첫줄은다섯칸내어쓴다 (hanging indentation). 가. 저서김용호. 2001. 한국정당정치의이해. 서울 : 나남출판. Rohde, David W. 1991. Parties and Leaders in the Postreform House. Chicago: University of Chicago Press. 나. 학술지논문, 기명기사정진민. 2000. 1980년대이후미국정당정치의변화 : 정당일체감과세대요인을중심으로. 한국정치학회보 34-1. 237-254. Jilberto, Alex E. Fernandez. 1991. Military Bureaucracy, Political Opposition and Democratic Transition. Latin American Perspectives 18, No.1. 32-65. 다. 학회에서발표한논문 (proceeding) 의경우김민주. 1988. 한국민주주의와시민사회이론. 한국정치학회춘계학술대회. 서울. 5월 Haggard, Stephen. 1996. Democratization and Economic Performance in Korea. International Science Association. San Diego. U.S.A. September. 라. 학위논문홍길동. 1995. 조선후기민란의도덕경제. 집현대학교박사학위논문. Doe, John. 1988. The Social Banditry in Late Imperial China. Ph. D. Diss., Robin Hood University. 마. 편집된책속의글 (1) 편집자가밝혀진경우장노자. 1991. 국가권력과시민사회. 김서방 연놀부 이어도편. 국가

254 제 6 호 이론의재조명. 232-264. 서울 : 호박사. Nie, Norman H. Sidney Verba, and John R. Petrocik. 1993. The Decline of Partisanship. Classics in Voting Behavior. Richard G. Niemi and Herbert F. Wesiberg, eds. Washington D.C. Congressional Quarterly Inc. (2) 편집자가밝혀지지않은경우관중. 1992. 자본주의발전과정치적민주주의 : 몇가지이론적문제. 조직자본주의의정치. 261-309. 서울 : 집현연구소. 바. 인터넷자료이용 (1) 제작자, 제작연도, 주제명, 웹주소 ( 검색일자 ) 순으로한다. 홍길동. 1996. 한국의통일정책. http://taejon.ac.kr/kildong/kk0101. html( 검색일 : 2012.2.5) (2) 분량이많은경우, 인용부분이페이지로표시되지않기때문에오른쪽바의위치로표시한다. 예를들어, (1/10 Bar) 의뜻은인터넷전체자료의십분의일에해당한다는뜻이다. 홍길동. 1996. 한국의통일정책. http://taejon.ac.kr/kildong/kk0101. html( 검색일 : 2012.2.5). (1/10 Bar). IV. 기타사항 1. 논문은한글사용을원칙으로한다. 한자는혼란의우려가있을경우사용하되한글을먼저쓰고괄호속에한자를부기한다. 예 ) 지체주의 ( 肢體主義 ) 2. 통일된역어가존재하지않는외래용어의경우처음에한하여한글역어를적고괄호안에외래용어를부기한다. 예 ) 조합주의 (corporatism) 3. 외국인명은외래어표기법기준에따라현지발음대로표기하며처음에한하여한글표기에이어괄호속에원어명을부기한다. 예 ) 마오쩌둥 ( 毛澤東 ), 애덤스미스 (Adam Smith)

편집위원회 위원장 : 윤석근중앙선거관리위원회선거정책실장 위원 : 김명숙상지대학교교수김상겸동국대학교교수박명호동국대학교교수유진숙배재대학교교수조성환경기대학교교수조소영부산대학교교수조정관전남대학교교수하세헌경북대학교교수강효국제주특별자치도선거관리위원회관리과장장재영중앙선거관리위원회법제과장 본지에실린논문에제시된논지와견해는저자개인의것이며, 중앙선거관리위원회의공식입장과무관함을밝힙니다.

(2015 년통권제 6 호 ) 인쇄 2015 년 12 월 14 일발행 2015 년 12 월 21 일발행처 중앙선거관리위원회 (www.nec.go.kr) 주소 경기도과천시홍촌말로 44 전화 (031)503-1114 인쇄처 도서출판오름 (oruem9123@naver.com) ISSN 2287-5212 ( 비매품 )

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