문재인정부의미래지향적아세안외교정책제안 2017-17 이재현선임연구위원 아산정책연구원 2017. 06. 12. 정권이교체되고문재인정부가출범했다. 갑작스럽게치러진대통령선거기간중, 그리고새대통령이당선되고며칠동안새정부의외교안보정책방향에대한많은제안들이쏟아지고있다. 북한문제, 한미동맹, 중국관계, 대일관계를어떻게풀어야한다는제안들은차고넘친다. 이와중에유령과같은존재가있다. 아세안과동아시아지역협력이다. 누구도새정부가아세안, 동아시아지역협력, 그리고더나아가지역국가와관계를어떻게풀어나갈지제안하는사람이없다. 사실이번대통령선거후보들의외교안보공약에서도지역협력이나아세안이언급된적은거의없다. 문재인대통령의공약집에아세안과인도가한번언급되었을뿐이다. 한국외교와안보정책에서북한문제, 미국, 중국, 일본이늘우선순위를차지해온것은어쩌면당연하다. 이는당장위협에관한문제이고, 현안을풀어가는데가장중요한사안이기때문이다. 동남아 / 아세안을한반도, 주변 4 강수준으로이야기를하자고하면한가한소리라는핀잔을듣기쉽다. 물론동남아, 아세안이북한문제나 4 강외교만큼중요하지않을수있다. 그러나이점은반드시언급되어야한다. 4 강못지않게아세안과한국의현실적경제, 사회문화관계는밀접하다. 한-아세안무역은한-미, 한-일무역을앞선다. 한국의대일본투자보다대아세안투자가더많다. 동남아에서한류는지속적으로성장중이다. - 1 -
현실적관계보다못지않게미래의문제도중요하다. 현실이어렵다고현실에만매몰되어있다면미래를바라볼수도, 대비할수도없다. 매일현안만따라다니다정작다가오는미래에대비를못하고후일더큰대가를치러야할수도있다. 한국외교와안보정책에있어서아세안과동남아는일부현실의문제이기도하고더나아가어떻게미래를맞이하고번영을이루어낼것인가라는미래의문제이기도하다. 보다구체적으로문재인정부는동남아와경제, 사회문화협력을심화시키는동시에아직취약한정치, 안보협력을강화해야한다. 그출발점은한-아세안안보협의체가별도의전략및안보협의체로분리되고상호안보관심사, 지역의전략적환경, 그리고비전통안보문제를논의하는자리로거듭나야한다. 또한동남아를우리안보문제해결의도구로보는시각을벗어나야한다. 물론이를위해서아세안대표부강화등외교부차원의제도적역량, 지역연구와기능분야연구를유기적으로연계하는지적역량강화, 국내동남아이미지개선및동남아내한국학진흥등동남아정책관련공간의확장등내적역량강화도반드시병행되어야한다. 새로탄생한문재인정부는아세안외교에보다적극적으로자세로대처해대한민국의미래를준비하는외교를펼친정부로기억되기를바란다. 왜아세안인가? 한국입장에서아세안의중요성은미국, 중국, 일본등우리외교의 4 강이라불리는 국가들과견주어결코뒤지지않는다. 오히려몇몇분야에서는 4 강보다한국의이익에는 더중요한지역이아세안이다. 다만막연히 4 강이한국외교에가장중요하다는 과거로부터내려오는편중된시각때문에아세안의현실적중요성이인식되지않을 뿐이다. 아세안은한국의제 2 의무역상대지역이다. 중국에이어 2 위고, 일본, 미국, EU 보다 한국의무역에중요하다. 단순무역규모만아니라무역흑자라는측면에서도마찬가지다. - 2 -
2015 년기준한국은아세안과무역에서약 300 억달러의흑자를냈다. 이는중국 (468 억 ) 에이어두번째로큰흑자다. EU, 일본과무역에서한국은적자를보고있다. 300 억달러의흑자는아세안, 중국, EU, 일본, 미국을제외한나머지모든국가와무역에서한국이내고있는흑자인 170 억달러의두배규모나된다. 한국의대아세안투자를봐도마찬가지다. 2011 년부터 2015 년까지한국의해외직접투자 1~3 위국가는중국, 미국, 아세안이돌아가면서차지하고있다. 2011 년, 2012 년, 2015 년총투자액기준으로아세안은한국의제 2 위투자대상지역이다. 아세안에대한투자가중국에대한투자를앞지른해이다. 1 한국이연간국제사회에공여하는공적개발원조 (Official Development Assistance, ODA) 에서가장많은부분을가져가는지역도아세안지역이다. 한국의공적개발원조에서 약 20~25% 에달하는부분이아세안의 5~6 공적개발원조를공여하는국가가전세계 100 개개발도상국에집중된다. 한국이 개국가가넘는상황에서아세안 5~6 개국이한국공적원조의 25% 를차지하는것이다. 2014 년기준아세안국가국민의해외관광목적지를보면호주, 일본, 미국보다한국이많다. 연간 180 만명의아세안국가국민이한국을찾는다. 연간약 600 만명의한국인이관광목적으로동남아를방문하는데, 이는일본, 호주, 미국, 영국, 인도등국가보다많고중국에뒤질뿐이다. 아세안지역에거주하는한국인은약 30 만정도로인데, 같은숫자의동남아인이한국에거주한다. 국적별로한국에거주하는동남아인은미국, 일본인보다많다. 현실이어려워도미래를위한대비는해야한다. 외교안보정책에서도마찬가지다. 북한문제와 4 강외교는한국의현재안보, 외교문제를좌우한다. 가장큰안보위협인북한문제를다루기위해 4 강외교는가장중요한문제이고가장많은외교적자원이투입되는것이맞다. 그러나현안과지금당장의위협에매몰되어미래를대비하는외교를하지않을경우후일더큰어려움을겪을수있다. 한국이가진국력과외교력은지금당장눈앞의일만감당하기에도어려운정도는아니다. 현안문제를다루면서도미래를대비하는데눈을돌릴수있는정도의역량은충분하다. - 3 -
아세안은이지역에서가장오래되었고가장많은경험을축적한지역협력체이다. 이를바탕으로아세안중심성 (ASEAN Centrality) 을주장한다. 지역의모든다자협력아키텍처에서아세안을핵심에놓아야한다는주장이다. 아세안은여기서멈추지않고아세안공동체 (ASEAN Community) 건설의방향으로나아가고있다. 정치안보, 경제, 사회문화공동체라는세가지방향에서동남아국가를하나의공동체로묶는작업이다. 이미아세안정상들은 2015 년아세안공동체를선언했다. 아세안경제공동체가세부문중가장앞서있다. 아세안경제공동체의탄생은인구 6 억, 총 GDP 3 조달러의단일시장탄생을의미한다. 단일시장으로세계 3 위에해당한다. 정치안보공동체와사회문화공동체의잠재력을제외하고단순하게아세안경제공동체만으로도세계의주목을끌고있는지역이아세안이다. 한국이이런아세안공동체의부상에어떻게대응하는가는향후한국경제의활로모색에매우중요한질문이다. < 지역다자협력에구현된아세안중심성 > 2-4 -
아세안 / 동남아와전략적동반자관계심화를위해 이렇게중요한동남아 / 아세안에대한신정부의구체적정책방향은어떻게설정되어야하나? 동남아, 아세안과우리의협력방향은크게정치안보, 경제, 사회문화부문으로나뉜다. 이미경제와사회문화부문에서는외형적으로협력이크게성장했다. 이부문에서는내실화가화두라고할수있다. 신정부에서동남아, 아세안방면에대해서보다역점을두어야하는부분은정치, 안보협력이다. 경제와사회문화협력은일단물꼬가트이면민간부문에서협력을주도하게되어있다. 이후정부는조력자로참여한다. 반면정치안보협력은처음부터끝까지정부의일이다. 정부가명확한방향성을가지고끌고가지않으면정치안보협력은어렵다. 긍정적이고미래지향적동남아, 아세안과정치안보협력은지난두번의정부를거치면서거의방치되어있었다. 이의복원이필요하다. 대동남아외교청사진을먼저제시해야 가장먼저해야할일은이번정부에서한국이동남아와아세안에어떻게접근할지에관한포괄적청사진혹은방향성을제시하는일이다. 문재인대통령취임후아세안특사파견은동남아국가들에게일단문재인정부가지난정부와다르게동남아에보다적극적정책을편다는첫인상을주기에적절한조치였다. 이런조치이후빠른시일내에대동남아 / 아세안청사진이나와야할것이다. 물론구체적내용을담고있으면좋지만, 구체적내용은아니더라도대아세안외교의철학적배경을간단히담은캐치프레이즈형태로한국이동남아, 아세안을중시하는방향으로크게선회한다는신호를주고동남아국가들의관심을지속적으로유지하는것이필요하다. 과거한 - 아세안관계의발전과현단계를고려해문재인정부의한 - 아세안관계는 한 - 아세안관계 3.0 정도로부를수있다. 1 단계가냉전체제하에서만들어진관계이며, 2 단계가각자자신의이익을위해관계를발전시킨것이라면제 3 단계는한 - 아세안 - 5 -
관계가상호이익과지역전체공동의이익을추구하는파트너십으로발전해야한다는것이다. 한-아세안관계 3.0 을구성하는세가지요소는 1) 한국외교의제 5 강으로자리잡은아세안, 2) 상호이익을기반으로나아가지역공동번영을이끄는파트너십, 3) 상화안보문제협력과해결을통해지역평화를견인하는파트너십으로구성된다. 이런새로운방향성의파트너십은한-아세안관계가양자의이익만아니라지역의이익과평화문제까지협력의범위에넣는큰그림을목표로한다. < 한 - 아세안 3.0 시대 3 대항목 > 아세안 No. 5 미, 일, 중, 러에이은제 5 대 협력파트너, 아세안 상호이익을넘어지역번영을 이끄는협력파트너 번영의 파트너 평화의 파트너 개별안보만아니라지역평화를 추구하는협력파트너 사회문화와경제협력관련해서는이미많은일들이진행되고있으며사적부문에서활발하게움직이고있다. 정부는이런지역화 (regionalization) 의추세를어떻게이를촉진할것인가를고민해야한다. 경제협력외형성장은이미모멘텀이있으니이제어떻게경제협력을내실화할것인가고민할시점이다. 10 주년을맞은한-아세안 FTA 의활용률을높이는방안, 아세안내에서베트남, 싱가포르, 말레이시아에집중된무역관계의다변화도과제이다. 아울러단순히한국이동남아에서경제적이익을얻는다는중상주의적시각을넘어서우리의경제이익과동남아국가의성장을어떻게선순환적관계로만들지고민해야한다. 동남아국가들이우려하고있는중진국함정 (middle income trap) 극복이란과제를동반성장이란명제로풀어가는협력방향설정이필요하다. - 6 -
사회문화부문에있어서는사적부문, 특히한-아세안센터의활발한활동으로큰진전을보았다. 곧문을열아세안문화원은이런한-아세안사회문화협력에새로운전기를제공할것이다. 초기한국의문화, 특히한국의문화상품이어떻게동남아에진출할것인가가화두였던시기를지나이제어떻게양방향사회문화교류를구현할것인가를고민하는단계로한-아세안사회문화협력은발전했다. 신정부하에서사회문화협력은여기서한단계더진전을해야한다. 향후 5~10 년간한-아세안사회문화협력은단순문화교류를넘어서양자간사회적이해와시민사회간협력으로나가야한다. 시민사회간활발한협력을통해서아래로부터공통의고민을함께풀어가는방향을모색해야한다. 또다문화사회로이미진입한한국은이미다문화사회경험이많이축적되어있는동남아국가들의사회정책, 문화로부터배울점이많다. 한국이아세안으로부터배우는사회문화협력이필요하다. 정치안보협력, 접근방법과시각이중요 동남아, 아세안과정치안보협력분야에는많은과제들이남아있다. 다른분야에비해정치안보협력은아직만족할수준이아니다. 문재인정부의대동남아정책은아직명확하지않지만공약에서한가지힌트는볼수있다. 대선공약에따르면동북아더하기책임공동체구축과번영공간확대라는방향성아래 아세안과인도와의외교를주변 4 강과유사한수준의경제적, 정치적, 전략적수준으로격상 을목표로하고있다. 3 아세안을 4 강외교와같은수준으로끌어올린다는방향은아세안국가로부터큰환영을받을만하다. 그러나이를 동북아더하기 혹은동북아플러스라는틀로묶는것은재고가필요하다. 정치안보협력에있어한국과아세안은서로를 2 차적대상 (second tier countries) 으로간주한다. 한국에게 1 차적외교관심사는한반도와주변 4 강이다. 아세안도일차적관심사는아세안문제와미국, 중국이라는강대국이고한국은 2 차적관심대상인것이현실이다. 이런인식의지속은정치안보협력을방해한다. 동북아더하기 에나타난대 - 7 -
아세안인식은동북아문제를해결하기위한도구로아세안국가를본다는신호를줄수있다. 동북아문제와북한문제를해결하기위해아세안을적극적행위자로끌어들이는것은매우바람직하지만거기에그쳐서는안된다. 아세안을동북아, 북한문제해결을위한행위자로끌어들이는동시에한국도아세안과아태지역의보다넓은안보문제해결을위한적극적행위자가되겠다는상호호혜적정책방향이필요하다. 동북아평화협력구상등동북아문제를다루는지난정부의구상에서아세안은주변적위치에있었다. 우리의입장을아세안에설명하고지지를확보하기위해노력했지만동평구안에서아세안은발언권없는관찰자에불과했다. 아세안을동북아, 북한문제해결과관리의일정한지분을가진동등한행위자로포함하지않는다면아세안의적극적지지를얻어내기힘들다. 반면한국은북한문제에동남아국가들이관심을두지않는다고불평하면서도남중국해문제나여타동남아국가들이가진안보문제에큰관심을나타내지않았다. 우리의전략적이익을고려해의도적으로모호한태도를취하거나명확한입장을밝히지않았다. 이런기회주의적인태도로는동남아국가와안보협력을발전시키기어렵다. 한국이먼저손내미는정치안보협력 이런한계들을감안해문재인정부의동남아정치안보협력은다음의사항을염두에두어야한다. 우선 동북아더하기 로동남아국가들을북한문제를포함한동북아지역국제관계에중요행위자로포함하는동시에별도로동남아방면에대한한국의정치안보협력구상을내놓아야한다. 두번째로동남아국가들이전통적으로가지는안보협력에대한소극적태도를감안해한국이보다적극적이고주도적으로동남아국가들에게다가가야한다. 세번째로동남아, 아세안과정치안보협력강화를위해한국이가진소프트파워를활용해야한다. 이미경제, 사회문화협력, 그리고한류등으로만들어진한국의이미지를적극활용해동남아국가에먼저정치안보협력의손을내밀필요가있다. - 8 -
한국과아세안사이에는이미안보대화가 2013 년부터설치되어운영되고있는데, 아직까지한-아세안대화라는전반적협력을다루는회의의일부로남아있다. 4 이안보대화를한-아세안대화와분리하여별도의상호안보관심사 ( 예를들면북한문제와남중국해 ) 를논의하고지역전략문제에대한생각 ( 예를들면강대국갈등과압력에대한대처 ) 을공유하고비전통안보협력을내실화하는방향으로발전시킬필요가있다. 이부분은안보협력에있어한-아세안거리를좁히는데대단히중요하다. 상호안보문제에관심을두지않는이유는서로안보관심사에대한무지에서출발한다. 한국은동남아의안보관심사를모르고, 동남아는북한문제에대해잘알지못한다. 상호안보관심사에대한논의는이런차원에서매우중요하다. 아세안과비전통안보부문협력에서도새로운방향설정이필요하다. 지금까지의비전통안보협력은한국이동남아에시혜를주는접근법이었다. 이제동남아국가와함께어떻게지역비전통안보문제를해결할것인가라는방향설정이필요하다. 동남아국가들의역량을존중하고한국과아세안의시민사회참여를활성화해공동의노력으로문제해결에다가가도록해야한다. 과거처럼시혜성의비전통안보협력은지속가능하지않으며문제해결에있어서도결코효과적이지않다. 싱가포르, 말레이시아, 태국등보다경제적으로성장하고능력을갖춘국가들과공동으로동남아혹은아태지역의비전통안보문제해결을위해동등한협력을전개해야한다. 북한문제해결에동남아국가를참여시키는방법도달라져야한다. 아세안과동남아국가들은남북관계가회복되었을경우보다북한문제에관심을보이고건설적역할을하려한다. 북한을압박하는주문을한국이할경우이를매우불편하게받아들인다. 반면남북사이에동남아국가가중재등일정한역할을하는것을매우환영한다. 실제로인도네시아등은남북사이대화의물꼬를터보겠다는제안을한국정부에자주했었다. 아세안안보포럼 (ASEAN Regional Forum, ARF) 도늘남북대화및타협의장으로 ARF 를적극적으로활용하라는메시지를우리정부에보내곤했다. 5 북한문제에대한동남아국가의공헌은이런방향에서가능하다. - 9 -
마지막으로한-아세안간외교관계에서신정부는두개의중요한해를앞두고있다. 먼저 2019 년, 즉신정부출범 3 년차에한-아세안대화관계수립 30 주년이도래한다. 한국과아세안이공식관계를맺은지 30 년이다. 이미 20 년, 25 년을기념하는한- 아세안특별정상회의가열린바있다. 30 주년을어떻게한-아세안관계도약의전환점으로만들것인지지금부터챙겨야할것이다. 또다른하나는문재인정부 4 년차에해당하는 2020 년으로이해는한국과아세안이동맹을제외한가장높은협력단계인전략적동반자관계를형성한지 10 주년되는해이다. 지금까지한-아세안협력관계를돌아보고향후 10 년을어떻게만들어갈지고민해야하는시점이고이를계기로 post-2020 한- 아세안전략적동반자관계 Action Plan 을준비해야한다. 상대적으로주요이벤트가없고신정부 2 년차인 2018 년에는아세안 +3, EAS 가열리는싱가포르및주변국순방도고려해볼만하다. < 연도별주요한 - 아세안, 동아시아지역협력고려사안 > 연도주요이슈 2017 - 한-아세안문화교류의해, 한-아세안 FTA 10 주년 - 아세안 +3 협력 10 주년, 아세안창설 50 주년 - 아세안 +3, EAS 정상회의 ( 필리핀 ) 2018 - 아세안 +3, EAS 정상회의 ( 싱가포르 ) 2019 - 한-아세안대화관계수립 30 주년, 한-아세안센터설립 10 주년 - 아세안 +3, EAS 정상회의 2020 - 한-아세안전략적동반자관계수립 10 년 - 아세안 +3, EAS 정상회의 2021 - 아세안 +3, EAS 정상회의 - 10 -
미래지향적외교를위한역량강화 앞서언급한미래지향적외교를위한동남아및아세안외교를강화하기위해우리스스로구체적역량강화가필요하다. 크게세가지주제즉, 외교역량및인프라강화, 아세안외교를뒷받침할수있는지적역량강화, 그리고동남아관련정책공간확대에주안점을두어야할것이다. 외교역량및인프라강화를위해서당연히지난 10 여년간지속되어온외교부내아세안, 동남아, 지역협력담당부서의인적, 물적보강이지속되어야한다. 수많은협력과교류가이루어지고있음에도불구하고일부동남아지역한국공관은이를감당하기에턱없이작은규모이다. 나아가아세안대표부가한-아세안및동아시아지역협력을총괄, 조정하는기능을맡도록해야한다. 동아시아지역협력의다양한제도와회의들이현실적으로아세안을중심으로이루어지기때문에아세안문제를다루는아세안대표부가전반적흐름을가장잘파악할수있다. 또한한국과아세안사이에일어나고있는다양한협력사업들을총괄적으로파악하고조율할수있는컨트롤타워의필요성도있다. 정치-안보, 경제, 사회문화각분야에걸쳐중앙부처는물론이고지방자치단체및민간기관의다양한협력사업들이일어나고있다. 한-아세안간협력사업들이많아지면서덩달아중복투자의문제도나타난다. 중복투자는우리입장에서는자원의낭비이고협력의효율을떨어뜨린다. 상대방입장에서는협력사업중복에따른피로감도일어날수있다. 두번째로우리의지적역량강화가필요하다. 많이성장하기는했지만아직한국내동남아, 아세안연구자는주변국가들에비해서크게모자란다. 아세안, 동남아지역연구자의보다적극적육성이필요하다. 4 강과한반도외여타지역에관한연구는시장논리에만맡겨놓을수는없고국가의역할이필요하다. 기존연구자들의효과적활용도필요하다. 현재한-아세안협력을보면지역전문성과기능전문성이모두필요한데, 여기에심각한단절이보인다. 예를들어한-아세안간비전통, 인간안보관련협력은지역전문가와기능분야전문가의유기적협조와참여가필요하다. 어느한쪽만으로 - 11 -
충분한협력의효과를낼수없다. 그러나현실은기능협력전문가들이참여하는곳에는 지역전문가가없고, 지역전문가가참여하는곳에는기능분야전문가들이없다. 이들사이 효과적의사소통과협력이필요하다. 세번째로동남아관련정책공간의확대는다양한분야들을포괄한다. 맨먼저국내의아세안, 동남아에대한인식교정이필요하다. 현실적으로정치, 안보, 경제, 사회문화분야에서동남아와한국의연계성은일반인들의상상을뛰어넘는다. 그러나우리국민들의동남아에대한인식은아직이에미치지못한다. 일반인들사이동남아는덥고가난한나라, 우리의도움이필요한나라, 값싼여행지라는이미지를벗어나지못한다. 정부가아무리의지를가지고한-아세안관계를발전시키고자해도이런국민들의인식이존재한다면정부의정책의지가국민들의지지를받기어렵고정책적탄력을받기어렵다. 한국정부의노력, 그리고동남아국가와한국내동남아국가대사관들의자국이미지개선노력이필요하다. 한국정부나외교부도동남아국가대사관들이한국에서자신의국가이미지개선을위한공공외교의장을적극마련해줄필요가있다. 한-아세안관계발전을위해동남아내한국학의진흥이필요하다. 이미한류등에힘입어한국어교육은많이확산된편이다. 이제업그레이드가필요하다. 한국의정치, 경제, 외교, 안보문제에대한전문가들이동남아에서배출되어야동남아내한국학진흥이지속될수있다. 동남아내한국학에대한지원은이런분야에더큰자원을투입해야한다. 기존에존재하는소수의동남아국가출신한국전문가들에대한배려도필요하다. 이들을한국학계에많이노출시키고자국에서도보다적극적이고전문적으로활동할수있는기반을제공할필요가있다. 마지막으로한국내동남아출신결혼이주민의적극적활용도기대해볼수있다. 단순히유치원, 초등학교에서자국문화에대해서일회성수업을하는것을넘어서일정자격을갖춘동남아출신이민자들을좀더넓은공간으로끌어내야할것이다. 가장높은수준으로는한국의대동남아정책, 특히사회문화정책에대해일정한자문을하는자문단을구성하는것도좋은방법일수있다. - 12 -
1 ASEAN-Korea Centre. 2016. 2016 ASEAN & Korea in Figure 통계를바탕으로재구성. 2 Earnest Z. Bower. 2010. A New Paradigm for APEC? cogitasia. August 3. 3 더불어민주당. 2017. 제 19 대대통령더불어민주당정책공약집, 나라를나라답게. pp. 234-235. 4 Lee Jaehyon. 2015. 25 Years of ASEAN-Korea Relations and Beyond: From a Slow Start to a Solid Partnership in Lee Choong Lyon, Hong Seok-Joon and Youn Dae-yeong eds. ASEAN-Korea Relations: Twenty-five Years of Partnership and Friendship. Nulmin Publishing: Seoul. Pp. 211-213. 5 Rodolfo C. Severino. 2009. The ASEAN Regional Forum. Institute of Southeast Asian Studies: Singapore. pp. 25-27; 18th ARF Chairman s Statement. 23 July 2010. - 13 -