환경오염으로인한건강피해관리및 구제를위한법적과제 * 1) 박종원 ** < 국문초록 > 이글은종래민사상의불법행위책임등에기한민사소송에만의존해서는환경오염으로인한건강피해의구제가원활하고순탄하지않음을전제로, 환경보건법 과 환경오염피해구제에관한법률안 을중심으로현행환경법이환경오염으로인한건강피해의실효적인관리및구제를위하여어떠한방향으로개선되어야할것인지를논하고있다. 이를위하여환경오염으로인한건강피해와관련된주요소송사례를살펴봄으로써종래제도를통한피해구제의한계를인식하고, 현행 환경보건법 이어떠한제도적장치를통하여환경오염으로인한건강피해를관리 구제하고있는지를분석함으로써그문제점과한계를지적한다. 이어서환경오염피해구제에관한법률안 이기존의한계를제대로극복하고있는지를평가 검토하고그문제점과한계를지적한후, 환경오염으로인한건강피해의실효적관리 구제를위한입법론을전개한다. 환경책임법안 의경우고의 과실, 인과관계등의입증부담의대폭적완화, 의무보험가입강제를통한손해배상책임의이행확보등여러측면에서기대되는부분이많지만, 환경오염피해 개념의협소성, 배상책임한도의적정성, 보상급여지급의판단기준과범위, 기금설치의정당성과재원및용도의적정성등의문제가장애요소로남아있다. 그리고 환경보건법 은역학조사, 환경성질환의지정 관리등유용한법적도구를담고있기는하나이들간의체계적연계성이결여되어있고, 건강피해를실효적으로관리하기위한근거규정이없으며, 그재정적뒷받침또한부족한것이문제이다. 이글에서는이와같은문제점과한계를인식하고관리또는구제조치실시요건의구체화, 집중관리대상의특정, 관리또는구제조치의다양화, 역학조사의타당성제고, 재원의확보등각각의쟁점별로입법적과제를제시하고, 환경오염으로인한건강피해의실효적인관리 구제를위해서는 환경보건법 과 환경책임법안 간의연계및역할분담이필요함을강조하고있다. 주제어 : 환경보건법, 환경오염피해구제에관한법률안, 환경책임법, 환경성질환, 역학조사, 배 상책임한도, 환경책임보험 * 이논문은부경대학교자율창의학술연구비 (2013 년 ) 에의하여연구되었음 ** 부경대학교법학과조교수
80 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 현행법상환경오염으로인한건강피해구제의어려움 Ⅲ. 환경보건법 에따른환경오염으로인한건강피해관리의주요내용과문제점 Ⅳ. 환경오염피해구제에관한법률안 에따른환경오염으로인한건강피해구제의주요내용과문제점 Ⅴ. 환경오염으로인한건강피해의관리 구제를위한입법적과제 Ⅵ. 나오며 Ⅰ. 들어가며 최근환경오염사고, 화학물질등으로인한건강피해가중요한사회문제로대두되고있다. 예컨대, 2012년 9월 27일경북구미산업단지내휴브글로벌불산누출사고 1), 2011년 4월가습기살균제로인한폐손상사건 2) 등이그대표적인예이다. 이전부터제련소, 시멘트공장, 광산등의주변지역에서환경오염으로인한건강피해는다수발생해왔고이에따른분쟁또한지속되고있다. 3) 그렇지만, 우리는수많은소송사례를통하여손해배상청구에만의존해서는환경 1) 2012년 9월 27일, 경북구미시에서발생한휴브글로벌불산누출사고로사망 5명, 부상 18명의인명피해와 196ha에걸친농작물피해, 4015두의가축피해등으로추정경제손실액만 554억원에달하는사고를겪었다. 2013년 1월 1일자한겨례신문 20면참조. 그리고 2013년 9월에는경북구미시가휴브글로벌을상대로구상소송에나서관심을모으고있으며, 향후피해주민등에대한보상이본격화되면이와유사한소송이크게증가될전망이다. 2012년 11월 13일자서울신문 10면참조. 2) 2011년 4월, 급성호흡부전등원인미상폐손상환자가다수발생함에따라, 질병관리본부의역학조사가실시되었고, 그결과 34건 ( 사망 10건 ) 의피해사례가확인되었으며, 이는가습기살균제에포함된 PGH, PHMG 등의화학물질흡입으로인한것으로밝혀졌다. 2012년 2월 3일자국민일보 8면참조. 같은해 11월 11일부터질병관리본부에서피해사례를추가접수한결과 394건 ( 사망 116건 ) 이접수되었고, 보건복지부와질병관리본부는 2013년 7월 1일부터이들의심신고사례가가습기살균제와얼마나연관이있는지조사하고있다. 2013년 6월 29일자세계일보 8면참조. 3) 최근중앙환경분쟁조정위원회는시멘트공장에서나오는먼지로인근주민들이건강악화등을이유로피해배상을요구한분쟁조정신청건에대하여개연성을인정하고시멘트공장관련 4개회사가주민에게 6억 2300만원을배상하는내용의결정을내렸다. 2013년 5월 8일자서울신문 11면참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 81 오염으로인한건강피해를충실히구제받기어렵다는사실을인식하고있다. 얼마전 환경오염피해구제에관한법률안 이국회에제출되어본격화되고있는것도이러한이유때문이다. 한편, 2008년 3월, 환경오염과유해화학물질등이국민건강및생태계에미치는영향과피해를조사 규명및감시하여국민건강에대한위협을예방하고이를줄이기위한대책을마련하기위한목적으로 환경보건법 이제정되었고, 2009년 3월부터시행되고있다. 이법은환경오염으로인한건강피해의예방 관리등을위한다양한제도적장치를마련하고있기는하나, 환경오염으로인한건강피해를관리 구제함에있어서일정한한계를띠고있다. 이글에서는종래민사상의불법행위책임등에기한민사소송에만의존해서는환경오염으로인한건강피해의구제가원활하고순탄하지않음을전제로, 환경보건법 과 환경오염피해구제에관한법률안 을중심으로현행환경법이환경오염으로인한건강피해의실효적인관리및구제를위하여어떠한방향으로개선되어야할것인지를논하려한다. 이를위하여먼저환경오염으로인한건강피해와관련된주요소송사례를살펴봄으로써종래제도를통한피해구제의한계를인식하고 (Ⅱ), 현행 환경보건법 이어떠한제도적장치를통하여환경오염으로인한건강피해를관리 구제하고있는지를분석함으로써그문제점과한계를지적한다 (Ⅲ). 이어서환경오염피해구제에관한법률안 이기존의한계를제대로극복하고있는지를평가 검토하고그문제점과한계를지적한후 (Ⅳ), 환경오염으로인한건강피해의실효적관리 구제를위한입법론을전개한다 (Ⅴ). Ⅱ. 현행법상환경오염으로인한건강피해구제의어려움 환경오염으로인한건강피해를구제받기위해서는대부분의경우 불법행위책임 을물을수밖에없을것인데, 이를위해서는 (i) 고의또는과실, (ii) 위법성, (iii) 인과관계, (iv) 손해의발생등의각요건을피해자가입증할것이요구된다. 물론고의또는과실의입증과관련해서는, 환경오염피해에대한무과실책임을규정하고있는 환경정책기본법 제44조 4), 토양환경보전법 제10조의3 등을원용 4) 더구나종래와달리현행법은 환경오염또는환경훼손으로피해가발생한경우에는해당환경오염또는환경훼손의원인자가그피해를배상하여야한다 ( 제 44 조제 1 항 ). 고규정하여, 사업장등에서발생할것 등의요건을삭제하였고, 그배상책임주체역시 사업자 가아니라 원인자 라고폭넓고도모호하게규정하고있는바, 지금까지대법원
82 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 함으로써그입증의부담을덜수도있을것이다. 또한, 환경보건법 제19조가 사업활동등에서생긴환경유해인자로인하여다른사람에게환경성질환을발생하게한자는그피해를배상하여야한다. 고규정하고있는바, 환경성질환발생으로인한피해의구제에관해서는피해자인원고가가해자의고의 과실에대한입증책임을면할수있을것이다. 그렇지만이들무과실책임조항이적용된다고하더라도인과관계의입증이조각되는것은아니며, 결국이는피해구제의큰장벽으로작용하게된다. 이밖에도제소의부담, 손해배상청구권의소멸시효, 기업도산시구제의곤란성등도충실한구제를가로막는요인이될수있다. 이와같은한계는실제국내에서제기되었던소송사례를통해서도충분히확인할수있다. 아래 <표> 는우리나라의대표적인환경오염건강피해소송사례를 (i) 질병또는증상, (ii) 원인물질, (iii) 오염원 ( 피고 ), (iv) 인과관계인정여부, (v) 배상액수준등으로나누어비교한것이다. 5) <표> 환경오염으로인한건강피해관련손해배상청구소송사례비교질병또는원인물질오염원사건인과관계배상액증상 ( 유형 ) ( 피고 ) 인정재산상손해 (500 상봉동연탄공진폐증석탄분진연탄공장 ( 개연성이론만원 ) 장사건 6) 적용 ) 위자료 (500만원) 인체피해에대한온산병 ( 안과위자료계, 호흡기계, 인정유해가스공업단지내 ( 농작물피해및온산병사건 7) 피부계, 취각 ( 구체적언급강화분진제조업공장위자료포함, 558 이상, 전신마없음 ) 명대상비증상등 ) 총 3억여원 ) 인정건강장해및생활방암, 각종종인천비산유리유리섬유제 ( 개연성이론해에대한위자료양, 피부병, 유리섬유섬유사건 8) 조공장및역학적인 (1인당 100~300 위장장애과관계적용 ) 만원 ) 은종전사업자의무과실책임규정에대하여구체적효력을인정하였으나, 책임주체와범위가종래보다모호해진상황에서이러한입장을고수할지는미지수이다. 김홍균, 환경법, 홍문사 (2012), 94면참조. 5) 각사건에대한구체적검토는박종원외, 환경오염취약지역주민건강피해구제및관리제도도입연구, 한국법제연구원 (2011. 9), 56면이하참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 83 제천농약공장가와사키병, 사건 9) 구토, 두통 농약, 료 독성원농약공장 신축아파트수원새집증후아토피피부건축자재 ( 마 ( 아파트군사건 10) 질환감재 ) 건설사 ) 자동차서울대기오염기관지천식자동차배출 ( 자동차제조소송 11) 등가스회사등 ) 피부질환, 폐베이비파우베이비파우더암등에걸릴석면탈크더소송 12) 위험 ( 제조사등 ) 석면부산석면피해악성중피종석면 ( 석면제품제소송 13) 등조공장 ) 악취에대한위자부정료 (1인당 50만원 ) 없음부정 ( 장판교체비용인정 ) 부정 ( 역학적인과없음관계부정 ) 의학적 과학적근거부정없음 인과관계인정 약 500만원 ~ 3,000만원 6) 서울민사지법 1989. 1. 12. 선고 88가합2897 판결. 이사건에서법원은피고의공장에서발생한석탄분진이원고의진폐증의원인이되었음을과학적인경로를통하여의심없이단정하기에는부족한것이사실임을인정하면서도, 불법행위로인한손해배상청구사건에서의불법행위성립요건으로서의인과관계는자연과학의분야에서말하는인과관계와는달리법관의자유심증에터잡아얻어지는확신에의하여인정되는법적인가치판단임을확인하고 1 피고공장에서대기에악영향을줄수있는석탄분진이생성 배출되고, 2 그석탄분진중의일부가대기를통하여원고의거주지등에확산도달되었으며, 3 그후원고에게진폐증발병이라는피해가있었다는사실이각모순없이증명된다면피고의석탄분진배출이원고가진폐증에이환된원인이되었을개연성이있음을일증입증되었다고보아야할것이고, 이러한사정아래에서는석탄분진을배출하고있는피고가 1 피고공장에서의분진속에는원고에게피해를끼친원인물질이들어있지않고, 2 원인물질이들어있다하더라도그혼합율이원고의피해발생에는영향을미치지아니한다는사실을반증을들어인과관계를부정하지못하는이상그불이익은피고에게돌려피고의분진배출과원고의진폐증이환사이에인과관계의증명이있다고하여야한다고판시하였다. 7) 대법원 1991. 7. 26. 선고 90다카26607 판결. 8) 인천지법 1999. 8. 18. 선고 96가합8303 판결. 본판결에대해서는원고주민이항소하였고, 서울고등법원은 2002년 10월 28일, 조정으로사건을종결하였다. 9) 청주지방법원제천지원 2002. 7. 4. 자 2001가단5148, 751( 병합 ) 결정. 10) 수원지방법원 2004. 12. 30. 선고 2004 가단 62784 판결. 11) 서울고등법원 2010. 12. 23. 선고 2010나35659 판결. 본사건상고심은아직대법원에계속중이다 (2011다7437). 12) 서울고등법원 2011. 4. 12. 선고 2010나83894 판결. 현재대법원에서상고심계속중 (2011다38417) 이다. 13) 부산지방법원 2012. 5. 10. 선고 2008 가합 21566 판결. 지난 9 월 24 일, 항소심판결 ( 부산
84 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 1. 인과관계입증의어려움 이상의손해배상청구소송사례에서쉽게확인할수있는공통점은가해자의행위와피해발생간의인과관계를입증하는것이극히곤란하다는점이다. 물론 민법 제750조에따른일반불법행위와는달리, 환경오염피해에관한손해배상청구소송에서는 환경정책기본법 제31조에따른무과실책임적용을통한고의 과실입증부담의완화, 개연성이론의채용에따른인과관계입증부담의완화등과같이, 환경문제의특수성에서기인하는소송수행상의어려움을해소또는완화하기위한다양한조치가이루어지고있기는하다. 이상의사례에서는, 이와같은법적용 해석상의고려에도불구하고여전히인과관계의입증문제가큰장벽으로작용하고있음을확인할수있었다. 환경오염으로인한건강피해또는환경성질환의발생에영향을미치는공장이나사업장이 1개뿐이라면문제가덜할것이나, 일반적으로관련된건강피해나환경성질환의원인이되는공장이나사업장은여러개이기때문에피해자가어떤업체에서배출된오염물질등환경유해인자에노출되었는지를파악하기가곤란하다. 특히, 잠복기간이장기간에걸치는질병또는해당질병의원인이어느한물질로특정되는것이아니라다양한물질에걸쳐있는비특이성질환의경우에는그어려움이더욱배가된다고할수있다. 14) 예컨대, 서울시대기오염소송에서재판부는역학자체가폐결핵, 콜레라등과같이특정병인에의해발생하고원인과결과가명확히대응하는특이성질환을연구대상으로발전해온학문임을지적하면서, 발생원인및기전이복잡다기하고, 환경오염을비롯한다수의후천적요인이복합적으로작용하여발병하는비특이성질환에있어서는그적용에한계가있고, 따라서비특이성질환의경우발병할수있는특정요인의존재와당해질병에걸렸다는사실을증명하는것만으로는그사이의인과관계를고도의개연성으로증명하였다고볼수없다고판시하였다. 즉, 천식의발병또는증상악화가대기오염물질에의한것이아니라제3의요인에의한것일가능성을배제할수없다는것이다. 그리고언제, 어디에서, 누가배출또는방출한오염물질에의하여해당질병에 고등법원 2013. 9. 24. 선고 2012나4848 판결 ) 이내려졌는데, 항소심역시원심판결의태도를거의그대로유지하였으며, 현재상고심이대법원에계속중이다 (2013다81705). 14) 이종태 김호, 대기오염의건강영향평가를위한역학연구설계및방법론, 예방의학회지 제34권제2호, 대한예방의학회 (2001. 5), 119면이하참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 85 걸렸는지를특정하는것도상당히곤란하다. 환경유해인자가어떠한경로를거쳐질병을발생시켰는지를엄밀하게확정하는것도거의불가능하다. 또한오염원인물질을사용하거나배출하는직장에서일하고있었던경우라고하더라도, 피해자가극히짧은기간근무하였거나아르바이트로일하였던경우등에는거기에서일하고있었음을증명하는것이곤란한경우가많다. 하물며해당오염물질을배출하고있던공장이나작업현장의주변에살고있던사람들에게있어서는도대체언제어디에서해당오염물질에노출되었는지조차알지못할가능성이있으며, 가해자가법정에서이를다투는경우가해자 ( 피고 ) 가배출한오염물질이자신의질병의원인이되었음을피해자가법원에납득시키는것이상당히곤란할것이다. 비록법원은해석상으로개연성이론이나역학적인과관계의적용을통하여피해자의입증책임을다소완화하고있기는하나실제적용상에는많은어려움이있고, 여전히인과관계입증에어려움이많다. 이는정보의부족이나가해자와피해자의힘의불균형성등에서기인하는측면이크다. 뿐만아니라, 피고를특정하는것자체가곤란하다는점이문제로지적될수있다. 이러한문제는실제환경오염으로인한건강피해를다투는소송의건수가상대적으로적다는점을통해서도확인할수있으며, 실제소송이이루어진몇몇사례를통해서도간접적으로확인할수있다. 즉, 앞에서살펴본서울시대기오염소송에서대기오염물질을직접방출하는자동차운전자또는소유자가아니라자동차제조회사를피고로특정하고있다는점등은이러한문제점을여실히보여주는예라할것이다. 2. 소송의장기성 또한, 소송을수행하는데소요되는기간도장기간에걸친다는점을확인할수있다. 온산병사건이나비산유리섬유사건의경우에는소송제기로부터확정판결까지약 6년이소요되었다. 비록건강피해와관련된사건은아니지만, 1972년진해화학에서발생한수질오염으로김양식장을망친어민들이제기한손해배상청구소송의경우에는 14년만인 1986년 10월에야비로소최종판결이내려졌는데, 그동안재판비용을감당하지못해소송을중도에서포기한어민도있었고, 장기간소송이진행되는도중자살한어민도 2명이나있었던것으로알려지고있다. 15) 15) 우성만, 수질오염, 해양오염과환경소송, 재판자료제95집 환경법의제문제 ( 하 ), 법원도서관 (2002), 117면참조.
86 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 환경성질환이나환경유해인자로인한건강피해는광역성 대규모성, 분쟁당사자의다수성등의특성을가지고있는바, 이와같이많은피해자에관하여법원이이를개별적으로판단한다고한다면그작업량과소요되는시간이적지않을수밖에없다. 피해자가일정한환경성질환에걸렸다는것과가해자가특정오염물질을배출하였다는것자체는비교적용이하게확정된다고하더라도개별적인손해액산정에대한판단을요하기때문에, 결국현실적으로고통을겪고있는피해자에대한구제에는보다많은시간이필요하게된다. 또한소송비용등으로제소자체가부담되는경우도있을수있을것이다. 불법행위나채무불이행에기초한손해배상청구소송의경우, 법원이가해자의책임을인정하더라도그판결을통하여구제되는것은소송을제기한피해자뿐이며그재판에참가하지않은피해자는당연히구제받을수없다. 또한피해자는자신이입은피해를구제받기위하여소송을제기함에있어서많은노력과물적 심적부담이요구된다. 3. 낮은배상액수준 이와같이, 어려운과정을거쳐환경오염으로인한건강피해에대한배상책임이인정되더라도, 그배상액이기대에미치지못하는수준으로인정되는경우도다수발견된다. 예컨대, 고잔동유리섬유사건에서는암과호흡기질환등의모진병에걸려오랜기간고통받아온주민들이받은배상금은기껏해야 1인당 100~300만원에불과하였다. 또한, 이상의사례에서나타나고있는바는아니지만, 피해자가인과관계등손해배상청구의요건을모두입증하여가해자의배상책임이인정되는경우에있어서도보통환경피해는다수의피해자를양산하며, 그피해상태도심각한정도에이르는것이일반적인경우이므로, 그피해의치유나손해배상에는막대한재원이소요되고, 이에따라가해자가그비용을감당할만한충분한배상능력을갖추지못하는경우도있을수있다. 손해배상을통하여금전을지급받을수있는자도일반적인계약상의이익을받는자와마찬가지로 채권자 의입장에서게된다. 그러나손해배상을청구할수있는채권자의입장에서는것은결코그당사자가원한것이아니다. 오염물질에노출됨으로써질병에걸린자들은설령이에대한충분한금전을지급받을수있다고하더라도, 이러한금전의급부를받기보다는오히려이러한질병에걸리지
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 87 않는쪽을택하였을것이다. Moss는이러한채권자를 비자발적채권자 라고한다. 16) 앞서본바와같이, 오염물질이배출되어특정질병의발생에이르기까지는장기간이걸리는경우가많다. 이기간사이에가해기업이이미폐업하였거나과중한배상책임의부담을견디지못하고도산해버리는경우도있을수있으며, 가해자자체를알수없는경우도있을수있다. 또한환경성질환이광범위하게발생하는경우에는현실적인피해액이엄청날것이고, 이러한경우에는어려운입증과정을거쳐책임자가규명되더라도막상그책임자가고액의비용을부담할능력이없는상황이있을수도있다. 이경우비자발적채권자인피해자는손해배상청구를통한구제를기대할수없게되는것이다. 17) Ⅲ. 환경보건법 에따른환경오염으로인한건강피해관리의주요내용과문제점 2008년 3월, 환경오염과유해화학물질등이국민건강및생태계에미치는영향및피해를조사ㆍ규명및감시하여국민건강에대한위협을예방하고, 이를줄이기위한대책을마련함으로써국민건강과생태계의건전성을보호 유지할수있도록함 을목적으로, 환경보건법 이제정되었다. 이법은지난 2009년 3월부터시행되고있다. 이법에서정의하고있는 환경보건 은 환경정책기본법 제3조제4호에따른환경오염과 유해화학물질관리법 제2조제8호에따른유해화학물질등, 즉환경유해인자가사람의건강과생태계에미치는영향을조사 평가하고이를예방 관리하는것을말한다 ( 제2조제1호 ). 18) 즉, 이글에서논의하고있는환경오염으로인 16) See David A. Moss, When All Else Fails: Government as the Ultimate Risk Manager, Harvard University Press (2004). 17) 구미불산누출사고의경우도이와같은상황으로이해할수있으며, 국가차원에서특별재난지역으로선포하고그에대한보상을실시하고있는것이다. 최근구미시등에서구상소송에나섰지만, 휴브글로벌의영세성을감안할때얼마나구상받을수있을지는미지수이다. 18) 이와같이 환경보건법 은 환경유해인자 의개념을환경오염, 유해화학물질등으로한정하고있는데, 이또한환경리스크평가및관리영역에있어서의 환경보건법 의역할을축소하는요인이된다. 이에관한구체적인검토는다음기회로미루기로한다.
88 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 한건강피해의구제및관리가운데, 특히 관리 영역은이미 환경보건법 의적용영역에포함되는것으로이해할수있으며, 그에관하여 환경보건법 이일반법적지위에있는것으로이해할수있다. 그렇다면, 환경보건법 은종래의손해배상청구에따른환경오염으로인한건강피해구제체계에서확인되는여러한계를극복하기위한대안이될수있는가? 혹은환경오염의결과발생한건강피해를적정하게관리할수있는법적장치로기능하고있는가? 환경보건법 은환경부장관으로하여금 3년마다환경유해인자의생체내농도와환경성질환의발생현황등을조사하고, 환경성질환의발생또는환경유해인자로인한건강피해가우려되는경우에는원인규명을위한역학조사를한후필요한조치를하여야할것을요구하고있다. 그러나이와같은조사결과에따라환경부장관이나지방자치단체의장이취할수있는조치는극히제한적이어서, 환경오염으로인한건강피해를제대로관리할수있을지는의문이다. 19) 이하에서구체적으로살펴보기로한다. 1. 국민환경보건기초조사및환경관련건강피해의역학조사 (1) 국민환경보건기초조사 환경보건법 에따르면, 환경부장관은 3년마다환경유해인자의생체내농도, 환경유해인자로인한건강피해현황, 환경성질환의발생현황등국민환경보건에관한기초조사를실시하여야하며, 필요하면관계중앙행정기관의장과공동조사를할수있다 ( 제14조제1항 ). 환경부장관은기초조사결과, (i) 환경유해인자의생체내농도가높은경우, (ii) 환경유해인자로인한건강피해가큰경우, 또는 (iii) 환경성질환이어느지역에많이발생한경우에는원인규명등을위한정밀조사를실시하여야하며 ( 동조제2항 ), 사업장의작업환경요인, 식품섭취등관계행정기관의소관사항과관련성이있다고의심되는경우에는조사하기전에관계행정기관의장과미리협의하여야하고필요하면공동조사를하여야한다 ( 동조제3항 ). (2) 환경관련건강피해의역학조사등 19) 환경보건법 의주요내용과문제점에관한구체적인내용은박종원외, 환경유해인자로인한건강피해예방 관리강화를위한환경보건법발전방안연구, 한국법제연구원 (2013. 5), 101 면이하참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 89 환경부장관과지방자치단체의장은환경성질환의발생또는환경유해인자로인한건강피해가우려되거나의심되는지역주민에대하여역학조사를실시할수있다 ( 제15조제1항 ). 그리고환경부장관은 (i) 어린이, 노인, 임산부등환경유해인자의노출에민감한계층, 그리고 (ii) 산업단지, 폐광지역, 교통밀집지역등환경유해인자로인한건강영향의우려가큰지역에거주하는주민에대하여환경유해인자가건강에미치는영향을지속적으로조사 평가하여야한다 ( 동조제2항 ). 2. 조사결과에따른후속조치 (1) 환경매체와환경유해인자의관리조치 환경보건법 제16조에따르면, 환경부장관이나지방자치단체의장은그조사결과를관계행정기관의장에게알려야하고 ( 제1항 ), 환경부장관은그조사결과에따라 환경매체와환경유해인자 를적절하게관리하기위하여필요한조치를하여야하며, 관계행정기관의장에게소관사항에대하여관련대책을세우고시행할것을요청할수있다 ( 제2항 ). 어떠한조치를할수있는지가추상적임은물론이고, 지금과같은규정방식으로는 환경매체와환경유해인자 의관리조치만이가능할뿐이다. 환경오염으로이미건강피해를입었거나입을우려가있는 주민의건강 에대한관리가능성을결여하고있는것이다. (2) 환경성질환의지정 1) 환경성질환의의의한편, 역학조사등을실시한결과환경유해인자와상관성이인정되면환경보건위원회의심의를거쳐 환경성질환 으로지정된다. 즉, 환경보건법 제2조제2호는 환경성질환 을 역학조사 ( 疫學調査 ) 등을통하여환경유해인자와상관성이있다고인정되는질환으로서환경보건위원회의심의를거쳐환경부령으로정하는질환 으로정의하고있다 ( 제2조제2호 ). 그리고동법시행규칙제2조에따르면, 환경성질환은특정지역이나특정인구집단에서다발하는 (ⅰ) 수질및수생태계보전에관한법률 제2조제7호에따른수질오염물질로인한질환, (ⅱ) 유해화학물질관리법 제2조제8호에따른유해화학물질로인한중독증, 신경계및생식계질환, (ⅲ) 석면으로인한폐질환,
90 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) (ⅳ) 환경오염사고로인한건강장해, (ⅴ) 다중이용시설등의실내공기질관리법 제2조제3호에따른오염물질및 대기환경보전법 제2조제1호에따른대기오염물질과관련된호흡기및알레르기질환으로서감염질환이아닌것을말한다. 즉현행 환경보건법 에서는환경성질환과관련하여환경부령으로 질환 을정하도록위임하고있음에도불구하고, 시행규칙에서는 질환 의명칭이아니라 특정지역이나특정인구집단에서다발할것, 감염질환이아닐것 등의요건과더불어질환의유형별로상관성이있는환경유해인자를짝짓는방식으로 환경성질환 을정하고있다. 2) 환경성질환지정의법적효과현행 환경보건법 상환경성질환지정에따른법적효과는크게 3가지로정리될수있다. 국민환경보건기초조사의대상및정밀조사실시여부의판단기준, 역학조사실시여부의판단기준, 그리고배상책임등이그것이다. 첫째, 환경부장관이 3년마다실시하는국민환경보건기초조사의내용으로환경성질환의발생현황이포함되어있고, 그결과환경성질환이어느지역에많이발생한경우에는정밀조사를실시하도록의무화되어있다 ( 제14조 ). 둘째, 환경부장관과지방자치단체의장이실시하는역학조사는환경성질환의발생이우려되거나의심되는지역주민으로되어있다 ( 제15조 ). 그런데, 여기에서유의할것은 환경성질환 의개념자체가역학조사등을통하여환경유해인자와상관성이있다고인정되는질환으로서환경보건위원회의심의를거쳐환경부령으로정하는질환을말하는것이라는점이다 ( 제2조제2호 ). 물론역학조사 등 이라고함으로써역학조사이외의방법을통하여도환경성질환으로지정될수있음을열어두고있기는하나, 이들 2개조문을놓고보았을경우에는역학조사와환경성질환양자의개념이상호순환되는모순을안고있다는비판이지적될수있을것이다. 셋째, 환경성질환을발생시킨자는그피해에대한배상책임을진다. 즉 환경보건법 제19조는 환경성질환에대한배상책임 이라는조명하에 사업활동등에서생긴환경유해인자로인하여다른사람에게환경성질환을발생하게한자는그피해를배상하여야한다. 고규정하고있는것이다. 이를두고무과실책임을규정한것으로해석할수있을지에대해서는이론 ( 異論 ) 의여지가적지않을것이다. 이에대해서는규정이애매하고책임범위가지나치게광범위한측면이있어책임의성질, 주체및범위가어떤지등을둘러싸고논
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 91 란이예상되며, 배상책임이있는자에게배상책임이있다는확인규정에불과할수있다는지적도이루어지고있다. 20) 그렇지만, 동조항을무과실책임을규정한구체적효력규정으로해석하더라도실제적용에있어서는큰실익이없을것으로보인다. 그이유는 환경정책기본법 제44조에서무과실책임을훨씬광범위하게정하고있어서따로 환경보건법 제 19조의적용을따지지않더라도, 환경정책기본법 제44조의적용을주장함으로써고의 과실의입증부담을면할수있게되기때문이다. 환경정책기본법 제44조는 환경오염의피해에대한무과실책임 이라는조명하에 환경오염또는환경훼손으로인하여피해가발생한경우에는해당환경오염또는환경훼손의원인자가그피해를배상하여야한다 ( 제1항 ). 고규정하고있다. 즉 환경보건법 에따른 환경성질환 은특별한사정이없는한해석상 환경오염또는환경훼손으로인한피해 에해당하게될것이므로, 따로 환경보건법 제19 조의적용을따질필요없이 환경정책기본법 제44조를근거로고의 과실의입증책임을면할수있다는것이다. 이규정에대하여는구체적효력을부인하고방침규정에불과한것으로보는견해도있으나, 21) 이는위험책임원리를근거로환경오염피해의구제에관한특수법리를규정한책임규정으로구체적효력이인정되는것으로보는견해가다수이며, 22) 판례역시사업자의무과실책임을규정한구 환경정책기본법 제31조제1 항의구체적효력을인정한바있다. 23) 다만이와같이해석하는학설과판례는 사업장등에서발생되는환경오염또는환경훼손으로인하여피해가발생한때에는당해사업자는그피해를배상하여야한다. 고규정하고있던구 환경정책기본법 제31조제1항에관한해석이었고, 그에비해현행 환경정책기본법 제44조제1항에서는종전의 사업자 에서 원인자 로그범위를확대함에따라책임주체와범위가모호해졌다는점에서구체적효력을부인하는유력한근거로작용할가 20) 김홍균, 註 4, 671 면참조. 21) 이은영, 채권각론, 박영사 (1993), 714면 ; 손윤하, 환경침해와민사소송, 청림출판 (2005), 66면, 318면참조. 22) 이상규, 환경법론, 법문사 (1998), 242 면 ; 오석락, 환경소송의제문제, 삼영사 (1996), 77 면 ; 서희원, 환경소송, 북피디닷컴 (2004), 214 면 ; 전경운, 환경침해피해의사법상구제원리, 환경법연구 제 25 권제 2 호, 한국환경법학회 (2003), 384-385 면 ; 조은래, 환경소송상의입증문제에대한소고, 환경법연구 제 28 권제 3 호, 한국환경법학회 (2006), 331-332 면 ; 안법영, 환경오염사고와위험책임, 환경오염의법적구제와개선책, 소화 (1996), 316-317 면 ; 김홍균, 註 4, 90-91 면, 1052-1053 면. 23) 대법원 2001. 2. 9. 선고 99 다 55434 판결 ; 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006 다 50338 판결.
92 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 능성이남아있어서이를두고어떠한해석이이루어질지는좀더두고보아야할것이다. 3. 문제점및한계 이와같이 환경보건법 이환경오염으로인한건강피해의관리및구제와관련하여제대로기능하고있지못한법현실은환경오염으로인한건강피해를규율하는일반법적지위에있는 환경보건법 자체가환경오염과유해화학물질등이국민건강및생태계에미치는영향및피해의조사 규명 감시를통한건강피해예방에중점을두고있음에기인하는측면도있지만, 역학조사의실시결과에따라구체적으로그질병명등을특정하고집중적으로관리하여야할 환경성질환 의범위를현행과같이포괄적이고추상적으로설정함에따른측면도크다고할것이다. 어떠한취지에서 환경보건법 이 환경오염으로인한건강피해 라는개념이외에별도로 환경성질환 이라는개념을도입하고그에대한관리조치를취하도록한것인가? 이를파악하기위해서는 환경보건법 제정당시의논의를되짚어볼필요가있다. 2008년제정 환경보건법 은당초단병호의원안과정부제출법안을적절히통합 조정한타협의산물로볼수있는바, 이들두개법안에서 환경성질환 을어떻게정의하고있었는지를살펴볼필요가있을것이다. 단병호의원안은 환경관련질환 과 환경성질환 을각기다른개념으로정의하고있었다. 즉, 아래에서보는바와같이, 환경오염등환경요인에의한질환을광의의환경관련질환과특정의환경오염등환경요인과질환간의인과관계가인정되는협의의환경성질환으로구분 관리하려는취지이었던것으로이해된다. 단병호의원안을살펴보면 특정 한환경오염, 특정 한질환간의상관성을요구함으로써 특정 이라는표현을사용하고있다는점, 환경성질환 을환경부장관이 고시 하도록하고있고, 고시 자체가법률이나시행령, 시행규칙등에서입법기술상의이유, 혹은그때그때필요에따른신속한추가 삭제등의필요성에서비롯되는법형식임을고려할때, 적어도단병호의원안은고시를통하여질환의명칭을구체적으로정하려는취지이었던것으로이해된다. 24) 24) 다만, 개별조문상으로는환경관련질환중심으로관리가이루어지도록하고있을뿐이며, 환경성질환과관련해서는환경보건종합계획의내용으로 환경성질환자피해보상등관리대책 을포함시키도록한것이전부이다.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 93 < 표 > 단병호의원안에따른환경성질환의개념 환경관련질환 ( 2-ii) 환경성질환 ( 2-iii) 환경오염등환경요인에노출되었을때발생하거나발생할수있으며, 악화되거나악화될수있는급 만성의질환 환경관련질환중역학조사등을통하여특정된환경오염등환경요인과특정한질환간에상관성이인정되는질환으로서제 8 조에따른환경보건위원회심의및보건복지부장관과의협의를거쳐환경부장관이고시하는질환 정부제출법안에서는현행법과마찬가지로 환경성질환 만을정의하고있었는데, 이에따르면 환경성질환 이란역학조사등을통하여환경유해인자와질환사이에상관성이있다고인정되는질환으로서제9조에따른환경보건위원회심의와보건복지부장관과의협의를거쳐환경부장관이고시하는질환을말한다 ( 안제2조제2 호 ). 이역시 환경부령 이아니라 고시 로정하도록하고있다는점에서현행법과차이가있으며, 앞서논한것과동일한이유에서이역시질병명을고시에서정하도록하려는취지이었던것으로해석된다. 이상을고려할때, 환경보건법 제정당시 환경성질환 을정의하면서환경보건위원회의심의를거쳐환경부령으로질환을정하도록한것은환경성질환의명칭을정하도록위임한것으로해석된다. 이는 환경보건법 제정당시의당초 2개법안에서공히환경성질환을 고시 하도록하고있었음에비추어보더라도그타당성이인정된다. 그럼에도불구하고, 현행시행규칙은그렇지않고순환논법적으로환경성질환의종류를재차정의하고있는꼴이다. 이미 환경보건법 에서환경유해인자를 환경정책기본법 제3조제4호에따른환경오염과 유해화학물질관리법 제2조제8호에따른유해화학물질등 으로정의하고있으므로 ( 제2조제1호 ), 환경보건법 제2조각호에서다시 수질오염물질로인한질환, 유해화학물질로인한 질환, ( 실내공기 ) 오염물질및 대기오염물질과관련된 질환 을정하고있는것은동어반복에불과한것이며, 결국환경성질환의범위가지나치게추상화되고확대되어있는것이다. 그리고시행규칙에서 환경성질환 의개념표지로정하고있는 특정지역이나특정인구집단에서다발, 감염질환이아닌것 등의표지는입법기술상으로반드시시행규칙으로위임되어정해져야할성질의것인지도의문이다. 환경성질환 의개념자체가 역학조사 의실시를전제로하는것으로정의되어있다는점, 현행 환경보건법 곳곳에서환경성질환과별도로 환경유해인자로
94 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 인한건강피해 라는개념을사용하고있다는점등을고려하더라도분명히입법자의의도는 환경유해인자로인한건강피해 와는차별성있는, 결국그보다는훨씬더구체적이고특정적인의미로서의환경성질환을가리키는것이었음을확인할수있다. 이와같은결과는구체적인환경성질환의질병명을정하도록위임하고있는 환경보건법 의잘못된해석에서기인하는측면이크다. 어차피환경성질환을구체적으로정하기위해서는환경보건위원회의심의를거치는등일정한절차를요하기때문에그심의결과에따라구체적인질병을하나둘정하기까지는시행규칙에서 환경성질환 에관한위임을받는규정을둘필요가없음에도불구하고, 어떻게든시행규칙에서 환경성질환 을규정하려는시도에서현행시행규칙과같은기형적인규정이들어가게된것으로이해된다. 현행법상의 환경성질환 의개념은학문적개념으로서의 환경성질환 의범위와다를바없을정도인바, 25) 법적관리대상으로서의환경성질환의범위가지나치게추상화 확대되어있다. 이와같이추상적이고포괄적인환경성질환의범위설정으로는선택과집중을통한환경성질환의지정 관리를통한환경오염으로인한건강피해의실효적관리라는당초의입법취지를달성하기곤란하다할것이다. 이와아울러환경부장관이역학조사결과에따라실시할수있는조치가추상적으로규정되어있다는점, 그리고문언상으로 환경매체와환경유해인자 의관리조치만이가능할뿐이라는점도한계로지적된다. 환경오염으로이미건강피해를입었거나입을우려가있는 주민의건강 에대한관리가능성을결여하고있는것이다. 결국조사결과일정한건강피해가확인되더라도 2011년부터시행중인 석면피해구제법 에따른구제대상에포함되는석면피해외에는이를적절히관리하기위한법적장치가충분히갖추어져있지못하다. 환경보건법 에서정하고있는환경성질환가운데제대로된법적관리장치가갖추어진것은석면으로인한폐질환뿐이라고볼수있다. 물론 재난및안전관리기본법 에서환경오염사고에대한행정적 재정적지원가능성을규정하고있기는하나, 이는엄격한요건에따라특별재난지역으로선포되어야만비로소일정한관리또는지원조치가가능한 25) 학문상으로 환경관련질환 은인체가환경오염또는환경위해요인에노출됨으로써이것이인체를자극하거나인체내에흡수 축적되면서발생하는급성또는만성질병을말한다. 즉, 환경오염물질이원인이되어인체에발생하는모든종류의질환이환경관련질환에포함될수있다. 박정임외, 환경보건관련법령체계개선방안연구, 한국환경정책 평가연구원 (2006), 108 면참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 95 형편이며, 가습기살균제사건과같이지역단위로발생한피해가아닌경우에는그적용을기대하기어렵다. Ⅳ. 환경오염피해구제에관한법률안 에따른환경오염으로인한건강피해구제의주요내용과문제점 이상과같이종래의민사상손해배상청구만으로는환경오염으로인한건강피해를충실히구제하는것이곤란하다는지적이지속적으로제기됨과더불어, 구미불산누출사고는물론 환경보건법 에따른조사결과장항제련소주변지역토양오염, 영월시멘트공장주변지역진폐증발병등환경오염으로인한인적 물적피해사례가지속적으로보고됨에따라, 신정부에서는 환경유해물질관리및환경피해구제강화 를국정과제의하나로제시하기에이르렀고, 26) 2013년환경부업무보고에서도환경피해배상책임제도도입을밝히는등, 27) 환경오염피해의충실한구제를위한입법추진이급물살을타고있다. 2013년 7월 30일에는 환경오염피해구제에관한법률안 ( 이하 환경책임법안 이라한다 ) 이국회에제출되기에이르렀다. 이법안의제안이유에서도환경오염사고빈발로사회적불안감이나날이증대하고있으나피해자에대한배상등실효적구제장치가미흡한실정임을그입법취지로밝히고있다. 그렇다면, 환경책임법안은종래의손해배상청구에따른환경오염으로인한건강피해구제체계에서확인되는여러한계를극복하기위한대안이될수있는가? 28) 1. 환경책임법안의구성및의의 환경책임법안은다음 <표>에서보는바와같이총 7개장, 52개조로구성되어있다. 26) 제 18 대대통령직인수위원회, 박근혜정부국정과제 (2013. 2), 146 면참조. 27) 2013. 4. 3. 환경부보도자료참조. <http://www.me.go.kr> 28) 이미 환경책임법안 을심도있게분석 평가하고있는글이공간되어있으므로, 이글에서는환경오염으로인한 건강피해 의충실한구제라는관점에서환경책임법안이기존의한계점을적절히극복하고있는지에대해서만중점적으로검토하기로한다. 환경책임법안전반에대한구체적인검토는전경운, 환경오염피해구제에관한법률안 에대한소고, 환경법연구 제35권제2호, 한국환경법학회 (2013. 8), 357면이하참조.
96 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) < 표 > 환경책임법안의구성 제1장총칙제1조 ( 목적 ), 제2조 ( 정의 ), 제3조 ( 다른법률및청구권과의관계 ) 제4조 ( 사업자의환경오염피해배상책임 ), 제5조 ( 배상책임한도 ), 제6 제2장환경오염피조 ( 인과관계의추정 ), 제7조 ( 연대책임 ), 제8조 ( 구상권 ), 제9조 ( 배상해배상방법 ), 제10조 ( 원상회복비용청구 ), 제11조 ( 정보청구권 ), 제12조 ( 환경오염피해구제정책위원회 ) 제3장환경오염피제13조 ( 환경책임보험등의가입의무 ), 제14조 ( 보험자등 ), 제15조해배상을위한 ( 환경책임보험등의운영 관리 ), 제16조 ( 피해배상청구권의우선 ), 제17 보험가입등조 ( 재보험사업 ) 제18조 ( 환경오염피해의보상 ), 제19조 ( 보상급여의종류 ), 제20조 ( 요양비 ), 제21조 ( 요양수당 ), 제22조 ( 장해보상비 ), 제23조 ( 장의비 ), 제24조 ( 유족보상비 ), 제25조 ( 재산피해보상급여 ), 제26조 ( 유족의범위및순위 ), 제27조 ( 환경오염피해보상심의회등 ), 제28조 ( 보상급여의신청및제4장환경오염피지급 ), 제29조 ( 요양비등의지급제한 ), 제30조 ( 심사청구의제기 ), 제31 해보상등조 ( 보상급여심사위원회 ), 제32조 ( 심사청구에대한심리 결정 ), 제33조 ( 심사위원회의위원의제척 기피 회피 ), 제34조 ( 재심사청구의제기 ), 제35조 ( 재심사청구에대한심리 재결 ), 제36조 ( 손해배상및다른보상과의관계 ) 제5장환경오염피제37조 ( 기금의설치및재원 ), 제38조 ( 기금의용도 ), 제39조 ( 기금의해보상기금관리 운용등 ), 제40조 ( 잉여금과손실금의처리 ) 제41조 ( 전산시스템의구축 운영 ), 제42조 ( 자료제출및검사 보고등 ), 제43조 ( 학술조사 연구등 ), 제44조 ( 시범사업 ), 제45조 ( 재정지원 ), 제6장보칙제46조 ( 행정처분등 ), 제47조 ( 권한의위임및위탁 ), 제48조 ( 정보이용자의의무 ), 제49조 ( 벌칙적용시의공무원의제 ) 제7장벌칙제50조 ( 벌칙 ), 제51조 ( 양벌규정 ), 제52조 ( 과태료 ) 부칙제1조 ( 시행일 ), 제2조 ( 다른법률의개정 ) 위 <표>에서보는바와같이, 환경책임법안의핵심은 (i) 환경오염피해에관한시설소유자, 설치 운영자의무과실책임, 연대책임, 그리고인과관계의추정을통한피해자 ( 원고 ) 의입증부담완화, (ii) 특정시설설치 운영자의환경책임보험의무가입을통한손해배상책임의이행확보, (iii) 원인자부재 불명또는무능력등으로손해배상을받을수없는자에대한보상급여의지급을통한피해의구제 (relief) 등이라고할수있다. (i) 의경우는제2장에서지적한인과관계의입증곤란성을해소함과아울러, 고의 과실의입증부담을완화한다는점에서현행법의한계를극복하는데상당부분기여할수있을것으로기대된다. 아울러연대책임역시피해자로서는 Deep
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 97 Pocket 을찾아손해를전보받을수있게한다는점에서그의의가있다할것이다. (ii) 의경우역시장기간의소송을거쳐승소하더라도가해자가무자력이거나파산함으로써손해를제대로보상받지못하게되는상황을미연에방지할수있게한다는점에서현행보다는확실히개선된부분이라고평가할수있다. (iii) 의경우에는원인자부재 불명또는무능력등으로손해배상을받을수없는경우까지도국가차원에서행정적구제수단을도입하고있다는점에서피해자로서는반가운일이아닐수없다. 2. 문제점및한계 그렇지만, 다음과같은점에서환경책임법안은여전히많은한계를안고있다. (1) 환경오염피해 개념정의의문제환경책임법안은 환경오염피해 를다음과같이정의하고있다. 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 2. 환경오염피해 란시설 29) 의설치 운영으로인하여발생되는대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 소음 진동, 악취그밖에대통령령으로정하는원인으로인하여다른사람의생명 신체및재산에발생된피해 ( 동일한원인에의한일련의피해를포함한다 ) 를말한다. 다만, 당해사업자가받은피해와당해사업자의종업원이업무상받은피해를제외한다. 29) 시설 이란다음각목의어느하나에해당하는것을말한다. 이경우해당시설의설치및운영과밀접한관계가있는사업장, 창고, 토지에정착된설비, 그밖의장소이동을수반하는기계ㆍ기구, 차량, 기술설비및부속설비를포함한다 : 가. 대기환경보전법 제 2 조제 11 호에따른대기오염물질배출시설 ; 나. 수질및수생태계보전에관한법률 제 2 조제 10 호에따른폐수배출시설또는같은조제 11 호에따른폐수무방류배출시설 ; 다. 폐기물관리법 제 2 조제 8 호에따른폐기물처리시설로서같은법제 25 조제 3 항에따른폐기물처리업자가설치한시설및제 29 조제 2 항에따른승인또는신고대상시설 ; 라. 가축분뇨의관리및이용에관한법률 제 2 조제 3 호에따른배출시설로서같은법제 11 조에따른허가또는신고대상시설 ; 마. 토양환경보전법 제 2 조제 3 호에따른토양오염관리대상시설 ( 다만, 토양오염이발생한장소 를제외한다 ); 바. 화학물질관리법 제 2 조제 11 호에따른취급시설로서제 27 조에따른유해화학물질의영업자및같은법제 41 조에따른위해관리계획서를제출하여야하는자의취급시설 ; 사. 소음 진동관리법 제 2 조제 3 호에따른소음ㆍ진동배출시설 ; 아. 악취방지법 제 2 조제 3 호에따른악취배출시설 ;
98 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 위에서보는바와같이 환경오염피해 의개념은 (ⅰ) 시설 의설치 운영으로발생될것, (ⅱ) 대기오염, 수질오염등일정한유형의환경오염을원인으로할것, (ⅲ) 사람의생명 신체및재산에발생한피해일것등을개념표지로하고있다. 이와같은개념정의는모든유형의환경오염피해에대하여무과실책임이나인과관계추정등을인정하거나, 의무보험가입을강제하지않고, 특정한 시설 의설치 운영으로인한피해로한정하는것으로, 제2장과제3장의해석과적용에있어서는잘들어맞는개념정의이지만, 제4장의적용과해석에있어서는다소문제가있는개념정의라고할수있다. 제4장의도입취지는해당피해가환경오염으로인한것이라는점은분명하지만, 원인자의부존재, 불명, 무자력등을이유로피고를특정할수없거나소제기의실익이없는경우, 특정환경인자와해당질환등의건강피해간의역학적상관관계내지인과관계는인정되지만해당 1인혹은복수의원인자와의개별적인법적인과관계를입증하기가곤란한경우에대하여국가차원의행정적구제제도를도입함으로써그피해를덜어주기위한것이어서, 본질적으로해당피해가특정인의행위로인한것인지특정시설의설치 운영으로인한것인지를판가름할수없는피해를대상으로하는것이다. 그럼에도불구하고, 제4장의해석및적용과관련해서도, 시설의설치 운영 과의연관성을개념표지로하는 환경오염피해 개념정의를그대로유지하는경우, 행정적구제의도움을요청하려는피해자의입장에서는해당피해가어찌되었든 시설 의설치 운영으로인한것임을입증하여야하는부담을지게되는것이고, 결국제4장을따로두게된입법취지자체를몰각하게되는결과가될수있는것이다. 가습기살균제사건과같은사건이재현될경우역시이에따른구제를기대하기어려움은물론이다. (2) 배상책임한도의적용에따른문제환경책임법안은다음과같이배상책임한도를규정하고있다. 이는기본적으로사업자의환경오염피해배상책임한도를정한것으로, 사업자가민사소송등을통하여손해배상책임을부담하게되는금액의상한선을정한것으로이해할수있다. 자. 그밖에대통령령으로정하는시설 ( 제 2 조제 1 호 ).
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 99 제5조 ( 배상책임한도 ) 사업자의환경오염피해에대한배상책임한도는 2천억원의범위에서시설의규모및발생될피해의결과등을감안하여대통령령으로정한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. 1. 환경오염피해가사업자의고의또는중대한과실로발생한경우 2. 사업자가시설의설치 운영과관련하여안전관리기준을준수하지아니하거나배출허용기준을초과하여배출하는등법령을준수하지아니한경우 3. 사업자가환경오염피해의방제와관련하여책임있는공무원이요구한합리적인협조와지원을제공하지아니한경우 먼저환경책임법안이이와같이 책임한도 를따로인정하는취지에대해서는다소간의의문이있다. 예컨대, 선박이나항공기의경우에는해운 항공기업을적극적으로보호 육성하여야할정책적인이유 30) 가인정되고, 채권자 피해자에대하여공평 신속 확실한채권액분배의기능을하고, 분쟁당사자간의화해를촉진시켜불필요한쟁송을사전에방지하며, 기업자의책임이확정되어있으므로부보가용이하고무자력의기업자의배상불능으로부터채권자 피해자를보호함과동시에기업자로서는안전 확실한기업경영을도모할수있다는등의논거가제시되고있는데, 31) 환경오염피해에대해서도이와같은논거가그대로유효할수있는것인지가의문이다. 설령잠재적으로환경오염을유발할수있는기업에대해서도정책적인보호 육성의필요가인정된다고하더라도, 책임한도의설정을통하여, 즉피해자의일방적희생을강요하는방법으로보호 육성하여야하는가라는근본적문제가있다. 선박이나항공기등과같이교통기능의공익성에비하여, 환경오염기업의경우에는기업활동과전혀무관한제3장에게피해를발생시킬기회가증대되고있고, 이때제3자는이들기업활동에의하여아무런직접적이익을받는것도아닌데이들 30) 1 대의선박, 1 대의항공기에대자본을투입하고이것이일순간에무 ( 無 ) 로돌아갈위험이있다는점, 항공기업의운용비용이나재정적부담이막대하다는점, 단한차례의사고로수백명의인명이사상될수있고수십톤의귀중품이전멸될수있어재정적손실이막심하다는점, 보험으로처리하더라도사고경력은보험료인상의원인이된다는점, 인류의국제적교류를왕성하게하고국민경제에크게기여한다는공익적성격이인정된다는점등을그정책적이유로들수있다. 31) 김두환, 항공운송인의책임과배상한도액에관한논고, 법학논총 창간호, 숭실대학교법학연구소 (1985), 1면이하참조.
100 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 에게희생을강요한다는것은기업활동의위험을이와무관한제3자에게전가하는것으로볼수있는측면도있다. 여하간이러한논거가환경오염피해에도그대로유효한것으로받아들여지고이에따라책임한도제를도입한다고하더라도, 책임제한의범위와관련하여구체적인적용상의문제가남아있다. 예컨대, 유류오염손해배상보장법 제9조는 유조선선박소유자의책임제한은유조선마다같은사고로인하여생긴그유조선에관계되는선박소유자및보험자등에대한모든제한채권에미친다. 고규정함으로써그책임제한의범위를정하고있는데, 환경책임법안의경우에는이러한범위설정없이 사업자의환경오염피해에대한배상책임한도는 2천억원의범위에서시설의규모및발생될피해의결과등을감안하여대통령령으로정한다. ( ) 라고만규정하고있다 ( 제5조 ). 환경오염으로인한건강피해의경우에는유류오염손해, 구미불산누출사고등의경우와같이 1회의사고로발생하는경우도있을것이지만, 대개는그렇지않고수개의행위가경합하거나오랜기간에걸쳐누적적으로발생하는경우도있을것인데, 이러한경우책임제한의범위를어떻게해석하여야할것인가? 예컨대, 20년간토양오염물질이지속적으로배출되어토양이오염되었고그로인한건강피해가지속적으로나타나는경우에도, 그오염에관여한자가다수인경우에도 1회에해당하는책임한도를적용할것인가의문제인것이다. 그리고그피해를입는자역시장항제련소사건 32) 에서확인할수있는바와같이다수인경우가많다. 32) 옛장항제련소부지주변마을주민들이암발병, 토양오염등환경피해에대한비상대책위원회를구성하고정부차원의대책을요구한것은 2007 년 5 월이었다. 구체적으로주민들은토양오염실태조사, 주민이주대책, 건강영향조사, 농산물수매및보상등을요구하였다. 이에따라, 2007 년 7 월부터 11 월까지 183 만m2에이르는주변지역을대상으로오염조사를실시한결과, 조사대상전지역이토양오염우려기준을초과하는것으로확인되었다. 구체적으로는, 옛장항제련소의굴뚝을기준으로반경 4 km까지중금속으로오염된것으로나타났으며, 총오염부지면적으로는약 2,239,000 m2, 오염토양의부피로는약 943,000 m3에달하는것으로확인되었다. 또한, 농산물조사결과에서도벼, 대파등이카드뮴, 납등중금속잔류허용기준을초과한것으로나타났다. 이에정부는 2012 년까지옛장항제련소주변지역부지 1,158,000 m2를매입하여토양오염대책지역으로지정하고주민의이주대책을추진하는한편, 토양정화사업을추진할계획임을밝힌것이다. 정부추산으로는정화비용으로 2,000 억원정도가소요될것이라고한다. 환경부, 토양보전기본계획 2010~2019 (2009. 9), 93 면참조. 한편, 엘에스산전과엘에스니꼬동제련은서천군수가내린장항제련소부지등에대한토양정밀조사명령처분의위법성을다투는행정소송을제기하였는데 (2008 구합 749), 이소송이계속중인가운데 토양환경보전법 상의토양정화책임조항의위헌여부에대한위헌법률심판제청신청을하였고법원이이를받아들였다 ( 대전지방법원 2010. 7. 7. 자 2009 아 291 결정 ). 그러나장항제련소주변지역의토양오염문제를원활히해결하기위한목적으로엘에스산전, 엘에스니꼬동, 서천군, 충청
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 101 뿐만아니라, 환경오염피해에대한행정적구제 ( 보상 ) 를정하고있는제18조에서는배상책임한도를초과하는피해가발생한경우환경부장관이보상급여를지급하도록하고있다. 아무리기업 ( 잠재적으로환경오염을유발할가능성이있는기업 ) 에대한정책적보호 육성의필요성이크다고하더라도, 배상책임제한이라는장치를통하여피해자의일방적희생을강요하는한편, 이들피해자의일방적희생을덜어주기위하여국가의공적재원을투입하는방식, 즉환경오염유발가능기업의정책적보호 육성을위하여해당기업으로인하여환경오염피해가발생하였음에도불구하고국가가공적재원을투여하는방식이옳은가의문제가제기될수있다. 환경오염기업에대한배상책임한도설정을통하여기업활동과무관한제3자에게희생을강요하고, 또다시배상책임한도의설정으로인한이들제3자의희생을덜어주기위하여일반국민의세금을대부분의재원으로하는공적재원을투입하도록하는것은기업활동의위험을이와무관한제3자, 그리고일반국민에게로전가하는것으로비춰질수있는것이다. (3) 보상급여의지급을위한판단기준과지급범위의문제환경책임법안제18조는전술한바와같이, 배상책임한도를초과한피해가발생한경우, 또한원인자를알수없거나원인자부존재또는무능력으로환경오염피해의전부또는일부를배상받지못하는경우보상급여를지급할수있도록하고있다. 그리고보상급여는건강피해와관련하여요양비, 요양수당, 장해보상비, 장의비, 유족보상비등을지급하도록하고있다 ( 제19조 ). 이와같은구조의환경책임법안제4장은 석면피해구제법 을상당부분벤치마킹한것으로보이나, 이들양법률은그본질상 석면피해구제법 은이미발생한피해에대한것인반면, 환경책임법제4장은아직까지발생하지않은피해에대한것이어서전혀접근방법이달라야함에도불구하고, 석면피해구제법 의구조를그대로차용하는것이위험할수있다고본다. 남도, 지식경제부및환경부간의협약체결이가시화됨에따라, 엘에스산전과엘에스니꼬동제련은 2012 년 8 월 10 일, 소취하서를제출하였고, 2012 년 8 월 21 일, 피고측이소취하동의서를제출함에따라소취하로사건이종결되었으며, 이에따라 2012 년 11 월 19 일, 헌법재판소의위헌법률심판사건역시법원의위헌제청취소결정으로취하되었다. 이사건의사실관계나재판경과, 주요논점에관해서는박종원 김현준, 토양정화책임관련분쟁사례분석, 한국법제연구원 (2012), 42-45 면, 54-56 면참조.
102 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 앞으로어떠한유형의질환이발생할것인지, 혹은건강피해가발생할것인지를쉽게예측할수없는상황에서요양급여나요양수당, 장해보상비의지급범위를대통령령으로정하는것자체가불가능할수있으며, 또환경성질환의특성상환경유해인자의노출경로나수준, 특정인자와의인과관계 ( 특이성 비특이성 ) 유무등이전혀달라서해당건강피해에대하여보상급여를지급할지여부를판단하는기준역시설정하는것이거의불가능하다. 현행규정상으로는제18조에서일반적으로정하고있는요건, 즉원인자를알수없거나원인자부존재또는무능력으로피해의전부또는일부를배상받지못하는경우를충족하면, 즉제2장에따라피해의전부또는일부를배상하지못하기만하면국가그건강피해의심각성이어떠하든예후가어떠하든 ( 예컨대, 발병후 2년내에죽음에이르는악성중피종과같은질병이든, 아토피피부염과같은질환이든 ) 행정적구제의대상이될수있는방식으로규정되어있다. 설령이들요건을충족하더라도추가적인요건 ( 예컨대, 질병의심각성이나예후등에관한요건 ) 을설정하는방식으로법안을수정하더라도, 여전히그요건자체는불명확성을수반할수밖에없고, 결국그불명확한기준을판단하는결정에대한책임은제27조에서규정하고있는환경오염피해보상심의회에게로떠넘겨지는불합리한결과가된다. 더구나보상급여의지급에관한결정에대해서는심사청구의제기 ( 제30조 ), 재심사청구의제기 ( 제34조 ) 등의대상으로되어있는바, 이는보상급여지급결정이 처분 의성질을갖는것임을전제하고이에대한이의신청의성격을갖는심사청구, 특별행정심판의성격을갖는재심사청구를정한것으로, 현행과같이지급기준이모호한상태에서는, 그리고설령보다구체화한다고하더라도그본질상추상적일수밖에없는지급기준으로서는, 향후보상급여지급결정의적법성을둘러싼분쟁이엄청나게빈발할우려가있다. (4) 기금설치의정당성과재원및용도의적정성환경책임법안은보상급여등에필요한재원에충당하는것을목적으로환경오염피해보상기금을설치하도록하고있다 ( 제37조 ). 제37조제1항은기금의설치목적을 제19조의보상급여등에필요한재원 에충당하는것으로정하고있는바, 명시적으로는제4장에따른환경오염피해의행정적구제에소요되는비용을충당하기위한것으로되어있지만, 제38조에서기금의용도로 재보험금의지급 을규정하고
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 103 있음으로비추어보건대, 등 에는제3장에따른재보험의지급에소요되는비용을충당하기위한목적도포함되어있는것으로해석된다. 33) 결국이기금의목적은재보험금지급을통한사법상의손해배상책임보장과보상급여지급을통한행정적구제를동시에추구하는것으로해석할수있다. 그렇다면, 그기금을조성하기위한재원의출처역시이와같은행정목적과관계가있는것이어야할것인바, 재원의적정성에관해서는다소간의의문이있다. 환경법상원인자책임원칙을고려할때, 기금의설치목적상기금의재원을이루는비용의부담역시원인자책임원칙이존중되어야마땅할것이다. 비용부담의수준, 비율등을정함에있어서는해당주체의환경오염피해에대한책임의정도내지관여의정도가중요하게고려되어야할것이다. 34) 환경책임법안에따른기금의재원은극히일부의잠재적원인자에게로만한정되어있다. 즉, 원인자성격의비용부담은제2호의 화학물질관리법 에따른과징금과제3호의과태료가고작인데, 화학물질관리법 제36조에따른과징금은유해화학물질영업자 ( 즉, 유해화학물질제조 판매 보관 저장 운반 사용등을영업으로하는자 ) 가지는각종의무의불이행을이유로영업정지를명하는것을갈음하여사업장매출액의 5% 이하의과징금을부과하는것이며, 제64조에따른과태료역시기본적으로는이들유해화학물질영업자의의무위반에따른것이다. 그리고이법제51조에따른과태료는제11조의정보청구권의행사와관련하여정보제공을하지않거나거짓정보를제공한경우, 보험자가통지또는보고의무를이행하지아니한경우, 사업자가출입검사등에따르지아니한경우등에대한것이다. 결국, 이기금이사용되는용도는국가가사회보장적견지에서보상급여를지급하는데필요한재원외에도, 시설의환경오염피해배상책임의이행을확보하기위한의무보험제도의성공적시행을위하여정부가재보험사업을실시할수있도록하고재보험사업의내용으로정부가재보험금을지급하는데필요한재원까지도충당하도록하고있는바, 대기오염, 수질오염등환경오염전반에걸쳐서그피해발생에대하여사용될수있도록되어있음에도불구하고, 잠재적원인자로서비용을부담하는주체는화학물질관련영업자로한정되어있고, 나머지는정부출연금등일반국민이부담하는세금을기반으로하는재원을위주로구성되어있다 33) 환경책임법안제17조는정부가환경책임보험등에관한재보험사업을할수있도록규정하고있다. 34) 拙稿, 석면피해구제의비용부담과원인자책임원칙, 환경법연구 제31권제1호, 한국환경법학회 (2009), 220면이하참조.
104 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 는점은환경법상원인자책임원칙에충실하지않을뿐만아니라, 기금의재원과용도간의정합성을결여한것이라고볼수있다. 보다근본적으로는재보험금지급을통한사법상의손해배상책임보장과보상급여지급을통한행정적구제를동시에추구하는것자체가기형적임을인식하여야할것이다. 설령기금운용의효율성을기하기위하여이러한형태가수용될수있다고하더라도, 사업자로부터받은재보험료를재보험금지급이외의용도에사용할수있도록하고, 또유해화학물질영업자로부터징수한과징금과같이재보험료이외의재원을재보험금지급의용도에사용할수있도록하는여지를열어두고있는현행입법태도는바람직하지않다. 설령상이한목적이기는하지만이들양자의목적달성을위하여기금을통합적으로설치 운용하더라도그재원의성질에따라용도가특정되어사용되도록하여야할것이다. 더구나국가가수행할것을예정하고있는재보험사업의경우는극단적으로사업실패에이르는경우그에따른부담을일반국민이고스란히떠안아야할것인데, 환경오염피해의특성상그피해의규모가엄청날수있음을고려할때, 국가재보험사업자체에대한신중한재검토도필요할것이다. 국내법에서국가재보험사업을규정하고있는입법례로는 농어업재해보험법 을들수있는데, 농어업재해와환경오염피해는그본질이다를뿐더러그보험의본질또한확연히다르다. 즉, 농어업재해보험의경우농어업재해로발생하는재산피해에따른손해를보상하기위한보험으로서, 재해보험의목적물로서의농작물, 임산물, 가축, 농업용시설물, 양식수산물, 어업용시설물등이어느정도특정가능하고피해가발생할경우부보 ( 付保 ) 하여야하는범위를어느정도예측하는것이가능함에반하여, 환경오염피해에대한배상책임보험은그피해의원인이되는시설이특정될뿐, 그시설에서사용되는오염물질의양이나독성등으로써향후발생할지모르는피해의크기나규모등을예측할수밖에없는것이어서그피해를입을지모르는목적물자체를예측할수도없고그에따라부보하여야하는범위도예측할수없는바, 결국이러한성질의피해에대하여국가가재보험사업을시행한다는것은해당사업에따른리스크를국가, 즉국민전체가떠맡게되는결과가될수있다.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 105 Ⅴ. 환경오염으로인한건강피해의관리 구제를위한입법적과제 1. 관리또는구제조치의실시요건의구체화 현행 환경보건법 과환경책임법안의공통점은어떠한요건을갖춘경우, 관리또는구제조치를실시하는지가구체적으로특정되어있지않다는점에있다. 이와같이관리 구제조치를실시할수있는요건이추상적이어서는, 구체적이고실효적인관리 구제조치를기대하기어렵다. 관리또는구제조치의실시를위한판단기준내지요건으로다음과같은것들을고려할필요가있다. (1) 역학조사실시결과의고려먼저, 환경보건법 에따른역학조사혹은이에준하는조사의실시결과가관리또는구제조치의실시여부를판단하는중요한기준이될필요가있다. 아무리환경문제에있어서과학적불확실성이존재한다고하더라도, 전혀과학적인데이터없이국가의예산으로특정지역주민이나인구집단에대하여지원이나관리조치, 나아가구제급여를지급하는것은정책적으로나법적으로받아들이기곤란하다할것이다. 물론손해배상청구소송에서의법적인과관계입증의수준은아니더라도적어도역학적인과관계정도는인정되어야국가차원의적극적인관리 구제조치의정당성이확보될수있을것이다. 이러한측면에서 환경보건법 은역학조사실시결과를고려하도록하고있다는점은타당하다할것이나, 그에따른조치의범위가지나치게협소하거나추상적으로규정되어있다는점이문제이고, 환경책임법안의경우에는그에대한고려없이원인자의부존재 불명또는무자력등의사유만으로구제급여지급이가능하도록하고있다는점이문제이다. (2) 건강피해의심각성에대한고려해당지역이나인구집단에서발생하고있는건강피해의심각성이나환경성질환의예후등도중요하게고려되어야한다. 특정한질환이나지역또는인구집단에대하여지원 관리조치를하거나구제급여를지급하는것은사회보장적성격을갖는것으로투입가능한재원의제한성등이충분히감안되어야한다. 특정질환을앓고있는지역주민이나인구집단에게일정한지원조치를제공한다는것은이들
106 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 지역주민이나인구집단이처해있는환경불평등현상을극복하여어느정도세대내형평을꾀하기위한것으로이해된다. 35) 이러한점때문에사회적으로도합의가형성될수있는것이다. 그럼에도불구하고, 예컨대아토피성피부질환등과같이그예후가심각하지도않은질병을앓고있는자에대하여국가예산으로치료비등을지원하는것에대해서는사회적인합의가형성되기어려울것이다. 그리고제도운영에필요한재원의크기측면에서보더라도환경유해인자와의역학적인과관계가인정되는모든환경성질환을앓고있는자를대상으로관리조치를하거나지원을제공하는것은불가능하다고할것인바, 질환의특성이나예후등에따라차별적으로그관리 구제조치의내용이나규모를정하는것이바람직할것이다. (3) 종래의제도를통한구제가능성에대한고려관리조치에서한걸음더나아가구제급여의지급과같은행정적구제조치가이루어질수있기위해서는민사소송이나환경분쟁조정등과같이종래의제도에따른구제가여의치않아야한다. 환경오염으로인한건강피해에대한행정적구제제도의도입취지자체가종래의제도가갖고있는한계인식에서비롯된것임을유의하여야한다. 해당건강피해발생의원인자를쉽게지목할수있는경우에는, 굳이본제도를통한구제를받지않더라도민사상손해배상청구소송등을통하여보다충실한구제를받을수있을것이다. 피해자의입장에서보더라도, 본질상그리고현실상위로금수준의구제에머무를수밖에없는본제도에의한구제를받는것보다는민사상손해배상청구소송을통한구제를받는것이금전적으로훨씬유리하다할것이다. 아울러국민을포함한제3자의입장에서보더라도, 현행제도를통하여원인자로부터손해배상을받을수있음에도불구하고, 해당원인자가아니라일반국민이부담하는세금에의존하는국가예산으로그피해에대한구제 35) 지속가능한발전의원칙의개념으로는흔히세대간형평, 세대내형평, 지속가능한 ( 현명한 ) 이용, 환경과개발의통합성등이들어지고있다. Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge University Press (2003), p. 252. 이중에서도 세대내형평 의개념은현재세대내에서도환경오염또는그로인한건강피해가어느하나의특정계층이나특정지역으로편중되지아니하도록할것을요구하는개념으로, 환경오염으로인한건강피해의관리 구제제도의설계에있어서도충분히반영될필요가있다. 예컨대, 환경오염의발생우려가높은지역을대상으로우선적으로역학조사등을실시하도록한다거나, 행정적구제에있어서도이들을대상으로보다우선적인구제조치가가능하도록함으로써세대내에서의불평등한환경위험을형평의수준으로되돌려놓기위한작업이요구되는것이다. 박종원외, 註 5, 286-287 면참조.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 107 조치를한다는것에대하여쉽게동의하기어려울것이며, 사회적합의를도출하기가곤란할것이다. 환경법상원인자책임원칙이나민법상의자기책임원칙에부합하지아니함은물론이다. 2. 집중관리대상의특정 : 지정환경성질환 현행 환경보건법 에따른환경성질환은역학조사등의실시결과환경유해인자와의과학적상관성이인정되는질환이다. 따라서적어도현행법상 환경성질환 의개념정의만놓고볼때에는앞의 V.1. 에서논한바와같은관리조치의대상이될수있는요건을일부갖추었다고할수있다. 그러나현행 환경보건법시행규칙 은당초환경성질환의도입취지를제대로이해하지못하고, 환경성질환을지나치게포괄적으로정하고있는바, 현재로서는이들질환을대상으로집중적인관리조치를하는것이사실상불가능하다. 이와같이학문적개념으로서의 환경성질환 의범위와다를바없을정도의개념으로확대 추상화되어있어서는, 선택과집중을통한환경보건정책의실시가곤란하다. 미국콜로라도주의경우환경성질환의개념자체는다소광의적으로정하면서도주보건위원회가따로공중보건에위험한환경성질환을지정하고의료기관으로하여금일정한절차에따라해당질환에관한사항을보고하도록하고있다. 36) 즉, 환경성질환자체는폭넓게정의하되, 보고의무와같이일정한의무부과의대상이되는질환은따로지정하도록되어있는구조이다. 한편, 일본의경우에는행정적구제의대상이되는질환의명칭을법령에서따로정함으로써구제의대상질병, 지원요건등을명확히하고있음을확인할수있다. 37) 아울러앞에서살펴본입법연혁상의논거나법정책상의논리를통해서도, 현행과같은환경성질환의범위설정은타당하지않음을충분히확인할수있었다. 그리고일반적인관리대상으로서의환경성질환은다소넓게정의되더라도, 집중관리가필요하다거나그에대한지원이이루어진다든가, 그밖에그해당여하에따라국민의권리제한이나의무부과를수반하게될수있는경우에는환경성질환해당여하에대한예측가능성이확보될수있도록개념정의나범위설정을보다 36) C.R.S.A. 25-1.5-105. 37) 공해건강피해보상법 ( 公害健康被害補償法 ), 공해건강피해의보상등에관한법률 ( 公害健康被害の補償等に関する法律 ), 석면에의한건강피해의구제에관한법률 ( 石綿による健康被害の救済に関する法律 ), 미나마타병피해자구제및미나마타병문제해결에관한특별조치법 (( 水俣病被害者の救済及び水俣病問題の解決に関する特別措置法 ) 등.
108 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 구체화할필요성이인정된다할것이다. 현행법상역학조사실시결과에따라환경부장관이직권으로할수있는조치라고는 환경매체와환경유해인자를적절하게관리하기위하여필요한조치 라는형식으로애매하고추상적으로규정되어있을뿐이지만, 향후역학조사실시결과에따라다양한구체적 실효적지원 관리조치를실시할수있도록하기위한제도적토대를형성하기위해서환경성질환의개념자체를근본적으로재검토할시점이다. 이에, 법적안정성의유지차원에서현행법체계가크게흔들리지않는범위에서 환경성질환 의개념은현행과유사하게유지하는한편, ( 가칭 ) 지정환경성질환 이라는개념을따로도입하는방안을적극적으로검토할필요가있다. 환경보건법 제정논의당시단병호의원안과유사한방식이라고할수있다. 현행법상환경성질환에대해서는국민건강기초조사의실시와같은비권력적행정조사의실시로만머무르는것이아니라, 일반불법행위책임의특칙으로서무과실책임이인정되는법적효과를갖게되는것이므로, 현행과같이포괄적으로환경성질환을개념지우는것은바람직하지않다. 그리고현행법상환경성질환의개념정의만으로는선택과집중을통한효과적인환경보건정책의실현에어려움이있을수있으며, 정작지원과관리가필요한자에대한지원과관리가소홀해질수있다. 이에따라광의의환경성질환은현행과같이포괄적인개념으로유지하는한편, 국가차원의우선적이고중점적인관리의대상이되는지정환경성질환을보다구체적으로특정하여개념정의하는방안을적극적으로검토하여야할것이다. 광의의환경성질환은현행환경성질환개념정의와같이 (i) 역학조사결과에따른환경유해인자와의상관성, (ii) 환경보건위원회의심의등과같은실체적 절차적요건을거치도록할것이아니라환경유해인자와의상관성이의심또는우려되는질환으로포괄적으로정하는한편, 보다중점적인관리의대상이되는 지정환경성질환 의경우에는 (i) 역학조사실시결과에따른환경유해인자와의상관성인정, (ii) 환경보건위원회의심의, (iii) 환경부장관의지정 고시등의실체적 절차적요건을충족하도록할필요가있을것이다. 그리고환경성질환이라는개념자체가질환의명칭하나만으로특정될수있는것이아니라그요인이되는환경유해인자라든가그노출경로, 그리고해당질환이다발하는지역이나인구집단의특성등이함께정해져야만특정가능하게되는특성을갖고있음을고려할때, 환경부장관이환경보건위원회의심의를거쳐지정환경성질환을고시함에있어서는그질환의명칭뿐만아니라이들요소까지도함
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 109 께고시하도록함으로써, 보다구체적이고실효적인조치가가능할수있도록할필요가있다. 3. 건강피해의특성에따른관리 구제조치의다양화 현행법상역학조사실시결과에따라환경부장관이직권으로할수있는조치라고는 환경매체와환경유해인자를적절하게관리하기위하여필요한조치 뿐이다. 역학조사실시결과에따라, 혹은환경부장관이지정 고시하는환경성질환의명칭, 그요인이되는환경유해인자와노출경로, 해당질환이다발하는지역이나인구집단의특성등을충족하는지역주민또는인구집단을대상으로보다다양한관리 지원조치가가능하도록할필요가있다. 일본에서는공해보건복지사업과공해건강피해예방사업이지속적으로실시되고있다. 전자는지정질병, 즉구제대상질환으로잃은건강을회복시키고회복된건강을유지 증진시키는등피인정자의복지를증진하고지정질병으로인한피해를예방하기위하여도도부현지사등이실시하는사업으로, 환자의사회복귀 (rehabilitation), 전지 ( 転地 ) 요양, 요양기구 ( 특수침대, 공기청정기등 ) 의지급, 가정내요양의지도등에관한사업을포함한다 ( 공해건강피해의보상등에관한법률제46조 ). 후자는대기오염이심각한지역을중심으로건강진사 ( 診査 ), 기능훈련등을통하여건강의확보 회복을도모하는사업, 건강피해의예방에관한조사연구 계획작성등을포함하는것으로, 저공해차의보급이나녹지정비등도이에포함된다 ( 제68조 ). 우리나라역시지정환경성질환지정제도를도입할경우에는지정환경성질환의지속적 체계적예방 관리를위하여지정환경성질환의발생이우려또는의심되는자에대한건강상담또는건강검진, 지정환경성질환을앓고있는자에대한진료또는기능훈련등을제공하는사업을실시하는방안, 역학조사결과해당지역내의환경유해인자와특정지정환경성질환간의역학적인과관계가인정되는지역또는해당지역에서발생하고있는지정환경성질환의예후나건강피해의심각성등을고려할때특별한관리가필요하다고인정되는지역에대해서는해당지역에서의추가적인피해방지, 해당지역안의주민건강보호및지정환경성질환또는건강피해의관리를위한행정적 의료적지원등을내용으로하는대책계획을수립 실시하도록하는방안등을적극적으로고려하여야할것이다. 뿐만아니라, 구체적인지원조치이외에도환경부장관이국민환경보건기초조사나
110 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 역학조사등의결과를바탕으로환경성질환등에관한정보를구축 제공하는사업을실시하도록한다거나, 지정환경성질환을앓고있는자를대상으로관리수첩을교부 관리함으로써질환을앓고있는자의입장에서는해당질환의지속적인관리가가능하도록하는한편, 국가로서는이들질환을앓고있는자에관한정보를보다쉽게파악하고이를추적 관리함과동시에특정질환에관한정보를국민과공유함으로써효율적인리스크커뮤니케이션이가능하도록할필요도있을것이다. 그리고 환경책임법안 에서와같은행정적구제제도의일환으로구제급여의지급과같은적극적인조치가가능하기위해서는, 그구제대상을보다명확히한정하는작업이우선되어야할것이다. 그대안으로 고시 의형식으로보상급여지급의대상이되는질환의명칭, 보상급여지급을위한요건 38) 및지급여부의판정방법, 보상급여의종류및액수등을정하도록하는방안을검토할필요가있다. 물론 고시 가아니라 시행령 이나 시행규칙 으로그보상급여지급의대상이나요건등을정하는것이법적안정성이나예측가능성, 절차적정당성등의측면에서더바람직할수있을것이지만, 이러한방식은상황발생에따른즉각적이고신속한대응이어려울수있다는단점이있다. 환경오염피해에대한행정적구제제도의도입취지가현행제도의한계극복에있고, 기존제도의경우구제를위한입증의어려움은물론구제에소요되는기간이지나치게길다는단점도지적되고있는바, 고시의형식을채용함으로써보다즉각적인대응을할수있도록하는것이제도도입취지에보다부합할것이다. 아울러보상급여의지급대상이될수있는질환의다양성이나지역의특성등을고려할때대상질병의명칭, 지역의범위, 판정방법, 구제급여의액수등을일일이시행령이나시행규칙에서규정하는것자체가입법기술상어려울수있음을인식하여야할것이며, 현행과같이추상적으로규정하였을경우에는보상급여지급여부를둘러싸고특별행정심판이나행정소송이빈발하게될수있음을고려하여야할것이다. 또한, 이들사항을고시하더라도특별히국민의권리를제한한다거나의무를부과하는내용을수반하고있지않으므로, 의회유보원칙등헌법상의원칙에위배될여지가적어보인다. 다만, 입증부담의완화라는판정기준설정의대원칙이라든가, 구제급여의종류, 판정위원회의설치및구성등에관한기본적인입법사항정도는법률에서정하는것이바람직할것이다. 38) 판정을위한기준으로지역을지정하고해당지역내에서일정기간이상거주또는근무하였을것등의요건을포함시키는것도가능할것이다.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 111 4. 역학조사의타당성제고 현행 환경보건법 은역학조사의실시와관련하여필요적실시가아니라임의적실시방식을채용하는한편, 구체적인역학조사대상지역의범위나우선순위를정하고있지아니하다. 환경보건법 제15조제1항은 환경부장관과지방자치단체의장은환경성질환의발생또는환경유해인자로인한건강피해가우려되거나의심되는지역주민에대하여역학조사를실시할수있다. 고규정하고있는바, 역학조사의 주체 는 환경부장관과지방자치단체의장 으로정하고있는것이고, 역학조사의 대상지역 은 환경성질환의발생또는환경유해인자로인한건강피해가우려되거나의심되는지역 으로정하고있으며, 그실시여부의판단은해당주체의재량에맡겨져있을뿐이다. 물론같은조제2항에서는환경부장관으로하여금 (ⅰ) 어린이, 노인, 임산부등환경유해인자의노출에민감한계층, (ⅱ) 산업단지, 폐광지역, 교통밀집지역등환경유해인자로인한건강영향의우려가큰지역에거주하는주민에대하여환경유해인자가건강에미치는영향을지속적으로조사 평가하도록하고있지만, 이는어디까지나역학조사등의실시에있어서고려사항일뿐이고, 역학조사실시의대상이나우선순위를특정하고있는것으로해석하기는곤란하다. 그렇지만, 전술한바와같이환경오염건강피해의구제 관리조치의실시를위한기초로서역학조사를실시하고그결과에따라각종대책의수립이나지원조치가이루어지도록한다면, 그리고그에더하여그피해가심각함에도불구하고종래의민사소송등을통한구제가곤란한경우구제급여지급등의행정적구제를실시한다고한다면, 현행보다는더욱더역학조사의타당성을제고하는작업이우선되어야할것이다. 이러한제도를도입하게되면, 현행법체제와달리역학조사의결과가종국적으로법률관계에도일정한영향을미칠수있게될것이므로, 역학조사의타당성확보가제도도입의관건이되는것이다. 역학조사가지역적으로불균형하게이루어진다거나, 실시되더라도일정한기준이나원칙없이부실하게이루어진다고한다면, 그결과에기초한구제 관리조치의실시에대하여, 특히이들조치에소요되는재원이세금에의존하는국가의예산에서지출된다고한다면, 이에대한사회적합의도출이어려워지게될것이고, 그에따른지역적차원의반발도있을수있을것으로예상된다. 결국역학조사의대상지역선정에서부터역학조사의실시자격, 기준등에이르기까지, 역학조사의타당성을제고하기위한작업이우선적으로
112 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 이루어질필요가있다. 현행법과같이역학조사의대상지역을 환경성질환의발생또는환경유해인자로인한건강피해가우려되거나의심되는지역 으로추상적으로규정할것이아니라, 보다구체적으로정하는방안도검토할필요가있다. 특히특정지역내의환경유해인자가심각한수준에이르고있다거나환경성질환으로의심되는질환이다발하고있다는등의요건을충족하는경우에는해당지역을대상으로우선적으로역학조사가실시되도록의무화하는것이필요하다. 아울러지역단위뿐만아니라인구집단단위로도역학조사를우선적으로실시할수있도록하는근거마련도필요할것이다. 현행 환경보건법 상 역학조사 의개념정의와같이, 역학조사의개념자체가 환경유해인자 와 질환 간의상관관계확인및원인규명을포함하는것이라고본다면역학조사의실시여부판단은 환경유해인자, 질환 등을기준으로정하는편이보다바람직할것이다. 먼저, 현행법상으로 환경유해인자 는 환경정책기본법 제3조제4호에따른환경오염과 유해화학물질관리법 제2조제8호에따른유해화학물질등으로정의되고있는바, 환경오염의수준이일정수준이상이되는경우역학조사의실시기준으로삼아야할것이다. 이와관련하여현행 환경정책기본법 은정부로하여금국민의건강을보호하고쾌적한환경을조성하기위하여환경기준을설정하도록하고, 환경여건의변화에따라그적정성이유지되도록하고있으며 ( 제10조제1항 ), 특별시 광역시 도는지역환경의특수성을고려하여필요하다고인정하는때에는당해시 도의조례로환경기준보다확대 강화된별도의지역환경기준을설정할수있도록하고있으므로 ( 동조제3항 ), 이들환경기준을자주초과하는지역을역학조사의우선적실시대상지역으로정할필요가있을것이다. 그렇지만현행 환경정책기본법 상의환경기준은대기, 소음, 수질및수생태계등 3개분야로서, 대기분야는아황산가스, 일산화탄소, 이산화질소, 미세먼지, 오존, 납, 벤젠등 7개항목에대하여, 소음분야는항공기소음, 철도소음및건설작업장소음을제외한소음을대상으로하며, 수질및수생태계분야는하천, 호소, 지하수, 해역등 4개항목으로구분하여환경기준을설정하고있을뿐이므로 ( 시행령별표 1) 환경보건법 상의환경유해인자모두를포괄하지는못한다는한계가있다. 따라서행정청의판단으로 환경오염이현저하거나현저하게될우려가있는것 으로판단되는지역역시역학조사의실시대상지역으로포함시켜야할필요성이인정된다. 다음으로, 질환 과관련해서도해당지역에서특별히환경기준을초과하거나환
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 113 경오염이현저한것으로확인되지않고있다고하더라도, 특정지역내에서환경성질환으로의심되는특정질환이다발하고있다면, 이를대상으로우선적으로역학조사가실시되도록하여야할필요가있을것이다. 또한현행법은역학조사의실시주체를 환경부장관과지방자치단체의장 으로만규정하고있고, 이가운데환경부장관의권한은국립환경과학원장에게로위임되어있다. 결국현행법상역학조사의실시주체는환경부장관 ( 국립환경과학원장 ) 과지방자치단체의장으로만설정되어있을뿐이다. 그런데실제로국립환경과학원에서직접역학조사를실시하는경우도있지만계약등을통하여다른연구기관이나학교등에서실시하는경우도많은것이현실이다. 물론역학조사의실시여부를판단하고직접역학조사를실시하거나역학조사의실시를적정하게관리하는권한은여전히환경부장관 ( 국립환경과학원장 ) 과지방자치단체의장에게주어져야할것이지만, 다른연구기관이나학교등으로하여금역학조사를실시하게할경우아무런자격기준없이역학조사를실시하도록할것이아니라역학조사를직접수행하는자의자격요건을정하는방안도검토할필요가있을것이다. 그러나역학조사의본질상다양한연구방법론이채용될수있고, 그특성에따라다양한자격이나능력이필요함을고려할때, 법령에서자격요건을지나치게구체적으로정할경우그대상지역의특성이나방법론의특성등에따라유연하고효과적인역학조사의실시가어려워질수있다는점도함께고려될필요가있을것이다. 만약이러한이유로자격요건의설정이곤란하다면, 역학조사를실시하는최소한의기준정도는법정하는것은그신뢰성을확보하는차원에서중요하다고할것이다. 학문상의개념으로서의역학조사가가능한모든방법론을동원하는것이라고는하더라도, 정할수있는최소한의기준이라도법정할필요가있는것이며, 학문상개념으로서의역학조사에머무는것이아니라그결과에따라건강피해를관리내지구제하기위한법적조치여하가정해지는기능을하는역학조사라는관점에서본다면그방법정도는특정할필요가있을것이다. 아울러역학조사방법등의법정화는 환경보건법 에따른역학조사결과가재판등에서의인과관계입증에있어서도보다중요한역할을하도록하는데기여할수도있을것이다. 39) 39) 현행법상역학조사의방법등을정하고있는입법례로 암관리법, 가축전염병예방법, 감염병의예방및관리에관한법률 등이있다. 암관리법 의경우역학조사의시기, 방법, 내용등에필요한사항을대통령령으로위임하고있고 ( 제 16 조제 2 항, 시행령제 12 조 ), 가축전염병예방법 제 13 조와 감염병의예방및관리에관한법률 제 18 조는역학
114 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 5. 재원의확보 환경오염으로인한건강피해의관리또는구제에드는재원을어떻게확보할것인가가문제된다. 누가관리또는구제에드는비용을부담할것인가의문제이다. 현행 환경보건법 은아무런재원확보장치가없는것이문제이고, 환경책임법안 은기금을설치하도록하고있기는하나, 앞서지적한바와같이환경법상원인자책임원칙을제대로반영하고있지아니한문제가있다. 즉, 기금의재원이극히일부의잠재적원인자에게로만한정되어있다는것이다. 생각건대, 비용부담의문제를판단함에있어서는기본적으로환경법상원인자책임원칙이고려되어야할것이다. 그러나본제도의도입취지자체가원인자의특정곤란등종래의제도에따른구제의한계에서기인하는것임을고려한다면, 원인자책임원칙만을고집하기가곤란하다. 결국환경법상협력원칙이요구되는부분이다. 즉, 국가와지방자치단체, 그리고사업자가비용을분담하는것이필요하다는것이다. 일부는우리국민모두가환경오염의발생에일정한원인을제공하고있다는관점에서국민전체의부담으로하여국가의일반재원에서그비용을지출하도록하여야할것이다. 한편, 비용을부담하는사업자의범위와관련해서는, 여전히원인자책임원칙에대한고려가필요할것으로본다. 전술한바와같이, 환경관계법의최상위법에위치하는 환경정책기본법 에서는 자기의행위또는사업활동으로인하여환경오염또는환경훼손의원인을야기한자는그오염 훼손의방지와오염 훼손된환경을회복 복원할책임을지며, 환경오염또는환경훼손으로인한피해의구제에소요되는비용을부담함을원칙으로한다 ( 제7조 ). 고규정함으로써원인자책임원칙을환경법의기본원칙으로선언하고있다. 우리가환경오염으로인한건강피해의관리 구제, 특히행정적구제제도의도입을논함에있어서는, 환경법상원인자책임원칙에대한고려가반드시필요하다할것이다. 즉, 대기오염물질, 수질오염물질등과같은환경유해인자를배출하는사업자가비용부담의중심에있어야할것이다. 만약이와전혀무관한사업자에대해서까지일정한부담을지우도록하는것은공평의관념이나원인자책임원칙에부합하지아니한다할것이다. 더구나이는보다환경오염과근접한위치에있는사업자의도덕적해이를불러일으킬가능성도크다. 조사의시기 내용과역학조사반의구성 임무에관한사항을부령으로위임하고있다.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 115 환경법상원인자책임원칙을논할때, 원인자의범위와관련해서는여러견해가대립하고있다. 즉, 외형적생활관계의장소적범위내에서오염물질을방출한자 ( 형식적생활관계설 ), 사실상의생활지배의범위내에서오염을발생시킨자 ( 사실상의지배영역설 ), 환경오염의원인을야기하고오염을제거 방지하는데가장적합한상황에있는자 ( 적합지위설 ), 계속적인인과관계의고리속에서환경오염에참여하거나요인을분담한자 ( 인과관계연속에의참여설 ) 등이그것이다. 40) 그러나이들견해가운데어느하나를택한다고하더라도, 환경성질환의원인, 즉환경유해인자를발생시킨자를원인자로보는데전혀무리가없을것이다. 결국, 환경유해인자를발생시키는자, 예컨대대기오염물질 수질오염물질등을배출하는사업자에게일정한비용부담을지우기위해서는부담금을부과하는방식을고려해볼수있을것이다. 그런데, 부담금부과와관련하여, 헌법재판소는비교적엄격한태도를보이고있다. 이에따르면, 헌법재판소는 (ⅰ) 집단의동질성, (ⅱ) 객관적근접성, (ⅲ) 집단적책임성, (ⅳ) 집단적효용성등의요건을부담금부과요건으로설시하고있다. 즉, (ⅰ) 부담금은일반인과구별되는동질성을지니어특정집단이라고이해할수있는사람들에게만부과되어야하고, (ⅱ) 특별부담금의부과를통하여수행하려는특정한경제적 사회적과제와특별히객관적으로밀접한관련성이있어야하며, (ⅲ) 그러한과제의수행에관하여조세외적부담을져야할책임이인정될만한집단에대해서만부과되어야하고, (ⅳ) 특별부담금의수입이특별부담금납부의무자의집단적이익을위하여사용되어야한다는것이다. 41) 그런데, 이와같은부담금부과요건을환경유해인자를발생시키는자, 예컨대대기오염물질 수질오염물질등을배출하는사업자에게부담금을부과하는경우로적용해보면, 먼저사업자라는공통점이외에특별히역사적 사회적으로특징적인여건이나환경에의하여각인된집단으로서공통점이나연대감을가지는집단으로보기어려울것인바, 집단적동질성은인정되기곤란할것으로보이며, 부담금의수입은환경오염건강피해의구제 관리사업에지출될것인바, 사업자의집단적효용을증진시키는것은아니므로집단적효용성요건도충족하기어려울것으로보 40) 윤서성, 원인자부담원칙의적용에대한고찰, 환경법연구 제10권, 한국환경법학회 (1988), 24-26면참조. 41) 헌법재판소 1998. 12. 24. 자 98헌가1 결정 ; 헌법재판소 1999. 10. 21. 자 97헌바84 결정 ; 헌법재판소 2003. 1. 30. 자 2002헌바5 결정 ; 헌법재판소 1999. 5. 27. 자 98헌바70 결정 ; 헌법재판소 2001. 11. 29. 자 2000헌바23 결정 ; 헌법재판소 2002. 10. 31. 자 2001헌바88 결정등.
116 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 인다. 그렇지만, 부과대상사업자들은환경오염건강피해에대한원인을제공하고있으므로원인자책임원칙을고려할때부담금의부과목적에일반납세자인국민들보다훨씬근접한지위에있고, 이로인해납부의무자들은부담금의부과를통하여그누구보다도집단적인책임을진다는점을고려한다면, 객관적근접성과집단적책임성요건은충족하는것으로해석할수있을것이다. 앞서살펴본헌법재판소의특별부담금허용요건중객관적근접성과집단적책임성은어떠한경우에도충족되어야하는본질적요건인반면, 나머지요건은구체적사안별로, 특히유도적부담금의경우에는완화가가능한것으로이해되고있다. 42) 그런데, 환경오염취약지역주민의건강피해관리 구제사업을위한재원활용을위한목적으로부과되는부과금의경우, (ⅰ) 피해구제를위한재원조성기능은물론, (ⅱ) 환경유해인자의발생을저감하도록유도하는기능도있음을고려한다면, 결국이에대한부담금부과는헌법적으로불가능한것은아니라고할것이다. 그렇지만, 부담금신설을위해서는넘어야할법적장벽이또하나더있다. 부담금관리기본법 이그것이다. 즉 부담금관리기본법 제5조제1항은 부담금은설치목적을달성하기위하여필요한최소한의범위에서공정성및투명성이확보되도록부과되어야하며, 특별한사유가없으면하나의부과대상에이중으로부과되어서는아니된다. 고규정하고있는것이다. 그런데, 이미동일한부과대상에해당하는환경유해인자, 특히대기오염물질이나수질오염물질을배출하는사업자에대해서는 대기환경보전법, 수질및수생태계의보전에관한법률 등에서배출부과금이부과되고있다. 따라서이들배출시설을대상으로피해구제를목적으로하는부담금을신설하여부과하는데에는법리상으로나현실적으로상당한무리가있을것으로예상된다. 더구나법시행이전에배출된오염물질의양등을기준으로현시점에서부과하는것역시헌법상소급입법금지원칙등의위배소지가있으므로그도입에신중을기할필요가있다. 43) 42) 헌법재판소 2003. 12. 18. 자 2002헌가2 결정등. 43) 아울러부담금을신설하려는경우에는 부담금관리기본법 에대한고려도필요하다. 우리가도입을고려하고있는부담금역시 부담금관리기본법 상의부담금, 즉 중앙행정기관의장, 지방자치단체의장, 행정권한을위탁받은공공단체또는법인의장등법률에의하여금전적부담의부과권한이부여된자가분담금, 부과금, 예치금, 기여금그밖의명칭에불구하고재화또는용역의제공과관계없이특정공익사업과관련하여법률이정하는바에따라부과하는조세외의금전지급의무 ( 제2조 ) 에해당하는것인바, 부담
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 117 따라서그차선책으로이미징수되고있는배출부과금등으로마련된재원의일부를피해관리 구제의재원으로활용할수있도록하는방안이필요하다. 그런데, 현행대기 수질오염물질에부과되고있는배출부과금은오염물질로인한환경상의피해방지 저감을부과목적으로규정하고있는바, 그로인한건강피해관리 구제에드는비용까지는환경비용을내부화하고있지못한것으로이해된다. 즉, 현행 대기환경보전법 제35조는 대기오염물질로인한대기환경상의피해를방지하거나줄이기위하여 배출부과금을부과 징수하는것으로규정하고있고, 수질및수생태계보전에관한법률 제41조는 수질오염물질로인한수질오염및수생태계훼손을방지또는감소시키기위하여 배출부과금을부과 징수하는것으로규정하고있고, 그구체적인부과기준이나산정방법역시이와같은부과목적의범위내에서정해져있는것으로이해된다. 따라서건강피해관리 구제에드는환경비용까지내부화할수있도록부과요율을상향조정하는한편, 그에따른추가징수액을피해관리 구제재원으로활용할수있도록하는것이필요할것이다. 아울러현행 대기환경보전법 상배출부과금의부과대상물질은상당히제한되어있다. 즉, 기본부과금의경우에는황산화물과먼지등 2종류, 초과부과금의경우에는황산화물, 암모니아, 황화수소, 이황화탄소, 먼지, 불소화합물, 염화수소, 염소, 시안화수소등 9종류로제한되어있다. 수질및수생태계보전에관한법률 에따른배출부과금의부과대상물질역시기본부과금의경우유기물질, 부유물질등 2 종류, 초과부과금의경우유기물질, 부유물질, 카드뮴, 시안화합물, 유기인화합물, 납, 6가크롬화합물, 비소, 수은, 폴리크로리네이티드비페닐, 구리, 크롬, 페놀류, 트리클로로에틸렌, 테트라클로로에틸렌, 망간, 아연, 총질소, 총인등 19종류로한정되어있다. 따라서이와같은기존배출부과금제도의한계를극복하기위한방안도강구해나갈필요가있다. 대상물질의제한성뿐만아니라, 지역별계수 농도별계수산출의불분명성, 낮은부과요율, 이동오염원규제의한계등의문제점역시앞으로극복되어야할과제이다. 44) 또한, 기존의부과대상물질이환경성질환의주된원인을제 금부과의근거가되는개별법률에는부담금의부과및징수주체 설치목적 부과요건 산정기준 산정방법 부과요율등이구체적이고명확하게규정되어야한다. 다만이들부과요건의세부적인내용은당해법률이구체적으로범위를정하여위임한바에따라대통령령 총리령 부령또는조례 규칙으로정할수있다 ( 제 4 조 ). 44) 김홍균, 환경법 : 문제 사례, 홍문사 (2007), 252 면참조.
118 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 공하는환경유해인자에해당하는가에대한검토도필요할것이다. Ⅵ. 나오며 지금까지현행 환경보건법 과국회계류중인 환경책임법안 을글감으로하여환경오염으로인한건강피해의관리 구제를위한법적과제를논하였다. 최근일련의환경오염사고로환경오염으로인한건강피해의관리 구제를위한입법의필요성에대해서는어느정도사회적합의가형성된것으로평가된다. 그리고 환경책임법 이제정된다면종래피해자입장에서충실한구제를받는데큰장애로작용하였던고의 과실이나인과관계의입증부담이상당부분해소될수있고, 의무보험가입강제로손해배상의무의충실한이행에도크게기여할수있을것으로기대된다. 그렇지만, 이상에서지적한바와같이환경오염으로인한건강피해를실효적으로구제하기하는데있어서 환경오염피해 개념의협소성, 배상책임한도의적정성, 보상급여지급의판단기준과범위, 기금설치의정당성과재원및용도의적정성등의문제가장애요소로작용할우려도있다. 또한, 환경보건법 과의관계를어떻게설정해나갈것인지도앞으로풀어나가야할과제이다. 당초 환경책임법 입법추진과정에서제4장 ( 환경오염피해보상등 ) 은환경책임법의본질과는다소성질상의차이가있고법체계상의문제점이있음을인식하면서도, 하나의법률에서환경오염에대한사법적구제와행정적구제를동시에담는것이기형적임이인식하면서도, 여러가지정책적요구나현실적필요성, 입법의용이성등을고려하여환경책임법에포함시켜추진하는구조를채용하게되었다. 그러나법안이성안된지금, 구체적인쟁점별로그타당성을살피다보니, 앞서지적한바와같은여러문제점을안고있음이확인되었다. 현행 환경보건법 은환경오염으로인한건강피해의실효적관리측면에서여러가지미흡한점이많이보인다. 그렇지만, 종래법제화되어있는역학조사, 환경성질환지정 관리등의법적도구를잘꿰기만하면보다체계적으로연계성있게환경오염으로인한건강피해, 혹은환경성질환을관리해나갈수있는법적기반이갖추어져있다. 그러나이를제대로추진하기위한재정적뒷받침이부족하다는점이문제이다. 반면, 환경책임법안 의경우환경오염피해보상과관련하여여
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 119 러문제점이있기는하나, 적지않은예산을필요로하는환경오염으로인한건강피해관리 구제를위한기금을도입하고있다. 앞으로가습기살균제사건과같은유형의사고가발생할경우, 인구집단단위의관리가가능한 환경보건법 체계에서는그대안을모색해볼수있지만, 시설의설치 운영으로인한피해만을그대상으로하는 환경책임법 체계에서는그에대한대응이곤란하다. 필자는이러한점을인식하기는하였으나, 어느법에서어떠한내용을담을것인지에대해서는확정하지아니한채, 환경오염으로인한건강피해의관리및구제를위한입법적개선점을나열해보았다. 환경보건법 과 환경책임법 각각이어떠한과제를짊어져야할것인지, 그리고이들을어떠한방식으로조화롭게연계시키는것이환경오염으로인한건강피해를보다실효적으로관리 구제하기위한대안이될수있을것인지, 다시한번신중하게고민할때이다. 투고일자 2013.10.25, 심사일자 2013.11.18, 게재확정일자 2013.11.24
120 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) 참고문헌 김두환, 항공운송인의책임과배상한도액에관한논고, 법학논총 창간호, 숭실대학교법학연구소 (1985). 김홍균, 환경법 : 문제 사례, 홍문사 (2007). 김홍균, 환경법, 홍문사 (2012). 박정임외, 환경보건관련법령체계개선방안연구, 한국환경정책 평가연구원 (2006). 박종원외, 환경오염취약지역주민건강피해구제및관리제도도입연구, 한국법제연구원 (2011. 9). 박종원외, 환경유해인자로인한건강피해예방 관리강화를위한환경보건법발전방안연구, 한국법제연구원 (2013. 5). 박종원, 석면피해구제의비용부담과원인자책임원칙, 환경법연구 제31권제1호, 한국환경법학회 (2009). 박종원 김현준, 토양정화책임관련분쟁사례분석, 한국법제연구원 (2012). 서희원, 환경소송, 북피디닷컴 (2004). 손윤하, 환경침해와민사소송, 청림출판 (2005). 안법영, 환경오염사고와위험책임, 환경오염의법적구제와개선책, 소화 (1996). 오석락, 환경소송의제문제, 삼영사 (1996). 우성만, 수질오염, 해양오염과환경소송, 재판자료제95집 환경법의제문제 ( 하 ), 법원도서관 (2002). 윤서성, 원인자부담원칙의적용에대한고찰, 환경법연구 제10권, 한국환경법학회 (1988). 이상규, 환경법론, 법문사 (1998). 이은영, 채권각론, 박영사 (1993). 이종태 김호, 대기오염의건강영향평가를위한역학연구설계및방법론, 예방의학회지 제34권제2호, 대한예방의학회 (2001. 5). 전경운, 환경오염피해구제에관한법률안 에대한소고, 환경법연구 제35권제2호, 한국환경법학회 (2013. 8). 전경운, 환경침해피해의사법상구제원리, 환경법연구 제25권제2호, 한국환경
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122 환경법과정책제 11 권 (2013.11.30) <Abstract> 45) Legislative Study on the Response and Relief to Injuries Induced by Environmental Pollution Park, Jong-Won * There are increasing numbers of cases in which people suffer from injuries induced by environmental pollution. Recognizing that we have many difficulties in obtaining fair compensation of injuries induced by environmental pollution under current legal system, this study made an analysis of legal systems, including the Environmental Health Act(hereinafter referred to as EHA ) and the Bill on the Remedy of Environmental Pollution Damages(hereinafter referred to as Bill ), in order to show ways to improve current legal system caring for or relieving the injured. This study tried to analyze the related case laws, aiming to understand legal concerns in depth. Then it went through a analysis of current legal system, including the EHA and the Bill, focusing on their functions and limitation to responding to injuries or relieving people injured by environmental pollution. The bill contains many helpful provisions to remedy or relieve the injured. They includes strict liability, presumption of casual relationship, compulsory environmental liability insurance, and so on. But, the Bill has some problems such as improper definition of Environmental Pollution Damages, injustice in limiting liability, ambiguity in providing administrative relief and unequal cost allocation. Though epidemiological survey that are provided by the EHA must be useful tools to grasp the scale of health damages or scientific causations, the EHA fails to establish a connection between epidemiological survey and environmental-related diseases, and has no effective provision on how to care for the injured. Based on these analyses, this study presented some concrete ways to improve our legal system: First, it needs specific trigger condition that competent authority * Assistant Professor, Pukyoung National University.
환경오염으로인한건강피해관리및구제를위한법적과제 _ 박종원 123 can start measures to control or relieve damages; Second, it needs a legal priority ranking among environmental-related diseases; Third, administrative measures to the injured should be diversified; Fourth, validity and reliability of epidemiological survey should be increased; Fifth, it needs a reasonable financial mechanism. And It is very important to decide how to allocate between the EHA and the Bill. Key Words: Environmental Health Act, Bill on the Remedy of Environmental Pollution Damages, Environmental Liability Act, Environment-related Disease, Epidemiological Survey, Liability Limit, Environmental Liability Insurance