KIPA 연구보고서 2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 김성근
참여연구진 연구책임자 김성근부연구위원 연구참여자 원지연연구보조원 연구운영실무협의회위원 ( 가나다순 ) 장현주교수 ( 한국외대 ) 조성배박사 ( 공생기반연구소 ) 조은영부장 ( 국민대통합위원회갈등예방부 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.
발간사 2000년대들어공공갈등이점차부각되면서갈등해결을위한갖가지노력이계속되고있기는하지만, 많은경우공공갈등이해결되었다는의미를명확하게이해하기가어려운경우가많습니다. 특별히올해완공된제주해군기지건설을둘러싼갈등을가만히살펴보자면정부의공익적인노력에도불구하고이갈등이적절하게해결되었는가라는질문에긍정적으로대답하기어려운점이많습니다. 계속되는언론의보고나학계의관심을보면이갈등은그정책적목표를분명히달성하였음에도불구하고여전히해결되지못한갈등으로인식되고있는듯합니다. 이러한시기에본연구는제주해군기지건설을둘러싼갈등을분석하여갈등이해결되었다는말의정확한의미를찾아보기위해기획되었습니다. 따라서본연구는전사회적여론, 밀접한이해관계를가지고있는제주도민, 직접적이해당사자인강정마을주민의다양한차원에서갈등의해결이란어떤의미로이해되는지를경험적으로분석하려고노력하였습니다. 본연구의성과는결국갈등관련실무자들이최종적으로평가할수있게되겠지만, 다양한분석을통해제시된여러견해들이갈등해결의의미를밝히는조그만계기가될수있으면좋겠다는바램가져봅니다. 이연구를수행하기위해수고해준김성근박사와연구운영실무협의회의장현주교 수, 조은영부장, 조성배박사께특별히감사말씀드리며, 연구의질을높이기위해 아낌없는조언을제공해주신외부전문가들의노고에도진심으로감사드립니다. 2016년 12월한국행정연구원원장정윤수
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 [ 김성근 ] 제 1 절연구목적및내용 4 제2절연구방법론 7 1. 사례연구방법론 7 2. 텍스트마이닝 9 제3절연구의흐름 15 제 2 장공공갈등해결에관한이해 [ 김성근 ] 제 1 절공공갈등과관련된선행연구의흐름 18 제2절공공갈등해결의개념과관련된선행연구 26 1. 갈등당사들의입장차이 30 2. 과정의실질적인의미에대한이해차이 33 3. 공공갈등해결의정도 36 4. 갈등해결을통해달성된가치 37 제3절소결 47 제 3 장사례분석 [ 김성근 ] 제 1 절제주강정마을해군기지사례소개 56 1. 시기별강정마을해군기지건설과정 58 제 2 절사회적결과분석 63 1. 전체자료기초분석 63 2. 연도에따른기초분석 74 iv
CONTENTS 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 3. 전체자료연관성분석 90 4. 연도별자료연관성분석 97 5. 전체자료주제분석 (topic analysis) 116 6. 연도별자료주제분석 121 7. 소결 124 제3절제주도민들의견설문분석결과 126 1. 설문조사개요 126 2. 설문조사결과의분석 128 3. 소결 143 제4절이해당사자들에대한분석 144 1. 이해당사자의접근 144 2. 면접결과의분석 145 3. 소결 151 제5절분석결과요약 153 1. 제주해군기지사례에대한사회적인식 153 2. 제주도민들의인식에대한설문조사결과 154 3. 이해당사자들의면접결과 155 제 4 장갈등해결에대한재고찰 [ 김성근 ] 제1절갈등해결과정과갈등해결 159 1. 이상적갈등해결과정에대한개념적논의 159 2. 비교분석을통한갈등해결과정의고찰 164 3. 소결 177 제2절사회적결과들과갈등해결 179 제 3 절갈등해결의개념재정립 186 v
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 5 장결론 [ 김성근 ] 제 1 절연구의요약 190 제 2 절정책적시사점 197 참고문헌 _ 201 부록 _ 213 < 첨부 1> 설문조사질문지 214 < 첨부 2> 연도별 wordcloud 231 < 첨부 3> 근접중심성그래프 238 < 첨부 4> 연도별교차검증결과 241 vi
표목차 < 표 2-1> 갈등해결의정의를위한기준들 47 < 표 3-1> 제주도강정마을해군기지건설추진일지요약 57 < 표 3-2> 높은빈도로나타나는단어들 65 < 표 3-3> 각주제어와관계가밀접한단어들 68 < 표 3-4> 연관성분석결과 93 < 표 3-5> 연관분석-2011 년이전 98 < 표 3-6> 연관성분석-2011 년 102 < 표 3-7> 연관성분석-2012 년 105 < 표 3-8> 연관성분석-2013 년 108 < 표 3-9> 연관성분석-2014 년 112 < 표 3-10> 연관성분석-2015/6 년 115 < 표 3-11> 주제개수별혼잡도평균 118 < 표 3-12> 각주제를드러내는개념어들 120 < 표 3-13> 각주제를드러내는개념어들 121 < 표 3-14> 응답자들의인구통계학적정보 127 < 표 3-15> 해군기지건설사례관련된일반적의견설문결과 128 < 표 3-16> 갈등해결에대한판단의견설문결과 130 < 표 4-1> 이상적인갈등해결과정에비추어본제주해군기지사례 165 < 표 4-2> 갈등해결을통해달성될수있는가치에의한갈등해결평가 180 < 표 4-3> 제주해군기지건설정책결과의분류 186 vii
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림목차 < 그림 1-1> 텍스트데이터의사전처리분류그림 12 < 그림 1-2> 연구흐름도 15 < 그림 3-1> 주요단어들의빈도분석 64 < 그림 3-2> 워드클라우드 67 < 그림 3-3> 단어들간의연결과강도 73 < 그림 3-4> 2011 년주요단어들의빈도분석 75 < 그림 3-5> 단어들간의연결과강도-2011 년이전시기 78 < 그림 3-6> 단어들간의연결과강도-2011 년 79 < 그림 3-7> 단어들간의연결과강도-2012 년 80 < 그림 3-8> 단어들간의연결과강도-2013 년 82 < 그림 3-9> 단어들간의연결과강도-2014 년 84 < 그림 3-10> 단어들간의연결과강도-2015 년 85 < 그림 3-11> 단어들간의연결과강도-2016 년 86 < 그림 3-12> SNS 자료의 wordcloud 88 < 그림 3-13> SNS 데이터단어연결망 89 < 그림 3-14> 연관성분석결과그래프-전체데이터 95 < 그림 3-15> 평행좌표그래프 - 전체데이터 97 < 그림 3-16> 연관성분석결과그래프-2011 년이전 100 < 그림 3-17> 평행좌표그래프-2011 년이전 101 < 그림 3-18> 연관성분석결과그래프-2011 년 103 < 그림 3-19> 평행좌표그래프-2011 년이전 104 < 그림 3-20> 연관성분석결과그래프-2012 년 106 < 그림 3-21> 평행좌표그래프-2012 년 107 < 그림 3-22> 연관성분석결과그래프-2013 년 110 < 그림 3-23> 평행좌표그래프-2013 년 111 < 그림 3-24> 연관성분석결과그래프-2014 년 113 viii
< 그림 3-25> 평행좌표그래프-2014 년 114 < 그림 3-26> 전체자료교차분석결과 118 < 그림 3-27> 주제를나타내는단어개수 119 < 그림 3-28> 해결로보는이유-1 순위 132 < 그림 3-29> 해결로보는이유-2 순위 133 < 그림 3-30> 이유에동의하는정도 134 < 그림 3-31> 해결이아니라고보는이유-1 순위 135 < 그림 3-32> 해결이아니라고보는이유-2 순위 136 < 그림 3-33> 정부신뢰도하락의이유 137 < 그림 3-34> 주민의견미반영의이유 138 < 그림 3-35> 이념대립지속의이유 139 < 그림 3-36> 비합법적절차의이유 140 < 그림 3-37> 지역공동체와해의이유 141 < 그림 3-38> 경제적이익불균등의이유 142 < 그림 4-1> 이상적인갈등해결의과정 160 ix
국문요약 1. 연구필요성및목적 갈등에대한시각의변화로갈등해결이강조되고있음 기존의갈등에대한시각이갈등을단순히피하거나없애야할상황으로간주하는것과다른방향으로의인식이요구되고있음 - 실질적으로갈등사안들을둘러싼이해관계가상당히복잡하다는사실이발견되면서점점더갈등은관리의대상이며다양한의견의반영을통한 해결 을필요로하는개념임이알려짐 공공갈등에대한연구에서공공갈등의해결에관한논의는상당히작은부분만을차지하고있음 - 주로갈등의원인을규명하고그원인들을제거하는과정을거치면자연스럽게 해결 에도달하는것으로단순하게가정하는경우가많음 - 그러나갈등사안들의이해관계가복잡해지고수많은이해관계자들이등장하게되면서이렇게단순한논의는실질적으로의미를상실하게되었음 누구의입장에서해결된것인가? 라는질문에대답하기가간단하지않음 갈등의원인을제거하는것이불가능한사례인경우이해관계자들의합의를거쳐관련된많은사람들이수용할수있는결정을내리 x
국문요약 게된경우 해결 이라고할수있음 그럼에도불구하고실무자의입장에서갈등에대한시각은크게변하지 않았음 갈등을직면하게된실무자들은여전히갈등을소멸되어야할어떤문제로인식하는경우가많음 - 실제로많은사안들은갈등을 없애는 종류의것이라고할수없음 : 환경과관련한갈등은환경개발과보전이라는입장사이의갈등인경우가대부분인데, 이차이를없앨방법은없음 갈등과갈등해결에대한시각을바꿀필요가있음 갈등해결은적어도두가지문제의식에의한질문들을충분히고려한후에야정의할수있음 - 사회전반적으로갈등의해결이어떻게인식되고있는가? 단순한비용편익분석에입각한결과만을중심으로하여논의하는일은오히려다른종류의갈등을불러일으키는일이될수있음 다양한이해관계자의입장과인식을충분히고려하여야만갈등의해결에대한동의를얻기쉬울뿐더러이후갈등에대처하기위한여러시사점을얻을수있음 - 갈등사안과밀접하게연관되어있는주민들의의견은어떤가? 갈등의해결이란상당히추상적인개념인데반해갈등과관련된여러가지부작용들을실제로경험하는주민들의입장에서는대단히구체적으로표현되게됨 본연구는위의두가지문제의식에입각하여제주해군기지사례를중 심으로분석해보려고함 xi
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 - 전사회적인의견과제주도민들의의견, 그리고마을주민들의의견을모두반영하여분석할것임 - 이를위하여웹상에서찾을수있는거의모든문서를수집하여텍스트마이닝분석, 제주도민을대상으로한설문조사, 마을주민에대한직접심층인터뷰의세가지방법론이동시에사용될것임 2. 공공갈등해결에관한이해 공공갈등해결의개념과관련된선행연구 갈등해결에대한보다공식적인정의를내리고자했던연구들 - Susskind & Ozawa (1983): 공정성, 효율성, 합의의지속가능성등의조건이갖추어져야함을강조 - Bingham (1986): 충분한정보를바탕으로이루어진합의와합의에이르는과정의공정성과효율성중시 - 은재호외 (2011): 공익의극대화, 사업의내용적합리성, 합의내용에대한만족과합의후우호적인관계유지등강조 - 이수장 (2006): 다양한차원에서합의에이르기위한의사소통의중요성강조 잠정적인갈등해결의정의 - 이해관계자들이갈등의원인이되는이슈에대한민주적합의과정을거쳐상호이득을취할수있는결론에도달하는것 - 절차적측면 : 갈등당사자들의자발적합의형성강조 - 결과적측면 : 상호만족할수있고이득을취할수있는합의강조 xii
국문요약 공공갈등의해결을정의하기위한다양한기준들 판단기준 기준에따른질문들 1 갈등당사자들의입장차이 누구의입장에서해결되었다고할수있는가? 2 과정의실질적인의미에대한이해차이 과정의충실성이어느정도있는가? 미리정해진과정을모두거친것만으로충분한가? 3 공공갈등해결의정도 문제가되는갈등이어느정도해결되었다고할수있는가? 4 갈등해결을통해달성된가치 궁극적으로어떤가치들이구현되었는가? 1) 갈등당사자간의신뢰구축 갈등이후정부와국민사이에신뢰감이형성되었는가? 2) 참여거버넌스확대 3) 사회적연대감의형성 갈등이후국민들이정책결정이나집행과정에참여할기제가마련되었는가? 갈등이사회문제에대한인식을새롭게변화시켰는가? 그결과사회적연대감이향상되었는가? 4) 공공정책의정당성확보 공공정책이보다확고한기반위에서집행되게되었는가? 5) 문화심리적안정 6) 경제적가치 갈등이후국민들의삶에는어떤변화가있었는가? 그변화는문화심리적으로어떤의미를갖는가? 갈등이후편익과비용은어떻게분배되는가? 장기적으로이러한구조가유지될수있는가? 3. 사례분석 제주해군기지건설사례 텍스트마이닝결과 주요단어들의빈도분석결과를보면 평화, 반대 등의단어들이가장자주등장함 - 해군기지관련논의를둘러싸고자주등장하던 안보, 국가 등의단어와 투표, 찬성, 반대 등의단어가또한자주등장 이사안이언론의보도를통해국민들에게전달되었을때는상당한충돌을일으키는문제로인식되었을확률이높음 xiii
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 주요단어들과관계가밀접한단어들을살펴보면정부와강정마을주민사이의의견대립이주로전달됨을알수있음 - 해군기지 는 건설, 강행 과높은상관관계를보이지만, 반대로대화라든가합의와관련된단어는거의보이지않음 - 안보 라는단어도 위협, 찬성, 강화 등의단어와높은상관관계를보이는등대개의언론보도들이이사례에대한한가지인상만을보도하고있었음 단어들의연결망을분석한결과는다음그림과같음 - 해군기지가강정마을에 건설 되는문제와관련하여 주민 들의 반대 를겪고있으며 평화 가그근거로중요하게나타나고있음 - 입장차이를둘러싼의견의교환이존재함을알수있는단어는별로나타나지않음 xiv
국문요약 단어들이함께나타나는패턴을분석한결과를살펴보면매우일관된패턴이드러남 - 건설, 반대, 평화, 강행, 주민, 정부 등의단어가함께나타나는패턴이압도적으로많음 - 결국언론에보도된많은기사들은 평화를이유로건설에반대하는주민과정부의강행 이라는간단한문장으로요약할수있음 주제분석 (topic analysis) 의결과상당히명확한두가지주제만이발견됨 - 첫번째주제는 해군기지, 건설, 정부, 미국, 추진, 해군 등의단어를포함하고있어 해군기지건설지지 라는주제를드러낸것으로판단됨 - 두번째주제는 마을, 반대, 주민, 평화, 투표, 필요 등의단어가포함되어있어 해군기지건설반대 라는주제로판단할수있음 - 이두주제사이의상호작용이나다른종류의주제는모형의적합도를크게낮춤 : 두개의주제만이계속해서전달되는상황 제주해군기지건설갈등을둘러싸고오간대화는기본적인이념차이를확인하는것뿐이었음 - 데이터마이닝으로부터이에관한어떤종류의대화라든가의견교환이있었던모습은확인할수없었음 - 앞에서잠정적으로언급했던갈등해결의모습조차발견되지않는상황이라는잠정적결론을얻을수있음 xv
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 설문조사결과 가장중요한질문인갈등이해결되었다고생각하는가? 라는질문에전체의 10% 만이 그렇다 라고응답함 ( 전체 503명중 51명 ) - 성별, 연령, 거주지, 거주기간등에관계없이 그렇다 라고응답한사람들의비율은비슷한것으로나타남 갈등이해결되었다고생각하는이유를물어본결과는다음과같음 - 1) 기지가이미완성되었기때문에, 2) 주민들의자발적합의가이루어졌기때문에, 3) 지역주민과공동체의결속력이크게변하지않았기때문에, 4) 법과제도적절차에문제가없었기때문에, 5) 주민들의위한보상과복지시설약속등이이루어질것이기때문에 - 기지가이미완성되었기때문에갈등이해결되었다고보는입장에쉽게동의하기는어려움 갈등이해결되지않았다고생각하는이유에대한응답은다음과같음 xvi
국문요약 - 각각의이유에대한세부질문을해본결과는다음과같음 정부신뢰도하락 : 정부의집행절차가상명하달식이었음 주민의견미반영 : 정부와주민간의대화부족 이념대립지속 : 정부와주민간타협부족 비합법적절차 : 주민들의선호조사결과만으로결정되었음 지역공동체와해 : 주민들간반목이심해졌음 경제적이익불균등 : 환경이악화되었음 갈등이해결되지않았다고보는경우가훨씬많은점도그렇지만그이유에있어서도주민의견미반영이라든가정부신뢰도하락, 이념대립지속과같이갈등해결의정의에필요한많은기준들에서만족스럽지못한수준임을확인할수있음 직접심층면접결과 연구의시기상정부나해군측에서면접자를섭외하는일은거의불가능하여마을주민들을면접 해군기지건설과정을세개의시기로나누어질문하였음 - 입지결정과정 강정마을이후보지로선정되는과정에서실질적인절차상의문제발견하고이의제기하였으나받아들여지지않음 애초에강정마을이후보지가된데에대해서도적절한수준의정보를받지못한상태였음 이후의진행과정에서도정확하고신속한정보의공개노력은거의찾아볼수없이사업만계속진행된다는인상을얻음 - 해군기지건설이본격화된 2011년이후 공사가시작된이후로는제주도나해군모두주민들의반대에별로반응을보이지않음 xvii
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 지역주민들의입장이나이해관계를정확하게조사한다거나이해하려는노력도없었다는반응임 - 현재강정마을주민들의상태 마을사람들간의관계악화부터실질적인경제적손실까지여러가지손해들을그저감내해야할상황 정부나해군은이에대해어떤적극적태도도보이지않고있음 전반적으로정부혹은해군과주민사이의상호작용양태가텍스트마이닝을통해얻은결론과잘일치하고있음 - 주민들의반대의견에대한수용이나입장표명이별로없었던것으로드러났음 - 이는결국주민들사이에서감정적인불만상태를야기했으며, 결국주민들내부에서의견이첨예하게대립하는결과를가져옴 4. 갈등해결에대한재고찰 갈등해결과정과갈등해결 이상적인형태의갈등해결과정을상정하여이를제주해군기지건설사례에서수집한증거들과비교 대조함으로써갈등해결과정상의문제점을쉽게발견할수있게됨 아래표는이상적인갈등해결과정에비추어본제주해군기지사례임 xviii
국문요약 이상적갈등해결과정동등한권력위치의이해당사자 제주도해군기지사례에서밝혀진점 - 강정마을주민과해군, 정부이해당사자의권력관계는동등하지않았으며, 권력차이를좁힐수없었음 애초해군기지와관련된여러가지의사결정에서주민이참여할수있는여지자체가아주적었음 마을주민들의위치를강화시킬수있었던제주도청이나의회가큰역할을하지못했음 정보라는측면에서항상우위를점할수있었던정부나해군의입장에서대화나소통에적극적인모습을보이지않았음 정보의적극적교환은거의드러나지않았음을면접이나설문, 텍스트마이닝결과를통해확인할수있음 갈등상황초기필요전제 이해당사자간상호의존성공감대형성근원적이해차이파악 - 주민과해군, 정부는상호의존성관계가필요했으나실제형성된상호의존성은매우낮았음 면접결과상호의존성에대한태도가회의적임을확인 텍스트마이닝결과 2011년이후상호의존성관계개선을위한단어들이나개념이등장하지않음 설문조사결과, 비단마을주민들뿐만아니라제주도민들전반에서도이해관계자들사이에서충분한상호의존성이보이지않았다는사실이잘인식되고있음을알수있음 - 이해당사자간공감대형성을쌓기위한시도나노력자체가매우낮았다고볼수있음 기본적으로해군기지건설장소가강정마을로결정되었다는점을제외하면장소선정의정당성에대한주장이나언급은거의보이지않았음 텍스트마이닝결과노출효과측면에서양적보도는많았으나질적보도수준은낮았음을확인함 제주도민들도정부와강정마을주민들, 혹은제주도민들사이에서특별히공감대가형성된적이없다고생각하는것으로나타남 면접결과해군기지건설입지결정과정부터해군과정부는공감대형성을위한노력자체를하지않는태도를가졌음에주민들은회의감을느낌 - 근원적이해차이를파악하기보다서로의이념적입장차이만을밝히는경우가커서낮은수준의근원적이해차이만을알고있음 텍스트마이닝결과정부는국가, 안보를위해해군기지건설필요를주장했고, 강정마을주민은평화, 환경등의이유로해군기지건설을반대하고있음. xix
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 본격적대화의필수요소합의형성의구체적기술 당사자간서로다른이해관계파악을위한정보공유신뢰형성을위한노력 ( 협의태도 ) 직접적대화를통한협상 면접결과근원적인이해차이파악에문제가있었음 설문결과에서도 국가안보라는이익이불명확하다 라는점이주민들에게있어문제였지만이에대한논의가없었다는점이지적되고있음 - 서로다른이해당사자간정확하고신뢰성높은정보공유가이루어졌다고보기에어려움 강정마을이적합부지로선정된과정에대한정보공유가가장우선적으로필요한상황이었으나, 해군측의정보공유는안보상의이유로공개된적이없었음 2007년 4월임시총회의일방적인해군기지유치발표사실은기존강정마을주민들과정보논의가된적이없음 면접결과, 여러평가나연구등을통해최적의후보지로결정된지역이있는상황에서갑작스럽게강정마을로대상지를변경한정부의태도에주민들은회의적태도를보임 텍스트마이닝결과정부의정보전달은상당히단순한사실나열정보였고, 안보와관련된정부의일방적인입장태도전달이전부였음 정부와강정마을주민간의심도깊은정보공유없이일방적인입장태도를고수하며갈등이심화되었음을유추할수있음 - 신뢰형성을위한노력과협의태도모두낮았다고평가할수있음 주민들의의견을대표해야할마을임시총회및제주도의회는일방적인해군기지유치발표, 절대보전지역해제안건통과등으로강정마을주민들과의견불일치를보이며, 전반적으로정부의의도에대한신뢰를낮게만드는결과를가져왔음 설문조사결과강정마을해군기지사례가해결되지않았다고보는이유중가장중요한것이 주민의견이실질적으로반영되지않았음 이라는점은제주도민과정부와의관계에서도신뢰확보가이루어지지않았음을드러냄 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어는 양립, 입장 이나왔고이는대화과정에서이해와합의노력이적었고, 일반국민들이보기에갈등이해결되기보다잠잠해졌음을짐작할수있음 - 제주도강정마을주민과해군혹은정부와의사이에서직접적대화를통한협상은이뤄졌다고보기어려움 해군기지입지선정이후비공식적인차원에서해군사업단과마을주민간접촉은있었지만사안자체에대한직접적인대화의장은없었던것으로조사되었음 xx
국문요약 이상적갈등해결과정 제주도해군기지사례에서밝혀진점 텍스트마이닝결과대화나합의와관련된단어자체가거의나타나지않았으며특별히직접적인접촉을지칭하는경우는거의없었음 설문결과많은제주도민들은정부와의직접적대화가이뤄지지않아주민들의의견이반영되지않았다고생각하는것으로나타남 제3자개입을통한조정이나중재법적판결 - 갈등해결을위한대화과정에서중간단계혹은제3자의개입정도가매우낮았다고판단됨 해군기지라는군사시설의입지를둘러싼갈등이라는면에서제3자개입자체가어려웠음 상대적으로약한주민들측에서각종시민단체들에도움을청하면서제3자개입은조정이나중재보다는이해관계자의다양화로나타남 갈등의장기화로이어졌음 - 정부나해군은주로법적판결에의존하여문제를해결하려는의도를가졌던것으로나타남 시설입지가정해진초기절차상의합법성에의문을제기하는주민들과의의견차이를결국법원의판결로해결하려고시도하였음 결국대법원까지재판은지속되었고적법판결을받음으로써해군기지의건설은완료시켰음 이과정에서건설공사의재개를위한여러공권력의투입만이있었을뿐해결되지않은갈등에대한조치는없었음 사회적결과들과갈등해결 앞에서표로나타낸바있는갈등해결을위한조건들에비추어강정마 을해군기지사례를평가해볼수있음 1) 갈등당사자간의신뢰구축 - 정부와국민의신뢰관계구축에대한노력을찾아보기어려움 상호신뢰구축을위해가장기본적인대화자체가제대로이루어지지않았음을텍스트마이닝, 설문조사, 면접등을통해확인할수있었음. 텍스트마이닝결과 신뢰, 혹은그와연관을지을수있는단어자체가언급된적이거의없었으며, 강행, 반대 와같은꾸준한의견의대립을드러내는단어들만이계속해서드러나고있음 설문조사결과를보면상당수의사람들이정부의신뢰도하락을갈등해결실패의주원인으로지목하고있음 xxi
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2) 참여거버넌스확대 3) 사회적연대감의형성 4) 공공정책의정당성확보 5) 문화심리적안정 - 갈등상황이전이나이후모두시민들이정책집행이나결정과정에참여기제가미비했던점을봤을시참여거버넌스확대결과는낮았다고볼수있음 기본적으로입지를선정하는과정에서주민들의참여가적극적으로장려되는모습을찾아볼수없었으며, 갈등이고조되는상황에서도주민들과의상호작용은거의발견되지않았음 텍스트마이닝결과합의나대화를위한연관단어는매우적었으며오히려 강행 으로해군기지건설을추진하였던상황을볼수있음 설문조사결과제주도민들이해군기지건설에대한반대의원인으로주민들의의견미반영을주요원인으로꼽고있으며, 특별히대화가부족했다는점을직접적으로지적하고있음 - 다양한차원에서연대감이오히려무너지는결과를가져와갈등상황이더부각됨 제주도와강정마을주민사이의연대감을고려해보면면접결과제주도의회에대한주민들의회의적태도를봤을때그수준이높지않을것임을추론해볼수있음 일반적인제주도민과강정마을주민사이의연대감의경우강정마을주민들의반대시위활동등에대한정당성을인정하지않는주민들의반응이있다는점이드러났음 강정마을자체가상당히오랜역사를가진마을임에도불구하고해군기지건설을둘러싸고주민들간갈등이상당히격화되어있음을면접및설문조사결과로확인할수있었음 - 법적판결에따른사업이진행되었다는점에서합법성에는문제가없을것으로보이지만보다넓은의미의정당성자체에대해서는문제가있다고판단됨 설문조사결과적어도형식적으로사업진행절차를준수했다는점은분명히인정되고있음 그러나주민들의의견이실질적으로반영된적이없고, 공감대형성도부족했으며, 주민들과해군사이에서어떤종류의타협도없다는사실에대한지적이상당히크게나타남 텍스트마이닝결과 강행 등의단어가꾸준히등장했으며, 실질적인대화보다는추상적인가치차원에서의대립이계속되어정책의정당성보다는필요성이보다강조된다는인상을주고있음 설문조사에서제주도민들은합법적절차보다정의롭고자신들의의견반영이더적극적일때 정당 하다고봄을유추할수있음 - 강정마을공동체문화및강정마을개별주민들간의심리적안정이낮아졌다고볼수있음 강정마을주민들사이의불협화음이계속해서나타나고있으며이로인해마 xxii
국문요약 을고유의문화도상당히위협받고있음을면접결과확인할수있었음 면접결과친척간의교류가사라졌고, 상호신뢰관계도사라지는등개별적, 공동체적문화심리가상당히불안해졌음을유추할수있음 설문결과마을주민들사이에실질적인경제적이익의차이가있을것이라는의견이상당수나타나는것으로보아이러한문화심리적불안감이쉽게개선되기는어려울것임을보여줌 6) 경제적가치 - 경제적이익가치에대한개념이명료하지않음 텍스트마이닝결과는경제적인의미에서매우모호한국가안보, 외교관계, 지정학적중요성등만을언급하고있고이의정확한경제적가치에대해서는전혀언급하고있지않음 정부와해군기지건설보상에대한실제정책사업이수행된적이없기에강정마을주민들은해군기지건설에따른경제적수혜를직접적으로받은적이없다는점이면접에서발견됨 설문조사결과를보면환경의악화, 마을경제발전과직접적관련없음, 청정한이미지에의타격과같은비교적명확한손해에도불구하고국가안보로인한이익이매우불명확하다는문제의식이뚜렷이드러남 갈등해결의개념재정립 먼저갈등해결과정의분석에서보이는것처럼이상적인상황에서갈등해결에반드시필요한과정상의요소들이거의없었음 - 이러한점에서사실상갈등은해결되었다기보다는미루어진상황이라고할수있음 결과를중점적으로살펴보면애초에정책이의도한결과인해군기지의 건설을제외하면다른모든사회적결과에있어긍정적판단이어려움 궁극적으로제주해군기지건설관련갈등이해결되었는가? 라는질문에답하기위해서는선결되어야할판단이있음 - 갈등해결을위한모든방안들의근본적가치는 민주적합의과정을통한의사결정 에있음 xxiii
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 - 반면해군기지건설을주장하는입장은 국가안보 라는기본가치에근거하고있음 - 여기에서어떤가치가더중요한가를추상적으로판단하는일은불가능함 민주주의하에서 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치는사실상다른가치를판단하는상위가치로작용함 제주해군기지건설이라는사례에서 국가안보 라는가치가 민주적합의과정을통한의사결정 이라는가치보다더중요한가라는문제자체에대한민주적합의과정이필요함 - 정책평가의관점에서볼때정책에대한니즈를조사하는과정 (needs assessment) 에서도문제의정의가가지고있는가정들에대한면밀한검토를권장하고있음 이과정에서주요이해관계자들이문제의정의를어떻게하는지가매우중요한요소라는점도강조되고있음 5. 결론및정책적시사점 어떤정책의집행으로부터야기된갈등문제를해결하기위해서는그정 책자체의필요성에대한민주적합의가반드시필요함 제주해군기지의사례에서보면결국해군기지를강정마을에건설하는사업의정당성이제대로확립된적이없음 - 궁극적으로기지건설을가능하게한법적판단은이사업이불법이아니라는판단일뿐정당성을제공해준것이아님 정당성이충분하지않은채진행한사업은의도하지않은많은부정적결과들을창출하게되었음 갈등해결의과정에있어서도상당한문제를노정하고있음 xxiv
국문요약 정부의잘못혹은주민의잘못같은이분법에빠져서는안됨 - 해군기지건설에반대하는입장이나해군기지건설의필요성을주장하는양쪽에모두타당성이있는것도사실임 - 이러한차이를민주적인합의에근거하여줄여나가려는노력이없었다는점이문제의핵심임 정부는갈등해결에대한시각을바꿀필요성이있음 갈등을발생시킨정책의원래목표가달성되면곧정책의성공이며갈등해결의성공이라는시각은지양해야함 - 제주해군기지의완공이야기시킨많은사회적결과들은단순한정책의 부작용 이라고간주할수없는문제들임 - 이러한태도는결국차후정부가정책을수립하고집행하는모든과정에대한국민의신뢰를감소시키게됨 갈등의원인이되는정책의근본적인필요성에대해민주적인합의를얻는단계부터정책이시작되어야만갈등해결이라는기제가의도한대로작동할수있음 - 단기적인시각에서이러한접근은비효율적으로여겨질수있음 - 그러나이러한과정이없는정책의집행이후발생하는갈등은설사원래정책의목표가달성된이후라고하더라도많은사회적비용이됨을명심해야함 xxv
영문요약 On Dispute Resolution: Analyzing Social Impact Kim, Sung Geun Ever since dispute resolution was recognized as a central topic of policy implementation, many scholars as well as public officials have tried to resolve public disputes. However, what exactly a resolution means has not been defined clearly, although it is easy to understand it, intuitively. Does it mean that the problem went away entirely? Or does it mean that stakeholders in a dispute reached an agreement? As settling the questions involves a clarification of a government s goal for dispute resolution, it can be analyzed by contrasting what is executed in a public dispute resolution by the government with what the public perceives. Focusing on the case of a naval base construction project involving the small village of Gangjeong, Jeju Island, the study has conducted three levels of analysis: 1) text mining analysis of over 30,000 news reports scraped from the web, 2) survey of 500 Jeju residents about their opinion on the case, and 3) in-depth interviews with some of the participants in the resolution process. The first xxvi
영문요약 analysis, intended to observe the society s perspective on the matter, shows that at least from the eyes of the public, there have been almost no negotiations, even conversations, between the Navy and the residents of the village who would be impacted by the construction and operation of the naval base. Also, it is found in the text mining that the only recognizable pattern in the various news reports is that one side wants to build the port due to national security concerns, the other argues the opposite because of the reputation of the island as a symbol of world peace, and there is no interaction between the two positions. The second analysis of the survey reveals that 90% of the people in Jeju thinks that the dispute is not really resolved, and their main reason is that there has been no attempt to create a consensus between the opposing parties. In addition, the remaining 10% of Jeju residents think the case has been resolved only because the construction is finished and the naval base is already operational. The final analysis confirms the findings in previous analyses that there has been no interaction between the Navy, the Ministry of Defense, or the Office of Policy Coordination(Prime Minister s Office) and the residents. All the analyses clearly disclose that the dispute resolution process, which is clearly stated in the President s Order on public disputes, has not been sought, and the whole process follows the traditional DAD(Decide-Announce-Defend) model quite closely. Thus, further analysis is performed by comparing the actual process to the ideal model of consensus building, which reveals that almost all the requirements in the ideal process are not satisfied. Finally, the results from previous analyses are evaluated according to the criteria from dispute resolution literature, which shows that there is xxvii
갈등해결이후의사회적결과에관한연구 not much to assert that the case has been resolved, except the fact that the port is finished. The findings in the study clearly show that public dispute resolution can be achieved only when the policy that creates the dispute is justified by a consensus between the government and the citizens, which is evidently absent in the Jeju case. In addition, the analyses demonstrate that a policy powered through by the government in spite of public opinion can only yield a result that makes no one happy, such as the Navy continuing to face difficulty in operating the base due to the adverse atmosphere among town residents, and the people of Gangjeong still do not accept the naval base because it heavily impacted their community. xxviii
제 1 장 서론 제1절연구목적및내용제2절연구방법론제3절연구의흐름
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 1 장서론 우리나라의사회적인갈등이다른나라에비해대체로상당히높은편이라는여러가지연구가나오면서 ( 한국행정연구원, 2015), 그리고정부가정책을집행하는과정에서이해관계를가진시민들이나단체들과의갈등사안으로인해집행이어려워지거나지연되는경험을점점더많이갖게되면서갈등의해결은일상생활에있어서나정책집행에있어서매우중요한문제로등장하게되었다. 이와맞추어학계를중심으로점점갈등이란피해야하거나없애야할상황이아니라적절하고적극적인관리를통해그손실을줄여나가야할사회적현상임이강조되기시작하였고 ( 임정빈, 2012), 이에맞추어갈등관리라는개념이정부의전면에등장하면서점점더다양한의견들을정책과정에반영시키기위한기제들이마련되기시작하였다 ( 김광구 이선우, 2011; 문채 김광구, 2006). 그러나이러한변화의경향에도불구하고민주화이후폭발적으로등장하였던공공갈등에관한연구들을살펴보면정작궁극적으로추구하고자하는공공갈등의해결에대한논의는배제되어있음을알수있다. 많은연구들이해결을주어진어떤것으로전제하고, 갈등의원인규명과그해결에도달하는과정을주로다루고있는것이다. 이렇게갈등해결이라는개념자체에대한논의가많지않은원인중일부는갈등이란사회적으로바람직하지못한현상이며없어지는것이바람직한것이라는일상적인정의가많은사람들에게자연스럽게받아들여지기때문이다. 모든사람이자연스럽게이해할수있는현상을굳이연구의중심으로잡을필요가별로없는것이다. 그러나점점갈등사안들의이해관계가복잡해지고수많은이해관계자들이등장하게되면서이렇게단순한논의는실질적으로의미를상실하게된다. 많은문제들은갈등상태에서앞에서서술한전통적인의미에서의해결이된상태로이행한다기보다는, 여전 2
서론 제 1 장 히갈등의여지가있음에도불구하고상호합의에따라정책집행이계속진행되는형태로변화하는것이 해결 이라고언급되는것이다. 예컨대인천수도권매립지와관련된갈등사례는비교적원만하게해결된사례에속하지만그렇다고수도권매립지와관련된갈등사항이없어지거나약해진것은아니다. 다만이해관계가분명한양측이모두합의할수있는수준으로운영하자는합의가있었고그합의를지키도록하는과정이 해결 로명명된것이다. 그렇다고이해관계자가합의를하면모든갈등이해결된다고할수있는것도아니다. 이해관계란생각보다훨씬복잡하게얽혀있게마련이고몇몇사례에서하나의이해관계의정리는그때까지두드러지지않았던다른이해관계의대립을가져오기도한다. 이런경우어떤상황이 해결 된상태라고할것인가? 라는질문에대답하는것은생각보다쉽지않다. 이렇게가장중심적인단어에대한정의가어려운것은정책과정의측면에서볼때갈등상황에대한문제인식과정의문제로생각해볼수도있다. 전통적인정책과정모형에서정책과정의출발은문제의인식으로부터출발하게되는데, 이때문제의인지가어떤방식으로이루어지는가에따라이후의대안의모색부터선택까지모든과정이영향을받게된다 (Dunn, 2012). 이를갈등관리과정에적용해보자면결국갈등에대한정책적접근에있어서가장중요한점중하나는갈등을어떤사회현상으로인식하는가라는점임을알수있다. 그런데, 많은경우에있어갈등이란앞에서언급한것처럼말소되어야할어떤문제로인지되고, 따라서이후의정책적선택의대부분은이문제를어떻게없애는가하는데초점이맞추어지게된다. 그러나지금까지발생하고알려진많은갈등사안들에대한연구들이보여주고있는것처럼많은문제들은 없애는 종류의것이아니다. 예컨대환경개발과관련된갈등이있다고할때환경개발과환경보전이라는서로다른입장의차이는어떤방법을쓰더라도없앨수있는것이아닌것이다. 그럼에도불구하고갈등사안을담당해야할실무자들의대부분은갈등을어떻게없앨수있는가라는질문을던지게마련이었고, 이러한기본적인문제인지는대부분의경우대응과정에서민주적이지도못하고효과적이지도못한정책적선택이반복해서이루어지는결과로나타나는경우가많았다. 3
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 한편으로많은갈등관리와관련된연구들이갈등 관리 라는점을강조하면서그접근에있어서도더욱민주적이고열린자세에서의대화를강조하고있지만이러한연구들이실질적으로널리활용되지못하고있음은이러한문제인지가쉽게바뀔수있는것이아님을보여준다. 이러한배경에서본연구는갈등사례와관련하여나타난사회적결과들을정리 분석해보면서이러한결과가나타나게된과정에서이루어진여러가지선택들, 특별히갈등을인지하는방식이가진영향력에대해서탐구해보고자한다. 이러한분석은결국갈등해결의가능성을결정지을수있는가장기본적인문제인식의방향에대한중요한시사점을줄수있을것이며, 동시에갈등관리과정에서경험되는수많은난제들이어디에서비롯되고있는지에대한중요한정보를제공해줄것이다. 제 1 절연구목적및내용 공공정책의집행에있어갈등이존재한다는사실은그자체로정책집행이제대로이루어지지않고있다는표시이면서동시에정책의목적을달성하지못한다는표시가되기때문에공공갈등의해결은정책집행에있어매우중요한활동이라는점에는이론의여지가없다. 그러나어떤갈등사안자체가더이상대립되는논쟁의대상이아니라는것만으로갈등이 해결 되었다고판단하는것에는문제가있다는지적들이점점더많이제기되고있다. 갈등문제자체는일단락된것처럼보임에도불구하고그사안과관련하여계속해서문제가제기되는사례를얼마든지발견할수있기때문이다. 예컨대대중의관심에서는다소멀어지게되었지만아직도잠재적으로갈등의소지를계속해서보이고있는밀양송전탑사례의경우일정정도논의의발전이있었고일정정도합의를본부분도있지만여전히이를 해결 된사례로보기에는어려운점이있다. 그러면어떤사례가 해결 되었다고하기위해서는어떤조건들이필요할것 4
서론 제 1 장 인가? 이러한질문에대해간단하게대답하기는어렵지만적어도두가지기본적인문제의식을여기에서확인하고넘어갈필요가있다. 첫째, 어떤갈등사례가해결되었다고판단하기위해서는무엇보다사회전반적으로이갈등의해결이어떻게인식되고있는가하는점을고려하고분석해보아야만한다. 공공갈등이란결국사회전반적으로영향을미치려고하는정책을둘러싸고일어나는일인만큼그해결이라는점도사회전반적인영향에입각하여고려하고분석되어야만한다. 하지만이과정에서주의해야할것은단순히비용편익분석에입각한결과만을중심으로하여사회적인영향을논의하는일은오히려다른종류의갈등, 혹은하나의갈등으로부터파생되는복합적갈등에대한고려를불가능하게만드는일일수있어사회적결과를논의하는데에는제한적으로만유용하다. 좀더넓은차원에서갈등사안의해결이라는점에대한사회적인식을분석할수있다면이는향후갈등사안의해결을도모하기위해필요한조치는어떤것인지, 혹은필요한상호작용은어떤것인지에대한실질적인답을줄수있을것이다. 두번째로갈등의해결을논의하기위해서는갈등사안과밀접하게연관되어있는주민들의의견을적극적으로고려할필요가있다. 갈등에대해개념적으로접근하다보면해결이란개념도상당히추상적으로이해될수밖에없는데반해갈등과관련된여러가지부작용들을실제로경험하는주민들의입장에서는갈등의해결이란보다직접적인언어로표현될수있다는점에서이러한접근은연구자체에상당히실질적인설명력을줄수있을것이다. 위두가지문제의식에입각하여본연구는다음의두가지를크게연구내용으로한다. 첫째로본연구는제주도강정마을해군기지건설관련갈등사례를기초로하여이에대한사회전반적인인식들을정리해본다. 강정마을해군기지건설관련갈등은 2006년해군기지입지선정을위해노력하던정부가 2007년제주서귀포시강정해안을건설부지로확정한이후시작된사례로 2007년 12월경에는지자체상생협력갈등관리최우수사례로선정될정도로갈등관리에있어모범적인사례로인식되었다 ( 은재호, 2010). 마을주민들의직접적인제안으로국방부가부지선정을했으며, 이후의여러가지대책에대해서도주민과국방부간대화가순조롭게이루어지는듯했던것이다. 그러나 5
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2007년이후강정마을해군기지건설에대한본격적인반대운동이마을주민들을중심으로이루어지면서이사안은사회적으로상당한갈등의진원이되었으며, 결국법적인절차를거쳐 2016년 2월 26일기지가완공되었지만여전히마을주민들과국방부사이의갈등은쉽게해결될기미를보이지않고있다. 게다가최근에는국방부가마을주민들을상대로공사지연에따른구상권을청구하기로하여더욱큰갈등이야기될조짐조차보이고있다. 본연구는이렇게 해결 이라는관점에서단적인결론을내리기어려운사례에대한사회적인식들을자세히분석하여갈등의해결이란결국무엇을주된근거로해야하는것인지에대한논의를풍부하게진행해보고자한다. 이러한분석에는인터넷상에존재하는다양한문서들과각종소셜미디어상에등장하는글들에대한텍스트마이닝을시행하고이를주제분석 (topic analysis) 까지연결하여이로부터강정마을해군기지사례에대한사회의전반적인인식을분석해내보고자한다. 두번째로본연구는제주도주민들에대한설문조사를실시한다. 이설문조사는강정마을해군기지건설에대한주민들의의견으로부터시작하여갈등진행상황에대한인식, 문제의심각성정도, 이해관계자에대한이해등강정마을사례전반에대한제주도주민들의의견을전반적으로수집할예정이며, 충분한인원을대상으로하여수집한자료를바탕으로다각도로분석하여주민들의입장에서강정마을해군기지갈등사례는어떤의미로변화해왔으며, 현재어떤의미로이해되는지, 그리고그러한맥락에서갈등의해결이란어떤의미를지니는지파악해보고자한다. 끝으로본연구는갈등의직접적인이해당사자들을대상으로심층면접을실시하고그내용도분석하여제시할것이다. 이러한분석은직접적인이해당사자들에게있어서갈등의해결이란어떤의미이며, 그들간의상호작용에있어서이러한의미들이어떻게서로에게전달되고이해되었는지를명확하게보여줄수있을것이며, 이로부터갈등의해결을도모하고자할때어떤형태의언어적상호작용이필요한지에대한시사점을줄수있을것이다. 6
서론 제 1 장 제 2 절연구방법론 1. 사례연구방법론 본연구의기본적인연구방법은사례연구 (case study) 이다. 사례연구는종종단순한질적연구의한방법으로알려져있는경향이강하며 (Creswell, 2007; 심원섭, 2010), 그렇지않은경우라도연구의대상이되는각현상이나주체를하나의사례로설정하고이의특징을정리하는단순한방법으로간주되곤한다 (Yin, 2009; 강은숙 이달곤, 2005; 김태진, 2008). 그러나실상사례연구는독자적인하나의연구설계 (research design) 로써어떤총체로서의현상을다양한차원에서관찰하고분석하여하나의사례 (case) 가보여주는여러가지정보를총합하는방법론이라고할수있다 (Yin, 2003, 2009; 김태진, 2008; 박병식, 1993; 이선우, 2000). 사례연구방법론의가장대표적인학자의 Yin (2009) 은사례연구를정의하면서그외연으로현재벌어지는사회현상을그맥락속에서분석하는실증적연구방법이라고보고있으며, 그내포로는다양한자료로부터삼각측량 (triangulation) 의형식으로수렴되는결론을찾아내는방법이라고간주하고있다. 즉, 사례연구란하나의맥락속에서사례를선정하고그로부터다양한증거들을찾아내어결론을도출하는경험적연구방법론이라고할수있다는것이다. 이러한사례연구에대해어떤학자들은분석대상의제한, 연구설계의체계성부족, 신뢰도와타당도문제, 이론검증의어려움등을근거로하여이방법이과학적방법론으로서는부족하다고주장하기도하지만, 반대로많은학자들은사례연구란기존의양적 / 질적연구의구분에입각해서보아서는안되며, 별도의방법론으로서나름의논리를가지고있음을강조하고있다 (Barzelay, 1993; Yin, 2003, 2009; 강은숙 이달곤, 2005; 박병식, 1993; 심원섭, 2010). 사례연구를진행하기위해서는사례를선정하는것이필수적인데, 이에관해 7
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 서 Yin (2009) 은사례란 1) 이론적으로중요성이높거나 (critical to theory), 2) 극단적혹은매우독특한것, 3) 전형적인것, 4) 새로운정보를보여주는것 (revelatory), 혹은 5) 시간에따른흐름을보여주는것으로선정되어야한다고주장한다. 본연구는이러한조건에비추어연구의사례로제주해군기지관련갈등사례를선정하고자한다. 이사례를선정하는이유는무엇보다도제주해군기지사례가갈등의해결이라는측면에서한마디로서술하기어려운상황에있다는점이다. 제주해군기지건설을둘러싼갈등은 2012년당시에는관련부처에서갈등관리우수사례로선정될정도로잘해결된사례로간주되었지만, 이후갈등은점차로심화되어가는양상을보였으며현재까지도이러한갈등의불씨는남아있는상태다. 하지만한편으로군항의건설이라는측면에서만살펴보면군항의건설은 2016년 2월 26일에완공되었고현재해군기지로의기능은시작된상태이므로갈등사례는해결되었다고이야기하는것도틀린결론이라고할수는없다. 즉, 제주해군기지관련갈등사례는갈등해결이란어떤것이라는이론적논의를분명히하는데에매우중요한정보를보여줄수있는사례인것이다. 또한사례연구의기본적인연구문제들이주로 왜 와 어떻게 라는질문에대한답을구하는일이라는기존의문헌들을고려해볼때 (Yin, 2009), 제주해군기지사례를주연구사례로삼는것은결국 이사례를둘러싼다양한논의와입장들이현재어떻게정리되어있고, 이것은갈등의해결이라는측면에서어떻게이해될수있는가? 라는문제에대한답을구하는작업이라는면에서적절한사례의선정이라고할수있다. 이러한방법론적선택에서또하나반드시언급되어야할점은본연구가왜하나이상의사례를포함하지않는가, 즉왜단일사례 (single case) 에대한연구가되어야하는가라는정당성에관한문제이다. 사실갈등의해결이란무엇인가를보다상세하게서술해보고자하는본연구의기본목적을생각하면다양한사례로부터시사점을끌어내는것이보다결론에유리하다는주장도일리가있다. 그러나이렇게다양한사례로부터시사점을끌어내는작업은일단갈등의해결에대한기존의이론적 / 실증적접근이거의없는상황에서오히려정보의양에눌려논의자체가어지러워질가능성이높다는위험성이있으며, 8
서론 제 1 장 또한제주해군기지의사례처럼독특한의미가있는사례를여러개발굴하는일도어려움이많다. 반대로본연구는단일사례에대한연구이기는하지만단순히제주해군기기관련갈등이라는하나의현상만을사례로하고있지는않으며, Yin (2009) 의구분에따르자면하나의사례내에포함되어있는하위단위들 (embedded sub-unit) 에대한분석을동시에실시함으로써연구의논리적타당성을높이는방향으로진행될것이다. 이때의하위단위란사례의내부에포함되어있지만별도의분석을요하는개별요소들을말하는것인데, 구체적으로본연구는사례에대한사회전반적인의견분석과함께갈등사례가전개되었던제주도민의전반의의견에대한설문조사, 그리고갈등관련한의사소통과정에참여하였던당사자들의의견을모두분석하여전체사례에대한보다포괄적인모습을보이려고하며, 이로부터갈등의해결과관련된결론을도출해보려고한다. 2. 텍스트마이닝 앞에서밝힌대로본연구는의사소통참여당사자들과의인터뷰, 제주도민들의의견에대한설문조사등을사례에포함된하위단위들에대한분석으로포함하고있을것이지만, 주된사례인제주해군기지건설관련갈등에대한보다전체사회적인의견을밝혀내기위하여텍스트마이닝 (text mining) 기법을활용해보려고한다. 텍스트마이닝은주로빅데이터, 혹은사회연결망서비스 (social network service: SNS) 에대한관심이시작되면서연구의방법론으로조금씩언급되는추세에있지만, 사실거의상상할수없을정도규모의데이터를빠른속도로처리하고거기에담겨있는정보를보여준다는의도에서의연구, 즉데이터마이닝이라는보다큰범주의일부로이미존재하고있던방법이다 (Feinerer, 2008; Toomey, 2014). 데이터마이닝이라는작업은기본적으로데이터를발생시킨 9
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 모델의발견을목표로하는분석작업이며, 이를위해서데이터를다양한방식으로조작하고분석하게된다. 뒤에서설명할텍스트마이닝을포함하는데이터마이닝은주로두가지작업을통해이루어지는데첫번째는특성의추출, 두번째는요약이다. 특성의추출 (feature extraction) 이란데이터에서가장주요한특징들을발견해내고다른데이터들은무시하면서분석을진행하도록하는방식으로, 특별히엄청난데이터가존재하지만, 정작분석하는사람의의도나질문과는관계없는데이터가많은가능성이많은빅데이터의분석에있어가장기본적이면서도중요한작업이라고할수있다. 두번째작업은요약 (summarization) 인데이는데이터에포함된차원을줄여분석하는사람이보다쉽게이해할수있는형태의자료를만드는작업이다. 군집화 (clustering) 나회귀식 (regression) 형태의분석이주로이러한분석방법에포함된다 (Munzert, Rubba, Meibner, & Nyhuis, 2015; Zhao, 2013; Zhao & Cen, 2014) 이러한배경아래에서텍스트마이닝을설명해보면, 무엇보다현재의빅데이터와관련된여러가지논의에서가장큰관심의대상이되는분석은무엇보다도텍스트의분석이라는점에주목할필요가있다. 최근거의모든뉴스에서언급되곤하는 SNS의경우를생각해보아도이 SNS를분석한다는일의기본은웹사이트서버에저장되어있는 글 을분석하는일이다. 게다가최근사람들이접근하는거의모든정보가오가는월드와이드웹 (World Wide Web) 서비스를생각해보면, 이웹이라는공간에서기본적으로사람들이보고작성하는것은글로작성된문서이고, 웹공간을분석하기위해서는이글이나문서들의내용이어떤것이고어떤방식으로연결되어있는가를분석해보아야만하는것이다. 이렇게주로대규모의텍스트데이터 1) 로부터새로운지식혹은패턴을발견해가는과정을텍스트마이닝이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007; 오석원, 2011; 이영재외, 2010; 정근하, 2010) 그런데텍스트란우리가데이터라는말을떠올릴때같이연상하게되는가공된형태의데이터와는 1) 정근하 (2010) 에따르면웹상에서얻을수있는정보의 80% 정도는문서와인터넷페이지등기본적으로글의형태를가지고있다고한다. 10
서론 제 1 장 완전히다른형태의데이터이기때문에 2) 기본적으로우리가일상에서만나게되는텍스트를일단분석이가능한형태로만드는단계가먼저진행되어야만비로소의미있는분석을진행할수있다.(Feldman & Sanger, 2007; Miller, 2005) 이러한전단계가공 (preprocessing operations) 은사실텍스트데이터자체의분석만큼이나중요한것이어서상당히많은시간을필요로한다 (Miller, 2005). 보다구체적으로나누어보면텍스트데이터의전단계가공은다음 [ 그림 1-1] 과같은단계들을포함하게되는데, 텍스트란엄청나게다양한형태로존재하는원자료 (raw data) 이기때문에, 아래에주어진절차란하나의추상화된절차이며실질적으로적용해야할단계는연구자가실제로다루는데이터가어떤것인가에따라서완전히달라질수있다는점에유의할필요가있다 (Feldman & Sanger, 2007). 언어자료처리의전단계를요약한 [ 그림 1-1] 에대한자세한설명은본연구의범위를벗어나는일이므로여기에서는상세한설명은생략하도록하겠다. 3) 앞에서언급한전처리과정을거치게되면결국연구자는단어-문서행렬 (term-document matrix) 를얻게된다. 이행렬은이후거의모든텍스트마이닝과정의기본적인데이터형태라고이해할수있는데, 간단히설명하자면행쪽에는데이터에한번이라도포함되어있었던모든단어들이배치되고열쪽에는데이터에포함된모든문서들의번호가배치되게된다. 즉, 이행렬의각칸에는행에있는단어가열에있는문서에몇번나타났는가하는빈도가들어가게되는것이다. 실제로데이터가아주크다면이행렬을만드는전처리과정이복잡하게될것임은자명하지만, 그럼에도불구하고어떻게이렇게간단한행렬이이후분석들의기초자료가될수있을것인가? 라는질문이생길수있을것이다. 2) 이때문에많은연구자들이텍스트라는단어와 비구조화된자료 Unstructured Data 라는단어를함께사용하는경향이있다. 3) 상세한설명이필요한경우 Feldman and Sanger (2007) 의 3장 Text Mining Preprocessing Techniques 를참조하라. 11
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 그림 1-1 텍스트데이터의사전처리분류그림 출처 : Feldman & Sanger (2007), 57p 에서번역 이를이해하기위해서는앞의전처리과정부터시작해서텍스트마이닝의전과정이가정하고있는텍스트데이터의모형에대해서이해할필요가있다. 텍스트마이닝의과정은한마디로문서의대표성모형 (the representational model of a document) 을상정하고있다. 즉, 텍스트를포함하고있는모든문서는보다간단한형태의특징 (feature) 들로요약될수있다는것이다. 그런데이때의간단한형태의특징들이란결국문서안에포함된단어들의조합일수밖에없으므로, 결국단어들이나타나는조합의형태가어떤문서안에들어있는데이터를대표할수있다는것이이모형의핵심이다 (Feldman & Sanger, 2007) 4). 이렇게해서텍스트마이닝에필요한전처리과정이끝나고단어-문서행렬 4) 이때각조합에대해서로다른가중치를부여하는방식으로정보의중요성을결정할수도있지만, 기본적으로이러한모형은문서안에어떤단어들이들어있다는사실에보다집중하고문법적, 의미적인차원에서의중요성은반영하지않고있기때문에 단어의가방 bag-of-words 모형이라는말을쓰기도한다. 12
서론 제 1 장 까지작성되었다면이제본격적인분석에들어가게되는데, 텍스트마이닝에서가장주요한분석이란결국하나의묶음으로되어있는다양한문서들로부터어떤개념 5) 들이동시에나타나는가 (co-occurrence relationships between concepts) 라는문제에대답하는일이다. 이러한 동시등장 문제에접근하기위해서실질적으로텍스트마이닝의기법들은대용량의자료를일일이검색하면서좀더높은특징차원 (feature dimensionality) 값 6) 을갖는단어들의집합을찾아내고이러한집합들이어떤형태로나타나는지알아내려노력하게된다. 좀더구체적으로텍스트마이닝은개념들이나타나게되는패턴에주목하게되는데, 이때의패턴은주로분포 (distribution or proportion), 빈도 (frequent and near frequent set), 관계 (association) 를통해밝혀지고묘사된다. 이렇게패턴을드러내는세가지차원은우선적으로군집화 (clustering) 와분류 (categorization) 라는기법들에의해드러나게되며, 이러한차원들에서분석한결과를바탕으로정보추출 (information extraction) 과시각화 (visualization) 가이루어지게된다. 이때군집화와분류를목적으로하는여러가지구체적인방법론들이원용되게되는데, 미리어떤이론적분류를정해두고모은데이터를이에따라분류하는방법 7) 부터특정한종류의알고리듬을사용하여분류하고군집화 8) 하는방법까지매우다양한방법들이사용된다. 9) 본연 5) 엄밀하게말하자면 개념 concept 이란단순한단어의조합과는완전히다른것이므로여기에서의개념이란말은일반적으로쓰는의미와는다르다. 그러나앞에서설명한것처럼문서의대표성모형을가정한텍스트마이닝에서개념이란결국단어들의조합을통해서만드러나는것이므로여기에서는 단어들의조합 이라는의미로사용하도록한다. 보다상세한설명은 Feldman and Sanger (2007) 을참조하라. 6) 앞에서밝힌것처럼문서의특징이란결국단어의조합들로나타나는데이때의미있는형태의단어의조합들이가능한개수를특징차원값이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007) 7) 이를 텍스트분류에대한지식공학적접근 knowledge engineering approach to text categorization 이라고한다.(Feldman & Sanger, 2007) 8) 군집화에사용되는알고리듬으로는 k-means 알고리듬부터위계적융합군집화 (hierarchical agglomerative clustering), EM 기반확률군집화 (EM-based probabilistic clustering) 알고리듬등이있다.(Feldman & Sanger, 2007) 9) 흔히언급되는기계학습 (machine learning) 이란데이터를분류하는데주로사용되는방법론들을통칭하는것인데, 단순확률분류법 (probabilistic classifier) 부터인공신경망 (artificial neural network) 13
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 구에서는일단모아진웹문서들을바탕으로다양한방법의분석과시각화를통하여데이터의특성을파악한후, 기계학습에서자료들사이의공통된특성을파악하는주된방법론인연관분석 (association analysis) 을활용하여사회적인의견이어떠한형태로나타나며, 이를어떻게해석할것인가라는질문에답해보고자한다. 한걸음더나아가본연구는이른바주제모델링 (topic modeling) 의기법을활용하여제주강정마을사례와관련된여러가지정보들이어떠한주제로나타나고있는지에대해서도분석을시도해볼것이다. 방법까지매우다양한방법들이여기에포함된다 (Chiu, 2015; Lantz, 2015). 14
서론 제 1 장 제 3 절연구의흐름 이상의논의들을종합해보면, 본연구는다음 [ 그림 1-2] 와같은흐름을따 르게된다. 그림 1-2 연구흐름도 우선본연구는갈등해결과관련된다양한선행연구들에대한고찰을시도할것인데, 우선적으로갈등전반에대한연구들의흐름을짚어본후보다구체적으로들어가갈등해결과관련된연구들을정리해보고갈등해결을보는시각과기준들을도출해낼것이다. 그다음단계로는사회전반적차원에서의갈등해결의결과를추적하기위해본연구의사례가언급된거의모든웹문서를활용한텍스트마이닝을시도할것이다. 세번째연구단계로본연구는제주도에거주하는주민들을대상으로설문조사를실시하여제주도라는지역적차원에서강정마을해군기지건설사례가어떤효과를드러내고있으며어떤충격을주었는지서술해보고자한다. 네번째단계로본연구는갈등관련논의에참여한당사자들을대상으로면담을통해그들은어떤입장에서갈등해결을파악하는지살펴보고자한다. 15
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 이상의문헌검토와경험적분석을바탕으로본연구는결국 갈등해결 이란사회전반에서어떻게인식되고이해되는지살펴보고자하며, 이를통해앞으로어떠한갈등이든간에이갈등을잘관리하기위해서는어떤목표를설정하고절차나과정을설계해나갈것인가에대한제언을제시할것이다. 16
제 2 장 공공갈등해결에관한이해 제1절공공갈등과관련된선행연구의흐름제2절공공갈등해결의개념과관련된선행연구제3절소결
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 2 장공공갈등해결에관한이해 제 1 절공공갈등과관련된선행연구의흐름 1) 공공갈등의정의와관련연구의필요성 공공정책갈등 (public policy conflict) 이란중앙정부나지방자치단체가정책을수립하고집행하는과정에서직 간접적이해관계자간에발생하는갈등을의미하는데 ( 국무총리실 KDI국제정책대학원, 2009; 지속가능발전위원회, 2005), 특별히최근몇년간정책과관련된다양한논의들안에서상당히자주언급되는단어가되었다. 이러한현상이나타나게된데에는갈등사례자체가언론이나일반적인여론에서관심사항으로언급되기쉽다는특성도영향을미쳤겠지만, 무엇보다도한국사회의특성, 즉급속한경제성장과민주화과정을거치면서상대적으로짧은시간안에사회구조가분화되고가치와이해관계가다원화되었다는사실이큰영향을미친것으로보인다. 정책을수립하고집행하는시스템이아직이렇게다원화된이해관계를충분히반영하지못하고있기에다양한형태의갈등들이폭발적으로드러나게된것이다. 특히 2000년대이후정부의거대국책사업을둘러싼이해관계자들간의갈등이고조되었는데, 경제개발의가치와환경보전의가치사이에원만한합의가형성되지못한상태에서일방적으로추진되었던국책사업은극단적인대립과갈등을유발하여사회적으로막심한손해를발생시키기도하였다 ( 정정화, 2011). 이러한갈등의발생에직면하여많은학자들은갈등이사회진화의과정에서필연적으로수반되는일종의 성장통 이라고인식할수있다는면에서긍정적 18
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 인역할을하기도한다고주장했지만, 그보다는정책추진과정에서전혀고려되지않았던 화폐적 인비용이나근본적으로해결하기어려운 심리적 비용이발생된다는점에보다주목하여이러한사회적비용을줄이면서, 갈등을예방하고관리해야할필요성을보다강조하였다 ( 유규상, 2014). 특히국책사업의표류로알려져있는공공갈등은한국사회에서단순히당사자들간의대립차원을넘어정치적, 이념적, 지역적차원의구조적갈등을반영한다는측면에서그해결이단순하지는않기때문에공공갈등을합리적이고효과적으로해결하는방안에대한연구가꾸준히진행되어왔다. 이러한흐름에서등장한 공공갈등관리론 은일상적인갈등성격을수용하여여러이해관계자들의참여와다양한대화방법을활용하여갈등에접근함이필요함을강조하는입장이다 ( 지속가능발전위원회, 2005). 이입장은기본적으로갈등당사자들이직접갈등해결의주체가되어야한다는점을강조한다는점에서법적해결을보다중요시했던과거의공공갈등해결방법과는구별되며, 결과로서의갈등의 해결 에만초점을맞추었던기존의시각들과달리, 갈등의발생및심화를예방할수있는관리방안을강조함으로써절차적인측면도소홀히하지않는특징을보인다. 이러한절차적측면에서의갈등관리는주로갈등의조정자및당사자로기능하게되는정부와민원인그리고관련공무원들간의원활한정보소통과의사교환을가능하도록하는것에서부터시작된다 ( 최병학, 2014). 이는과거일방적이고권위적으로문제를해결하는것에익숙했던정부의갈등해결태도에서벗어나, 여러이해당사자들의권리와요구사항을공유하고이해하는것에서시작하는민주적인절차를강조하는배경이되었다. 여기에서는지금까지이루어진연구들을중심으로갈등상황에서연구의주안점이되었던다양한요소들을정리해보기로한다. 이러한갈등에대한다양한접근들은이후갈등 해결 에대한새로운시각을논의하는기본적인바탕이될것이다. 19
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 2) 공공갈등의원인규명에중점을둔선행연구들 갈등의쟁점과원인분석은매우중요한과정으로인식되는데, 구체적인쟁점과원인에따라서갈등에대한접근법과그해결책이달라지기때문이기도하고, 합의를형성하는과정에서이러한쟁점과원인들이동태적으로변화하기때문이기도하다. 하지만공공갈등은주로어떤결과를놓고벌어지는사적인갈등과달리정책결정과정과정책집행과정양쪽모두에서발생하기때문에정책을둘러싼공식적참여자뿐만아니라비공식적참여자들이개입할가능성이높아지고, 이로인해매우다양한이익의충돌이발생할수있다는점에서그가시적인원인의파악이매우어려운경우가많다 ( 장현주, 2008). 따라서공공갈등의원인에대한연구는갈등과관련된연구들사이에서우선순위를차지해왔고, 많은연구들이특정공공갈등사례로부터그핵심적인원인을분석해내는데중점을두어왔다. 이러한연구들에서규명한원인들을크게분류해보자면갈등의정치적, 경제적, 혹은담론적원인들로분류할수있다 ( 강민아 장지호, 2007; 강인호 이민창 조선일 김영환, 2004; 김길수, 2007; 양정호, 2007; 이경원 김정화, 2011; 정지범, 2010; 채종헌 정지범, 2010). 우선정치적원인들을다룬선행연구들은주로한국사회의기본적인갈등구조에서논의를시작한다. 1987년 6월민주화항쟁이후권위주의정치체제가해체되고, 민주화를통한시민들의권리의식이신장되면서정책과정에대한투입과참여요구는계속적으로증가했다. 그러나오랫동안우리사회에서우선시되는가치는 성장과개발 이었고정부를포함한관료조직은이러한가치를중심으로운영되어왔다 ( 서문기, 2004; 정정화, 2011). 즉, 과거패러다임하에서권력을독점한정부는대부분의정책과정을상의하달식으로운영하였고, 이해관계자나시민들의정책적요구가반영되는공식적인통로도제도적으로보장되지않았기때문에, 민주화항쟁이후로폭발적으로발생하는행정수요의다양화에적절하게대응하지못하고수많은갈등상황에직면하게된것이다 ( 김도희, 2001; 장현주, 2008; 정순오, 1993). 권위적인정부와갈등의다른당사자인국민과의이러한비대칭적인관계는곧정보의비대칭관계로 20
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 연결되어갈등의주요한원인으로작용해왔다. 이는뒤에서논의할공공갈등해결이과정상의문제인지, 결과상의문제인지를다루는선행연구와도관련이있는데, 정책과관련한정보를정부가일방적으로소유하고국민들과공유하지않는현상은갈등당사자간에신뢰부족으로연결되어갈등의증폭을유발하기도한다 ( 백종섭, 2002; 서문기, 2004). 최근의공공갈등사례에서갈등당사자들을대상으로공청회나토론회를절차적으로강조하는이유도이러한상황을미연에방지하기위해서라고볼수있다. 그럼에도불구하고, 이러한정보공유를위한절차들이형식적으로운영되거나, 갈등이이미발생한상황에서사후적으로실시하는경우오히려갈등을심화시키는계기로작용해온것이사실이다. 경제적인것을원인으로다룬연구들은공공갈등이정책을통해유발되는편익과비용의형평성문제에서비롯된다고언급하고있다 ( 권영규, 2006; 정지범, 2010). 편익은모든지역에고르게분포되지만, 비용은시설입지주변에집중되기때문이다. 그리고이러한편익과비용의형평성을좀더세밀히살펴보면, 해당지역내에서도공간, 시간, 집단에따라상이하게형성되고있음을알수있다. 예를들어, 비선호공공시설과관련된국책사업의경우시설이입지하는지역은전적으로비용을전담하고, 타지역은비용은부담하지않지만편익을함께공유한다. 그리고시설의입지를결정한현재세대와미래세대간에는동일지역이라고하더라도비용부담측면에서형평성의문제가발생한다. 환경가치가반영되어있는공공갈등의경우특히현재세대는상대적으로비용을미래세대에전가하고있는것으로볼수있을것이다. 또한해당지역내에서시설입지로인해일자리를얻는사람들이나매출이증가하는상인들의경우이익을얻지만, 반대로불이익만얻는집단도존재하기때문에, 다양한측면에서편익과비용에서형평성의문제가발생하고, 이것이곧갈등의원인으로작용하게된다. 이러한경제적인원인에근거한공공갈등은해결과정에서주로경제적유인을제공하는식의수단을선택한다. 그러나이러한시각은때로어떤정책에대한주민의반대를단순히경제적이익관계의오해로파악하여갈등을제거해야할어떤것으로간주하는태도로변하기쉽다는점에주 21
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 의를기울일필요가있다 ( 권영규, 2006). 기존의정책연구가이해관계자들간의이해가외생적으로주어진것이라고보는것과달리, 정책과정이담론에의해서구조화혹은재구조화되는동태적인양상이라고보는담론분석에근거한공공갈등연구는현실의참여자들간에경제적이해관계와무관한연합이나자신의이익에반하는대안을지지하는비합리적인참여자들의행태를설명하기위해자주사용된다. 담론분석을이용하여제주해군기지와방사능폐기물처리장사례의원인을규명하고자한강민아 장지호 (2007) 의연구는해당사례에서정부의 naming framing 전략-지역주민들의저항을매우부정적으로묘사하고, 방폐장관련시설을중립적인용어인원자력제2 연구소, 서해과학연구단지등으로표현하는등의전략-이결과적으로갈등을증폭시키는원인으로작용하였다고보고있다. 전상환 김수강 박경호 (2015) 의연구는제주해군기지건설을둘러싼갈등원인을프레임이론을적용하여분석하였는데, 해당사례가매우다양하고복잡한양상에서장기간동안지속되는원인을프레임의유형화를통해보여주었다. 3) 공공갈등접근방식에중점을둔선행연구들 갈등발생원인에대한연구가상당한부분을차지하고있기는하지만점차로공공갈등에대한접근방식의변화를반영한선행연구들이등장하였다. 이러한연구들은크게공공갈등을누가해결할것인가, 그리고어떤방식으로해결할것인가에관한것으로최근 공공갈등관리 에대한관심이급증하고, 정부의갈등관리역량이강조되면서등장한연구들인데, 정부의국책사업이표류하게되는일이늘어나면서그비용도급증하게되었고이에따라공공갈등을효율적이고효과적으로관리하기위한방안에대한필요성이강조되었기때문에주목받게되었다. 여기서 공공갈등관리 라함은사전에갈등상황이극단적으로악화되고치닫는것을방지하기위해도입된정책적제도부터사후갈등해소를용이하도록도와주는과정전체까지복합적인의미를가지는단어라고할수있는데, 구체적으로는 1) 법률에의한판결에따르는것과 2) 주민참여 ( 주민투 22
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 표등 ) 를통해결론을이끌어내는정치적과정, 3) 갈등당사자스스로의판단에의한협상과제3자의중재, 조정방식등으로구분되고, 일반적으로 3) 의접근방식들이공공갈등관리의대표적수단들로인식된다 ( 오영석, 2002; 유규상, 2014; 윤영채, 2004; 최진식, 2008). 이러한이론적구분과는다르게실질적으로는과거와달리공공갈등에접근하는방법이최소한정보라는측면에서보다유리한입장에있는정부가원하는방향과방식으로해결하는전통적접근 (conventional dispute resolution) 에서당사자들쌍방의이익을추구하는대체적접근방식 (alternative dispute resolution) 으로전환되면서공공갈등관리에관한연구들이대거등장하게되었다 ( 하혜영, 2007). 전통적관리방식에는독자적관리방식과사법적판결 ( 재판 ) 방식이포함되는데, 독자적관리방식은월등히많은권력을소유한주체인정부가일방적으로갈등을축소하려는방식으로일방적권력행사, 회피 (avoidance), 비순응 (noncompliance) 등의방법을포함하고, 사법적판결 ( 재판 ) 방식은사법기관의판결에따르는방법이다. 이후에등장한대체적관리방식 (ADR) 은전통적갈등관리방식의문제점을보완하고자등장한접근방식으로소송을거치지않고서분쟁을해결하는방식을말하며, 대표적인방법으로협상과조정, 중재방식이있다. 협상 (negotiation) 은이해당사자들이직접만나서대화와합의를통해갈등상황을해결하려는방법이고, 조정과중재는기본적으로는협상을통해해결하되제3자의개입이들어가는방식이다. 조정 (mediation) 과중재 (arbitration) 의차이는전자의방법이이해관계가없는중립적입장의제3자가협상과정에개입하되모든결정은이해당사자들이내리는상황에서협상과정자체의진행을촉진하는역할만을수행하는경우를말하는데반해후자는제3자가기본적으로조정과비슷한역할을수행하되궁극적으로는갈등상황종결과그에따른결과까지책임을일정정도맡는방식이다 ( 이용훈, 2013). 이러한대체적접근방식중당사자들에의한협상이아닌제 3자의개입으로인한조정이나중재의방식이각광받으면서공공갈등의 해결 이라는용어대신 관리 라는용어가보다자주사용되게되었는데, 이는갈등이란고정된상태가아니라지속적으로변화하는 과정 이라는점을강조 23
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 하는시각을반영하는것으로볼수있다. 동시에갈등을해결하는과정에서상당히효과적인방식으로제시되었던경제적유인 ( 정부의보조금, 재정인센티브 ) 에대한연구나갈등해결의당사자인주민참여제도를활용하여갈등관리와관련된여러과정속에서보다민주적인방식이공공갈등을보다효과적으로관리할수있는방식으로언급되기도하였다 ( 나태준 박재희, 2004; 이달곤, 2005). 이러한접근방식을좀더구체적으로살펴보면, 다음의 5가지방식으로구분할수있다. 첫째, 당사자협상은제3자의개입이없이갈등당사자들이협상 협의를통해합의안을도출하거나협약을체결하여갈등을해결한경우를의미하며, 둘째는소송을통한방식인데, 이경우갈등당사자들이법적으로이의를제기하여행정심판이나행정소송과같은법적판결을통해갈등상황이종료되는것이다. 셋째, 갈등과정에서이해당사자들과이해관계가없는중립적입장의제3자 ( 단체혹은개인 ) 가개입하여갈등과정을조정및중재하는경우가있다. 넷째, 자체종결은공공갈등의원인이소멸하거나공공프로그램의계획변경, 또는당사자의포기등의이유로갈등이자체해결된경우를의미하는데 ( 최병학, 2014), 이러한과정에서어느한쪽의갈등당사자가상대적으로손해를입는상대방에게경제적인보상 ( 정부가제공하는인센티브나예산지원등 ) 을제공하는경우가대부분이다. 이러한공공갈등관리방식혹은공공갈등접근방식에대한연구는다양하고복잡한이해관계가얽혀있는갈등상황에서갈등당사자들이서로자신의이해와요구를관철시키기위하여선택할수있는다양한방법론을제시함으로써효과적인갈등해결방안을마련하는데도움을줄수있을것이라판단된다 ( 김형락 최진식, 2009). 4) 공공갈등사례에중점을둔선행연구들 이러한연구들은주로사례를통해전반적인갈등의과정과구조를규명하는연구로, 특정사례의쟁점을부각시키고쟁점을둘러싼갈등당사자들간의네트워크구성을살펴보기도한다. 이러한분석의과정에서커뮤니케이션이론을적용하여주로의제형성과담론형성등의관점에서갈등을연구하는경우 24
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 가많다는점에서앞에서언급한갈등의원인을담론중심으로규명한선행연구들과다소중복될수있으나, 공공갈등이나국책사업의표류과정에서의원인, 결과및과정에대한풍부한정보를제공해준다는장점을갖는다 ( 김길수, 2007; 김성배 이은정, 2008; 김영종, 2006). 예컨대새만금간척사업, 방사능폐기물처리장사업, 천성산터널사업등은갈등의쟁점에서갈등당사자들이자신의입지를합리화하고견고히하기위해서언론을통해특정프레임을활용한사례를통해매우다양한시각을제공해주고있는것이다 ( 강내원, 2002; 김원용 이동훈, 2005; 나미수, 2004; 전오열 최동성, 2010; 한균태 송기인, 2005). 그러나단지현상을잘설명한다는것이상으로바람직한공공갈등의해결에대한방향및기준을정책적으로제시하지는못한다는한계가지적되기도한다. 그럼에도불구하고, 정부와주민들간에발생하는공공갈등에대한발생에서부터소위 공식적해결 이라고인식되는시기까지의동태적인과정을좀더자세히고찰할수있기때문에, 갈등이과연갈등당사자쌍방의시각에서 종결 되었는지에대한검토가가능하고, 공식적인해결선언이후에도갈등양상이여전히지속되고있는사례에서그원인을규명할수있는적절한방법이될수있을것이다. 특히본연구의초점이공식적으로정부가 해결 혹은 종결 을선언하였지만, 실제일방갈등당사자들의입장에서갈등은여전히잔존하고있을수있다는점에서이부분의선행연구는매우유익할수있다. 25
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 제 2 절공공갈등해결의개념과관련된선행연구 공공갈등의해결은갈등연구에서추구하는궁극적목표라고할수있다는면에서성공적인갈등해결을정의하는것은갈등연구에서매우중요한과정이다. 그러나 갈등 이담고있는본질적인의미가특정당사자들간의상호양립할수없는가치, 목표, 수단간의대립이라는점에서, 모두가완벽하게만족하는 해결 의상태를이론적으로도출하기는매우어렵다 ( 이선우 문병기 주재복 정재동, 2001; 하혜영, 2007). 실제사례에서공공갈등이논의되는과정을살펴보아도 갈등해결 이라는단어는매우혼동스럽게사용되고있음을알수있다. 공공갈등의한쪽당사자인정부가해결이라고생각할때, 다른당사자인주민들이나보편적인일반국민들은해결이아니라고생각하는경우가많은것이다 ( 나태준 박재희, 2004). 물론이는단순한인식상의차이라고만볼수는없고, 기존에정부가공공정책을추진하는방식이주로 DAD( 결정-발표-방어 : Decide- Announce-Defense) 10) 에근거하였기때문이라고파악할수있다 11). 직접적으로관련이되어이익이나손해를볼수있는주민들의의견을적극적으로반영하지않은채정책을추진하는것이정부의일반적인태도라는것을알게된주민들은해당정책이자신들에게어떤방식으로이익이나손해가될것인가를생각하기이전에거부감을먼저표현하게되는것이다 ( 정남철, 2008). 특히정부가주민들이기피하는시설의입지를마련하는데있어서필수적으로요구되는절차를생략하고집행의도를보이는경우가많았기때문에 10) DAD( 결정-발표-방어 : Decide- Announce-Defense) 방식이란특정정책이결정되면 (Decide) 예정지역에입지선정사실을발표하고 (Announce), 주민들을대상으로교육과홍보를통한위험소통 (risk communication) 과정을통하여주민들의반발을사후적으로무마하려노력하는 (Defend) 전력을의미한다 ( 정지범, 2010). 11) 정부의이러한전략과관련하여환경정책과공공갈등해결을연결시켜논의하고있는정남철 (2008) 은우리의법리상환경이갈등해결에그다지도움이되지못하고있는상황을논의하고있다. 정부가일방적으로정책을주도하여갈등이촉발되는사례가많고, 이갈등이사회적분쟁으로비화되는경우도많은데반해, 여전히이를해결할법적기제는충분치못하다는것이다. 26
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 갈등당사자들인정부와주민간에는불신이팽배해있는경우가대부분이다. 이경우정책을실제담당하는정부는결과적으로해당정책을 집행 할수있게된상황을공공갈등이원활하게해결된것으로보는반면 ( 김진호, 2007), 관련된주민들의경우정책에대해지속적인반대감정과함께적극적으로집행을막으려는노력을계속하기도하는것이다. 최근군사시설이전관련정책이대부분원활하게추진되지못하거나지방정부, 혹은지역주민들로부터많은저항에직면하고있다는임정빈 (2012) 의연구는바로이러한점을적절히지적하고있기도하다. 이와같이정부는공식적으로갈등이해결되었다고선언했으나여전히이익의충돌이드러나고있는대표적인예로 제주해군기지사례 가있다. 해군제주기지전대가가동되기시작한 2015년 12월시점에서도해당지역 ( 강정마을 ) 에서는이해관계자들의시위가여전히지속되고있는것으로보아실질적으로갈등이해결되었다라고많은사람이긍정할수있는상황은아니라고할수있다. 그렇다면공공갈등이 해결 되었음은과연어떤상태를의미하는가? 이러한질문에대답하기위해서는일단일반적인갈등의해결과공공갈등의해결을정의하는기존의연구들을살펴볼필요가있는데, 기존연구들은주로갈등에대한개입이시작되거나종결된이후그에대한인식이긍정적인가부정적인가에대해서는많은논의를진행해온데반해서, 정작갈등의해결을정확하게제시하는논의는매우부족한상황에있다. 12) 말하자면모두 성공적인공공갈등의해결 을궁극적으로추구해야할목표로제시하고이에이르는과정들을설명하려고노력하고있지만, 정작성공적인공공갈등의해결이무엇인가에대해서는명확한정의를내리고있지않고, 이상태가선험적으로존재하는것으로상정하는경우가많은것이다 (Moore, 1996). 많은선행연구들은갈등해결의성패에영향을미치는요인들을다루는데에보다많은노력을기울이고있 12) 예컨대진종순 (2010) 의연구는정부가의사결정의지연행위를통해갈등당사자들이능동적으로행동하도록함으로써갈등을해결했다고주장하고있는데, 지연의효과가곧갈등의해결을가져왔다는결론에일정한논리적비약이있음에도불구하고갈등해결에대한정의를명쾌히내리지않고있어판단이어렵다. 27
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 고, 갈등해결의의미를논의하는경우에는합의에도달하는과정을좁은의미에서서술하거나 ( 문채 김광구, 2006; 윤일기, 2007), 갈등당사자보다도갈등해결을위해개입한제3자 (mediator or facilitator) 나연구자의시각에서정의내린경우가대부분이다 ( 김광구 이선우, 2011; 박흥엽, 2006; 은재호 채종헌 임동진, 2011; 이선우 홍수정, 2012). 따라서다음에서는풍부하지는않지만, 갈등해결에대한공식적인정의를내리고자하였던선행연구들을살펴보고자한다. 우선 Susskind & Ozawa (1983) 의연구는공정성, 효율성, 합의의지속가능성등의조건을제시하면서성공적으로공공갈등이해결되어가는과정의중요성, 특별히공공갈등이조정을통해서해결되어야함을강조하였다. 또한이들은결과적인측면에서도조정으로도출된합의가 1) 갈등당사자쌍방이수용가능한대안인지, 2) 사회에공정한의미를가지는지, 3) 쌍방의이익을극대화하는지, 4) 선례를반영하고있는지, 5) 비용대비효과적인대안인지, 6) 갈등당사자간의관계를개선하는대안인지등의 6가지기준으로평가할것을제안하면서갈등해결의다양한측면에대한논의를펼쳤다. 한편 Bingham (1986) 에따르면공공갈등의성공적인해결은크게두가지요소로구성이되는데, 먼저합의를도출하고이행하되그합의가충분한정보를바탕으로이루어진것이어야한다는이른바 결과적측면 에서의성공, 그리고합의에이르는과정의공정성과효율성, 갈등당사자들간의지속적인관계와공개적인의사소통을강조하는 과정적측면 에서의성공의두가지로나누어진다 ( 하혜영, 2007에서재인용 ). Wondolleck & Yaffee (1994) 역시성공적인공공갈등의해결을논의하기위해서는결과와과정의양측면을동시에고려할것을주장하고있는데, 미국의산림청서비스사례를통해공공갈등해결의산출물로산림청관리와서비스의질을개선하는것과과정차원에서갈등을둘러싼당사자들의이익들에대한이해를기반으로한협조를이끌어내는것두가지를동시에강조하였다 (Moore, 1996 재인용 ). 우리나라에서진행된선행연구를살펴보자면은재호외, (2011) 의연구를들수있는데이연구에서저자들은과정과결과라는측면의논의를직접적으로하고있지는않지만, 공공갈등해소 28
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 의기준으로공익의극대화, 사업의내용적합리성, 합의내용에대한만족과합의후우호적인관계의유지, 합의내용에대한관계자들의인정등을언급하면서두가지측면에해당되는다양한갈등해결의기준들을제시하고있다는점에서의의를인정할수있다. 한편환경갈등해결과관련된이론적틀을논의하고있는이수장 (2006) 의연구도주목할만한데, 이연구자는갈등이란민주체제의본질적인속성이라는점에서출발하여갈등해결이란과학적, 윤리적, 정치적요인을모두고려하는실체적합리성 (substantive rationality) 에기초하여이루어져야함을강조하고있다. 이러한시각은결국객관적인의미에서의이익과손해에대한논의로는갈등해결의궁극적정의가될수있는합의형성이이루어질수없으며, 다양한차원에서합의에이르기위한의사소통의중요성을강조하는방향으로논의를이끌고있다 ( 이선우외, 2001). 이러한선행연구의흐름은성공적인공공갈등의해결에대한판단이하나의기준이아닌, 매우다양한기준에의해이루어질수있음을보여준다. 물론이들이공통적으로강조하고있는해결이라는것이갈등당사자간의 합의 에서시작되어야한다는점도간과할수없는점이기는하지만, 공식적으로합의에의해종결되었다고보고된갈등사례임에도지속적으로당사자들간의불협화음이나타나는경우도있으므로이것만으로해결에대한정의가충분하다고할수는없다. 갈등의해결이자발적인합의에의하지않았거나, 동태적인과정으로인식되는갈등의국면이전환되면서새로운갈등요소가등장할수도있고, 갈등당사자들이생각하는해결의기준이완전히다르다는사실에서새로운갈등이등장할수도있는것이다. 이상에서언급한선행연구들과다른기존연구들로부터좀더넓은의미의갈등해결정의를도출해보자면, 결국갈등해결이란갈등당사자들이갈등의원인이되는이슈에대한민주적합의과정을거쳐상호이득을취할수있는결론에도달하는것을의미한다 (Laue, 1990; Lewicki, 2002; 유해운 권영길 오창택, 1997; 은재호 양현모 윤종설 박홍엽, 2008; 은재호외, 2011; 이선우, 2008; 임동진, 2012; 지속가능발전위원회, 2005). 이러한잠정적정의는갈등당사자들의자발적합의형성과정을중시하는절차적측면과상호만 29
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 족할만한합의로서의결과적인측면을동시에강조하는것임은당연한일이다. 그러나이러한잠정적정의에도불구하고현실적으로존재하는매우다양한갈등사례를두고봤을때그것이해결되는맥락과과정은모두가상이할수있기때문에, 보편적인형태의해결의정의를찾는일은실질적인성과를거둘수없는노력일가능성이높다. 따라서보다현실적인접근방법은기존연구들에서 성공적인갈등해결 을바라보는다양한기준을살펴봄으로써공공갈등이궁극적으로추구하는 해결 이어떤특성을보이는지에대해보다풍부한논의를시작할수있을것이다. 다음절에서는공공갈등의해결을바라보는다양한시각에대해서다루어보고자한다. 1. 갈등당사들의입장차이 갈등의해결을판단하는첫번째기준은 누구 의시각에서해결이되었다라고할수있는가라는질문에관한것이다. 해결이란갈등당사자, 중재자, 외부관찰자등의다양한시각에서판단될수있고, 그에따라각기다른결과로인식될수있기때문이다. 앞에서도언급하였듯이상호당사자가만족할만한수준의합의를이끌어내는것이갈등의해결이라고해도어떤주체에초점을맞추냐에따라성공의 ( 혹은실패의 ) 정도가다르게측정될수있다 ( 임동진, 2012). 공공갈등이란정부의정책이수립되어집행, 평가까지거치는모든과정에서다양한사회내주체들과겪게되는갈등을전반적으로아우르는단어이기때문에 ( 임동진, 2011), 공공갈등의일방의당사자는필연적으로정부가된다. 그런데일단정책추진과정에서갈등이발생하면정부는정책을집행할수있게되는것을우선적인목표로두기때문에정보공개를꺼리는경우가많은데, 이러한정부의태도로인해지역주민들은심리적으로불안을느끼는경우가많아지게되고이를통해정부와지역주민의합의는어려워질뿐더러집행을시작하더라도갈등이해결되었다고보기는어려운상황이되어버린다. 30
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 특히비선호시설에대한위험및불안인식은특히기술적불확실성이주요한이슈로제기되는데 ( 윤종설 김성근 홍성우 조미연, 2014), 관련된명확한정보가제공되지않는경우특정시설물이지역사회와주민들에게미칠수있는생태계파괴및환경오염, 지가하락등에대한주민들의불안감을증폭시키게되어갈등은점점해결과는거리가먼상태로변하게된다. 이렇게충분한정보가제공되지않아신뢰가형성되지못한경우, 공식적으로는자발적인합의가형성되었다고보고되더라도실제로는한쪽갈등당사자의만족도만높은경우가대부분이다. 대표적으로안양교도소재건축및이전사안은갈등이시작된 1999년부터 2014년대법원상고심에서재건축이확정될때까지지속적인갈등상황에놓여있었다. 특히안양교도소재건축및이전사안을추진하였던법무부와이를반대하였던안양시의관계가매우악화되었기때문에 행정협의조정위원회 를통한제 3자의조정도이루어지지못하였다 ( 윤종설외, 2014). 이사례가보이는갈등의심화는법무부가안양시와안양시민들의의견을반영하여정책을추진하기보다는일방향적방식을고수하면서민주적가치를등한시한채정책집행주체인정부의법적정당성만을갈등해결의주요한가치로인식하였던것에서근거한다. 특히갈등당사자들간의의사소통을하는과정에서안양시민을배제하고, 안양시와시의회-법무부만공식적의사소통채널에포함시킴으로써안양시민들의불만을극대화하였고, 주민공청회나설명회들은법적정당성을확보하는형식적수단으로사용되는데그쳤다 ( 윤종설, 2012). 이러한법무부의정책추진방식은교정시설에대한부정적인인식을극복하지못하고오히려안양주민들로부터신뢰를잃게되는계기가되어약 15년동안국가의거대정책이표류하게하였고, 결국막대한경제적, 사회적비용을유발하게된것이다. 한편이와달리, 구로구와광명시의쓰레기소각장과하수처리장의공동사용합의사례는지방자치단체간의갈등이원활하게해결되는과정에서쌍방의갈등당사자들이모두만족도가높은경우라고볼수있으며, 이러한면에서춘천시화장장과홍천군가축분뇨처리장공동이용사례도기피시설입지로발생할수있는공공갈등을주민들과지방정부간의자발적인합의를통한상호 31
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 만족을도모하여현명하게해결한사안으로볼수있다. 춘천시가자체적으로가축분뇨처리장을만들고자했던시도는부지공모무산이나, 지역주민들의반대로번번이좌절되었으며, 인근에위치한홍천군의화장장설립시도역시주민들의반대로성사되기어려웠던상황에서춘천시는지역주민들과인근지자체, 춘천시모두만족할수있는대안을적극적으로찾아내었고, 그결과홍천군과화장장공동사용및가축분뇨처리의위탁사항을합의할수있던것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 이러한사례들은중복투자로인한손실을방지하고, 지방자치단체의예산을절감하여해당지방자치단체와지역주민모두가이익을얻은발전적성과를얻은것으로평가받기도한다 13). 여기서살펴본두가지사례는결국공공갈등을바라보는시각의차이로인해서다른결과를얻게된것으로볼수있다. 전자의경우주로공공갈등을당해정책을실제로집행하는것을목표로하는정부입장에서갈등의해결을찾으려고했던것이고, 후자의경우는갈등과관련된다양한이해관계자들의만족을동시에가져올수있는대안을찾으려했던노력이성공한사례인것이다. 이두가지사례를두고보았을때, 갈등양당사자들의만족도가높은것은후자의사례이므로, 후자가좀더성공적인공공갈등해결이라고볼수있을것이다. 즉, 성공적인공공갈등의해결을위해서는갈등을어떤이해관계의대립으로보고이를관리하려는태도에서멈추지말고, 갈등당사자들의관점에서갈등을보다종합적이고체계적으로접근하는태도가필요하다는것이다 ( 오영석, 2014). 주민들이정책으로부터얻을수있는만족혹은불만족을심각하게고려하지않은채정책의집행이라는부분에만관심을기울인정부의정보독점주의및비공개, 권위주의적정책추진과정은결국주민들의정책불신과갈등심화의원인이된다는점을위의사례에서명확하게볼수있다. 13) 춘천시의경우가축분뇨처리시설조성비 25억원을, 홍천군은화장장건립비, 해당지역주민지원비를포함한약 100억원의비용을절감할수있었다 ( 국민대통합위원회, 2013). 32
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 2. 과정의실질적인의미에대한이해차이 여기서의논의는공공갈등해결의과정과결과중어떤것에초점을둘것이냐에관한것이다. 실제로이두가지중에하나를선택해야만하는것은아니지만, 대체적으로정부의입장에서갈등을논의하는경우과정에는중점을두지않고결과로서의 해결 에만집중하는경우가많았다. Moore (1996) 는공공갈등이얼마나성공적으로해결되었는지를판단할때는갈등의결과와과정모두를고려하여판단해야한다고주장하며, 결과적성공, 정치적성공, 이해관계적성공, 책임적성공, 관계적성공으로구성되는성공적갈등의해결개념을제시하였다. 이는갈등의결과를단순히성공과실패로만보는시선을바꾸어갈등해결의정도에대해보다관심을둘필요가있음을시사한것이다 ( 하혜영, 2007). 그동안우리사회가경험한공공갈등의해결과정을살펴보면주로절차적하자를동반하는과정상의실패가많이거론되어왔음을알수있다 ( 은재호, 2010). 특히본연구에서다루고있는제주해군기지의사례에서도정부는몇차례에걸친여론조사나설명회및공청회, 공개토론회등의열린소통을강조했지만, 실제로정부정책에반대하는이들의의견이자유롭게표현될수있는장은거의없었고, 이에따라정부가다양한의견을수렴하지않았다는점에서실체적하자가있는갈등의해결이라는의견이나올수밖에없다. 또한주민들의참여과정에있어서도정부정책에반대하는이들을배제하여편파적인결론에도달한주민여론조사는사실상무효하다는반발에직면하는등행정절차에서과정상의하자를많이보였다. 또다른사례인밀양송전탑과관련한갈등사례의경우를살펴보아도사업추진을위해사업자는주민설명회와환경영향평가등을모두실시하였지만, 이를반대하는주민들의입장에서는주민전체대상이아닌일부만을대상으로한주민설명회가부족하게느껴질수밖에없는것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 더군다나단순히형식적으로절차적하자를면하기위해서운영되는일부주민대상의설명회는그의도와는완전히반 33
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 대로주민들간의갈등심화를유발하기도했던것이다. 주민설명회같이기본적으로이론의여지가있을수있는과정을거치지않더라도여전히과정상의문제는갈등해결에큰장애가되는경우가많다. 예컨대과학적인접근으로이론의여지를줄이기위해시행하는환경영향평가의경우를보아도정부의정책집행에힘을실어주는기제가되기도하지만한편으로는오히려이를저지할수있는근거로작용할수도있는것이다. 예를들어천성산을지나는고속철도사업에서도터널공사로인해고산습지를비롯한주변환경에어떤영향을미칠지에대한사전조사가충분히이뤄지지않은채진행되었기때문에반대하는주민들이나환경단체의반발이환경영향평가이후에오히려더욱높아질수밖에없었고, 이로인해반대여론은오히려더강해졌다. 이러한천성산고속철도사업의경험과는반대로이후에진행된호남고속철도사업의사례는과정상의성실성이갈등해결에어떤역할을할수있는지잘보여주는사례이다. 천성산과관련된갈등에서이익단체와종교계의의견을무시한채일방적으로밀어붙였을때발생하는사회적갈등이나경제적비용의증가는시간이흐를수록증폭된다는점이학습되었기에, 호남고속철도사업에서는사업초기부터갈등을해소하기위한방안을마련하고자하였다 ( 국민대통합위원회, 2013). 구체적으로공청회를개최하기전에사업집행자인한국철도시설공단이호남고속철도사업을반대하던종교계관계자들과반대연대구성원들을직접만나서의견을경청하였고, 실제철도가지나가는지역을대상으로순회설명회를여는등반대입장을설득하기위한노력을경주하였다. 이는천성산갈등에서한국철도시설공단이얻은교훈으로부터갈등당사자간의신뢰확보를최우선으로한것에서비롯되었다. 특히공식적인간담회, 공청회, 설명회가갖는절차로서의중요함과그것이성공적인갈등해결에미치는영향으로서의중요함뿐만아니라갈등당사자들간에비공식적인미팅을통한합의에도상당한중요성을부여하였다는점에주목할필요가있다. 철도시설공단측이지속적으로시도하였던비공식적미팅은갈등당사자들간의좁히기어려운의견들을수렴시키는데상당한역할을하였고, 결과적으로합의를이끌어내고 34
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 사업을착공하게되는결과를가져왔던것이다 ( 국민대통합위원회, 2013). 이러한경험들을통해서주로님비 (NIMBY: Not In My Back Yard) 시설입지에서사용되었던정책집행과정에서의소극적의견청취방법들은오히려시설입지반대의견을극대화하는효과를가져올가능성이높은반면, 공식적 비공식적으로실질적주민참여를보장하려는적극적인전략은오히려시설의수용성을확보하는데있어서핵심적인역할을함을알수있다 ( 지병문 지충남, 2002). 즉, 갈등해결이성공하기위해서는소극적인과정상의정당성만으로는일정한한계를넘을수가없다는것이다. 또한개발가치와보전가치의충돌을해결하는방안으로환경갈등양당사자가추천한전문가들로구성된 생태공동조사단 의조사및보고사항을환경영향평가와사업의기본설계에반영하고, 이를모니터링하는 환경생태모니터링위원회 를만들어양측의합의사항이지속적으로유지될수있도록한사례도결국은적극적인참여를유인하고그로부터얻는합의만이갈등해결을성공으로이끄는바탕임을확인할수있게한다. 이러한사례들을살펴보았을때, 결국공공갈등해결과정상의충실성은공공갈등의해결을위한필수전제조건이면서동시에성공의일부가된다고판단할수있다. 앞에서언급한것처럼환경영향평가를통해전문가의과학적판단을근거로특정사업을추진하더라도그것이하향적, 폐쇄적방식으로진행된다면이해당사자와의협의과정을포괄하지못할가능성이높은데반해, 공식적 비공식적만남을통해적극적인과정상의충실성을도모한경우단순히정책을성공적으로집행할수있을뿐아니라오히려주민들의기본적태도까지변화시킬수있는것이다. 그럼에도불구하고지금까지다양한갈등사례들을살펴볼때, 이러한관점이아직갈등 해결 을정의함에있어영향력있는위치에까지다다르지는못한것으로보인다. 35
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 3. 공공갈등해결의정도 공공갈등선행연구중에는갈등해결에대한정의를내리려고시도하기보다실제갈등해결을어떻게측정하느냐에대한논의에보다주의를기울이는연구들도있다. 주로갈등의해결정도와수준에대해서측정하고자하는노력을보였는데, 구체적으로해결여부, 해결률을단기적으로파악하고그과정에서제시된대안에대한갈등당사자들의수용도, 순응률, 만족도를통해서갈등이해결되었는지를판단하였다 (Bingham, 1986; 하혜영, 2007). 특히 1995~2006 년까지국내에서발생한갈등사례를모집단으로구축한데이터베이스를활용하여갈등해결수준과이에영향을미치는요인들을종합적으로살펴본하혜영 (2007) 의연구는기존의공공갈등에관한선행연구들이주로소수사례를대상으로기술적인사례연구에편중되었다는한계에대응하여 200여개의사례를통해갈등해결수준에영향을미치는요인들을인과적으로살펴보았다는의의를갖는다. 갈등해결수준을당사자간합의형성수준과수용도에따라완전해결, 준해결, 불완전해결로구분하고이러한갈등해결수준을결정하는요인으로 1) 정부가전통적갈등해결방식을사용하는지혹은대체적방식을사용하는지의여부, 2) 경제적유인책을제공하는지여부, 3) 갈등해결에주민참여의정도를포함하였다. 분석결과, 전통적방식보다대체적방식이, 소극적수준보다적극적수준의주민참여가갈등해결수준에긍정적인영향을주었으며, 경제적유인책도제공되는것이더욱더효과적인갈등해결에도움을주는것으로나타났다. 그러나갈등문제의구체적인양태즉, 갈등문제가무엇이고개입한제3자가누구이고, 어떤식으로개입을하는지에따라그효과에는상당한차이가있다는점에주목할필요가있다 ( 권경득 임정빈 장우영, 2004). 다양한사례들을종합하여공공갈등해결의정도를객관적으로파악하려고한연구방식들로는이러한점을종합적으로파악하기가어렵다는점에서공공갈등해결의정도에중점을두는시각을널리활용하기는어려운것이다. 36
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 4. 갈등해결을통해달성된가치 앞에서언급된갈등해결을보는시각들이주로어떤제3의객체로서의갈등을두고그것을관찰하는입장에서논의되는것들이라면, 갈등의해결은그것을통해서당사자들이사회적인학습을이루어나가고이를통해일정한가치들을구현하는보다적극적인의미에서이해될여지도충분하다. 특히민주적인사회에서의갈등관리를논의하고있는공공갈등관리론입장의경우궁극적으로민주적사회에도움이될이러한가치구현은갈등해결을논의하는데있어필수적인부분이된다고할수있다. 아래에서는갈등의해결을판단할수있는다양한가치들에대해논의하기로한다. 1) 갈등당사자간의신뢰구축 공공갈등관리과정을정책집행자와정책이영향을미치는대상인국민사이의상호작용과정으로파악해볼때, 결국공공갈등의해결이란갈등당사자간에생성된불신을없애고상호신뢰를구축하는과정으로볼수있다. 특히과거정부의갈등해결은매우일방적이고권위적인방식으로이루어졌다는점에서, 오늘날의공공갈등해결을정의하기위해서는갈등당사자간의신뢰를쌓아 합의를형성하는과정 이강조되어야만한다. 다시말해신뢰개념이새로운사회발전의추동력이되어, 시민의신뢰를높이얻은정부기관은정책사업수행을위한정당성을부여받은것으로간주할수있으며, 이러한상태로변화해가는과정이곧공공갈등해결의과정이라고할수있다는것이다. 이러한관점에서공공갈등해결을정의할수있는중요한요소로정책주체인정부에대한국민의신뢰를언급한연구들이다수존재하는데, 이는과거의일방적인정책수행경험을반추하는과정에서등장한것으로볼수있다 ( 손호중 채원호, 2005; 이상수, 2005; 임동진, 2011). 실제로정부와주민사이의신뢰문제는기존논의들에서갈등해소의주요 결과 기준으로다루어져왔다 ( 오열근 최한규 권경득 강문희, 2009). 즉, 공 37
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 공갈등이얼마나잘해결되었는지를판단하는기준으로상호간의 신뢰 정도를파악해야한다는것이다. 실제갈등해결을구성하는조건이당사자간의 자발적 이고 호혜적 합의를이끌어내는것이라할때, 이러한정부신뢰구축과정은매우중요한요소로작용하며, 이를바탕으로상호간의협력가치를형성하는과정그자체가공공갈등해결의의미중중요한부분을차지한다고판단할수있다 ( 홍준형, 2008). 2) 참여거버넌스확대 최근논의되는갈등해결과정과관련된거의모든문서에가장많이등장하는단어가소통, 협상이다. 앞서언급하였던정부신뢰의구축과관련하여커뮤니케이션이단순히과정적인요소인것이아니라그자체로매우중요한요소로인식되기시작한것이다. 특히나시민들의참여적의사소통중요성이부각되어시민들의의견을정부정책에반영하려는노력들이계속되고있으며, 14) 이를위한다양한방법론들 - 시나리오워크샵, 합의회의, 시민배심원제, 공론조사등의방법부터주민의견조사, 사업설명회개최, 주민교육등의고전적인방법들 이활용되고있다. 이는과거정부와국민들간첨예하게대립하였던혐오시설입지선정및군기지건설등의공공갈등과정에서주민들의의견수렴이형식적인과정으로만활용되었던점과대조적인모습이라고할수있다. 주민들의의견과상충되는경우갈등의골이깊어져정책수행과정에서많은사회적비용이소모되었던경험들을바탕으로최근에는시민들의적극적인참여및협조를구하는체계로변화하고있는것이다. 또한갈등상황이양극단대척점에서있어당사자들만의의사소통노력만으로는대화가어려운경우에대응하 14) 갈등관리규정제15조 ( 참여적의사결정방법의활용 ) 1 중앙행정기관의장은제13조제5호에따른갈등영향분석에대한심의결과갈등의예방 해결을위하여이해관계인 일반시민또는전문가등의참여가중요하다고판단되는경우에는이해관계인 일반시민또는전문가등도참여하는의사결정방법을활용할수있다. 2 중앙행정기관의장은공공정책을결정함에있어참여적의사결정방법의활용결과를충분히고려하여야한다. ( 공공기관의갈등관리매뉴얼 p.18) 38
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 여객관적이고중립적인제3의전문가집단의참여를통한갈등조정및중재노력에대한관심도높아지고있으며, 이와관련된연구들은점점더늘어나고있다 ( 김영욱 함승경, 2015; 최병학 신기원 이준건 이준석 전오진, 2014). 또한단순한문제상황해결여부가아닌장기적관점에서갈등해소및민주적참여정도를중요하게여기는시각도점점실무자들사이에서중요성을얻고있는데, 이는권위적이고일방적인사법적해결방식보다이러한방식이오히려시간과비용을절감할수있을뿐만아니라시민과정부간상호신뢰관계를구축할수있다는점에대한이해가높아감을보여주는결과라고할수있다. 이러한시대적흐름의변화를반영하여시민들의참여유형분석및협력적거버넌스의구체화를위한방법들을논의하는연구들이많이있는데 ( 임유진, 2010; 조성배, 2015; 지병문 지충남, 2002; 최진식, 2008; 최태현, 2014), 이는결국갈등해결이라는목표를달성하기위해서는상명하달식의정책수행과정에서벗어나정부가소통의장을마련하고시민들의적극적인의견수렴을통하여서로상충되는의견을조율해가는과정이필수적임을시사하는것이다. 비단원리적인수준에서만이아니라과학적인검증절차및보상과유인책제공, 사후관리등공존과상생을위한시민들의협조가갈등의해결, 더나아가정책의집행에절대적으로필요한것임을생각해볼때시민들이적극적으로참여할수있는거버넌스의확대는곧갈등해결의전제조건이충족되는것으로볼수있다. 3) 사회적연대감의형성 공공갈등이발생하는영역들중가장전통적이면서동시에고질적인문제로환경관련갈등을들수있다. 사회적편익을위하여환경을개발하자는입장과사회적비용지불이막중하기에환경을보전하자는입장의대립은논리적으로만접근한다고하면어떤결론자체를기대하기어려운논쟁이기때문이다. 실제로고압송전로건설, 핵폐기장건설, 터널건설, 댐건설, 새만금간척사업, 4 대강건설등전국곳곳에서환경갈등을둘러싼찬반논의가여전히진행중이며 39
2016-31 갈등해결이후의사회적결과에관한연구 가까운미래에해결될가능성이그렇게높지않다는전망이지배적이라는점은쉽게알수있다. 게다가여기에서더큰문제는앞으로의환경관련갈등속에서이런상황은더복잡해지고이해관계양상또한다각화될것이라는점이다. 이러한상황에서점점더지속가능한개발, 환경정의, 혹은환경공감등의환경보전을더주요한가치로삼으려는논의들이등장한다는사실은과거권위적인정치상황속에서급격한경제성장발전을이루기위하여환경보다는사회적편익및효율성을강조하였던공공사업의성격이점차환경을보존하여최소한의피해와최대한의이익추구를위한방향으로발전하고있다는점을알려준다. 이러한변화과정에서갈등해소를통해이루게되는가장큰가치는전사회적인차원에서의연대감이라고할수있을것이다. 개발보다는환경보전이더중요하다는가치인식이전세계적으로호응을얻는추세이기는하지만, 이는단순히옳고그름의문제가아닌국민들의전반적인환경보존연대감이없이는크게의미를가지지못함이분명하다. 과거환경사업과관련된공공갈등상황을살펴보면, 사업을통한이익은특정집단에집중되지만, 환경피해비용은넓게분산되어 집단이잘조직되어있지못하고정치적활동도미약한 집단행동의딜레마가발생하였다. 환경보존이라는공동의이익이중요함을알고있지만, 누군가스스로나서이를위하여해결하는노력을하지않고다른사람의노력에의지하려는무임승차성향때문에환경보존의연합형성이매우미약했던것이다 ( 김창수, 2010). 그러나최근환경시민단체활동이나지역주민들의의식이환경보존을향한연대감형성에큰기여를하고있으며, 이러한연대감에바탕하여기존갈등의주요한원천이었던개발과보존이라는상충되는가치가서서히어떤종류의합의점을찾아가고있다. 다시말해갈등해결에접근해가는결과로전사회적인측면에서의연대감이형성되어가고있는것이다. 4) 공공정책의정당성확보 공공갈등해결방식에대하여 (Gladwin, 1980) 갈등해결의주체에따라크 40
공공갈등해결에관한이해 제 2 장 게 3방식으로나누었는데, 공적해결기제 ( 법률제정, 공청회, 투표등 ) 와제3자에의한해결기제 ( 조정, 중재, 알선등 ), 그리고당사자간자율적해결기제 ( 협상, 타협등 ) 가그것이다 ( 정정화, 2011에서재인용 ). 하지만지금까지우리정부의갈등관리에대한접근방식은주로공적해결기제에기대려는경향을많이보여왔다. 다시말해공공정책을둘러싸고어떤종류의갈등이발생할경우사업담당자는주로정부의입장을지지해주는법적판결에의존하여사업을진행하려고하는경우가매우많았다는것이다. 이는갈등해결과관련하여좁은의미의사업추진 결과 에초점을두기때문이었다고할수있다. 우리사회가아직도성장과결과에보다많은비중을두던시절에는이러한경향이이해될수있는여지가있었지만, 고성장의시대이후시민들의권리와의견에대한중요성이강조되기시작한이후에도이러한행동양상을보인다는것은정당화하기어려운측면이있다. 그러나 압축성장 의세월을지나면서, 우월한권력을지닌주체가비합법적행위로사업과정에서회피, 비순응, 지연, 무마등의행태로갈등을촉발및지속시키면서도계속해서사업을진행할수있었던경험에대한경계심이커지게되었고, 이로인해갈등해결을위한공권력및권위에의존하던방식에서벗어나법과제도에의존한합법적이며합리적인해결추구를우선시하게되었다는면에서이는최소한바람직한방향으로의변화라고할수있다. 즉, 법규와제도적장치를통해갈등을종식하고자시도하는해결방식은협소한의미의사회적합의에의한문제해결과정이라볼수도있는것이다 ( 박태순, 2006). 이러한법적차원의갈등해결노력은공식적이며강제적방법인행정쟁송제도 ( 행정심판, 행정소송 ), 헌법재판등과같은제도를통해이루어지게되는데, 이러한제도의필요성은누구도부인할수없는것이기는하다. 그러나법률에제시된기본원리와일반적기준만을잣대로개인들간의갈등뿐만아니라정부와주민간갈등해결을바라보려는자세는사법적판단을통한갈등해결의단점들, 즉비용과시간이과다하게투입되고, 소송이갖는대립적성격으로인하여분쟁이재연될소지가많으며가치관의대립같은갈등의본질적인문제해소가어렵다는점등의한계를모두가진다 ( 정정화, 2011). 거기에다가이러한 41