바이오안전성의정서해설가이드 제 27 조 배상책임및구제 이의정서의당사국회의의역할을수행하는당사국총회는현재진행되고있는국제법상의절차를분석하고고려하여유전자변형생물체의국가간이동에의해초래되는손해에대한배상책임및구제분야에관한적절한국제규칙과절차를숙고하기위한논의절차를제1차회의에서채택하며, 이러한논의절차가 4년이내에완성될수있도록노력한다. 639. 제27조는 LMO 의국가간이동에의해초래될수있는피해에대한책임문제에관한것이다. 배상책임및구제 의제목하에일반적으로다루어지는문제의종류는다음사항을포함한다. LMO 의국가간이동으로부터초래되는피해에대해어떠한유형의구제가이용가능한가? 어떠한종류의손실또는피해가보상되어야하는가? 누가손실이나피해에대하여보상해야하는가? 어떠한상황에서보상하여야하는가? LMO 의국가간이동으로인해초래되는피해의배상책임및구제에관한규정을마련하기위하여특별한국제체제가요구되는가? 640. 이러한문제들은복잡하여협상중에는해결될수없었다. 때문에제27조는 권능부여 (enabling) 규정이라불리는내용을포함하고있다. 즉제27조는당사국총회의첫번째회의가이문제를고려할 작업과정 (process) 을수립하도록요청하고있으며, 이러한과정을위한 시한 (time-frame) 을설정하도록요구한다. 641. 국제법에서 배상책임 (liability) 이란용어는인간, 재산과환경에잠재적인위해를부여하는활동에의해야기되는피해에대해 보상 (compensation) 을제공해야할의무와연관되어있다. 특정한활 동과관련하여, 국가는민사책임체제 (civil liability regimes) 를설립하는국제조약의체결을선택하는경향이있어왔는데, 이민사책임체제는개별당사자와 운영자 (operators) 에게배상책임을집중 (channel) 시킨다 ( 아래 Box 44 참조 ). 642. 모든규제체제에서, 배상책임및구제에관한규칙과절차는다양한기능을수행한다. 이러한규칙과절차는무엇보다도예방적이고배상적인기능을담당한다. 최근국제환경법에서의경향은피해에대한 사후구제 보다는 예방 에초점을두고있다. 643. 의정서협상이진행되는동안, 배상책임및구제에관한문제는상당한논의와의견불일치를야기해왔다. 협상초기에아프리카그룹은 LMO 로인해초래되는모든피해에대하여수출당사국이엄격책임 (strict liability) 을지도록제안하였다. 즉수출당사국이, 비록그자체로는과실이없더라도, 자국관할권에서수출되는 LMO 로인해발생하는모든피해에대해책임이있다는것이다. 여러개발도상국들은현존하는국제사법이 LMO 의국가간이동에의해발생하는피해에대한구제를보장함에부적절한수단으로보았다. 따라서개발도상국은의정서내에배상책임및구제에관한보다세부적인규정이포함되도록요구하였다. 선진국들사이에서는이문제에대해다른견해가있 166
제 27 조배상책임및구제 었다. 일부는이러한문제가국내법하에서, 그리고국제사법내에서다루어졌거나다루어질수있을것이므로, LMO 로인해야기되는피해를위한배상책임에대한국제규칙이필요없다고주장하였다. 다른일부는단순히의정서협상동안에이러한복잡한문제를다룰만한충분한시간이없다는견해를취하였다. 644. 이러한의견불일치의결과, 의정서제27조는배상책임및구제에관한문제를고려하는작업과정을위한 권능부여규정 (enabling provision) 을제공하지만, 배상책임및구제에관하여모든실질적인논의는당사국총회에게위임하는타협안으로채택된것이다. 645. 제27조본문은다음과같은세가지주요요소를포함하고있다. (ⅰ) 당사국총회는제1차회의에서 LMO 의국가간이동에의해초래될수있는피해를위하여배상책임및구제분야에관한적절한 국제규칙과절차 (international rules and procedures) 를숙고하기위한작업과정을채택한다. (ⅱ) 이들문제에관해현재진행되고있는국제법상의절차를분석ㆍ고려하고, (ⅲ) 이러한과정이 4년이내에완성될수있도록노력한다. 647. 배상책임및구제분야에관한적절한국제규칙과절차를숙고 (appropriate elaboration of international rules and procedures in the field of liability and redress) 라는표현은작업과정이국제법상실질적인규칙과절차의숙고를고려할것이라는점과그문제를국내법에만맡겨둘가능성을배제하는것으로해석될수있음을함축한다. 그러나물론제27조하에서개발될모든규칙과절차의범위와성질은당사국총회제1차회의에의해수립될작업과정내의 협상사항 (matter for negotiation) 에해당된다. 648. 제27조의 두번째요소 는배상책임및구제에관한미래작업과정이이러한사항들에관해현재진행되고있는국제법상의절차를분석ㆍ고려하도록요구하고있다. 이는관련국제법규체제에대한일종의비교분석이요구됨을함축하고있다. 배상책임및구제에관한규칙과절차의숙고에대한분석의유용한예를제공할수있는여러국제협정과관련작업과정이있다 ( 아래 Box 44 참조 ). 646. 첫번째요소 는배상책임및구제분야에관한적절한국제규칙과절차를위한작업과정 (process) 을채택할의무를당사국총회에게부여하고있다. 이러한과정의형식과위임사항은당사국총회에의해결정되어야한다. 이러한문제의준비는 ICCP 의위임사항중일부분이다 ( 상세한내용은아래참조 ). 167
바이오안전성의정서해설가이드 Box 44. 배상책임및구제에관한기타국제협약및작업과정 : 예시 국가책임 (State Liability) 1972 년우주물체에의하여발생한피해에대한국제책임에관한협약 민사책임 (Civil Liability) 1960 년핵에너지분야에서의제3당사자책임에관한파리협약및 1963 브뤼셀보충협약 1963 년핵피해에대한민사책임에관한비엔나협약및 1997 년개정의정서 1969년유류오염피해에대한민사책임협약및 1971년유류오염피해보상을위한국제기금의설치에관한협약및 1992년개정의정서 1992 년유류오염피해에대한민사책임에관한국제협약 1992 년유류오염피해보상을위한국제기금의설치에관한국제협약 1993년환경에유해한활동으로인한피해에대한민사책임에관한루가노협약 ( 미발효 ) 1996 년유해 위험물질의운송에대한책임및보상에관한국제협약 ( 미발효 ) 1999 년유해폐기물의국가간이동으로인한피해에대한책임및보상에관한바젤의정서 ( 미발효 ) 2001 년 Bunker Oil 오염피해에대한민사책임에관한국제협약 ( 미발효 ) 기타관련작업과정 CBD 제14.2 조에따른생물다양성에대한피해문제의 CBD 당사국총회에의한검토 남극조약에대한 1991 년환경보호의정서하의책임체제에대한고려 2001 년유해활동으로인한월경적피해의방지를위한국제법위원회규정안 2001 년국제불법행위에대한국가책임에관한국제법위원회규정안 649. 의정서제27조하의향후협상에잠재적관련성있는추가논의절차는 CBD 제14.2 조하의생물다양성에대한피해책임과관련한문제의검토이다. CBD 제14.2 조는다음과같이규정하고있다. 발생한피해만이제27조에의해다루어지며, 이는생물다양성에대한피해를포함할수있으나, 그러한피해에국한되거나국한되지않을수있다. 이는또다시제27조에관한향후협상에서논의 될사항이다. 당사국총회는, 수행된연구에입각하여, 생물다양성의피해에대한복구및보상을포함한배상책임및구제문제를검토한다. 다만, 이러한책임이전적으로국내문제인경우에는제외한다. 651. CBD 제 14.2 조에관한작업은당사국총회에의해 착수되었으며, 이작업과제 27 조와관련된작업 사이에관련이있을것으로기대될수있다. ICCP 는 당사국총회에대한권고안 113) 에서제 27 조하의 650. 따라서 CBD 제14.2 조는, 어떠한경로로발생한것이든, 생물다양성에대한피해를다룬다. 대조적으로의정서제27조는 LMO 의국가간이동에의해초래되는피해 를다룬다. 오직 LMO 로인해 작업과정이 CBD 제14.2 조하의과정과는구분되나, 두과정사이의 시너지효과와교류 (synergies and cross-fertilization) 를확인하고촉진할필요가있다고인정하였다. 결정 VI/11 에서, 당사국 113) ICCP Recommendation 2/1, UNEP/CBD/ICCP/2/15. 168
제 27 조배상책임및구제 총회는생물다양성피해의개념과같은기본개념들을명확히하여정의 (definition) 를개발하는것을포함한, 이문제의여러측면을고려하기위한법률및기술전문가그룹을설립하기로결정하였다. 이행하기위한 공개된임시법률및기술전문가그룹 (open-ended ad hoc group of legal and technical experts) 의설치를권고하였다 ( 즉, 모든의정서당사국뿐만아니라옵서버들에게도공 개되는작업그룹회의 ). 만약당사국총회가이러 652. 제27 조의 세번째요건 은수립된 작업과정 (process) 을끝내도록노력해야하는 4년의 시한 (time-frame) 설정이다. 노력한다 (endeavour) 라는단어그자체가이작업의절대적종료시한을수립하는것은아니나, 적어도당사국들이이시한내에과정을끝내도록신의에따라성실히노력할의무를부여한다. 한작업그룹 [ 작업반 ] 을설치하기로결정한다면, 당사국총회는제1차회의에서작업그룹의위임사항 (terms of reference) 을또한결정해야할것이다. ICCP 는작업그룹의위임사항요소에관한자국의견해를 CBD 사무국 (Executive Secretary) 에제출하도록당사국들및정부들에게요청하였다. 또한 ICCP 는 CBD 사무국이 LMO 의국가간 이동에의해초래되는피해에대한배상책임및 653. 제27조는이전체논의과정의결과물의최종형태에대해서는침묵하고있다. 모든향후배상책임및구제체제의성격과최종내용은당사국총회에의해결정되고해결될것이다. 구제분야에관한국가적, 지역적, 국제적조치및협정에관한정보의수집및배포를계속하도록권고하였다. Box 45 는배상책임및구제에대한여타국제체제에서다루어져왔던몇가지쟁점들 을강조하고있다. 물론이러한쟁점들이의정서 의정서정부간위원회 (ICCP) 에의한제27조의고려 654. ICCP 는제27조에따라채택되어야할작업과정에관한의정서제1차당사국총회의결정초안을위한권고안을채택하였고, 당사국총회에서제27 조를고려하기위해준비하도록하는특정의추가조 제27조에대하여다루어져야하는지또어떻게다루어져야하는지는당사국총회가결정해야할문제로남아있다. 현존하는국제및국내책임체제에서이러한사안들중일부를다룬추가정보는 ICCP 회의를위해준비된배상책임및구제에관한사무국문서에담겨있다. 115) 치를요청하였다. 114) ICCP 는제 27 조하의과정을 Box 45. 배상책임및구제에서공통적으로논의되는핵심쟁점당사국총회가제27조상의 LMO의국가간이동으로발생하는피해에대한배상책임에관하여국제규칙과절차를채택하기로결정한다면, 다음의쟁점들이고려되어야할것이다. 국가차원에서배상책임및구제체제를채택하기로결정한다면, 당사국은유사한쟁점들에대해또한고려할필요가있을것이다. 114) ICCP Recommendation 2/1, UNEP/CBD/ICCP/2/15; ICCP Recommendation 3/1, UNEP/CBD/ICCP/ 3/10. 115) UNEP/CBD/ICCP/2/3, Liability and redress for damage resulting from the transboundary movements of living modified organisms. Review of existing relevant instruments and identification of elements 참조. 또한 UNEP/CBD/COP/6/INF/5, Report of the Workshop on Liability and Redress in the context of the Convention on Biological Diversity 참조. 169
바이오안전성의정서해설가이드 규칙및절차의범위 (Scope of the rules and procedures) 활동 - 어떠한활동과생물체를적용대상으로하는가? 지리적범위 시간적범위 - 규칙과절차는체제가발효된이후에발생한피해에만적용되는가? 책임의집중 (Channelling liability) 누가피해에대하여책임이있는가? 여기서고려가능한사항은다음을포함할수있다. 수출당사국, 수입당사국, 수출업자, 수입업자, 통보자, 또는운영자 ( 즉, 피해를유발한사건이발생한시점에 LMO 의운영통제를담당하였던자 ). 여타의제안또한있을수있다. 당사자적격 (Access and standing) 누가청구를제기할자격이있는가? 보상의보조적원천 (Auxiliary sources of compensation) 예컨대피해에대하여책임있는개인이나단체가피해를모두보상할수없는처지인경우 ( 또는책임에대한상한이존재하는경우 : 아래참조 ), 추가적인보상을어떻게할것인가? - 다른국제책임체제는이러한목적을위해보상기금을창설하고 / 또는국가에게잔여배상책임을부과하였다. 피해의정의 (Defining Damage) 어떠한종류의피해에대하여보상하는가? - 여기서고려될수있는가능한피해의범위에는생물다양성에대한피해, 인간의생명또는건강에대한피해, 재산에대한피해, 환경에대한피해, 그리고사회 경제적피해등이포함될수있다. 주의의기준 (Standard of Care) 배상책임은 엄격책임 에입각할것인가 과실책임 에입각할것인가? 엄격책임은결과에의무를부과한다. - 즉과실여하에관계없이, 피해가 LMO 의국가간이동의결과로서발생한다면개인 / 단체에게책임이있다. 과실책임은행위에의무를부과한다. - 즉 LMO 의국가간이동으로인해발생한피해를방지하기위해상당한주의로써 (with due diligence) 행동하여야하고, 과실이입증되지않는한개인 / 단체는책임지지않는다. 면책 / 항변 (Exoneration/defence) 어떠한경우에발생한피해에대한개인또는단체가책임으로부터면책되는가? 다음과같은예를포함할수있다 불가항력, 해당피해를제 3 당사자가야기한경우, 최신기술의 (state of the art) 항변또는규제준수항변 인과관계 (Causation) 피해와특정 LMO 간에인과관계가있다는점을입증하기위해어떠한증거가요구되는가? 청구의시한 (Time limits for bringing claims) 일정한기간이경과한이후에는피해에대해청구를제기할수없는적절한시효즉제한기간 (limitation period) 은? 책임액의한계 (Limitations on the amount of liability) 규칙과절차하에서개인 / 단체의총책임에상한을부과하는것은적절한가? 재정적보증 (Financial guarantees) LMO 의수출업자 / 수입업자 / 사용자 / 운영자는발생할수있는피해에대한보험이나재정적보증을받아야하는가? 청구를관할하는재판소 (Competent tribunals for hearing claims) LMO 의국가간이동으로인해피해가발생하였다면, 어느재판소에청구해야하는가? 예컨대수입당사국에소재한재판소인가또는수출당사국에소재한재판소인가? 판결의상호승인및집행 (Mutual recognition and enforcement of judgments) 한국가의재판소판결이승인되고다른국가에서집행되기위해, 규정이있어야한다면어떠한규정이마련되어야하는가? 170
제 27 조배상책임및구제 제 28-31 조의일반개론 655. 제28-31 조는의정서의재정적ㆍ제도적인프라, 즉의정서의운용 조직 (machinery) 을구성하는기구들을수립하고있다. 이러한기구들은개발도상국및경제전환국에대한재정지원을관리하고, 의정서의향후발전을관할하며, 의정서의이행을검토하고, 행정을담당한다. 656. 재정체계 ( 제28 조 ): 지구환경기금 (Global Environment Facility: GEF) 은환경활동을위한기금조성및재정지원을위해설립된국제기관이다. GEF 는의정서의내부제도적인프라의일부는아니나, 의정서의재정체계역할을수행하도록제28조에서지정되었다. GEF 는다수의기타다자간환경협약에서도이와동일한기능을수행하고있다. 또한제28조는 GEF 밖에서의재정원조도취급하고있으며, 당사국총회와 GEF 간의관계에관한규정을포함하고있다. 의정서의당사국회의역할을수행하는당사국총회 (COP/MOP)( 제29조 ): 당사국총회는의정서의 최고 의사결정기관이다. 제29조는당사국총회의기능을설정하고있으며, CBD 당사국총회와의관계를기술하고있다. 또한제29조는당사국총회회의에대한국가및기구의참가를규율한다. 보조기구 ( 제30조 ): 보조기구는예컨대당사국총회에대해자문을제공하는특정임무들을수행하도록설립된기구이다. 사무국 ( 제31조 ): 사무국은의정서의행정업무를수행하는기구이다. 658. 본질적으로, 의정서는 CBD 에서설립된기구들에의해수행될것이다. 이러한기구들이의정서를위해임무를수행하는경우회원자격과비용에대한특별조항이동의정서에편입되어있다. 657. 제29-31 조에서규정된바와같이의정서의제도적인프라는대다수다른현대다자간환경협약상의제도적인프라와매우흡사하다. 이는 3가지형태의제도로구성되어있다. 171