성평등의식에대한현실과개선방안 우리나라의성인지통계발전방안문유경 한국여성정책연구원선임연구위원 우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교주재선 한국여성정책연구원연구위원 여성의시각으로시작하는성평등한정책개선주혜진 대전발전연구원책임연구위원 정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4개국과국제원조형 6개국을중심으로정가원 한국여성정책연구원연구위원
서론 집안에서남녀가평등하다는것이무엇일까? 모든 식구들이집안일을칼로자르듯이 1/n 로나누어 우리나라의성인지통계발전방안 맡는것일까? 아니면남편이노트북을새로구입할때그가격에해당하는핸드백을아내가사는것일까? 맞는것같기도하고아닌것같기도하다. 성평등지표는성평등한상태가무엇인지를수치로보여주는것으로소위 애정남 의역할을한다. 성인지통계는이러한지표를산출할수있도록하는통계를말한다. 성인지통계는여성운동이정책화되면서부터본격적으로그필요성이언급되기시작했다. 통계자료없이여성의처한불평등한현실을설득력있게보여줄수없고, 현실을개선하기위한정책수립역시효율적으로진행할수없다는사실이드러났기때문이다. 이글에서는성인지통계의국제적인생성배경과발전과정을거쳐최근의동향을살펴본후우리나라의성인지통계생산관련법과제도의소개를하려한다. 이어서성인지통계가여성정책에미친영향을사례를통하여보여주고, 마지막으로성인지통계가향후나아가야할방향을제시한다. 1. 성인지통계의국제적흐름과최근경향 문유경한국여성정책연구원선임연구위원 성인지통계의필요성이공식적으로언급된것은 1975년멕시코시티에서개최된제1차세계여성대회이다. 여성이처한불평등한현실을기존의통계에서반영할수없다는인식하에성별차이와차별적인현상을보여줄수있는통계의필요성이강조되었다. 4 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 이회의에서는일차적으로자료수집과분석에서의 성별분리를강조하였으며, 향후개발이필요한성 인지통계분야를제시하고, 통계의생산에서 UN 과 국가의역할을명시하여성인지통계를국가정책 으로발전시킬수있는근거를마련하였다. < 표 1> 역대 UN 세계여성회의행동강령의성인지통계관련주요내용 주요내용 ( 대표절 ) 제 1 차세계여성회의 (1975) 제 2 차세계여성회의 (1980) 제 3 차세계여성회의 (1985) 제 4 차세계여성회의 (1995) 제 23 차여성특별총회 (2000) 제 49 차여성지위위원회 (2005) 기존통계의한계및성인지통계의중요성 (161-165) 자료수집및분석에서의성별분리 (167) 성인지통계개발분야 (168) 성인지통계생산에서 UN 과국가의역할 (169-173) 자료수집및분석에서의성별분리 (92) 성인지통계개발분야 (93-99) 성인지통계생산에서 UN 지역위원회의역할 (286) 성인지통계생산에서 UN 기구의역할 (258-263) 성인지통계의중요성 (58) 성인지통계생산에서국가의역할 (64, 130, 179) 성인지통계개발분야 (282) 성인지통계생산에서 UN 기구의역할 (312, 317, 333) 성인지통계생산을위한국제협력 (351, 364) 성별분리자료의중요성 (206) 성인지통계생산에서국가의역할 (207) 성인지통계생산에서 UN 기구의역할 (208) 성인지통계개발분야 (67, 68, 104, 109, 120, 129, 145, 146, 165, 190, 193, 194, 203, 256, 258, 274, 275) 성별분리자료의중요성 (64) 성인지통계개발분야 (67, 70, 72, 85, 92, 93) 성인지통계생산에서국가의역할 (77) 민간부문, 비정부기구의성인지통계개발 활용 (80) UN 및국제금융기구의성인지통계개발 활용 (92) 성별분리자료의중요성 (737) 성인지통계개발분야 (117, 118, 182, 227, 240, 322, 457, 496) 출처 : 문유경 전기택 주재선, 2006, 9-10 쪽 이후 2차, 3차, 4차세계여성대회와특별총회, 여성지위위원회등주요회의에서매번성인지통계의중요성과생산방안, 개발분야등이논의되었다. 가장최근에논의된제49차여성지위원회 (Beijing +10, 2005) 에서채택한최종보고서에나타나는내용중우리나라에서주목할만한내용을소개하고자 한다 ( 문유경ㆍ전기택ㆍ주재선, 2006, 24 27쪽 ) 먼저제71절에서는국가통계가경제활동등과같은여러분야에서의여성참여를적절히반영하지못하고있다고지적한다. 또한 A. 여성과빈곤 분야에서는남녀빈곤층상황파악과빈곤퇴치정책및프로그램의성별영향평가에서필수적인시의적으로 2013 겨울호 5
신뢰할수있는성별분리자료의부족을많은국가들이보고하였다 ( 제112절 ). D. 여성에대한폭력 부문에서는여성에대한폭력과관련된불충분한조사와연구, 비교가능한성별분리통계자료와정보부족이자주지적되고있음을지적한다 ( 제227 절 ). 여성에대한폭력정도의실상을파악하고, 정책영향과효과를점검하기위한양질의성별자료의필요성을지적한다 ( 제240절 ). F. 여성과경제 부문과관련하여 보고서 는여러국가에서보고된성별고용자료와지표의수집과활용을중요한성과로제시한다 ( 제313절 ). 동시에여러국가에서성별분리자료의부족으로인해거시경제적이슈, 고용, 실업등과같은경제및경제정책이양성평등에미치는영향에대한성인지적평가를수행할수없음을지적한다 ( 제318절 ). 그리고통계및지표개선을통해여성및경제와관련된진전상황을점검할수있는역량강화의필요성을제기한다 ( 제322절 ). 지난 11월에한국통계청과유엔통계국 (UNSD) 이공동주최한국제세미나 International Seminar on Gender Statistics 에서는한국을비롯한세계각국의성인지통계의성과를점검하고일ㆍ가정양립과여성에대한폭력과관련된통계의현황과개발과제를논의하였다. 이세미나에서발표한유엔의성인지통계정책중주목할만한내용을소개하면다음과같다. 첫째성인지통계의발전을위한 4단계를제시하고있다. 일단계는젠더이슈의발굴이다. 즉그사회에서중요한젠더이슈가무엇인지에대해항상민감하게의식할필요가있다. 이단계는젠더이슈를보여주는데필요한통계가무엇인지를밝히는일이다. 삼단계는현재의성인지통계의가용성과질을평가하는일이고, 사단계는필요한자료와기존자료의간극을메꾸는일이다.(Francesca Grum, 2013, 3쪽 ) 둘째로소개할내용은다섯개의주제를사용하여각국의성인지통계상태를점검하고있다는사실이다 (Francesca Grum, 2013, 5쪽 ). 첫째주제는제도적으로생산을위한체제를갖추고있는가이다. 특히통계청등통계담당부처내에성인지적통계를담당하는조직이있는가가주요관심사가되고있다. 둘째주제는성인지통계를생산하고있는정도이다. 셋째주제는사용자의요구를어떻게반영하고있는가이다. 넷째주제는국가통계체계에성주류화가얼마나진행되었는지를평가하는것이다. 다섯째주제는법적인장치가어느정도되어있는가이다. 세번째소개할내용은최근의가장큰이슈인 EDEG project 이다 (Francesca Grum, 2013, 9-10쪽 ). 유엔통계국과유엔우먼이 3년계획으로추진하고있는이프로젝트는사실에근거한정책의추진을위해성평등을위한증거와데이터 (Evidence and Data for Gender Equality) 를수집하고생산하는것이주요목적이다. 구체적으로는국가차원에서선별된지표들의축적을통해국가별비교를시도하는것이며, 또한새로운이슈에대한방법론적인연구를수행하는것이다. 새로운주제로서는현재여성의기업경영과소유자산의측정을위한자료의생산과축적방법이논의되고있다. 2. 한국의성인지통계관련법과제도 2.1 여성발전기본법 1995년제정된여성발전기본법은성인지통계가명시된최초의법으로성인지통계정책의시발점이 6 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 되었다. 1995년의제정이후여러차례개정이있었다. 개정의주요내용을보면 1995년에는여론조사, 성별통계작성등을통한여성과관련된문제에관한조사를실시 와 정보체계의구출을통한여성관련정보의제공 에서 2002년에 국가및지방자치단체가인적통계를작성하는경우에는성별을주요분석단위에포함시킬것 을추가하였다. 법의주체면에서보면 1995년에는 정부 로명시되어있으나, 2001 년에여성부가신설되면서 여성부장관 으로바뀌고, 다시 2005년에 여성가족부장관 으로바뀌고있다. 현재여성발전기본법에의하면제13조 3항에는 국가와지방자치단체가인적 ( 人的 ) 통계를작성하는경우에는성별을주요분석단위에포함시켜야한다 고명시되어있어성인지통계의생산을의무화하고있다. < 표 2> 여성발전기본법중성인지통계관련내용 제13조 ( 여성관련문제의조사등 ) 1 여성가족부장관은효율적인여성정책을수립하기위하여필요하면여성과관련된문제에대한기초조사와여론조사를실시하여야한다. < 개정 2010.1.18> 2 여성가족부장관은정보체계를구축하여여성관련정보를제공하기위하여노력하여야한다. < 개정 2010.1.18> 3 국가와지방자치단체가인적 ( 人的 ) 통계를작성하는경우에는성별을주요분석단위에포함시켜야한다. [ 전문개정 2008.6.13] 2.2 여성정책기본계획여성발전기본법과더불어여성정책기본계획은성인지통계가정책으로채택될수있는주요근거이다. 제1차여성정책기본계획 (1998-2002년) 에서는 주부의가사노동가치평가및제도적반영 ( 과제번호 1-4-2) 와 성인지적관점에서의통계자료개발 ( 과제번호 1-6) 을주요과제로설정하여관련사업을실시하였다. 이때중요하게실시된사업으로는주부의가사노동가치평가관련사업으로여성부는 2001년에 여성의무급노동평가와정책화를위한세미나 를 UNDP와한국여성정책연구원이공동으로개최하였으며, 지속적으로관련연구를실시하였다. 여성의무급노동에대한평가와정책적관심의결과통계청의생활시간조사결과를통하여무급노동에 대한경제적평가를시도할수있었다. 또한국가위성계정을개념을이용하여전체계정에서무급노동이갖는비중을분석하는연구도실시되었다. 정책적으로는이혼시재산분할에부인의가사노동으로인한재산축적의기여분을상향조정할수있게되었다. 제2차여성정책기본계획 (2003-2007년) 에는 성인지적통계생산및보급 (1-2-2) 을명시하고있으며, 주요사업으로 성인지적통계생산전담부서지정 ( 설치 ), 필수성인지적통계지표생산활성화, 성별항목신설등각종보고통계의보고양식개선 등보다구체적인내용을담고있다. 현재실시중인제4차여성정책기본계획 (2013-2017) 은성인지통계의생산을위한제도의확립과인터넷등을통한보급에중점을두고있다. 이계획의 2013 겨울호 7
특징은첫째, 이전의계획과달리담당부처로서여성가족부와함께통계청이명시되어있어통계청의적극적인업무수행을명시하고있다. 또한각부처와함께시ㆍ도를대상으로성인지통계의생산과점검체계의구축을명시하고있어성인지통계생산의담당부처를크게확장시키고있다. 둘째, 통계간행물 발간및웹서비스제공을명시하고있다. 특히중앙부처의경우해당정책분야의성별현황과성평등수준에대한정보를제공하도록되어있어, 기존의성인지통계생산이라는일차적인정책에서보다다양한정책으로확장되었다. < 표 3> 제 4 차여성정책기본계획중성인지통계생산관련내용 7-1- 성인지통계생산확대및체계적관리 [ 신규 ] 성인지통계생산ㆍ점검체계구축 ( 통계청, 여성가족부, 각부처, 시ㆍ도 ) - 각부처, 지자체국가승인통계의성별구분여부점검 - 성인지통계생산및활용안내서보급 [ 신규 ] 중앙부처및지방자치단체의성인지통계간행물발간및웹서비스제공 ( 각부처, 시ㆍ도 ) - 중앙부처별로성인지통계보고서를발간, 해당정책분야의성별현황과성평등수준에대한정보를제공 - 광역및기초자치단체에서성인지통계보고서를발간하여지역성평등수준과특성에대한정보를제공 여성가족부 (2012), 제 4 차여성정책기본계획 (2013 2017), 119 쪽. 2.3 통계법여성발전기본법에성인지통계생산과보급을명시하고관련정책을수행하고있었으나여성발전기본법의소관부서가여성가족부이기때문에갖는근본적으로한계가있었다. 첫째국가통계의주무부처는통계청으로서모든국가통계에대한성인지적개선을여성가족부가직접수행하기에는역부족이었다. 둘째우리나라통계제도가분산형으로통계청이외에도보건복지부나노동부등에서많은통계를생산하고있는데, 이러한부처가생산하고있는통계에대한성인지적개선에여성가족부가직접개입하기에는무리가따랐었다. 2007년에통계청에서국가통계시스템의개선을 위해통계법의전부개정법률안을추진하는과정에서성인지통계의생산과개선의근거가되는조항이삽입되었다. 즉통계법제18조에모든국가통계의신규생산시개별차원의통계에대한성별구분을하도록하여성별통계의생산을통계법에서명문화하였다. 이러한통계법의개정은성인지통계정책에큰변화를가져올수있는계기가되었다. 당시통계법주요개정내용의큰흐름은우리나라통계생산의특징인분산형에따르는문제점을개선하였다는점이다. 각부처의통계책임관이다른부처와협력관계를맺음으로써분산형에따른개별통계시스템의문제를해결하려하였다. 통계청을비롯한모든통계작성기관의통계의품질을향상시키기위해품질 8 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 진단사업을제도화였다. 또한사용자의관점에서통계접근성을높이기위해통계청에서데이터베이스종합구축을할수있게했다. 1) 성인지통계의일부인성별통계를통계청에서담당하게되고, 또한통계 법개정에따라분산형의문제점이완화됨에따라성인지통계에대한담당부처가여성가족부에서통계청과국가통계를생산하는부처로확산될수있는계기가된것이다. < 표 4> 통계법제 18 조 제4장통계의작성 보급및이용제1절통계의작성제18조 ( 통계작성의승인 ) 1통계작성기관의장은새로운통계를작성하고자하는경우에는그명칭, 종류, 목적, 조사대상, 조사방법, 조사사항의성별구분등대통령령이정하는사항에관하여미리통계청장의승인을얻어야한다. 승인을얻은사항을변경하거나승인을얻은통계의작성을중지하고자하는경우에도또한같다. 2007년의통계법개정으로성별통계생산의근거가마련된이후관련통계법의개정을이끌어내었다. 2010년 3월일부개정에서통계법제6조 ( 통계책임관의지정과운영 ) 는통계책임관의사무중하나로 성별통계작성및보급에관한사무를규정한다. 즉, 성인지통계가각기관통계책임관의책임하에 생산될수있도록통계법을개정하였다. < 표 5> 통계법제 6 조 제6조 ( 통계책임관의지정및운영 ) 1 통계작성기관의장은소관통계의작성 보급및이용에관하여다음각호의사무를총괄하게하기위하여소속직원중에서통계책임관을지정 운영하여야한다. 이경우지정대상자의범위는대통령령으로정한다. < 개정 2010.3.31> 1. 통계작성기관및소속기관의통계업무의종합 조정및품질관리에관한사무 2. 다른통계작성기관과의협력에관한사무 3. 통계중자연인이포함된경우성별로구분한성별통계작성및보급에관한사무 ( 이하중략 ) 여성발전기본법과통계법제18조, 제6조를비교해보면다음과같은차이가있다. 첫째, 법의소관부처의차이이다. 여성가족부가소관부처인여성발전기본법이다른부처에영향력을미치기에는한계가있다. 통계법은통계주무부처인통계청이관장하는법으로서다른부처의통계생산에도영향을미칠수있어그영향력이확대되었다고볼수있다. 둘째, 여성발전기본법은 국가및지방자치단체 로행위자를 1) 통계청 (2007), 통계청홈페이지, 통계청보도자료 를기초로요약정리함. 2013 겨울호 9
명시고있으나통계법에서는 통계작성기관의장 으로명시되어있다. 국가및지방자치단체 는조직으로구체적으로행위자가명시되어있지않고, 국가통계를작성하는기관중 국가및지방자치단체 이외의조직은제외될가능성이있다. 반면 통계작성기관의장, 통계책임관 은개인으로서그행위자가명백하며, 국가통계를작성하는모든기관이포함될수있다. 셋째, 인적통계를작성하는경우 가 통계생산의어느단계인지분명하지않다. 통계를작성한다함은통계를새로생산하는것에서기존의통계를재분석하는단계, 발표하는단계가모두해당될수있기때문이다. 반면통계법에서는새로운통계의작성시조사사항에성별구분을넣는것으로보다구체적으로명시하고있다. 이러한비교를정리하여보면다음과같다 ( 문유경 (2007), 18쪽 ; 주재선 (2012), 4쪽 ). < 표 6> 통계법과여성발전기본법의성별통계작성관련조항비교 구분 여성발전기본법제 13 조 통계법 제 18 조 ( 통계작성의승인 ) 제 6 조 ( 통계책임관의지정및운영 ) 소관부처 여성가족부 통계청 통계청 행위자 국가및지방자치단체 통계작성기관의장 통계책임관 적용범위 인적통계를작성하는모든통계 새로운통계작성과승인변경 통계중자연인이포함된모든통계 출처 : 문유경 (2007), 개정통계법과성인지통계생산의환경변화 18 쪽한국여성정책연구원, 한국성인지통계의새로운비전 p.18.; 주재선 (2012), 국가승인통계의성별구분현황과개선방안 4 쪽, 2012 년통계학회발표자료 통계법에성인지통계가비록신규통계에한해서이지만새롭게추가되었다는점은두가지점에서의의가있다. 첫째, 지금까지성인지통계가주로사용자입장에서기존의통계를재분석하거나, 재편집하여보급되었다면, 향후에는생산과정에직접성인지적관점을도입할수있게되었다는점이다. 비록법조항에는조사시 성별분항 으로한정되어있지만, 자료의분석, 결과보도시에도성별분리를요구할수있는근거가될수있을것으로기대한다. 설사분석, 결과에성별분리가되어있지않더라도, 자료수집단계에서성별분리가되어있다면추후작업은여성관련부처나연구기관에서도가능하다. 둘째, 성인지통계를생산해왔다하더라도지금까지여성가 족부와여성정책연구원등여성관련조직에서생산해온성인지통계들은 가족실태조사, 여성취업실태조사 등여성과관련된특별한주제에국한되어왔다. 그러나향후에는일반적인사회적주제와관련된모든통계에서의성인지적개선이가능해져서성인지통계의생산범위가확충될가능성이높아졌다. 조금더거시적으로는보면통계청으로의집중화경향은성인지통계의개선을보다효율적으로할수있는환경으로의변화라고볼수있다. 2.4 국가통계발전기본계획통계청에서지난 10월에발표한제1차국가통계 10 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 발전 ( 13년 ~ 17년 ) 기본계획의수립목적은새정부의주요정책을차질없이뒷받침하기위함이다. 두가지의주요방향이제시되고있다. 첫째는일자리중심의창조경제와맞춤형고용ㆍ복지등주요국정과제를뒷받침할시의성있는통계개발ㆍ개선계획수립이고, 둘째는통계작성기관간협업을통한통계자료개방ㆍ공유확대, 행정자료활용강화등통계제도개선병행이다 ( 통계청 (2013a), 1쪽 ). 이기본계획에서성인지통계관련내용은첫번째중점추진방향인국가통계의개발개선에서찾을수있다. 정책대상별통계의강화에서여성정책수요조사개발을언급하고있으며, 분야별주요통계개발개선과제의명단에여성ㆍ가족분야에서경력단절여성등경제활동조사, 국제결혼조사등 15종을거론하고있다 ( 통계청 (2013a), 7쪽 ). 또한통계청의 2013년국가통계개발ㆍ개선계획과제별설명서에의하면여성가족부에서제출한 성인지통계개선 자체업무계획이있다. 이계획에나타난과제내용을보면첫째각기관의성인지통계생산현황점검ㆍ개선추진, 둘째성인지통계활성화를위한업무협의체 ( 통계청과의 ) 지속운영, 셋째성인지통계이해도제고를위한교육실시이며, 2013년소요예산은 4천7백만원이다 ( 통계청 (2013b), 117-8쪽 ). 통계청의기본계획과 2013년과제별설명서에있는성인지통계업무는그내용을보면사실상여성가족부의예산으로진행되는여성가족부업무임을알수있다. 통계청자체내의성인지통계업무는통계협력과에서통계의신규생산시조사문항에대한검토와사회통계기획과에서발표하는 통계로보는여성의삶 이기본업무이다. 앞에서소개한바와같이유엔통계국에서각국의성인지 통계개발현황을점검하는첫번째주제가국가통계담당부처내의조직과업무의여부인점을고려할때, 향후여성가족부의성인지통계정책의유지는물론이고통계청내의성인지통계업무의강화가필요하다. 지금까지성인지통계과관련이있는여성가족부의여성발전기본법과통계청의통계법을중심으로법과정책을살펴보았다. 여성가족부는유엔의성인지통계생산과보급에대한권장사항을따라서모든부처의개별통계에대한분리와성인지통계의생산이라는입장을견지하고있으나, 실질적으로국가통계를담당하고있는통계청과그외주요부처에서생산하는통계에대한성인지적개선을요구하는데에는한계가있다. 한편통계청의국가통계기본계획에서보듯이성인지통계자체를주요범주로보기보다는일가정양립통계, 성폭력통계등정부주요정책과직접관련되는통계의개발에관심을보이고있다. 향후이와같은간극을어떻게메꿀수있는지가성인지통계발전의주요관건이라할수있다. 3. 성인지통계를이용한성평등상태의측정과정책개발사례 3.1 성불평등상태의측정성인지통계의주요목적의하나는성불평등한상태를객관적인수치로보여줌으로써사용자들에게인식을전환하고, 더나아가정책의기초로삼게하는것이다. 한국의성불평등상태의측정을위한대표적인통계로서출생성비를들수있다. 한국사회에서과거아들선호경향이매우강했던것을주지의 2013 겨울호 11
사실이다. 이러한사실은사회조사결과에도잘나타난다. 한국보건사회연구원의전국출산력및가족보건복지실태조사에의하면 아들이꼭있어야한다 라는항목에 1991년에 40.5% 가답하고있다. 물론최근에는저출산경향과함께자녀의성별에대한선호가많이줄어들어 2006년에는같은문항에대해 10.2% 만이답하고있다. 1994년에발표한본원의 여성관련사회통계및지표 는이러한아들선호경향을잘보여주는대표적인지표로출생성비를선정하여연도별출생성비의변화를보여주었다. 출생성비는과거몇십년간정상범위를넘어선상태이었다가최근정상범위안으로들어오고있어아들선호사상이많이감소하였음을보여준다. 더욱이출산순위별성비의발표는보다더노골적으로아들선호의식을보여준다. 아래의그림은지난 40년간출산순위별 출생성비의변화를나타내고있다. 1981년의경우첫째아의성비는 106 셋째아의성비107로서약간높긴하지만큰차이를보이지는않는다. 이러한성비는 10년후에크게왜곡되어 1991년에첫째아는 106인반면셋째아는 180으로두배가까이성비가높아진다. 1991년에태어난셋째아중남자가 25,588명, 여자가 14,229명이다. 정상적인성비를 105로잡으면여자가 24,370명태어나야한다 (25,588/1.05). 다시말해 1991년일년에 10,141명의여자아이가낙태등의인공적인방법으로태어나지못한것을간접적으로보여주는놀라운수치이다. 다행히이러한셋째아의성비는최근저출산경향에의해 2001년에 140, 2011년에 110으로점차감소하여정상범위에가까워지고있다. 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 180 140 107 110 106 106 105 105 1981 1991 2001 2011 출처 : 한국여성정책연구원, 성인지통계정보시스템 1아 2아 3아 < 그림 1> 연도별출산순위별성비 3.2 사업주성별문항 성인지통계의생산은기존의통계에서찾기어려 운남녀의차이를보여준다. 한국의 [ 사업체기초통 계조사 ] 는사업체의기초적인사항을알수있는그야말로기본적인통계임에도불구하고 1996년까지는대표자의이름만기재하고되어있고, 대표자의성별을조사하는문항이없어, 성별에따른사업체의 12 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 특성을파악하기어려웠다. 1997 년의문항에성별 문항을삽입함으로써사업주의성별차이가볼수 있게되어이후여성기업인육성의기초적인자료로 활용되고있다. 1996 년이전 < 표 7> 통계청의 사업체기초통계조사표 의변화 1. 사업체명 2. 대표자명 3. 소재지 가 동 리번지통반 응답자 소속 : 성명 : 전화 : 빌딩 시장 상가동층호 대표전화 ( ) - 1997 년이후 1. 사업체명 2. 대표자명 4. 소재지 1 남 2 여 읍 면 동 리 빌딩 시장 상가 응답자 3. 창설년원 성명 : 번지 호 통 반 동 층 호 전화 : ( ) 년 월 출처 : 여성가족부, 2011 성인지통계생산및활용안내서, 27 쪽 < 표 8> 사업체기초통계 발표통계의변화 대표자남여별 (1) 1996 대표자남여별 (1) 1997 계 남자 2,807,802 0 계 남자 2,853,673 1,929,293 여자 0 여자 924,380 출처 : 통계청홈페이지. 2013 년 12 월 23 일 URL:http://kosis.kr/gen_etl/start.jsp?orgId=101&tblId=DT_1K51005&conn_path=I2&path= 중앙행정기관 - 통계청 - 전국사업체조사 -8 차개정 ( 년 : 1993~2005)- 시도 / 산업 / 대표자남녀별사업체수 ( 93~ 05) 4. 향후성인지통계의과제한국의성인지통계는지난 30-40년간큰발전을이루어제도적으로나생산수준에서우수하다. 이러한발전을가져오게된원인은무엇이며, 그한계는무엇인지를살펴보고, 정책적기여를해온개선사례들을제시해보고자한다. 첫째, 성인지통계를담당하는정부조직의중요성을들수있다. 한국의급격한발전은여성정책전담부서가있어서가능했다고볼수있다. 1998년의정무제 2장관실로시작하여현재여성가족부의명칭을달고있는여성전담부서가있어서, 강력한여성정책의견인이가능하였다. 성인지통계역시여성정책에서통계의중요성을인지한여성전담부서와여성발전기 2013 겨울호 13
본법, 여성발전기본계획등에의해큰발전을할수있었다. 그러나근본적인한계는여성가족부가통계생산부서가아니라는점에있다. 여성가족부에서생산하고있는통계는 15종에불과하고 900여종의국가통계는통계청에서관리하고, 정부부처와지자체에서생산하고있다. 이러한모든통계에대해여성가족부가직접적으로성인지적개선을실시하는것은불가능하기때문에통계청의협조가불가피한실정이다. 그러나통계청에서성인지통계에대한인식이아직은적고, 다른정책에따른통계수요와의균형을맞추고자하기때문에성인지통계에강조점을두지못하고있다. 따라서성인지통계의보다근본적인개선을위해서는통계청내의관련담당조직이설치되어야된다. 기획기능의조직이나, 인구사회분야의조직에하위분야로설치하거나혹은통계자문위원회의형태등다양한형태가가능할것이다. 둘째, 모든생산과정의성인지적개선, 모든개별통계의성별분리등은원칙으로서는동의하나현실적으로비용의측면에서실현이어렵기때문에다양한전략이구사되어야할필요성이있다. 첫째, 현재여성가족부와통계청이연례적으로실시하고있는 국가통계의성별분리현황 과같이한주제를갖고여성가족부와통계청이기본개념또는기준을공유하는일이다. 성별분리라는가장기본적인개념조차여성가족부와통계청이논의하는자리에서서로의기준이다른것을확인할수있었다. 따라서기본개념의공유가전제되고, 더나아가공동목표를향한협조체계의지속적인운영등이성인지통계의생산과보급에효과적일수있다. 이러한의미에서여성가족부와통계청의 국가통계의성별분리현황과개선 작업은매우중요하다. 둘째, 정책적효과를보여주는일이다. 예를들어 1997년의사업자조사에서 사업주의성별문항을삽입함으로써사업주의산업분포, 운영규모와특성들의성별차이를분석할수있었다. 이러한조사표의개선으로여성자영업자의육성등에필요한기초자료의제공이가능할수있었고, 더나아가여성의경제활동참여제고에도기여할수있었다. 셋째, 성평등관련지표의개발이성인지통계의생산에중요하다. 한국의경우 1986년에처음발간된 여성관련사회통계및지표 는두가지점에서중요하다. 첫째는성인지통계의제공이다. 기존의통계들을재편집하거나재분석하여성인지통계로재생산하는작업을통하여한국여성의지위를측정하는데큰도움을주었다. 두번째의의는지표체계를개발함으로써비록당시에는생산하지못하지만향후어떤통계들을생산해야되는지에대한이정표를제공하여이후성인지통계의기초가되었다. 이와같이성인지통계의생산을위해서는그이전작업인지표체계의개발이충실히선행되어야한다. 한국은성평등지표의개발이국가수준 (national level) 과지역수준 (local) 로이루어져매년성평등수준을발표하고있을뿐만아니라지표개발을통하여장애인여성통계, 가정폭력여성통계등그영역을해마다넓혀가고있다. 결론지금까지성인지통계의국제적동향과한국의법과정책, 중요사례, 정책적과제등을살펴보았다. 한국의경우여성정책전담부서와통계담당부서양쪽의법에성인지통계가명시되어있고, 다양한종류의성인지통계가생산되고있으나, 여전히부족 14 젠더리뷰
우리나라의성인지통계발전방안 한부분이많다. 여성발전기본법은성인지통계의기본입장을충분히반영하고있으나의무성이부족하고, 통계청은실현가능성이높지만신규통계에만성별분리의무조상을적용함으로써기존통계의성인지적개선에대한법적근거가부족하다. 이러한문 여성가족부와통계청의기본개념과필요성에대한공유와체계적인공동작업이필요하다고보겠다. 또한통계청의보다적극적인성인지통계개발을유도하기위해서는현재보다인력과조직을강화할필요가있음은물론이다. 제점을보완하기위해서는앞에서지적한바와같이 참 고 문 헌 문유경ㆍ전기택ㆍ주재선. 2006. 남녀별통계국제적추진실태비교에관한연구 서울 : 여성가족부. 문유경. 2007. 개정통계법과성인지통계생산의환경변화 한국여성정책연구원, 한국성인지통계의새로운비전. 2007. 통계법개정에따른성별통계활성화방안 서울 : 여성가족부.. 2009. 성별통계중장기실천계획수립 서울 : 여성부. 여성가족부 통계청. 2011. 성인지통계생산및활용안내서. 전기택ㆍ문유경ㆍ주재선ㆍ선보영. 2010. 비승인통계의성별구분실태점검및개선방안연구 서울 : 여성가족부. 전기택ㆍ주재선ㆍ정윤지. 2008. 성별통계생산ㆍ활용실태점검및개선방안연구 서울 : 여성부. 전기택 문유경 주재선 한근식 박건표 동제연. 2012. 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구 서울 : 여성부. 주재선.2012. 국가승인통계의성별구분현황과개선방안 2012 년한국통계학회발표자료. Francesca Grum. 2013. Integrating a Gender Perspective into Statistics. in Statistics Korea, UNSD. International Seminar on Gender Statistics EOC. 2007. Gathering and using information on gender equality: Guidance for GB public authorities. Manchester: EOC. European Commission. 2010. Data Strategies for Policymaking: Identifying International Good Practice. Government of the United Kingdom. 2003. CEDAW 5th Periodic Report of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. ONS. 2003. Brief Guide to Gender Statistics. London: ONS.. 2004. Harmonised Concepts and Questions for Social Data Sources, Primary Standards: Demographic information, household composition and relationship. London: ONS. Statistics Commission. 2005. Annual Report 2005-06. London: Statistics Commission 통계청. 2013a. 제1차국가통계발전기본계획 ( 13-17).. 2013b. 국가통계개발 개선계획 ( 13-17) 과제별설명서. 2013 겨울호 15
1995년 GDI(Gender-related Development Index) 와 GEM(Gender Empowerment Measure) 이발표된이래로다양한국제성평등지수가발표된다. 하지만 2012년현재매년발표되고있는대표적인 우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 성평등지수는 WEF(World Economic Forum) 의 GGI (Gender Gap Index) 와 UNDP(United Nations Development Programme) 의 GII(Gender Inequality Index) 로요약될수있다. 하지만두지수는지표의구성과측정방법이달라국제사회에서한국의성평등수준을매우다르게보여주고있다. GGI에서한국의성평등수준은매우낮다. 2012년한국의 GGI 순위는 135개국중 108위로첫발표이래최하위수준을유지한다. 반면 GII는 2010년첫발표에서 20위를기록했고 2012년 27위로약간하락하지만한국의수준을상위권에포함시키고있다. 이처럼두지수의서로상반된결과는지표구성과측정방법의차이에서나타난것으로한국정부는물론연구자, 여성관련 NGO, 국내언론인에게한국의성평등수준에대해혼동을주고있다. 이에본연구는 GGI와 GII의특성을살펴본후, 두지수와한국의성평등지수간의차이를비교분석하여한국의순위제고방안을제시하고자한다. 1. 성불평등지수와성격차지수의특징 주재선한국여성정책연구원연구위원 가. UNDP 의성불평등지수 (GII) 성불평등지수의특징 GII는 UNDP가매년 인간개발보고서(Human Development Report) 를통해 2010년부터발표하는지수로, 생식건강, 여성권한, 노동참여영역에서 16 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 불평등으로인해나타나는인간개발의손실을측정하는지수이다. GII는성평등지수로다음과같은특징을갖는다. 첫째, GII의산정에서소득변수가제외되어있다. 소득수준은성평등수준을평가하는주요지표이지만, 소득통계가국가별로충분하지않아다수국가의소득통계를추정해야하기때문에, 지표구성에서제외하고있다. 둘째, GII는영역간의불이익이서로연관되어있음을고려하여설계되었다. 즉, 영역들이서로보완적 (Complementarities) 임을고려하여영역간의남녀불평등이서로높은상관관계를가질때, 지수값이더커지도록설계하였다. 예를들면, 교육부분의불평등은취업기회와밀접한연관을가지게되고, 이는여성빈곤으로이어져모성사망비증가등의복합적인불이익으로이어지게된다. 이와같은측정방법은특정영역의낮은성취는다른영역의높은성취에의해완전하게보상될수없음을의미한다. 그리고 GGI 등대부분의성평등지수는성불평등을해소하기위한정책을어떠한영역이나지표를대상으로추진해도동일한상승효과를보이나, GII는불평등정도가높은영역혹은지표에추진할경우보다높은상승효과를나타낸다. 지표구성 GII는생식건강, 여성권한, 노동참여의 3개영역으로구축되어있고, 총 5개의지표로구성되어있다. 각영역별지표구성을보면첫째, 생식건강영역은모성사망률과청소년출산율로구성되어있다. 다른영역의지표들이남녀를비교하는데비해서, 이영역의지표는여성특화지표로구성되어있다. 두지표의선정근거는산모안전이여성의재생산역할과관련하여중요한사회적문제이며, 출산기의여성복지가본질적으로중요할뿐아니라여성의사회적지위를나타내는신호이기때문이다. 특히청소년출산율로측정되는조기출산은산모와아기건강에대한높은위험과관련이있고, 출산여성의교육중단과그로인한저숙련일자리취업으로이어지는경향이있다. 즉, 이지표는여성의건강악화와미래의기회제한을측정하기위해선정되었다. 둘째, 여성권한영역은여성의원비율과중등학교이상의교육을받은인구비율인두개의지표로구성되어있다. 여성의원비율은대부분의성평등지수에서선택하고있는지표이며, 전통적으로여성의불이익이큰영역이기도하다. 중등학교이상의교육을받은인구비율은여성권한영역에서교육부분의성불평등을파악하기위해선택된지표이다. 교육수준은 < 표 1> GII 의영역과지표 영역 ( 차원 ) 생식건강 모성사망률 청소년출산율 지표 프로그램 여성의임신, 분만및관련합병증으로인하여출생 10 만명당사망하는여성의수 청소년출산율은 15~19 세여성인구 1000 명당출산수 (UN 의출산율전망치활용 ) 여성권한 노동참여 여성의원비율 중등학교이상교육받은인구비율 경제활동참가율 국회의원중여성비율 25 세이상인구중에서중등학교이상의교육을받은성별인구비율 성별경제활동참가율 2013 겨울호 17
경제와정치등향후여성의지위와연관되어있는지표로서, GII는중등및고등교육성취도에초점을맞추고있다. 마지막으로노동참여영역은경제활동참가율로측정하고있다. 측정방법 GII는수준과격차를동시에고려하여측정하는지수이다. 생식건강영역은모성사망률과청소년출산율의수준을고려한여성특화지표이다. 지수산정은 Atkinson 불평등지수산정방식을원용하여여성과남성간의불평등을파악함과동시에지표간연관에서변화에민감하도록설계하였다. 우리나라순위 2012년한국의 GII 수준은 0.153점으로 148개국 중 27위이다. GII는 2011년 0.111점수준에서 0.153 점수준으로증가한것으로나타난다. 부문별로살펴보면, 생식건강영역의경우우리나라에서출산과관련하여사망하는여성수는 10만명당 16명으로 GII 평가대상국의평균 145명에비해매우낮은수준이나 OECD 회원국의평균 10명수준에비해서는우리나라의출산기여성복지가미흡한모습이다. 청소년출산율은우리사회의조기출산을보여주는지표로 2011년 2.3명에서 2012년에는 5.8 1) 명으로증가하는모습을보이고있다. 우리나라의청소년출산율은 GII 평가대상국의 51.2명과 OECD 회원국의 14.6명에비해낮은수준으로나타나고있어 GII 지수순위에도크게기여하는지표에해당한다. 여성권한영역은여성의원비율과중등학교이상교육받은인구비율로지수를산정하고있다. 국회의원중여성의원비율은 2012년 15.7% 로 2010년이래 < 표 2> 연도별및영역별 GII 의한국순위및점수 GII 생식건강 여성권한 노동참여 영역 ( 차원 ) 순위 / 대상 점수 모성사망률 ( 명 ) 청소년출산율 ( 명 ) 여성의원비율 (%) 중등학교이상교육받은인구비율 (%) 경제활동참가율 (%) 여성남성여성남성 2012 27 / 148 0.153 16 (2010) 5.8 (2012) 15.7 (2012) 79.4 (2010) 91.7 (2010) 49.2 (2011) 71.4 (2011) 2011 11 / 146 0.111 18 (2008) 2.3 (2011) 14.7 (2011) 79.4 (2010) 91.7 (2010) 50.1 (2009) 72.0 (2009) 2010 20 / 138 0.310 14 5.5 13.7 79.4 91.7 54.5 75.6 모성사망률 : 여성의임신, 분만및관련합병증으로인해출생 10 만명당사망하는여성의수 청소년출산율 : 15~19 세여성인구 1000 명당출산수 (UN 의출산율전망치활용 ) 중등학교이상교육받은인구비율 : 25 세이상인구중에서증등교육이상의교육을받은인구비율 경제활동참가율 : 15 세이상인구 ( 혹은 15~64 세 ) 중경제활동인구비율 1) 청소년출산율은 UNSD(United Nations Statistics Division) 에서인구전망으로추계되고있다. 2012 년보고서에나타난한국의청소년출산율 (5.8 명 ) 은실제한국의출산율값 (1.8 명 ) 과큰차이를보인다. 이에여성가족부는 WEF 에한국통계와의차이를설명했고, UNSD 도세계인구전망을재추계하면서한국청소년출산율을 2.2 명으로수정발표하였다. 18 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 조금씩개선되어가는모습을보이고는있지만 GII 평가대상국의 20.3%, OECD 회원국의 26.7% 와비교하여여전히열악한부분에해당된다. 중등학교이상교육받은인구지표관련해서는 2010년이래변화없이 79.4% 를유지하고있다. 이또한 GII 평가대상국의 52.3% 보다는높지만 OECD 회원국의 82.5% 에는미치지못하는모습이다. 마지막으로노동참여영역을살펴보면, 경제활동참가율지표하나로측정하고있어성평등수준을충분히나타내고있지못하는점이있다. 우리나라는여성의경제활동참가율이 2010년이래지속적으로악화되고있으며, 또한 GII 평가대상국의 51.3%, OECD 회원국의 52.9% 와비교해도낮은 49.2% 수준에머물고있어개선이요구된다. 나. WEF의 GGI 성격차지수의특징 GGI는 2006년부터세계경제포럼 (WEF : World Economic Forum) 2) 에서매년발표하는지수로, 경제, 정치, 교육, 건강에대한성격차를통해성평등정도를파악하는지수이다. GGI의특징을살펴보면첫째, 수준 보다 격차 를측정하고있다. 즉한국가의실제수준에서활용가능한자원과기회의수준이아니라, 자원과기회에대해접근하는성별격차를측정한다. 강대국들은교육과보건의기회에있어사회전체구성원이더많은접근기회를갖게되며, 이러한수준에서의측정은잘알려진바와같으며그것들은각나라들이 직면하고있는젠더와관련된이슈에대해상당히독립적이다. 따라서 GGI 지수는자원들에대한접근에대해더작은차이를보이는국가들에대해더많은점수를부과한다. 예를들면, 교육성취도의경우성별교육수준이아닌남성대비여성의비 (ratio) 를기초로산정되는것이다. 둘째, 성과지표의차이를측정한다. GGI는성과지표에관련된기본적인권리즉건강, 교육, 경제참여, 정치권한부여에서여성과남성이조화를이루고있는가를보는데목적을둔다. 단, 국가의특정정책, 문화또는관습등투입지표는지수산정에활용하지않지만, 국가의프로필작성을위한보조지표로제시하고있다. 셋째, 여성권한보다성평등정도로측정한다. GGI는여성의권한부여수준이아닌성평등에대한여성들의접근성을기준으로순위를산정한다. GGI 목적은선택된지표에서여성과남성의격차가감소해왔는지를확인하는데있다. 그리고 GGI는여성에대한성과와남성에대한성과를평등하게한국가들에게좋은점수를제공한다. 그러나여성이남성을능가하는경우에는지표에대한페널티를따로적용하지는않는다. GGI는선택된지표에서여성과남성의격차가감소할경우평등한국가로본다. 지표구성 GGI는경제참여와기회, 교육성취도, 건강과생존, 정치권한부여의네가지영역에총 14개의지표들로구성되어있다. 먼저경제참여와기회영역은남녀간빈곤의불균 2) 세계경제포럼 (WEF) 는 스위스에있는각국정상, 국제기구수장, 최고경영자등이모여세계경제발전방안을논의하는비영리국제기구임. 글로벌경쟁력보고서 (GCR) 과성평등보고서 (GGGR) 을매년발표 ( 매년다보스포럼개최 ) 하고있음. 2013 겨울호 19
형한격차를낮출뿐아니라, 가계수입을증가시키는중요한수단이며여성의경제적개입의질과관련된문제이기때문에선정된영역이다. 구성지표는경제활동참여율, 유사업무의남녀임금형평성, 추정소득, 행정ㆍ관리직비율등의 5개지표에해당한다. 두번째교육성취도영역은사회의모든면에서여성의권한을증진하는가장기본적인조건이되는영역으로, 구성지표는문해율과초ㆍ중ㆍ고등학교취학률로구성되어있다. 초등, 중등, 고등교육접근에대한현재성별격차와국가의장기적관점에서남녀교육격차를측정한다. 세번째로건강과생존영역은건강기대수명과출생성비를활용한다. 이영역은기본적으로남녀가접근하는방법이다르면서도근본적인개인의안전과관련있는주제이다. 구성지표는여성과남성의건강차이와남아선호사상을측정한다. 마지막으로정치권한부여영역은의사결정구조에있어여성대표성을파악하는영역으로, 국회의원과장ㆍ차관여성비율과여성의국가혹은정부수반재임기간으로지표가구성되어있다. 3) 정치적의사결정직즉, 장관급지위, 국회의원, 총리이상의고위직의사결정의남녀차이를측정한다. < 표 3> GGI 의영역과지표 하위지수 지표 남성대비여성의경제활동참여비 비고 15~64 세인구중경제활동인구비율 경제참여와기회교육성취도건강과생존정치권한부여 유사업무의남녀임금형평성 ( 남성대비여성비 ) 남성대비여성의추정소득비 남성대비여성행정 관리직비 남성전문 기술직대비여성의전문 기술직비 남성대비여성문해율 남성대비여성초등교육취학률 남성대비여성중등교육취학률 남성대비여성고등교육취학률 출생성비 ( 여아대비남아출생비율 ) 남성대비여성의건강기대수명 남성대비여성국회의원비율 남성대비여성장 차관 (ministerial level) 비율 ( 최근 50 년이내 ) 남성대비여성의국가혹은정부수반의재임기간 경영자의견조사 국가별 GDP(PPP $US) 를성별경제활동인구비율, 비농촌임금성비, 성별인구의결합으로산정. 성별임금근로자중관리자및고위임직원비율의성비 성별임금근로자중전문 기술직비율의성비 15 세이상인구의문자해독률 (6-11 세재적학생수 )/(6~11 세적령인구 ) 100. (12-17 세재적학생수 )/(12~17 세적령인구 ) 100. ( 고등교육재적학생수 )/( 고졸직후연령부터 5 세연령구간인구 ) 100. 출생시자녀의성비 건강수명성비 : 남녀의건강기대수명의차이 국회의원비율의성비 장관급남녀의성비 최근 50 년이내총리이상재직년수의성비 3) GGI 의경우보조지표는국가순위의분석에는사용되지않았으나, 각국가의상황을설명할때보조자료로사용하였다. 이때사용된지표는임신및출산과관련된지표, 교육및양성부문, 고용및소득부문, 사회제도부문등 4 개부문으로구성되어있다. 20 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 측정방법 GGI는수준보다는격차, 정책투입보다는성과, 여성권한보다는성평등수준을측정하는지수이다. GGI 지수는세단계의과정을통하여산정된다. 1단계에서는모든자료를남성대비여성비 ( 성비 ) 로변환하고, 성비는평등기준점 1에서절삭한다. 단, 출생성비는 0.944, 기대수명은 1.06을평등기준점으로본다. 2단계는변수별표준편차의변화 (1%p 변화 ) 를이용하여가중치를부여한다. 3단계에서는각영역별평균값을단순평균하여지수를산정하게된다. 산정된지수해석시유의해야할사항으로는모든차원에서가장높은점수는 1( 완전평등 ) 이고가장낮은점수는 0( 완전불평등 ) 이다. 모든점수들은평등과불평등, 0과 1사이에분포되어있다. 앞에서언급했듯이가중치는 GGI 점수산정에활용되지않으며, 각차원점수산정에만활용된다. 또한 GGI 점수는비율값으로나타나기때문에계산된점수를해석하는데있어서엄격한해석은바람직하지않다. 점수는단지한나라의성격차가얼마나증감했는지에대한지표로의미를두어야한다. 우리나라순위 2013년한국의 GGI 점수는 0.6351점 ( 완전성평등은 1.00) 이고, 비교대상국가 136개국중에서 111 위에해당한다. 2010년이래지속적으로순위가하락하고있는것으로나타나고있다. 즉남녀간의격차는지속적으로더증가하는추세에있다. 한국의영역별성평등순위를보면, 2013년의경우경제참여와기회영역은 118위 (0.504), 교육성취도영역은 100위 (0.959), 정치권한부여영역은 86위 (0.105), 건강과생존영역은 75위 (0.973) 순으로순위가낮다. 1 위 순위 점수 0.700 19 위 0.680 39 위 0.641 0.643 0.660 59 위 79 위 0.616 0.615 0.615 0.628 0.636 0.635 0.640 0.620 99 위 119 위 139 위 92위 97위 108위 115위 104위 107위 108위 111위 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0.600 0.580 0.560 < 그림 1> GGI 지수로본한국성평등수준추이 2013 겨울호 21
각영역별로지표들을살펴보면, 첫째경제참여와기회영역은 GGI 점수도, 순위도가장낮은영역으로개선의여지가가장많은영역에해당한다. 이영역에서도가장순위가낮은지표를살펴보면 2013년현재유사직종종사자의임금격차가 120위 (0.52) 로가장낮게나타나고있다. 즉비교대상국가들중에서한국은유사직종의성별임금격차가크게불평등한국가에해당하는것이다. 물론유사직종의임금격차는실제의임금격차가아니라경영자의견조사결과를평가에활용하고있어통계의변동이다소큰문제점을가지고있다. 2007년의경우 8위 (0.82점) 였던반면, 2011년에는 126위 (0.51점) 까지하락하는모습을보이고있는것이다. 이렇듯지표의안정성문제도있지만, GGI 점수가가장낮은영역이라는점에서가장큰개선노력이요구되는영역에해당한다. 교육성취도영역은건강과생존영역과더불어성격차가많이해소된영역에해당한다. 그럼에도고등교육취학률성비는 2013년현재 108위 (0.72점) 로낮은순위를보이고있다. 여학생의고등교육진학률이높아졌음에도불구하고우리나라의의무병역제도로인해남학생수가여학생수보다많게계산되는 산정의문제에기인한다. 건강과생존영역에서는출생성비지표가 119위 (0.93) 로낮은순위를보이고있다. 한국의출생성비의개선이있어왔지만이는셋째아출생에서아직성별격차가크게나타나고있는것에기인한다. 정치권한부여영역은 GGI 점수가가장낮은영역으로성격차가매우큰영역에해당하는한편 2006년이래서서히개선되고있는영역이기도하다. 점수는낮지만한국의순위는중간에머물고있는모습이다. 다음으로 2006년첫발표때의순위와점수대비 2013년현재순위와점수가개선된영역을살펴보면건강과생존영역만이해당하는것으로나타나고있다. 건강과생존영역은 2006년 94위 (0.967) 에서 2013년현재 75위 (0.973) 로 19위의순위상승이있었다. 반면교육성취도영역은 2006년 81위 (0.948) 에서 2013년현재 100위 (0.959) 로 19위순위하락이있어순위하락이가장컸고, 경제참여와기회영역은 2006년 96위 (0.481) 에서 2013년현재 100위 (0.504) 로순위에서 4단계하락이있었다. 마지막으로정치권한부여영역은 2006년 84위 (0.0673) 에서 2013년현재 86위 (0.1046) 로 2위의순위하락이있었다. < 표 4> 한국 GGI 의영역및지표별점수와순위변화 ( 단위 : 점수, 순위 ) 역영 지표 2006 2010 2011 2012 2013 GGI 0.6147(92) 0.6342(104) 0.6281(107) 0.6356(108) 0.6351(111) 경제참여와기회점수 0.481(96) 0.520(111) 0.493(117) 0.509(116) 0.504(118) 경제활동참가율성비 0.68(68) 0.73(83) 0.73(84) 0.73(83) 0.72(87) 경제참여와기회 유사직종종사자임금격차성비 0.49(105) 0.52(116) 0.51(126) 0.54(117) 0.52(120) 소득추정비율성비 0.48(69) 0.52(88) 0.41(113) 0.44(109) 0.44(108) 관리자및고위임직원비율성비 0.06(98) 0.11(111) 0.11(111) 0.11(104) 0.11(105) 전문 기술직비율성비 0.64(71) 0.69(87) 0.69(87) 0.69(87) 0.69(90) 22 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 역영 지표 2006 2010 2011 2012 2013 교육성취도점수 0.948(82) 0.947(100) 0.948(97) 0.959(99) 0.959(100) 문자해독율성비 0.97(61) 1.00(1) 1.00(1) 1.00(1) 1.00(1) 교육성취도 초등교육취학률성비 중등교육취학률 0.99(63) 1.00(1) 0.98(99) 0.96(97) 0.99(96) 0.96(97) 0.99(94) 0.99(91) 0.99(86) 0.99(82) 고등교육취학률성비 0.63(89) 0.69(109) 0.70(110) 0.72(112) 0.72(108) 건강과생존점수 0.967(94) 0.973(79) 0.974(78) 0.973(78) 0.973(75) 건강과생존 건강기대수명성비 출생성비 ( 역비 ) 1.06(1) 0.93(110) 1.06(1) 0.93(124) 1.06(1) 0.94(124) 1.06(1) 0.93(121) 1.06(1) 0.93(119) 정치권한부여점수 0.067(84) 0.097(86) 0.097(90) 0.101(86) 0.1046(86) 정치권한부여 국회의원비율성비 장 차관비율성비 0.15(63) 0.06(99) 0.17(78) 0.14(74) 0.17(79) 0.14(75) 0.19(81) 0.14(80) 0.19(85) 0.14(79) ( 최근 50 년이내 ) 국가혹은정부수반의재직기간성비 0.01(30) 0.02(33) 0.02(40) 0.02(41) 0.03(42) 다. 국제성평등지수의한국성평등측정의문제점국제성평등지수중에서대표적으로사용되는 GGI와 GII 지수도각각의개발목적과특징으로인해우리나라의성평등을측정하는데한계점을지니고있으며, 통계지표의오류나산정및측정방식에서우리나라의현실을제대로반영하지못하는점들로인해점수와순위에서부정적인결과를초래하는경우가지적되고있다. 우선 GGI와 GII는지표구성도다르고지수로측정하고자하는관심부분도다르다. GGI는경제, 정치, 교육, 건강에대해성격차를통해성평등정도를파악하며, 지표의수준혹은달성정도보다는남녀격차를측정하는데초점을두고있다. 즉, GGI 지수는자원들에대한접근에대해남녀간에더작은차이를보이는국가에게더많은점수를부여하는것이다. 이지수가지향하는성평등은여성의 권한수준향상보다는성별격차해소에더무게를두는데기인한다. 따라서 GGI의순위는각국의수준순위가아니라격차의순위라하겠다. 반면, GII는생식건강, 여성권한, 노동시장의영역에대해남녀불평등으로인한성과의손실을측정하는데초점을두고있다. 즉 GII의순위는성불평등으로인한성취하락정도를반영한다. 국제성평등지수로우리나라의성평등정도를파악할때해석에유의할필요가있다. 또한 GGI는남녀격차를측정하기위해남녀성비를사용한다. 즉남성의성취수준대비여성의성취수준을측정하는것으로자원과기회에대한수준과접근을오로지차이로만보기때문에국가의발달수준과는관계가없다. 하지만수준으로느끼는체감적평등과거리가있다는문제를가지고있다. 반면 GII는성별평균성취수준을기초로측정한다. 수준을기반으로하는방법은자원과기회에대한남녀의접근수준을쉽고직감적으로이해할수있는반면 2013 겨울호 23
국가의발달수준에영향을받는단점이있다. 지표구성에서도 GGI와 GII는다르다. GGI에서는교육영역이있어해당지표로지수값을산정하는반면, GII 지표에서는중등학교이상교육받은인구비율이라는지표가있지만이는여성권한영역에활용되고있다. 또한 GII 지표의경우노동시장영역의지표로경제활동참가율만활용하고있어하나의지표로노동시장의수준을측정하기에는한계가있다. 특히소득과관련한지표가빠진것이한계로지적되기도한다. 국제성평등지수산정시활용하는자료원과관련하여국제성평등지수별로연간통계혹은전망치통계혹은서베이통계등을사용하고있다. 이와관련하여해당국가의연간통계가있음에도국제성평등지수에서장기전망치통계를활용한경우그나라의성평등수준을설명하는데괴리가발생하게된다. 가령 GII 지표중생식건강영역의청소년출산율지표를살펴보면우리나라의경우연간통계가있음에도불구하고 GII 지수산정에는장기전망치자료가활용되고있어실제우리나라의성평등수준과는다른결과를보여주는것이다. GGI 지표중에는경제참여와기회영역의유사직종임금격차지표가설문조사결과를활용하고있어설문조사의척도 (scale), 배치순서, 설문대상적실성문제등으로인해조사결과와현실간의괴리가발생할수있는측면이있어유의할필요가있다. 또한편으로해당국가의사회제도의특수성으로인해국제성평등지수가해당국가의성평등수준을잘보여주지못하는측면이있다. GGI의경우교육성취도영역에서고등교육취학률지표를살펴볼수있는데, 우리나라와같이특수하게의무병역제도를 활용하고있는국가의경우이로인한고등교육취학률지표산정결과가현실보다과다하게산정되는경우도발생하고있다. 2. 국가성평등지수국가성평등지수는여성가족부에서한국의성평등수준을진단하기위해개발된지수이다. 지수는 제3차여성정책기본계획 에서여성정책협의ㆍ조정강화의일환으로 2009년개발된이래매년발표되는지수로, 다음의세가지목적을가지고있다. 첫째, 국가성평등지수는우리나라의성평등실태와원인및개선정도를파악하고둘째, 성평등정책의방향과과제를점검하는데활용한다. 마지막으로국민들의성평등에대한관심을제고시키는것을목적으로가지고있다. 국가성평등지수의특징국가성평등지수는우리나라의성평등수준을측정하는종합지수로서다음과같은특징을갖는다. 첫째, 국가성평등지수는우리나라의성과 (Outcome) 수준을측정하는지수이다. 성평등지수의지표구성은지수의산정목적에따라투입지표와성과지표를선택해활용할수있다. 국제성평등지수중 OECD 의사회제도와젠더지수 (SIGI: Social Institutions and Gender Index) 는성불평등을초래하는전통, 사회적규범, 문화적관습및제도와같은투입지표를활용하기도하지만현재대부분의국제성평등지수는남녀의성과수준을기반으로성평등을측정하고있다. 24 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 둘째, 국가성평등지수는남녀격차를측정하는지수이다. 지표의수준을측정하면자원과기회에대한남녀의수준을파악할수있고직감적으로이해하기쉬운장점이있다. 하지만한국가의개발수준과환경에크게의존하는단점으로인해, 부문별성평등수준이성취수준에지나치게의존하는문제가있다. 이에국가성평등지수는강력범죄피해자지표를제외한나머지지표를남녀의성비로산정하고있다. 국가성평등지수가성별격차로산정된다는것은지수의정책적방향이지표의수준향상보다성평등에더큰목적을두고있다는것을의미한다. 셋째, 국가성평등지수는성평등수준을측정하는데활용하는대표지표와함께각부문의성평등정도를모니터링하고정책을관리하기위해설정되고있다. 일반적으로지수산정의목적이성평등달성과여성지위와권한향상중어느곳에있느냐에따라지표 구성도달라진다. 국가성평등지수의산정과관리목적은성평등달성뿐만아니라여성지위및권한향상에도있다. 이에따라각부문의대표지표는남녀격차를산정할수있는지표들로구성했고관리지표는남녀격차를산정할수없으나여성지위및권한을나타내는지표등의여성특화지표을포함시키고있다. 지표체계국가성평등지수는가족, 복지, 보건, 경제활동, 의사결정, 교육ㆍ직업훈련, 문화ㆍ정보, 안전부문의 8개부문으로구성된다. 지수는대표지표와관리지표로나눈다. 대표지표는성평등지수산정에사용하는지표이고, 관리지표는정부가성평등수준개선을위해정책적으로관리해야하는지표이다. < 표 5> 국가성평등지수의 8 개부문대표지표 부문 ( 지표수 ) 부문별대표지표 책임관리기관 / 협조기관 가족 (2개) 복지 (3개) 보건 (3개) 경제활동 (3개) 가사노동시간의성비셋째아이상출생성비비빈곤가구주의성비공적연금가입자의성비장애인고용률의성비건강관련삶의질 (EQ-5D) 의성별격차건강보험요양급여수급자의성비건강검진수검률성비경제활동참가율성비성별임금격차 ( 성비 ) 상용근로자의성비 여성가족부여성가족부보건복지부보건복지부ㆍ교육과학기술부ㆍ행정안전부보건복지부ㆍ고용노동부보건복지부보건복지부보건복지부고용노동부고용노동부고용노동부 2013 겨울호 25
부문 ( 지표수 ) 의사결정 (3개) 교육ㆍ직업훈련 (3개) 문화ㆍ정보 (2개) 안전 (2개) 부문별대표지표국회의원의성비 5급이상공무원의성비관리자 ( 기업의과장급이상 ) 의성비남녀평균교육연수격차 ( 성비 ) 고등교육기관취학률성비재직자직업훈련참여근로자의성비여가시간의성비문화콘텐츠업종사자의성비범죄위험에대한사회안전인식성비강력범죄 ( 흉악범 ) 피해자의성비 책임관리기관 / 협조기관국회사무처ㆍ중앙선거관리위원회행정안전부고용노동부교육과학기술부교육과학기술부고용노동부문화체육관광부문화체육관광부법무부ㆍ경찰청법무부ㆍ경찰청 국가성평등수준국가성평등지수의지표값범주는완전불평등을나타내는 0.0 부터완전평등을나타내는 100.0 까지있다. 따라서지수값이높아질수록성평등수준이높아진다. 2012년우리나라국가성평등지수값은 63.9로지난해보다약간상승했다. 연도별국가성평등지수값을보면 2005년 58.1에서 2008년 62.1로지속적으로증가했으나 2009년에는일시적으로 61.9로 0.2p 하락했다. 그후, 2010년 63.1로증가했으며 2011년에는 62.4로전년보다 0.7p 하락했고, 2012년에는 63.9로전년대비 1.5p 증가했다. 이러한국가성평등지수추이에의하면우리나라의성평등수준은 2005년부터 2008년까지지속적으로개선되었다가, 2009년부터 2011년까지소폭의등락이 있었지만대체적으로 2012년까지지속적인오름세를보여주고있는것으로나타난다. 우리나라성평등수준을부문별로보면 2012년성평등수준이가장높은부문은보건부문 ( 지표값 91.5) 이다. 그다음은교육ㆍ직업훈련부문, 복지부문, 문화ㆍ정보부문, 경제활동부문, 가족부문순이다. 성평등수준이가장낮은부문은의사결정부문이고, 그다음은안전부문이다 (< 그림 2>). 부문별성평등수준을 2005년과 2012년을비교하면성평등수준이가장많이개선된부문은교육ㆍ직업훈련부문이다. 그다음은가족, 복지, 의사결정, 경제활동, 보건부문순으로개선되었으며안전부문, 문화ㆍ정보부문은오히려악화되었다. 특히안전부문은 7년사이 9.7p가감소했다. 26 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 85.0 ( 단위 : 완전성평등 =100.0) 80.0 75.0 1.6p 상승 70.0 65.0 60.2 61.4 62.1 61.9 63.1 62.4 63.9 60.0 58.1 55.0 50.0 45.0 40.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 100 가족 2005 2012 안전 57.5 80 61.0 60 40 48.0 63.0 복지 72.2 문화정보 70.7 70.1 47.8 20 0 16.1 89.7 91.5 보건 62.1 22.6 64.9 교육 79.9 70.1 경제활동 의사결정 < 그림 2> 국가성평등지수의평등수준추이 3. 국가성평등지수와국제성평등지수의비교국가성평등지수 ( 이하 KGEI) 는국내성평등지수의제고와함께국제성평등지수의우리나라수준을향상시킬목적을가지고있다. 이에세지수의특징 을비교하여보았다. 생산년도를보면, 첫발표연도가 GGI는 2006년, KGEI가 2009년, GII가 2010년으로서로다르지만, 생산주기는 1년으로동일하다. 지수측정은 GGI와 KGEI가성취수준의성별격차를측정하는지수로비슷한반면, GII는성취수준의 2013 겨울호 27
불평등정도에관심을두고산정한다. 여기서측정관심이동일하다는것은측정목적이비슷하다는것을의미한다. 즉, KGEI와 GGI는남녀의격차를좁히는데더관심을가지고있다는것을의미하며, GII는수준과격차모두에관심을갖고측정되는지수란의미이다. 측정방법은 GII가성취수준을기준으로 Atkinson 불평등지수산정방법을원용하여계산하고, KGEI와 GGI는지표의성비에가중치를부여하여산술평균하는방식을사용한다. KGEI와 GGI가측정방법에서다른점은가중치부여방법이다. KGEI는지표가중치와영역가중치를모두부여하는반면, GGI는지표가중치만활용한다. 지표구성은 GII가 3개영역에 5개지표로가장적고, GGI가 4개영역에 14개지표이며, KGEI가 8개영역에 21개지표로가장많은영역과지표로구성되어있다. 지표구성과측정방법의차이로인해세성평등지수는한계를가지고있다. GII의가장큰한계는 여성특화지표를포함하고있다는점이다. KGEI와 GGI는비슷한단점을가지고있다. 즉, 두지수는남녀의수준과관계없이격차만으로성평등을측정하기때문에교육등의일부지표는성평등수준이체감적으로다가오지않는다는단점을가지고있다. 한편세지수의지표구성을자세히살펴보면, GII와 GGI는 KGEI 영역중안전, 복지, 문화ㆍ정보영역의수준을측정하는지표가없는것으로나타난다. GII는세영역외에도가족영역의성평등수준을측정할수있는지표가하나도없다. 단, GGI는 KGEI 에비해취학률지표를세개로나누어측정하고, 의사결정영역에서 KGEI보다많은지표로측정되고있다. GII 구성지표의특징은여성특화지표인모성사망률과청소년출산율을보건영역에서다룬다는것이다. 이는 KGEI와 GGI는보건영역에서일반적인성별수준의격차를측정지표로활용하고있는것과비교하며 GII만의특징이라할수있다. 제한된지표사용으로정책지표로활용하기어렵고 < 표 6> KGEI, GGI, GII 지표구성비교 영역 KGEI 구성지표 GGI 구성지표 GII 구성지표 경제활동 여성경제활동참가율 성별임금격차 상용근로자여성비율 경제활동참가율성비 유사직종에대한임금에대한성비 전문및기술직비율에대한성비 추정소득에대한성비 경제활동참가율성비 국회의원비율성비 의사결정 국회의원여성비율 5급이상여성공무원 관리자 ( 과장급이상 ) 비율 입법, 고위직및관리자비율성비 장관급성비 지난 50년간국가수장 ( 총리이상 ) 재직기간성비 국회의원비율성비 안전 범죄위험에대한사회안전인식 강력범죄피해자여성비율 28 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 영역 KGEI 구성지표 GGI 구성지표 GII 구성지표 가족 가사노동시간 셋째아이상출생성비 출생성비 비빈곤여성가구주비율 복지 공적연금가입률 장애인여성고용률 보건 건강관련삶의질 (EQ-5D) 건강보험급여수급자비율 건강검진수검률 건강수명성비 모성사망률 청소년출산율 교육ㆍ직업훈련 여성평균교육년수 고등교육기관취학률 직업훈련참여근로자비율 문해율성비 초등취학률성비 중등취학률성비 고등교육기관취학률성비 중등학교이상교육받은인구비율 문화ㆍ정보 여가시간 문화콘텐츠산업종사자비율 < 표 7> KGEI, GGI, GII 의지수특성비교 영역생산기관생산년도및주기지수측정관심지표구성측정기준 측정방법가중치지수산정지수유형지수특징지수한계 성불평등지수 (GII) 성격차지수 (GGI) 국가성평등지수 (KGEI) UNDP 2010년이후매년발표 성취수준의성불평등정도 ( 수준과격차 ) 3개영역에 5개지표 성별평균성취 (average achievement) 지표 : 없음 영역 : 없음 Atkinson 의불평등지수산정방법 불평등및연관성민감형지수 영역과영역내지표들간연관민감성반영 제한된지표사용으로정책지표로한계 여성특화지표포함문제 WEF 2006년이후매년발표 성취수준의성별격차 4 개영역에 14 개지표 성비 (Sex ratio) 지표 : 1%p 변화에대한표준편차의변화 영역 : 없음 단순평균 단순가법형지수 GDI와 GEM의구성지표를복합적으로활용 국가의발전수준과관계없이성평등을남성대비여성의상대적성취수준측정 격차만으로성평등측정 국가별특수성이고려되지않음. 대한민국 2009년이후매년발표 성취수준의성별격차단, 일부지표는수준과격차를동시에측정 8개영역에 21개지표 성비 (Sex ratio) 지표 : 해당지표관련통계의성비 영역 : 경제활동및소득 0.19, 교육 0.14, 복지와의사결정이각각 0.13, 안전 0.12, 가족 0.11, 보건 0.10, 문화ㆍ정보가 0.08 가중평균 단순가법형지수 한국형성평등지수 성평등격차해소에초점을둔지표 정책을점검하기위한관리지표구성 격차만으로성평등측정 2013 겨울호 29
세지수의점수 4) 를비교해보면, GII는국제성평등지수로써, GGI와다른점수를보여준다. GII가측정된첫해인 2010년우리나라의 GII 점수는 0.690으로 GGI 혹은 KGEI와비교하여큰차이를보이지않는다. 하지만청소년출산율이낮아진 2011년은 0.889점으로높아지고 2012년 0.847점으로낮아지나, KGEI 와 GGI와비교하면성평등수준의차이가크다. 이에비해 KGEI와 GGI는값은 2007년에두지수점수의차이가약간있지만, 이후거의차이가없는 것으로나타난다. 즉, 2007년 KGEI와 GGI의격차는 0.027점에서 2009년 0.004점, 2012년 0.003으로매우낮게나타난다. 이는지수가측정방법과산정방법이비슷하기때문이다. 그리고이것은동일한이유로 GII가두지수와크게다른이유가되기도한다. GII는여기에보건영역이발전되어있는우리나라에서유리한모성사망률과청소년출산율을측정지표로활용하고있는것도기존지수와다른점수를보이는이유이다. 0.950 KGEI GGI GII 0.900 0.850 0.889 0.847 0.800 0.750 0.700 0.690 0.650 0.641 0.621 0.619 0.636 0.628 0.639 0.600 0.614 0.615 0.615 0.631 0.624 0.636 0.550 0.500 2007 2008 2009 2010 2011 2012 < 그림 3> KGEI, GGI, GII 의우리나라성평등점수비교 4. 국제성평등지수의한국순위제고방안가. 국제기구통계점검및개선추진세계경제포럼 (WEF) 의성격차지수 (GGI), 유엔개발계획 (UNDP) 의성불평등지수 (GII) 등은각국가 의성평등수준을측정하는대표적인국제지수로, 이들지수산정에사용되는통계치의최신성ㆍ정확성에대한점검과, 통계지표산정및측정방식등에우리나라의현실을왜곡반영하는통계지표여부등을정기적으로점검하여, 실제와차이가있는지표등은개선추진이요구된다. 4) 여기서 GII 는성불평등지수로써, 완전평등상태를 0, 완전불평등상태를 1 로보고있다. 이에 KGEI, GGI 와의비교를위해 1-GII 점수로환산하여제시한다. 30 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 GGI의고등교육기관취학률지표의경우, 국가성평등지수에도포함되어있는지표로지표값산정방식, 활용통계의최신성등을비교점검할수있는데, 2011년의연구결과에따르면국가성평등지수에활용된자료보다이전자료를활용하고있어, 자료원통계치의최신성점검이요구된다. 또한 GGI가상기지표를산정하는방식을살펴보면, 고등교육기관취학률산정시우리나라의특수성 ( 의무병역제도로인해대학에진학한남성이여성에비해 2년정도더길게재적학생으로남게됨 ) 으로인해군복무휴학생이재적학생에포함되어취학률성비가산정되기때문에남성대비여성의취학률이과소평가되고, 이는현실을제대로반영하지못함과동시에국제사회에서평가하는우리나라의고등교육성평등수준을왜곡하는문제를야기하고있다. 이에대해 WEF가점진적으로통계오류를개선할수있도록환경을제공하는것이필요하다. 다음으로통계지표의측정방식문제와관련해서는, GGI의유사직종성별임금격차지표를살펴볼수있는데, 이지표는 GGI의지수 14개중유일한주관지표로, 카이스트와 KDI가파트너기관으로공동조사한경영자의견조사설문결과치를활용하고있다. 이는실제임금격차가아닌설문의척도 (1~7) 값으로통계변동이다소크고, 현실보다과다하게추정되어있어 GGI의우리나라순위에악영향을미치고있다. 이에대한통계개선방안으로는, 실경영주가설문에응답할수있도록설문대상을한국경영자총협회등에속한기업으로확대하고, 설문대상자에게여성고용현황이나유사업무의남녀임금격차지표에대한설명자료혹은설명회등을제공하여이해도를제고시키는방안이요구된다. 또한 WEF에 유사직종 에관한영문정의를추가로요청하여, 경영자의견조사 설문지에한글번역시이를반영하는방안을모색할수있다. 국제성평등지수산정에사용되는통계치의정확성문제와관련해서는, GII 지표인 청소년출산율 지표를살펴볼수있다. 2012년 GII 통계지표로활용된청소년출산율수치는유엔의청소년출산율장기전망치자료로, 우리나라에대한전망결과는 2010~2015년 5.8명, 2015~2020년 6.3명으로증가추세를나타내는데반해, 우리나라통계청의해당통계수치는 2000년 2.5명에서지속적으로하락하는추세이고, 시계열추세치를기초로 2010~2015년의청소년출산율을전망해도 1.6명수준으로나타나고있어, GII가활용한통계자료결과와현저한차이를보여주고있다. 이에대한통계개선방안으로는, 우리나라를비롯하여청소년출산율이연도별로생산되는국가의경우는전망치자료가아닌연간통계를사용하는것이적절하고, 이러한사안들이국제기구에서활용하고있는통계에반영될수있도록관리, 개선하는작업이필요하다. 나. 국가성평등지수와의연계및관리국가성평등지수의지표중국회의원성비, 전문직여성비율, 여성경제활동참가율등과같은지표들은국제기구들이국가별성평등수준을비교하기위해서활용하는대표적인지표들이다. 우리나라의이러한지표값추이와함께주요선진국의지표수준과개선정도, 해당분야국내외정책의비교분석을통해서성평등수준을제고시키기위한실질적인방안을마련하는데국가성평등지수와의연계를활용해야할것이다 2013 겨울호 31
다. 제4차여성정책기본계획 (2013~2017) 과의연계를통한이행점검강화 2012년한국의성평등보고서에서는국가성평등지수와성평등정책을연계한표가제시되어있다. 이연계표에포함된정책은 2013-2017 제4차여성정책기본계획안, 2011-2015 제2차저출산고령사회기본계획, 2013-2017 제4차남녀고용평등과일ㆍ가정양립기본계획, 2011-2015년여성농어업인육성기본계획, 행정안전부양성평등채용목표제등이포함되었고, 세부사업명도정리되어있다. 이를통해각부문별성평등수준을관리 점검하여성평등수준개선을제고하는데활용하는방안이다. 이러한일련의관리결과, 여성정책기본계획 과제중성평등수준이특히낮은분야는여성정책전략센터 ( 한국여성정책연구원 ) 및여성정책전담인력등을활용하여집중점검하는것이요구된다. 한편여성대표성제고등공약및국정과제와관련된여성정책기본계획과제는국무회의등에보고하는방안마련이요구된다. 라. 여성정책조정회의의정기보고국제성평등지수의통계개선이행점검을추진하는체계로여성정책조정회의를활용할수있다. 통계개선방안마련을위해각부처와의견을교류하고, 논의결과물을도출하여국제성평등지수통계개선계획 ( 안 ) 을마련하는것이다. 이는여성정책실무회의를통해세부전략을마련하고, 보건복지부, 교육부, 기획재정부, 안전행정부등의여성정책전담인력을통해지표별관리대책을수립하고주기적으로점검 하는방안이다. 이렇게개선계획을추진한결과물은국무총리가주재하는여성정책조정회의에정기적으로보고하는추진체계마련방안이요구된다. 마. 양성평등실현을위한범국가적차원의민관협력체계구축세계경제포럼 (WEF : World Economic Forum) 등국제기구에서운영하는양성평등추진프로젝트등에참여하여국제기구와의지속적인협력속에우리나라의성평등수준개선에기여하고, 양성평등실현을위한범국가적차원의민관협력체계구축의기회로활용할수있다. WEF는국가차원 (country-level) 의양성평등 TF(Gender Parity Task Force) 를운영하고있다. 3년이내에성격차 10% 감소를목적으로전략적, 한시적으로추진하는 TF로, 해당국가의공공, 경제, 시민사회, 학계전문가, 미디어등 50~100명이내의리더로 TF를구성하며, 여성경제활동참가율제고, 남녀임금격차해소, 고위직여성비율제고등을추진한다. 2012년현재일본, 터키, 멕시코가시범적으로운영하고있다. 우리나라는 WEF의양성평등 TF 참여등을통해성평등수준개선을위한민관협력모델구축, 민간부문에서자발적, 적극적으로성평등수준개선에참여할수있는기제마련, 세부정책과제수립등을도출할수있다. 또한언론홍보및전문가기고등을통해 TF의활동을적극적으로홍보하고이를통해성평등수준개선을위한범국민적공감대형성의장으로활용하는것이요구된다. 32 젠더리뷰
우리나라의성평등지수와국제성평등지수비교 참 고 문 헌 김태홍ㆍ전기택ㆍ주재선 (2012). 2012년국가성평등보고서. 여성가족부. 주재선ㆍ김태홍ㆍ전기택 (2012). 지역성평등지수표준안연구. 여성가족부. UNDP(2013). Human Development Report 2013 : The Rise of the South: Human Progress in a Diverse World WEF(2013). The Global Gender Gap Report 2013. 2013 겨울호 33
1995년발표된 베이징행동선언 (Beijing Platform for Action) 은성인지통계, 성별영향분석평가와성인지예산제도의근거를제공한것으로, 실천과현장에서의행동을강조해온여성주의의 여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 주혜진대전발전연구원책임연구위원 특성을잘보여주고있다. 베이징행동선언에서촉발된성주류화 (Gender Mainstreaming) 제도의세가지전략은성인지통계, 성별영향분석평가, 그리고성인지예산이라할수있는데, 현재각제도는법률에근거하여추진되고있다. 특히 2012년 3월 성별영향분석평가법 이본격시행된이후, 정책사업뿐아닌법령과계획수립과정에성별영향분석평가가이루어지면서그양적팽창이급속도로이루어지고있다. 매년많은공무원들이성주류화제도에대한이해와성별영향분석평가서작성을위한교육을받고있으며, 각지역의젠더전문가들은성별영향분석평가서작성과성인지예산수립의과정에참여하여공무원에게컨설팅을제공하고있다. 정부공무원과전문가들사이에서빠르게정착되어가고있는성별영향분석평가를비롯한성주류화제도, 이대로괜찮은것일까? 여성의삶의질향상, 성평등실현을목적으로하는성주류화제도의과실을보통의평범한여성들은얼마나획득했고, 또앞으로획득할수있을까? 성주류화제도추진에는얼마나많은그리고다양한 ( 정부및전문가집단밖의 ) 여성들이참여하고 (Moser & Moser, 2005), 이를통하여성주류화를삶에서진정경험할수있을까? 성별영향분석평가와성인지예산제도의본격적시행이이루어지고있는이시점에우리가함께고민해봐야할것은성주류화제도추진의진정한목적과주체를다시금생각해보는일이다. 다시말하면, 34 젠더리뷰
여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 보다다양한성주류화제도추진의주체들이어떻게이제도의수행과정에함께참여하여그과실또한함께누릴수있는지더늦기전에곰곰이생각해봐야한다는것이다. 이러한고민은현정부가고민하고있는젠더거버넌스의구성과그역할의문제에하나의해답을제공할수있을것으로기대한다. 젠더거버넌스 구축은 참여 의문을여는데서시작한다여성정책은다른정책영역과비교해볼때, 정부주도의위계적이고권위적인방식보다는 오랜시간여성의삶에관심을가져온사람들 이정부와정치가들을움직이고정책추진에관여하여발전해왔다고평가할수있다 ( 신상숙, 2011; 원숙연, 2011). 오랜시간여성의삶에관심을가져온사람들 은연구자인젠더전문가들이기도하지만, 사실현장에서직접여성의삶의질변화를위하여뛰어온여성단체활동가들 ( 박기남, 2012; 서두원, 2012) 그리고관심있는보통의여성들이기도하다. 그러나현재시민사회여성활동가들, 현장의여성주의자들, 보통의여성들은현재성주류화전략의중심에서다소멀어져있는것이사실이다. 최근성주류화개념이여성단체활동가들에게도확산되면서, 기존의여성정책이 어떤여성들 을대상으로 지원 을펼치는것에불과하지않는가라는문제의식또한확산되고있다. 시민사회의여성활동가들, 현장의여성주의운동가들의일부가성별영향분석평가제도관련전문가워크숍에참여하고, 직접지역성별영향분석평가센터를통하여컨설턴트로참여하기도하면서협소한여성정책의테두리에서 전정책영역으로의확산이필요하다는인식은점점더강해지고있다. 그러나현재성주류화제도의확산이일부여성주의활동가들에게만낯익은상황에서, 보통의여성들과지역 NGO 여성활동가들은이러한확산에기여하거나참여할기회를가지지못하고있다. 여성정책패러다임의새로운변화, 곧성주류화개념이, 여성활동가들또한이를요구해왔었음에도불구하고, 현장의여성들및활동가들과괴리된채확산의속도를내고있다. 이와같은문제의식은여러연구자들이 젠더거버넌스 구축의필요성을주장하는데근거를제공했다. 연구자들은성주류화의효과적인실행을위한공무원, 전문가그리고시민 (NGO) 이결합한일명 벨벳트라이앵글 (Velvet Triangle) 의역할을강조하고있다. 성주류화제도추진의진정한목표인성평등한삶의실현을생각할때여러주체가함께하는모델이가장바람직하다고생각하는것이다. 젠더거버넌스는 로컬거버넌스, 환경거버넌스, 복지거버넌스 처럼하나의거버넌스하위영역으로인식될수있으며, 거버넌스 가형식적인측면이라면, 젠더 는그형식에담긴내용이라할수있다 ( 신상숙, 2011; 원숙연, 2011; 황인자ㆍ김영미, 2010). 성인지적 (gender sensitive) 거버넌스 라고도불리는젠더거버넌스는젠더정치세력의비판적개입을의미하는협의의의미로사용되기도하지만 ( 허성우, 2008), 참여행위주체간역동적상호작용이상황에따라유기적으로변화하면서, 성차별적이고권력적인관계 를밝히고이를개선하려는의지를포함하는것으로사용되기도한다 ( 원숙연, 2011). 한가지내용으로정의하기어려운젠더거버넌스는성주류화제도를꾸준히연구해온전문가들 2013 겨울호 35
사이에서 성인지적관점을거버넌스체계에통합시키는것 으로, 성주류화의실행주체인공무원, 전문가, 시민사회활동가, 의회등이협력하여정책결정과정의성주류화를실현하는것 ( 김경희외, 2012) 으로통상사용되고있다. 다양한주체들의참여가젠더거버넌스구성의핵심요건이라할때, 지금까지적극적으로성주류화확산을위한거버넌스에참여하지못했던집단, 혹은주체들에대한배려가필요한시점이다. 즉, 성인지적관점이라는단어는알지못하지만, 내가지금수혜를입고있는정책이보다성평등하게개선되길바라는보통의여성들, 지역사회시민의삶의질개선을오랜시간고민해왔지만, 그러한개선의내용이좀다른패러다임으로변화하길바라는지역시민단체활동가들, 사회의성평등한개선에대한의지는뜨거우나보다직접적인정부정책의개선과정에참여할기회가없었던여성주의활동가들등 다양한주체들이참여할수있는문을여는것에서젠더거버넌스는시작된다. 시민은어떻게성주류화확산에참여 기여할수있는가 1 시민참여를위한법적근거마련현재 성별영향분석평가법 에는 시민의참여 관련한조항이명확히나타나있지않다. 법에근거하여시민이성주류화전략의대표적인제도인성별영향분석평가과정에참여할수있는방법은 성별영향분석평가위원회 에참여하는것이유일하다. 그러나관련법에따르면, 성별영향분석평가위원회에참여할수있는시민은이른바 분석평가에관한전문지식과경험이풍부한사람, 즉전문가집단에한정되어있다. 성별영향분석평가법시행령중 < 성별영향분석평가위원회의구성 > 제10조 ( 성별영향분석평가위원회의구성 ) 1 법제13조에따른성별영향분석평가위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 는위원장 1명을포함한 15명이내의위원으로구성한다. 2 위원회의위원장 ( 이하 위원장 이라한다 ) 은여성가족부차관이되고, 위원은다음각호의사람이된다. < 개정 2013.3.23> 1. 기획재정부ㆍ교육부ㆍ안전행정부ㆍ여성가족부ㆍ국무조정실ㆍ법제처에소속된제12조에따른분석평가책임관 2. 분석평가에관한전문지식과경험이풍부한사람으로서여성가족부장관이위촉하는사람 8명이내 3 제2항제2호에따라위촉된위원의임기는 2년으로한다. 다만, 위원의사임등으로새로위촉된위원의임기는전임자임기의남은기간으로한다. 4 위원장은필요하다고인정하는경우중앙행정기관및지방자치단체의관계공무원을회의에참석하게할수있다. 36 젠더리뷰
여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 성별영향분석평가제도를알지못하지만, 성평등한정책의개선을통한삶의환경개선을원하는보통의여성들, 시민들은이제도의수행과정에참여할수있는기회가제도상차단된것이라할수있다. 이러한국가성별영향분석평가법과달리몇몇지방자치단체의성별영향분석평가조례에는 시민의 참여조성 이라는조항이있어, 시민의참여를유도할수있는최소한의근거를제시하고있다. 대전광역시의경우성별영향분석평가조례에 시민참여조성 조항을명시하고, 정책또는사업에대하여시민제안의활용과, 시민참여단구성을통하여협조체계구축의중요성을명시하고있다. 대전광역시성별영향분석평가조례중 < 시민참여조성 > 조항 제 16 조 ( 시민참여조성 ) 분석평가의실효성을높이도록분석평가대상정책또는사업에대한시민제안제도 활용, 시민참여단구성등으로시민의참여를장려하고민관의협조체제를구축하도록노력하여야한다. 그러나위조례에도시민이제안하는사항을어떻게성별영향분석평가의실효성을높이는데활용할수있는지, 시민참여단 은무엇이고, 또어떻게구성하며, 어떠한일을함으로써성별영향분석평가의실효성을높일수있는지구체적인방법은제시되어있지않다. 따라서시민이실질적으로성주류화확산에참여하고또참여를통하여성주류화제도의실효성을높이는데기여하기위해서는그근거의마련이우선되어야한다. 중앙정부의성별영향분석평가법과그시행령에는 시민의참여 조항이새롭게명시될필요가있으며, 어떻게시민이참여할수있는지그방법이구체적으로나타나야한다. 또한, 이러한시민의의견을정책개선에반드시반영하겠다는의지또한표명되어야한다. 2 시민참여를위한추진체계의구축여성의시각이지니는특성을여러정책사업의성평등한개선에활용하기위해서는이러한활용을 위한추진비전과목표의설정, 그리고실질적추진체계를마련하는것이필요하다. 전문가가아닌시민이성별영향분석평가및성인지예산등성주류화전략실행의과정에참여할수있는방법은크게두가지가있을수있다. 첫째, 성평등한정책개선안을제안하기위하여성인지관점을활용하여정책을직접평가해보는것, 즉성별영향분석평가를실행해보는것이며, 둘째, 공무원이작성한성별영향분석평가서와성인지예산서를검토하고성별영향분석평가를통하여제안된성인지적정책개선안이실제로반영되어개선이되었는지, 성인지예산서상정책개선목표가잘달성되었는지를점검하는것이다. 두번째형태의참여는기존의시민사회단체, NGO가성주류화전략이아니더라도여러정책의영역에서익히실행해왔던방법이라할수있다. 정부의정책계획이잘이행되었는지, 실제그정책사업은시민의삶의질을개선시켰는지정책사업의수혜자인 NGO가직접정책사업추진결과를점검 2013 겨울호 37
하고평가하는행위라할수있다. 이와달리첫번째시민참여활동방법은성별영향분석평가를직접해보는것으로, 공무원과는또다른입장에서성평등한정책개선안을발굴하기위한과정이기도하다. 공무원과똑같은지표로성별영향분석평가를수행할필요는없지만, 같은평가논리체계를가지고정책현장을살펴봄으로써, 독특하고도현장성을살린성인지적인정책개선안이도출될수있다. 성별영향분석평가에의하여정책사업이성인지 적으로실제개선되었는지에대한점검이나, 정책사업을대상으로성별영향분석평가하여스스로성인지적개선안을모색하는것이나모두시민의성주류화전략추진과정에의참여이며, 이러한참여는비전과목표그리고목표에따른과제들을도출한다음시작할필요가있다. 성주류화확산을최종목표로하는시민참여활동의비전과목표, 세부추진과제를다음과같이제안한다. 비전 시민참여와젠더거버넌스구축을통한성주류화확산 목표 성주류화실행주체의확대구성 시민참여활동을통한성주류화제도의대중화 시민참여활동결과의성인지적환류 과제 다양한시민의참여 다양한전문가집단의참여와의견의반영 성별영향분석평가및성인지예산제도가치의공유 성별영향분석평가지표체계의응용및활용 성별영향분석평가서대상과제선정및정책개선안으로활용 성인지예산서작성대상과제선정및정책개선안으로활용 정책현장의특성을반영한성별영향분석평가의실행 성주류화제도컨설팅시활용 시민참여활동결과물의폭넓은활용및홍보 < 그림 1> 성주류화확산을위한시민참여활동비전과목표 시민참여활동은성주류화제도에시민이직접참여한다는데큰의의가있지만, 그활동의결과를다시성주류화제도에반영한다는점이매우중요하다. 시민참여활동의결과물인성인지적정책개선의내용을성별영향분석평가서에반영한다든가, 시민이제안한정책개선내용을바탕으로성인지예산서가작성되어실제개선을위한예산집행이가능할수도있다. 또한, 현장을직접살펴보고작성된시민활동 결과보고서는젠더전문가가미처발견하지못한정책사업추진의미비한점, 문제점등을더욱명확하고독특하게제시할수있으며, 이는젠더전문가에의하여성별영향분석평가컨설팅에활용될수있다. 이러한의미와활용가능성을지닌시민참여활동의추진단계를요약적으로제시하면다음그림과같다. 38 젠더리뷰
여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 정책개선을위한시민참여활동비전및목표와전략구성하기 시민참여활동을위한추진체계의구축 시민참여활동주체의형성 시민참여활동전개 시민참여활동결과물의공유와활용 시민참여활동추진의성과와과제분석 < 그림 2> 성주류화확산을위한시민참여활동추진단계 시민참여활동이성주류화확산에기여할수있는이유는이러한활동자체가젠더거버넌스의한축을담당할수있기때문이다. 아니, 젠더거버넌스의한축을담당해야하기때문이다. 젠더거버넌스는모든정책영역에서발생하는성적불평등의관계를밝히고, 이를개선하고자하는성주류화전략의한방법으로이해할수있다. 따라서 젠더거버넌스는성인지적관점을거버넌스체계에통합시키는것으로, 성주류화의실행주체인공무원, 전문가, 시민사회활동가, 의회등이협력하여정책결정과정의성주류화를실현하는것을의미한다 ( 김경희외, 2012). 이러한젠더거버넌스의정의를생각할때, 성주류화확산을목표로하는하나의젠더거버넌스의구성모델은다음과같이제안될수있다. ( 지방 ) 정부성주류화제도담당실무자 컨설턴트 젠더전문가 성별영향분석평가센터 성주류화확산 시민참여활동참여자 다양한영역의정책전문가 < 그림 3> 성주류화확산을위한젠더거버넌스구성주체 2013 겨울호 39
여성의시각이반영되어정부정책사업이개선되기위한젠더거버넌스는위그림과같이, 관련된기관과집단, 그리고개인의참여를기반으로조성된다. 성주류화확산을공동의목표로하여각주체별로다음의역할을수행한다. 첫째, 다양한영역의정책전문가집단은정책사업과관련한전문지식을제공하고, 시민참여자가정책에대한이해를올바르게할수있도록지원한다. 둘째, 젠더전문가는다양한정책전문가와는다른입장에서시민을지원할수있는데, 이들은성주류화제도와전략에대한이해를돕고, 성인지관점을통한정책점검이어떻게가능할수있는지시민참여자들과함께고민한다. 셋째, 정부성주류화제도담당실무자는시민활동가들이제안한정책개선안과정책사업현장의문제점을수렴하여정부내각사업부서에전달하고이를성별영향분석평가서및성인지예산서작성에활용할수있도록한다. 넷째, 성별영향분석평가센터는성별영향분석평가제도추진의현황을파악하여, 시민활동가들이어떠한정책사업을대상으로정책개선안을모색하고개선된결과를점검할지 대상사업의선정과정을지원할수있다. 3 시민참여활동방법과그활용에대한모색성주류화제도중하나인성별영향분석평가는성별영향분석평가란무엇인지, 성별영향분석평가의근거가되는정책패러다임인성인지적관점은무엇인지이해하는교육의과정에서부터시작하여, 실제평가를수행하고 ( 평가서를작성하고 ), 평가가잘이루어졌는지평가결과를검토하며, 평가결과가반영되어성주류화확산에기여하는환류의단계까지모두네단계의추진절차를가진다. 연구자들은앞으로, 성별영향분석평가의실행절차에어떻게, 그리고언제시민들이참여하여 여성의시각으로, 시민이만족할만한성인지적정책개선 을모색할수있을지연구할필요가있다. 아래그림에제안된바와같이, 시민들은성별영향분석평가실행의모든과정에함께참여하여젠더거버넌스주체로서자신의역할을수행하고필요한요구를주장할수있어야한다. 성별영향분석평가실행절차 공무원 젠더거버넌스참여주체 전문가 시민 교육 교육수혜 교육제공 교육수혜 성별영향분석평가 평가실행 평가자문 평가실행 ( 시민참여활동 Ⅰ) 평가결과의검토 분석평가책임관검토 검토자문 워크숍을통한검토및공유 평가결과의반영 환류 개선 환류실행 환류방법자문 반영여부점검 ( 시민참여활동 Ⅱ) < 그림 4> 성주류화제도추진흐름과시민참여활동 40 젠더리뷰
여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 성별영향분석이나성인지예산은시민의삶과동떨어진제도가아니기때문에, 쉽게접근할수있는기회와교재를가지고이들도교육받을필요가있다. 이러한교육의과정에는실제성별영향분석평가를수행하고, 그결과를이해하며, 평가의결과가실제정책사업에반영되었는지를점검할수있는안목과능력을기르는일도포함된다. 대전광역시의경우, 2012년과 2013년, 대전지역성주류화전략실천모니터링단 이라는이름으로시민이참여할수있는활동프로그램을대전여성가 족정책센터를통하여개설하고, 다음과같은교육과정을통하여실제시민이참여하여성인지적정책개선안들을도출할수있도록지원한경험이있다. 이교육프로그램의특징은지역의다양한정책전문가를초빙하여정책자체에대한이해도를높이면서, 동시에성인지관점과의연결고리를찾고자한데있다. 교통, 환경, 복지, 건축등정책영역에대한전문적인지식습득의기회는시민참여활동의질을확보하는데기여할뿐아니라, 이활동에참여하는시민개인의자신감과의지를제고하는데도크게기여했다. < 표 1> 2013 대전성주류화전략실천모니터링단교육프로그램 일차 1 일 2 일 프로그램등록및개회 1. 성주류화와성인지적관점에대한이해 (90분) 점심시간 2. 성평등이란? (50분) 3. 지방자치단체의이해 (50분) 4. 모니터링대상사업의이해 Ⅰ(50분 ) 5. 여성친화도시와성별영향분석평가 (50분) 6. 모니터링이란 Ⅰ(50분 ) 정리 7. 모니터링이란 Ⅱ(50분 ) 8. 모니터링대상사업의이해 Ⅱ(50분 ) 점심시간 9. 모니터링대상사업의이해 Ⅲ(50분 ) 10. 모니터링활동보고서작성법 (50분) 11. 모니터링단활동구성및위촉식 (50분) 정리 내용 성차이와성차별의이해 젠더감수성키우기 대전의성평등수준과현황 여성의경제적, 사회적지위에대한이해 대전시의정책현황 정책의입법부터집행까지의과정살펴보기 복지및행정사업에대한이해 여성친화도시란 성별영향분석평가의이해 모니터링단활동이란 모니터링단과정에관한이해 무엇을모니터링할것인가 모니터링활동사례 교통사업에대한이해 환경사업에대한이해 모니터링지표활용및설명 모니터링활동보고서작성법설명 관심이슈분야선정및이슈별팀구성 분야별전문가멘토와연결 모니터링단위촉식 2013 겨울호 41
위와같은교육프로그램을수료한시민들은성별영향분석평가제도에대해서, 평가의활용과그의미에대해서생각할수있는시간을가질수있었다. 이는무엇보다도성인지적관점을어떻게나의삶과경험에투영해서, 어떠한대안들이나올수있을지생각하는시간을가질수있었다는데큰의미가있다. 시민을대상으로한교육프로그램연구개발은앞으로전문가들에게부여된매우중요한숙제이다. 여성의시각은누구든가지고있으나이시각의독특함을글과말로표현하고, 여성의시각이왜정책개선에있어필요한지를주장할수있는능력은이와같은교육에서시작되기때문이다. 시민참여활동이성별영향분석평가그자체일수도있고, 평가후정책개선여부를점검하는일일수도있지만, 이활동들을해낼수있는힘은참여활동이전에이루어지는교육에서만들어진다. 여성의시각에서시작되는정책의개선, 가능할까거버넌스가전통적인위계적정책결정방식에대한대안으로여겨지는이유는, 다양한이해관계자들간의동등한파트너쉽과신뢰, 그리고이를바탕으로한네트워크를핵심으로하기때문 ( 원숙연, 2011) 이다. 성평등한지방자치의실현을목적으로한지역의젠더거버넌스구성에있어가장중요한요소는참여자들간의동등한파트너쉽의구축, 즉 힘의균형 이라할수있다. 여성정책이다른정책영역들과비교해, 여성단체 및전문가로대변되는민간부문이정치권과정부를움직여실제여성정책사업과제도를다수추동해왔음에도불구하고, 모든정책영역에서의성평등실현을목적으로하는성별영향분석평가제도의추진을위한과정에는상당히소외되어왔다. 즉, 여성 ( 만을위한 ) 정책추진과정에서발생하는거버넌스구성에는꾸준히참여해왔지만, 성주류화전략-성별영향분석평가라는전정책영역에영향을미치는제도추진과정에서는정부와힘에있어서동등한파트너쉽을구축하지못해왔다는것이다. 시민인보통의여성들은지금 어떻게자신의시각과생각을정리하여, 전문가와정부를설득할수있는언어로표현할수있을것인가 라는어렵지만흥미로운과제를마주하고있다. 이들의시각과생각을전달할수있는과정이 시민참여활동 이라면, 전문가와정부는이러한의지를가진여성들을거버넌스의테이블에불러함께이야기를나누겠다는자세를가져야한다. 시민참여활동이단순한정책의현장점검에그칠수있다는비판을피하기위해서는, 이러한활동이지역의다양한정책결정과정에동등하게참여하기위한일종의세력화과정 (empowerment process) 이되도록여성자신도, 기존의 NGO도노력해야한다. 시민참여활동은, 비록그것이젠더전문가가차려놓은마당이라할지라도, 정책과제도에대한지식을습득하고, 성인지관점에대한 지적체험 이아닌 현장적용체험 을하기에의미가있다. 참여자들은현장에서사람들을만나고, 사람들의이야기를듣고, 그들이원하는것을직접들은뒤, 이를성인지관점으로정리하고개선안을마련해보기위한고민과연습을한다. 이러한경험은정부공무원이나젠더전문가 42 젠더리뷰
여성의시각으로시작하는성평등한정책개선 ( 연구자 ) 가지니지못한이들만의고유한 자산 이고, 특별한 입장 이며, 젠더거버넌스의테이블에동등하게참여할수있는어떤 자격 이될것이다. 앞으로조력자이자 조정자 (coordinator) 로참여하고있는젠더전문가의역할에대한고민또한중요한화두가될것이다. 지속적인젠더거버넌스와네트워크운영, 권위적이고위계적이지않은협상테이블을마련할수있는조정자의역할이중요해질것이기때문이다. 조정자는거버넌스의참여자를발굴하고, 이들을회의테이블로초대하며, 각참여자가할역할과책임내용을규정할수있다. 정부와 NGO, 전문가와언론, 그리고의회를중립적으로접근하고참여를독려하며, 각주체들의특성을조화롭게결합할수있는조정자인것이다. 현재이조정자의역할을누가어떻게수행할것인가는매우민감한문제다. 성주류화제도의확산에세참여자 (GO, NGO, 젠더전문가 ) 가서로의존하고있는상황이라면, 힘의균형을맞춰줄조정자의존재는매우중요하기때문이다. 사실이조정자는권력을행사하지않고젠더거버넌스참여자들에게 영향력 (leverage rather than influence) 을행사함으로써 전통적인의미에서의권력 이아닌새로운종류의권력을행사할수있다. 만일이조정자의역할을젠더전문가혹은젠더엘리트집단이맡게된다면, 앞으로이들이지닌 권력의특성에대한관찰이필요할것이다. 젠더전문가들이조정자로서 GO 와 NGO 간관계의구조적형태에근거하는권력을가지고양쪽을 조정 Control 하게될지, 아니면이러한조정의역할이아주사소한것으로취급되며사라질지세밀하게지켜볼필요가있다. 거버넌스참여주체들이완벽한힘의균형을이루어 조정 의역할을수행할주체가필요없는경우가있을수도있고, GO나 NGO가젠더전문가에게이러한역할수행을맡기길거부할수도있으며, 그누구도조정자의역할을신뢰하지못할수도있다. 앞으로 좋은조정자 (Good Coordinator) 란누구이고어떠해야하는가에대한또다른모색이필요할것이다. 여성의시각으로시작되는성평등한정책개선은다양한시민인여성의 참여 기회확보와이를 독려 하는전문가집단, 그리고기존의정책현장언어가아니어서거칠더라도이러한여성만의독특한경험과이야기를듣고개선책을모색할수있는정부의 자세 가준비될때가능하다. 진짜성평등한정책개선은지금까지얘기할기회가없었던사람들이이야기할공간을만들어주고, 그들의이야기를듣는것에서시작되기때문이다. 2013 겨울호 43
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1. 들어가며 1995 년북경세계여성대회에서채택된성주류화 (gender mainstreaming) 의일환으로성인지예산 정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4 개국과국제원조형 6 개국을중심으로 1) 정가원한국여성정책연구원연구위원 활동은전세계적으로급속하게확대되었고중앙및지방정부등제도시행의주체와범위, 적용의수준등이다양한것으로알려져있다. 예를들어각국의특성에따라정부가주도하여성인지예산이제도화된나라가있고전문가나시민단체의주도로예산에대한모니터링이성인지적관점에서이루어지고있는나라가있으며현재까지 90여개국에서성인지예산제도의시행경험이있는것으로알려져있다. 성인지예산제도의초기도입단계에서는 UNDP 등국제원조기구또는선진국이후진국을대상으로하는원조사업의일환으로성인지예산제도를적극적으로지원하는형태가대부분이었다. 당시원조의주체인선진국은후진국여성의권리와사업수혜를강화하는것을원조의조건내지평가대상으로선정하였다 ( 임성일, 2012). 그결과국제원조를통해성인지예산제도를도입한국가는여성과관련된사업에집중하여성인지적인예산분석을실시하는경향이있었다. 이후성인지예산제도가유럽의선진국을중심으로확산되면서점차여성중심의사업에편향되었던경향에서벗어나성인지적관점을전체예산과정에적용하는제도로본격적으로자리잡기시작하였다. 우리나라도 1995년북경세계여성대회이후여성단체의예산운동과정에서성인지예산의필요성이공론화되기시작했으며, 2002년부터여성국회의원 1) 2013 년도 국가및지방재정의성인지예산분석 평가사업 (Ⅲ) 연구보고서일부를수정및발췌요약함 2013 겨울호 45
들이국회내에서성인지예산을적극적으로의제화한결과 2006년성인지예산의법적근거가마련되었다. 2009년에 2010년도성인지예산서 가작성된것을시작으로현재까지다섯번의국가성인지예산서와세번의국가성인지결산서가작성되어국회에제출되었다. 이처럼이미다섯번에걸쳐국가성인지예산서를작성한우리나라의경우제도의성과측정과발전방향에대한심도깊은논의가필요한시기에접어든것으로판단된다. 이와같은논의의연장선상에서우리나라와같이정부주도형으로성인지예산제도를실시하고있는대표적인 10개국의제도운영현황을개괄하고자한다. 동제도를도입하여비슷한형태로운영하고있는국가들의경험을종합적이고체계적으로점검함으로써그결과를바탕으로우리나라의재정환경에적합한제도로자리매김할수있도록하기위한방안을도출하고제도의발전방향을모색할수있기때문이다. 2. 정부주도형성인지예산제도운영현황정부주도형성인지예산제도를도입한대표적 10개국은크게선진국형과국제원조형으로분류될수있다. 먼저선진국이면서정부가주도적으로성인지예산제도를도입하고운영중인국가로오스트리아, 프랑스, 스웨덴, 노르웨이가있으며, 국제원조기구의원조에힘입어정부가주도하여성인지예산제도를도입하고운영중인국가로인도, 말레이시아, 모로코, 네팔, 파키스탄, 필리핀이있다. 가. 선진 4개국을중심으로 1) 시행근거정부주도형성인지예산제도를도입하여운영하고있는선진국인오스트리아, 프랑스, 스웨덴, 노르웨이의경우재정제도로서성인지예산제도의위치를명확히하고있다. 오스트리아는성인지예산제도에대한법적근거를헌법에두고있으며지방성인지예산제도의운영에대해서도헌법에규정하고정부의예산관리기본원칙중하나로성평등을명시하고있다. 프랑스는재정법에법적근거를두고있다. 스웨덴과노르웨이의경우성인지예산제도를법으로명시하고있지는않으나관련법으로스웨덴에는성차별금지법 ( 남녀차별보호에관한법률 ) 이, 노르웨이에는성평등법이존재한다 (Bergquist- Månsson et al., 2007; Norwegian Ministry of Children and Equality, 2007). 오스트리아정부내각부처는 1-3개의분야별예산 (budget chapter) 을가질수있고하나의분야별예산당최대 5개의성과목표를세울수있으며, 그중하나의성과목표는반드시성평등과직접적인관련성을가지도록설정되어야한다. 즉분야별예산서를검토하면서성평등과관련된성과목표를취합하면각부처가시행하는정책과프로그램이어떠한성인지적지향성을가지며달성하고자하는구체적인결과가무엇인지를파악할수있다 ( 정가원외, 2011). 이처럼각부처가분야별예산서작성을통해성인지예산제도에대한책임을지고있는오스트리아와는달리프랑스의경우범부처적으로성인지예산제도를운영하고있다. 2006년이전까지프랑스도각부처가성평등을위해예산을어떻게배분하고있으며이를통해얼마나노력하고있는지에대한 46 젠더리뷰
정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4 개국과국제원조형 6 개국을중심으로 포괄적인정보가담긴성인지예산서를작성하였으나관련법개정이후통합정책보고서 (DPT) 가제출되고있다 ( 김동식, 2013). 즉, 프랑스정부가해결하고자하는다양한주제에대해관련부처들이함께통합정책보고서를작성하며, 성평등은통합정책보고서에서다루어지는주제중하나이다. 스웨덴과노르웨이에서는오스트리아와마찬가지로각부처가성인지예산서를작성하고있다. 스웨덴에서는각부처의담당자가다양한분석도구를활용하여사업의성평등목표달성정도를분석하며이분석결과가각부처의일반예산요구안과연차보고서에포함된다. 즉, 특정예산에대한성평등분석결과가심의대상문서로작성되고예산요구의근거자료로제출되는것이다 ( 정가원외, 2011; 31). 노르웨이에서도각부처가성인지예산서를작성하며부처의예산과에서예산에대한성인지적분석평가의결과가일반예산과정에반영되고이렇게반영된내용이의회에보고되도록하고있다 (Norwegian Ministry of Children and Equality, 2007). 2) 추진체계재정제도로서성인지예산제도의위치를명확히하고있는선진국인오스트리아, 프랑스, 스웨덴, 노르웨이의재정부는제도의시행주체이고여성정책관련부처가협력을하고있다. 오스트리아의경우재정부는성인지예산을비롯한국가의공공재정에관한업무전반을관장한다. 여성정책을담당하는중앙부처가없는대신에부처간워킹그룹 (interministerial working group on gender mainstreaming/ budgeting) 에서관련정보및도구를제공한다. 또한연방총리실의성과관리부에서각부처가작성한성인지예산서를취합하며각분야별예산서의성과 관리계획의수립을지원하거나필요시컨설팅을제공한다. 또한분야별예산서상성평등과관련된성과지표의적절성을검토하고달성여부를모니터링한다 ( 정가원외, 2011). 프랑스의경우재정부가성인지예산을비롯한전체국가예산에대한집행과관리를담당하되통합정책보고서와관련하여부처간의견불일치가있을경우총리실이중재및조정을담당한다. 여성권리부에서는성평등과관련된통합정책보고서가의회에제출될수있도록각부처로부터관련프로그램별보고서를모두취합하여정리한다 ( 김동식, 2013). 스웨덴의성평등부는성평등정책을조정하고각부처에서성주류화가이루어질수있도록업무를지원하고자문한다. 또한각부처에파견된성평등담당관은성주류화의조정및기획, 성주류화에관한교육과정보전달등을통해성인지예산제도를간접적으로지원한다 ( 정가원외, 2011). 노르웨이의아동평등사회통합부하의가족성평등과에서는각부처가시행하는사업에대한성별영향분석평가를실시하고성인지예산서를잘작성할수있도록작성지침을배포하며교육을실시하는등성인지예산제도를간접적으로지원한다. 가족성평등과에서는부처가실시하는성별영향분석평가를대신수행해주지않으며대신다양한평가방법론을개발한다 (Norwegian Ministry of Children and Equality, 2007). 3) 성과점검오스트리아와프랑스의경우성과주의예산개혁의일부로성인지예산제도를도입하였다. 오스트리아의경우연방수상실의성과관리부에서분야별예산서에서제시한성과목표의달성여부를산출 (output) 과성과 (outcome) 를통해파악한다. 각부처에서 2013 겨울호 47
작성하는예산과정의성과점검은계획, 실현, 평가의 3단계로이루어져있으며연방수상실에서는국가재원이쓰여진후의산출과성과에대해각부처와의회에보고한다. 이러한순환구조를통해평가결과는다음해예산책정시반영된다 ( 정가원외, 2011). 프랑스에서는예산집행에있어서의투명성을높이고국민의알권리를제공하기위하여성과주의예산제도를도입하였다. 또한이는각부처가예산집행의목표를분명하게제시하게함으로써자율성과책무성을동시에부여하기위함이었다. 성평등은사회문화적요인에큰영향을받고단순히예산을투입함으로써가시적으로단기간에목표의달성여부를판단하기가어렵기때문에다소간유보적으로접근하는편이다 ( 김동식, 2013). 성평등은프랑스의통합정책보고서에서하나의독립적인주제로다루어지는만큼의회심의등을통해성과점검이이루어지며, 이보고서에는각부처가실시한성평등관련프로그램별예산의집행실적과성과지표등이담긴다. 성평등관련통합정책보고서를통해성평등과관련하여투입되는예산액, 예산이쓰이는과정, 예산이쓰인결과를파악할수있다. 스웨덴의경우각부처가해당사업의성평등목표달성정도를분석하고그분석결과가담긴성인지예산서를일반예산요구안과연차보고서에포함시킴으로써성과를점검하고있다. 또한재정부가 여성과남성의경제적자원배분 이라는제목의보고서를예산안부속서류로의회에제출하며, 이는정부재정의성과관리및경제정책의결정에사용된다 ( 정가원외, 2011; 31). 노르웨이재정부도전부처가예산집행의목표를설정하고그성과를관리 하도록하고있으며각부처가자체적으로성과를높일수있는자율성을부여하고있다. 이처럼성과예산에있어서의분권화와더불어각부처는예산에대한성인지적분석을통해정책의목표와성과지표를성평등에연결시키며, 평가를통해의도되지않은불평등이발견되면정책의목표나예산배분의범위및방법을수정한다 (Anderson, 2006). 나. 국제원조형 6개국을중심으로 2) 1) 시행근거국제원조기구의권고및지원에따라정부주도형성인지예산제도를도입하여운영하고있는국가에는인도, 말레이시아, 모로코, 네팔, 파키스탄, 필리핀이있다. 제도시행의직ㆍ간접적법적근거를가지고있는것으로확인된국가는인도, 모로코, 필리핀이다. 인도의경우헌법에성평등관련조항이포함되어있고, 모로코는재정법에따라예산서부속서류로젠더보고서 (gender report) 를작성하며, 필리핀은재정법안에성인지예산제도를직접적으로명시하고있지는않지만성평등관련조항을포함시키고있다. 국제원조형국가의경우국제원조기구와재정부간의파트너쉽을통하여경제개발과함께성주류화를도모하기위한차원에서성인지예산제도를도입한경향성이발견된다. 예를들어성인지예산서작성을통해특정부처의재원분배구조를살핌으로써각부처가성평등과여성권리신장에두는우선순위를파악하거나 ( 인도 ), 경제ㆍ사회분야중에서도특히고용, 소득, 노동, 교육, 훈련, 보건등에관련된프로그램에대한성인지적분석을실시하고보고서를 2) 국제원조형 6 개국의참고문헌은별도정리함 48 젠더리뷰
정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4 개국과국제원조형 6 개국을중심으로 작성하거나 ( 말레이시아, 네팔, 파키스탄 ), 젠더와개발 (GAD: Gender and Development) 조항을예산법에포함시키거나 ( 필리핀 ), 국가발전계획의전략적목표중하나로성평등개선을명시하는 ( 모로코 ) 등의형태를띈다. 2) 추진체계국제원조형국가의경우국제원조기구와재정부간에긴밀한파트너쉽이형성된가운데재정부가제도추진을위한주도적역할을담당하고있다. 인도의경우, 제도운영초기에는여성아동발전부가성인지예산관련워크숍, 교육프로그램개발, 성인지담당관파견, 성인지예산매뉴얼과핸드북발간등의업무를추진하였으나점차제도운영의무게중심이재정부로이동하였다. 말레이시아는 UNDP와여성가족지역사회개발부및재정부가함께파트너쉽을맺고네개부처의특정프로그램 ( 경제ㆍ사회분야 ) 에성인지예산시범사업을실시한것으로나타났다. 말레이시아재정부는시범사업에포함되지않은타부처에도예산검토시젠더이슈를고려하도록요구하기도하였다. 모로코는재정부가 UNIFEM의기술적지원과벨기에정부의재정적지원을받아성인지예산프로젝트를시행하게되었다. 각부처가성평등과관련된성과지표가포함된예산서를작성하며, 재정부가이를취합하여젠더보고서 (gender report) 를작성한다. 각부처가작성하는성인지예산서는정성적기술을많이포함하는데, 해당프로그램에대한성인지적분석내용의보고및성인지적정책을시행하기위한노력과과정이내용의중심이된다. 네팔은 UNIFEM과 UNDP의재정및기술적지원을받아성인지예산제도를도입하였다 ( 김영옥외, 2007). 재정부는제도운영과관련된지침을개발하고성인지예산위원회내의조정역할을맡고있다. 성인지예산위원회는제도의집행과모니터링을담당하고각부처내의성인지담당관 (gender focal point) 을지원하며여성아동사회복지부의관계자도위원회에속해있다. 성인지담당관은해당부처의정책및예산을분석하여여성에게미치는영향을살피고예산과정에성인지적관점과관련이슈가반영되도록한다. 파키스탄재정부는 UNDP, 스위스개발협력기구, 노르웨이대사관의재정및기술적지원을통해성인지예산시범사업을시행하였고지속적인협력관계를유지하고있으나성인지예산제도의운영은 2009년이후다소미진한편이다 (Sharp, 2010). 각부처에는성인지담당관 (gender focal point) 이포진하여부처의정책, 계획, 사업내성주류화를도모하고, 재정부는연방정부의예산지침을통해특히거시경제정책과특정분야 ( 교육, 보건, 복지등 ) 의예산에대해성인지적평가를실시하고성인지예산서를작성하도록하였다. 필리핀은 UNIFEM의원조를받아정부정책의성주류화를도모하였다 ( 김영옥외, 2007). 특히 1995년의일반세출예산법개정을통해모든정부기관이총세출예산의최소 5% 를젠더ㆍ성평등관련문제를해결하기위한사업에할당할것을규정하는등 GAD 접근방법을강력하게취하였다. 필리핀의각부처는계획과예산에대한 GAD 보고서를작성하며, 재정부는 GAD 보고서에포함되는지표가성인지적으로작성될수있도록필리핀여성위원회 (National Commission on the Role of Filipino Women) 와함께도구를개발한다. 필리핀여성위원회는또한작성된 GAD 보고서에대한모니터링과평가를담당하며국가경제발전위원회 2013 겨울호 49
(National Economic Development Authority) 와함께 GAD 보고서작성가이드라인을제시한다. 3) 성과점검국제원조형국가의경우전반적으로성인지예산에대한성과점검이이루어지지않거나성과점검을하더라도그결과가실제적인변화를만들어내지는못하는경향성이발견되었다. 예를들어인도는성인지예산서에포함된예산액비교를통해각부처가예산집행시성평등과여성권리신장에어느정도의우선순위를두고있는지파악할수있지만사실상예산의배분현황을넘어서실제적으로성불평등이개선되었는지의여부는파악할수없다 (Mishra, 2012). 인도의성인지예산서양식은해당정책과의연결성이부족하다는평가를받고있는데, 이는담당공무원이성인지예산서에담긴정보를토대로정책결정을할수없고, 발견된성별격차를줄이기위해어떠한조치를취할것인지성인지예산서에담긴내용만으로는알수없기때문이다 (Mishra, 2012). 비슷한맥락에서네팔도성인지예산서작성결과의성과점검과환류가이루어지지않고있으며성인지예산서작성이예산이배분된후분류하는것에지나지않는다는비판을받고있다. 또한성평등관련예산집행의결과를측정하지못하고투입과사업대상에만초점을맞추고있어예산집행의결과와영향에대한평가가이루어지지못하고있다. 말레이시아는성인지예산분석의 5단계접근법을통하여성인지예산이계획된바에따라적절하게사용되었는지모니터링하며정책이예산의집행을통해의도하였던성평등을달성했는지의여부와정책의성별수요가만족되었는지성과를점검한다. 별도의성인지예산서양식이존재하지않고일반 운영예산의양식에성평등과관련된항목 ( 사업대상자및사업수혜자 ) 을통해정책이성별형평성에미친영향을파악하고있다. 모로코의젠더보고서는정부의정책이남녀의정책수요를반영하여시행되었는지를확인하는도구로활용되며예산집행을담당하는공무원들이성평등과관련된사회적문제를인식하고정책시행시이를고려하게하는역할도담당한다. 젠더보고서상에정책의결과를나타내는성과지표가포함되는것외에모로코의성인지예산은별도의성과점검이나결산의과정을거치지는않는것으로나타났다. 파키스탄은 3개년중기예산계획을통해예산에대한성과관리를하고있고, 이를통해성인지예산이예산과정에통합되었다. 예산집행에대한성별수혜분석을실시하고정부가지출한예산이남녀의정책수요에따라배분이되었는지분석한결과가담긴성인지예산서가다른예산서류와함께의회에제출되고있으나성인지예산에대한본격적인성과관리나결산의과정을거치지는않는것으로조사되었다. 필리핀의여성위원회는각부처에서제출한 GAD 보고서를검토하고검토의견을송부하여보고서의개선을도모한다. 여성위원회는각부처가제출한 GAD 보고서를검토하면서해당부처와사업이성평등에미친실질적인성과가무엇인지평가하고여성위원회가승인한 GAD 보고서 (2개년도) 만이재정부에제출되며이를바탕으로예산이확정된다. 또한감사위원회 (National Commission on Audit) 는여성의역량강화및성평등을위하여국가의개입이효과적이었는지 GAD 예산에대한감사를매년실시한다. 50 젠더리뷰
정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4 개국과국제원조형 6 개국을중심으로 3. 나오는글정부주도형성인지예산제도를운영하고있는대표적인 10개국의운영사례를검토한결과선진국일수록제도의법적근거가확실하며제도운영에대한성과관리가보다철저한것으로나타났다. 국제원조형국가의경우에도선진국에서와마찬가지로재정부가국제원조기구와함께주도적인역할을담당하는것으로나타났지만, 원조가끊기거나줄어들게될경우에도성인지예산제도를지속적으로추진하기위한준비는다소미흡한것으로보인다. 예산집행결과에대한성과관리의중요성이더욱강조되는추세이나나라마다성과관리의범위나정도에는차이가있는것으로나타났다. 일반적인예산에대한성과관리가체계적이고강도가높은국가일수록성인지예산에대한성과관리의수준도높은것으로나타났다. 다만성인지예산에대한성과점검이나성인지결산의결과가다음연도예산편성시직접적이거나급진적인영향을미치는경우는아직없는것으로평가될수있다. 성과점검이나성인지결산의결과가공식적으로의회에보고되고혹은성과예산서상의공식적인작성항목으로담기는방식을통해성인지예산에대한모니터링과관리가이루어지고있다고볼수있다. 국제원조형국가의경우성인지예산제도운영에대한의회나감사원의모니터링도거의존재하지않는것으로보인다. 성인지예산에대한의회및감사원의감시역할은성과주의예산제도와성인지예산제도가함께맞물려시행되고있는선진국에서보다활발하다. 성인지예산에대한성과점검은어느나라에나적용되는형식이존재한다기보다는각국가의 재정환경과예산운영및평가의특성에따라접근해야할것이다. 성인지예산에대한성과점검은성인지예산제도의안정적정착뿐만아니라일반예ㆍ결산제도의성숙이이루어진후에보다효과적으로이루어질수있으며, 그때성과점검결과의적극적환류나반영도가능해질것이다. 정부주도형성인지예산제도를운영하고있는국가들의사례를검토한결과, 성인지예산서작성대상사업의선정은제도도입의초기에는여성을주대상으로하는사업중심에서제도가발전하고정착할수록그범위를넓혀나가고있음을알수있다. 우리나라의경우여성정책사업위주로성인지예산서가작성되는국제원조형 6개국과전분야, 전부처에서성인지예산서를작성하는선진 4개국의중간에위치한다고볼수있다. 우리나라의대상사업선정기준의확대가능성과보다논리적인구성에대하여기획재정부와여성가족부가심도깊은논의를나눌필요가있다. 대상사업선정과더불어성인지예산서작성시이슈가되는주제는적절한성과목표 ( 지표 ) 의설정이다. 국제원조형국가를중심으로사업의여성수혜율만을나타내는성과지표로는충분하지않으며, 실제정책과의연결성을높이고성별격차를줄이기위해취해야하는조치를안내해줄수있는성과지표가필요하다는의견이모아지고있다. 성인지예산집행의결과뿐만아니라과정의중요성도강조하는프랑스나모로코처럼과정을담고있는지표사용의가능성을탐색한다든지사업의단기적인산출과장기적인결과를아우르는다양한지표의개발이이루어질필요가있다. 그리고성과지표가중앙부처및지방자치단체수준에서수립된성평등목표, 사업의성별수혜분석결과, 성평등기대효과와논리적 2013 겨울호 51
으로연계되어설정될수있도록해야한다. 다수의국제원조형국가가각부처내에성인지담당관또는성인지예산관련위원회를두고있는것으로나타났다. 이들은각부처업무의성주류화에힘쓰고성인지예산서가잘작성될수있도록분석도구등을개발하는역할을맡고있다. 우리나라의경우국가에서는각부처의기획재정담당관이기획재정부와각부처를연결하고있으므로성인지예산서를작성하는주요부처에성인지담당관을파견할경우의득실에대한면밀한검토와파견시성인지담당관의업무범위나양성방안에대한구체적인대안이제시되어야한다. 기관이나부처별로성평등목표를가지고있는나라는스웨덴, 노르웨이, 모로코인것으로나타났다. 특히노르웨이에서는각부처에서사업들에대한성별영향분석평가를실시하고그결과에맞추어부처의성평등목표를수립하며성평등목표가성인지예산서상의사업의성과지표, 사업수혜에있어서의성별격차와유기적으로연결되어있어이상적인예를제공하고있다. 우리나라도중앙부처및지방자치단체별성평등목표수립이형식적으로이루어지지않도록노르웨이의예를좀더검토할필요가있다. 성인지예산제도가본래의취지를달성하려면무엇보다제도를운영하는공무원이제도의목적을분명히 이해하고예산에대한성인지적관점의적용이라는문제의식을공유할필요가있다. 이를위하여우리나라에서는공무원을대상으로교육과컨설팅, 의견수렴의기회를제공하고있으며, 이와같은교육컨텐츠나방법등은성인지예산제도를시행하고있는다른나라에도소개될수있을것으로여겨진다. 성주류화전문가가재정부나해당부처에파견되어부처내성주류화, 공무원교육, 성인지예산서분석도구개발등의업무를담당하는다른나라와는달리우리나라에서는여성정책을전문적으로연구하는중앙과지방의연구기관에종사하는전문인력의활용이적극적으로이루어지고있다. 성인지예산제도가재정제도임과동시에성주류화전략이므로성인지예산전문가가되기위해서는국가재정에대한지식과성주류화에대한이해가필수적이다. 또한예산과정을성인지적관점에서분석할수있는능력과각부처및지방자치단체에서시행하는사업에대한이해도선행되어야한다. 따라서보다장기적관점에서의인적투자를통해전문가를양성하고전문가집단을구성할필요가있으며성인지예산제도전문가, 연구자, 공무원간의긴밀한정보교환과소통을통하여성인지예산제도의개선을위한의견이나제안사항이지속적으로공유되고관련연구도꾸준히이루어져야할것이다. 52 젠더리뷰
정부주도형성인지예산제도운영현황및정책시사점 : 선진 4 개국과국제원조형 6 개국을중심으로 < 표 1> 정부주도형성인지예산제도운영 11 개국 ( 우리나라포함 ) 구분한국오스트리아프랑스스웨덴노르웨이인도 법적근거 국가재정법, 국가회계법 헌법재정법성차별금지법성평등법 성평등관련헌법, 국제적약속 도입시기 2010 2013 2006 2004 본격 2005 일부, 2006 전부처 2005/2006 회계연도 예산서형태 예산서부속서류 일반예산서 예산서부속서류 예산서부속서류 예산서부록 성인지예산서 시행주체 기획재정부, 여성가족부 재정부, 연방수상실, 부처간워킹그룹 재정부, 여성권리부 재정부, 성평등부, 부처간워킹그룹 아동평등사회통합부, 재정부 여성아동발전부, 재정부, 국가계획위원회 지원기관 한국여성정책연구원, 양성평등진흥원 JämStöd 부처간작업그룹 *, 성평등정보센터, 통계청 국가재정정책기구, UNIFEM, Sanchetane 성평등담당관 조정위원회 구분말레이시아모로코네팔파키스탄필리핀 법적근거 국가계획, 국제약속 헌법, 재정법, 국제약속 국가계획, 국제약속 여성권리장전, 행정명령 도입시기 2006/2007 회계연도 2006 2006/2007 회계연도 2006/2007 회계연도 1995 예산서형태 일반예산서 예산서부속서류 예산서부록 예산서부속서류 예산서부속서류 시행주체 여성가족지역사회개발부, 재정부 재정부 재정부, 국가계획위원회, 여성아동사회복지부 재정부, 여성개발부 예산관리부, 국가경제발전위원회, 필리핀여성위원회 지원기관 UNDP 말레이시아 UNIFEM, WorldBank, 기타국제조직들 UNIFEM, UNDEP UNDP Pakistan, 스위스개발협력기구, 노르웨이대사관, 영국정부, 의회, NGO PILDAT UNIFEM, PIDS**, DAP*** 성평등담당관 조정위원회 주 : * 성평등사무국위원회와외부전문가로이루어짐 ** Philippine Institute for Development Studies *** Development Academy of the Philippines 2013 겨울호 53
참 고 문 헌 임성일 (2012). 성인지예산제도의도입과 2013년도지방자치단체성인지예산편성. 한국지방행정연구원. 정가원, 조선주, 김영숙 (2011). 오스트리아와스웨덴의성인지예산제도현황과정책과제. 한국여성정책연구원. 김동식 (2013). 해외출장복명서 프랑스, 오스트리아의성인지예산제도시행현황조사및해외전문가면담. 성인지예산센터. 한국여성정책연구원. 김영옥, 마경희, 김보연 (2007). 해외의성인지예산 : 다양성과정책적선택. 한국여성정책연구원. Anderson, B., Curristine, T., & Merk, O.(2006). Budgeting in Norway. OECD Journal on Budgeting, 6(1). Bergquist-Månsson, Sara and JämStöd(2007). Gender Equality in Public Services - Some useful advice on gender mainstreaming. Swedish Government Official Reports. Norwegian Ministry of Children and Equality(2007). Guide to Gender Equality Assessment and Discussion in Ministry Budget Propositions. 인도 Mishra, Y. & Sinha, N.(2012). Gender Responsive Budgeting in India: What Has Gone Wrong? Economic and Political Weekly, 47(17). Ministry of Women and Child Development(2007). Gender Budgeting Handbook for Government of India Ministries and Departments. 말레이시아 Ministry of Women, Family and Community Development(2005). Manual on Gender Budgeting in Malaysia. 모로코 Ministry of Economy and Finance(2012). Gender Budget Report: Finance Bill for Fiscal Year 2012. 네팔 Acharya, M.(2010). Aid Effectiveness Agenda and Gender Responsive Budgeting: Nepal Experience. Alliance for Aid Monitor Nepal. Gender Responsive Budget Committee(2008). Gender Responsive Budgeting in Nepal. 파키스탄 Sharp, R., Elson, D., & Costa, M.(2010). Islamic Republic of Pakistan. Hawke Research Institute: University of South Australia Government of Pakistan, Finance Division(2008). Gender Responsive Budgeting in Pakistan: An Evolutionary Progress. Strengthening Poverty Reduction Strategy Monitoring Project. 필리핀 Illo, J.F.I., Encinas-Franco, J., Villasenor, J.M.R., Leyesa, M.D.L., De los Trino, F.C.I(2010). Accounting for Gender Results: A Review of the Philipine GAD Budget Policy. Women and Gender Institute: Miriam College. Philippine Commission on Women, National Economic and Development Authority, Department of Budget and Management(2012). Joint Circular No. 2012-01. 54 젠더리뷰