연구진 < 연구책임자 > 대외경제정책연구원연구위원권율 < 연구진 > 대외경제정책연구원 부연구위원 곽성일 대외경제정책연구원 전문연구원 정지선 대외경제정책연구원 연구원 이주영 대외경제정책연구원 연구원 유애라 대외경제정책연구원 연구원 이민영 대외경제정책연구원 연구원 이성희

<ODA 예비타당성조사최종보고 > 대외보안 ODA 예비타당성제도연구 2014.7

연구진 < 연구책임자 > 대외경제정책연구원연구위원권율 < 연구진 > 대외경제정책연구원 부연구위원 곽성일 대외경제정책연구원 전문연구원 정지선 대외경제정책연구원 연구원 이주영 대외경제정책연구원 연구원 유애라 대외경제정책연구원 연구원 이민영 대외경제정책연구원 연구원 이성희 < 연구보조원 > 대외경제정책연구원연구인턴이규현

목차 [ 보고서요약 ] Ⅰ. 서론 1 1. 연구배경 1 2. 연구목적 2 3. 연구방법및구성 4 Ⅱ. 한국의예비타당성제도운용현황 6 1. 추진배경 6 2. 국내예비타당성조사제도개요 8 가. 재정사업예비타당성조사 9 나. 공공기관예비타당성조사 13 다. 국제행사예비타당성조사 16 3. 한국의예비타당성조사운용현황비교 20 가. 추진체계 20 나. 담당기관 22 다. 조사대상및선정기준 23 라. 조사항목및범위 26 4. 예타조사의추진성과와과제 32 가. 국내예타조사제도평가 32 나. 추진성과및문제점 34 다. 정책적시사점 41 Ⅲ. 국제사회의사전조사추진현황 47 1. 추진배경 47 2. 주요국의사업추진절차와운용사례 48 가. 영국 DFID 48-1 -

나. 일본 JICA 61 다. 덴마크 DANIDA 73 3. 국제개발은행 (MDB) 의사업추진절차와운용사례 89 가. 세계은행 89 나.ADB 104 4. 해외사례비교분석 119 가. 추진체계 119 나. 국별프로그래밍및성과관리 123 다. 조사주체및수원국참여 124 라. 조사대상및범위 125 마. 유형별비교분석 130 5. 우리나라사전조사추진현황및개선과제 132 가.KOICA 132 나.EDCF 134 다. 개선과제 136 Ⅳ. 예타조사시범사업분석및정책과제 139 1. 시범사업의조사결과비교 139 2. 시범사업의효과성분석 147 가. 당초기대효과달성여부 147 나. 기존절차와중복여부 152 다. 수원국제도와적합성여부 159 3. 운용및개선과제 163 가. 추진체계개선 163 나. 예산배분및추진방식 165 다. 조사목적및범위 166 V. 적정제도및운영방안 170 1. 기본방향 170 가. 국가재정운용의효율성강화 170 나. 원조효과성및성과관리제고 171 다.ODA 의통합적추진제제및연계성강화 172 2. 적용대상및선정기준 173-2 -

가. 사업대상및유형 173 나. 사업선정기준 175 3. 사업추진체계 191 가. 국가협력전략과사업발굴 192 나. 사업선정및심사 193 4. 정책과제 201 참고문헌 205 부록 212-3 -

표목차 표 1-1. 연구범위및내용 5 표 2-1. 한국과주요선진국의사전타당성조사현황비교 7 표 2-2. 재정사업예산통제제도 8 표 2-3.KDI 예비타당성조사기관지정및설립연혁 10 표 2-4. 공공기관해외투자예비타당성조사기관지정배경및연혁 14 표 2-5. 공공기관사업과재정사업예비타당성조사의차이점 16 표 2-6. 국제행사의유치 개최등에관한규정의개정내용 17 표 2-7.KDI 공공투자관리센터주요연혁과조사범위변화 28 표 2-8. 국내예비타당성조사제도의항목비교 33 표 2-9. 재정사업예비타당성조사부문별 연도별종합적타당성확보율 35 표 2-10. 공공기관예비타당성조사부문별 연도별타당성분석결과 36 표 2-11.KIEP 국제행사타당성조사신청건수 37 표 2-12. 총사업대비예비타당성조사대상사업과제외사업비율 40 표 3-1.DFID 사업규모별제안서승인주체및단계 55 표 3-2.DFID 제안서사례 58 표 3-3. 일본 JICA 개발조사추진절차별수행업무 66 표 3-4. 원조형태별사전평가 73 표 3-5. 위험요인 84 표 3-6. 사업설계최종승인및예산승인에필요한문서 88 표 3-7. 세계은행의확인출장주요활동 94 표 3-8. 사업기초보고서 (PID) 목차예 95 표 3-9. 사업준비단계에서수원국, 세계은행역할 99 표 3-10. 사업심사추진여부결정위한체크리스트 101 표 3-11.WB 사업준비단계사례 103 표 3-12.ADB 의 PPTA 승인주체 112 표 3-13. 주요공여기관별사전조사비교분석 127 표 4-1. 제1차년도예비타당성조사시범사업개요 139 표 4-2. 제2차년도예비타당성조사시범사업개요 140 표 4-3. 예비타당성조사와타당성조사비교 148 표 4-4.ODA 예비타당성조사시범사업사업시행기간 164

표 4-5. 국별사전조사주요조사항목비교 168 표 5-1. 사업규모 1,000 만달러이상프로젝트 (KOICA) 175 표 5-2.2010 년 DAC 회원국의프로젝트형양자무상원조신규사업추이 179 표 5-3.2012 년 DAC 회원국의프로젝트형양자무상원조신규사업추이 182 표 5-4.2010 년 DAC 회원국의프로젝트형양자유상 (loan) 원조신규사업추이 186 표 5-5.2012 년 DAC 회원국의프로젝트형양자유상 (loan) 원조신규사업추이 186 표 5-6.PCP 및 F/S 의개선사항 193 표 5-7.KOICA 전략-발굴-형성단계별현행조사목차및개선사항 197 표 5-8. 사업추진체계별장단점비교 199 표 5-9.KOICA 와 EDCF 의사업발굴절차와제약요인 201-5 -

그림목차 그림 2-1.KDI 예비타당성조사추진체계 11 그림 2-2. 국제행사타당성조사추진체계 19 그림 2-3. 재정사업예비타당성조사의주요조사항목 27 그림 2-4. 공공기관사업예비타당성조사평가흐름도 29 그림 2-5. 국제행사예비타당성조사의주요조사항목 31 그림 3-1. 영국 ODA 주요주체및예산결정체계 50 그림 3-2. 영국 DFID 사업추진절차 51 그림 3-3.DFID 의 VfM 제고 3E 프레임워크 53 그림 3-4. 일본 ODA 사업추진절차 62 그림 3-5. 일본총 ODA 및기술협력규모변화 :1997~2013 년 63 그림 3-6. 일본의형태별기술협력규모및비중 64 그림 3-7. 지역별개발조사기술협력건수 (2009~11 년 ) 64 그림 3-8. 일본 ODA 지원방식구조 : 개발조사, 사전조사 65 그림 3-9.JICA 의사업운영절차 : 사전조사 ( 협력준비조사 ) 도입 68 그림 3-10. 일본사업성과관리주기및단계별평가 72 그림 3-11. 덴마크사업지원절차 75 그림 3-12. 국별프로그램구성요소 78 그림 3-13.DANIDA 국별프로그램결과프레임워크 79 그림 3-14.DANIDA 국별및기타프로그램에대한결과프레임워크구성요소 82 그림 3-15. 카테고리별위험-코펜하겐서클 (CopenhagenCircles) 83 그림 3-16. 세계은행의사업추진절차 90 그림 3-17.CAS 성과관리매트릭스예 ( 방글라데시 2011-14CAS) 92 그림 3-18. 세계은행사업확인및준비절차 93 그림 3-19.ADB 사업추진절차 105 그림 3-20.ADB 국별전략수립및승인절차 106 그림 3-21.ADB 사업개요서 (conceptpaper) 목차 108 그림 3-22.ADB 승인요청서 (RRP) 목차예 109 그림 3-23.ADB 차관확인-준비-승인-협약절차 110 그림 3-24. 사업준비단계의 PPTA 개요 111

그림 3-25.ADB 필리핀국도개선사업 PPTA 컨설턴트고용계획사례 113 그림 3-26.PPTA 결과보고서 (TACR) 목차예 115 그림 3-27. 예비타당성조사의변화 -심층적사전조사개념도 123 그림 4-1. 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업기초환경조사분석결과 155 그림 4-2. 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터기초환경조사분석결과 156 그림 4-3. 베트남남딩성팅롱교량건설사업기초환경조사분석결과 157 그림 4-4. 방글라데시송전망개발사업기초환경조사분석결과 158 그림 4-5.2012 년도시범사업예타추진체계 163 그림 5-1. 사업의유형분류 173-7 -

부록 부록 1.DFID 르완다 GPRG 예산지원제안서목차 211 부록 2.DFID 르완다 GPRG 일반예산지원의변화이론 (theoryofchange) 구조도 212 부록 3.DFID 제안서경제적타당성부록사례 : 르완다빈곤퇴치예산지원 213 부록 4. 일본무상원조주체별사업추진절차 215 부록 5. 협력준비조사시행세칙 216 부록 6-1.JICA 사업사전평가표 ( 기술협력 ) 218 부록 6-2.JICA 사업사전평가표 ( 무상원조 ) 218 부록 6-3. 사업사전평가표 ( 유상원조 ) 220 부록 7.ADB 사업준비및승인단계에서작성되는문서목록 221 부록 8.ADB 사업준비단계의환경 / 사회영향평가 (safeguard) 고려 222 부록 9.ADB 의컨설턴트입찰방식 224 부록 10. 세계은행차관유형 225 부록 11. 세계은행의컨설턴트선발지침 226 부록 12. 국가연구개발사업의예비타당성조사 227 부록 13. 국제행사의유치 개최등에관한규정 ( 전문 ) 229 부록 14. 공공기관해외사업예비타당성조사의세부조사항목 251 부록 15. 국제행사예비타당성조사의세부조사항목 252 부록 16. 국제행사타당성조사주요목차및내용 253 부록 17.2013 년도공공기관지정안 (295 개 ) 255-8 -

보고서요약 Ⅰ. 서론 연구배경 -11 차국제개발협력위원회에서 ODA 예비타당성조사를도입검토를결정하고, 국조실 ODA 예비타당성조사시행계획 ( 12.6.15) 확정 o2012 년시범사업으로유 무상 ODA 사업각 1건씩에대해 1차예비타당성조사를실시함. -제 16 차국제개발협력위원회 (13.8.23) 는추가 2개사업에대한예비타당성조사실시및예타제도연구추진의결 o국내예비타당성조사운용현황및국제사회의주요사례를비교 분석하여향후적정제도및운용방안을마련하고자함. - 이를통해 ODA 사업의원조효과성제고를위한예타제도도입의적정성및개선방향을 제시하고, 향후적용가능한추진방안과정책과제를도출하고자함. 연구목적 -ODA 효과성및예산운용의합리성제고를위해적정사업발굴및형성을위한제도개선방안마련 ooda 예산이지속적으로확대됨에따라예산집행을효율화하기위해국가협력전략 (CPS) 과연계된사업발굴시스템도입방안검토 -우리나라의국가차원개발협력정책과의부합성을제고하고, 국제사회기준에적절한사전조사의제도적개선방안을마련 o이를위해사업발굴및형성단계에서주요쟁점을검토하고실현가능한사업대안을검토할수있는추진방안연구 - 원조효과성제고와성관관리제고를위한품질강화절차로서사전조사를강화함으로써 - 9 -

현행사업조정방식개선방안검토 연구방법및구성 - 한국의예타조사운용현황과국제사회의사전조사제도를비교하여주요정책적시사점 도출 - 시범적으로추진한예타조사사업수행결과를분석하여예산의효율적활용이라는정 책목표와 ODA 특수성을고려한적정제도운용방안제시 Ⅱ. 한국의예비타당성제도운용현황 1. 추진배경 일반적으로재정사업은국민세금을기반으로추진되므로해외선진국에서도사전에타 당성을검토 국가별로실정에맞는사전타당성조사를도입하여시행하며, 국가별로예산제도와타당 성조사수행체계는상이 -( 우리나라 ) 상향식방식 (Botom-up) 을채택하여총사업비관리절차에따라재정당국주 관으로예비타당성조사를수행하여예산배정의근거를마련 -( 주요선진국 ) 총액배분방식 (Top-down) 을채택하여사전에개별사업의예산배정여부를 결정하지않으며, 주무부처 * 에서사전타당조사를자체적으로수행 2. 국내예비타당성조사제도개요및운용현황 1) 재정사업예비타당성조사 연혁및근거법령 - 국가재정법제 38 조에근거하며,1999 년에도입 o 기획재정부장관의뢰로 KDI 공공투자관리센터 * 총괄하에과제별로관련분야의전문 - 10 -

가들이참여하는조사팀구성 * 국가개발연구사업은 KISTEP 에서수행 조사대상및항목 -( 대상사업 ) 총사업비 500 억원이상이고, 국고지원규모가 300 억원이상인신규재정사업에대해 4개월동안수행 * o면제사업은법률로규정 * 예비타당성조사모두 4개월간수행하고있으나, 사업에따라조정가능 -( 조사항목 ) 경제성분석, 정책적분석, 지역균형발전분석에대한평가결과를종합적으로고려사업타당성도출 o정보화사업과국가연구개발사업의경우기술성분석포함 o사회적할인율 5.5% 사용 -( 조사결과환류 ) 조사통과사업과조사대상이아닌사업에대해재정여건과사업우선순 위등을고려하여단계적으로예산편성 2) 공공기관예비타당성조사 연혁및근거법령 - 공공기관의운영에관한법률 제50 조 1항 3호에의거, 공기업 준정부기관예산편성지침 에규정,2011 년에도입 o기획재정부장관의뢰로 KDI 공공투자관리센터총괄하에과제별로관련분야의전문가들참여 조사대상및항목 -( 대상사업 ) 공기업 준정부기관이추진하는총사업비 500 억원이상의대규모신규사업에 대해 4 개월동안수행 o 면제사업은 공기업 준정부기관예산편성지침 으로규정 -( 조사항목 ) 사업유형에관계없이공공성과수익성위주로타당성평가 - 11 -

o 공공성은경제적타당성과정책적타당성평가로구분하고, 수익성은재무성평가와 재무안정성평가로구분 o 사회적할인율 5.5%* 사용 3) 국제행사예비타당성조사 연혁및근거법령 - 기획재정부훈령인 국제행사의유치 개최등에관한규정 과동규정 11 조에따라마 련된 국제행사관리지침 에의거하며,2008 년에도입 o 기획재정부훈령에대외경제정책연구원 (KIEP) 이총괄 수행하는것으로명시 조사대상및항목 -( 대상사업 ) 총사업비 50 억원이상이며국고지원을 10 억원이상요청한국제행사에대 해 4 개월동안수행 o 면제사업은 국제행사관리지침 에규정 -( 조사항목 ) 경제성분석, 정책적분석에대한평가결과를종합적으로고려하여사업타당 성에대한최종결론을도출 o 사회적할인율 5.5% 사용 -( 조사결과환류 ) 조사결과타당성부족시사업추진중단및조사통과된사업에대해서 는사후평가를실시 3. 예타조사의추진성과와과제 1) 국내예비타당성조사추진성과 재정사업예비타당성조사 -1999 년제도도입이후 2012 년까지총 564 건이실시되어, 경제적타당성확보율 (B/C 1) 은 46.1% 수준 o 타당성있음으로판정된사업은 351 건으로총건수대비 62.2% 로절반을약간상회하 - 12 -

는수준 공공기관예비타당성조사 -2011 년제도도입이후 2012 년까지총 18 건이실시되어, 공공성 ( 경제적타당성 ) 확보 (B/C 1) 비율은약 50% 수준이며수익성 ( 재무적타당성 ) 확보비율은약 44% o 타당성있음으로판정된사업은 13 건으로총건수대비 72.2% 로절반을상회하는수준 국제행사예비타당성조사 -2008 년제도도입이후 2013 년까지총 98 건의심사신청이있었고, 연도별국제행사신청건수가추세적으로감소 o최종적인국제행사지원결정은조사보고서정보를기반으로국제행사심사위원회에서결정 2) 추진성과및개선과제 전반적추진성과및평가 -기획재정부가재정사업, 공공기관사업, 국제행사의예비타당성조사를주관하여예산의효율적집행추진 o예비타당성조사전담기관을통해조사함으로써조사의중립성 객관성 신뢰성확보및조사방법의전문성강화 - 예산협의과정에서사업부처와재정당국간정보비대칭성문제를완화하여레몬마켓의 형성차단 - 예산낭비방지및재정운영의효율성개선 o 불요불급한사업의추진에대한사전적방지로, 재정의효율적운영에기여 개선과제 - 면제사업선정명확화 o 현행면제기준이포괄적이며, 유권해석에따른사업면제가가능한점을보완하기위 - 13 -

해규정및기준개선필요 - 부처간사업중복또는조정강화 o 예비타당성조사를받기전까지유사사업을제안한부처간에업무협의를할수있는 사전논의절차필요 - 예비타당성조사결과를재검토하는장치마련필요 o 엄격한사후평가를통해예비타당성조사의질제고가능 3) 정책적시사점 ODA 예비타당성조사도입 -( 필요성 ) 대규모 ODA 에대한예타조사도입을통해국가재정운용의효율성강화도모 o 그러나현행법규상 ODA 사업에대한예타가명시적으로규정되어있지않고, KOICA, 수출입은행은기타공공기관으로서예타대상이아님. -ODA 사업의특성을고려한사전조사필요 ooda 사업은경제성보다는공공성측면에서중요한사업이며, 원조사업의효과성및품질관리중요 ooda 사업의프로젝트디자인에필요한다양한분야에걸친사전조사필요하며, 현재공공기관이해외사업에적용하는예비타당성조사와는구별돼야함. o국내사업보다위험요인이크고사업발굴과선정에거래비용이높고, 국가간협약 조약에따라사업타당성과관계없이추진해야하는사업존재 ooda 사업은한국정부와수원국정부간정보의비대칭성문제가국내사업보다더크게나타날가능성존재 o단순히경제성분석에만의존하지않고, 정책적 전략적 환경 / 사회적타당성및위험요인분석및성과관리중요 Ⅲ. 국제사회의사전조사추진현황 1. 추진배경 포괄적사전조사확대 - 14 -

-국제사회는기술 경제적타당성에위주의전통적의미의예타보다정책 사회 환경타당성등에대한포괄적사전조사중시 obc 분석결과가사업추진여부의유일한판단근거가아니며다양한측면을정성적으로검토하는추세 -( 공여국동향 )BC 분석위주의예타보다는원조효과성, 성과관리제고를위한품질강화 절차로서사전조사실시 2. 주요공여국및 MDB 운용사례 영국 DFID -( 체계 ) 국별예산편성후사업발굴 계획단계에서예타의개념을포괄하는성격의제안서 (businesscase) 작성 o이미예산이편성된성과목표달성을위한최적의지원방식을결정, 비용대비가치 (ValueForMoney) 제고수단 -( 대상 ) 내부사업추진절차의일환으로예산승인이필요한모든양자및다자사업을대상 으로의무적작성 o4000 만파운드이상대규모사업혹은쟁점사업은장관승인 -( 주체 )900 여명의분야별 주제별전문관및현지사무소지역전문성활용하여내부작성, 필요시컨설턴트활용 -( 조사항목 ) 경제성뿐아니라정책타당성, 사회 / 환경파급효과, 조달, 재정, 성과관리계 획에대한포괄적검토 일본 JICA -( 체계 ) 사업확인 발굴단계에기존예타를포함하는준비조사를실시하고예산승인후 사전평가를별도실시 o 사업추진여부결정보다는실행계획수립과품질관리를위한심층조사성격 - 15 -

-( 대상 ) 정책대화로발굴된후보사업중 JICA 가외무성과협의하여준비조사대상사업 선정, 사전평가는모든사업을대상으로하되 2 억엔이상은상세평가 -( 주체 ) 준비조사는외부컨설턴트, 사전평가는 JICA 자체적으로실시 -( 조사항목 ) 정책타당성, 기술 / 경제타당성, 사회 / 환경파급효과, 환경영향평가등포괄적 검토 덴마크 -( 체계 ) 프로젝트지원보다분야별지원, 예산지원이활발해사업확인및준비단계에서 부문분석, 예산지원원칙분석등다양한심층조사실시 -( 대상 ) 예산승인이필요한모든양자및다자사업 623 만달러이상은외부무상원조위원회승인 -( 주체 ) 담당부서내부인력이시행하되분야별 / 지역별전문가적극활용 -( 조사항목 ) 정책타당성, 부문별분석, 이해관계자및위험분석, 인권 / 젠더 / 기후변화 / 역 량개발, 성과관리방안, 파트너십등포괄적검토 ADB -( 체계 ) 수원국차원에서예타및 FS 를실시하거나 ADB 컨설턴트가프로젝트준비기술협력 (PPTA) 일환으로실시 PPTA 는수원국기실시예타, 타당성조사를수정 / 보완하도록지원하거나부재한경우새로실시하는개념 -( 대상 )FactFindingMission 이후포괄적측면고려하여대상사업결정 150 만달러이하부총재승인,150 만달러이상이사회승인 -( 주체 ) 수원국혹은외부컨설턴트가주도하고 ADB 지원은조정및취합, 관리역할 -( 조사항목 ) 정책타당성, 경제성분석, 사회 / 환경영향, 위험요소분석, 성과관리방안포 - 16 -

괄적검토 세계은행 -( 체계 ) 수원국의예타시행에대해기술협력, 자문을제공하거나외부컨설턴트를활용 하여예타실시및수원국역량개발지원 -( 대상 ) 모든사업을대상으로하되사업성격에따라조사항목및수준차이 -( 주체 ) 수원국과외부컨설턴트가실시하고세계은행직원은조정, 취합및관리역할 -( 조사항목 ) 정책타당성, 경제성분석, 사회 / 환경영향, 위험요소분석, 성과관리방안포 괄적검토 3. 해외사례비교분석 국별프로그래밍및성과관리 -( 국별접근 ) 국별전략을바탕으로중기예산배분후개별사업발굴및체계적사전조사 실시 -( 성과관리 ) 효과성제고를위한품질강화절차로서심층적사전조사및분석실시 obc 분석결과가사업추진여부의유일한판단근거가아니며, 다양한요소를포괄적 으로검토하여정성적판단 조사주체 -( 현지사무소중심 ) 영국, 덴마크등내부절차일환으로추진하는경우현지사무소의지 역전문성및네트워크, 분야 / 주제별풍부한전문인력활용 -( 외부전문가활용 ) 외부컨설턴트를활용하는일본,ADB,WB 의경우주제별로심화된사전조사및분석작업을실시 o정책협의및현지조사를통해정리된내용만포함하는것이아니라, 외부전문가통해빈곤, 환경, 경제, 재정, 이해관계자, 성과관리에대한심층분석병행 - 17 -

조사범위 -( 포괄적검토 ) 전통적의미의경제성분석뿐아니라정책 / 환경 / 사회 / 위험요소 / 성과관 리등다양한측면의타당성을분석, 검토하여사업추진근거및성과관리수단으로활 용 -국별전략에따른국별프로그래밍단계에서사전적으로중기예산배분이되고해당내용을수원국과협의하여결정 o예산승인을위한전통적예타보다는품질제고를위한성과관리로서심층적사전조사실시 4. 우리나라추진현황및개선과제 KOICA -( 국별프로그램및사전조사 ) 2013 년사업추진절차개선안 에따라 CPS 기반사업발굴 위한이행계획을도입하고, 대규모사업 / 주요사업에대해사전형성조사를실시하기로 함. -( 사전형성조사 ) 사업개요서 (PCP) 검토가완료된사업에대한세부조사및기본계획수립을목적으로형성조사실시하고결과문서로 ProjectDocument 작성 -PD 는사업개요서, 지표를확정한 PDM 업데이트버전, 예산산출내역및근거, 일정계획, 위험관리내용을포함 -( 개선과제 )PCP, 형성조사는사업발굴및형성단계에필요한핵심내용은포괄적으로포 함하고있으나, 대규모 / 쟁점사업에필요한경제성분석미흡 - 현장화전략에따라현지사무소별중점분야전문가파견을확대하는추세는바람직하며, 이들을활용한분야별 / 기초조사와 CPS 이행계획,PCP, 형성조사의유기적연계성중요 EDCF -( 국별프로그램및사전조사 )2013 년부터프로그램미션을통해중기후보사업을발굴하 - 18 -

고 FactFindingMision(FFM) 을실시한후 PCP 작성및 FS 실시 -(FFM 및 PCP)FFM 을통해수원국지원요청사업에대한사전현지조사를실시하고, 이를바탕으로 PCP 작성 offm 에서는 F/S 지원검토를골자로사업규모, 범위, 운영방식, 조달방식, 수행기관등에대한협의실시 opcp 에는사업추진배경 범위, 기술분야, 수원국행정절차에대한조사내용,F/S 수행방법과과업범위제시 -( 개선과제 )PCP 는 FS 이전예타및사전조사성격이강하여절차적개선성과가있으나, 수혜자분석및현지상황분석을위한현지정보접근성한계 o분야별 / 기술전문인력이전문성은강하지만대부분본부에집중, 지역적상황을반영한분야별분석이용이치않음. o정책적타당성, 위험요인에대해간략한정보는있으나대규모사업사업의경우심층분석이보완되어야하며, 수원국과협의를통해성과관리를위한명확한지표마련필요 Ⅳ. 예타조사시범사업분석및정책과제 1. 시범사업의추진현황 추진배경 -(1 차년도 ) 제11 차국제개발협력위원회 ( 11.12.28) 에서대형 ODA 사업추진타당성 계획성제고를위한예비타당성조사추진결정 o제1차년도 ( 12 년 ) 에는시범사업실시차원에서 KIEP 와사업시행기관의매칭펀드방식으로유 무상각 1개의사업추진 -(2 차년도 ) 제16 차국제개발협력위원회 ( 13.8.23) 는추가 2개사업에대한예비타당성조사실시및예비타당성제도전반에대한연구병행추진의결 o제2차년도 ( 13 년 ) 에는객관적 독립적조사를위해국무조정실용역과제로수행하고, 예타조사제도의효과 적정성 보완사항등을검토 - 19 -

표 4-1. 예비타당성조사시범사업개요 1 차년도 2 차년도 무상 유상 무상 유상 사업명 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 베트남남딩성팅롱교량건설사업 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업방글라데시아노와라-메그나갓송전망개발사업 사업실시예정년도 * 예타조사기간 연구진 박사3인, 4개월 2013~2017 연구원 4인, (2012.7.16~11.15) 외부전문가 3인박사 4인, 3개월 2014~2016 연구원 5인, (2012.12.18~2013.3.20) 외부전문가 7인 박사 3인, 4개월 2015~2019 연구원 1인, (2013.10.15~1.24) 외부전문가 3인 박사 3인, 4개월 2014~2017 연구원 2인, (2013.10.15~1.24) 외부전문가 3인 주 :* 각 KOICA 및 EDCF 에서국조실에제출한사업개요서기준 예산 1억원 (KIEP5,000 만원 KOICA 5,000 만원 ) 1억원 (KIEP5,000 만원 EDCF5,000 만원 ) 총 1 억 8,600 만원 ( 제도연구포함 ) 사업별쟁점 -볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 o( 수원국정책조정 )3 차병원의기준과역할에대한규정및관할기관변경검토, 중앙정부와의협조체계구축 o( 경제성및파급효과고려 ) 비용효율적사업대안제시 o( 위험요인사전검토 ) 부지선정, 사업범위명확화, 수원국수요및역량파악을통해지속가능성제고 -베트남남딩성팅롱교량건설사업 o( 경제적 정책적고려사항 ) 주변화력발전소건설에연계하는정책적고려를통한최적대안제시및추가지원계획검토 o( 위험요인분석 ) 토지보상및이주문제, 환경영향평가, 재정조달계획모니터링의필요성제시 -네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 o( 영향력제고 ) 고등교육지원의효과성증대를위한연계방안제안, 수원국내연계산업현황파악, 소외계층고려 o( 지속가능한운영방안 ) 인력배양사업에대한면밀한사전준비와교육프로그램강화를 - 20 -

위한구체적대안제시 - 방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발사업 o( 사업제약요인분석 ) 정치적불안으로인해신중한접근이요구되며, 사업특성상 적 색 카테고리에속하므로환경영향평가, 농작물피해보상대책필요 2. 시범사업의효과성분석 당초기대효과달성여부 -대규모사업의사업발굴단계에서주요쟁점 지원방식 투자계획의적정성검토에중점을두고, 비용편익분석을통해사업추진의기본적타당성검토및적정사업비추정 o그러나사업발굴단계에서편익추정은경제적타당성보다는사업의성과관리여부에달려있기때문에엄밀한분석이어려움. - 따라서기초환경과주요쟁점사전조사, 위험및제약요인도출, 정책적측면에서사업 효과성제고방안제시에중점을둠. 기존절차와의중복여부 1)KOICA -( 현황 )KOICA 는 2013 년 프로그램 ( 프로젝트및개발조사사업 ) 발굴및형성절차개선 ( 안 ) 을마련하여 2014 년및 2015 년사업부터적용계획중 o이개선 ( 안 ) 에따르면사업발굴및형성절차는국별이행전략수립 사업개요서작성 사업형성조사 심사및승인 실시협의및정부간합의단계로이루어짐. -( 볼리비아보건 ) 시범사업을통해기존에 KOICA 사전타당성조사에서제시해온사업타당성및추진방식보다는사업환경조사, 투자계획의적정성, 쟁점사항등을집중검토하여비용효율적이고실현가능한대안을제시함. o예타조사는심층적사전조사의형식으로진행되어문헌연구가비교적적은베니지역 * 의인구구조및사회 경제 정치 문화적특징을조사하고, 현지보건시스템및운용현황, 개발수요조사 분석 - 21 -

* 금번시범사업이전에 KOICA 에서자체발간된베니지역에대한조사분석보고서는전무 o해당분야에대한기초조사 (baselinesurvey) 성격을띤이번볼리비아예타조사는 KOICA 에서도극히일부실시되고있는형태임. -( 네팔 R&D) 건축, 기자재, 전문가파견, 초청의획일화된지원구조를탈피하여다양한대안과소프트웨어제공방안제안 o지속가능한연구시스템을구축할수있도록관리및운영, 공동연구방안을논의하고, 성과에따른단계별지원방안및연구비지원펀드조성을통한연구과제공모제등을제안함. o공동워크샵을통해한국의과학기술발전경험과타개발도상국에대한과학기술분야 ODA 지원사례를수원국과공유함으로써동프로젝트의실현가능성과발전방향에대해공유하는새로운절차를마련 2)EDCF -( 현황 )EDCF 는 2013 년부터 CPS 에대한국별지원계획을바탕으로프로그램미션, 정책협의를통해연동계획 (rolingplan) 을수립하고 FFM,PCP 를통해서사전조사를실시한후본사업 F/S 를통해타당성검증 o시범사업은기존절차에대한중복보다는기존대비보다면밀한현지조사, 정책타당성검토및쟁점분석등을통해사업추진효율성에기여 수원국제도와적합성여부 -( 볼리비아 ) 예타조사단은다양한이해관계자조사를통해중앙정부와지방정부및시 행기관간의사소통및의견공유에적극참여 -( 베트남 ) 베트남정부는한국측에본사업의추진에대한 TA 를먼저요청하였고, 사업 범위와목적에대한명확화등추가적인조사의필요성을공감하였기때문에, 예타추진 에대해서도적극적으로협조 -( 네팔 ) 당시사업형성이전단계로사업실시기관인카트만두대학교의사업제안서 (projectconceptpaper) 는수령하였으나, 중앙정부의공식요청에의한사업은아니었 - 22 -

음. o 예타를통해사업효과성을제고한다는데사업시행기관의이해도를높여예타조사 에대해적극적인협조를얻을수있었음. -( 방글라데시 ) 예타추진배경및필요성에대한사전의충분한커뮤니케이션부재로방 글라데시정부의협조부족 3. 운용및개선과제 추진체계개선 -2013 년부터사업발굴및선정에있어서 n-2 년예비검토제를추진하고있으므로, 예비사 업계획안제출단계에서국조실주도의적극적인조정필요 예산배분및추진방식 -예산배분의안정성및사업추진방식개선필요 o예타조사시범사업실시를위해 2012 년수시배정예산으로 10 억원이설정되었으나, 매칭방식으로사업이발주됨에따라사업추진에많은어려움이있었음. o이에따라, 당초 KIEP 유 무상원조집행기관 ( 수출입은행,KOICA) 에서 1:1 비율로매칭을위해배정되었던 KIEP 수시배정예산을 2013 년총리실용역예산으로이관 조사목적및범위 -원조효과성제고및성과관리제고를위한포괄적검토를통해 ODA 사업의질적개선및성과관리에중점을둘필요가있음. o기술적 경제적타당성중심의본사업타당성조사를보완하여예타조사는 ODA 사업의효과성제고를위한정책적타당성, 위험요인분석, 환경 사회적타당성등을검토 o심층적인사전조사와분석을통해국민을설득할수있는충실한근거를마련할수있고, 수원국의수요를반영하면서효과성을담보할수있는대안을모색해야함. - 예산의효율적활용이라는측면에서향후수행될 F/S 사업에대한과업지시서제시, 효 율적예산지원을위한적정사업비추정및사업대안제시에중점을둘필요가있음. - 23 -

Ⅴ. 적정제도및운영방안 1. 기본방향 국가재정운용의효율성강화 - 사업초기단계에대형프로젝트의신중한착수와재정투자의효율성을높이기위해사업 타당성검증하고,ODA 사업에대한 ODA 예산지출의적정성제고 - 예산의효과적활용이라는정책목표와 ODA 특성을고려하하여예타조사보다는사전심 층조사를통해 ODA 사업의원조효과성과성과관리제고에중점 원조효과성및성과관리강화 - 원조효과성과성과관리제고를위한품질강화절차로서사전조사를실시하여사업추진 여부에대한의사결정보다는사업발굴및계획단계에서의비용대비가치 (VfM) 제고 - 사업발굴및확인단계에서사전조사및제안, 준비등을위해성과관리및 M&E 를위한 목표, 측정지표를포함한프레임워크마련 ODA 의통합적추진체제및연계성강화 - 국가협력전략 (CPS) 과연계하여 n-2 년예비심사제를강화함으로써사업조정결과를예산 편성에반영되도록적극적조정추진 - 원조예산이급속히확대되면서대규모사업이확대되고있는바, 사전조사를강화함으로 써현행사업조정방식을개선하고, 수원국중심의사업발굴및사업간연계강화 2. 적용대상및선정기준 사업대상및유형 -ODA 특성을고려하여공공기관예타제도를적용하기보다는사전조사를통해자체적 인사업관리강화와합리적인예산배정의근거를마련하는것이적절함. - 24 -

o이를위해사전에사업의적정성검토를강화하고,oda 사업의효율성및효과성을제고할수있는심층적인사전조사를통해성과중심의재정운용강화 o또한 ODA 특성상공여국의책무성, 수원국의수요과책임성등을사전조사단계에서종합적으로검토 - 한국수출입은행과한국국제협력단은기타공공기관으로분류되어해외사업예타대상이 아니므로 ODA 사업의질적제고및품질관리를강화하기위한성과관리에중점 - 따라서원조효과성과성과관리제고를위한품질강화절차로서심층적인사전조사를강 화하고,ODA 통합적추진체제를위한 n-2 예비검토제를통한사업조정제고 사업선정기준 -2010 년 OECD/DAC 가입이후수원국의요청사업이다양화되고요청규모도크게확대되고있음. o예산의효과적활용을위해기획단계부터사업관리와총사업비관리를강화하고재량지출에대한적정성검토를위해사전조사필요 -사전조사가필요한대규모사업에대한선정기준을명확히함으로써예산운용의책임성강화에기여 o예산제도의운영및절차에책임성을강화하는방향이국내외적추세이므로적정금액기준설정필요 -ODA 사업효과성및관리의효율성제고를위해점차대형화되고있으므로대규모사업선정기준으로유상 2억달러와무상 1,500 만달러선정 o업무상행정부담을고려하면서예산의효과적활용과사업관리를강화하는측면에서적정사업기준을조정 3. 사업추진체계 국가협력전략과사업발굴 - 사업발굴시스템이강화될수있도록 CPS 와연계된 n-2 년예비검토제에부합하는심층 적인사전조사추진 - 25 -

- 체계적으로사업발굴및형성을추진하기위해서 KOICA 는 CPS 이행계획 (operation plan) 을조속히마련하고,EDCF 는 타당성조사이전단계의사전조사강화 - 객관적이고신뢰도가높은심층적인사전조사를추진하여품질관리강화 사업선정및심사 - 원조효과성제고및품질관리를위한심층적인사전조사수행을 ODA 수행기관내부절 차를강화하여자체적으로수행 - 프로젝트형대규모사업을대상으로하되무상의경우사업규모가 1,500 만달러, 유상신 규사업은 2 억달러를대규모사업분류기준설정 -EDCF 는대규모사업의경우해당사업추진의정책적, 전략적타당성을면밀히검토하기위하여 PCP 단계에서의자료조사및수원국협의등을강화할필요가있음. o사업수행과정에서의효과성및품질관리제고를위한종합의견을제시하고, 사업의주요쟁점과대안을활동과사업목표의논리적연관성검토 -KOICA 는대규모프로젝트형사업에대해서는시공및건축이수반하므로경제성분석과정책적타당성분석을강화해야함. o대규모프로젝트형사업에대해서는시공및건축이수반하므로경제성분석과정책적타당성분석을강화해야함. o적정사업비를추정하고, 적정사업대안에대한비교를통해사업쟁점을명확히하고, 성과프레임워크를위한적정성과목표제시 -원조사업의효과성제고및성과관리를통한사업내실화를위해서심층적인사전조사는담당기관이자율적으로추진하는것이바람직함. o그러나필요할경우사업에따라용역발주를통해외부전문기관을선정하여현지조사의전문성및객관성을담보 4. 정책과제 사전조사강화를통한품질관리제도필요 - 26 -

- 원조효과성제고와품질강화절차로서 ODA 통합추진체계개선을위해심층적인사전 조사가추진될수있는규정변화가필요함. 후보사업선정기준및절차개선 - 최근 ODA 예산을확대하는기조속에서심층적인사전조사대상을대규모사업에서점 차사업내용을검토하여부처간협의하에후보사업을선정하는방안검토필요 - 후보사업을금액기준으로획일적으로설정할경우재정사업과마찬가지로사업쪼개기와 같은부작용이나타날수도있으므로부처간조정및연계를통한협업과제발굴에중점 을둘필요가있음. 사전심층조사를위한전문기관선정 - 국내예타조사의경우공공투자사업에대한체계적인관리를위해독립적인외부기관을 전담기관으로선정하고있으나,ODA 사업의경우예산배정의여부를판정하기위한것 이아니므로집행기관자체적으로추진하는것이바람직함. -원조사업은해당기관의전략적 / 정책적방향성을포함하여종합적으로검토될필요가있는바, 심화된사전조사는사업수행기관이자체실시 o필요시경제성분석전문가를투입하거나, 전문기관을통해조사를수행하는방안검토필요 정부훈령등 ODA 법규의개정 -국내예비타당성조사제도를 ODA 사업에그대로적용하기에는현재법률상무리가있음. o그러나앞으로국내공공기관의예비타당성조사를법률이허용할경우를대비하여사전심층조사를위한제도적방안을마련할필요가있음. - 27 -

Ⅰ. 서론 1. 연구배경 제 11 차국제개발협력위원회 ( 11.12.28) 에서대형 ODA 사업에대한경제적 정 책적타당성을평가하고, 향후사업및재정운용의효과성과계획성제고를 위해서 ODA 예비타당성조사도입 - 국무조정실은 ODA 예비타당성조사시행계획 ( 12.6.15) 을확정하고, 관계부처 협의를통해 2012 년시범사업으로유 무상 ODA 사업각 1 건씩에대해 1 차예 비타당성조사를실시함. - 이에따라대외경제정책연구원 (KIEP) 은볼리비아베니주보건의료시스템향상 사업에대한예비타당성조사사업과베트남틴농교량건설사업예비타당성조 사사업을추진한바있음. 제 16 차국제개발협력위원회 ( 13.8.23) 는금년도추가 2 개사업에대한예비타 당성조사실시및예비타당성제도전반에대한연구추진을의결함. - 국조실주관하에 2 차시범사업으로방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발 사업과네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업에대한예비타 당성조사를실시함. 이에따라본연구는예비타당성제도전반에대한분석을통해그동안추진한 예타조사시범사업에대한종합적효과를검토하고자함. - 국내예비타당성조사운용현황및국제사회의사업발굴및형성단계의제반제도 를비교 분석하여향후적정제도및운용방안을마련하고자함. -ODA 예비타당성조사의운용및개선과제를면밀히검토하여 ODA 사업의원조효과성제고를위한예타제도의적정성및개선방향을제시하고, 향후적용가능한추진방안과정책과제를도출하고자함. - 1 -

2. 연구목적 최근 ODA 규모확대에따라 ODA 사업전반의효과성및예산운용의합리 성제고를위한제도마련이주요정책과제로대두되고있음. -ODA 예산이지속적으로확대되면서 2006 2011 년기간연평균 21.7% 로빠른 성장률을보이고있고,2010 년 OECD/DAC 가입을계기로수원국의요청사업 규모도점차증가하고있음. - 이에따라원조의효과성제고를위한적정사업발굴및형성을위해서사업계 획단계에서추진사업의적정성검토가중요하고, 예산집행을효율화하기위한 정책적개선을도모할필요가있음. 이와관련하여제 16 차국제개발협력위원회는국가협력전략 (CPS) 과연계된 n-2 년사업발굴시스템추진을통해사업조정결과와예산편성과정의연계성을 강화하고, 준비가부족한사업의보완을위해사업 2 년전예비검토제도입 - 현재국조실과기재부 ( 예산실 ) 간에업무협조를통해사업조정결과를가급적 반영하도록하고있으나, 이를제도적으로연계하기위한시스템미흡 -2012 년 DAC peerreview 는사업승인절차의예측가능성을제고하기위해예산 부처의사업승인기준을사전적으로명확히하고원조계획및예산절차를벗어 난원조사업승인을제한할것을권고한바있음. 특히국회예산정책처는 2014 년도정부성과계획평가 : 다부처사업 공적개발 원조 (ODA) 사업평가를통해 ODA 예비타당성조사개선및제도적기반마련 이필요하다고권고함. -ODA 사업추진절차는사업발굴단계 (n-2 년 ) 에이어사업선정단계 (n-1 년 ) 로구 분되는데, 사업발굴단계에서예비타당성조사를실시하고그결과를활용할필 요가있음을강조함. - 사업발굴단계이후인사업선정단계에서는사업내용변경이어려운경우가많 아적극적조정보다는소극적조정에그치고있기때문이라고지적함. - 2 -

따라서본연구는 ODA 사업의경제적, 정책적타당성을사전에심층조사하여 ODA 사업의질적제고, 국가재정운영의효율성증대를도모할수있는제도 적기반을면밀히검토하고자함. - 국조실의연간 ODA 사업시행계획조정결과가예산편성에최대한반영될수 있도록예산실과협조를강화하기위해서는사업발굴및형성단계에서주요 쟁점을검토하고실현가능한사업대안을제시하는데중점을필요가있음. - 특히원조효과성제고와성관관리제고를위한품질강화절차로서사전조사를 강화함으로써현행사업조정방식을개선하고, 수원국중심의사업발굴및사 업간연계를도모 그동안우리나라의대규모재정사업은총사업비관리절차에따라예비타당성 조사를재정당국이주관함으로써상향식 (Botom-up) 방식으로예산배정의근 거를마련해왔음. - 기존에추진해왔던 ODA 사업의타당성조사는수원국요청에따라사업추진 을기정사실화하고, 기술적검토와예비설계에초점을두고있어서예산운용의 효율성과적정성을검증하기어려운실정임. -따라서기존의타당성조사를보완하여사업발굴및형성단계에서사업의주요쟁점을파악하고, 효율적예산지원및위험요인분석을통해실현가능한대안 (alternative) 을점검할수있는제도적기반을마련하고, 정책개선방향제시필요 주요국제기구및선진공여국의경우심층적인사전조사를실시, 원조효과성 및예산운용의합리성제고에적극활용 -World Bank,ADB 등국제개발은행과영국, 일본, 덴마크등양자공여국은사 업발굴및형성단계에서철저한사전조사를통해개별사업에대한체계적이고 면밀한검토와성과관리추진 따라서본연구는우리나라의국가차원개발협력정책과의부합성을제고하고, - 3 -

국제사회기준에적절한사전조사의제도적개선방안을마련하고자함. -국가차원의통합적인개발협력정책과부합도가있는사업을파악하여사업간분절화방지및사업추진의유기적연관성을제고하고, 빈곤퇴치,MDGs, 개발효과성제고등개발협력에대한국제사회의목표와기준에적합한원조사업추진을위한제도마련에중점을두고자함. 3. 연구방법및구성 국내에서추진하고있는예비타당성조사제도에대한분석을통해그효과와 문제점을검토하고,ODA 특성에부합하는적용가능한제도및정책방안을수 립하기위한기초연구추진 - 특히시범적으로추진한기존예타조사결과를바탕으로대상사업선정기준을 제시하고, 구체적이고적용가능한사전조사방안을면밀히검토하여향후사 업발굴및선정방식을개선하기위한정책과제도출 주요연구범위는 국가재정법 과 공공기관운영에관한법률 에따라추진중인 한국의예비타당성조사운용현황과제도를분석하고, 국제사회의사전조사에 대한비교연구추진 -주요국, 국제기구등이추진하고있는심층적인사전조사제도의운용현황에대한비교연구를통해사업추진절차및제도운용사례를분석하고, 추진체계, 성과관리방안등운용현황에대한유형별비교연구를통해정책적시사점도출 -특히 1 2차시범사업에대한효과분석을통해당초기대했던효과의달성여부및제도의적절한구성 추진여부를분석하고, 사업내용및범위, 예비타당성조사내용의적정성 ( 조사항목, 범위등 ), 제도적개선사항검토 o 기존사업심사 타당성조사와의효과중복여부, 수원국요청에의해사업이진행되는 ODA 의특성을고려할때예비타당성조사제도실시의적합성여부검토 복잡한사업추진체계로인한사업추진의비효율성을개선하고, 예비타당성조 - 4 -

사를수행할적정한기관을선정하기위한방안및조사담당기관의역량강 화방안검토 예비타당성조사제도는국제개발협력사업의효과성및예산운용합리성제고 등다양한장점을보유하고있지만더욱효과적인제도운용을위해보완점 및개선과제검토 - 시범사업의성과및문제점을검토하고당초기대했던효과의달성여부를확 인하여적절한제도설계방안모색 결론부분에서 ODA 예타조사시범사업에서도출된주요검토과제를중심으 로우리의 ODA 통합추진체계에부합하는심층적인사전조사도입을위한주 요정책방향을도출하고제도적운용방안제시 표 1-1. 연구범위및내용 자료 : 저자작성 - 5 -

Ⅱ. 한국의예비타당성제도운용현황 1. 추진배경 일반적으로재정사업은국민의세금을기반으로추진되므로해외선진국에서 도사전에타당성을검토할필요가있다는점에공감하고국가별로실정에 맞는사전타당성조사를도입하여시행하고있음. - 우리나라도대규모재정사업및투자사업에대한사전조사의필요성이높아짐 에따라 1999 년부터예비타당성조사를도입함. - 예비타당성조사의결과를대규모재정사업및투자사업, 그리고국제행사의추 진여부및예산편성을결정하는데활용하고있음. 해외선진국의사전적인타당성조사와우리나라의예비타당성조사는사전조 사를실시한다는점에서는공통점이있으나, 1) 국가별로예산제도와타당성조 사의수행체계는상이한실정임. -우리나라는총사업비관리절차에따라사업구상후예비및본타당성조사를통해예산배정의근거를마련하는상향식 (Botom-up) 방식임. o이에따라예타조사는사업시행부처의편의를방지하기위해재정당국이주관함으로써중립성과객관성확보를도모하고있음. -그러나미국, 영국, 일본등주요선진국은사전적으로개별사업의예산배정여부를결정하지않는총액배분방식 (Top-down) 을채택하면서사업시행부처가사전적인타당성조사를담당함. 2) o주요선진국의경우재정사업의사전적인타당성조사를주무부처에서시행함에따라재정당국은사업진행의전과정과사후평가에중점을두고있음. o영국은우리나라와유사하게재정당국및독립된기관이사전적인타당성조 1) 사전타당성조사 와예비타당성조사는개념적으로동일한의미여서본보고서에서는혼용함. 그러나한국의경우법령으로 예비타당성조사 로규정하고있기때문에선진국의제도를지칭할경우는동일한개념의사전타당성조사를사용하여구분함. 2) 주요선진국의사례는 해외사전타당성조사제도운영현황및사례검토 (2011,KDI) 참고, 해외선진국은미국, 영국, 일본의사례로한정함. - 6 -

사를실시하지만, 이조사의결과를예산배정을결정하는데활용하기보다 는사업전체의수행과정에서효과성을높이기위한수단으로활용함. 표 2-1. 한국과주요선진국의사전타당성조사현황비교 예산 수행주체 한국미국영국일본 총사업비관리방식 (Botom-up) 예산당국및독립기관을통해수행및판단 총액배분방식 (Top-down) 시행부처에서판단 - 연방정부, 재정당국은시행부처가결정하는과정에서규정과지침에따르도록지도 총액배분방식 (Top-down) 예산당국및독립기관을통해수행 -GatewayReview - 예산결정이확정된후 ( 단, 프로젝트발주전 ) 에사업추진을점검하는단계에서수행 - 예산배정목적이아닌사업전과정 ( 시작 ~ 종료 ) 에개입하여사업의성공을완성하기위한지원제도로인식함. 총액배분방식 (Top-down) 시행부처에서판단 - 시행부처에서타당성조사일반지침개발 사용 -타당성이확보된사업예산을재정당국에신청 자료 : 해외사전타당성조사제도운영현황및사례검토 (2011,KDI) 를참고하여저자재구성 -조사내용및방법과관련하여한국은경제성과정책성을포괄하여 AHP 기법을사용하여종합적으로분석함. o일본의경우경제성뿐만아니라채산성 (profitability), 지역사회파급효과, 사업실현성등을종합 평가함. o미국은경제성분석, 재원조달, 사업추진상의위험요인, 사업준비정도를검토 o영국은경제성, 안정성을정량적으로검토하고, 환경성, 접근성, 통합성을정성적으로검토하여총괄평가표 (AST) 를작성함. 이장에서는이미시행중인우리나라의예비타당성제도에대해자세히살펴보 고우리나라 ODA 사업에적용가능한시사점을찾고자함. -ODA 사업은예산규모가지속적으로확대되고있으며, 국민의세금을기반으로 운영되는만큼비용대비가치 (VfM) 를향상시켜나가야할것임. -특히쟁점사항을포함한 ODA 사업에대해서는시행여부판단을위한자료마련이필요함. o ODA 관련사전적인타당성조사는아직구체적인방안이마련되지않았기때문에, 국내의기존예비타당성제도와해외의사례에대해검토함으로써시사점을도출하고자함. - 7 -

2. 국내예비타당성조사제도개요 우리나라재정투자는예비타당성조사, 타당성조사, 타당성재조사, 사후평가등 다양한조사제도를통해평가되고있음. - 이중에서예비타당성조사는대규모투자사업의추진여부및예산편성여부를 판단하는데중요한참고자료로활용되고있음. 표 2-2. 재정사업예산통제제도 구분 기본구상단계추진단계운영단계 예비타당성조사타당성조사수요재조사타당성재조사사후평가 근거법및 지침 국가재정법등 교통체계 효율화법 총사업비 관리지침 총사업비 관리지침 건설기술 관리법 담당부서기획재정부발주청기획재정부기획재정부발주청 총사업비총사업비 30% 이상총사업비대상사업 500 억원이상 30 억원이상수요변화예상 20% 이상증가예비타당성설계및설계및평가시기기본구상단계이후공사단계공사단계자료 : 이용택, SOC 사업예비타당성조사의성과와과제, 부동산포커스,2013Vol.63 공사비 500 억원이상공사후 3~5 년이내 예타조사는과거사업시행부처에의해실시된타당성조사의실효성에대한문 제가제기됨에따라예산낭비방지를위한객관적이고공정한사전검토를추 진하기위해도입됨. - 공공투자사업은일반적으로투자규모가크기때문에이를추진하기위해많은 비용과시간이소요되며, 매몰비용이커서추진하는도중에중단하기어려움. -이에따라정부는 1999 년대규모재정사업을대상으로기존타당성조사의문제점을보완하기위해예산회계법시행령에근거하여예비타당성조사를도입함. o 예비타당성조사는사업추진이전에대상사업의정책적의의와경제성을재정운용의큰틀속에서판단하고, 사업에대한효율적 현실적추진방안제시에목적을둠. o 기존타당성조사는사업추진을기정사실화하고, 기술적인검토와예비설계등에초점을둔기술적타당성에만치중함. - 8 -

o 기존타당성조사가공공투자사업이국민이납부한세금을기반으로이루어 진다는점을감안한다면사업추진이전에경제적, 정책적타당성의면밀한 사전검토필요 3) -2006 년국가재정법제정을통해예타조사와타당성조사가법정제도화되고, 성과관리제도가시행됨. 공공투자사업에대한객관적이고중립적인조사를통해재정사업의신규투자 를우선순위에입각하여투명하고공정하게결정함으로써재정운용의효율성 을제고하는데기여 - 최근일반재정사업이외에 공기업 준정부기관의사업과 중앙행정기관과광 역자치단체의국제행사사업까지도예비타당성조사를확대하고있는추세임. - 일반재정사업과공기업 준정부기관의사업은한국개발연구원 (KDI) 공공투자관 리센터 (PIMAC),R&D 사업은한국과학기술기획평가원 (KISTEP), 그리고국제 행사는대외경제정책연구원 (KIEP) 을주관기관으로선정하여운용중임. 가. 재정사업예비타당성조사 ( 배경및연혁 )1998 년말부터정부는재정사업의효율성을제고하기위해기 획예산위원회 ( 現기획재정부 ) 와건설교통부를중심으로 공공사업효율화추진 단 을구성하여공공사업추진전반의비효율성개선작업에착수함. -1999 년에최초로예비타당성조사제도가도입되면서기존국토연구원에설립 된민간투자지원센터 4) 가 2005 년 1 월사회기반시설에대한민간투자법개정에 따라 KDI 로이관됨. o 이에따라 KDI 의공공투자관리센터는재정사업과민간투자사업전반을다 루는조직으로확대 개편됨. 5) 3) 국민의사회적후생극대화를위해사업에대한면밀한검토가요구되나타당성조사는기술적검토에치중하여국민경제적타당성에는관심을두지않았음 ( 예비타당성조사와타당성조사, 김재형,1999 참조 ). 4) 민간투자지원센터 (PICKO :PrivateInfrastructureInvestmentCenterofKorea) 는인프라시설에대한민간투자사업의투자상담에서부터사업제안서검토, 협상, 실시협약체결에이르기까지민간투자모든과정에대한업무를지원하기위하여 1999 년 4 월국토연구원에설치된법정기구임 ( 사회간접자본시설에대한민간투자법제 23 조 ). 사회간접자본시설에대한민간투자사업을추진하는과정에서발생되는각종업무를행정적, 기술적으로지원할뿐만아니라투자상담과홍보등사회간접자본시설에대한민간투자의창구역할을담당하고있음 ( 자료 : 국토교통부국토교통용어사전 ). 5)KDI 공공투자관리센터의주요연혁은 [ 표 2-3] 참고. - 9 -

표 2-3.KDI 예비타당성조사기관지정및설립연혁 일자 주요내용 비고 1 1998 년 11 월 KDI 가예비타당성조사의개요및추진방식에관한기본방안작성 예산청요청으로작성 1998 년 12 월예산청에서예비타당성조사수행방 6개부처참석 ( 건설교통부, 산업자원부, 2 15 일안에관한관계부처회의진행문화관광부, 농림수산부, 철도청등 ) 1998 년 12 월 KDI 가세부추진계획작성 제안 3 마지막주및확정 4 1999 년 1월 ~ 예비타당성조사착수 5 2000 년 1월 1999 년 5월예산회계법시행령개정 KDI 내부조직으로공공투자관리센에따라도입된예비타당성조사를터설립수행하기위함. 자료 : 1999 년도예비타당성조사보고서, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서 참조. ( 근거법령 ) 재정사업예비타당성조사는 1999 년이후일정금액이상의국고가 투입되는일반재정사업을대상으로도입됨. - 국가재정법 제38 조, 국가재정법시행령 제13 조에따라재정사업에대한예비타당성조사를의무적으로수행 o 재정사업예비타당성조사는대규모재정이소요되는신규사업에대한예산편성및기금운용계획을수립하기위하여기획재정부장관주관으로실시하는사전적인타당성검증 평가임. o 독립된기관에서일관되고계량화된조사방법으로타당성분석을시행하여예산지출의효율성을극대화하고자함. - 재정사업평가자문회의 에서예비타당성조사대상사업으로선정되면일반재정사업은 KDI 공공투자관리센터가맡고, 순수국가연구개발사업의경우한국과학기술기획평가원 (KISTEP: Korea Institute of Science & Technology EvaluationandPlanning) 이예비타당성조사추진 6) o 국가재정법 제38 조제4항에따라마련된 예비타당성조사운용지침 은예비타당성조사의대상사업선정기준 조사수행기관 조사방법및절차등에관한세부사항을명확히규정함. 6)KISTEP 의 R&D 사업에대한예비타당성조사는 < 부록 12> 참고. - 10 -

( 추진체계 ) 예비타당성조사는 [ 그림 2-1] 과같이, 기획재정부장관의요청에의해한국개발연구원 (KDI:KoreaDevelopmentInstitute) 산하공공투자관리센터 (PIMAC:Public& Private InfrastructureInvestmentManagementCenter) 에서총괄수행하고있음. - 선정원칙 : 예비타당성조사대상사업은기획재정부장관이중앙관서장의요구에 따라또는직권으로선정할수있음. 그림 2-1.KDI 예비타당성조사추진체계 자료 :KDI 공공투자관리센터웹사이트참조 (htp://pimac.kdi.re.kr/about/validity.jsp) - 예비타당성조사요구 : 각중앙관서장은예산안또는기금운용계획안에예비타 - 11 -

당성조사대상사업을반영하고자하는경우, 조사소요기간을감안하여원칙적으로사업시행전전년도 (n-2) 까지기획재정부장관에게예비타당성조사를요구해야함. o 다만, 사업추진이시급하고불가피한사유가있는경우에만다음년도 (n-1) 신규예정사업에대한예비타당성조사를요구할수있음. - 직권선정 : 기획재정부장관은예산편성및기금운용계획수립등과관련하여 필요하다고인정하는경우해당중앙관서의장의요구가없더라도예비타당성 조사를실시할수있음. - 대상사업선정절차 : 기재부장관은대상사업선정기준에따라각중앙관서의예 비타당성조사요구사업을검토한후재정사업평가자문회의가선정함. ( 대상사업 ) 공공투자예비타당성조사대상사업은다음에해당하는신규사업 에대하여실시함. -총사업비가 500 억원이상이면서국가의재정지원규모가 300 억원이상인신규건설사업, 정보화사업, 국가연구개발사업을대상으로추진하고있음. o건설사업은토목, 건축등건설공사가포함된사업을말함. o 정보화사업및국가연구개발사업은 ' 예산안편성세부지침 ' 의 ' 세부사업유형별지침 ' 에따라정보화예산및연구개발사업예산으로편성되는사업임. -중기재정지출이 500 억원이상인사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화및관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업 중소기업분야의사업을대상으로함. o 기타비투자재정부문사업은프로그램예산체계상의분야 부문분류에따라각분야에해당되는사업중건설사업, 정보화사업및국가연구개발사업에해당하지않는사업임. - 공공투자예타조사는국가직접시행사업, 국가대행사업, 지방자치단체보조사 업, 민간투자사업등정부가재정을지원하는모든사업을대상으로함. - 일괄예비타당성조사 : 중장기계획에포함된개별사업간에상호연계성이높고 우선순위에영향을미칠가능성이있는경우에는계획에포함된개별사업에 대하여일괄예비타당성조사를실시할수있음. - 12 -

나. 공공기관예비타당성조사 ( 배경및연혁 ) 공기업 준정부기관 ( 이하공공기관 ) 의신규사업에대해 2005 년 부터예비타당성조사를거치도록했으나, 이에대한감독 감시기능은제대로 작동하지않음. -사업대부분이예비타당성조사면제대상사업으로분류되거나자체타당성조사수행으로진행 o 자체검토또는공공기관주관하에외부기관을활용한검토시사업에대해긍정적인시각으로보는경향이있음. -이에정부는공공기관재무건전성제고를위해 공공기관운영위원회 를개최하여타당성검증강화내용을포함한 2011 년도공기업 준정부기관예산편성지침 을심의의결함. o공공기관이신규및자본출자사업을수행할때예비타당성조사를의무적으로수행하도록하여공공기관사업의효율성제고및재무건전성확보를위해 2011 년 1월부터시행 -특히해외사업은국내사업과투자환경이달라해당국의국가신용도, 외국인투자제도, 법인설립, 각종인허가제도, 토지제도, 조세제도, 노동시장관련법제등에대한검토가필요함. o해외사업의위험은국가위험과사업위험으로구성되어있고, 사업마다그크기와발생확률이다르므로이를사전에파악해야만실패할경우지불비용을절약할수있음. -공공기관은민간기업과달리예산상의신축성을확보하지못해사업참여직전까지공공기관입장에서사업참여효과등투자의사결정을위한기초자료의생성및참여타당성검토가부실할가능성있음. o해당사업에대해중립적인입장에서판단한사업성과위험요인, 공공기관입장에서객관적으로검토한사업참여효과등을토대로참여의사결정에대한합리성여부를점검할필요 - 재정통합수지가국가재정건전성판단의표준이되는상황에서공공기관의 - 13 -

신규사업착수에대해재정사업과동일한수준의엄밀성을가지고공공기관사업을관리할필요가있음. o해당사업의금융조달과정에서수행되는금융기관의예비검토는원리금상환능력에초점을맞추므로객관적이고중립적인국가재정 ( 공공기관의재무건전성 ) 차원의사업타당성평가필요 표 2-4. 공공기관해외투자예비타당성조사기관지정배경및연혁 일자추진경위 공기업 준정부기관이신규사업을추진하는경우사전에자체적으로타당성조사를 2005 실시 (2005 년도입 ) -공공기관자체수행 공공기관의사업타당성검토강화방안보고 2010.05 -재정전략회의 사전타당성검증강화내용포함 2010.11 -공공기관운영위원회개최 -예산편성지침심의 의결 정부지정전문기관에의한예비타당성조사수행절차등마련 2010.11 -공공기관사업예비타당성조사제도개선조치 공공기관의대규모신규사업에대한예비타당성조사강화 -대통령업무보고 2010.12 11 년부터총사업비 500 억원이상의대규모사업에대해서는기획재정부장관이지정하는외부전문기관 (KDI) 을통해실시 ( 해외사업에대해서도실시 ) 2012.11 공공기관예비타당성조사내실화추진 - 기획재정부 공공기관예비타당성조사내실화방안 발표 -2013 년부터적용 자료 : 2011 년공기업준정부기관사업예비타당성조사도입백서,2012,KDI 공공기관예비타당성조사내실화방안,2012, 기획재정부참고하여작성 ( 근거법령 ) 일부공공기관의재무건전성에대한문제가제기되면서공공기관 사업예비타당성조사를거치도록의무화함. -공공기관지정은 공공기관의운영에관한법률 ( 이하공운법 ) 제6조에의해매회계연도개시후 1개월내에이루어지고있음. o 2013 년에는총 295 개기관이공운법에따른관리대상으로확정 (2012 년말기준 288 개에비해 7개증가,< 부록 17> 참조 ) 7) o 공공기관으로지정된이후에는운영의투명성제고및책임경영체제구축을위 해공운법에의한각종규율을받게됨. * 공기업ㆍ준정부기관으로지정시에는 1 경영평가 2 이사회등임원의임면 7) 기재부보도자료 (2013.1.31), 2013 년도공공기관지정안확정 p.4 참조. - 14 -

과 3 예산편성등경영지침에대해공운법의적용을받음 * 기타공공기관으로지정시에는공운법에의해경영공시, 고객만족도조사등최 소한의규제만을받게됨. - 공공기관의운영에관한법률 제50 조제1항에서공공기관의재무건전성확보를위하여필요한사항에대해기획재정부장관이지침을정하도록규정함. o 동법률에따라 공공기관운영위원회 를개최하여타당성검증강화내용을포함한 2011 년도공기업 준정부기관예산편성지침 을마련하고신규및자본출자에대한예비타당성조사를의무적으로수행 o 민간전문가중심의 공공기관예타자문회의 를신설하여예타대상사업선정, 면제기준및평가방식변경, 예타수행기관지정등을심의 -2011 년에공기업 준정부기관의대규모사업에대한예비타당성조사제도개선을통해공공기관예타대상사업을확대하고면제대상을명확히규정함. o2011 년부터총사업비 500 억원이상신규및자본출자사업에대해 KDI 공공투자관리센터 (PIMAC) 가총괄함. 공공기관의운영에관한법률 제 50 조 ( 경영지침 ) 1 기획재정부장관은공기업 준정부기관의운영에관한일상적사항과관련하여운영위원회의심의 의결을거쳐다음각호의사항에관한지침 ( 이하 " 경영지침 " 이라한다 ) 을정하고, 이를공기업 준정부기관및주무기관의장에게통보하여야한다. 1. 조직운영과정원 인사관리에관한사항 2. 예산과자금운영에관한사항 3. 그밖에공기업 준정부기관의재무건전성확보를위하여기획재정부 장관이필요하다고인정하는사항 2014 년도공기업 준정부기관예산편성지침 (2013.12.11, 기획재정부 ) 신규투자사업, 자본출자는예비타당성조사를실시하여예산을반영하되, 총사업비 500 억원이상의경우는기획재정부장관이지정하는신뢰성있는외부전문기관에의뢰하여수행함. 일반적인재정사업의예비타당성조사와공공기관사업의예비타당성조사의차 이점은 [ 표 2-5] 와같음. - 15 -

표 2-5. 공공기관사업과재정사업예비타당성조사의차이점 구분 공공기관사업예비타당성조사 재정사업예비타당성조사 근거 공공기관의운영에관한법률 제50 조제1항 3호 국가재정법 제38 조 국가재정법시행령 제13 조 법령 공기업 준정부기관 예산 편성지 예비타당성조사운용지침. 침 지침 공기업 준정부기관사업 예비타당 성조사세부시행계획 조사대상사업 아래조건을모두충족하는사업 아래조건을모두충족하는사업 공기업및준정부기관이추진하는사 국가, 지자체등이추진하는사업 업 총사업비가 500 억 원 이상이고, 총사업비 500 억원이상이고, 국가의재정지원및공공기관의부담분의합이 국가의재정지원규모가 300 억원이상인신규사업 300 억원이상인사업 국가재정법 및 동법 시행령에서 정한사업 자료 :KDI, 2011 년공기업준정부기관사업예비타당성조사도입백서,2012. ( 대상사업 ) 공기업및준정부기관이추진하는총사업비 500 억원이상인사 업으로서, 국가의재정지원및공공기관의부담분의합이 300 억원이상인신 규투자사업, 자본출자에해당하는사업에대하여실시함. -총사업비는사업추진에소요되는모든경비를합한금액을말하며국가부담분, 지방자치단체부담분, 공공기관부담분및민간부담분등을포함함. o 공공기관예타자문회의를구성하여예타대상사업의선정이외에도면제기준및평가방식변경과예타수행기관지정및기타효율적제도운영과발전을위해필요한사항등을자문받음. 다. 국제행사예비타당성조사 ( 배경및연혁 ) 지방자치단체중심으로선심성 치적쌓기용국제행사 * 가다수 개최되어국가 지방재정이낭비되는사례가다수발생함에따라예타제도를 도입하여국제행사의체계적관리및무분별한행사개최를방지하고자함. 국제행사 :5 개국이상의국가에서외국인이참여하고외국인참여비율이 5% 이상 ( 총참여자 200 만명이상은 3% 이상 ) 인국제회의 체육행사 박람회 전시회등 - 국제행사개최에대한수요가폭발적으로증가함에따라가용자원의범위내 에서최적의국제행사를선별하고제한된자원을효율적으로배분하기위해서 국제행사타당성조사가도입됨. 8) - 16 -

- 국제행사타당성조사는 2004 년국무총리훈령으로국무총리실산하 국제행사 심의위원회 주관으로추진되어왔으나,2008 년정부조직개편에따라기획재 정부로이관되어 2012 년조사기관을 KIEP 로일원화함. 9) 주요개정내용 2004 년 -국무총리실산하 ' 국제행사심의위원회 ' -2008 년도에국제행사심사업무가국무총리실에서기획재정부 10) 로이관됨. 제정 2008.4.21 ( 기획재정부훈령제 12 호 ) 개정 2012.2.7 ( 기획재정부훈령제 95 호 ) 개정 2012.6.29 ( 기획재정부훈령제102 호 ) 개정 2013.5.6 ( 기획재정부훈령제139 호 ) 표 2-6. 국제행사의유치 개최등에관한규정의개정내용 - 국고지원요구규모가 10 억원이상인국제행사가운데총사업비 100 억원이상 - 제출하기전에행사주관기관이타당성조사연구기관을직접선정하고비용을전액부담 -타당성조사범위확대 ( 총사업비 100 억원이상 50 억원이상 ) -전담기관인대외경제정책연구원이총괄수행 -비용은정부와행사주관기관이 50% 씩분담 -개최추진이의무화된국제행사등은타당성조사를면제하거나간소화할수있도록함. -제출기한을초과하여국제행사개최계획서를제출한건중요건을충족하는경우에는, 추가적으로 KIEP 에타당성조사요청가능 개정사유 2008 년도 17 대정부출범및정부조직개편에따라업무변경 -국제행사내실화를위한국제행사관리지침을제정함. -타당성조사의객관성과 신뢰성을 높이기 위해 조사기관을 KIEP 로 일 원화함. -불가피하게제출기한을초과하였으나타당성조사가꼭필요한경우에시행을위함. -타당성분석에있어 경제성분석 (B/C) 뿐만아니 -KIEP 타당성조사의신 라 정책적분석도 계량화 하는 종합평가방법 뢰성제고를위함. (AHP)* 도입 * 경제성, 정책성, 지역균형발전, 기술성등세 -효율적인국제행사심사를위함. 부항목을 계량화하는 종합평가방법 (AHP: AnalyticHierarchyProcess) -정기적으로반복되는국제행사의경우두번째 타당성조사부터는변경된사항위주로약식타당 성조사실시 개정 2013.12.10 -국제행사주관기관축소 ( 중앙행정기관, 광역자치단체로제한 ) -무분별한국제행사유치및개최억제를위 ( 기획재정부 -7회이상국비지원 (10 억원이상 ) 받은행사는 해 내부검토 유관기관 훈령제154 호 ) 심사대상에서제외 ( 국제행사졸업제도 ) -타당성조사기간을확대 (3 개월 4개월 ) 협의를거쳐추가적제도개선방안마련 자료 : 기획재정부 국제행사의유치 개최등에관한규정 및관련보도자료 ( 근거법령 ) 기획재정부훈령인 국제행사의유치 개최등에관한규정 과동 규정 11 조에따라마련된 국제행사관리지침 에의거국제행사에대한예비 8) 자료 : 대외경제정책연구원, 국제행사타당성조사일반치침수립을위한방법론연구 (2013.11) 9) 자료 : 기획재정부훈령, 국제행사의유치 개최등에관한규정 ( 개정 2013.12.10) 제 14 조 2 항 10) 제 23 조 ( 기획재정부 )1 기획재정부장관은중장기국가발전전략수립, 경제 재정정책의수립 총괄 조정, 예산 기금의편성 집행 성과관리, 화폐 외환 국고 정부회계 내국세제 관세 국제금융, 공공기관관리, 경제협력 국유재산 민간투자및국가채무에관한사무를관장함. - 17 -

타당성조사를도입하고있음. 11) - 중앙행정기관과광역자치단체 12) 가주최하는국제행사사업에대한예비타당성 조사를기획재정부요청에의해대외경제정책연구원 (KIEP) 이총괄수행함. - 기획재정부소속하에국제행사심사위원회를두어국제행사의사전심의 조정및 국제행사의사후평가를실시 국제행사의유치 개최등에관한규정 제 11 조 ( 국제행사관리지침 )1 기획재정부장관은국제행사를내실있게유치 개최할수있도록위원회의심의를거쳐국제행사관리지침을정하여중앙행정기관및지방자치단체에시달할수있다. 2 제 1 항의규정에의한국제행사관리지침에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 국제행사의유치결정에관한일반절차 2. 중앙행정기관과의사전협의대상이되는국제행사의범위및협의내용에관한사항 3. 국제행사개최에따른투자계획의수립및타당성조사에관한사항 4. 국제행사에소요되는시설물의확보방안및행사후잔존시설물의이용계획에관한사항 5. 국제행사에대한사후평가에관한사항 6. 기타국제행사개최업무와관련된일반지침 ( 추진체계 ) 국제행사타당성조사는기획재정부훈령인 국제행사의유치 개최 등에관한규정 제 14 조와동규정의 국제행사관리지침 에따라수행되고 있음. - 중앙행정기관과광역자치단체 13) 가주최하는국제행사의체계적관리와예산지 원의효율성을제고하기위해실시하는타당성검증 평가이며 [ 그림 2-2] 와같 은체계로추진됨. 11) 근거법령의개정연혁과관련된자세한사항은 < 부록 13>( 국제행사의유치 개최등에관한규정 의주요개정내용및사유 ) 에서자세히다룸. 12)2013.12.10 일개정으로국제행사주관기관이축소됨.( 기존 : 중앙행정기관, 지방자치단체, 비영리법인 단체등 개정 : 원칙적으로중앙행정기관, 광역자치단체로제한 ) 13)2013.12.10 일개정으로국제행사주관기관이축소됨.( 기존 : 중앙행정기관, 지방자치단체, 비영리법인 단체등 개정 : 원칙적으로중앙행정기관, 광역자치단체로제한 ) - 18 -

-기본적으로 10 억원이상의국고지원을요청하는국내 외에서개최하는국제행사중, 심사요구당시국제기구등에의해유치가확정되지않은행사는국제행사심사위원회에서심사함. o 단,7 회이상국제행사심사를거쳐국비 (10 억원이상 ) 를지원받은국제행사는원칙적으로심사대상에서제외하고국비지원을중단함. 14) 그림 2-2. 국제행사타당성조사추진체계 자료 : 기획재정부보도자료, 국제행사심사제도개선 (2013.05.08) ( 대상사업 ) 조사대상은 국제행사의유치 개최등에관한규정 제 14 조 1 항 과제 2 조 1 항에따라, 총사업비가 50 억원이상이고 10 억원이상의국고지원을 요청한국제행사사업임. 14) 국제행사졸업제도라고도불림. - 19 -

-국제행사심사위원회는주무부처의신청에따라또는직권으로타당성조사대상사업을선정 o 대상사업선정시국제행사개최계획의구체성, 개최필요성 시의성, 국고지원의요건, 지역경제발전요인등을종합적으로고려 국제행사의유치 개최등에관한규정 제14 조 ( 타당성조사의실시 )1국제행사의개최에소요되는총사업비가 50 억원이상인경우에는당해국제행사주관기관은타당성조사를받아야한다. 이경우국제행사주관기관은국제행사개최계획서를소관감독중앙행정기관에제출할때타당성조사신청서를함께제출하여야한다. 2타당성조사는기획재정부의요청에의해대외경제정책연구원이총괄하여수행한다. 3기획재정부는국제행사주관기관등이규정제12 조 1항및 3항에정한제출기한을도과하여국제행사개최계획서등을제출한건에관하여다음각호를모두충족하는경우타당성조사를대외경제정책연구원에추가요청할수있다. (. 중략.) 4대외경제정책연구원은타당성조사대상국제행사의특성을고려하여학계 연구기관 민간등다양한분야의전문가로타당성조사팀을구성하여야한다. 5대외경제정책연구원은타당성조사완료시타당성조사보고서를위원회와소관감독중앙행정기관에제출하여야한다. 6기획재정부는제1항의규정에따른타당성조사대상사업의선정기준 조사방법 비용부담및절차등에관한세부사항은국제행사관리지침에정한다. 3. 한국의예비타당성조사운용현황비교 가. 추진체계 재정사업예비타당성조사 -중앙관서가사업계획서를기획재정부에제출하면재정사업평가자문회의에서시급성과우선순위를검토후기획재정부에서 KDI 에조사를의뢰, 면제사업은국가재정법시행령제13 조제2항에규정 o ( 조사절차 ) 조사착수 (KDI) 조사보고서작성 (KDI) 조사결과관계기관협의 ( 재정사업평가자문회의 ) 조사결과발표 통보 ( 중앙관서 ) - 중앙관서가예비타당성조사대상사업을예산안또는기금운용계획안에반 - 20 -

영하고자할때조사에소요되는기간을감안하여사업시행전전년도 (n-2) 까 지기획재정부장관에게예비타당성조사를요구 공공기관사업예비타당성조사 -공공기관이사업계획서를주무부처와기획재정부에제출하면공공기관예타자문회의에서예타대상사업과면제기준선정및검토, 면제사업은주무부처와정부가협의 선정 o( 조사절차 ) 조사착수 (KDI) 조사보고서작성 (KDI) 통보 ( 공공기관, 기획재정부 ) - 공공기관은예비타당성조사대상사업을예산안에반영하고자할때조사에 소요되는기간을감안하여사업시행전년도 (n-1)2 월말까지기획재정부장관 에게예비타당성조사를요구 국제행사예비타당성조사 -중앙정부및광역자치단체가사업계획서를주무부처에제출하면주무부처는검토의견서와함께기획재정부에심사요청접수, 대상사업은타당성조사후국제행사심사위원회에서결과를심의 의결 o ( 조사절차 ) 조사착수 (KIEP) 중간및최종보고회 (KIEP 및기획재정부 ) 심의 의결 ( 국제행사심사위원회 ) 행사실시 ( 주관기관 ) 종합심사 ( 기획재정부 ) 심의 의결 ( 국제행사심사위원회 ) - 주무부처는예비타당성조사대상사업을예산안에반영하고자할때조사에소 요되는기간을감안하여사업시행전전년도 (n-2)12 월말까지기획재정부장관 에게예비타당성조사를요구 현재까지시행된예비타당성조사는기획재정부주관으로실시되어왔으며조 사절차에큰변화는없었음. - 예비타당성조사비용을절약하기위해주무부처에서사업을우선거르도록하 고있으나형식적으로이루어질수있으므로제도개선을통해주무부처의책 임성강화가요구됨. - 21 -

- 국제행사예비타당성조사의경우행사실시기관과재정당국이공동으로조사 비용을부담하는매칭방식으로추진 나. 담당기관 재정사업예비타당성조사 - 국가재정법 제 38 조제 4 항에의해작성된 예비타당성조사운용지침 에따 라기획재정부요청에의해 KDI 공공투자관리센터에서재정사업예비타당성 조사를총괄하여수행함을명시하고있음. -2005 년 1월사회기반시설에대한민간투자법개정에따라 15) 기존국토연구원에설립된민간투자지원센터를 KDI 공공투자관리센터로통합함. o 이에따라 KDI 의공공투자관리센터는재정사업과민간투자사업전반을다루는조직으로확대 개편됨. o 기획예산처 ( 現기획재정부 ) 에따르면, 통합및 KDI 공공투자관리센터의출범에따라민자사업과재정사업간의효율적인역할분담이이뤄지고, 공공투자사업에대한종합적이고체계적인관리가가능해짐. 공공기관사업예비타당성조사 - 공공기관의운영에관한법률 제50 조제1항 3호에따라 공기업 준정부기관예산편성지침 을마련하고본지침내에외부전문기관에의뢰하여예비타당성조사를수행할것을명시함. o2011 년 1월기획재정부는재정사업예비타당성조사를총괄수행하고있는한국개발연구원 (KDI) 공공투자관리센터를공기업 준정부기관의예비타당성조사전문기관으로지정함. 16) 국제행사예비타당성조사 - 국제행사타당성조사는기획재정부훈령 국제행사의유치 개최등에관한규 15) 국토연구원민간투자지원센터통합 ( 법률제 7386 호 ) 16) 관련세부내용은 < 표 2-4>( 공공기관해외투자예비타당성조사기관지정배경및연혁 ) 에서다룸. - 22 -

정 제 14 조 2 항에대외경제정책연구원 (KIEP) 이총괄 수행하는것으로명시하 고있음. 재정사업예비타당성조사, 공공기관해외사업예비타당성조사, 국제행사예비 타당성조사모두외부전문기관에평가를의뢰하고있음. - 사업주관기관이 1 차로검토한후, 예비타당성조사담당기관에조사의뢰 -1 차검토단계에서추진절차및검토수준이일정하지않고내부검토능력또 한다양하므로, 제 3 의전문기관에의한중립적 객관적검토는사업실효성을제 고함. 다. 조사대상및선정기준 재정사업예비타당성조사의대상 -재정사업예비타당성조사는총사업비가 500 억원이상이면서국가의재정지원규모가 300 억원이상인건설사업, 정보화사업, 국가연구개발사업을대상으로함. o중기재정지출이 500 억원이상인사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화및관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업중소기업분야의사업도대상에포함. o국가직접시행사업, 국가대행사업, 지방자치단체보조사업, 민간투자사업등정부재정지원이포함되는모든사업을포함함. o 예외적으로기획재정부장관이중앙관서의장의요구에따라또는직권으로대상사업으로선정할수도있음. -국가재정법시행령제13 조제2항에해당하는사업의경우예비타당성조사를면제하고있음. 17) 면제사업 공공청사, 교정시설, 초 중등교육시설의신 증축사업 문화재복원사업 국가안보에관계되거나보안을요하는국방관련사업 17) 면제조항과관련하여공공기관예비타당성조사를더광범위하게시행해야한다는의견이높아지고있음. - 23 -

남북교류협력에관계되거나국가간협약 조약에따라추진하는사업 도로유지보수, 노후상수도개량등기존시설의효용증진을위한단순개량및유지보수사업 재해예방 복구지원, 시설안전성확보, 보건 식품안전문제등으로시급한추진이필요한사업 법령에따라설치하거나추진하여야하는사업 출연 보조기관의인건비및경상비지원, 융자사업등과같이예비타당성조사의실익이없는사업 지역균형발전, 긴급한경제 사회적상황대응등을위하여국가정책적으로추진이필요한사업으로서기획재정부장관이정하는사업 -예비타당성조사를수익성분석결과또는타당성조사등으로대체하는경우도있음. o기금사업중여유자금등을활용하여수입증대를주요목적으로하는사업은 기금운용계획안작성지침 의규정에따라객관적이고공신력있는기관이수행하는수익성분석결과또는타당성조사등으로대체함. - 필요한경우예비타당성조사면제사업에대하여간이예비타당성조사를수행 하여적정사업규모, 총사업비, 효율적대안등을검토하고결과를예산편성 및기금운용계획수립에반영하기도함. - 선정기준에해당하는사업을기획재정부에서검토한후재정사업평가자문회 의를거쳐대상사업으로최종선정 공공기관해외사업예비타당성조사의대상 -공공기관사업중총사업비가 500 억원이상이면서국가의재정지원및공공기관부담분의합이 300 억원이상인신규투자사업, 자본출자에해당하는사업에대하여실시됨. o재정부문예비타당성조사와비교하면, 총사업비규정은동일하지만국가재정 300 억원이상에서국가및공공기관의부담분합이 300 억원이상인사업이라는점이차이점임. o총사업비라함은사업추진에소요되는모든경비를합한금액을말하며국가부담분, 지방자치단체부담분, 공공기관부담분및민간부담분등을포함함. - 24 -

o 사업기간의정함이없이계속추진되는사업의경우에는 5 년간의사업비합 계를기준으로함. - 공공기관예타자문회의를구성하여예타대상사업을선정하고, 면제기준및 평가방식변경, 예타수행기관지정및기타효율적제도운영과발전을위해 필요한사항등을자문하게함. -공공기관사업예비타당성조사의면제기준은다음의어느하나에해당하는사업으로정함. o정부예산이지원되는사업중국가재정법제38 조규정에의거하여예비타당성조사를실시하는사업 18) o재해예방 복구지원, 시설안전성확보등긴급을요구하는사업 o기관의특수한사정등을감안하여주무부처장관이기획재정장관과협의하여인정한사업 o 면제사업에대해기획재정부장관은필요한경우공공성분석, 수익성분석등을수행하지않고간이로적정사업규모및총사업비, 효율적대안만을검토하는사업적정성조사를시행할수있음. 19) 국제행사타당성조사의대상 - 대상사업은신규및주기적으로개최하면서 국제행사의유치 개최등에관한 규정 제 14 조 1 항에따라총사업비가 50 억원이상이며국고지원을 10 억원 이상요청한국제행사임. -국제행사심사위원회는주무부처의신청에따라, 또는직권 20) 으로타당성조사대상사업을선정할수있음. o국제행사심사위원회는대상사업선정시국제행사개최계획의구체성, 개최필요성 시의성, 국고지원의요건, 지역경제발전요인등을종합적으로고려 - 국제행사타당성조사면제사업 18) 재정부문예비타당성조사에도해당되는경우재정부문예비타당성조사를우선적으로실시하며공공기관예비타당성조사는면함. 19) 재정사업예비타당성조사도간이예비타당성조사를수행함. 20) 직권상정의예시 : 총사업비가 50 억원미만이나, 유사사업의단가, 물량등감안시총사업비가 50 억언이상으로증가될것이객관적으로명백하게예상되는경우 - 25 -

o해당사업과관련된법령이제 개정되어법령에의해추진이의무화된사업 o다음각호의절차를거친사업으로국제행사심사위원회가타당성조사면제사업으로심의 의결한사업 사업목적및규모, 추진방안등구체적인사업계획의수립완료 해당사업에대한국가정책적추진필요성에대한관련기관간협의완료 관련정책결정기구 21) 를거쳐국가정책적으로사업추진이확정 - 타당성조사면제사업에대해, 국제행사심사위원회는타당성조사방식에준하는 간이타당성조사를통하여적정사업규모, 총사업비, 효율적대안등을검토하 도록할수있음. 재정사업예비타당성조사, 공공기관해외사업예비타당성조사, 국제행사예 비타당성조사는대상사업을총사업비규모에따라우선분류하고있음. - 재정사업예비타당성조사는평가근거를국가재정법제 38 조에법률로서명시 하고있으나공공기관사업예비타당성조사와국제행사예비타당성조사는법 률에명시적인규정이없어법적근거가부족함. - 다소포괄적추상적으로규정되어있는예비타당성조사면제기준을주무부처 와기획재정부간협의를통해구체화할필요가있음. 라. 조사항목및범위 재정사업예비타당성조사 -사업계획서가접수되면그에따라사업개요및기초자료를분석하여조사쟁점을도출함. o 조사대상사업의추진배경, 목적및기대효과, 지역현황분석 ( 인문, 지리, 경제등 ), 계획된사업내용파악, 국내외유사시설현황, 유사시설사례분석등제공된기초자료를검토 21)( 예시 ) 관련정책결정기구 ⅰ) 국무회의, 비상경제대책회의등대통령이주관하는회의 ⅱ) 지역발전위원회, 국가경쟁력강화위원회등법령에의해주요국가정책을결정하는대통령소속정부위원회 ⅲ) 기타경제정책조정회의등관계장관들이주요정책을결정하는법령상정례화된회의 - 26 -

- 재정사업예비타당성조사는경제성분석과정책적분석을중심으로수행되며, 건설사업은지역균형발전분석을수행함. 그림 2-3. 재정사업예비타당성조사의주요조사항목 기본구상 : 사업계획서 사업의개요및기초자료분석 경제성분석정책적분석지역균형발전 종합평가 : 다기준분석 (AHP) 자료 :KDI 공공투자관리센터 (htp://pimac.kdi.re.kr/about/validity.jsp) 를바탕으로저자작성 - 경제성분석은대상사업의국민경제적효과와투자적합성을분석하는핵심적 조사과정으로서비용 - 편익분석 (B/C Analysis) 을기본적인방법론으로채택하 고수요추정, 경제적타당성평가, 재무성분석을수행 22) -정책적분석은경제성분석에포함되지않은사업수행의타당성을평가하는데중요한평가항목들을분석하는항목임. o정책의일관성및추진의지 : 사업의추진의지, 상위계획과의연계성, 사업의준비정도, 추가평가항목등을평가 o사업추진상의위험요인 : 재원조달가능성, 환경성평가, 추가평가항목등 o 사업특수평가항목 : 해당사업에특수한쟁점으로사업의타당성평가에중요하게고려항목등을평가 - 지역균형발전분석은경제성분석구조의지역간불균형현상을방지하고지 역균형발전이라는상위의국가정책을평가에반영하여지역낙후도, 지역경제 파급효과, 추가평가항목등을평가 -AHP 기법을활용하여경제성분석과정책적분석결과를바탕으로조사에참 여한조사팀의의견을수렴하여사업의타당성을종합적으로평가 22) 재무성분석은민간주도의사업추진필요성이제기되고, 민간투자가가능할것으로판단되는경우에실시함. - 27 -

o 다기준분석 (Multi-Criteria Analysis) 방법의일종인 AHP( 계층화분석법 : AnalyticHierarchyProcess) 기법을활용하여사업시행의적절성을계량화된수치로도출 o 사업의추진여부, 사업간투자우선순위등을결정하고, 사업의최적대안과추진시기등에대한정책적제언 -KDI 공공투자관리센터의조사대상과범위는지속적으로변화를거치면서 [ 표 2-7] 과같이발전해왔음. 표 2-7.KDI 공공투자관리센터주요연혁과조사범위변화 연도 주요추진경위 1998 년ㆍ공공사업효율화추진단구성 ( 기획예산위원회, 건설교통부 ) 1999 년 ㆍ공공건설사업효율화종합대책수립 ( 건설교통부 ) ㆍ1월, 예비타당성조사착수 (24 개사업 ) ㆍ2월, 일반지침및부문별표준지침발간ㆍ5월, 예회계법령시행령제9조 2예비타당성조사법제화 2000 년ㆍ예비타당성조사에 AHP 분석시범도입 2001 년ㆍ예비타당성조사에 AHP 분석본격도입 2004 년ㆍ 4 월, 정보화부문예비타당성조사시범사업착수 (3 개사업 ) 2007 년 ㆍ예비타당성조사범위확대 ( 연구개발사업 ) ㆍ 1 월, 국가재정법 ( 제 38 조제 4 항 ) 및동법시행령시행으로예비타당성조사및 타당성재조사의법정제도화 2008 년ㆍ간이예비타당성조사 ( 비용사전심사제 ) 도입 2010 년ㆍ예비타당성조사범위확대 ( 기타비투자재정부문사업 ) 2012 년 ㆍ복지부문사업의예비타당성조사검증강화ㆍ예비타당성조사면제신청의무화ㆍ 기타비투자재정부문사업 기타재정사업 으로통칭ㆍ 간이예비타당성조사 사업계획적정성검토 로명칭변경 자료 :KDI 공공기관예비타당성조사 - 28 -

그림 2-4. 공공기관사업예비타당성조사평가흐름도 공공기관투자사업계획 법적부합성 정책적사전검토 Y N 기초자료조사쟁점사항파악 반려 공공성수익성국내사업해외사업국내사업해외사업 사업의재무성 경제성 경제성 사업의재무성 기관의재무안정성 정책성 입지선정의합리성 재무안정성 해외사업위험도 종합평가및제언비수익형수익형 공공성 (70%) 수익성 (30%) 공공성 (30%) 수익성 (70%) 자료 : 기획재정부 공공기관예비타당성조사내실화방안,2012 를토대로저자작성 -공공기관으로부터투자사업계획이접수되면우선법적정책적부합성을사전검토하여적정하지않으면반려하고, 적정하면조사를진행함. o투자사업계획을기초로사업개요및기초자료를분석하여조사쟁점을파악함. -사업평가는크게공공성및수익성평가로이루어지며, 23) 국내외사업세부평가항목에 2012 년까지차이를두었으나, 24) 2013 년부터국내외사업을구분하지않고공통적으로사업특성에따라평가. 25) o 공공성평가는경제적타당성, 정책적타당성, 입지선정합리성 ( 단, 해외사업 23) 관련항목의자세한내용은 < 부록 14> 참조. 24) 우선국내사업은국내에미치는사회ㆍ경제적편익에대한경제성평가를포함하는반면, 해외사업의경우사회ㆍ경제적편익보다는정책적인측면과사업의수익성에중점을둔평가를시행하는것으로구성 25) 수익형 비수익형사업구분은사업의주된목적 ( 수익창출여부등 ), 정책목적부합여부등을감안하여공공기관예타자문회의에서결정 - 29 -

에한해 ) 까지평가항목에포함함. o 수익성평가는사업의재무성, 기관의재무안전성, 해외사업위험도 ( 단, 해외사 업에한해 ) 를평가항목에포함함. -공공성평가는경제성평가, 정책적타당성평가, 입지선정합리성 ( 단, 해외사업 ) 으로구성됨. o 경제성평가는비용-편익분석 (cost-benefitanalysis) 을지칭하며, 이를위해서사업시행에따른수요를추정하여사회경제적ㆍ편익을산정하고, 총사업비와해당사업의운영에필요한모든경비를합하여비용을산정함. o 정책적타당성평가는 기관의설립목적과의합치성, 국가정책및상위ㆍ관련계획과의일치성, 주무부처등이해당사자의사업추진의지, 사업의준비정도,' 환경성검토, 지역경제발전효과, 지역낙후도 로구성됨. o다만, 예외적으로경제성과수익성평가에서정량적으로고려되지않은사항에대해개별조사사업의특수성을반영할수있음. o 해외사업에서는지역균형발전효과등의항목이제외되지만사업추진으로인해해당국가와의관계성증진에대한평가를추가 -수익성평가는개별사업의재무성및기관자체의재무안정성, 해외사업위험도 ( 단, 해외사업 ) 로구성됨. o재무성평가는수익성지수법을활용함. 26) o 사업수행기관의재무안정성평가는건설기간및운영기간중부채비율, 이자보상비율, 차입금의존율등을활용하여평가 o해외사업은국가위험도및환위험을추가로평가 - 종합평가는평가항목별분석결과를토대로다기준분석의일종인계층화분석법 (AHP) 을활용하여사업시행의적절성을계량화된수치로도출 o 수익형 비수익형으로구분하고공공성과수익성에가중치를차별화함. 27) 국제행사예비타당성조사 26) 수익성지수법 (ProfitabilityIndexMethod:PI) 은경제성분석의비용편익분석과달리투자로인하여발생하는현금유입의현재가치금액을현금유출의현재가치금액으로나눈비율을사용함. 수익성지수가 1 보다크면재무적타당성이있는것으로평가 27) 비수익형 ( 국내및국외 ) 사업에대해서는공공성 (70%), 수익성 (30%) 를부여하여평가하고, 수익형 ( 국내및국외 ) 사업에대해서는공공성 (30%), 수익성 (70%) 을부여하여평가함. - 30 -

- 중앙관청및광역자치단체가국제행사사업계획을접수하면심사대상기준에 의해타당성조사대상으로판정된사업에대해조사를진행함. o 국제행사사업계획을기초로사업개요및기초자료를분석하여조사쟁점을 파악함. 사업계획서는총사업비, 추진주체, 행사목적, 추진경위, 사업규모, 재원조달방식, 기대효과등에관한기본정보를포함하고있음. - 개최의의및기존사례를분석하여국제행사를성공적으로개최하기위해고 려해야할권고사항을제공 o 제출된기본계획을검토하고보완이필요한사항에대한개선방안을제시 그림 2-5. 국제행사예비타당성조사의주요조사항목 기본구상 : 사업계획서작성 사업의개요및기초자료분석 개최의의및사례분석, 사업계획의적정성분석 경제성분석 정책적분석 종합평가 : 다기준분석 (AHP) 자료 : 저자작성 -국제행사예비타당성조사는비용-편익분석 (Cost-BenefitAnalysis) 을기본적인방법론으로채택하고경제성분석과정책적분석을중점적으로진행함. 28) o경제성분석은비용분석, 수익분석, 재무적타당성분석, 29) B/C 비율을중심으로한경제적타당성분석 30) 을포함함. o정책적분석은행사의필요성, 31) 개최의적정성, 32) 사업의특수성 33) 을평가함. 28) 조사항목의자세한내용은 < 부록 16> 참조. 29) 실제의금전적비용과수입 ( 현금흐름 ) 을추정하고, 이에따른재무적수익성을계산함. 30) 계량화된비용과편익을기준으로 B/C 비율, 순현재가치 (NPV) 등을산정 31) 행사의필요성평가는행사의공익성, 행사목적의실현가능성, 개최지선정의적정성, 당해국제행사의시의성, 지역주민여론을포함함. 32) 개최의적정성평가는내외국인유치계획의타당성, 규모의적정성, 경비의적정성, 재원조달계획의적정성, 잔존시설물활용계획을포함함. 33) 예를들어친환경상품디자인박람회를개최한다고할때, 친환경상품디자인활성화평가를실시하고, 친환경농수축산물의국제적브랜드선점, 친환경농수축산물의포장디자인활성화등을평가에포함함. - 31 -

-경제성분석과정책적분석결과를바탕으로 AHP 기법을활용하여조사에참여한조사팀과전문가의의견을수렴하고사업의타당성을종합적으로평가 o 다기준분석 (Multi-Criteria Analysis) 방법의일종인 AHP( 계층화분석법 : AnalyticHierarchyProcess) 기법을활용하여사업시행의적절성을계량화된수치로도출 o 사업의추진여부, 보완사항, 사업의최적대안과추진시기등에대한정책적제언제시 4. 예타조사의추진성과와과제 가. 국내예타조사제도평가 재정사업, 공공기관사업, 국제행사모두기획재정부가주관이되어진행되고 있다는점은예산의효율적집행을위해예비타당성조사가도입되었다는반증 임. - 예산을주관하는기획재정부에서예비타당성조사를주관하고객관적증거를 기반으로예산지원을결정함. 예비타당성조사전문기관을조사주체로지정하여운영하고있어서조사의신 뢰성을확보함. - 신뢰성과객관성을확보하기위해조사결과를공표하고있음. 대부분조사대상을총사업비규모로판단하고있지만, 사업규모가작아도조사 대상이어야만하는사업이있을수있고, 반대의경우도있을수있음. 조사항목및범위는사업의성격이주로공공재를공급하거나재정지출을요 하므로공공성에대한분석을강조하고있음. - 공공성에대한분석은경제성분석과정책적분석을중심으로이루어짐. 경제성분석에적용되는사회적할인율은국내예비타당성조사는 5.5% 를적 - 32 -

용함. -재정사업 예비타당성조사수행을위한일반지침 ( 제5판 ) 에서는저금리 저성장의지속으로인한자본시장의상황변화등을반영하여사회적할인율을설정 o경제성분석과는별개로진행되는사업의수익성과관련된재무성분석은재무적할인율을설정하여분석하고있음. 조사수행기간은국내에서수행되는 3 가지예비타당성조사는모두 4 개월로설 정하여비교적단기간내수행하고있으나사업에따라조정가능 표 2-8. 국내예비타당성조사제도의항목비교 재정사업공공기관해외사업국제행사 조사근거 국가재정법제 38 조 ( 법률 ) 공공기관의운영에관한법률 제 50 조 1 항 3 호에의거하여공기업 준정부기관예산편성지침에규정 기획재정부훈령인 국제행사의유치 개최등에관한규정 과동규정 11 조에따라마련된 국제행사관리지침 에의거 도입시기 조사주체 1999 년 2011 년 2008 년 기획재정부장관의의뢰로 KDI 공공투자관리센터총괄하에과제별로민간전문가, 연구기관, 기타국책연구기관등관련분야의전문가들이참여하는조사팀을구성 ( 국가개발연구사업은 KISTEP 에서수행 ) 기획재정부장관의의뢰로 KDI 공공투자관리센터총괄하에과제별로민간전문가, 연구기관, 기타국책연구기관등관련분야의전문가들이참여하는조사팀을구성 기획재정부훈령 국제행사의유치 개최등에관한규정 제14 조2항에대외경제정책연구원 (KIEP) 가총괄 수행하는것으로명시 조사대상및범위 총사업비 500 억원이상 이고 국고지원 규모가 300 억원 이상인 신규 재정사업 면제사업은 법률로 규 정 공기업 준정부기관이추진하는총사업비 500 억원이상의대규모신규사업 면제사업은공기업 준정부기관예산편성지침으로규정 총사업비 50 억원이상이며국고지원을 10 억원이상요청한국제행사 면제사업은국제행사관리지침에따로규정 조사항목및범위 경제성 분석, 정책적 분석, 지역균형발전분 석에 대한 평가결과를 종합적으로 고려하여 사업타당성에 대한 최 종결론을도출 사업유형에관계없이공공성과수익성위주로타당성평가 공공성은경제적타당성과정책적타당성평가로구분하고, 수 경제성분석, 정책적분석에대한평가결과를종합적으로고려하여사업타당성에대한최종결론을도출 - 33 -

정보화사업과국가연구개발사업의경우기술성분석을포함 익성은재무성평가와재무안정성평가로구분 조사결과및절차 사업계획수립 ( 주무관청 ) 제출 ( 기획재정부 ) 대상사업선정 ( 재정사업평가자문회의 ) 외부기관조사 (KDI) 조사보고서작성 (KDI) 조사결과관계기관협의 ( 재 정사업평가자문회의 ) 조사결과발표 조사통과사업예산편성 사업계획수립 ( 중앙정부 광역자치단체 ) 접수 ( 주무부처 ) 조사의뢰 ( 기획재정부 ) 조사착수 (KIEP) 중 사업계획 수립 ( 공공기관 ) 제출 ( 주무부처와 기획 재정부 ) 대상및면제사업선정 ( 공공기관예타자문 간 및 최종보고회 (KIEP 회의 ) 외부기관 조사 및 기획재정부 ) 심의 의 (KDI) 조사결과 타당성 부족할경우사업추진중 단 결 ( 국제행사심사위원회 ) 행사실시 ( 주관기관 ) 종합심사 ( 기획재정부 ) 심의 의결 ( 국제행사심사위원회 ) 조사결과의환류 조사통과사업과조사대상이아닌사업에대해재정여건과사업우선순위등을고려하여단계적으로예산편성 조사결과타당성부족할경우사업추진중단 조사결과타당성부족시사업추진중단. 조사통과된사업에대해서는사후평가를실시 사회적할인율 5.5% 재정사업과동일34) 재정사업과동일 35) 조사수행기간 4개월 36) 4개월 4개월 37) 자료 : 저자작성 나. 추진성과및문제점 1) 예타조사의운용성과 재정사업예비타당성조사 - 재정사업예비타당성조사는 1999 년에제도가도입된이후 2012 년까지총 564 건이실시되었음. o 예비타당성조사사업의경제적타당성확보율 (B/C 1) 은 46.1% 수준이었으 34) 해외투자사업에대한수익성분석시재무적할인율은 5.5% 에해당국가위험프리미엄과물가상승률을가산하여적용함. 35) 재무적타당성분석시재무적할인율은국채 (3 년기준 ) 수익률을사용함. 36) 예비타당성조사는의뢰받은시점으로부터 4 개월이내에완료하는것을원칙으로하되사업의성격, 특수성등에따라그기간을연장혹은단축할수있다.( 자료 : 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서,2013) 37)2013 년도말에 3 개월 4 개월로기간이확대됨. - 34 -

며, 항만사업이 66.7% 로가장높았고, 다른부문사업은 33~52% 수준의경제성을확보하는것으로나타남. 38) o564 건가운데타당성있음으로판정된사업은 351 건으로총건수대비 62.2% 로절반을약간상회하는수준임. - 총사업비규모를살펴보면 1999~2012 년까지예비타당성조사를통해전체총사 업비 291 조원규모의사업에대한검토가이루어졌음. 표 2-9. 재정사업예비타당성조사부문별 연도별종합적타당성확보율 ( 단위 :%, 건 ) 문화 관구분도로철도항만광 건축수자원기타타당성확보율 1999 46 50 100 100 100 100 65.0 2000 27 71 80-100 75 53.3 2001 30 36 100 40 - - 34.1 2002 33 75 50 - - 75 43.3 2003 70 71 100-60 50 59.4 2004 88 54 100 100 67 67 74.5 2005 36 83 100 100 67 71 63.3 2006 63 40 40 40 100 50 53.8 2007 63 20 100 50 100 43 56.5 2008 75 100 100 100 50 47 68.4 2009 50 80 50-92 80 68.3 2010 71 64 100 100 100 77 75.0 2011 83 50 50 90 80 71 74.4 2012 100 29 80 43 80 100 69.4 사업건수 207 106 36 51 46 118 564 통과건수 122 59 28 28 33 81 351 타당성확보율 58.9 55.7 77.8 54.9 71.7 68.6 62.2 자료 :KDI, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서,2013 주 :1)1999~2002 년조사결과는 ( 舊 ) 기획예산처보도자료발표기준임. 2)2003 년 ~2006 년조사결과는 AHP 0.5 기준임. 공공기관예비타당성조사 38) KDI, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서,2013.p.34-35 -

-공공기관예비타당성조사는 2011 년에제도가도입된이후 2012 년까지총 18 건이실시되었음. 39) o 공공기관예비타당성조사사업의공공성 ( 경제적타당성 ) 확보 (B/C 1) 비율은약 50% 수준이었으며, 항만사업이 100% 로가장높았고, 다른부문사업은 33~66% 수준의경제성을확보하는것으로나타남. 40) o공공기관예비타당성조사의수익성 ( 재무적타당성 ) 확보비율은약 44% 로나타남. 41) o18 건가운데타당성있음으로판정된사업은 13 건으로총건수대비 72.2% 로절반을상회하는수준임. 연도 표 2-10. 공공기관예비타당성조사부문별 연도별타당성분석결과 발전및설비 산업단지건축 ( 연수 관광등 ) ( 단위 :%, 건 ) 항만기타 AHP 0.5 2011 년 66.7% 100.0% 50.0% 100.0% - 75.0% 2012 년 0.0% - 66.7% - 100.0% 66.7% 총사업수 4 3 7 2 2 18 AHP 0.5 건수 2 3 4 2 2 13 AHP 0.5 50.0% 100.0% 57.1% 100.0% 100.0% 72.2% 자료 :KDI, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서,2013 주 :1)2012 년 12 월말까지조사완료된사업을기준으로함. 2) 발전및설비부문의사업 2 건은시나리오별결과가상이하여미포함한집계임. 국제행사예비타당성조사 -국제행사예비타당성조사는 2008 년에제도가도입된이후 2013 년까지총 98 건이심사를신청하였음. o국제행사예비타당성조사도입이후연도별국제행사신청건수가추세적으로감소하고있음을아래표에서확인할수있음. - 최종적인국제행사지원결정은조사보고서 42) 가제공하는정보를기반으로국 제행사심사위원회에서결정함. 39) 총 20 건의조사가이루어졌으나발전및설비부문의사업 2 건은시나리오별결과가상이하여미포함하여총 18 건에대한통계집계임. 40) KDI, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서 표 Ⅵ-5,2013.p.109 41) KDI, 2012 년도 KDI 공공투자관리센터연차보고서 표 Ⅵ-6,2013.p.109 42) 조사보고서의목차및내용은 < 부록 16> 참고. - 36 -

o 국제행사심사위원회는조사보고서가제공하는 B/C 수준과 AHP 수준, 국제 행사의개최의의등을종합적으로고려하여개최지원을결정하므로, 재정사 업과공공기관투자사업예비타당성조사와달리 AHP 수준을기준으로한기 각률을보고하고있지않음. 표 2-11.KIEP 국제행사타당성조사신청건수 ( 단위 : 건 ) 구분 건수 2008 27 2009 18 2010 19 2011 9 2012 17 2013 8 총계 98 자료 : 기획재정부보도자료, 국제행사개최승인심사제도개선 ( 일자 :2013.12.10) 그동안추진된예타조사는예산협의과정에서사업부처 ( 공공기관, 광역자치단 체 ) 와재정당국간정보비대칭성문제를완화하여레몬마켓의형성차단 -사업을주관하는사업부처 ( 공공기관, 광역자치단체 ) 가평균적으로재정당국보다많은정보를보유하므로사업관련중요정보를배제하고전달할경우사전에사업의주요쟁점및적정사업비를파악하기어려움. o 예비타당성조사보고서를한자리에서검토함으로써정보의비대칭성을해소하고개선된대안을도출할수있음. 예비타당성조사도입으로예산낭비방지및재정운영의효율성이개선된것으 로판단됨. -예비타당성조사도입으로불요불급한사업추진에대한사전적방지로재정의효율적운영에기여 o 1999 년부터 2012 년간 564 개사업에대하여예비타당성조사가수행되어졌고이중약 62% 인 351 건만이타당성을인정받아 213 개사업에대해서는재정투자를철회함. - 재정사업예비타당성조사가예산편성의한과정이라는인식이정착되면서공 - 37 -

공기관사업및국제행사까지도예산편성을위해예비타당성조사를받아야한 다는당위성이정립됨. 재정사업예비타당성조사와국제행사예비타당성조사는사업완료후사후평 가를수행하도록하고있음. - 사후평가에서당초수요예측및타당성조사결과와개통후운영실적을사전 사후비교분석하여유사한신규사업의통계자료로활용하거나효율적인시설 운영을위한정책자료로활용함. - 제대로수행된예비타당성자료는사후평가의객관적지표로서역할을수행하 여향후추진될사업의이정표로서작용함. 사업추진부처가예비타당성조사신청을한이후에는사업추진여부가결정되기 전까지기획재정부에서모든절차를진행하고, 예비타당성조사도전담기관 (KDI,KIEP) 이총괄하므로조사의전문성은물론중립성과객관성도모 - 이러한추진체계는예비타당성조사결과의객관성을높일뿐만아니라조사결 과의신뢰도를제고시키고, 조사내용의전문성과독립성을강화시키는데기여 예타조사의체계적운용및조사방법의전문성강화 -예타조사전담기관의전문성이강화되면서대상사업의선정, 조사방법및절차개선, 다양한표준분석지침의개발및공표 운영, 중간및최종보고서결과의공개노력등을통하여새로운공적조사과정을확립함. o 재정사업예비타당성조사와공공기관사업예비타당성조사를총괄하는 KDI 는예비타당성조사와관련된지침을개발하고공표하고있음. o국제행사예비타당성조사를총괄수행하는 KIEP 도 국제행사타당성조사일반지침수립을위한방법론연구 를 2013 년발행함. KDI 발행예비타당성조사관련지침서 공기업 준정부기관사업에비타당성조사수행을위한일반지침연구 공공기관해외사업예비타당성조사수행을위한표준지침연구 각부문사업의예비타당성조사및시범사업평가표준지침연구 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 - 38 -

2) 개선과제 면제사업선정명확화 - 현행국가재정법은예비타당성조사면제기준을포괄적으로규정하고있어서 예타조사를우회할수있기때문에면제기준을대폭강화하기위한논의가확 대되고있음. - 또한단순히총사업비규모만으로조사대상을선정할경우예비타당성조사를 피하기위해사업제안부처및광역지방자치단체, 공공기관이대형사업을여 러개로나눠축소할수있음. o 대한민국역사박물관건립사업은사업명 국립대한민국관건립 으로재정사 업예비타당성조사를 2009 년에시행하였으나중간보고이후당시주관부처 인문화관광체육부요청으로철회됨. 43) 국립대한민국관건립 사업은총사업비 1,570 억원, 부지면적 6,446 m2, 건축연면적 28,000 m2로예비타당성조사를시행하였으나, 문화관광체육부의철회요청이후동사업은총사업비 497 억원, 대지면적 6,446 m2, 건축연면적 9,500 m2로사업비가대폭축소되어재추진되었음. 44) o 4 대강살리기사업은예비타당성조사를피하기위해전체사업이아닌각 공사구간별로사업을분리하는방식으로소위 예산쪼개기 를함으로써 22 조 2,317 억원규모의 4 대강살리기사업가운데예비타당성조사를시행한사 업은아홉곳에불과한실정임. -면제대상사업은재정사업의경우법률과시행령에의해규정되어있고, 국제행사와공공기관사업은예타지침에규정되어있으나, 유권해석에따라면제사업으로분류될수있는여지가남아있음. o법률로서면제사업에대한규정을명확히할필요가있음. o 법률로서규정되더라도모호한사유로예비타당성조사를면제받는경우가빈번함. 45) 43) 문서번호 : 재정담당관 -1214(2009.8.31), 제목 : 국립대한민국관건립사업예비타당성조사철회요청, 국회입법조사처, 예비타당성조사제도의쟁점및개선방안,2013.p.21 에서재인용. 44) 국회입법조사처, 예비타당성조사제도의쟁점및개선방안,2013.p.21 참조. 45) 최근 7 년간 (2007~2013.6) 예타실익이없는사업 제해예방복구, 기획재정부장관이정하는사업 등의사유로예비타당성조사를면제받은사업은사업개수기준으로 50%, 총사업비기준으로 63.5% 수준임 ( 국회입법조사처 2013). - 39 -

예비타당성조사대상사업 예비타당성조사제외사업 총사업 ** 표 2-12. 총사업대비예비타당성조사대상사업과제외사업비율 ( 단위 : 건, 억원 ) 구분 2008 2009 2010 2011 2012.9 월평균 사업건수 43 72 77 61 27 56 비율 * 82.7% 71.3% 87.5% 82.4% 52.9% 76.7% 사업규모 109,978 352,943 381,077 229,445 124,770 239,643 비율 52.3% 57.7% 93.4% 63.3% 75.6% 68.2% 사업건수 9 29 11 13 24 17 비율 17.3% 28.7% 12.5% 17.6% 47.1% 23.3% 사업규모 100,179 258,533 26,918 133,179 40,338 111,829 비율 47.7% 42.3% 6.6% 36.7% 24.4% 31.8% 사업건수 사업규모 52 101 88 74 51 73 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 210,157 611,476 407,995 362,624 165,108 351,472 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 주 :* 비율은총사업대비사업건수와사업규모비중 * 총사업 : 예비타당성조사대상사업 + 예비타당성조사제외사업자료 : 기획재정위원회국정감사이한구의원자료 (2012.10.24) -이에따라정부는그동안공공기관의예타면제사유를예산편성지침에따라실시해왔으나, 공공기관운영에관한법률 개정안을마련하여공공기관의예타를법적근거에따라엄격히운영키로함. o 그동안공공기관의경우법제화작업을통해관련법령이없이추진되는사업은예타를면제할수없도록하고법령에따른국가기간사업또는외교협정에따른사업이아닐경우면제할수없도록할예정임. 부처간사업중복또는조정강화 -재정사업, 공공기관사업, 국제행사모두사업제안부처가기획재정부에제안하고예비타당성조사를받기전까지유사사업을제안한부처간에업무협의를할수있는사전논의절차필요 o 환경부의 하수처리수재이용민간투자사업 은기존공업용수를공급하는 ( 구 ) 국토해양부 한국수자원공사와사전논의없이사업이계획되어국토해양부의광역상수도공급계획과중복됨. 46) - 중복사업에대한조정없이모든사업이예비타당성조사를받게되면예비타당 46) 국회입법조사처 (2013pp.29-30) - 40 -

성조사비용이높아져재정사업의효율화를저해하고오히려예산절감효과를상쇄할수있음. o기획재정부가접수단계에서중복된사업을거르거나사업의경중을가릴위원회를구성할필요 -주관기관의무조건적조사의뢰을막고비용을절감하기위한장치마련이요구됨. o 국제행사예비타당성조사는조사비용을정부출연금과당해국제행사주관기관이각각 50% 의비율로매칭방식으로운용 예비타당성조사결과를재검토할수있는장치를마련할필요 -전문기관에의해수행된예비타당성조사라하더라도그결과가적정한지검토할수있는절차를마련해야형식적인예비타당성조사를방지할수있음. o 대안으로엄격한사후평가를수행하여예비타당성조사의질을제고할필요가있음. 다. 정책적시사점 우리나라의예비타당성조사는총사업비관리절차에따라예산배정의근거를 마련하는상향식 (Botom-up) 방식에서추진되고있음. - 주요선진국들은사전적으로개별사업의예산배정여부를결정하지않는총액 배분방식 (Top-down) 을채택하면서사업시행부처가사전적인타당성조사를담 당함. - 이에따라정부도중기재정을통한사업진행의전과정에대한성과관리에중 점을두고, 사업전체의수행과정에서효과성을높이기위한수단으로사전조 사를활용하는데중점을두고있음. 따라서대규모 ODA 에대한예비타당성조사도입에있어서대규모재정소요 가필요한사업을계획단계부터엄격히관리하고, 객관적이고중립적인조사를 통해재정지출의효율성을도모하기위한것임. - 41 -

- 재정사업과마찬가지로그동안실시된 ODA 타당성조사가대부분사업추진여 부를판단하기보다는사업추진을전제로기술적타당성과예비설계에초점을 두고실시되고있어타당성조사의실효성이저하되고있기때문임. - 특히사업추진이전에대상사업의정책적의의와경제성을 ODA 의정책목표와 전략적운용이라는큰틀속에서판단하고, 사업효과성과효율성을제고하기위 한정책적타당성을면밀히사전검토하는데중점을둠. 그러나현재법규상 ODA 사업에대한예비타당성조사는명시적으로규정되 어있지않고,KOICA 와수출입은행의경우기타공공기관으로서국가재정 법및공공기관해외사업예타대상의적용을받지않고있음. - 국가재정법 제38 조, 국가재정법시행령 제13 조에따라재정사업에대한예비타당성조사를의무적으로수행하고있고, 국가재정법제38 조제4항에따라마련된 예비타당성조사운용지침 을준수해야함. o 공공투자예타조사는국가직접시행사업, 국가대행사업, 지방자치단체보조사업, 민간투자사업등정부가재정을지원하는모든사업을대상으로하고있고, 사업시행전전년도 (n-2) 까지예비타당성조사를요구해야함. -특히공기업 준정부기관 ( 이하공공기관 ) 의신규사업에대해 2005 년부터예비타당성조사를거치도록했으나, 이에대한감독 감시기능은제대로작동하지않자 2011 년도공기업 준정부기관예산편성지침 을심의의결함. o 일부공공기관의재무건전성에대한문제가제기되면서공공기관사업예비타당성조사를거치도록의무화하고, 공공기관지정은 공공기관의운영에관한법률 ( 이하공운법 ) 제6조에의해매회계연도개시후 1개월내에이루어지고있음. o 공공기관으로지정된이후에는운영의투명성제고및책임경영체제구축을위해공운법에의한각종규율을받게됨. * 공기업ㆍ준정부기관으로지정시에는 1 경영평가 2 이사회등임원의임면과 3 예산편성등경영지침에대해공운법의적용을받음 * 기타공공기관으로지정시에는공운법에의해경영공시, 고객만족도조사등최소한의규제만을받게됨. - 이와같이 ODA 시행기관인 KOICA 와수출입은행은기타공공기관으로분류 - 42 -

되고있어서 공공기관의운영에관한법률 50 조에적용받지않기때문에 ODA 사업에대한예비타당성조사를의무적으로수행할대상기관은아님 ( 부록 17 참조 ). o 그러나기타공공기관으로지정되어있는한국수출입은행을금융공공기관의유형으로재분류하자는방안이제기되고있고,KOICA 의경우에도예산규모가확대되면서기재부는준정부기관으로재분류검토를요구하고있음. o두기관모두 ODA 사업특성상자율적으로경영합리화및운영의투명성제고를달성하는것이적절하다는입장이나, 재정당국은기획단계부터사업관리를강화하고엄격한총사업비관리를통해재량지출에적정성검토가강화되고있음을면밀히고려할필요가있음. 그러나국내공공기관의해외사업에적용하는예비타당성조사를법률이허용 한다고해도 ODA 사업에그대로적용하는것은다양한문제점과한계가있 음. -ODA 사업이경제성보다는공공성측면에서중요하므로, 사업규모자체에함 몰하여사업의타당성을분석한다면사업의공공성을간과하고단순히경제성 분석에치우칠수있기때문임. -현재공공기관이해외사업에적용하는예비타당성조사와는구별되면서 ODA 사업의효과성을제고하도록프로젝트를디자인하는데필요한다양한분야에걸친엄밀한사전조사를수행하는것이중요함. o 심사는게이트킵퍼 (gatekeeper) 의성격이강하므로이를강화하는것은프로젝트를디자인하는데도움이되지않으며, 오히려이보다는수원국이주인의식을가지고자신의수요를반영할수있도록사전조율을강화할필요 o 사전조율을위한정책대화자료로다양한분야에걸쳐수행된사전조사결과를효율적으로활용할필요. o 그러나단기간에수행되는형식적인사전조사는정책대화의성과를높이는데한계로작용할것이므로다양한분야에걸친깊이있는사전조사가요구됨. ODA 사업특성상국내에서이루어지는사업이아니므로국내사업보다위험 요인이크고사업발굴과선정에거래비용이높다는점을고려해야함. -ODA 사업은정치적 경제적 사회적 문화적으로우리나라와다른이국을대상으 - 43 -

로하는사업이므로사업의성공적추진을위해서는사업대상국에대한이해가필수적임. o 다양한외부환경의변화에수원국은매우취약하므로사업추진에있어사전에철저한대응방안을마련하여대비해야함. o 사업대상국인수원국을이해하기위해서는적극적인정책대화를위한노력하고이를기반으로상호신뢰를형성하여적절한사업발굴체계를수립할필요가있음. - 적정한사업발굴체계를갖추지못했을경우사업효과성과공여국의책무성 을높일수있는대안마련에애로가있을수있음. ODA 사업은국가간협약 조약에따라추진하는사업이존재하여사업타당성 과관계없이수행되어야하는경우가있을수있음. - 국내예비타당성조사도국가간협약 조약에따라추진하는사업에대해서는 국가재정법에서조사를면제하고있음. -그러나 ODA 사업추진절차는전략수립 (programming) 사업발굴 (identification) 타당성조사 (feasibility) 심사및승인 실시협의및정부간합의 사업실시로구분하여사업승인및정부간합의이전에사전조사가능 o정책단계에서 top-down 방식을통해전체프레임워크와정책방향이프로젝트에효율적으로연계하기위해서는프로젝트사전분석을강화할필요가있음. ODA 사업은한국정부와수원국정부간정보의비대칭성문제가국내사업보다 크게나타날수있으므로사회적비효율발생에대비해야함. -한국정부와수원국정부및이해당사자가사업발굴및형성단계에서긴밀히함께논의할수있는기회를자주만들어, 사업에대한이해를제고하고거래비용감소를위해양자간노력해야함. o사업의공공성을배양하는방식에대해상호사업대안을협의할수있는추진체계가수립되어야함. 공공기관의재무건전성을목표로해외사업에대한예비타당성조사의경우경 - 44 -

제적타당성분석과함께재무적타당성분석도중요하나,ODA 사업은원조사 업의효과성및품질관리에중점을두어야함. - 국내기존예타조사가경제성과효율성, 재무적건전성에주요정책목표가있 다면,ODA 사업은예산의효율성및효과성은물론성과중심관리가중요 - 또한국내예비타당성조사에서수행된재무적분석은기회비용의개념을간과 하고현금흐름에중점을둔분석으로, 분배적공평성을고려하는데미흡하므로 ODA 사업에바로적용하기에는한계가있음. 따라서 ODA 사업에대한타당성을분석할때단순히경제성분석결과에만 의존할것이아니라각분야전문가에의한정책적타당성, 전략적타당성, 위 험요인파악, 환경 / 사회적타당성에대한추가적검토가필요 - 폭넓은검토를통해우리국민을설득할수있는충실한근거를마련할수있 을뿐만아니라수원국의수요를반영하면서효과성을담보할수있는대안을 모색해야함. - 단순히기술적타당성과경제적타당성만으로 ODA 사업의적정성, 실현가능성, 지속가능성을파악할수없으므로다양한전문가에의해폭넓은검토가이루 어져야함. -대부분수원국이높은불평등도와빈곤비율을나타내고있다는점을고려할때, 분배적공평성을고려하지않은재무적분석은 ODA 사업의적정성과효과성을훼손하고사업타당성판단을왜곡할수있음. o ODA 사업이재무적으로타당하다고판정되더라도분배적공평성을고려하지않을경우사업의성과가수원국의특정계층에게만돌아가불평등을악화시키고빈곤문제해소에도움이되지않을수있으므로이를경계해야함. o의도하지않게사업의성과가특정계층에게귀속될것으로예측된다면사전에성과가전달되는경로를파악하여빈곤층및소외된계층에효과가구현될수있도록사업발굴및선정단계에서엄밀히반영해야함. 이상과같이 ODA 사업은국내공공투자사업이나공공기관사업, 국제행사사 업과성격이다르므로국내예비타당성조사제도를그대로적용하기에는한계 - 45 -

가있음. - 국내예비타당성조사제도를개선하여 ODA 사업의효율성, 효과성, 공여국의 책무성, 수원국의수요과책임성등을사전조사단계에서종합적으로검토하 는체계를마련해야함. -이를개선하기위해서는중점협력대상국에대한국가협력전략 (CPS) 에기반하여다년간원조연동계획 (roling plan) 을수립하고, 수원국정부와정기적으로정책협의를강화할필요가있음. o 개도국의요청에따라다수의국별후보사업리스트를선정하고, 이중에서양질의프로젝트에대한심층적인조사와분석을강화하여 ODA 사업의질적제고와효과성을제고해야할것임. - 46 -

Ⅲ. 국제사회의사전조사추진현황 1. 추진배경 그동안시대별로개발패러다임의변화에따라 ODA 사업에서사전적인타당 성조사가차지하는위상과역할도새롭게조정되고있음. 47) -1950 년대전후서유럽재건복구를위한대규모인프라사업,60~70 년대프로젝 트사업에서는비용 - 편익 (BC) 분석위주의기술적 경제적타당성검증에초점 을둔바있음. 1970 년대까지는개별프로젝트에대한 BC 분석이타당성검증의핵심도구로적극활용됨. -1980 년대로들어서며워싱턴컨센서스에따라개도국의구조조정을위한정 책차관 (policy loans) 이주요원조수단으로대두하며, 사전적타당성검증의 초점이경제 기술적측면에서정책 전략적측면으로이동하게됨. 2000 년대에는 MDGs 가국제사회공통의개발목표로공감대를형성하며 MDG 달성을위해효과성제고를위한성과관리가강조되기시작함. - 산출물 (output) 중심의 BC 분석과기술적타당성검증을위한예타조사에집중 하는과거의접근에서벗어나사업발굴및확인단계부터위험요인, 환경 사회 적타당성검증을통해개발목적에대한기여도를검토 사전타당성에초점을둔전통적의미의예타조사보다는효과성제고와성과 관리를위한심층적인사전조사및분석을실시하는데중점을두고있음. - 선진국의경우예타조사보다는정책적 전략적타당성, 위험요인파악, 환경 사 회적타당성을포괄적으로검토하는확대된의미의예타조사혹은사전조사를 강화하는추세 -BC 분석결과가의사결정의유일한근거가아니며, 정책적 전략적타당성, 환 47)Piccioto(2009),"Evaluatingdevelopment.Isthecountryrightunitofaccount?". - 47 -

경, 사회, 젠더, 거버넌스등다양한측면을고려하고있음. 2000 년대후반부터는재정위기여파로유럽, 미국, 일본등전통공여국의 ODA 예산감축추세속에서공공재원으로서 ODA 의책무성과효과성을제고하기 위한다양하고체계적인사전조사를강화하는추세임. - 양자공여기관의경우원조예산이삭감되는환경속에서공공재정으로서 ODA 사업추진의비용대비가치 (VfM) 제고를강화 - 다자개발은행 (MDB) 역시회원국의지원규모가감소하는추세속에서추진사업 의성과관리와사전검증을위한체계적인관리메커니즘구축 본장에서는주요선진공여국와 MDB 중에서유형별로차별화된특징과시사 점을제공하는영국, 덴마크, 일본, 세계은행,ADB 를사례로선정하여각각의 ODA 사업추진절차와우리의예비타당성조사와유사한사전조사절차를검토 - 양자공여국중에서는원조효과성제고와성과관리의선두주자인전통공여국인 영국, 원조규모는제한적이지만전략적선택과집중의모범사례인덴마크, 한국 과체제가유사하고사전조사와사전평가를실시하는일본을검토 -MDB 중에서는차관사업의질적제고를위한다양한사전검증및조사메커니 즘을두고있는세계은행과 ADB 를검토 2. 주요국의사업추진절차와운용사례 가. 영국 DFID 1) 배경 1960~70 년대당시해외원조청 (ODA:OverseasDevelopmentAdministration) 을 중심으로개별사업에대한경제적타당성을중심으로사업발굴및선정 - 사업선정의초기단계에서기술적, 경제적타당성검증을통해타당성이부족한 - 48 -

사업을검증하는데중점을둔바있음. -1975 년 ODA 의 개도국프로젝트사업에대한경제적타당성검토지침 (A Guideto theeconomicappraisaloftheprojectsin Developing Countries) 매뉴얼은영국뿐만아니라해외에서도널리사용 -1980 년대로들어서며원조예산삭감추세속에서제한된예산의효과적활용 을파악하기위해평가의중요성강조 1997 년 ODA 를총괄하는독립정부부처인국제개발부 (DFID:Departmentfor InternationalDevelopment) 가등장하며, 부처차원의 ODA 예산편성과운용에 대한독립성과의사결정권범위확대 -영국정부는 DFID 뿐만아니라전부처차원에서공공서비스의효과성제고를위해성과와예산을연계하는성과관리제도를도입하고, 부처별공공서비스협약 (PSA:PublicService Agreement) 을바탕으로주요정책의성과목표설정 -2000 년대에들어오며국제사회의원조효과성논의를주도하며공공사업의비 용대비가치 (VfM) 를제고하기위한성과관리프레임워크강화 2010 년카메룬총리의보수 - 자유민주당연정이들어서며과거 PSA 를대체하는 ODA 사업계획 (BusinessPlan) 을중심으로중기예산을편성 - 특히사업발굴및계획단계에경제적타당성외에정책타당성, 지원방식, 조달 및지속가능성, 성과관리측면을검토하는제안서 (BusinessCase) 도입 -BusinessCase 는과거에실시하던예비타당성조사의경제성분석요소를포함 하되지원방식별 VfM 비교, 환경 사회적파급효과, 거버넌스및위험요인파 악, 성과관리틀설정등보다포괄적인개념및역할수행 DFID 성과관리담당관에따르면 2010 년에 BusinessCase 를도입하며예타개념도포함 2) 사업추진절차 - 49 -

영국국제개발부 (DFID) 를포함한원조유관부처는재무성 (Treasury) 과매년신 규회계연도초반에 ODA 예산에대한협의를실시하고, 총리의예산안최종검 토후재무장관이의회에서부처별정부예산안발표 - 총리의최종검토후의회의예산승인절차를거치지는않으며, 대신의회는산 하국제개발위원회를통해 DFID 의예산지출및정책에대한감시역할수 행 48) 의회산하국제개발위원회 (IDC:InternationalDevelopmentCommitee) 는 DFID 의예산지출감시, 정책모니터링, 주제별조사 (inquiry) 업무담당 -DFID 장관은총리가검토한예산안을받아부서별예산배분및의사결정 - 부서별예산은다년도종합예산검토 (multi-year comprehensive spending review) 과정에서검토되고매해조정절차를거침. 그림 3-1. 영국 ODA 주요주체및예산결정체계 자료 :DonorTracker(2012).p.4 참조하여일부조정 DFID 의사업추진절차는사업계획 (business plan) 예산안검토및배분 실시계획 사업제안서 시행 모니터링 평가의단계로구성 -2010 년 David Cameron 총리의영국보수당연정집권후 DFID 의 ODA 중 48)htp://www.donortracker.org/donor-profiles/uk/budget-procesDFID'sinternalbudgetisnotsubjectto further parliamentaryapproval. - 50 -

기계획이기존의공공서비스협약 (PSA:PublicServiceAgreement) 에서사업계획 (BusinessPlan) 으로변화 o카메룬정부출범이후재정적자감축및비용절감을위해기존의 top-down 방식의성과관리제도인 PSA 를폐지하여부처별성과관리로전환, 부처별사업계획 (BusinessPlan) 을수립하고분기별이행상황을관리하기로함. - 먼저가장상위정책단계에서 DFID 차원의중기개발전략인사업계획 (Business Plan) 에따라중기예산계획이수립되고, 이를바탕으로다시부서 지역 국별로 사업실시계획 (operationalplan) 수립 49) - 사업실시계획을바탕으로개별사업에대한발굴및사전조사단계에서우리 나라예타와유사한성격의제안서 (businesscase) 를작성하여예산승인을위 해제출하면, 심사후예산승인 그림 3-2. 영국 DFID 사업추진절차 자료 :DFID(2011),DFID sfinanceimprovementplan;dfid(2012)bluebook 참조저자작성 49) 영국의경우, 현지사무소에서수립하는국별사업실시계획이우리나라의국가협력전략 (CPS:Country Partnership Strategy) 과유사한개념 - 51 -

3) 사전조사 ( 적용대상 )2011 년부터도입되기시작한사업제안서 (BusinessCase) 는예산승인 이필요한모든양자및다자사업에대해서담당부서및현지사무소에서의무 적으로작성하도록되어있음. -사업제안서는 DFID 가특정사업에추진해야하는이유, 공공재정을투입해야하는타당성을설명해야하며, 모든사업에대한예산제안단계에서제출 o 해당사업의 DFID 전략부합성및기대효과, 성공을위한핵심요소및선택가능한지원방식 (modality), 재원조달방안, 소요예산, 사업관리방안등을포함 - 최근성과관리강화와비용효과성을제고하기위해비용대비가치 (value for money) 를강조하는정부전략에따라로그프레임을포함하고, 분량은 10~100 페이지까지사업규모및성격에따라다양함. 글상자 3-1. 영국의 ODA 비용대비가치 (VfM) 제고 2010 년에출범한카메룬총리의보수-자유민주당연정은모든공공사업에투입하는비용 (money) 에대비하여충분한가치 (value) 가창출되어야한다는원칙하에, 공공예산의효율성을강화하기위해다양한노력을기울여왔다. 최근몇년간대부분의정부부처예산이삭감되는추세이나 ODA 예산은지속적으로확대되고있어예산의효과성및효율성을제고하고성과중심관리를위한 VfM 가특히강조되기시작하였다.2011 년 7월발표한 DFID'sApproach to ValueforMoney 에서는빈곤퇴치를위해사용되는각각의파운드의효과를극대화되는한편, 가장낮은비용으로최대의효과를도출할수있어야한다고명시한다. 특히 DFID 는직접사업을수행하기보다는 NGO, 컨설팅회사, 국제기구등을활용하는방식으로 ODA 를추진하기때문에조달과정에있어서가장최적의업체를최적의비용으로선정하였는지, 예산의낭비는없었는지등에대한철저한관리및감독을수행한다. 모니터링과평가를통한 ODA 성과관리역시공공예산의 VfM 을강조하기위한영국정부의지향점과연장선상에있다. DFID 는 VfM 를제고하기위해경제성 (economy), 효율성 (eficiency), 효과성 - 52 -

(efectiveness) 에대한 3E 프레임워크개념을다음과같이제시한다. -경제성:DFID 및협력기관은최적의가격에적절한품질의투입요소 ( 인력, 컨설턴트, 기자재, 재원 ) 를조달하고있는가? -효율성 :DFID 및협력기관은투입요소에서적절한산출물을도출하는가? -효과성 :DFID 및협력기관의지원을통한산출물이빈곤퇴치를위해원하는성과를적절히달성하는가? -비용효과성(cost-efectiveness):DFID 및협력기관의투입요소로빈곤퇴치에어느정도영향을주었는가? 그림 3-3.DFID 의 VfM 제고 3E 프레임워크 자료 :DFID(2011).DFID sapproachtovalueformoney(vfm) VfM 강화를위한대표적인제도적인노력사례는재무부의요청으로시작되어현재는모든 DFID 사업의시행전에마련되어야하는제안서 (businesscase) 의도입이다. 특히제안서의조달측면 (commercialcase) 검토에서는최소비용으로최대효과를낼수있는다양한방안을비교검토한다.DFID 의 VfM 강조는개발사업의비용대비가치뿐아니라원조효과성, 더나아가서는개발효과성을제고하기위한제도적노력의일환이기도하다. 자료 : 정지선외 (2013);DFID(2011) 참조 제안서 (businesscase) 는전략 지원방식 조달 재원지속가능성 관리측면에대한 5 개파트외에 1~2 장의개요와로그프레임을첨부하도록되어있음. - 53 -

- 먼저지원개요에서는사업명과지원내용, 규모및기간을간략히명시한후, DFID 의지원및개입이필요한이유및배경을설명하고, 해당사업을통해예 측가능한산출물 결과및성과 파급효과를명시 ( 작성주체 ) 제안서의작성은기본적으로양자사업은현지사무소의해당사업담 당부서, 다자사업은본부에서주관하되분야, 주제, 조달, 성과관리등다양한 분야의관계자가참여하는팀을구성하여전문성을활용할수있도록함. -DFID 에는분야별, 주제별, 조달, 성과관리에대한 900 여명의자문관이직원으 로근무하고있으며, 대부분의현지사무소에중점분야, 조달, 성과관리, 재정 자문관이상주직원으로파견되어있어내부인력전문성활용이가능 - 제안서작성팀은 DFID 직원으로구성하도록되어있으나필요에따라외부컨 설턴트를참여시키거나, 완전히외부컨설팅을통해제안서작업을할수도 있음. ( 외부컨설팅활용 ) 제안서작성을외부기관, 컨설턴트를통해서실시하는경 우공개경쟁입찰절차를거치고, 최대한단일기관을통해제안서작성과본 사업수행을할수있도록입찰실시 외부컨설팅에대한용역에대한승인은 2 만파운드미만 ( 약 32,000 달러 ) 까지는부서장,2 만파운드이상은장관권한 - 외부기관을통해제안서를작성하는경우에도제안서내용전반에대한관리 및책임, 그리고지원여부결정에대한제언도출은 DFID 담당부서에서맡고 있음. - 제안서작성과본사업수행을단일기관이할수없는경우, 제안서작성에일 부참여한용역기관은참여범위에따라본사업입찰참여에제한을두기도 함. - 외부기관이제안서작성참여범위가넓어본사업입찰참여가불가능한경우, DFID 직원은해당기관에사전에명확히공지 ( 승인주체 )5 백만파운드미만사업의경우해외사무소장, 혹은본부담당부서 장차원에서제안서에대한예산승인을하고,5 백만파운드이상의대규모 - 54 -

사업은모두장관승인을거침. - 승인의신속성을위해별도의메일계정 (ministerialspendingdecision@dfid.gov.uk) 으로장관승인신청 -2010 년말에서 2012 년중순까지총 667 건의제안서 (126 억파운드 ) 가승인되었 고그중 51 건 ( 전체제안서중 8%) 이 4 천만파운드이상으로장관승인 특히 i)4 천만파운드이상인사업,i) 정치적으로민감하거나중요한사업, 기 술적으로복잡한사업 (politicalysensitive,novelortechnicalycontentious) 의 경우개발장관의승인을위해간략한버전의제안서를사전제출 - 인적, 조직적역량및리소스가집중적으로소요되는대규모사업혹은논란의 여지가있는사업에대한장관의사전검토목적 - 이와별도로장관승인이전에품질관리부 (QAU) 의검토를거쳐야함 50). 품질관리부 (QAU:QualityAssuranceUnit) 는 4 천만파운드이상사업, 기술적 으로복잡하거나중요한사업의질적제고를위해약 5 주간에걸쳐공식적인 품질관리절차를거침. - 관련부서와전문가로부터제안서의내용에대해자문을받을수있도록의견 을수렴하고해당제안서에대한검토자를선정하여품질관리보고서를작성 - 품질관리보고서는수석경제자문관의최종검토를거쳐다시 5 주차에담당팀에 게송부, 담당팀과품질관리부는제안서의질적제고를위한논의를거쳐제안 서최종안을장관승인용으로제출 표 3-1.DFID 사업규모별제안서승인주체및단계 사업규모 승인주체 단계 500 만파운드미만사업해외사무소장, 담당부서장등 50)2013 년 9 월 12 일현지출장시 DFID 성과프레임워크자문관인터뷰에따르면 4,000 만파운드미만의소규모사업은간단한승인과정을거치지만,4,000 만파운드이상사업에대해서는현지사무소장의승인이후품질관리팀 (Quality AsuranceUnit) 의정식검토과정을거친후에필요시보완혹은수정후장관승인절차를거침. - 55 -

500 만 ~4,000 만파운드규모사업 -정치적민감성, 논란여지있거나중요한사업 -4,000 만파운드이상사업자료 : 저자작성 DFID 장관승인 ( 일부인도적지원제외 ) 품질관리부 (QAU) -DFID 장관승인 ( 조사항목및범위 )Business Case 는전략 지원방식 조달 재정 관리측면의 5 개 파트로구분되며홈페이지에모두공개 - 전략측면 (StrategicCase) 에서는사업추진배경과 DFID 지원의필요성, 해당사 업을통해달성하고자하는성과및파급효과를제시 - 지원방식평가측면 (AppraisalCase) 에서는기술적, 재정적선택가능한지원방 식및각방안별비교분석및제언포함 - 조달측면 (CommercialCase) 에서는사업추진을위한조달방안의적절성및위 험요인파악 - 재정측면 (FinancialCase) 에서는소요예산및재원조달방안적절성, 차관의 경우상환가능성 파악 - 관리측면 (ManagementCase) 에서는사업관리체제적절성및모니터링 / 평가계 획, 위험관리계획파악 글상자 3-2.DFID 제안서의주요목차및내용 사업개요 (ProjectSummary) I. 전략측면 (StrategicCase) A.DFID 지원의배경및개발수요 B. 예측가능한성과및파급효과 I. 지원방식평가측면 (AppraisalCase) A. 전략측면에서제시한수요를해결하기위해타당한지원방식 (feasibleoptions) 은 - 56 -

무엇인가? 각지원방식에대한근거는충분한가 (strengthofevidence)? B. 각지원방식에대한비용및편익은무엇인가? C. 우선지원방식 (prefered option) 의변화이론과사업계획시고려할사항은무엇인가? 51) D. 사업의 VfM 파악을위해활용할수있는수단은무엇인가? E. 우선지원방식에대한 VfM 제고방안요약 I. 조달측면 (CommercialCase) A. 제안된재원조달및지원메커니즘이해당사업및해당협력기관에적합한이유는무엇인가? B. 조달을통한 VfM 제고방안 IV. 재정측면 (FinancialCase) A. 예측비용규모, 산정방법의적합성 B. 재원조달방안 C. 재원지불방안 D. 재정적위험및부패위험가능성 E. 지출내역에대한모니터링, 보고, 검증계획 V. 관리측면 (ManagementCase) A. 해당사업을수행하기위한관리계획 B. 위험요인및관리계획 C. 이행및성과모니터링, 측정, 평가계획 부록 1:LogicalFramework 부록 2: 상세 BC 분석부록 3: 기후및환경확인노트부록 4: 수원국내모니터링및평가방안 자료 :DFID Rwanda(2012) 참조 51) 변화이론 (theoryofchange) 에대해합의된정의는부재하나,M&E 전문가로유명한 RickDavis(2012) 는변화이론이란 특정한성과에이르게되는일련의변화과정에대한기술 (description) 이라고설명하였고, 변화이론이라는용어를최초로사용한 Weis(1995) 는 장기목표에이르는과정과프로그램활동과성과간의연관관계를설명하는일련의가설 이라고정의함. - 57 -

표 3-2.DFID 제안서사례 작성주체 DFID 본부 DFID 본부 DFID 본부 르완다사무소 모잠비크사무소 짐바브웨사무소 제목 UK 민간부문인도적지원참여확대프로그램 (Improving UK PrivateSector Engagementin HumanitarianResponse) 저탄소에너지접근성성과기반지원 (ResultsBased FinancingforLow Carbon EnergyAccess) 탄소시장금융 (CarbonMarket Finance) 프로그램 르완다정부빈곤퇴치성장자금지원 (Growthand PovertyReductionGrantto thegovernmentofrwanda) 모잠비크기후변화프로그램지원 (SupporttotheClimate changeprogrammein Mozambique) 짐바브웨빈곤친화적성장프로그램 (Pro-poorGrowth Programme) 내용 ( 분야 / 수단 ) 인도적지원, 민간부문개발 에너지 지원기간 2013-2 018 2012-2 018 최빈국탄소금융 (DFI 2013-2 D, 환경부 015 공동프로그램 ) 사업규모 ( 백만파운드 ) 분량 0.755 16 30 49 50 127 예산지원 2012 100 기후변화 농촌비즈니스지원, 금융접근성 2011-2 012-2015 13.5 0.63 11 전략측면 (StrategicCase) 전략측면에서는 DFID 지원의배경과필요성에대해해당국의사회, 정치, 기 후변화, 환경, 제도적측면에서정성적, 정량적증거를제시 -DFID 개입의정당성을설명하기위해, 해당사업을통해빈곤퇴치, 지역주민생 계개선등에미치는영향을밝히고, 개입하지않는경우의결과도설명 - 사업계획 (BusinessPlan), 국별운영계획과같은상위 ODA 전략및지원방향에 대한연관성제시 - 58 -

-NGO, 컨설팅기관, 다자기구등과파트너십이필요한사업의경우다른주체의 지원계획을명시하고 DFID 지원과연관성설명 다자사업제안의경우영국의전략적목표를달성하기위해왜해당기구가적절한협력대상기구인지설명 -DFID 지원을통해달성하고자하는성과와파급효과를제시하고각각의연결고 리명시 -예를들어 DFID 르완다사무소에서작성한 르완다정부빈곤퇴치성장무상지원 (GPRG:Growth and Poverty Reduction Grant to the Government of Rwanda) 에대한제안서에서는르완다의지속가능한성장과빈곤퇴치를위해정부에대한예산지원의필요성강조 지원방식평가측면 (AppraisalCase) 지원방식평가측면에서는전략적측면에서제시한수원국의개발수요에대응 하기위해가능한여러지원방식과수단을파악하고, 비용대비효과 (valuefor money) 측면에서각각의방안및수단을비교검토 52) - 지원방식평가측면은다양한지원방식 수단에대한비용과편익을파악한후 각각의옵션에대한경제적타당성을비교분석하는것이핵심이기때문에경 제학자가담당 작성하는경우가많음. - 각각의지원수단옵션에따라예측가능한산출물 (output), 성과 (outcome), 파급 효과 (impact) 를구분하여명시하고각각의정도를상, 중, 하로구분 -GPRG 제안서에서는가능한지원방식 (aid modality) 의옵션으로 i) 일반예산지원 (GBS:General Budget Support), i) 분야별예산지원 (SBS:Sector Budget Support), i) 분야별예산지원과프로젝트지원,iv) 지원중단을제시 ogbs 와 SBS 는개발성과정도를중간으로,SBS 와프로젝트지원병행의경우 52) 정지선 오태현 (2013) 참조. 영국정부는최근몇년간 ODA 뿐아니라모든분야의공공사업에대해투입하는비용 (money) 에대비하여충분한가치 (value) 와효과가있어야한다고강조하며, 공공예산의효율성을강화하기위해다양한노력을기울여왔음. 특히 DFID 가직접사업을수행하기보다는 NGO, 컨설팅회사, 국제기구에대한조달을통해대행하는방식으로 ODA 를추진하기때문에조달과정에있어서가장최적의업체를최적의비용으로선정하였는지, 예산의낭비는없었는지등에대한철저한관리및감사를거침. - 59 -

는 DFID 측의행정부담, 르완다정부측의주인의식저하및거래비용상승등의이유로개발성과가낮다고분석 o 마지막옵션의경우, 르완다에대한주요예산지원공여국인 DFID 의지원중단은르완다정부에미치는재정적타격이크고다른공여국의지원에도부정적영향이있다는분석 o경제성분석결과,gbs 의비용대비편익이가장높은것으로판정 - 각각의옵션에대한환경, 기후변화파급효과와소득격차, 젠더, 복지등사회 적파급효과측면을검토한후, 정치 제도 분쟁및취약성 재정적위험측면도 검토하여가장적절한지원수단을제시 조달측면 (ProcurementCase) 최종적으로제안한지원수단에따라조달방법을 i)dfid 직접수행,i) 다자기 구 NGO 수원국정부를통한간접수행등으로제시 - 기술협력, 프로젝트 프로그램등 DFID 가사업을수행하는경우필요한컨설턴 트, 공사등에대한조달을직접수행 글상자 3-3. 영국 DFID 의경제적타당성분석 영국은대상사업의경제적타당성을분석하기위해제안서의지원방식평 가 (appraisalcase) 에서 2~4 가지가능한방안의비용과편익을비교분석함. -전략측면(StrategicCase) 에서파악한개발수요를충족시키기위해가능한옵션 (feasibleoption) 별로비용과편익을파악 * 일반예산지원, 분야별예산지원, 다자기구를통한지원,NGO 를통한지원등가능한모든옵션을비교분석 - 편익측정및정량화시직접적, 간접적편익을모두포함하고경제 / 사회 / 정치 / 제도 / 환경 / 분쟁 / 기후변화 / 민간부문참여측면의파급효과도고려하는 한편, 이에대한근거를명시 - 편익의상당부분이화폐화가능하다면 NPV 를계산하고할인율은국가및 - 60 -

지원사업에따라 DFID economist 의자문을받아유동적으로적용 * 활용한할인율에대해서는해당할인율을적용한이유에대해합당한설명을간 략히제시해야함. -민감도와위험요소를분석하고 i) 각각가능한옵션별비용대비편익이가장높은옵션을파악하는한편,i) 다른공여국 / 수원국정부의지원등다양한정성적측면을함께고려하여가장적절한옵션 (preferred option) 을최종선정 - 즉초기에파악한 2~4 가지의가능한옵션중가장적절한 1 개의옵션을선 택 53) 자료 :DFID(2011),DFID Rwanda(2012) 등참조 나. 일본 JICA 1) 배경 일본은 1962 년 JICA 의전신해외기술협력사업단시기부터기술협력사업의일 환으로활발한개발조사를실시하였으며, 예비타당성조사와타당성조사, 개별 사업에대한사전조사도개발조사의일환으로추진 - 개발조사는일본 ODA 의기술협력중개발조사비중이절반이상을차지하며, 분야별 지역별조사, 마스터플랜수립, 상세설계, 예비타당성조사및타당성조 사등다양한형태로구분 JICA 의기술협력,JBIC 의양허성차관, 외교부의무상자금협력각각에대해다 양한형태의조사를실시하다가 2008 년신 JICA 로실행기관이통합되며준 비조사 (preparatorystudy) 로일원화 - 기존협력방식별로예비타당성조사, 타당성조사, 사업형성조사, 사전검토, 기 초조사, 발굴조사등다양한형태및명칭으로추진되었던사전조사를협력준 53) 영국은단일방식을먼저설정하고, 해당방식의 B/C 1 여부를파악하는데주안점을두는것이아니라 2~4 가지의가능한옵션을먼저파악한후, 각각의비용편익을비교하고다른개발재원과위험요소등다양한정성적측면을함께고려하여가장 Valueformoney 가높은방안을선정하는방식을채택하고있다. - 61 -

비조사로통합함. 54) - 사업확인및발굴단계에사업의타당성및적절성을확인하고협력내용을확 인하기위해협력준비조사를실시하는한편, 예산승인이후성과관리를위해 서는사전평가를별도로실시 그림 3-4. 일본 ODA 사업추진절차 자료 : 저자작성 2) 사업추진절차 일본은 2003 년 ODA 정책의기본철학과원칙을포함하는 ODA 대강 (Charter) 을기본으로 3~5 년단위중기전략, 국별전략및분야별전략을수립한후, 이 54) 일본에서는준비조사를 협력준비조사 ( 協力準備調査 ) 라고부른다. 신 JICA 가발족된후, 사업형성을위해서원조형태에따라개별적으로실시하던초기단계의조사절차를 협력준비조사 로통합하였다. 본보고서에서는협력준비조사를준비조사라고칭한다.(< 부록 5>. 협력준비조사시행세칙참고 ) - 62 -

에따라양자 ODA 사업을발굴 - 일본 JICA 의양자 ODA 는양허성차관 (loan) 과무상자금협력, 기술협력 (technicalcooperation) 으로구성 2008 년 JBIC 의유상자금협력사업이 JICA 로통합, 신 JICA 로재탄생한이후 JICA 는전통적으로담당하던기술협력외에일본외무성이담당하던무상자금협력과유상자금협력사업을모두담당 사업형태별로추진절차는일부차이가있으나, 사업확인및발굴, 사전준비단 계에서사전조사와유사한준비조사 (preparatorysurvey) 로통합하여실시하고, 예산승인후검토단계에서사전평가를실시 - 기술협력 : 사업확인및발굴 ( 준비조사 )- 승인 - 계획검토 사전평가 - 사업시 행 중간평가 - 사후평가 - 무상자금협력 : 사업확인및발굴 ( 준비조사 )- 승인 - 협약체결 - 검토 사전평가 - 사업시행 중간평가 - 사후평가 사후관리 - 차관 : 사전준비 ( 준비조사 )- 수원국요청 - 검토 심사 사전평가 - 차관계약체결 - 사업시행 중간평가 - 사업종료 사후평가 사후관리 일본은전통적으로기술협력의일환으로다양한분야및주제에대한개발조 사 ( 개발조사형기술협력 ) 를활발히시행해왔음. 그림 3-5. 일본총 ODA 및기술협력규모변화 :1997~2013 년 ( 단위 : 억엔 ) 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 11,687 10,489 7,862 6,187 5,573 3,604 3,555 3,087 2,697 2,561 1997 년 2000 년 2005 년 2010 년 2013 년 기술협력 총 ODA 자료 : 곽재성외 (2013); 외무성자료재인용 - 63 -

- 일본은전통적으로총 ODA 중기술협력이차지하는비중이 30~40% 수준으로 높고, 그중에서개발조사의비중역시절반이상을차지 JICA 의양자 ODA 분류중개발조사는연수생, 전문가, 조사단파견등과함께기술협력에포함되며,2011 년기준기술협력구성중개발조사와연관되는조사단파견, 전문가파견등이전체의절반이상비중차지 그림 3-6. 일본의형태별기술협력규모및비중 ( 단위 : 백만엔,%) 주 : 개발조사는조사연구등기타항목에포함됨. 자료 :2011 년판정부개발원조 (ODA) 참고자료집 (2011),p. 35; 2012 년판정부개발원조 (ODA) 참고자료집 (2012),p.36 을참고하여저자작성 그림 3-7. 지역별개발조사기술협력건수 (2009~11 년 ) 자료 :2012 년판정부개발원조 (ODA) 참고자료집 (2012),p.36. - 64 -

3) 개발조사의변화와발전 개발조사 (2008 년이전 ) JICA 는전통적으로기술협력사업의일환으로개발조사를실시하였으며, 예비 타당성조사, 타당성조사, 사전조사등은개발조사의하위분류에포함 - 개발조사는개도국의요청에따라전문가및컨설턴트를파견하는기초조사로 서수원국내현지조사및서베이, 문헌조사를바탕으로수원국의개발사업추 진을위한기초자료 (baselinedata) 수집및분석 -i) 수원국정부가개발전략혹은하위분야별, 지역별개발전략을수립할수있도록기초자료제공, i) 특정사업추진의필요성및타당성검증을위한사전조사, i) 공여국및국제기구지원요청을위한기초자료수집지원등의역할수행 그림 3-8. 일본 ODA 지원방식구조 : 개발조사, 사전조사 자료 : 저자작성 - 65 -

개발조사의대상분야는교통, 통신, 사회인프라, 농업, 산림, 수산업, 광업, 제조 업, 에너지등매우다양 - 개발조사의실시기간은조사성격에따라짧게는 3~4 개월에서길게는 7~8 년까 지다양하며추진절차는다음표와같음. 절차 수원국요청 시행계획준비 사전조사팀현지출장 표 3-3. 일본 JICA 개발조사추진절차별수행업무 수행업무 -일본의재외공관을통해접수된요청안건중, 일본의원조 정책과수원국의개발정책의일치도, 사업내용과효과에 대해검토하여실시안건을결정 -외무성은제안사업에대한관련정보수집및추진의적절 성검토 - 추진적절성이결정되면관련부처및유관기관과협의 -JICA 에개발조사실시통보및지침제시, 시행계획준비 -시행계획확정후수원국에사전조사팀현지조사파견 - 수원국정부와사업내용확인, 대상지역현장조사, 데이터 수집, 본조사범위파악 - 수원국시행기관과사업구성및범위, 실시기간, 핵심요소 등에대한협의후사업범위 (ScopeofWork) 작성 -사업범위에따라본조사팀수원국파견본조사팀현지출장 -협의된사업범위에따라본조사실시 -본조사팀현지조사결과종합분석및보고서초안작성조사내용종합정리 -( 필요시 ) 현지출장통해수원국관련자대상진행상황공유 -수원국정부대상보고서초안내용발표보고서초안팀출장 -의견수렴및반영보고서완성및제출 -보고서완성및배포자료 : 외무성홈페이지참조 htp://www.mofa.go.jp/policy/oda/guide/1998/2-9.html 현재개발조사 ( 개발조사형기술협력 ) 55) 는 2008 년일본의원조시행기구가신 JICA 로통합됨과동시에협력준비조사가도입되면서 3 가지로분류함. 56) -i) 정책입안또는공공사업계획수립지원을목적으로하는 개발조사형기술협 력, i) 역량개발 (capacity development) 을목적으로하는기술협력프로젝트, i) 미래의협력사업발굴또는사전준비를목적으로하는협력준비조사 55)JICA 와의서면인터뷰결과 개발조사 라는용어는더이상사용하지않는다고함. 56)2012 년판정부개발원조 (ODA) 참고자료집 (2012),p.50. - 66 -

준비조사 (2008 년이후 ) 57) 2008 년新 JICA 설립과함께, 승인이전단계인사업확인및발굴단계에서 사업실행의적절성을확인하고협력내용을검토하기위한준비조사를새로이 도입 58) - 국별 지역별전략, 주제별 분야별전략을바탕으로수원국정부와정책대화를 실시하여후보사업을파악하고, 사업발굴및형성단계에서수원국과협의를 통해필요성이확인되면준비조사실시 59) -준비조사결과를바탕으로수원국수요조사실시한후공관을통해 i) 무상자금협력의경우공식요청서,i) 차관의경우수원국정부의타당성조사가들어오면, 일본외무성은사업실시여부에대한검토이후예산확보를위해사업제안서를내각 (Cabinet) 에제출 - 사업제안서를내각에서최종승인하면수원국에승인내역을공지하고, 협의서를 교환한후협약체결 협의서의형태는차관및무상자금협력은 Exchange ofnotes(e/n), 기술협력은 Note verbal 이고, 협약의형태는차관은 loan agreement, 무상자금협력은 grant agreement, 기술협력은 MOU 로각각차이가있음. - 이후사전평가, 사업시행및모니터링, 사후평가등실시 2008 년신 JICA 설립이전과비교해볼때준비조사는 i) 사업발굴을위한사전 조사,i) 마스터플랜수립,F/S, 기초조사등개도국개발전략수립지원을위 한개발계획조사등을포괄하는개념 ( 적용대상및실시기관 ) 준비조사는기술협력, 차관, 무상자금협력등세가지 원조형태사업에모두적용되는것으로일본 ODA 전략, 수원국의개발전략 및방향,JICA 실시방침등을고려하여후보사업을선정 57)htp://www.jica.go.jp/english/publications/reports/annual/2010/pdf/53.pdf 58) 과거전통적인형태의개발조사의경우다양한분야와주제에대해면밀한조사를실시한다는측면의장점은있지만, 복잡한승인절차및협의절차로인해운영의효율성과신속성이부족하다는비판이많았음. 59)JICA 는기술협력, 양허성차관, 무상자금협력의세가지원조방식에따른준비조사가이드라인을작성하였으며무상자금협의준비조사가이드라인은 JICA 홈페이지상에서열람이가능하나, 양허성차관과기술협력의경우내부문건이기때문에열람이불가능함 - 67 -

- 준비조사의실시는대개 JICA 내지역담당부서혹은현지사무소가주관하되, 외부컨설턴트를통해실시 - 외부컨설턴트를활용하되수원국정부와의긴밀한협의및의견수렴절차를 거침. - 대개경쟁입찰을통해선정된일본개발컨설팅회사, 대학, 연구기관,NGO 등 이실시기관역할 그림 3-9.JICA 의사업운영절차 : 사전조사 ( 협력준비조사 ) 도입 자료 :htp://www.jica.go.jp/environment/guideline/kentou/pdf/documents/document12_03.pdf,p.3. - 68 -

( 목적및내용 ) 준비조사의내용및목적은다음과같음. - 수원국이특정개발이슈를효과적이고효율적으로달성할수있도록협력을 위한개발목표를설계하고그목표달성을위하여적절한협력시나리오마련 - 수원국의수요에따라사업을발굴및확인, 형성하고후보사업의적절성, 효 과성, 효율성을검토하여사업기본계획을수립하고협력내용을다시수원국 측에제시 - 준비조사에서는대상사업의환경및사회적영향의정도에따라, 필요시환경 영향평가및사회영향평가도병행하여실시 ( 추진절차 ) 준비조사의추진절차는조사실시결정및대상사업선정 조사실시 수원국정부요청서수령 ( 심사 ) 사업승인 협의서교환및협약체결임. - 실시결정 :JICA 는수원국과정책대화를통해발굴한수요, 국별 / 지역별 / 주제 별지원전략등을고려하여외무성과협의하여대상사업을선정하고준비조사 실시여부결정 -준비조사실시 :JICA 는 TOR 작성, 컨설턴트조달등준비조사실시준비 o수원국정부의협력을통해현지조사를실시함. ojica 는수원국이제출한정보, 재외사무소등을통해서수집한정보, 일본에서파견된조사단이나전문가가취득한정보등을종합적으로감안하여준비조사보고서작성 - 준비조사의결과를바탕으로외무성은수원국정부를대상으로양자원조에대 한수요조사실시후수원국정부의요청서수령 - 수원국요청서수령후차관의경우심사를실시한후,JICA 승인 - 외무성승 인 - 내각승인을거쳐수원국측과협의서교환및협약체결 - 협약체결이후사전평가를거쳐사업시행후사후평가및관리 - 69 -

준비조사보고서는다음과같은목차로구성 60) 글상자 3-4. 준비조사보고서목차 : 무상자금협력 ( 영문판 ) 서언요약목차사업지역지도 / 사업완성결과예상도 / 사진표 / 그림목차제1장. 사업배경제2장. 사업내용 2-1. 기본개념 2-2. 사업지원체계개요 2-2-1. 설계방안 2-2-2. 기본계획 ( 건설계획 / 장비계획 ) 2-2-3. 개괄적인설계도 2-2-4. 실행계획 2-2-4-1. 실행정책 2-2-4-2. 실행조건 2-2-4-3. 업무의범위 2-2-4-4. 컨설턴트감독 2-2-4-5. 품질관리계획 2-2-4-6. 조달계획 2-2-4-7. 운영가이드라인계획 2-2-4-8. 기술지원계획 2-2-4-9. 실행일정 2-3. 수원국의의무사항 2-4. 사업운영계획 2-5. 사업비용추정 2-5-1. 초기비용추정 2-5-2. 운영 관리비제3장. 사업평가 3-1. 전제조건 3-2. 수원국의투입요소 60) 준비조사보고서는영문판과일본어판이모두작성되며, 일본어판과영문판의목차는크게다르지는않으나, 일본어판사전조사보고서가영문판에비해사업의배경및경위를더욱세세한항목으로분류 - 70 -

3-3. 중요가정 3-4. 프로젝트평가 3-4-1. 타당성 3-4-2. 효과성 [ 부록 ] 1. 조사단명단 2. 조사일정 3. 수원국내관계자명단 4.MOD(MinutesofDiscussion) 5. 기술지원계획 6. 기타적절한데이터 ( 가능한경우 ) 7. 참고문헌 글상자 3-5. 일본의경제적타당성분석 일본은프로젝트의경제적타당성을분석하기위해사전평가시차관사업 을대상으로비용편익 (B/C) 분석을수행함. 61) - 프로젝트에대한사전평가또는심사시에재무적수익률 (FIRR:Financial InternalRateofReturn) 또는경제적수익률 (EIRR:EconomicInternalRate orreturn) 을 ` 활용함. 62) - 차관사업에대한사후평가를실시할때 FIRR 및 EIRR 를사전평가시와같 은조건하에서다시계산하며, 그결과를프로젝트목표달성지표로활용 함. 자료 :JICA(2010) 참조 3) 사전평가 사업승인후계획단계에서성과관리강화및성과목표설정을위해 JICA 61) 차관과달리기술협력프로젝트는 B/C 분석을적용하지않으며, 증여의경우에도내부수익률같은경제적인평가보다는재정적지속가능성파악에초점을둠. 62) EIRR 은계산가능한경우에만계산하며, 교육이나보건같이편익을계량화하기어려운프로젝트의경우 EIRR 을활용하지않음. - 71 -

차원에서사전평가실시 -JICA 는계획 - 실행 - 확인 - 피드백에이르는사업성과관리주기에따라사전평가를 실시한후중간평가, 종료평가, 사후평가, 피드백을추진 - 사전평가에서설정된성과목표및측정지표를바탕으로사업시행에따른모니 터링및중간평가, 종료평가, 사후평가가실시됨. 그림 3-10. 일본사업성과관리주기및단계별평가 주 : 무상원조, 유상원조, 기술협력사업모두 PDCA(Plan,Do,Check,Action) 사이클에따라서추진된다. 자료 :htp://www.jica.go.jp/english/our_work/evaluation/about.html - 사전평가는사업실행전, 사업의우선순위와필요성을확인하고지원내용및 예측가능한지원의효과를검증하는데목적이있음. - 프로젝트의필요성, 효과및실행계획을검토하고, 향후평가계획을명확하게 하기위해서로그프레임설정등을통해정량적성과목표및측정지표마련 모든사업에대해사전평가를실시하되 2 억엔미만의사업의경우간략한 평가를실시하도록하고있음. - 72 -

- 사전평가는 OECD DAC 의 5 대기준을활용하되주로사업추진의필요성, 타당 성, 목적및내용, 효과, 외부요인및위험요소파악에중점 - 준비조사시실시한환경 사회영향평가에대한심사결과와과거사업의교훈이 적절히반영되었는지여부확인 표 3-4. 원조형태별사전평가 기술협력유상자금협력무상자금협력 평가시기 사업실시전사전평가수행 대상 1) 사업전체 평가실시주체 내부평가 평가관점및방법 DAC 에서활용하는 5 개의평가항목을이용하여특정사업의필 요성이나예상가능한사업효과성을확인하고, 책정했던사업 의계획을검증주 :1)2 억엔미만사업에대해서는단순화된평가방법을활용하여사전평가를실시함. 자료 :JICA 홈페이지 ;JICA(2010) 다. 덴마크 DANIDA 1) 배경 1949 년 UN 지원을통해원조를시작한덴마크는가장인구가적은공여국그 룹에속하지만선택과집중, 분야별접근 (SWAPs:SectorWide Approaches) 등제한적원조예산을전략적으로활용하는모범공여국 - 외교부내 DANIDA 를중심으로원조정책과방향성을결정하며, 최근몇년 동안원조분권화를성공적으로추진하여수원국내대사관에서원조를주도 적으로집행하고책임지는현장중심접근이강함. 63) -1970~80 년대원조예산이확대되며 ODA 에대해 NGO, 기업, 국민등국내이 해관계자의공감대확보에주력 63)DANIDA 는덴마크외교부산하의개발협력만을담당하는독립조직으로최근통합논의가추진되고있지만현재까지는별도조직으로존재하는상황 - 73 -

- 북유럽사민주의전통에따라아프리카등구공산권국가에대한연대주의 차원의지원경향이강하지만, 동시에다양한 PPP 메커니즘을통해 ODA 와 자국기업개도국진출연계 1980 년 ~90 년대초까지혼합신용, 민간부문개발등상업적이익에대한고려에높은비중을두었다면 90 년대중반이후부터전략측면의빈곤퇴치지향성강화 프로젝트방식의지원보다는분야별, 주제별예산지원등프로그램식지원이 활발하기때문에사업발굴및준비단계에서도부문분석, 예산지원원칙분석 을각각실시 - 과거다른공여국과마찬가지로 BC 분석위주의예비타당성조사, 타당성조사 에치중하였으나, 최근에는효과성제고차원의성과관리와위험관리, 부문분 석, 이해관계자분석등포괄적측면에서사전적검토를강화하는추세 2000 년대이후부터영국과함께유사성향공여국그룹 (LMDGs:Like-MindedDonor Groups) 의일원으로원조조화및효과성제고를위한성과관리메커니즘강화 - 외부기관을통해대규모인프라사업등을추진하는경우, 독립컨설턴트를통 해필요시예타를실시하기도하지만,DANIDA 의역할은자금지원에한정 2) 사업추진절차 덴마크는국제개발협력법 (InternationalDevelopmentCooperation Act) 64) 을제정하여원조정책의법적기반을마련하였으며, 개발협력전략, 개발협력에대한덴마크정부의연례우선순위 65), 지역별 국가별전략문서를수립한후,ODA 사업을발굴함. 덴마크는 2013 년 7 월 국별프로그램가이드라인 (Guidelines for Country Programmes) 를발표했으며,2014 년 3 월 프로그램및프로젝트가이드라 인 (GuidelinesforProgrammesorProjects) 66) 을발표함. 67) 64)1971 년국제개발협력법 (ActonInternationalDevelopmentCo-operation) 을최초로제정하였으며, 지난 2011 년덴마크개발협력의근간을구성하는 인권 과 지속가능한성장 을더욱강화한새로운국제개발협력법을제정하였음 (htp://amg.um.dk/en/policies-and-strategies/new-law-development-cooperation/ 참고 ). 65) 덴마크개발협력전략에서강조한개발협력분야우선순위에대한연례적으로발표하는중기예산계획임. 66) 프로그램및프로젝트가이드라인 은 3,500 만덴마크크로네 (DKK) 미만사업과,3,500 만 DKK 이상사업에대해서분리하여출판하였으며, 국별프로그램가이드라인 에적용되지않는프로그램및프로젝트의경우해당함.3,500 만 DKK 는달러에대한 2013 년평균환율기준으로대략 623 만달러임 ( 덴마크통계청공시자료에따르면 $100 는 561.6030DKK 임 ). - 74 -

-2012 년에발표한덴마크의개발협력전략 더나은삶을위한권리 (TheRight toabeterlife) 및전략적우선순위는프로그램및프로젝트를구성하는중 요한프레임워크임. 덴마크의프로그램및프로젝트지원절차는크게 준비 (preparation) 시행 (implementation) 종료 (completion) 의과정으로이루어짐 ( 그림 3-11 참고 ). 그림 3-11. 덴마크사업지원절차 자료 :DANIDA(2011),p.4;OECD(2011);DANIDA 원조관리가이드라인홈페이지 ; DANIDA(2014a) 를참고하여저자작성. - 준비단계는 사업확인 (identification) 발굴 (formulation) 심사 (appraisal) 사업설계최종승인및예산승인 (finalization ofdesign and appropriation) 67) 단,2011 년발표한 사업관리가이드라인 (GPM:GuidelinesforProgrammeManagement) 에따라서승인된프로그램이나프로젝트는 GPM 절차에따라진행됨. - 75 -

단계로이루어짐. - 사업확인단계에서는콘셉트노트 (ConceptNote) 를작성하여 DANIDA 의프로 그램위원회에제출함. -발굴단계에서배경분석및연구 (background analysisand study) 를수행하여하며, 프로그램문서 (programme documentation) 와개별사업문서 (development engagementdocumentation) 을작성함. - 심사후에는평가보고서권고사항요약 (Summary ofrecommendationsof theappraisalreport) 을작성함. - 사업및예산승인단계에서는프로그램문서최종본을마련하여무상원조위원 회에제출함. - 시행단계에서는중간리뷰를실시하며, 사업종료단계에서는출구전략을마련 하여야함. o 중간리뷰단계부터출구전략에대해서논의를시작해야함. 글상자 3-6. 덴마크개발협력사업의출구전략 국별프로그램및기타프로그램이나프로젝트모두개별사업을수행하기 로결정하면, 사업전략의일부로서출구전략을마련해야하며, 출구전략은 지속가능성분석 (sustainabilityanalysis) 을기초로함. - 출구전략의범위는지원규모에따라서결정되며, 단계적으로사업을중지 하기위해현실성있는기간을설정해야함. - 출구전략을마련하는동안중점협력국을포함한수원국과기관이충분히참 여해야하며, 이해당사자들간의충분한협의가뒷받침되어야함. 출구전략을준비하기위한이슈는다음과같음. - 활동의지속적으로실행하기위한대체재원은무엇이있는가?( 예 : 이용자요 - 76 -

금, 이익, 무상원조등 ) -협력을종료함에따라지속가능성이악화된다면, 다른자원으로부터의자금지원을통해서활동분야가지원받을수있는가? -사업을종료로인해수원국이얻을수있는인적자원에대한시사점은무엇인가? -수원국이지원받은활동을지속하거나성과를유지하기위한역량을어떻게확보하고강화할수있는가? -사업종료의관점에서남은자금지원기간동안역량개발지원에다시중점을둘필요가있는가? -사업을종료하기전확실한결과를보장하기위하여요소를재분배할필요가있는가? -수혜자에대한산출및성과부터사회에대한잠재적영향력등결과사슬의가장마지막부분에충분히중점을두었는가? -교훈전파및결과를원활히활용하기위해서관련있는수원국관련자와의충분한대화노력이이루어졌는가? 결과를문서화하고향후개발협력에서활용할수있는교훈을수집할수있도록개별사업이나주제별프로그램에대한평가가증진되었는가? 프로그램및프로젝트는개별사업 (developmentengagement) 68) 으로구성됨. -프로젝트는하나의사업으로구성되며, 프로그램의경우여러개의사업으로구성됨 ( 그림 3-12 참고 ). o주제별프로그램목표는주제별프로그램목표달성에기여할수있는개별사업으로구성됨. o국별프로그램의경우최대 30 개의개별사업으로구성되며, 기타프로그램의경우 623 만달러이상의프로그램은최대 8개의개별사업으로구성될수있으며,623 만달러미만의프로그램의경우 1~2 개의개별사업으로구성됨. - 프로그램은관련있는주제별전략및덴마크의외교정책에기초하며, 인권기 반의접근법 (HRBA:HumanRights-Based Approach) 을적용함. 68) 개별사업은수원국입장에서정의되며,DANIDA 와수원국과의협력에대하여합의된결과, 활동및예산에대해서명시함. 하나의개별사업은각각단일한파트너, 파트너협정및자금수령자가존재하며,DANIDA 의프로젝트데이터베이스 (PDB:ProjectDataBase) 내하나의카테고리로기록됨. - 77 -

그림 3-12. 국별프로그램구성요소 주 : 국별프로그램에는최대 3 개의주제별프로그램으로구성되며, 일반예산지원의경우는주제별프로그램과별도로추가됨. 자료 :DANIDA(2013a),p.3. 결과프레임워크 (ResultsFramework) 는프로그램목표를통해서개별사업에대 한강력하고전반적인근거를제시함. - 국별프로그램의경우덴마크공관 (Danish Mission) 이, 기타프로그램및프로 젝트의경우외교부나 DANIDA 내의담당부서가사업지원절차를주도적으로 관리함. -담당부서및덴마크공관은심사를위한프로그램문서준비, 프로그램위원회및외부 / 내부무상원조위원회에제출, 프로그램실행감독, 보고및검토, 파트너와함께달성한결과에대한책무성등에책임이있음. o 국별프로그램과 623 만달러가넘는프로그램 / 프로젝트는외부무상원조위원회 (ExternalGrantCommitee),623 만달러가넘지않는프로그램 / 프로젝트의경우는내부무상원조위원회 (InternalGrantCommitee) 에제출 - 단, 심사의경우국별프로그램및 623 만달러가넘는프로그램 / 프로젝트는 DANIDA 의 TAS 가담당하나, 그렇지않은경우에는외부컨설턴트가담당함. - 78 -

그림 3-13.DANIDA 국별프로그램결과프레임워크 자료 :DANIDA(2013a),p.6 참조. 3) 사업준비 국별프로그램및기타프로그램 / 프로젝트의경우 OECD/DAC 이제시한평 가기준인적절성, 효과성, 효율성, 영향력및지속가능성을일관적으로활용하 여사업준비를해야함. -국별프로그램및기타프로그램은배경적인지식뿐만아니라프로그램고안과정에서고려되는평가기준, 분석적고려및 HRBA 원칙을적용하여프로그램이충실한분석, 확실한협의과정및논의가잘이루어진결정에기초하여확립될수있도록해야함. 가 ) 사업확인 사업확인단계에서는사업기회및관련있는덴마크의목표및수원국과파 트너국가의목표를지원하는목표를확인하고, 사업목표달성을위해적절성, - 79 -

효과성, 효율성, 지속가능성등을검토 -확인단계에서는주요한정책문서, 다른개발파트너의사업, 국별정책문서와이용가능한분석에중점 o국별정책문서 (countrypolicypaper) 를작성하기위해서수행한분석및연구를바탕으로사업확인을수행하고, 이전의사업수행경험에서도출한교훈도고려해야함. 사업확인단계는절차실행계획 (PAP:ProcessAction Plan) 마련 주제별목표 69) 확인 프로그램에대한분석및개별사업을통해서개발목표를가장잘달성할수있는근거확립 콘셉트노트 (ConceptNote) 작성의단계로이루어짐. - PAP 에는예산승인을위한최종프로그램제출전에정치경제분석 (political economy analysis), 인권평가 (human rights assessment), 역량평가 (capacity assessment), 참여자의역할분석을포함한변화동인분석과같이준비단계에서수행할수있는분석의수행일정을모두포함함. - 주제별목표는주요정책문서에서정의된목표와유사하게설정되어야하며, 중점협력국이나수원국에대한개발전략과 DANIDA 의개발전략이가장잘조 화시킬수있는방향제시 -분석단계에서는 [ 그림 3-13] 의결과프레임워크를활용하여프로그램수행의근 거, 가정및기대결과분석 o 위험관리가이드라인 (Risk ManagementGuidelines) 을 활용하여위험 평가 (riskassessment) 를수행 o원조일치또는협력등개발효과성달성을극대화하는방법에대하여분석 ohrba 및양성평등심사노트 (HRBA and GenderScreeningNote) o 기후변화 및 녹색성장 심사노트 (Climate Change and Green Growth ScreeningNote) o관리체제 (managementset-up) 에대한개요작성및예상되는파트너검토 - 수행된분석을바탕으로덴마크공관이나담당부서가프로그램에대한전반 69) 국별프로그램의경우최대 3 개의주제별프로그램에대한주제별목표를확인해야함. - 80 -

적인전략을포함하는콘셉트노트를작성하며,DANIDA 프로그램위원회 (DANIDA ProgrammeCommitee) 에주요한문제에대한전략적지침제공을요청함. o DANIDA 프로그램위원회에제출하기전콘셉트노트를 DANIDA 투명성웹사이트 (DANIDA Transparency website) 에게재하여공공협의과정을거침. o콘셉트노트는 8페이지가량되며,1 프로그램준비과정전체에대한 PAP 2 5개예산원칙에따른평가 3 HRBA 및양성평등심사노트 4 기후변화및녹색성장심사노트 5 결과프레임워크 6 위험관리매트릭스를첨부 o프로그램위원회회의요약본은 DANIDA 투명성웹사이트에게재 글상자 3-7.DANIDA 프로그램위원회역할 DANIDA 프로그램위원회 (DANIDA Programme Commitee) 는프로그램의전략적인방향및구성에대해의견을제시하고, 제안된예산에대한평가를수행하며, 프로그램의준비절차에대한권고사항을도출한다. 또한프로그램위원회는프로그램의개요와전반적인정책및전략사이의품질과일관성을보장하기위해전략적인이슈, 기술적인부문, 선례활용, 다자원조, 인도주의적지원및덴마크시민사회와의프레임워크협약을통한지원등과의잠재적인연계성에대한지침을제공한다. 준비의발굴단계와심사단계에서도 PAP 를활용할수있는지여부를평가하고승인한다. 주요의견, 권고사항및공공협의과정에서제기된중요한이슈에대한프로그램위원회의의장의의견은간략한요약으로작성되어, 향후프로그램발굴단계에서활용해야한다. 또한심사과정에서프로그램위원회의권고사항을담당부서가실천했는지여부를평가한다. 나 ) 발굴단계 발굴단계에서는사업확인단계에서작성한콘셉트노트를바탕으로프로그램 문서 (programme documentation) 70) 와개별사업문서 (developmentengagement documentation) 를작성함. 70) 프로그램문서는국별프로그램문서 (Countryprogrammedocument) 와기타프로그램문서 (Programmedocument) 로구분함. - 81 -

- 콘셉트노트는발굴단계의시작점으로서콘셉트노트의기본적인구조및내 용이프로그램문서에추가적으로상술되며, 최종사업설계, 결과프레임워크, 위험관리및예산에대한내용을요약하여기술함. - 프로그램은여러개의개별사업으로구성되며, 각각의사업과관련된문서를 작성해야하고, 개별사업문서는상대국의관점에서검토함.DANIDA 와특정한 상대국과의협력에관련하여합의된결과, 활동, 관리행정및예산을포함함. 프로그램발굴단계에서중점적으로고려해야할사항은관리체계 (management set-up), 결과프레임워크, 예산및위험임. 그림 3-14.DANIDA 국별및기타프로그램에대한결과프레임워크구성요소 자료 :DANIDA(2013a),p.17;DANIDA(2014a),p.16 - 결과프레임워크는덴마크의국별및기타프로그램에대한목표및주요지 표를개략적으로보여주며, 파트너와의협의및국민에대한덴마크개발협력 의성과보고의수단으로사용됨. - 결과프레임워크에는덴마크의외교안보정책, 개발협력및상업적인관계를포 함하는수원국과덴마크의전반적인협력을반영하는전략적목표와개별주 - 82 -

제에대한사업을수행하는전반적인목표및근거를제시 - 개별사업성과및개별사업결과는사업에대한파트너의프로그램문서에서 도출하거나개별사업문서를통해파트너와공통으로정의하며, 이는지표를 통해서평가함. - 예산에는프로그램전체기간과연도별예산을모두포함되며, 덴마크가예산 지원 /basketfunding/core funding 하는경우성과수준 (outcome level) 에서의 예산을, 부분지원을하는경우결과수준 (outputlevel) 에서의예산을제시함. -콘셉트노트작성시잠재적인위험요소와위험대응에대하여예비적으로검토하고, 외부무상원조위원회에제출하는프로그램무상원조제안서 (programme grantproposal) 에는위험관리매트릭스를첨부하여제출함. o위험은맥락적위험, 프로그램에따른위험, 제도적위험등 3가지카테고리로분류하여관리함 ( 그림 3-15 참고 ). 그림 3-15. 카테고리별위험 - 코펜하겐서클 (CopenhagenCircles) 자료 :DANIDA(2013a),p.20;DANIDA(2013b),p.5;DANIDA(2014a),p.19. 덴마크는프로젝트나프로그램분석에있어서은예산지원 5 원칙에따른평가 및재무및경제분야의위험평가를통해실시함. - 예산지원 5 원칙은 인권및다원민주주의, 법치주의같은근본가치, 빈곤 - 83 -

퇴치, 굿거버넌스및지속가능한개발을위한견고한국가정책및계획, 안 정적인거시경제프레임워크, 공공재정관리, 예산에대한투명성및감독 위험요인 표 3-5. 위험요인 안보및안전정치및사회재무및경제갈등자원 -정부 -재무관리 -정부정책 -부패 -정치적 -국가간전쟁 -빈곤퇴치전 -조달 -종교적 -내전략 -법률프레임워크 -민족적 -국가붕괴 -파트너십 -자연자원 -재정법적절차 -사회계층 -폭력범죄, 테 -제도 -인적자원 -감사 -자원러, 해적 -행정 -재원 -재정및무역수 -무역 -자연재해 -법치주의지균형 -국제및국 -유행병 -이해관계자 -경기침체내적 -양성평등 -인플레 -권리문제 자료 :DANIDA(2013b),p.12~15. 프로그램문서개요 예산승인의기초가되는프로그램문서 71) 는 1 국가 주제 지역적인맥락 2 프 로그램제시 3 프로그램수준에서의관리설계개요 4 프로그램예산으로 구성됨. - 프로그램의경우국가 주제 지역적인맥락 (national,thematic and regional context) 에서의위험관리등을소개하며, 선정된개별사업에대한분야를설정 o 국별프로그램문서에서는맥락적인위험평가 (contextualrisk assessment) 를실시하고, 주제별프로그램과해당개별사업, 개발계약 ( 일반예산지원 ) 에대해서소개함. o 관련있는정책의전략적인방향및목표를제시하고, 덴마크외교정책, 인권, 양성평등, 상업적, 인도주의적또는안보도구및덴마크다자원조와의상관관계를보여주고, 인권기반접근법의적용을요약기술 o 프로그램에대한정책개발, 시스템및구조, 인권과양성평등분석등을포함한배경에대한분석을수행하며, 국별정책문서를작성시수행한분석내용활용함 ( 글상자 3-8 참고 ). 71) 국별프로그램문서의경우최대 25 쪽가량작성하며, 기타프로그램문서의경우최대 10 쪽분량으로작성함. - 84 -

글상자 3-8. 국별정책문서수행분석 국별정책문서에서는 13 개의분야를분석함으로써수원국에대한상황을검토함. 1. 수원국의개발과제에대한간략한분석수행 2. 수원국이직면한주요거시경제적기회요인및위험요인, 정부대응확인 3. 성장, 고용, 사회개발등주요분야에대한정책분석 4. 인권검토 5. 양성평등에대한검토 6. 평화및안보, 민주주의, 선거절차, 법치주의, 거버넌스, 부패, 공공행정등에대한검토 7. 천연자원관리, 환경및기후변화문제에관련된상황분석 8. 공공부문의역량분석 9. 중점협력국의변화동인및변화의속도와방향분석 10. 파트너십및수원국의주인의식, 원조일치, 책무성, 주요분야개혁, 개발실적수행에관련한전반적인달성정도분석 11. 국제정치및안보문제에있어서공통된가치에기초하여국제적공조및협력가능성분석 12. 덴마크와중점협력국간의무역관계프레임워크 13. 파트너십에대한비즈니스기회, 위험및과제분석 - 프로그램제안부분에서는 OECD/DAC 의다섯가지평가기준인적절성, 영향 력, 지속가능성, 효과성및효율성을적용하여선정된프로그램설계및개발 참여선택에대한정당성을확인 글상자 3-9.( 주제별 ) 프로그램제안요약 ( 주제별 ) 프로그램목표 개발참여파트너선정, 지원방식, 참여파트너에대한역량구축및기술지원 선정된개발참여및전략적고려사항에대한요약 각개별사업에대한성과지표 모니터링메커니즘 성과수준에서의예산 위험분석과프로그램및제도적인위험요소에대한위험대응방안요약 - 85 -

주 : 국별프로그램문서는주제별프로그램에대해서제안함. - 프로그램수준에서의관리설계개요부분에서는전체적인조직및프로그램 관리에대한내용을제시하며, 프로그램관리및행정의효과적이고간결한운 영방안및다른개발파트너와의일치성및분업구조지원방안을확립 - 프로그램예산부문의경우개별사업별로분화된예산을포함하여프로그램 전반적인예산내역을요약하며, 비배분기금 (unalocated fund) 에대한내용 역시제시해야하며, 예산승인의기초자료로활용함. 개별사업문서개요 개별사업문서는 1 협정초안 2 개별사업에대한기록 (development engagementdocument)3 상대국의관련문서의세부분으로구성되며, 개 별사업에대한기록및상대국의관련문서는협정초안의부록으로첨부함. - 협정초안에서는덴마크와상대국의협력을위한법률적이고행정적인프레임 워크의개요작성 - 개별사업에대한기록은협정대상국인덴마크와상대국의의무를기술하고 성과, 결과, 모니터링프레임워크, 활동, 투입요소, 예산, 재정관리, 관리행정, 위험관리등을포함한핵심적인협력내용을정의함. -상대국의관련문서의경우분야별계획, 주제별전략, 조직전략, 프로그램설명, 프로젝트설명등다양한내용을포괄하나, 상대국의해당문서가적절치않거나심사전에문서내용을수정할수없는경우, 추가적인참여설명을작성해야함. 다 ) 심사 심사의목적은전략적이고기술적인수준에서프로그램디자인및문서의품 질을보증하고, 무상원조담당국의예산지원결정의기초를제공하기위함임. - 86 -

-심사는첫째, 프로그램의전략적방향성및정책적프레임워크달성정도평가, 둘째, 프로그램레이아웃에대한근거, 관리, 모니터링및위험관리관련한프로그램의기술적인적절성평가, 셋째, 담당부서가 DANIDA 프로그램위원회의권고사항을프로그램에어떻게통합시켰는지평가의세부분으로구성 -국별프로그램및 623 만달러가넘는사업의심사는외교부내의기술자문서비스 (TAS:TechnicalAdvisory Service) 가맡아서진행하나, 그렇지않은경우외부심사를진행함. o 89 만달러 (5 백만 DKK) 미만의사업의경우시행부서가주도하에내부심사실시 o국별프로그램의경우 TAS 와외부컨설턴트가공동심사를수행하기도함 글상자 3-10. 기술자문서비스 (TAS) -TAS 는덴마크의양자및다자개발협력의기술적품질보증을전담하는부서 -TAS 내에는성장, 고용, 기술변화, 에너지및환경, 분쟁및안정화 (conflictand stability), 굿거버넌스, 민주주의및인권과사회적개발을포함한다양한분야의기 술전문가가 30 여명근무 -TAS 는주요한프로그램의심사와검토를수행하며, 대사관및외교부담당부서에 대한기술지원을제공하며, 전략과가이드라인준비에기여하고, 개발조사에대한 덴마크의지원관리를담당하고있음. -2014~2015 년도비전 : 양질의기술자문을제공함으로써 TAS 는덴마크의개발협력전 략문서인 더나은삶을위한권리 (TheRighttoaBeterLife) 에수립된우선순위 (ambitions) 를달성하는데기여 -TAS 의미션 : 전반적인덴마크의개발및외교정책우선순위를추구하기위해 TAS 는기술적전문성과수요주도형자문에기여하여품질을보증하고개발협력에서의 개선을적극적으로주도한다. -문헌조사를통해심사를실시할지현지조사를통해심사를실시할지여부는 TAS 가결정함. o현지조사나상대기관방문을하지않는심사는담당부서와의협의를통해서 TAS 가합의해야함. - 87 -

-심사가끝난후 2주안에심사보고서최종본을제출해야하며, 심사보고서권고사항요약본 (SummaryofRecommendationsoftheAppraisalReport) 을작성해야함. o담당부서는권고사항을따르지않을경우근거를명시해야하며, 무상원조문서에첨부해야함. 라 ) 사업설계최종승인및예산승인 사업설계최종승인및예산승인단계에서는심사권고사항에기초하여프로그 램디자인을수정해야함. 승인을위해프로그램문서또는사업문서최종본을부록및요청자료와함께 무상원조위원회에제출함. -623 만달러가넘는사업은외부무상원조위원회에제출하고,623 만달러가 넘지않는사업은내부무상원조위원회에제출 표 3-6. 사업설계최종승인및예산승인에필요한문서 기타프로젝트기타프로그램국별프로그램 주요문서 필수첨부문서 요청가능자료 표지 사업문서 (engageme ntdocument) 프로젝트의경우, 참여문서의파트너설명, 결과프레임워크, 예산및위험평가가첨부 1)~4) 를대체함. 5) 심사요약 6) 보충자료목록 표지 프로그램문서 1) 파트너 : 간략한설명 2) 결과프레임워크 3) 성과수준에서의예산 4) 위험관리프레임워크 5) 심사요약 6) 보충자료목록 상대국관련문서, 사업문서, 상대국관련 HRBA/ 양성평등및기문서, HRBA/ 양성평등후 / 녹색성장심사노트, 및기후 / 녹색성장심사 표지 국별프로그램문서 1) 국별정책문서 2) 파트너 : 간략한설명 3) 결과수준 (outputlevel) 에서의결과프레임워크 4) 결과수준 (outputlevel) 에서의예산 5) 위험관리매트릭스 6) 심사권고사항요약에대한대표단승인응답 7) 보충자료목록 개별사업문서 ( 사업문서초안및프로그램화된모든개발사업에대한 - 88 -

예산지원원칙, 국가전략 노트, 예산지원원칙, 상대국또는국가전략 주 : 심사요약및예산지원원칙은적용가능한경우에만첨부자료 :DANIDA(2013); DANIDA(2014a) 수원국의프로그램문서 ), HRBA/ 양성평등심사노트, 기후변화및녹색성장심사노트, 다섯가지예산지원원칙에따른검토, 국가파트너전략 ( 최종본또는초안 ), 기타문서 3. 국제개발은행 (MDB) 의사업추진절차와운용사례 가. 세계은행 1) 배경 세계은행은 1950 년대서유럽재건복구와 60~70 년대경제개발을위한대규모 인프라사업의경제적타당성과기술적타당성을검토하기위해 BC 분석위주 의예비타당성조사를적극활용 -1980 년대 IMF 와함께개도국의구조조정을위한정책차관을핵심지원도구로 활용하기시작하며미시적경제적타당성분석에서거시적정책적타당성분 석으로초점이동 -1990 년대구조조정차관의실패와이로인한개도국의빈곤심화에대한비판 이확대되며, 경제적 기술적 정책적타당성외에환경및사회적타당성에대 한포괄적검토강조 2000 년대로들어서며경제개발목표외에 MDG 달성을위한사회개발, 빈곤퇴 치목표달성에대한지향성을강화하며,MDB 차원의성과관리논의주도 - 국별전략과중기예산전략을기반으로개별사업을발굴하며수원국차원의예 비타당성조사, 타당성조사를지원하거나역량이부족할경우독립컨설턴트를 통해세계은행이기술협력형태의사전조사실시 - 89 -

- 사업발굴및계획단계부터수원국의주인의식과역량강화에초점이맞추어져 있으며전통적인인프라개발은행이아닌지식은행 (knowledgebank) 으로서역 할재정립의일환이기도함. 최근에는중국등신흥공여국및민간주체의대두로수원국내최대공여국관으로입지가약화되며인프라위주지원에서벗어나개도국에대한지식공유및역량개발을위한지원역할강조 2) 사업추진절차 WB 의사업주기는수원국의빈곤감소전략 (PRSP) 을지원하기위해국가지원전 략 (CAS) 수립 사업확인 사업준비 ( 계획및검토 심사 승인 ) 시행및 감독 시행및종료 평가단계로구성 ( 그림 3-16 참고 ) 그림 3-16. 세계은행의사업추진절차 자료 : htp://siteresources.worldbank.org/projects/resources/40940-1212588723006/projectcycle_ examples.pdf 에서저자수정 - 90 -

-( 빈곤감소전략 ) 수원국은다양한이해관계자와의자문을통해자국의빈곤감소 를위한장기전략을수립하며 WB 는빈곤감소전략수립과개발에필요한기술 및재정지원을제공함. -( 국가지원전략 )WB 는수원국정부및기타이해관계자와함께개발목표를달 성하기위한재정및기타지원방향을계획하고빈곤을경감하고삶의질을 제고하기위한전략과우선과제를수립함. 72) -( 사업확인 )WB 는확인출장 (identification mission) 을통해초기단계에서사업의 기본개념과 CAS 연계성을확인하고이를바탕으로사업준비절차추진여부 결정 -( 사업준비 ) 사업준비는계획 검토, 심사, 승인단계를포함하며 WB 는수원국이 주도하는사업계획에필요한자문및지원을제공하고이를바탕으로심사및 승인 -( 사업시행 / 감독, 종료, 평가 ) 수원국주도로사업을시행하고 WB 는관리, 감독 을담당, 사업종료후평가실시 3) 사업준비 73) 발굴및제안 ( 사업발굴및수원국제안 ) 수원국차주와 WB 간대화및협의를통해 CAS 에 연관된사업에대한사업을발굴하면수원국은 WB 에제안서공식제출 -CAS 에포함된성과관리매트릭스에는개발및성과목표, 추진사업 / 프로그램 목록 (indicativelendingprogram), 예산편성내역등이명시되어있으며 WB 와 수원국은이를바탕으로사업을발굴 추진 72)WB 는국가지원전략 (CAS:Country Assistance Strategy) 을 Country Partnership Strategy 또는 JointA sistance Strategy 로지칭하는경우도있음. 73)WB 가제공하는다양한종류의차관 (IPF,DPF,PforR) 의사전조사과정은거의유사하며세부조사항목및기준에약간씩상이함. 본연구에서는 WB 차관의대부분을차지하는 IPF 중심으로사전조사과정을기술함. - 91 -

- 일반적으로사업은 i)wb 의 CAS 내용확인및업데이트를위한협의,i)WB 의해당수원국내국별, 분야별지원포트폴리오에대한평가및잠재적지원 수요파악협의, i) 성공적인사업에대한추가지원협의등의과정에서발굴 - 제안서를수령하면, 현지사무소장과분야별부서장은협의하에사업준비에필 요한재원배분, 담당팀장및 taskteam 을지정하고대략적추진일정안결정 그림 3-17.CAS 성과관리매트릭스예 ( 방글라데시 2011-14CAS) 자료 : htp://www-wds.worldbank.org/external/default/wdscontentserver/wdsp/ib/2010/08/13/0003 50881_20100813091205/Rendered/PDF/546150CAS0CORR1IC10IDA1R20101023211.pdf 수원국의공식제안서수령후해당사업에대한개념확인후계획 검토, 심사, 승인이추진되며, 전반적으로타공여기관에비해수원국주도적성격이강함. -WB는수원국의사업준비진행에필요한기술및재정지원을제공하고수원국역량이부족한분야를보완하기위해아래사안을중심으로자문을제공함. o 수원국의주인의식과사업의지속가능성제고및수원국의개발목표달성방안모색 o사업의위험요소와성과검토및다양한출처로부터제공되는정보활용 owb의축적된경험과지식을바탕으로부가가치창출 - 92 -

owb 의정책과지침준수 그림 3-18. 세계은행사업확인및준비절차 자료 : 저자작성. 사업확인 ( 사업확인 )WB 는확인출장 (identificationmission) 을통해제안사업의기본사항 을논의하고초기검토를실시하여수원국우선순위부합여부,WB 지원필요 성여부에대한사전확인후사업개요서 (PCN:ProjectConceptNote) 작성 확인출장에앞서담당팀은해당사업의 CAS 연계성및 ODA 지원적합성을사전적으로검토 - 확인출장은현지사무소주도로실시되는경우가많으며출장단은분야별전문 가 ( 환경, 사회, 조달, 재정, 기술등 ) 로구성됨. - 사업성격과수원국및사업분야에대한 WB 의경험과정보수준에따라확인 출장의종류는달라질수있으나일반적으로아래 [ 표 3-7] 에명시된활동을 수행함. - 93 -

표 3-7. 세계은행의확인출장주요활동 -사업에대한수원국의아이디어와제안사항논의 -사업이진행될분야의우선과제와공공지출현황검토 -가능한대안확인및논의 -사업의범위논의 ( 구성요소, 예산안등 ) -사업준비및시행담당기관확인 -사업준비에필요한조건및주요단계논의 74) -사업시행방식에대한논의개시 -사업의재정조건과이용가능한재정지원출처논의 -이해관계자 ( 파트너기관, 사업수혜자, 정부기관, 시민사회등 ) 와자문 -사업의제약또는위험요소검토 -준비단계에서실시할활동목록과일정합의자료 :InvestmentProjectFinancingProjectPreparationGuidanceNote.2013. -예를들어,WB는 2009 년 3월 29 일-4 월 4일까지 지역보건시스템강화및결핵지원사업 의확인출장을시행함. o WB 본부의아프리카지역담당수석보건전문가,WB 지역사무소의수석보건전문가및파트너기관 ( 미국원조청, 미국질병관리본부 ) 의전문가로구성된출장단은사업핵심분야와장애요인을확인하고우간다의참여를도모할방안을모색함. ( 사업개요서작성 ) 담당사업팀은확인출장에서수집한정보와자료를토대로 사업의개념에대한기초정보를담은내부문서인사업개요서 (PCN) 를작성 - 사업개요서는 사업 구성요소 대안적사업방식확인, 개발목표 사업배 경 CAS 와의연계성검토, 사업의위험요소분석및대응계획, 사업준비 일정 담당팀구성 예산안등을포함. 글상자 3-11. 사업개요서 (PCN) 구성 74) 사업담당팀은본사업이 civilworks 인경우비용예측, 타당성조사, 환경사회영향평가, 기술적사양, 입찰문서등을검토하며,consultingservices 인경우과업지시서 (ToR), 제안요청서 (RFP), 전문가자격조건등을준비 - 94 -

I.KeydevelopmentissuesandrationaleforBankinvolvement(CAS 와의연계성포함 ) (1 페이지 ) I.Proposedprojectdevelopmentobjectives(1/2 페이지 ) I.Preliminaryprojectdescription(1 페이지 ) IV.Potentialrisksand mitigation(1/2 페이지 ) V.Issuesonwhichtheteam seeksguidance(1/2 페이지 ) VI.Proposed preparationschedule,team composition,and budgetestimate(1/2 페이지 ) 자료 :TemplateandGuidelinesfortheProjectConceptNote. - 사업개요서 (PCN) 와함께사업기초보고서 (PID:projectinformation document) 와 safeguard 통합검토안 (ISDS:integrated safeguardsdatasheet) 초안작성이 시작되며해당문서들은사업준비과정에서필요한경우수정되어공개 75) o ( 사업기초보고서,PID) 주요내용은 수원국및사업분야분석, 사업목표 배경 개요, 재정계획 시행방식, 사업지속가능성 환경영향등포함하며필요할경우개념확인단계에서작성된 PID 가심사단계에서수정되어공개됨. Conceptstage 1. 사업기본정보 : 사업지역, 분야, 시행기관, 환경영향범주, safeguard 범주 2. 주요개발이슈및 WB 의지원배경 3. 사업목표 ( 제안 ) 4. 사업요소 ( 초안 ) 5. 적용가능한 safeguard 정책분야 6. 커뮤니케이션전략 7. 재정계획 ( 잠정 ) * 사업명 :Dhaka 수자원공급및위생시설사업 표 3-8. 사업기초보고서 (PID) 목차예 Appraisalstage 1. 사업기본정보 : 사업지역, 분야, 시행기관, 환경영향범주 2. 사업대상국가및분야개황 3. 사업목표 4.WB 의지원배경 5. 사업요소 6. 재정계획 7. 이행방식 8. 사업의지속가능성 9. 기시행한사업운영교훈 10. 사업의 safeguard 이슈 75)WB 는사업관련문서간소화및현대화방안의일환으로기존에작성되던 ProjectConceptDocument(PCD) 의지나치게구체적인내용 형식때문에 PCD 작성과사업준비전체가지연되는비효율성을개선하고자,PCD 를폐지하고, 보다간략하고신속하게사업개요를확인할수있는사업개요서 (PCN) 를도입했으며사업심사보고서 (PAD) 분량과형식도 15 페이지내외로간소화함.(TemplateandGuidelinesfortheProjectAppraisalDocument 참조 ) - 95 -

* 모든사업이 conceptstage 와 appraisalstage 에대한 PID 를공개하는것은아님. 자료 :htp://www.worldbank.org/projects/p093988/dhaka-water-supply-sanitation-project?lang=en&tab=overview ( 검색일 2014 년 2 월 20 일 ) o(safeguard 통합검토안,ISDS) 주요내용은 사업개요, 환경영향등급, 제안사업의 safeguard 관련이슈점검표 ( 환경영향, 현지주민, 강제이주등 ), 주요이슈및관리방안과일정등포함 글상자 3-12. 세계은행의 safeguard 정책 WB 는 safeguard 정책에따라수원국이준비한 safeguard 보고서를바탕으로본 사업의잠재적환경및사회적영향을평가함. - 필요한경우수원국은사업의환경영향을분석하고이를경감하기위한방안 을담은환경영향평가 (EIA) 를마련해야하며, 심각한환경문제가야기될수있 을시에는문제점, 원인, 대응방안등을포함하는환경행동계획 (EAP) 를작성함. - 본사업의사회적측면 ( 건강, 자원, 경제, 현지주민등 ) 에대한분석도실시되며 현지주민에대한수원국의조치계획을담은현지주민계획 (IPP) 도요구됨. - 준비단계에서작성되는 EAP,IPP 등각각의 safeguard 보고서 ( 및수정본 ) 는홈 페이지에공개되며사업계획시통합되어반영됨. 자료 : htp://web.worldbank.org/wbsite/external/projects/0,contentmdk:20120731~menupk:41390~pa gepk:41367~pipk:51533~thesitepk:40941,00.html#prep ( 검색일 2014 년 2월 17 일 ) -( 사업심사보고서 )WB 와수원국이기본적인사업계획에합의하면, 담당사업팀 은사업심사보고서 (PAD:ProjectAppraisalDocument) 초안준비를시작하며 사업계획및준비과정의논의반영하여지속수정 보완 글상자 3-13. 사업심사보고서 (PAD) 구성 I.Strategiccontext(2-3 페이지 ) -A.Countrycontext -B.Situationsofurgentneed ofassistanceorcapacityconstraints -C.Sectoraland institutionalcontext -D.Higher-levelobjectivestowhichtheprojectcontributes I.Projectdevelopmentobjectives(1/2-1 페이지 ) -A.Projectdevelopmentobjectives(PDO) - 96 -

-B.Projectbeneficiaries -C.PDO-levelresultsindicators I.Projectdescription(2-3 페이지 ) -A.Projectcomponents -B.Projectfinancing -C.Seriesofprojects -D.Lessonslearned andreflected intheprojectdesign IV.Implementation(1-2 페이지 ) -A.Institutionaland implementationarangements -B.Resultsmonitoringand evaluation -C.Substantiality V.Keyrisksand mitigationmeasures(1/2-1 페이지 ) VI.Appraisalsummary(3-5 페이지 ) -A.Economicand financialanalysis -B.Technical -C.Financialmanagement -D.Procurement -E.Social(includingsafeguards) -F.Environment(includingsafeguards) -G.Othersafeguardpolicies 부록 : results framework and monitoring and evaluation( 표 ), detailed project description(3-6 페이지 ),implementation arangement(6-8 페이지 ),operationalrisk assessmentframework,implementationsupportplan(2-3 페이지 ) 76) 자료 :InvestmentProjectFinancingPreparingtheProjectAppraisalDocument(PAD).2013. ( 사업개념검토회의 ) 사업개요서 (PCN), 사업기초보고서 (PID) safeguard 통합검 토안 (ISDS) 초안을참고하여사업개념검토회의 (conceptreview meeting) 가진 행되며, 현지사무소장은회의결과를토대로사업준비추진여부결정 77) 사업준비과정에총 2 차례의의사결정이있으며,1 차결정은사업확인 사업준비단계로넘어갈지에대한결정,2 차결정은심사추진여부에대한결정 -3~4 명의동료평가자 (peerreviewer) 78) 가참여하는사업개념검토회의에서는사 업의 CAS 연관성, 목표및예상성과, 사업개요및환경이슈,BC 분석방법론 및범위, 위험요인등을점검 76) 이외에도사업성격에따라기술, 경제, 재정등에대한분석및검토보고서가부록으로수록됨. 77) 현지사무소의경우일반적인사업 (track2) 외에위험요소가적은사업 (track1) 은보다신속한사업준비 (fast-track) 를추진하도록의사결정 78) 제안사업세부분야에대한 WB 내 외부전문가로구성 - 97 -

- 현지사무소장은회의결과에따라 사업준비추진여부 관련된 safeguard 정책및환경영향분류, 경제적분석범위및방법론, 위험요소, 예산 배분 팀구성 사업준비일정등을결정 - 수원국의요청이있을시사업준비자금 (PPA) 지원여부를검토 글상자 3-14. 세계은행의사업준비자금 (PPA) 승인절차 WB는사업준비단계에서수원국의요청이있을시별도심사를통해사업준비기금 (PPF:project preparation facility) 으로부터사업준비자금 (PPA:project/program preparationadvances,ppa) 을제공함. -( 수원국요청 ) 수원국정부는 PPA 의목적 사용처, 사업준비기간 ( 예상 ), PPA 사용계획및예산을명시한요청안을 WB 에제출함. -(WB 검토 ) 담당팀장은수원국의 PPA 요청안검토시 PPA 요청의합당성, 수원국이제안한 PPA 활동의적절성, PPA 지원규모 ( 수원국이제시한사용계획감안 ), 시행방안 ( 조달포함 ), PPA 지원주체 (IBRD 또는 IDA), PPA 상환일정등을고려함. -( 승인요청안작성 ) 수원국의 PPA 요청안이상기요건을충족할경우담당팀리더가간략한 PPA 승인요청안 ( 사업개요, 목표, 사업준비를위한수원국의책임및준비도,PPA 를통한활동안및적절성, 상환일등포함 ) 을준비함. -(PPA 승인 )PPA 승인요청안은 WB 의재무담당자, 조달전문가, 변호사의검토를거치며현지사무소장이 PPA 지원여부를최종승인함. WB 의사업승인이전어느단계에서나 1 개이상의 PPA 가지원될수있으나사업당최대총 600 만달러까지만지원이가능함 ( 단, 수원국이재해등으로긴급한지원이필요할시에는예외적으로사업당최대총 1,000 만달러까지지원가능 ) 자료 :WorldBankOperationalManual( 검색일 2014 년 2 월 16 일 ) 사업준비 ( 사업준비 ) 준비단계는사업의다양한측면을분석 검토하고이결과를토대로사업을심사하는과정을의미하며,WB는사업준비의주체인수원국과함께각종조사를실시하고관련보고서를준비하기위해필요한재정지원및자문을제공함 ( 표 3-9 참고 ). - 98 -

-수원국은준비과정에서 성과관리및 M&E 프레임워크구체화, 사업상세내용 세부요소확인, 조달계획, 예산안마련, 사업운영메뉴얼 컨설턴트 TOR 초안작성, 다양한사전조사및 F/S 실시 ( 기술 경제성 환경사회영향등 ) -WB는수원국사업준비에필요한지침 자문을제공하며수원국의역량에따라사업계획 분석, 성과관리및 M&E 프레임워크마련, 조달계획마련, 사업비추정, 젠더 거버넌스주류화, 위험요인분석등에대해보다적극적인역할수행표 3-9. 사업준비단계에서수원국, 세계은행역할수원국및시행기관 WB -사업준비의주체로서필요할경우외부 -수원국의요청에따라사업준비에필요컨설턴트및기타공공기업과계약을한자문 분석 조언제공통해사업준비 -가이드라인제공 - 수혜자, 이해관계자와의자문을통해 -수원국시행기관역량분석및지원피드백요청하고사업준비및시행단 ( 재정관리, 조달,M&E 체계등 ) 계에이들의참여요청 -타당성조사 -수원국의준비활동진행상황점검 -기술조사, 경제성분석, 환경사회조사 -성과관리및 M&E 프레임워크구축 -M&E 시스템강화 / 구축지원 -예산안, 시행방식, 조달계획준비 -비용, 젠더, 거버넌스, 위험요소검토자료 :InvestmentProjectFinancingProjectPreparationGuidanceNote.2013. ( 사업검토 )WB 는수원국이제공한다양한사전조사및검토문서와관련정보를 바탕으로사업의기술 경제 재정관리 조달 환경사회적측면및위험요소검토 -WB 는사업의기술, 경제 / 재정적측면, 위험요소등다양한항목에대한체계 적인분석을실시하여이를별도의보고서 ( 각각 10-20 페이지분량 ) 로작성하며 해당보고서는사업심사보고서 (PAD) 의부록으로첨부되어의사결정에활용 됨 79)80) WB 는사업의예상성과및위험요소, 사업의특수성등에따라분석항목, 방법론, 범위, 분석수준을결정 79) 기술, 경제 / 재정등다양한항목분석의요약본은사업심사보고서 (PAD) 본문에기재되며, 분석보고서원문은부록으로수록됨. 80) 사업성격과특수성에따라사업심사보고서부록으로첨부되는분석보고서항목과분량은달라짐. - 99 -

o( 기술적분석 ) 사업의기술적설계 / 접근방식, 사업계획이수원국의니 즈, 조직구성, 역량과부합하는지여부등분석 o( 경제적분석 ) 사업이수원국의사회경제적개발에미칠기여도예측, WB 가제공하는재정지원의부가가치분석, 수원국의경제상황, 사업배 경, 대안및위험요소, 정보및데이터이용가능성, 시간적제약등을고려 특히경제성분석시에는수원국특수성, 사업배경, 대안과위험요소, 시간적제약, 유사사업의경제적기여도등을감안함. o( 재정운영분석 ) 사업예산안이체계적이고현실적으로작성되었는지여부, 의사결정 관리 보고를위한재정보고서가작성되고배포되었는지여부, 사업을위해적절한자금이이용가능한지여부, 사업자금에대한합리적인관리및통제가능여부, 독립적이고역량있는감사제도의존재여부등을파악 o 그외 조달계획, 환경사회영향및기타 safeguard 이슈분석, 사업 의잠재적위험요소분석실시 글상자 3-15. 세계은행의경제성분석항목 세계은행은주로순현재가치 (NPV) 와경제적이익률 (EIRR) 에근거하여제안된사업의경제적실행가능성 (economicviability) 을평가함. -시나리오또는하위사업별로비용과편익을분석하여,NPV 0 이고 EIRR 이사회적할인율보다높을시제안사업이경제적으로실행가능하다고판단함. -경제성분석항목에는민감도 (sensitivity) 분석과 ( 사업의경제성을저해할수있는 ) 위험요소 (risks) 분석이포함됨. -일부사업성격에따라계량화하기어려운사회경제적편익 ( 예 : 위생 / 식수사업이아동교육, 젠더, 보건등에미치는영향 ) 을조사하여사업의경제성평가에고려하는경우도있음. 자료 : 세계은행방글라데시, 중국등다수사업의 PAD 참고하여작성. - 사업준비가충분히진행되고심사결정검토회의에앞서필요할경우사업세 부분야에대한 WB 내 외부전문가피드백을받아사업계획의질적제고를도 - 100 -

모하기위한품질강화검토회의 (QER:QualityEnhancementReview) 실시 o QER 을통해 사업계획과사업개요서의일관성점검, 사업계획최종마 무리, safeguard 최종등급과심사에필요한조건합의, 사업추진일정 ( 사업준비완료를위한재원포함 ) 업데이트등진행 ( 심사결정검토회의 ) 사업준비활동의진척도와 PAD 등관련조사결과를검토 하여다음단계, 즉사업심사 협상단계로의진행여부를결정하기위해심사결 정검토회의 (decisionreview meeting) 실시 단,fast-track 으로사업준비가진행되는 ( 위험요소가적은 )track1 사업은본검토회의대신사업진행팀의내부검토를통해심사단계진행여부를결정함. - 사업심사및차관협상을추진할만큼사업준비가되었는지를파악하기위해 사업추진논리, 성과프레임워크, 경제성 환경 기술적타당성조사결과, 시행계 획, 조달계획, 재정계획등검토 표 3-10. 사업심사추진여부결정위한체크리스트 항목 1 전략적내용 2 사업소개개발목표, 3 성과지표, M&E 4 사업계획 세부내용및관련문서 -PAD 가국가개황, 분야별 빈곤감속전략의주요요소를명시하고있는가? -사업접근방식에과거경험으로부터얻은교훈이반영되어있는가? -사업활동범위와복잡성이명시되어있는가? 사업의복잡성이지속가능성을위협하지않는가? -사업개발목표가명확하며범위, 일정, 제도적역량을감안하여달성가능한수준인가? -목표집단에대한기대성과가구체적 현실적인가? -주요성과지표가적절히포함되어있으며기준선과목표가설정되었는가? -M&E 방식에대해합의되었고시행역량을보유하고있는가? -각사업요소에대한주요목표집단과성과가분명히명시되었는가? -각사업요소에대한비용과결과물예측이현실적으로반영되었는가? 예 / 아니오 - 101 -

-사업계획의대안들이모색되었으며특정사업방안을선택한이유가설명되었는가? 5 시행방식 -시행역량에대한검토가완료되었으며검토과정의조언들이반영되었는가? -사업운영매뉴얼초안이적절히개발 합의되었는가? 6 조달 -조달계획검토가완료되었으며검토과정의조언들이반영되었는가? 조달계획초안이마련되었는가? -사업착수를위한입찰문서가충실히마련되었는가? 7 재정관리 -재정관리검토가완료되었으며사업계획에검토과정의조언이반영되었는가? -자금흐름과재정보고책임체계가구축되었는가? 8 safeguards -safeguard 문서 (EIA 등 ) 가작성 공개되었는가? -필요한자문활동이실시되었고사업계획에자문결과가반영되었는가? 9 재정계획 -예상비용을충당하기위해충분한사업자금지원이합의되었는가?( 파트너기관지원포함 ) 10 위험요소 -위험요소가확인되어등급이정해졌는가? 사업계획에타당한위험요소대응안이마련되었는가? 11 법적요소 -사업시행에관한주요합의가법적합의문에정식으로반영되었는가? 자료 :InvestmentProjectFinancingProjectPreparationGuidanceNote.2013. 사업심사 ( 사업심사 )WB 는심사단계에서본사업의전반적인측면 ( 경제 기술 제도 재정 환경 사회적 ) 과사업시행의준비정도를검토 - 이해관계자들은심사단계에서사업계획을상세히검토하고주요사안에대한 대응책을마련할수있음. o수원국정부와 WB는사업확인및준비단계에서실시한활동들을검토하고, 예상되는성과, 모니터링및평가도구, 수혜자에관한정보를확인함. o 이단계에서는사업의모든측면에대한실행가능성을검토하는데,WB는제안사업의모든측면이 WB의운영지침과부합하는지여부와수원국정부가사업을효율적으로시행하기위한제도적역량을보유했는지여부를확인함. o 수원국과 WB는사업일정, 주요문서에대한공개여부를합의하고이사회에 - 102 -

사업승인을요청하기위해추가작업의필요여부를검토함. -WB는사업심사를통해 사업개념, 배경, 개발목표, 범위, 예상비용, 재정조건, 시행방식, 성과관리프레임워크, 모니터링및평가 (M&E) 방식, 경제 재정 기술 조달 사회 환경 위험요소측면검토결과, 법률조건, 지출방식 (disbursement), 협조융자 (co-financing) 또는파트너기관 / 이해관계자와의협업방식을확인함. -사업심사의마지막단계로사업시행준비도를점검하는데 시행기관구성및운영준비상태, 조달및재정관리지침,M&E 프레임워크구축여부, safeguard 위험요소대응방안반영여부, 차관계약발효의조건 (conditions forefectiveness) 최소화여부 81) 등을평가함. ( 사업승인 ) 사업의상세내용 ( 차관조건포함 ) 에대해수원국정부와 WB 간에합 의가완료되면사업담당팀은사업심사보고서 (PAD) 와재정및법률관련문서 를이사회에제출하여사업승인을요청함. - 이사회의사업승인후, 발효조건이충족되면 WB 와수원국이계약을체결하고 사업시행시작 표 3-11.WB 사업준비단계사례 ( 사업명 :Dhaka 수자원공급및위생시설사업 ) 사업기초보고서 (PID)conceptstage 2005 년 1 월 19 일 Safeguard 통합검토안 (ISDS)conceptstage 2005 년 2 월 1 일 환경영향평가 (EIA) 2008 년 7 월 1 일 이주보상계획 (RP) 2008 년 7 월 17 일 Safeguard 통합검토안 (ISDS)appraisalstage 2008 년 7 월 23 일 사업기초보고서 (PID)appraisalstage 2008 년 8 월 1 일 사업심사보고서 (PAD) 2008 년 10 월 31 일 ( 제출 ) 2008 년 12 월 2 일 ( 공개 ) 사업승인 2008 년 12 월 2 일 자료 : htp://www.worldbank.org/projects/p093988/dhaka-water-supply-sanitation-project?lang=en&tab=overvie w ( 검색일 :2014 년 2 월 20 일 ) 81) 차관계약발효조건이여러개일경우해당사업은시행준비가미흡함을의미함. - 103 -

나.ADB 1) 배경 ADB 는 1960~70 년대교통, 전력등경제인프라프로젝트의초기단계에서사 업발굴과계획, 타당성검증의도구로서 BC 분석위주의예타와타당성조사를 적극활용 - 특히 BC 분석을통한경제적타당성분석은 ADB 사업의발굴, 준비, 심사와 사후평가를위한핵심툴로널리활용됨. -1980 년대에들어서며전통적영역인경제인프라외에환경, 교육, 도시계획, 보건등사회인프라에대한지원도확대 -ADB 는 1995 년다자기구중최초로빈곤지향적운영정책을이사회에서승인하 였고, 이는비자발적이주, 원주민보호등인프라사업으로발생가능한부정적 파급효과에대한 safeguard policy 의토대마련 2000 년대로들어서며양자공여기관과함께 MDB 차원에서도원조효과성제고 를위한성과관리강화가주요화두로등장하며 ADB 에서도성과관리제고를 위한다양한사전조사메커니즘이강화 - 특히 2008 년에는장기전략인 Strategy 2020 을마련하여기관차원개발목표, 국별전략, 국별운영계획과개별사업발굴연계에대한방향성제시 최근에는 BC 분석을통한경제적, 기술적타당성분석뿐아니라빈곤및고 용, 젠더, 환경, 이주, 거버넌스, 위험요소등포괄적측면에대한종합적인타 당성검토를사업발굴및계획단계에실시 2) 사업추진절차 ADB 의사업주기는국별전략 지역별전략수립 사업확인및준비 승인 시행 종료및평가단계로구성됨. - 104 -

- 국별전략 (CPS: Country Partnership Strategy) 지역별전략 (RCS: Regional Cooperation Strategy) 에따라국별운영계획 (COBP: Country Operations BusinessPlan) 을수립하며이를바탕으로개별사업을준비및발굴 ocps 수립은먼저현지사무소 country team 에서 Country InitialPaper(CIP) 초안을작성하여본부지역부에제출하면동료평가및지역부서장검토를거쳐지역총괄국장 (vicepresident 급 ) 주재로지역국부서장간 CPS 초기회의실시 o초기회의이후 CPS 수립출장을통해수원국정부, 민간단체, 상공회의소등현지이해관계자와협의후, 해당결과를비공식이사회미팅 (IBS:Informal Board Seminar), 동료검토, 운영위원회회의 (MCM:ManagementCommitee Meeting) 와수원국정부동의를걸쳐이사회에서최종채택 그림 3-19.ADB 사업추진절차 자료 :htp://www.adb.org/projects/cycle 참고하여저자작성 -5 년단위국별전략에대한 3 년단위 rolingplan 인국별운영계획역시수원국 - 105 -

과협의를통해확정되며, 각프로젝트 / 프로그램에대한예산, 담당부서가명 시되어있음. 기본적으로모든제안사업이국별운영계획 (COBP) 에이미포함되어있을경우에만사업확인과준비를실시할수있으며 COBP 에포함되지않은사업제안은수원국의요청에따라운영부총재가승인할경우사업확인 / 준비가가능 그림 3-20.ADB 국별전략수립및승인절차 자료 :HiroyukiIkemoto(2014),ADBCountryProgrammingproces 82). 사업확인및준비단계에서사전조사를위한 PPTA 를실시하여사업내용의확 인및준비, 타당성검토를진행함. -ADB 의 PPTA 는본사업추진이전수원국의사업준비를지원하기위한기술 협력 (TA) 의형태로이루어지기때문에사업준비기술협력 (PPTA: Project PreparationTechnicalAssistance) 이라고지칭 - PPTA 과정에서 기초빈곤 사회분석 (IPSS: Initial Poverty and Social Analysis), 사업개요서 (CP: Concept Paper), 기초환경평가 (IEE: Initial Environmental Examination) 및환경영향평가 (EIA:Environmental Impact 82)2014 년 3 월마닐라현지출장인터뷰대상자인 ADBbusinesproces 담당관발표자료참조. - 106 -

Assessment), 이주보상계획 (RP: Resetlement Plan), 현지주민계획 (IPP: Indigenous People Plan) 이마련되고, 최종적으로사전조사보고서 (TACR: TechnicalAssistanceConsultantReport) 가작성됨. 83) -PPTA 를통해사전준비및검토를마친후차관협상, 승인요청서 (RPP:Report and Recommendation ofthepresident) 검토, 이사회승인, 차관체결의과정 을거쳐사업이시행됨. ( 사업확인 )ADB 는모든차관사업의개념확인단계에서 COBP 를바탕으로사업개요서 (conceptpaper) 를작성하며이에따라제안사업에대한내부검토및부서장승인진행 -( 사업개요서작성 ) 사업배경, 성과및파급효과, 재정계획, 시행방식, 타당성초 기검토및필요시 PPTA 계획이포함되며,PPTA 컨설턴트과업지시서 (ToR), 컨설턴트자격,PPTA 시행방식, 성과관리프레임워크 ( 초안 ) 가부록으로첨부 o 사업팀장및담당자가사업개요서초안을준비하며필요할경우에는현지전 문가의자문을활용함. o 부서별회의에서사업개요서초안을검토하며초기현지조사 (reconnaissance mission) 에서수원국정부와협의를통해사업개념,PPTA 추진여부및방식 결정 초기현지조사의결과에대해 MOU 혹은 AidMemoire 를통해결과공식화 o 동료검토및수정을거쳐사업개요서최종안이확정되면지역별국장을통 해사업담당국장이승인 84) -( 성과관리틀 ) 사업개념확인단계부터 CPS 상의성과목표및지표를참고로해 당제안사업의 M&E 를위한성과관리프레임워크를준비하기시작 - ( 환경사회영향평가 ) ADB 는본사업의환경사회영향을파악하기위해 safeguard policy 에따라사업준비초기단계부터수원국의환경사회영향기준 준수여부를검토 85) o 수원국은본사업의 safeguard 분류에의거해기초환경평가 (IEE), 환경영향 83)< 부록 7>ADB 사업준비및승인단계에서작성되는문서목록참조. 84)ADBbusinesprocess 담당관에따르면일부사업개요서가승인되지않는경우도있지만, 이는사업추진자체에대한 reject 이라기보다는 COBP 상이미명시되어있는사업에대한지원방식의조정및추가정보수집등에대한권고의목적이강함. 85)< 부록 8> 사업준비단계의환경 / 사회영향평가고려 참조. - 107 -

평가 (EIA), 이주보상계획 (RP), 현지주민계획 (IPP) 를작성하며 ADB 와 PPTA 컨설턴트는사업준비과정에서이를검토하고보완 그림 3-21.ADB 사업개요서 (conceptpaper) 목차 * 사업명 :Improvingnationalroadsforinclusivegrowthin Mindanaoproject( 필리핀 ) 자료 :htp://www.adb.org/sites/default/files/projdocs/2013/41076-046-cp.pdf( 검색일 :2014 년 2 월 9 일 ) ( 사업준비 ) 사업계획은사업타당성검토 86), 현지조사 (fact-findingmission), 경영진 직원검토회의, 차관협상, 이사회검토단계로진행되며 ADB 담당팀, 수원국정부및시행기관, 수혜자, 컨설턴트, 파트너기관,NGO 등다양한이해관계자가참여 - ( 타당성검토 ) 사업담당팀은본사업의기술 재정 경제 제도 정책 법 률 safeguard 측면에대한사업계획내용을검토하며이때 CPS 와의연계성, 운영경험, 기시행한사업에대한평가등을참고 -( 현지조사 :fact-finding mission) 수원국정부또는 ADB PPTA 컨설턴트가본 86)ADB 는사업에대한기술 재정 경제 사회 환경적타당성검토를 duediligence 라고지칭 - 108 -

사업에대한타당성검토를 1 차적으로실시한뒤, 본사업의실행가능성을확 인하기위해현지조사실시 -( 승인요청서작성 ) 이사회에사업승인을요청하기위해 PPTA 결과를토대로 본사업에대한상세정보를포함한간략한승인요청서 (RRP: Report and RecommendationofthePresident) 작성 -( 품질보증회의 :Quality Assurance Meeting) 경영진 직원검토회의 (MRM SRM) 에서승인요청서초안을바탕으로본사업의실행가능성, 사업계획및분석, 위험관리메커니즘, 타당성조사결과에대해논의 간단한프로젝트는직원검토회의 (SRM), 복잡한프로젝트는경영진검토회의 (MRM) 에서논의하고, 각각의결과에따라차관협상진행여부결정 그림 3-22.ADB 승인요청서 (RRP) 목차예 * 사업명 :Hebei-YichangSustainableUrbanTransportProject( 중국 ) 자료 :htp://www.adb.org/sites/default/files/projdocs/2013/45023-002-prc-rp.pdf( 검색일 :2014 년 2 월 20 일 ) ( 차관협상 )ADB 는차관협상에앞서승인요청서 (RRP), 사업운영매뉴얼 (PAM: ProjectAdministrationManual) 등관련문서초안을수원국에제공하고수원 국은 ADB 에조달계획 (procurementplan) 제출 - 109 -

- 수원국에대한관련문서제공이 ADB 가반드시본사업을지원하겠다는의미 는아니며해당문서들은수정될수있음. ( 이사회승인및차관협정 )ADB 와수원국간차관협상종료후수정된사업 승인요청서가 ADB 총재를통해이사회승인을위해제출 - 일반적으로이사회의승인요청서검토는최소 21 일이상소요되며이사회승 인이후 ADB 와수원국간차관협정이체결됨. 그림 3-23.ADB 차관확인 - 준비 - 승인 - 협약절차 자료 :HiroyukiIkemoto(2014),ADBbusinesprocess 87). 3) 사업준비 (PPTA) ( 목적 )ADB 는수원국의사업확인 형성 준비활동을지원하기위해 PPTA 를제 공하며 PPTA 는사업개념확인단계부터사업승인이전까지사업을준비하는 87) 2014 년 3 월마닐라현지출장인터뷰대상자인 ADB business process 담당관발표자료. - 110 -

일련의모든과정을의미함. -기존수원국이작성한예타혹은타당성조사보고서가있으면이를검토, 보완하고부재한경우대신작성해주는개념이며, 목적은다음과같음. o 타당성검토및검증 : 예비계획, 예비상세설계 (preliminary engineering), 사업비추정, 기술 재정 경제 사회경제적분석, 환경 사회영향분석, 운영매뉴얼도출 o사업의주요쟁점을파악하기위한초기조사및검토, 본사업시행이전준비 o사업범위, 비용, 수행업체사전적격심사, 조달방법등상세설계 o수원국정부가아닌민간등에전달되는 TA 의경우, 사업지원에필요한계약사항및기타법률사항준비그림 3-24. 사업준비단계의 PPTA 개요 자료 : 저자작성. -PPTA 에서조사및분석작업은외부컨설턴트가주도하되 ADB 의분야별, 경제, 재정, 조달전문가가최종결과를정리, 취합, 정리하는역할수행 -PPTA 는모든제안사업에대해실시하는것은아니고필요성에따라추진여부 를사업확인단계에서결정함. - 111 -

ADB 는 2013 년총 98 건 PPTA 를승인하였고, 개별 PPTA 의평균소요비용은약 86 억달러, 소요기간은평균 6 개월 ~2 년정도소요되지만사업별매우다양 (PPTA 실시여부결정절차 )PPTA 실시의타당성을검토하기위한현지조사 (fact-findingmission) 준비 검토 실시결정을거쳐 PPTA 실시여부가 결정됨. -PPTA 를위한현지조사 (fact-finding) 는외부컨설턴트가주도하되, 수원국의동 의를바탕으로실시하며, 필요시수차례실시 88) oadb 는현지조사를통해 PPTA 컨설턴트조달방식을비롯한 ToR 과 PPTA 예산안, 현장조사및설문조사항목, 추진일정및필요인력조달일정, 수원국내협력기관역할및책임등에대해수원국정부및사업실시기 관과합의 o ADB, 사업실시기관, 수원국정부유관부처 (focalpoint) 는사업개념,PPTA 내용, 추진방식및수원국정부의추진의지등을포함하는내용의 MOU 체 결 MOU 서명등이여의치않은경우현지조사단이 aide-memoire 를남기고사후적으로상호교환하는방법으로대체 o 현지조사실시후현지조사단장은서명이포함된 MOU 또는 Aide Memoire 를첨부한간략한현지조사보고서제출 -(PPTA 승인 )150 달러미만 PPTA 의경우관련부서장 국장이제출한사업개요서최종안을바탕으로 ADB 부총재가승인하고 150 만달러이상혹은상세설계를위한차관으로지원되는 PPTA 는 ADB 총재가 TA report 를제출하여이사회에승인요청표 3-12.ADB 의 PPTA 승인주체 PPTA 규모승인주체 150 만달러미만 ADB 부총재 150 만달러이상이사회또는상세사업설계를위한차관자료 :ADBOperationsManual,2013. -(PPTA 지원형태 )PPTA 는대부분증여로지원되지만일부인프라사업관련상 88)ADB 관계자에따르면대개현지사무소주도로추진되기때문에단발적인출장보다는지속적인조사의개념이강하며, 현지정부가해당사업에대한정보를충분히준비했는지아닌지에따라현지조사의기간, 회수, 형태등이달라짐. 과거에는 appraisalmision 이있었으나현재는사전적으로 fact-findingmission 을심도깊게하는방식으로변화 - 112 -

세사업설계를위한 PPTA 는차관으로제공 89) ( 컨설턴트조달및역할 )ADB 는 PPTA 실시를위해외부컨설턴트를고용하 는데, 사업의성격에따라조달방식결정 90) - 컨설턴트선정및계약은 ADB 가담당하며, 필요시선정절차만현지시행기관 이대행하는경우도있음. - 사업개요서에 PPTA 시행계획및컨설턴트 ToR 가첨부되며컨설턴트입찰방 식, 전문분야, 고용기간 ( 국내 / 해외 ) 등명시 주로 Quality-and Cost-Based Selection(QCBS) 방식으로컨설턴트를조달하고품질 : 비용이 80:20 또는 90:10 으로반영되는경우가많음. -PPTA 컨설턴트선발시공여국컨설턴트뿐아니라수원국의수요및지역전 문성을반영하기위해수원국국내컨설턴트를함께고용하며, 세부분야별 전문성도고려 ( 그림 3-25 참조 ) -PPTA 컨설턴트는수원국이해관계자 ( 정부담당기관, 기업,NGO, 지역사회등 ) 와사업준비를위해긴밀히협력하며 ADB 는이들의활동을모니터링및자문 그림 3-25. ADB 필리핀국도개선사업 PPTA 컨설턴트고용계획사례 * 사업명 :ImprovingnationalroadsforinclusivegrowthinMindanaoproject( 필리핀 ) 자료 :htp://www.adb.org/sites/default/files/projdocs/2013/45203-003-ban-cp.pdf 89) 타당성조사와상세설계가결합된 PPTA 의경우타당성조사항목과동일하거나타당성조사항목보다적은금액만증여로제공 90)< 부록 9>ADB 컨설턴트입찰방식참고 - 113 -

(PPTA 결과보고서 )PPTA 의결과는 PPTA 컨설턴트보고서 (TACR:Technical Assistance Consultant'sReport) 형태로작성 제출되며, 사업개요서에수록되었던성과관리프레임워크초안이보다구체적으로보완되어 PPTA 결과보고서에수록됨. -PPTA 결과보고서에는 사업기본개념, PPTA 목적, PPTA 활동내역, 사업설계, 재정지원계획, 사업시행방식( 사업기간, 관리 시행기관, 조달방식, 재원배분등 ) 기술 경제 재정 safeguard 분석및타당성검토결과, 위험요인및대응방안등이상세히기술 o 기술, 경제, 재정,safeguard, 빈곤, 거버넌스, 위험요소등에대한분석결과는각각 15-50 페이지분량의상세보고서로작성되며,PPTA 결과보고서본문 ( 요약 ) 또는부록 ( 원문 ) 에수록되어의사결정에활용됨. 91) 글상자 3-16.ADB 의경제성분석항목 ADB 의경제성분석항목은세계은행과유사하며, 주로순현재가치 (NPV) 와경제적이익률 (EIRR) 분석을통해제안사업의경제적실행가능성 (economicviability) 을평가함. -시나리오또는하위사업별로비용과편익을분석하여,NPV 0 이고 EIRR 이사회적할인율보다높을시제안사업이경제적으로실행가능하다고판단함. -민감도 (sensitivity) 분석과 ( 사업의경제성을저해할수있는 ) 위험요소 (risks) 분석이포함됨. - 사업성격에따라제안사업을통해빈곤층이얻게될편익수준 (distribution analysis) 과직간접적고용창출효과등을분석하여사업실시가빈곤감소에미치는영향을평가하는경우도있음. 자료 :ADB 방글라데시, 중국, 베트남등다수사업의 TACR 참고하여작성. 91) 사업성격과특수성에따라 PPTA 결과보고서의부록으로첨부되는상세보고서항목과분량은달라짐. - 114 -

그림 32 6.PPTA 결과보고서( TACR)목차 예 *사업명:WuhanUr banenvi r onme nt ali mpr ove me ntpr oj e c t( 중국) 자료:ht t p: //www. adb. or g/s i t e s /de f aul t /f i l e s /pr oj doc s /2 009 /42 011 PRCTACR. pdf ( 검색일: 201 4년 2월 9일) - 115 -

4) 사업준비 (PPTA) 사례 기본정보 ADB 지원형태 -본사업의기술 경제 재정 사회적요소및거버넌스측면의타당 목적 성을검토하고사업설계준비 PPTA 규모 -ADB:60 만달러 ( 증여 ) 주요일정 PPTA 본사업 현지조사 (fact-finding) 2011 년 6월 1-7 일 승인 2011 년 11 월 2일 ADB- 컨설턴트계약 2012 년 1월 23 일 시행 2012 년 1-5 월 ( 약 5개월 ) 결과보고서 ( 초안 ) 2012 년 5월 20 일 결과보고서 ( 최종 ) 2012 년 9월 15 일 종료 2012 년 12 월 31 일 사업개념확인 2011 년 11 월 2일 현지조사 (fact-finding) 2012 년 6월 4-19 일 경영진검토회의 2012 년 8월 15 일 승인 2012 년 9월 28 일 -선발방식 :QCBS 방식 ( 품질 80: 비용 20) -전문분야 : 농촌인프라, 기후변화, 경제, 환경등 컨설턴트 -person-months: 해외컨설턴트 (11), 방글라데시 (42) -팀구성 : 해외컨설팅기업과 4개의방글라데시국내컨설팅기업이컨설턴트컨소시엄 92) 을구성 -문헌조사 -이해관계자와의워크숍을통해주요이슈논의및대안모색 -사업세부계획 ( 성과관리프레임워크개발포함 ) 세부활동 -사업의기술 경제 재정적실행가능성 (viability) 평가 -기후위험요소및취약성평가 -재정운영 거버넌스 safeguards 평가 결과물 -보고서 ( 착수 / 중간 / 최종 ), 워크숍 ( 착수 / 최종 ) -ADB,KfW, 수원국감독기관피드백반영해총 6회수정 PPTA 결과보고서 (TACR) - 차관 (loan), 증여 (grant) ADB 지원규모 -2,000 만달러 (IFAD,KfW, 방글라데시정부공동지원 ) 사전조사 (PPTA) 방글라데시해안지역기후탄력적인프라시설개선사업 2012.05.20 ADB,KfW,LGED 에초안제출 2012.05.30 피드백반영하여초안 1차수정 2012.05.31 2차수정 2012.06.02 3차수정 2012.06.09 4차수정 ( 초안완성 ) 2012.08.14 5차수정 ( 최종보고서제출 ) 2012.09.15 6차수정 ( 피드백반영하여최종수정 ) - 116 -

기본정보 베트남북부 Chu 및남부 Ma 강변관개시스템개발사업 ADB 지원형태 ADB 지원규모 -차관 (loan) -1 억 1,000 만달러 사전조사 (PPTA) 목적 PPTA 규모 주요일정 1 단계 2 단계 -ADB:80 만달러 ( 증여 ) - 수원국 :20 만달러 PPTA 사업 -수원국사업실시기관이기시행한기술적타당성조사및설계, 환경평가 93) 에대한검토 -본사업전반에대한타당성검토 -2 단계 PPTA 를위한과업제안 -1단계 PPTA 결과를토대로사업의타당성보다강화 -사업시행을위한투자프로그램준비 사업개념확인 2009 년 7월 14 일 현지조사 2009 년 6월 23 일-7 월 2일 승인 2009 년 12 월 18 일 1단계 2010 년 3월 8일부터약 6주간 2단계 2010 년 11 월-2011 년 7월 94) 사업개념확인 2011 년 7월 7일 현지조사 2011 년 7월 2-22 일 경영진검토 2011 년 10 월 18 일 승인 2011 년 12 월 12 일 컨설턴트 1 단계 2 단계 선발방식 - 개별선발된해외및국내컨설턴트 95) person -months 전문분야 선발방식 person -months 전문분야 - 해외 (6), 베트남국내 (3) - 수자원관리, 수문학, 경제학, 사회, 환경등 - 해외컨설팅업체및베트남국내컨설턴트공동선발 - 컨설팅업체선정은 QCBS 방식 ( 품질 90: 비용 10) -EuroconsultMotMacDonald( 네덜란드 ) 가 2 단계컨설팅업체로선발됨 - 해외 (16.5), 국내 (28) - 수자원관리, 관개시설설계, 경제학, 농업개발, 환경및사회학, 지리정보시스템등 92)AECOM Asia Company Ltd( 홍콩 ),A sociates for InternationalDevelopment,BCL Associates Limited,BETS ConsultingServicesLimited,DevelopmentDesignConsultantsLimited( 이하방글라데시 ) 로구성됨. 93) 수원국의 HydraulicEngineeringCompany 와 AcademyofWaterResourcesScience 가각각기술적타당성조사와환경평가를실시함. 94) 계획당시 2011 년 2 월까지 2 단계 PPTA 를실시할예정이었으나시행과정에서 2011 년 7 월로연장 - 117 -

세부활동 결과물 2 단계 PPTA 결과보고서 (TACR) 현지조사 (ADB) PPTA 1 단계 PPTA 2 단계 - 수원국정부관료 (Ministry of Agriculture & Rural Development,Ministry ofplanning and Investment) 면담 -하노이현지일본대사관면담 (JSF 지원논의 ) -국제개발기구 (AFD,JICA 등 ) 와 co-financing 논의 ) -사업지역(Thanh Hoa) 의정부부처, 관련기업, 베트남국내타당성조사실시업체 (Hydraulic Engineering Company) 면담 -사업지역방문 -PPTA 착수 :PPTA 시행계획수립, 기작성된타당성조사문서번역 ( 영어 베트남어 ) -수문학/ 수자원분석 : 수문학적지표분석, 관개를위해필요한수자원규모 / 조건분석 -사업설계및검토 : 타당성조사에서고려된대안검토, 수로의수문학적요소검토, 펌프식관개시설 자연식전환방안검토, 비용및상세사양검토 -환경및사회적검토 : 환경영향평가 (EIA), 사회적및빈곤평가, 이주계획검토 -경제및재정평가 : 농작물생산시나리오, 사업으로인한혜택분석 ( 농작물생산, 빈곤감소측면 ),B/C 및 EIRR 분석 -사업의전반적인타당성검토 : 과거사업으로부터의경험 / 교훈, 결론및추가검토항목제안 -배경자료분석 : 수자원분야에대한수원국정책 / 전략 / 사업및수원국에서진행되는개발원조사업분석 -설계자료평가및상세설계담당컨설턴트와협력 -관개시설지속가능성, 농업및기타서비스검토 -사업시행방식및역량강화방안개발 -경제 재정 환경 사회적분석 -보고서 ( 착수 / 중간 / 최종및세부분야별 ), 워크숍 사전조사결과보고서 :1단계 (2010 년 5월 ),2 단계 (2011 년 7월 ) -2단계 PPTA 결과보고서검토단계에서사업의재정문제발견되어 ADB, 수원국합의통해사업구성을변경 2011.06.22-2 단계 PPTA 결과보고서초안제출 ( 약 5,200 만달러의재정부족문제명시 ) 2011.07.07-20 -ADB 가현지조사를통해재정문제확인 -사업안변경진행 2011.07.11 -ADB 2단계사업안제안 2011.07.19 -ADB 3단계사업안제안 2011.07.20-21 -3 단계사업안에대해수원국승인 2011.07.21-27 -변경된사업안바탕으로결과보고서수정 95) Peter Logan( 리더 / 수자원관리전문가 ),Michael Copeland( 경제 / 재정전문가 ),David Zoelner( 환경엔지니어 ),Tran NgocAnh( 수문학전문가 ),NguyenDuyThang(safeguard 전문가 ) 로구성됨. - 118 -

4. 해외사례비교분석 가. 추진체계 영국, 일본, 덴마크,ADB,WB 는전반적으로기술적 경제적타당성위주의전통적의미의기존예타방식에서벗어나정책적타당성, 위험요인분석, 환경 사회적타당성을포괄적으로검토하는심층적인사전조사를실시하고있음. 96) - 정량적인 BC 분석결과가사업추진여부의유일한판단근거가아니며, 다양 한요소를포괄적으로검토하여정성적분석강화 - 사업타당성검증수단으로서예타보다는사업추진을위한중기예산을사전 배분된후원조효과성과성과관리제고를위한품질강화절차로서사전조 사실시 - 사전조사시단순히정책협의및현지조사를통해정리된내용만포함하는 것이아니라, 외부컨설턴트를활용하여빈곤, 환경, 경제, 재정, 이해관계자, 성과관리에대한각각의심층분석을실시하여심사시참고문서로활용 - 공여기관자체인력이주도적으로추진하는경우, 일반적인사업담당자뿐만 아니라분야별, 주제별전문가및현지사무소의네트워크및정보력을적극 활용, 사업발굴및형성, 조사, 분석단계의전문성제고 영국 DFID 의경우, 기존실시하던예비타당성조사는 2010 년부터사업발굴및 조사단계의제안서 (BusinessCase) 에포함되어실시 - 제안서에서는경제성외에정책타당성, 사회파급효과, 환경, 조달, 재정,M&E 계획등포괄적측면을검토하며, 사업추진여부에대한의사결정보다는사 업발굴및계획단계에서의비용대비가치 (VfM) 제고노력일환 -900 여명의분야별 / 주제별전문관및현지사무소지역전문성을활용하되필요 96) 경제성, 기술적타당성위주 (BC 분석위주의예타 ) 를 ODA 사업에대한예타와개념적으로비교해보면, 시범적으로추진한 4 개의예타에서는 BC 분석뿐만아니라동시에정책적타당성, 위험요인, 환경 사회적타당성을포괄하는개념. 단, 시범사업에서예타는심층화된사전조사에서실시하는성과관리의목적및요소는포함하지않고있음. - 119 -

시외부컨설턴트활용 국별사업은현지사무소가지역전문성및정보수집능력, 네트워크를바탕으로제안서작성을주도 -BusinessCase 는국별 / 지역별운영계획상이미예산이편성된성과목표에대 해최적의지원방식을결정하기위해작성되는개념이기때문에대부분승인 되며, 일부품질이부족한경우추가적으로보완하도록함. -영국의 BusinessCase 는경제적타당성외에정책타당성, 사회파급효과등을포괄적으로검토한다는측면에서시범사업으로추진된 ODA 예타와유사 o단,businesscase 는 지원수단별 VfM 비교분석을통한최적의지원수단선택 을위한사업제안서역할을수행하기때문에예산승인이전단계에사업추진여부에대한사전적타당성검토가주된목적인시범사업으로추진된 ODA 예타와용도와목적이다름. 일본 JICA 의경우, 기존실시하던예비타당성조사는 2008 년부터준비조사 (PreparatorySurvey) 에포함되어실시 -JICA 는예비타당성조사, 타당성조사를별도로구분하지않으며대규모사업의 경우필요시수차례현지조사실시 - 준비조사는외부컨설턴트가주도하며 JICA 본부직원및현지사무소는지원 및조정, 관리역할 -JICA 는수원국과정책대화를통해발굴한사업을대상으로준비조사를추진하 므로사업추진여부를결정하기보다는실행계획수립과품질관리를위한심층 적조사수행 프로젝트성지원보다는분야별, 프로그램별예산지원을활발히추진하는덴마 크는예비타당성조사보다는부문분석, 예산지원원칙분석을통해사업확인및 준비 - 부문분석, 예산지원원칙등에대한사전조사성분석작업은수원국내현지사무 소가주도적으로실시하며필요시외부컨설턴트가참여 - 120 -

- 사전조사성분석작업은영국과마찬가지로내부품질관리차원에서추진되는 사업추진프로세스의일환으로추진 ADB 의경우, 예비타당성조사, 타당성조사는경우에따라수원국이실시하거 나,ADB 컨설턴트가 PPTA 의일환으로실시 PPTA 는수원국이기실시한예타, 타당성조사를수정, 보완하도록지원하거나부재한경우새로이실시하는개념 -PPTA 는경제성분석외에정책타당성, 사회 / 환경, 위험요소및쟁점을종합 분석하여현재우리나라의예비타당성조사와가장유사한개념 - 단, 우리나라와차이점은 PPTA 는 ADB 의내부차원의품질관리및효과성제 고목적보다는수원국에대한기술협력의일환으로실시 - 독립컨설턴트가주도하며 ADB 직원은조정및취합, 관리역할 - 국별전략에대한운영계획 (COBP) 에이미추진사업별예산이편성되어있고수 원국과협의한내용이기때문에 PPTA 대상인제안사업이거부되는경우는거 의없으며, 필요시지원방식의변경등보완하도록함. -ADB 가 PPTA 의일환으로실시하는사전조사의경우경제성분석을포함하여 정책적타당성, 사회 / 환경, 위험요소분석등을포괄적으로검토하기때문에 시범사업으로추진된 ODA 예타와유사 세계은행은 ADB 와마찬가지로예비타당성조사, 타당성조사는기술협력차원에 서수원국주도로실시하면서세계은행의지원을원칙으로하되, 필요시 WB 컨설턴트가예비타당성조사작성과수원국역량개발지원 - 사전조사시 ADB 와마찬가지로경제성외에정책타당성, 기술, 사회환경, 재정 관리, 조달계획, 위험요소분석을포함 - 수원국과외부컨설턴트가사전조사를실시하고,WB 직원은조정및취합, 관 리역할 - 수원국주도로실시하고 WB 컨설턴트가지원하는 WB 의사전조사는 ADB 와 - 121 -

마찬가지로경제성외에정책타당성, 사회파급효과, 환경등포괄적측면을검 토하기때문에시범사업으로추진된 ODA 예타와유사 이와같이영국, 일본, 덴마크,ADB,WB 는범위와목적, 형태, 구성상에일부 차이는있으나시범사업으로추진된 4 개 ODA 예타와유사한 심층적사전 조사 를실시하고있음. -선진원조기관들이추진하고있는심층적사전조사는원조효과성제고와성과관리를통해원조사업의품질제고에중점을두고있음. o사업추진여부를판정하기위한국내예타조사와는달리 심층적사전조사 를통해경제적, 기술적타당성분석외에도정책적타당성, 사회환경적파급효과, 위험관리등을포괄적으로검토하고효과적인원조사업을위한성과관리에중점을두고있음. -국제적으로사업의경제성만을중시하는전통적의미의협의의예타가실시되지않는이유는다음과같이정리할수있음. o 주요선진국은사전적으로개별사업의예산배정여부를결정하지않는총액배분방식을채택하고있기때문에개발패러다임변화에따른원조지원수단의변화와함께사업타당성검증의초점역시경제 / 기술적측면에서정책, 전략적측면으로이동 o MDG 목표설정과함께과거산출물 (output) 단위경제적 / 기술적타당성검증위주의전통적예타조사보다는결과 (results) 와성과 (outcome) 를중시하여계획단계에서개발목적에대한파급효과와기여도를검토하는데중점을두고있기때문임. - 이와같이개별사업의예산배정의근거로활용하기위해예비타당성조사를 실시하고있지않으며, 사업추진여부를결정하기보다는 VfM 방식의성과 관리프레임워크를강화하고있음. -[ 그림 3-27] 에서는협의예타 - 우리시범사업상예타 - 심층적사전조사간의 개념도를제시하고있음. - 122 -

그림 3-27. 예비타당성조사의변화 - 심층적사전조사개념도 자료 : 저자작성 나. 국별프로그래밍및성과관리 일반적으로국별전략및지역별, 분야별전략을바탕으로개별사업을발굴하고 체계적인사전조사실시 -DFID 는중기개발전략인사업계획에따라국별 지역별예산배분을한후국별 지역별사업실시계획 (operation plans) 을바탕으로개별사업을발굴하고, JICA 도중기전략, 국별전략및분야별수립한후양자 ODA 사업발굴 -ADB 는국별전략에따라추진사업및예산내역이포함된국별운영계획 (COBP) 을수원국과협의하에수립하고, 이를바탕으로개별사업준비및발굴 - 세계은행도국별전략상의우선순위, 중점분야와성과관리틀을바탕으로사업 및예산내역이포함된 indicative lending programme 을도출하고이에따라 개별사업확인및준비 - 주요공여기관은국별전략과연계하여사업을발굴하고계획을수립하는과 - 123 -

정에서현지사무소의역할이크고, 수원국과사업발굴및선정단계에서긴 밀한협의를거치고있음. 사전평가의경우 JICA 에서는사전조사와별도로실시하지만, 다른공여기관의 경우사전조사및제안, 준비등의단계에서성과관리및 M&E 를위한목 표, 측정지표를포함한프레임워크를마련 다. 조사주체및수원국참여 영국 DFID 와덴마크 DANIDA 는내부성과관리절차의일환으로제안서와부 문분석, 예산지원원칙분석을작성하기때문에내부직원이주도하되현지사 무소의지역전문성과네트워크, 분야및주제별전문인력풍부 -특히영국의경우본부에분야및주제외에도조달, 재정, 젠더, 환경등관련전문관이 900 여명근무하고있고현지사무소에도각전문관이파견되어있어내부에서수행할수있는지역전문성과분야, 주제별전문성이이미충분한상황 - 현지사무소인력이부족하거나부재하여정보접근성, 지역전문성이제한적이 고, 일부분야 기술전문가는있지만경제, 환경, 재정등세분화된전문인력이 부족한우리나라시행기관의경우내부에서심화조사 분석수행이여의치않음. JICA,ADB,WB 는외부컨설턴트가주도하여각주제별로심화된사전조사 및분석작업을실시, 보고서를작성하고현지사무소및본부직원은이를취 합및정리, 관리하는역할담당 -ADB,WB 의경우영국, 덴마크와유사하게주제, 분야, 조달, 재정, 경제, 젠더, 환경등에대한전문인력을보유하고있지만조사및분석작업을직접수행하 기보다는컨설턴트의작업을지원및검토, 조정, 관리하는역할 단 safeguard 관련분석는 ADB,WB 내환경및사회, 젠더전문가가담당하여수원국이작성한문서에대한지원및보완, 혹은필요시재작성 -WB 의경우수원국의역량이충분할경우수원국주도로사전조사, 분석을실 시하고외부컨설턴트는지원 / 자문을하도록가이드라인을주고있지만, 실제 분석작업등은컨설턴트가주도하는경우가많음. - 124 -

-JICA 는외부컨설턴트의작업을현지사무소에서지원하는정도의역할분담 세계은행은수원국이주도하는사전조사에대한가이드라인, 자문을실시하고 필요시역량개발을지원하고 ADB 역시 PPTA 에선진국컨설턴트와수원국 컨설턴트가동시에참여하는한편수원국측적극적의견수렴 - 특히 ADB 는초기현지조사에서수원국정부와사업개념,PPTA 추진방식을 협의하고 MOU 를체결하여 PPTA 추진에대한수원국협조와참여제고 - 사업발굴, 준비, 계획등심사이전까지다양한절차를걸쳐수원국정부및 시행기관, 차주등과지속적인협의및커뮤니케이션실시 라. 조사대상및범위 DFID 와 DANIDA 는내부사업추진절차의일환으로제안서및부문분석등을 실시하기때문에예산승인이필요한모든양자및다자사업을대상으로심 화된사전조사및분석수행 -JICA 의경우정책대화로발굴된후보사업중 JICA 가외무성과협의하여준 비조사를실시 -ADB 는본사업준비를위해수원국에대한지원이필요한경우대상사업을선 정하여기술협력차원의 PPTA 를실시하며 WB 는대부분의차관사업에대해 사전조사를실시 DFID,DANIDA,JICA,ADB,WB 는사전조사 분석단계에서경제적타당성, 기술적타당성외에도정책적타당성, 환경, 사회, 위험요소및관리, 성과관리 방안을포괄적으로검토 - 주요선진공여기관의경우전통적인의미의경제성분석뿐아니라다양한 측면의타당성을분석, 검토하여사업추진을위한근거및성과관리수단으 로활용 - 125 -

- 그밖에도거버넌스, 역량개발수요, 이해관계자분석, 부문분석, 협력기관에대 한파트너쉽계획, 지원방식별비용대비가치등기관별로다양한요소를추가 적으로검토 경제적타당성분석시에도기본적으로포함되는비용편익구성요소,BC 분 석, 민감도및위험요소분석외에추가적인내용을조사하기도함. -DFID 의경우수원국내공공재정시스템에대한기여도, 재원배분의효율성, 거 시경제파급효과를파악하고 DANIDA 는재원조달의방법등도추가적으로분 석 -ADB 와 WB 는사업성격에따라 ( 예 : 인프라건설사업 ) 지역주민소득증대, 고용 창출효과등사회경제성분석을추가적으로실시 기관별사전조사 분석의결과는다음단계로넘어가기위한근거문서및기초 자료로서첨부및반영됨. -DFID 제안서와 JICA 준비조사는본사업추진을위한근거문서이며,DANIDA 부문분석등은심사를위한기초자료로활용 - ADB 의 PPTA 는이사회에사업승인을요청하기위해제출되는승인요청서 (RRP) 의내용에반영 -WB 의사전조사는사업심사보고서 (PAD) 에반영되어사업심사추진여부의사결 정을위한기초자료로활용 DFID,DANIDA,ADB,WB 는국별전략에따른국별프로그래밍단계에서추 진사업과각각에대한예산배분이되고, 해당내용을수원국과충분히협의 하여결정하기때문에사전조사를지원여부의근거로사용하지않고있음. - 일부사업의경우제안서, 사전조사, 준비조사,PPTA 등의품질을제고하여업 데이트하도록추가적인조사목적으로유보되는경우가존재하기도함. - 126 -

구분 DFID JICA DANIDA ADB World Bank -정책적타당성 -정책적타당성 - 인권, 젠더, 기후변화, -정책적타당성 -정책적타당성 -기술 -지원옵션별 VfM -정책적타당성역량개발 -기술 -사회경제적영향조사항목 -조달 -기술 -부문별분석 ( 정치 / 경제 -빈곤, 고용등사회경제적 -재정 ( 투자 / 재정운영 ) -환경, 사회영향 / 이해관계자, 위험 ), 예영향및범위 -재정 -safeguards (safeguards 포함 ) 산지원원칙 -재정 ( 투자 / 재정운영 ) -위험요소및관리 -환경영향평가 -위험요소 -위험요소및관리 -safeguards -M&E -거버넌스 -성과관리방안, 파트너십 -위험요소 -젠더이슈계획 -가능한옵션별비용, 편익구성요소파악 및 비교 후 최적의 -사업배경 / 시나리오 옵션 (preferred option) 제시 -비용 (costs)/ 편익 (benefits) 세부구성요소 -사업배경 / 시나리오 - 비용 (costs)/ 편익 (benefits) 경제성 -ERR,NPV 분석 -재원조달방법, 예산및 - 경제적수익률 (EIRR), 순현세부구성요소 -민감도분석, 위험요분석지출VfM 파악재가치 (NPV) - 경제적수익률 (EIRR), 순소분석세부항목 -기술적, 재원배분효 -위험평가및위험관리 -민감도 (sensitivity) 분석현재가치 (NPV) 율성, 거시경제파급효과 -위험요소 (risks) 분석 -사업이고용창출및빈곤감 -민감도 (sensitivity) 분석 -위험요소 (risks) 분석 사업 타당성 * 사업, 국가마다할인율다름 - 정책 / 경제 / 사회 / 환 경 / 조달 / 재정 / 위험 < 사전조사 > - 사업비추정 - 위험및재무분석 - 민감도분석 - 사업타당성및효과성 < 사전평가 > - 차관 :B/C 분석 (EIRR,FIRR) - 리스크관리 - 타당성및정량적 정성적효과 * 사업, 국가마다할인율다름 - 정책 / 경제 / 사회 / 환 경 / 조달 / 재정 / 위 표 3-13. 주요공여기관별사전조사비교분석 - 분석및협의의품질 - 협력기관추진계획품 소에미치는영향분석 - 정책 / 경제 / 사회 / 환경 / 거버 넌스 / 재정 / 위험요인 기준 - 정책 / 경제 / 사회 / 환경 / 거 버넌스 / 재정 / 위험요인기 - 127 -

판정기준 조사주체및수원국참여도 조사대상 준비및 조사기간 요인기준종합적, 정성적판단 -( 사업추진위한의사 결정보다 ) 제안서역 할 - 분야 / 주제 / 조달 / 재정 / 환경등내부전문인력및현지사무소전문가주도 -필요시외부컨설턴트활용 - 예산승인이 필요한 모든 양자 및 다자 사업 -정치적민감성, 논란 여지있는 중요사업, 4000 만파운드이상 사업은 5주간의 품 질관리부 (QAU) 절차후 DFID 장관승인 -3~18 개월 험요인기준종합 적, 정성적판단 -( 사업추진위한의사 결정보다 ) 심사위 한기본정보제공 목적 - 일본 컨설턴트 활 용 -수원국협의 < 사전조사 > -정책대화로발굴된후보사업중선정 (JICA 가외무성과협의하여선정 ) < 사전평가 > - 모든사업에대하여실시 (2 억엔이상규모의사업상세한사전평가 ) -사전조사 :6~12 개월 ( 사전조사설계기간제외 ) -사전평가 :1 달 질 - 제안된지원방식의품 질 - 위험측정정합성 - 담당부서중심내부전문인력주도 - 수원국, 타공여국과협의 - 예산승인이필요한모든양자및다자사업 -623 만달러이상의프로그램 / 프로젝트는외부무상원조위원회승인 - 최소 12 개월소요 ( 장관승인전까지 ) 종합적, 정성적판단 - 외부컨설턴트 ( 선진국 - 수 - 수원국의 pre-fs,fs 에자문혹은신규작성 - MOU 등을통해수원의사결정참여도높아여지높지않음. - Fact Fnding Mission 포괄적측면고려, 대상결정 (150 만달러이하부총재인,150 만달러이상이승인 ) -PPTA:6 개월 -2 년 -Fact-finding mission~ 차 효 :20 개월 종합비교 -사업발굴 및조사단 계에서 비용대비가 치 (VfM) 강화를 위 - 개발조사일환으로본사업준비를위한사전조사실시 - 프로그램형접근이강하여부문별분석, 예산지원원칙에대한사 - 본사업이전수원국의준비지원을위한기술형태 (PPTA) - 128 -

한 BusinessCase 작성 -대규모사업, 민감한사업의경우추가적품질관리절차 -최적의지원방식선정을위한효과성제고목적자료 : 저자작성 - 기존사업형태별다양한사전조사를준비조사로통합하여효과성제고 (2008 년신JICA 개혁조치 ) 전고려강함 -사업준비단계에부문 / 주제 / 지원지역대상정치 경제 이해관계자분석, 위험평가, 성과관리틀마련 - 현지조사 (FactFinding) 를한타당성검토및수협의 - 129 -

마. 유형별비교분석 1) 체계적인사전조사및성과관리강화 : 영국, 덴마크, 일본 영국 DFID 와덴마크 DANIDA 는사업준비및제안절차의일환인내부프로세 스차원에서사전조사 (businesscase) 및부문조사 (sectoranalysis) 추진 - 사업제안서성격이강한 DFID 의 businesscase 는 ODA 사업에대한비용대비 가치 (VfM) 와효과성을제고하기위한제도적노력의일환으로해당사업을추 진해야하는타당성을다양한측면에서검토 - 전통적으로부문별접근 (SWAPs:SectorWideApproaches) 을적극적으로활용 하는덴마크는사업준비단계에서대상수원국의지원부문 주제에대한심도깊 은분석을실시하고, 이를바탕으로사업제안내용구체화 특히 DFID 의제안서는특히지원방식을사전에정하지않고다양한방안에 대한비용편익분석과함께환경, 경제, 사회, 정치, 제도, 취약성측면을고 려하여비교, 가장적절한방식을도출한다는점이특징 - 별도의사전평가는실시하지않지만,businesscase 의관리측면에서성과파악을 위한측정지표및목표를설정, 반영한로그프레임을첨부하고모니터링및성 과관리일정을제시하는등성과관리틀마련 한편, 일본 JICA 는사업승인이전단계에외부컨설턴트를활용하여체계적인 사전조사와승인이후계획검토단계에서사전평가를모두실시 - 체계적이고심도깊은개발조사의일환으로준비조사 (preparatorysurveys) 를실 시해오다가新 JICA 로통합되며, 기존차관, 증여, 기술협력등에대한다양한 형태의조사가사전조사로일원화 -F/S 는개발조사에포함되어사전조사와별도로실시하고사전조사실시후수 원국수요조사및공식요청서수령 - 사업실시전에 2 억엔이상모든사업에대해내부사전평가를통해사업목표 - 130 -

지표및측정지표를설정 영국, 덴마크, 일본모두공여국차원의사업관리프로세스의일환으로사업준 비및발굴단계에서체계적이고포괄적으로사업제안서, 부문분석, 사전조 사작성 - 내부문서이지만담당직원 / 부서뿐아니라다양한내외부전문가가참여하여 전문성을제고할수있는내부조정및품질관리메커니즘을활용하며수원국 의견수렴및반영역시활발 2) 사업확인및준비단계지원 : 세계은행,ADB 세계은행과 ADB 는사업개념확인및준비단계를강화하고, 이에대한지원 및자문제공 - 세계은행은사전에확인출장을실시하여사업준비를결정하면, 사업에대한 준비는수원국이추진 -ADB 는사업개념확인및준비단계에서수원국의사업준비를지원하기위 한기술협력의일환으로 PPTA 를실시하며, 세계은행에비해서는컨설턴트가 담당하는범위가상대적으로큼. - 사업초기단계부터수원국과협의를통해모니터링, 중간평가및사후평가를 성과관리프레임워크마련 세계은행은사업확인단계에서확인출장 (identification mission) 을통해수원 국과협의를통해지원필요성을사전검토하고준비단계에서는수원국주도 로조사를실시할수있도록자문및재정지원 -준비단계에수원국및시행기관은컨설턴트조달, 이해관계자자문, 타당성조사, 성과관리및 M&E 프레임워크구축, 조달계획및예산안을준비하고세계은행은이에대한자문및지원, 위험요인검토 사업준비및시행은수원국책임으로컨설턴트조달및관리도수원국담당 - 131 -

- 수원국이경제 / 기술 / 환경 / 사회 / 조달측면에대한사전조사및타당성조사를실 시하고세계은행은이를바탕으로각조사내용을재검토및확인하는심사보 고서 (PAD) 를마련하여심사를위한참고자료로활용 ADB 는 PPTA 일환으로빈곤 사회분석, 사업개요, 환경영향평가, 이주보상계획, 현지주민계획등에대한별도의분석보고서를컨설턴트및수원국이준비하 고, 모든분석내용을종합하여컨설턴트가사전조사보고서 (TACR) 작성 - 사업확인단계에서개념확인및기초적인환경 / 사회영향평가를실시하고계획 단계에서기술 / 재정 / 경제 / 제도 / 정책 / 환경측면의조사및분석을실시하여, 이를근거로차관협상및이사회승인 - 정책협의및 FactFinding 을통한사전조사외에도주요항목에대한심도깊 은분석을추진 - 기본적으로수원국의프로젝트준비를지원하기위한목적이기때문에현지조 사 (fact-finding mission) 등모든추진단계에수원국참여및의견수렴활 발 - 별도의사전평가는없으나사업확인단계부터성과관리틀을구상하기시작하여 TACR 에성과관리틀첨부 5. 우리나라사전조사추진현황및개선과제 가.KOICA ( 전략단계 )KOICA 는 2013 년 프로그램 ( 프로젝트및개발조사사업 ) 발굴및 형성절차개선 ( 안 ) 을마련하여 CPS 기반프로그램발굴을위한 CPS 이행계획 (operationalplan) 을마련하기로함. - 14.7 월까지 26 개의중점협력국에대한 CPS 이행계획 1 차초안수립을목표로 추진중 - 132 -

-CPS 이행계획은사무소주도로마련되며중점분야이행및사업추진의유기적 연계성을위한구체적인추진계획 아직실제로이행계획이만들어지고활용되지는않은상황이기때문에성과를평가하기에는시기상조이지만 CPS 와연계성을강화하기위한절차적보완이이루어졌다는측면에서는긍정적 ( 발굴단계 ) 현지사무소에서는수원국과의협의를통해사업개요서 (PCP: ProjectConceptPaper) 를작성하여본부에상시제출하기로되었으며, 최대 한 n-2 년도 9 월까지본부에 PCP 를제출하도록하고있음. -수원총괄기관/ 부처로부터후보사업을요청받고있으며, 실제사업에대한협의는유관부처및지방정부를통해진행하고있음. o국가에따라수원부처및지방정부를통해수요를접수하는경우도있으나, 수원총괄기관의최종수요확인을의무화하고있음. -10 쪽내외의사업개요서에는사업개요, 추진배경, 수원국개발정책, 당위성, 이해관계자분석, 사업내용 (PDM 초안 ), 초기위험분석, 범분야이슈포함되어있으며, 수원국으로부터 PCP 를직접접수받거나 KOICA 가수원국과의협의를통해작성하고있음 -PCP 단계부터 PDM 초안을작성한후, 사업을착수하기까지지표확정, 목표치확정등지속적업데이트이후사업평가단계에서활용 opcp 를본부에서검토하여통과되면해당사업에대한세부조사및기본계획을수립하기위한사업형성조사실시를준비하게됨. -추가적으로분야별 ODA 전문가를활용하여중점분야에대한전반적기초자료수집및역량분석을사전실시하고,ODA 연구실의기초조사강화연구방안과연계하도록함. * 현지사무소인력확대조치로중점분야별전문가를각사무소별로 1 3인파견하여분야별현지정보의면밀한조사추진중 ( 현재총 24 개국 39 인전문가파견 ) ( 형성단계 )PCP 검토가완료된사업에대해세부조사및기본계획을수립하기 위해형성조사실시 - 상시적으로실시가능하나되도록 n-1 년 2 월까지추진하도록되어있고결과 - 133 -

문서로는현장조사보고서, 전문등이있음. - 현장조사보고서는사업개요서, 지표를확정한 PDM 업데이트버전, 예산산출 내역및근거, 일정계획, 위험관리내용을포함 -기존 F/S 에서수원국의상황에적절하게사업을형성하는개념을반영한사업형성조사로변화되었음. o현재형성조사는정책적 경제적 사회문화적타당성등을포괄적으로검토하고있으나, 비용-편익에대한정량적분석관련내용을보완 추가할필요가있음. 나.EDCF ( 전략단계 )EDCF 는 2013 년부터국가협력전략에대한국별지원계획을수립하 고프로그램미션을실시하여중기후보사업을발굴 - 프로그램미션에서유망사업을발굴하고이를바탕으로정책협의시중기후보 사업 (R/P:RolingPlan) 확정 - 국별지원계획과프로그램미션은 F/A 체결국중대규모재원배분국가, 전략 적지원국및개발금융추진가능성이있는국가를대상으로하여,2013 년중 총 3 개국에실시 97) 국별지원계획은현재필리핀과미얀마를대상으로수립되어있으며, 프로그램미션은필리핀 (2013.4), 미얀마 (2013.9), 콜롬비아 (2013.12) 에서추진 -ADB 의 COBP,WB 의 IndicativeLending Program 과유사한성격이되성과관 리틀은포함하지않음. -2013 년말기준 F/A 는총 11 개국과체결되어있고, 그중 10 개국이중점협력국에해당되며중기예산에따른국별프로그래밍을실시중 o F/A 체결국은아시아 8국,CIS 1국, 아프리카 1국, 중남미 1국으로구성되어있어, 현재의아시아중점지원기조를반영하나중장기적으로는중남미 / 아프리카지원비중확대계획의반영이필요 97)F/A 체결국에만적용대상이한정되어있기때문에기타국가의경우에는해당되지않고 F/A 주기와 CPS 주기가반드시일치하지는않음. - 134 -

( 사업발굴 )FactFindingMission(FFM) 을통해수원국지원요청사업에대한 사전현지조사를실시하고, 이를바탕으로 ProjectConceptPaper 작성 -FFM 은사업별및대상지역별로다양하나대개 2~7 일기간동안의현지조사로 추진되며,EDCF 와베트남정부간의 MOU 혹은 M/D 로서공식화 FFM 의참여인원은사업성격, 지역, 복잡도에따라다양하나사업부담당자 ( 심사역 ) 가주도하고경협지원실기술역, 외부전문가가추가참여하는형태로 2 4 인정도인경우가많음 98). -FFM 에서는 F/S 지원검토를골자로사업규모, 범위, 운영방안, 조달방식, 수행 기관등에대한협의실시 -ProjectConceptPaper 에는 EDCF 와수원국간의협의를통한사업추진배경 범 위, 기술분야, 수원국행정절차에대한조사내용과 F/S 수행방법과과업범위의 확정내용이제시되어있음. -ProjectConceptPaper 수립에소요되는기간및인원구성은사업성격에따라 유동적이지만평균 1~3 개월의기간이소요되며, 사업부심사역 (1~2 인 ), 지원실 기술역 (1~2 인 ), 외부전문가 (1~3 인 ), 주재원 (1 인 ) 등이참여 -PCP 에서제시된 F/S 수행방법과과업범위를바탕으로외부용역을통해 F/S 시행 F/S 는모든사업에대해추진되는것은아니고우선순위및사업부, 프로그램팀이참여하는연 2 회사전협의체를통해 F/S 지원사업을선정하고기재부에차관사업진행컨설팅비예산신청을통해외부용역발주 사업발굴및조사단계에서절차상의제도적강화는긍정적인변화이나, 성과 관리및심층적인조사분석을강화할필요가있음. -ADB,WB 등의경우사업개요서에모니터링및평가를위한성과관리틀의초 안을처음마련한후수차례에걸쳐업데이트하는데반해 EDCF 의경우는 F/S 에만간략한버전으로포함 98)2011~2013 년간실시된 EDCF 의아시아부, 중남미아프리카부의 FFM 총 14 건중기술전문가가참여한사례는 4 건, 외부전문가가참여하는사례는 5 건임. - 135 -

-FFM,PCP 는프로그램미션을통한국별사업발굴이후사전조사의역할수행은적합하지만,ADB,WB에서추가적으로수행하는지역및분야, 빈곤, 사회, 위험분석및관리, 거버넌스, 재정, 지속가능성등에대한심층적인분석요소는충분히포함하지않음. -타당성검증을위한단계인 F/S 에서분석기능을수행하고있으나대개기술적타당성검증은심층적인데반해, 정책적타당성, 위험요인및관리, 실시기관및관리조직역량분석등지속가능성관련요소에대해서심층적인조사가필요함. 99) o 세계은행은외부컨설턴트를적극활용하여기술분석포함, 수원국의사회경제개발에대한기여도예측등경제적분석, 재정운영분석, 조달계획, 환경사회영향, 위험요소분석내용을사업심사보고서 (PAD) 에부록으로첨부 100) oadb 는외부컨설턴트를통한 PPTA 를통해기술분석외에경제및재정, 제도및역량, 빈곤및사회,Safeguard, 위험및대응방안에대한심도깊은분석및타당성검토를실시하여해당내용을승인요청서 (RRP) 에부록으로첨부 다. 개선과제 ODA 사업은특성상국내에서이루어지는사업이아니므로국내사업보다본 원적으로높은위험성을내포할뿐만아니라사업발굴에애로가존재함. -ODA 사업은정치적 경제적 사회적 문화적으로우리나라와다른이국을대상으로하는사업이므로사업의성공적추진을위해서는사업대상국에대한이해가필수적임. o 다양한외부환경의변화에수원국은매우취약하므로사업추진에있어사전에철저한대응방안을마련하여대비해야함. o 사업대상국인수원국을이해하기위해서는적극적인정책대화를위해노력하고이를기반으로상호신뢰를형성하여체계적인사업발굴체계 (system) 를수립해야함. 99) 르완다국립대학교건립사업 F/S 보고서 (2013.11), 캄보디아 2 번및 22 번국도개보수사업 F/S 보고서 (2013.1), 베트남흥하교량 F/S 보고서참조 100)EDCFF/S 에서의경제성분석은기술적측면에대한초점이강해 ODA 사업으로서사회적후생및공공성에대한고려가 WB,ADB 에비해충분하지않음. - 136 -

- 적정한사업발굴체계를갖추지못했을경우사업효과성과공여국의책무성 을높일수있는대안마련에애로가있을수있음. ODA 사업은한국정부와수원국정부간정보의비대칭성문제가국내사업보다 크게나타날수있으므로사회적비효율이발생할수있음. - 한국정부와수원국정부및이해당사자가사업발굴및형성단계에서긴밀히 함께논의할수있는기회를자주만들어, 사업에대한이해를제고하고거래 비용감소를위해상호노력해야함. 이러한측면에서 ODA 주관부처및시행기관은최근몇년간국별프로그램, 사업발굴및확인, 형성절차를강화하기위한제도적개선노력을추진하고 있음. -KOICA 는 CPS 이행계획 (operationplan) 을마련해야하고,EDCF 는국별지원계 획및중기후보사업 (R/P:RolingPlan) 등의제도를도입하여추진중이나사 전조사미흡 KOICA 는 CPS 연계를위한 CPS 이행계획이실제현지사무소주도로만들어지 고적극적으로활용되어야하며, 현지파견분야별전문가를활용한분야별, 지역별분석역량강화가관건 - 현재현지사무소주도로 PCP 와형성조사가추진되고있지만, 사업발굴및형 성단계에필요한경제성분석이미흡하고, 지역, 분야별심층적분석필요 특히대규모예산이투입되는시공및건축관련사업에대한체계적인경제성분석이보완되어야함. - 영국 DFID, 덴마크 DANIDA, 일본 JICA 등은사업개요서및사전조사외에도 지역별, 분야별, 경제성에대한심층적인분석도함께실시하여사업의질적 제고및 VfM 강화의근거로활용 - 현지사무소별로중점분야전문가파견을확대하고있는추세는바람직하며, 이들전문가를활용한분야별조사, 기초조사와 CPS 이행계획및 PCP, 형성조 사의유기적연계성중요 - 137 -

-최근에는사업발굴단계부터성과관리개념을도입하고, 성과를바탕으로한사업관리가강화되고있는추세인바, 이를더욱견고히하기위해서는해당제도가현장주도로성공적으로추진되어사업질적제고를위한툴로적극적으로활용되어야할것임. EDCF 는프로그램미션을통한국별프로그래밍및정책협의절차강화는긍정 적이나, 개별사업발굴및준비단계에서정책적타당성을보완할수있는체 게적이고종합적인사전조사필요 -FFM,PCP 를통해사업발굴을위한제도적개선이추진되기시작했으나, 사업 효과성제고를위한정책적타당성, 지속가능성, 위험요인에대한심층분석이 보완되어야함. F/S 역시수행주체가대개의경우기술전문가이기때문에정책적타당성, 거버넌스, 빈곤및사회측면에대한고려가충분하지않음. -ADB,WB,JICA 등은 FactFindingMission, 사업개요서를통한사전조사외에 도경제성분석을포함하여정책타당성, 빈곤및사회영향, 지속가능성, 위험요 인등에대한심층적인분석을함께실시 -EDCF 현지사무소및주재원의수가제한적이어서사업확인을위한출장 (FFM) 이보다확대되어야하고, 지역전문성및현지네트워크를확대할필요가있음. 본부경협지원실에는총 6 인기술전문가 (ICT, 교육, 토목, 상하수도 환경 전력 보건, 수자원 상수도 농업, 전력 신재생담당 ) 가 F/S 조사지원, 구매지원, 기타기술검토를담당하고있음. - 성과관리틀을 F/S 단계에서마련하고, 수원국과면밀한협의를통한구체적이 고명확한지표를수립할필요가있음. - 138 -

Ⅳ. 예타조사시범사업분석및정책과제 1. 시범사업의조사결과비교 제 11 차국제개발협력위원회 (2011.12.28) 에서대형 ODA 사업추진타당성및 계획성제고를위한예비타당성조사추진결정 - 국무총리실 ODA 사업타당성조사시행계획 (2012.6.15) 확정하여기재부예산 실은 7 억원의수시배정예산중 1 억원을배정 -제 1차년도 ( 12 년 ) 에는시범사업실시차원에서후보사업중유 무상각 1개의사업을추진 o볼리비아베니주보건의료시스템향상사업에대한예비타당성조사사업과베트남팅롱교량건설사업예비타당성조사시범사업결과를토대로차년도실시방안논의및결정 o 예산은 KIEP 와사업시행기관이각각 5,000 만원씩매칭형식으로지원하고, 예비타당성조사에대한공동연구방식으로실시 표 4-1. 제 1 차년도예비타당성조사시범사업개요 사업명연구진조사기간예산 무상 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 박사 3 인, 연구원 4 인, 외부전문가 3 인 4 개월 (2012.7.16~11.15) 1 억원 (KIEP5,000 만원 KOICA 5,000 만원 ) 유상 베트남남딩성팅롱교량건설사업 박사 4 인, 연구원 5 인, 외부전문가 7 인 3 개월 (2012.12.18~2013.3.20) 1 억원 (KIEP5,000 만원 EDCF5,000 만원 ) 제 16 차국제개발협력위원회 ( 13.8.23) 는추가 2 개사업에대한예비타당성조 사실시및예비타당성제도전반에대한연구병행추진을의결 - 139 -

-제2차년도대상시범사업은네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업과방글라데시아노와라-메그나갓송전망개발사업에대한예비타당성조사임. o 4개시범사업에대한예비타당성조사결과를바탕으로예비타당성조사제도의효과, 적정성, 보완점등을검토 - 제 1 차년도시범사업이매칭펀드방식의공동조사로수행되었으나, 제 2 차년도 예타조사는국무조정실용역과제로공개입찰을통해 KIEP 에서수행 표 4-2. 제 2 차년도예비타당성조사시범사업개요 무상 유상 사업명연구진조사기간예산 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발사업 박사 3 인, 연구원 1 인, 외부전문가 3 인 박사 3 인, 연구원 2 인, 외부전문가 3 인 4 개월 (2013.10.15~1.24) 4 개월 (2013.10.15~1.24) 총 1 억 8,600 만원 ( 제도연구포함 ) 자료 : 저자작성 1) 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 사업대안제시 -( 사업권역조정 ) 트리니다드시의지역적고립성을감안하여사업명및범위변경제안 o 사업대상권역을고려하여 베니주남부보건의료시스템향상사업 으로사업명을변경하고,RED 01 트리니다드와 RED 02 목호스지역을중심으로진료권강화 o베니주지역사회의 needsassessment 를통해수요에맞는전문특화병원으로역할을명확히함. o 전문가의조사및공동워크샵협의결과 매개체에의한열대전염성질환관리센터, 응급의료센터, 만성병관리를위한지역사회보건센터 등 4개의특화진료센터설립이타당할것으로판단 - 140 -

-( 사업절차및일정 ) 베니주의보건의료전략에따라 2014 년부터 2016 년까지 3 차병원신축을추진하고,3 차병원의기능과역할을제고하기위해사업추진 을일정을신속히해야함을권고 -( 역량강화 )3차병원과지역보건의료시스템과의연계확대를위한전문가파견및교육및훈련사업은현지보건의료체제를활용하는것이바람직함. ojica 병원의경우에도라파스, 코차밤바, 산타크루스의주요 3차병원과연계하여인력훈련, 업무기능강화등을도모하고있는바, 볼리비아현지의보건체제를활용하는것이비용및업무효율성면에서유리 o 베니주자치대학 (UAB) 을통해공중보건학프로그램및 PAHO 를활용하여다양한보건프로그램을공동추진 -( 건축및시공 ) 현지조사공사비단가에대한편차가너무커서현지공사업체선정시가격에대한면밀한조사필요 o신축병원건립을위한설계시현지기후를고려하여통풍및채광이잘되는병원설계필요 o 현대식친환경병원건설을위해자연통풍및채광, 태양에너지활용을적극검토하고, 의료폐기물처리및소각장시설, 정수장시설, 내방및내진설계필요성검토 -( 재원조달및예산계획 ) 수원국의사업추진의지는매우높으나, 인력및재정 지원부족으로어려움을겪고있으므로필요시의료기기및기자재사업을 EDCF 의소액차관으로공여하는방안검토 F/S 과업 -사업의목적을명확히하고, 수원국의현행제도를반영한정책적 재무적타당성및비용효과성분석 o 중앙정부에서 3차병원의기준과역할에대한규정을검토중이므로보건부및관련부처와협의하여재무적타당성과비용효과성검토 o Needsassessment 에따라진료기능강화및베니주보건네트워크 1,2 를연계하는운영관리및교육기능강화를위해지원프로그램조사 - 위험요소분석및대응방안 ( 기술 경제 환경적위험요소 ) - 141 -

o 건축및시공단가와관련하여현지업체의공사비단가에대한편차가커서 현지공사업체를선정할때가격에대한면밀한조사가필요하고, 산타크루 스의설계및시공업체에대해사전조사필요 -수원국승인절차및실시계획, 재원조달방법, 구매계획파악 o 신축병원시공을전후로요구되는행정절차와구체적실행계획 (work flow) 작성 o구체적사업계획이후사업투자비에대한연도별배분및조달계획수립 -기본설계개념도출관련자료수집, 기술적타당성분석 o베니주지역사회의 needsassessment 를통해수요에맞는전문특화병원으로지원 o병원신축을목적으로한건축부지의적정성을비교하여최적대안선정 o베니주의지원내역및행정상관계당국협조사항확인 o우기를고려하여착공시기검토및공사비상승요인사전확인 2) 베트남남딩성팅롱교량건설사업 주요쟁점및사업대안 -( 사업범위 ) 팅롱교량건설사업은남딩성화력발전소건설에연계하는정책적고려필요 o 팅롱교량노선의교통량이많지않으나, 남딩발전소건설및운영에중요한핵심인프라로서전략적고려필요 -( 사업일정 ) 남딩화력발전소건설사업투자허가서발급이후 2014 년초착공, 2016 년에완공하는것이바람직 -( 사업추진의지및역량 ) 베트남중앙정부 (MPI, 교통부 ), 시행기관 PMU NO.1 남딩성지방정부사업추진의지확고 -( 기술자문및역량강화 ) 유지보수인력훈련 역량강화등 KOICA 기술협력연계 통한지속가능성제고필요 - 142 -

-( 유지관리및재원조달 ) 수원국인력및유지예산재원부족문제고려, 베트남분담분구체화및재정조달계획모니터링필요 o 베트남측도로, 교량유지예산부족으로인한지속가능성문제방지위한사전준비 -( 부지확보, 환경영향 ) 베트남이제안한사업대안과조사팀이제시한대안모두이주및부지문제에대한면밀한검토및사전고려필요 o 부정적환경파급효과는제한적일것으로추정되나, 향후베트남측환경관리계획수립에대한모니터링필요 F/S 과업 -최적대안제시및추가지원계획검토 o 기술적 / 재무적타당성분석에기초하여 F/S 에서는최적대안및추가지원계획을검토해야하며, 홍수가빈번한홍강델타지역특성고려, 연약지반개량공법및추가적검토필요 -토지보상및이주문제 o부지확보, 주민이주보상및유지관리는남딩성인민위원회담당 o 본사업에서는토지보상및이주문제에대한재정적, 인적기술적역량의면밀한검토 -환경영향검토및환경영향평가 o잦은자연재해를고려, 공사중, 공사후홍수및폭풍피해고려한기본설계개념도출및적합한시공방식검토 o현지주민어업권침해, 생태계변화영향등에대한면밀한환경영향평가필요 3) 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 주요쟁점및사업대안 -( 사업범위 ) 네팔의대표적인이공계연구중심대학으로역량을강화하고,R&D 센터가네팔의산학연 R&D 클러스터로발전할수있는운영및관리시스템을 마련하는것이가장중요한과제임. - 143 -

o 특히본사업은고등교육지원에중점을두고있어서수혜계층이상대적으로 협소할수있기때문에카트만두대학교에한정하지않고, 지원효과를극대 화할수있는연계방안이핵심적인과제임. -( 운영방안 ) 사업추진체제를정비하여사업기획단계부터국내사업주관기관소속의과학기술분야전문가, 교육, 연구및 ODA 경험이풍부한인원으로자문위원회 (AdvisoryCommitee) 를구성하여운영및관리강화 o 사업일정에따라자문단현지방문계획을수립하고사업기획단계부터운영및관리까지통합적인지원방안수립필요 o 자문위원회의역할을모니터링과성과관리에두고, 사업단계별로현장을방문하여사업전반에대한자문및평가권부여 -( 역량강화 ) 한국형연구관리시스템을통한연구역량강화 o 그동안 KOICA 는초중등교육과기술훈련사업에역점을두어왔기때문에고등교육지원을위한사업수행체제를사전에면밀히검토필요 o 특히연구과제선정, 관리, 평가및보상과관련된제반연구관리시스템은한국의경우를예로삼아 한국형연구관리시스템 을구축하되현지상황에따라적절히세부운용방안을마련 o 연구비재원은일괄적으로카트만두대학교에이관하는것보다는별도의펀드를조성하여관리하고매년연구과제가선정됨에따라지급하는것이바람직함. F/S 과업 -( 건축 )R&D 센터건물신축을위한설계와시공을위한 F/S 에서부지선정및건축규모에대한면밀한검토가필요함. o 카트만두대학교측은사업부지가카트만두대학교내에위치하여사용권이나지방정부의허가등법적 행정적절차에서문제가없을것이라는입장이나, 적정부지선정및건축인허가규정에대한사전검토추진 o사업개시와동시에건물설계및시공에착수할수있도록 F/S 를통해사업준비단계에서부지선정, 건축규모등의주요결정이이루어져야하며, 필요한인허가도미리준비하는것이필요함. o네팔의현지여건을고려할때건축에약 2년정도소요될것이므로설계및시공감리단계에자문단의밀접한모니터링이필요함. - 144 -

o 건축부분 ( 특히예산책정 ) 에대해서는추가적으로심도있는조사가필요하며 이에따라 ( 사업 ) 예산규모가변경될수있음. -( 핵심인력양성및초청연수 ) 센터가건축되는동안센터에서활동할핵심연구인력양성이시작되어야하고, 사업초기단계에초청연수및박사학위연수를통한인력배양사업에면밀한사전준비가필요함. opmc 선정및한국의상위권대학과협약을통해석사학위를가진카트만두대학교교원에게박사학위연수실시하고, 카트만두대학교에서자체적으로박사학위자를배출하는역량이갖추어질때까지한시적으로운용 o 박사학위연수는사업 1년차부터실시하되, 현지교원수급상황에따라탄력적으로시행함. o 장비활용및관리를위한단기연수는사업개시와함께 PMC 주도로추진하되건축기간을활용하여사업 1년차에집중적으로추진할필요가있음. -( 교육프로그램강화 )KU 를연구중심대학으로육성하기위한역량강화를위해서는교육프로그램강화가중요하고, 커리큘럼정비및실험실습을확대하기위한지원체제가구축되어야함. o사업 1차년도기간에커리큘럼을분석하고개선안을도출하는작업을실시하고, 실험실습강화를위한실험실개보수, 실험실습장비도입등을시행 o 커리큘럼정비는사업개시직후카트만두대학교각학과의현재커리큘럼을제출받아사전분석실시 ( 서면가능 ) o실험실습강화를위해커리큘럼과연계한기초실험종목설계. 현지교수진과의협의를통해확정 ( 커리큘럼개선안확정후,1 차년도하반기 ) or&d 센터건물신축일정을감안하여사업 2차년도에개정커리큘럼및실험실습이최초적용되도록교육프로그램모니터링실시 -( 공동연구지원 ) 네팔의대표적인이공계연구중심대학으로역량을강화하기위해적정연구시스템구축에중점을두고,R&D 센터가네팔의산학연 R&D 클러스터로발전할수있는운영및관리시스템마련 o연구관리시스템구축을위한사전준비작업은 R&D 센터활동이본격적으로시작되기전에완성하는것이바람직하므로, 가능하면 1차년도에시작하도록함. o 한국의경험과사례를활용하여 한국형연구관리시스템 초안을마련하고, R&D 센터가본격가동되면운영상발견되는문제점을개선하는작업을지 - 145 -

속적으로수행. o 핵심분야에대한 NationalCenterofExcelence 로서네팔전국에산재한대학및연구기관소속연구자들에게개방하여국가적과학기술연구중심으로확립할수있는기반마련 -( 사업추진체제정비 ) 사업기획단계부터국내사업주관기관소속의과학기술분야전문가, 교육, 연구및 ODA 경험이풍부한인원으로자문위원회 (Advisory Commitee) 를구성하여운영및관리강화 o 사업일정에따라자문단현지방문계획을수립하고사업기획단계부터운영및관리까지통합적인지원방안수립필요 o사업단계별로현장을방문하여필요한자문및모니터링활동실시 o 자문위의역할과권한을부여하여 4차년도말,5 차년도초에센터의성과를평가하여,2 단계추가지원여부를결정 4) 방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발사업 주요쟁점및사업대안 -( 사업변경검토 ) 예비타당성현지조사추진중방글라데시는사업구간의변경을통보하였고, 이에따라조사단은신규사업제안서요청하고새롭게제시된사업구간을검토 o 방글라데시는마두나갓 ( 치타공북부 )~ 메그나갓 ( 다카인근 ) 송전선로 ( 연장 214km,400kV,2 회선 ) 건설사업에 134.2 백만달러를요청 o 다카지역의잉여전력을치타공지역으로송전하고일본이건설을지원하는마타바리발전소완공후발전될잉여전력을다카로송전 -( 사업비용 ) 사업비의규모는송전선로경과지와변전소위치등에따라총사업 비용은 2 억 2661 만달러로추정되어통상적인 EDCF 지원규모를초과 -( 사업추진역량 ) 사업실시기관 PGCB 는 ODA 사업추진경험이풍부하고효율성 과수익성창출측면에서인적, 재정적, 조직적역량양호 -( 사업제약요인 ) 총선이후정치적불안으로 ODA 사업추진을위한국가시스 템이제대로작동하지않고있어, 사업추진여건이불투명하고협의도지연되 - 146 -

는상황임을확인함. -( 부지확보, 환경영향 ) 사업대상지가거주지를우회하여이주문제는크지않지만농경지경유에따른농작물피해보상대책필요 o 송전망사업은방글라데시환경보호규정분류상가장환경영향이큰 적색 카테고리에속하여사업추진경우방글라데시정부측이면밀한환경영향평가및관리계획을수립할수있도록해야함. F/S 과업 -최적대안제시및추가지원계획검토 of/s 에서는현지여건상수행하지못한최적송전망루트발굴및추가지원계획검토 o 홍수가빈번한홍강델타지역특성고려, 연약지반개량공법및추가적검토필요 -토지보상및이주문제 o 사업대상지가거주지를우회하여이주문제는크지않지만, 보상가가실제시장가격에미달하는경우가많아주민생계에피해줄수있음. o보상가격의현실화에대한면밀한조사및검토가필요 - 환경영향검토및환경영향평가 o 사업추진경우, 방글라데시정부측이면밀한환경영향평가및관리계획을 수립할수있도록해야함. 2. 시범사업의효과성분석 가. 당초기대효과달성여부 시범적으로추진된예비타당성조사는 ODA 사업의추진에있어서타당성및 계획성을제고하기위해사업발굴단계를강화하기위해도입되었음. - 사업환경및투자계획의적정성을검토하기위해 KIEP 지역전문가와행당분야 - 147 -

전문가가공동으로참여하여사업발굴단계서기본적개발환경조사를수행하 고사업의대상지역및지원분야에대한상세한조사추진 특히사업의실현가능성을제고하기위한주요쟁점을사전에조사하고, 투자 계획의적정성을검토하여수원국에서요청한사업을보다효율적이고효과적 으로추진할수있는사업대안을제시하는데기여 -NeedsAssessments 를통해정부관계자, 현지직접수혜자등이해관계자와의 인터뷰등을통한사업목적및필요성, 사업계획을분석하여실현가능한대 안을제시하여효율적예산지원방안검토 그러나시범사업추진결과대부분의사업계획이국별프로그램과연계성이낮 고, 수원국의요구에의존한개별프로젝트중심이어서정책적타당성을보완 하기위한사전조사를강화할필요가있음. - 사업효과성을제고하기위해서는개별사업에대한경제성분석보다는위험요 인및관리, 실시기관및관리조직의역량분석등에보다역점을두는것이 바람직함. -특히국별전략에따른 CPS 이행계획을수립하여유망협력사업에대한예산배분이이루어지고, 해당내용을수원국과충분히협의하는주요선진공여국사례와비교가되어시범사업추진에있어서조사목적과범위를조정할필요가있음. 시범사업에서중점을둔총사업비추정을통해대략적인지원규모를제시하고, 투자계획의적정성을검토하는것은중요하나, 국내에서적용하고있는것처럼예타조사를통해지원여부의근거를마련하기보다는 ODA 사업의성과관리를위한절차로활용하는것이바람직함. -시범적인예타조사의경우사업발굴단계서투자계획의적정성과실현가능성에중점을두고, 적정사업비를추정할경우편익은성과관리를통해실현되므로사업계획단계에서비용편익분석으로지원여부를판정하기위한수단으로활용하는것은실효성이낮다고할수있음. - 148 -

-이러한측면에서시범사업으로추진된사업모두비용편익분석을실시하였지만, 대부분 B/C 비율이 1이상을기록하였는데, 사업발굴단계에서산출된적정비용에대해편익추정은현지수요를바탕으로사업이성공적으로추진되었을경우를가정하여도출되었기때문임. o 이와같이사업발굴단계에서편익추정은경제적타당성보다는사업의성과관리여부에달려있기때문에엄밀한분석이어려운측면이있음. 따라서시범사업의조사결과를바탕으로본사업타당성조사 (F/S) 를위한사업구조를파악하는데중점을두고, 실현가능한사업대안중에서최적대안을선택하기위한경제성분석은 F/S 단계에서중점적으로이루어져야할것으로판단됨. -이와같이시범사업에서제시된바와같이사업환경및투자계획의적정성을검토하여가능한대안이제시되면, 타당성조사 (F/S) 에서이가능한대안중에서최적대안을선택할수있도록엄밀하게경제적타당성과비용효과성을추진하는것이중요함. 표 4-3. 예비타당성조사와타당성조사비교 자료 : 저자작성 - 149 -

1) 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 기초환경조사를통해볼리비아베니주보건의료시스템향상사업을추진하기 위한주요쟁점을부각하고, 사업추진시해결방안을제시 - 정부관료, 지역주민, 보건의료분야종사자등타겟그룹인터뷰와이해관계자 분석및사례연구등을통해수요조사 (NeedsAssessment) 를추진하여적정 사업목표를제시하고, 사업대안및쟁점부각 현지조사를통해사업범위및사업권역을조정하고, 현지사정을고려한적정사 업비를추정하여타당한사업대안제시 - 수원국지방정부 ( 베니주 ) 사업요청내용에따라산이그냐시오목호스보건망 (02) 에포함된보건지소를직접방문하여의료장비작동및운영실태를조사하고, 사업의우선순위와적정사업범위를협의 - 개발환경 위험요소및제약요인, 실행가능성과기술적, 경제적타당성에관한 정보를제공하여사업의적절성제고 - 볼리비아의보건분야수원현황과공여국별원조조화 분업현황을분석하고, 공여국의견및평가를추가하여원조사업의효과성을제고하는데기여 본타당성조사 * 의시행시에중점을둬야할항목을사전에알수있으므로 보다효율적인본타당성조사수행을가능하게함. - 예비타당성조사결과는사업종료후사업결과를평가할때에기초자료로활용 함. - 정부는사업결과의평가를비롯하여추가사업의시행여부및기타개발협력정 책의결정에예비타당성조사결과를활용 본타당성조사는시행기관 (EDCF,KOICA) 이발주하여수행함. 기술적검토등으로조사소요시간이길며, 많은비용이요구됨. 따라서예비타당성조사결과의활용은시행기관의예산절감효과를기대할수있음. - 150 -

2) 베트남남딩성팅롱교량건설사업예비타당성조사 베트남이 BOT 사업으로추진하고있는남딩화력발전소건설에연계된 ODA 사업의타당성을 PPP 사업지원목적과부합하는지를검토 - 베트남이제안한교량사업이한국진출기업의 BOT 사업과연계되도록검토하 고, 교량및배후도로건설사업의적정성을분석 예타수행과정상주요공여국에대한조사로사업효과성및원조조화 (coordination) 개선 - 수원국내주요공여기관을방문및조사하여주요공여국의경험으로부터사 업의효과성증진방안모색 예타현지조사단 1 차방문을통해남딩성정부,PMU 1 등에보다명확한제 안서를새로제출할것을요청하여베트남측은 2013 년 1 월 18 일수정된사업 제안서 (no.46/ubnd-vp5) 를제출 - 현지조사기간동안수원국측이해관계자와긴밀한커뮤니케이션을통해수 원국측이사업개념을명확히할수있도록지원하여 PPP 와연계된쟁점사 업의범위와목적을명확화, 구체화하는사업확인역할수행 본사업은화력발전소건설에대한지원등 PPP 사업에대한연계성에따라 초기수요가발생한측면이강하여 EDCF 지원의타당성검증이핵심인바, 본예타에서는 EDCF 사업추진의정책적 전략적타당성확인 - 아울러, 남딩성정부의재정적역량, 유지보수담당인력의역량및기술수준 검토등지속가능성제고를위해핵심쟁점을파악하여향후예측가능한위험 요인에대한대응방안마련에기여 3) 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 수원국수요파악및참여도제고를통해수원국의주인의식 (ownership) 향상 - 151 -

- 교육프로그램강화, 교환학생프로그램을통한인력양성, 네팔자체연구기관 및대학, 기업과의공동연구지원프로그램제안을통해과학기술분야의자 체역량을강화할수있도록제안 수원국역량및정치경제적상황에따른사업대안과위험요인제시 - 사업시행기관과의공동워크샵을통해관심연구분야및역량, 지원수요, 사 업의개선방향등을논의 - 수원국의정치적리스크요인, 공공재정및조달시스템의취약성, 고등교육관 련법안을통한네팔고등교육정책의일관성및사업효과성에미치는영향 력지속검토를권고 빈곤퇴치및개발효과성달성목표와관련하여, 사업형성과정에서간과한 소외계층에대한고려사항, 사업시행으로인한환경피해를최소화하기위한 해결책마련에힘씀. 사업의지속가능성제고를위해사업개념정립과정에서수원국사업시행기관 이가장큰경쟁력을보유한분야를 R&D 센터의핵심프로그램으로구성하 고, 네팔의빈곤문제해결및경제개발에장기적으로기여할수있도록제안 4) 방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발사업 예비타당성조사를조사를통해방글라데시의기본적인개발여건과송전망분 야분석하여적절성을파악 - 수원국및수원지역의개발전략및향후진행예정인공공사업계획에대한엄 밀한조사및분석을통해본송전망개발사업의적절성을파악 현지조사를통해사업범위및사업권역을조정하고, 현지사정을고려한적정사 업비를추정하여타당한사업대안제시를위한사업확인과정을거쳐사업개 념정립 - 당초제안된사업범위와사업방식을현지조사를통해면밀히파악할계획이었 - 152 -

으나방글라데시로부터사업범위변경을일방적으로통보받음 - 변경된사업범위에기초해사업개념을정립했으나현지조사를진행할수있는 여건이조성되지않아적절한대안모색에애로를겪음. 정책적측면에서사업의타당성을면밀히검토하여사업의실현가능성을확인 - 정책적분석을수행하여송전망건설사업이방글라데시의국가개발전략및 개발우선순위, 한국 ODA 정책에부합함을밝힘. - 사업실시기관인 PGCB 는 ODA 사업추진경험이풍부하고효율성과수익성창 출측면에서역량이양호하나, 사업지속가능성을확보할수있는전문인력이 부족함. - 사업의지속가능성을위해사업실시기관의인적, 기술적, 조직적, 재정적역량 확보가필요함을본조사를통해확인 예타수행을통해주요공여국의유사지원사례조사와사업간연계성강화를 위한대안을마련하고사업효과성및원조조화 (coordination) 개선 - 일본국제협력단 (JICA) 과세계은행,ADB 의전력인프라관련지원을조사하여 우리가벤치마킹할사항에관해제언 - 제 3 기관 KIEP 의예타조사현지조사를통해 PGCB 및 ERD 관계자와대면인터 뷰를실시, 사업변경사항에대한인지및정보수집 방글라데시사업의효과성제고를위해향후본타당성조사가중점수행해야 할과업을제시 나. 기존절차와중복여부 1)KOICA KOICA 는 2013 년 프로그램 ( 프로젝트및개발조사사업 ) 발굴및형성절차개 - 153 -

선 ( 안 ) 을마련하고, 국별이행전략수립 사업발굴 (ProjectConceptPaper 작성 ) 사업형성조사 심사및승인 정부간합의및실시협의단계로추진절자를 개선함. -2013 년이전의프로젝트준비절차는전략수립 사업발굴 사전타당성조사 심 사및승인 실시협의및정부간합의로구성 - 기본절차상큰변화는없으나, 동개선을통해사업초기의사업성검토를 강화하고, 타당성조사를형성조사의개념으로전환하여심층적인사업분석 및현지에적합한사업형성의토대를마련 제1차시범사업추진당시수원국총괄부처가 KOICA 에제출한 3페이지의사업계서 (PCP) 에는 1프로젝트연혁,2 프로젝트목적,3 수원국국가개발계획의중요성,4 프로젝트내용,5 예상소요비용,6 지속가능성,7 실행기관및단체,8 수원당사국의임무와약속,9 기타국가및국제기구의지원,10 첨부서류에대해기술되어있었음 (2011.8.31 제출본 ). -PCP 는사업발굴단계에서사업의초기방향성을제시하는문서로, 구체투입계획및예산내역보다는기초환경분석및사업추진기본방향성제시에초점 ( 사업수행계획은추후사업형성조사및실시협의등을통해타당성확인후구체화 ) KOICA 의사업형성조사는기존의사전타당성조사를대체하도록계획하고있 으며, 기존에일부사업에대해실시하던 BDS(BasicDesign Study) 는절차에 서제외되었음. -PCP 접수사업중외교부 - 코이카 ( 지역부와섹터팀 ) 의사전검토를통해사업추 진전략에부합하고, 기본추진방향이타당하다고판단되는사업을대상으로 사업형성조사를실시 -신규사업으로반영되는모든사업에대해서는사업형성조사를실시중이며, 사업기본설계 (PMC 가담당 ) 는형성조사가충실하게이루어지고, 이에따른사업기본계획이체계적으로수립되었다는전제하에세부사업추진방향및성과지표등기존에기조사된사항에대한세부조정및확인절차로추진 - 154 -

볼리비아베니주보건의료시스템향상사업의경우 KOICA 사무소에서 2012 년 4~5 월간 1,2 차사전타당성조사를기실시 -KOICA 현지사무소는수원국의요청내용 (1,000 만달러 ) 에전문가파견및현지 인력교육등역량개발부문을추가하여총 1,500 만달러로사업개요서를수정 -KOICA 의사전타당성조사결과베니주종합병원건립사업과더불어산이그 냐시오목호스지역대상 1~2 차급보건의료서비스프로젝트를지원할것을제 안하였으며, 성과지표는미설정 사업비 : 산이그냐시오 1~2 차급병원증축및개보수 250 만불, 트리니다드시 3 차급병원신축 700 만불, 기자재지원 350 만불, 전문가파견 150 만불, 초청연수 20 만불, 기타 KOICA 관리비 30 만불 이후국무총리실 ODA 사업예비타당성조사시행계획 ( 12.6.15) 에따라 KOICA 는본사업을시범사업으로선정하여 KIEP 에서예비타당성조사실시 ( 연구기간 4 개월, 현지조사 2012.8~9 월 2 회 ) -조사결과역량강화사업에투하될 300 만달러를제외하고,100 병상규모일경우약 1,200 만달러,150 병상일경우 1,500 만달러가적정사업비로제시됨 ( 비용항목으로병원건축비, 기타용역비, 의료기기구입비, 집기비품구입비, 소요운전자본, 예비비등을포함 ). - 예타조사는심층적사전조사의형식으로진행되어문헌연구가비교적적은 베니지역의인구구조및사회 경제 정치 문화적특징을조사하고, 현지보건 시스템및운용현황, 개발수요를방대하게조사 분석함. 금번시범사업예타조사이전에 KOICA 에서발간된베니지역에대한조사분석보고서는전무 -3 차병원의진료서비스설계에는베니주보건의료역학통계, 상병통계, 외부 전원환자통계, 전염성질환및만성질환통계분석, 수혜자설문조사를통해 베니주에특성화된 4 개진료영역을제시 이는 DfID 사전조사시 BusinessCase 에제시하는 지원방식평가 (AppraisalCase ) 101) 또는 ADB 의사업준비기술협력 (PPTA) 의성격이강함. 101) 지원방식평가 (AppraisalCase) 에는다음과같은내용을포함.1) 전략측면에서제시한수요를해결하기위해타당한지원방식 (feasibleoptions) 은무엇인가? 각지원방식에대한근거는충분한가 (strengthofevidence)?2) 각지원방식에대한비용및편익은무엇인가?3) 우선지원방식 (prefered option) 의변화이론과사업계획시고려할사항은 - 155 -

동예타조사는기존에 KOICA 사전타당성조사에서제시해온사업타당성및추진방식보다는사업환경조사, 투자계획의적정성, 쟁점사항등을집중검토하여비용효율적이고실현가능한대안을제시함. - 사업의지속가능성제고를위해위험및제약요인을분석하고, 전문가파견, 인 력훈련등 3 차병원과지역보건의료시스템과의연계방안을제시 그림 4-1. 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업기초환경조사분석결과 자료 : 저자작성 예타현지조사단의 2 차방문당시수원국정부는수정사업제안서를제출 시범사업의예타조사종료후,KOICA 는병원설립및지역보건시스템역량강 화사업에대한사전타당성조사를재실시함 (2013.2~3 월, 제 3 차사전타당성조사 에해당 ). -동보고서에서는 KIEP 예타조사결과보고서의사업대상국현황, 개발과제및타당성분석결과를대부분반영하였으며, 사업추진계획및모니터링 평가계획을신규작성하여사업의실시및관리방안을제시함. o KOICA 는형성조사단계에서지표및목표치를수립하되, 사업승인후 PMC 과업에포함또는별도의상세 BaselineSurvey 를추진하여형성조사시수립한지표및목표치의적정성을재평가하고, 최종확정토록계획중 무엇인가?4) 사업의 VfM 파악을위해활용할수있는수단은무엇인가?5) 우선지원방식에대한 VfM 제고방안요약등. 자세한내용은본보고서제 3 장 2 절의내용참조. - 156 -

- 즉,1,2 차사전타당성조사시사업시행기관이면밀히파악하지못한기초환경 조사, 사업의편익항목및경제성분석, 적정사업대안에따른비용분석, 사업 의위험요인및지속가능성분석등을시범사업을통해도출 - 특히, 해당분야에대한기초조사 (baseline survey) 성격을띤이번볼리비아 예타조사는 KOICA 에서도극히일부실시되고있는것으로나타남. 102) 한편, 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업예비타당성조사 의경우 2013 년 3 월수원국사업시행기관인카트만두대학 (KU) 에서사업제안서 를제출 그림 4-2. 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터기초환경조사분석결과 자료 : 저자작성 - 예타현지조사단은수원국사업시행기관의역량과지속가능성, 추진의지를파악 하고, 현지워크숍을통해수원국과사업의방향을실질적으로형성함. - 특히, 건축, 기자재, 전문가파견, 초청의획일화된지원구조를탈피하여지속 가능한연구시스템을구축할수있도록관리및운영, 공동연구방안을논의하 102) 이상준.2013. 기초선조사 (BaselineSurvey) 수행체계와활성화방안연구, p.48. 이상준 (2013) 은 KOICA 연구보고서를통해원조사업현장에대한구체적정보를파악하기위한기초선조사의중요성을언급하며,KOICA 사업수행체계및내부인력상황등을고려할때, 현지조사전문업체가주도적으로현지사정을조사하고,KOICA 사업담당자는지속적으로이를모니터링하는것이가장이상적인방식이라고제안하였다.p.25,p.58 참조. - 157 -

고, 성과에따른단계별지원방안및연구비지원펀드조성을통한연구과제 공모제등을제안함. - 논의과정을통해예비타당성조사단은한국의과학기술발전경험과타개발 도상국에대한과학기술분야 ODA 지원사례를수원국과공유함으로써동프로 젝트의실현가능성과발전방향에대해공유할수있었음. 2)EDCF EDCF 는 2013 년부터 CPS 에대한국별지원계획을바탕으로프로그램미션, 정책 협의를통해연동계획 (roling plan) 을수립하고 FFM,PCP 를통해서사전조사 를실시한후본사업 F/S 를통해타당성을검증 - 기존의타당성조사 (F/S) 일정과추진리스트를확정한후개별사업에대한 FFM 과 PCP 추진방안및일정결정하며,FFM 과 PCP 는평균 1~3 개월,F/S 는 5~7 개월정도소요 -예를들어베트남 DraftRolingPlan2013-2015 의 2015 년후보사업에포함되는베트남팅롱교량건설사업은 2014 년 3월 7일공고되었고, 용역기간은 2014 년 4~11 월 (7 개월 ) 이어서, 차관사업추진여부는당해연도말 ~ 2015 년초심사이후 2015 년중에예산심의에서최종결정 그림 4-3. 베트남남딩성팅롱교량건설사업기초환경조사분석결과 - 158 -

자료 : 저자작성 심층조사가필요한대규모사업에적용하여면밀한현지조사 ( 그림 4-3 참조 ) 를 시행함으로써정책타당성검토및주요쟁점분석에기여 - 베트남팅롱교량사업경우대규모예산이투입되어 F/S 실시하기에는사업범 위, 목적, 정책적타당성이불명확한쟁점사업에대한사업확인및타당성사 전검증에기여 - 방글라데시아노와라 - 메그나갓사업의경우방글라데시정부측과커뮤니케이 션문제, 사업구간변경에따른조사범위변경, 방글라데시총선관련정정불 안및수원국측비협조등으로예타가제대로추진되지못함. - 그러나예타를위한현지조사를통해사업구간변경및방글라데시측입장변 화를사전에확인하는데기여 그림 4-4. 방글라데시송전망개발사업기초환경조사분석결과 자료 : 저자작성 최근제도변화를고려할때일반적인사업에예타를적용할경우,n-2 연도에 FFM,PCP 에서실시하는사전조사기능과일부중복될수있기때문에, 예타 는대규모예산이투입되지만사업내용및범위가불확실한경우와쟁점사업, - 159 -

유무상연계사업등에적용하는것이적절 - 일반적인 EDCF 사업의경우현재 FFM,PCP,F/S 를통한사전조사와타당성 검증프로세스가제도개선을통해이루어지고있음. - 단, 대규모사업, 쟁점사업, 유무상연계사업에대해서는현재와같은사전조사 외에도, 정책적타당성과위험요인, 경제적타당성에대해보다심층적인조사 와분석이사전적으로수행될필요가있음. 다. 수원국제도와적합성여부 1) 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 사업시행의직접적이해당사자 ( 베니주정부, 베니주보건국 (SEDES) 의자발적 참여및적극적협조가있었음. - 수원국사업시행기관및담당부서는예타현지조사단과의워크숍을통해수 원국과한국의지식을공유하고, 수원국사업시행기관의역량을제고할수있 도록사업형성에적극참여 - 베니주보건국은자체적으로보유하고있는진찰통계정보시스템 (SNIS) 과가공 되지않은보건통계데이터를예타조사단과적극공유하여베니주지역의 보건의료현황을점검하고, 개발수요를파악할수있도록함. 예타조사단은다양한이해관계자조사를통해중앙정부와지방정부및시 행기관간의사소통및의견공유에도적극참여 -KOICA 현지사무소에서볼리비아보건체육부장관이주재한공여기관대상회의에참석하였을시 (2012.9), 보건체육부장관이원조프로젝트관련한모든사항에대해장관이직접결정하겠다고공표하고, 모든세부사항에대해본인과협의하지않은사항은최종결정내역이아니라는의견을피력 - 예타조사단은중앙정부의이해와협조를제고하고, 볼리비아보건의료분야 개발목표와의부합성을높이는사업형성및시행을위해베니주워크숍이후 - 160 -

수도 ( 라파스 ) 에서보건체육부및개발계획부와의회의개최 o 회의를통해사업의방향과이와관련된환경 빈곤 여성등한국이고려하고 있는개발이슈등을공유하고, 수원국정부의요청내용을파악 현지에서모자보건사업에주력하고있는타공여기관사업지역을방문하여 사업성과및유의사항을파악, 본사업과진찰내용의중복의피하고시너지 효과를낼수있도록사업범위제안 -KOICA 현지사무소에서참여하고있는볼리비아공여국협의체 (Grus) 논의 내용을파악하여공여국간보건의료분야중복성여부검토및사업효과성 제고방안등을파악함. 이해당사자의자발적참여는개발주체가현지이해당사자임을확인시켜주인 의식 (ownership) 제고에기여하고사업의효과성및수원국과의관계개선에 도기여 -예비타당성조사단은지역사회보건사업수행을위해공중보건학을전공하는자체인력의지속적수급이필수적이라고판단, 트리니다드자치대학 (Universidad AutonomadeBeni) 과예타현지조사단미팅을통해향후협력방안을구체화함. ouab 대학은향후학부내에보건학전공프로그램과학과를설치하고, 베니주지역사회의보건의료시스템향상사업시적극참여하겠다는의견서 (Leter ofintent) 를조사단에전달하였음. 2) 베트남남딩성팅롱교량건설사업 베트남정부는한국측에본사업의추진에대한 TA 를먼저요청하였고, 사업 범위와목적에대한명확화등추가적인조사의필요성을공감하였기때문에, 예타추진에대해서도적극적으로협조 -정책협의에서 rolingplan 에아직포함되지않은사업이었기때문에베트남측에서도예타를통한추가적인사업확인및개념명확화, 정책적 / 경제적타당성검증의필요성을공감 현지사업추진절차및제도와충돌이없이효율적인예타수행이가능 - 161 -

-EDCF 의지원비중및영향력이상대적으로높은베트남의경우예타의필요 성및중요성에대한이해도역시상대적우수 사업시행기관인교통부산하 PMU no.1 의제안에서부터비롯된사업이기때문 에, 교통부와현지지방정부인남딩성정부의경우예타추진에도매우적극적 으로협조 - 예타는 2012 년 12 월 ~2013 년 2 월에걸쳐총 3 개월동안실시되었고, 예타기간 동안남딩성정부, 사업시행기관은관련정보제공및 projectsite 방문시긴밀 한협조 -1~2 차현지조사시사업시행기관의긴밀한협조를통해예타추진의효율성 제고가가능했음. 3) 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 본사업의달성목표를기준으로보면 ODA 사업으로서네팔 3 개년개발계획 의우선순위와부합함. -카트만두대학각분과에서제안하는연구주제중에서 1현지질병관련기초의학연구,2 자생농산물및약재연구,3 태양광 바이오기반 수력에너지에대한연구결과는네팔정부가제시한 7대우선순위분야중 사회기본서비스 ( 식수, 전력 에너지, 식량안보, 보건및교육등 ) 에대한접근성및질적향상 에밀접하게연관되어있음. - 수원국자체적으로이와같은개선방안을모색하고현지실정에맞는기술을 개발할수있다면식수, 에너지, 식량, 보건등빈곤문제를해결하고경제성장 을가속화하는데기여할수있을것으로기대됨. - 다만네팔의총 GDP 대비연구개발비지원비중은 0.3%(2010 년 ) 에불과하여 초기단계에서한국형연구시스템구축을위한종합적이고체계적인지원체제 수립이중요함. - 162 -

해당사업은당시사업형성이전단계로사업실시기관인카트만두대학교의 사업제안서 (projectconceptpaper) 는수령하였으나, 중앙정부의공식요청에 의한사업은아니었음. 네팔의과학기술교육수준을향상시키기위해서는정규교육기관에서관련분 야의역량있는석 박사를배출하고, 이들이지속적으로고용및훈련할수있 는종합연구기관을운영하는것이필요함. -사업수행기관인카트만두대학은비영리기관으로서필요한사업부지및관련된법적절차를수행하고, 사업의운영과관련된인적자원및기자재를활용하여산학연 R&D 클러스터형성을지원하는것이수원국의개발에보다효과적일수있음. 예타를통해사업효과성을제고한다는점을사업시행기관에충분히설득함으 로써예타조사에대해적극적인협조를얻을수있었음. -예타를위한현지조사에서사업시행기관과워크샵을개최하여수요 (needs) 와사업의필요성에관해공감하고, 예타를통해조사하고자하는쟁점사항을수원기관에설명함으로써예타제도가수원국에걸림돌로작용한다기보다는사업형성에기여한다는합의점을찾음. 4) 방글라데시아노와라 - 메그나갓송전망개발사업 예타추진의배경및필요성에대해사전적으로방글라데시정부와충분한커 뮤니케이션이부재하여예타출장및자료조사등에대한방글라데시측의협 조부족 - 사업내용 / 구간변경에따른상황변화때문에사업실시기관 PGCB 와수원총괄 기관 ERD 모두본예타추진에비협조적이었음. 수원국현지방문조사에서사업구간이변경되었음을일방적으로통보받은조 사팀은새로운사업구간에대한깊이있는조사보다는오히려구간변경의배 경파악에집중할수밖에없었음. - 163 -

-방글라데시현지방문시점이정치적으로민감한시기라서자유롭게조사하기어려운측면도있었지만, 사전에사업구간변경에관한정보를획득하였다면현지조사를효율적으로수행할수있었을것임. o EDCF 방글라데시사무소가금년하반기설치될예정이므로향후수원국 ERD 와 EDCF 간에원활한정보교환및현지조사강화에기여할것으로판단됨. 3. 운용및개선과제 가. 추진체계개선 2012 년시범적으로도입된예타조사추진체계는수시배정방식으로예산을배 정받고, 각사업별로집행기관과매칭방식으로공동연구수행 - 후보사업확인 : 유 무상주관기관이각시행기관과협의하여무상 1,000 만불, 유상 1 억불기준대상후보사업목록작성 그림 4-5.2012 년도시범사업예타추진체계 자료 : 저자작성 - 사업수행 : 유 무상주관기관은총리실과협의를통해대상사업을최종확정 후, 대외경제정책연구원에통보의뢰 - 164 -

- 실시및결과보고 : 대외경제정책연구원 (KIEP) 및유무상시행기관이조사를공 동으로실시하고, 결과를총리실 / 기재부 / 외교부에통보 - 결과활용 : 총리실, 기재부, 외교부는조사결과를국제개발협력위에보고하고차 년도사업선정추진시반영할목적으로 2 개시범사업추진 후보사업확인에있어서대규모사업에한정하지않고, 대규모사업외에도 F/S 가미흡한사업, 타부처요청사업중검토가필요한사업등사전에검증이필 요한사업으로후보사업범위를확대할필요가있음. -특히 2013 년부터사업발굴및선정에있어서 n-2 년예비검토제를추진하고있어서예비사업계획안제출단계에서국조실주도의적극적인조정이필요함. o국내예비타당성조사지침에따르면, 조사기간을감안하여원칙적으로사업시행전전년도 (n-2) 까지기획재정부장관에게예비타당성조사를요구하도록되어있으나,ODA 1~2 차시범사업모두전년도 (n-1) 에요청및수행 표 4-4.ODA 예비타당성조사시범사업사업시행기간 대상사업지역 볼리비아베니주보건의료시스템향상사업 사업 시행기간 * 예타조사실시기간 2013~2017 2012.7~2012.11 베트남남딩성팅롱교량건설사업 2014~2016 2012.12~2013.3 네팔카트만두대학교과학기술연구개발센터지원사업 2015~2019 2013.10~2014.1 방글라데시아노와라-메그나갓송전망개발사업 2014~2017 2013.10~2014.1 주 :* 각 KOICA 및 EDCF 에서국조실에제출한사업개요서기준 자료 : 저자작성 -유 무상주관기관이대상후보사업목록을작성하여총리실에보고하는현재체제는주관부처의협조를전제로하는것이나, 실제로는집행기관내부적으로논란이되는사업이선정되어예타조사착수가지연되거나본부와현지사무소간의의견을조정하는데어려움이컸음. - 165 -

나. 예산배분및추진방식 예타조사시범사업실시를위해 2012 년수시배정예산으로 10 억원이설정되었 으나, 매칭방식으로사업이발주됨에따라사업추진에많은어려움이있었음. - 외교부와기재부는자체사업에대한예비조사를외부독립적인기관에의뢰하 는것에대해부정적이어서후보사업선정에소극적 - 특히수시배정에따른예산배분의근거가취약하고사업발주에대한부처간 협의가어려워사업추진지연요인으로작용 - 조사수행주체가기존에는 KIEP 가주관기관임에도불구하고,KOICA 와 EDCF 가비용을공동부담하여조사의독립성저해요인으로작용 이에따라당초 KIEP 유 무상원조집행기관 ( 수출입은행,KOICA) 에서 1:1 비 율로매칭을위해배정되었던 KIEP 수시배정예산을 2013 년총리실용역예산 으로이관 -ODA 예비타당성조사추진체계를용역사업으로전환하여사업수행의효율성 제고 - 수시배정예산에서용역예산으로전환하면서복잡한사업추진체계가다소개 선되었으나, 훈령과같은근거법령에의한예산배분의안정성및사업추진체 제개선필요 다. 조사목적및범위 조사목적에있어서지원여부를판정하는수단보다는원조효과성제고및성과 관리제고를위한포괄적검토를통해 ODA 사업의질적개선및성과관리에 중점을둘필요가있음. - 기존의예타조사와는달리사업추진여부에대한의사결정보다는 ODA 질적 개선및품질개선을위한심층적인사전조사가적합함. - 166 -

기술적 경제적타당성중심의본사업타당성조사를보완하여예타조사는 ODA 사업의효과성제고를위한정책적타당성, 위험요인분석, 환경 / 사회적 타당성을포괄적으로검토 -ODA 사업에대한타당성을분석할때단순히경제성분석결과에만의존할것 이아니라각분야전문가에의한정책적타당성, 전략적타당성, 위험요인파 악, 환경 / 사회적타당성에대한추가적검토가필요 - 심층적인사전조사와분석을통해국민을설득할수있는충실한근거를마련 할수있을뿐만아니라수원국의수요를반영하면서효과성을담보할수있 는대안을모색해야함. - 특히단순히기술적타당성과경제적타당성만으로 ODA 사업의적정성, 실현 가능성, 지속가능성을파악할수없으므로다양한전문가에의해폭넓은검토 가이루어져야함. 대규모사업에한정하지말고, 부처간협업, 민관협력사업, 사전에검증이필요 한쟁점사업을대상으로부처간합의를통해선정하는제도개선필요 -실제로추진된베트남, 볼리비아시범사업의경우시행기관별로사업비추정및사업범위에서여러문제점이노정된사업이었으나, 객관적조사로쟁점을해결하고사업대안제시하여문제해결 o KOICA 현지사무소와본부의견이상충되어사업추진의타당성과사업범위선정을위해예타조사의뢰, 적정사업비및사업대안을제시하여해결 o EDCF 는팅롱교량건설사업을지역개발목적으로지원하고있으나, 실제로는민간기업과공기업이공동으로진출하기위한남딩성화력발전소건설에대한전략적고려와정책판단이필요하여예타조사를의뢰한것임. 예산의효율적활용이라는측면에서향후수행될 F/S 사업에대한과업지시서 제시, 효율적예산지원을위한적정사업비추정및사업대안제시에중점을 둘필요가있음. - 예비사업계획안을내실화하여엄밀한기술적검토가요구되는사항은본사업 F/S 로미루고사업효과성제고를위한정책적타당성과지속가능성제고를위 - 167 -

한사업계획검토에중점 - 조사의실효성개선을위해사업발굴단계에서주요쟁점을검토하여실현가능 한사업대안을제시하고, 적정사업비추정과조사결과를바탕으로본사업추 진을위한 F/S 를위한과업지시서 (ToR) 제시 - 사업발굴단계에서위험요인및주요문제점을규명하여효율적예산지원및 위험요소에대한대응방안마련에기여 - 168 -

표 4-5. 국별사전조사주요조사항목비교 구분선진국 KOICA EDCF KIEP 예타시범사업 2013 년중순부터 2013 년부터 CPS 와사업발굴절차연계사업수행절차개선안마련국별지원계획수립및 사업발굴 / 계획단계품질관리를 대규모사업에대해 -국별이행계획, 성과관리중기후보사업발굴추진체계위한심층적사전조사실시외부기관활용심층적개념도입, 현장화 사업발굴단계에 FFM 원조효과성및성과관리제고사전조사실시 사업발굴 / 형성단계에 PCP, 실시후 PCP 작성절차일환형성조사 ( 기존 FS) 실시 :FS 지원검토 개발환경, 지역 / 분야별 개발환경, 지역 / 분야별심 정책적타당성심층분석 경제적 / 기술적타당성층분석 위험요인분석 정책적타당성, 환경 / 사회적 환경 / 사회적타당성 정책적타당성, 환경 / 사회조사항목 환경 / 사회적타당성분석, 타당성 정책적타당성, 적타당성및범위 성과관리틀포함 경제적 / 기술적타당성위험요인분석, 경제적타당성 경제성분석부재, 위험요인분석성과관리틀미흡 위험요인분석지역 / 분야별심층분석미흡 성과관리틀 FS 과업제시 외부독립기관 / 컨설턴트 내부절차일환 ( 혹은 ) 내부절차일환 본부주도성격강함 현장중심운영 현장중심운영추진중 ( 현지사무소 / 주재원있 외부독립기관활용조사주체 -현지사무소주도강화 -현지사무소내분야, 주제, 는경우현지주도 ) ( 분야 / 주제별전문인력확조달, 단, 현지사무소인력대중 ) 및전문가부족재정, 환경, 사회전문가주도 조사대상 자료 : 저자작성 모든양자 / 다자사업 ( 혹은 ) 내부위원회등선정 PCP, 형성조사는모든사업대상 FFM,PCP 는모든사업대상 FS 는대규모 / 주요사업대상 ( 기준불명확 ) 대규모사업, 쟁점사업 - 169 -

V. 적정제도및운영방안 1. 기본방향 가. 국가재정운용의효율성강화 우리나라의예산제도는중기재정을통해재정운용전략과재원배분방향을제시하는 국가재정운용계획을 5 개년단위로수립하고있으며, 재정여건변화를반영하여매 년연동계획을수정 보완하고있음. - 그러나재정건전성유지를위해재량지출을낮추어사전기획과편성, 집행및사후 평가등사업단계별로관리를강화함으로써지출증가를최소화하는데중점을두고 있음. 특히재량지출관리계획에따라기획단계부터사업관리를강화하여재정효율화 를도모하는데중점을두고있음. 103) - 이를위해예비타당성조사를통해신규재정소요에대한지출통제를강화하고, 예타 조사면제신청을의무화하면서사전사업계획적정성재검토제도를 R&D 및복지 등기타재정부문까지확대하고있음. - 대규모재정수요가수반되는중장기계획은계획단계부터엄격한총사업비관리 등을통해사업의무분별한확대를방지하고재정소요와재원대책을철저히관리 하는데중점을두고있음. 그동안 ODA 예산이매년약 20% 이상확대되고, 사업규모가매년증대되고있어 서국민적관심은물론설명책임 (accountability) 이크게높아지고있으므로예산운 용의효율성과투명성제고가필요한실정임. - 한국에대한수원국의지원요청이확대되면서 ODA 실행기관이추진하는 ODA 사 업에대해예산지출의적정성을사전에엄밀히검토할필요성이있음. 이러한배경하에 2011 년국제개발협력위원회는우리나라 ODA 사업규모가확대됨 에따라대형프로젝트의사업타당성을검증하는절차가필요하다고판단하여예비 103) 기획재정부 (2012), 2012 2016 년국가재정운용계획,p.52 참조. - 170 -

타당성조사시범사업을하기로결정한바있음. - 원조시스템의효과적개편을위해사업발굴및선정절차개선을도모하기위해도 입된 ODA 예비타당성조사는일정규모이상의대형사업에대한객관성과중립성 을확보하기위한것임. - 사업초기단계에대형프로젝트의신중한착수와재정투자의효율성을높이기위 해사업타당성을검증하고,ODA 실행기관이추진하는 ODA 사업에대해 ODA 예 산지출의적정성을높여야하는정책과제를안고있음. 이와같은예비타당성조사제도는우리나라고유의총사업비관리절차와재량지출 관리계획에따르고있고, 사업시행부처의편의를방지하기위해예산배정의근거를 중립성및객관성확보에중점을두고있음. -그러나주요선진국의경우사전적으로개별사업의예산배정여부를결정하지않는총액배분방식을채택하여사전적인타당성조사결과를예산배정의근거로사용하기보다는사업전체의수행과정에서효과성제고및품질관리제고에활용하여정책목적에있어서큰차이를보이고있음. - 따라서예산의효과적활용이라는정책목표와 ODA 특성을고려하여예비타당성 조사라는명칭보다는 사전심층조사 를통해 ODA 사업의원조효과성과성과관 리제고에정책목표를두는것이바람직하다고판단됨. 나. 원조효과성및성과관리제고 원조사업의효과성제고를위해경제적타당성분석은물론정책적타당성, 위험요 인분석, 환경 / 사회적타당성을종합적이고체계적으로검토하는심층적인사전 조사추진 -ODA 특성을감안하여원조효과성과성과관리제고를위한품질강화절차로서 사전조사실시되어야하고, 사업추진여부에대한의사결정보다는사업발굴및 계획단계에서의비용대비가치 (VfM) 제고를위해실시하도록제도개선필요 - 예산이편성된성과목표에대해최적의지원방식을결정하기위해작성되어야하 고, 정책적타당성, 사회 / 환경, 위험요소및쟁점을종합적으로분석해야함. - 171 -

사업발굴및확인단계에서사전조사및제안, 준비등을위해성과관리및 M&E 를위한목표, 측정지표를포함한프레임워크마련 - 사업발굴, 준비, 계획등심사이전까지다양한절차를걸쳐심화된사전조사및분 석을통해포괄적이고체계적인준비조사실시 - 성과관리를제고하고결과중심의평가를예산에반영함으로써성과중심의재정운영 을강화 - 이를위해사전조사 분석단계에서경제적타당성, 기술적타당성외에도정책적타 당성, 환경, 사회, 위험요소및관리, 성과관리방안을포괄적으로검토 - 주요공여기관의경우전통적인의미의경제성분석뿐아니라다양한측면의타당 성을분석, 검토하여사업추진을위한근거및성과관리수단으로활용 다.ODA 의통합적추진제제및연계성강화 ODA 전략과정책조정이강화되었으나, 주관부처및집행기관의 CPS 이행계획 (operationalplan) 이수립되어있지않아사업발굴및선정시스템취약 - 기존의타당성조사를보완하여사업발굴및형성단계에서사업의주요쟁점을 파악하고, 효율적예산지원및위험요인분석을통해실현가능한대안 (alternative) 을점검할수있는제도적기반및정책방향제시필요 국가협력전략 (CPS) 과연계하여 n-2 년예비심사제를강화함으로써사업조정결과 를예산편성에반영되도록적극적조정추진 - 국조실의연간 ODA 사업시행계획조정결과가예산편성에최대한반영될수있도 록사업발굴및형성단계에서주요쟁점을검토하고실현가능한사업대안을제시하 는데중점을두어야함. - 특히원조예산이급속히확대되면서대규모사업이확대되고있는바, 사업발굴 및형성단계에서사전조사를강화함으로써현행사업조정방식을개선하고, 수원 국중심의사업발굴및사업간연계를강화할필요가있음. - 또한예비검토제를통해 ODA 기관간에예비사업목록을상호공유하고있으나, 사 업내실화를위해서는경제적타당성은물론수원국수요의부합성및현장의견등 - 172 -

정책적타당성을균형있게고려하여내실있는사업추진필요 특히 ODA 의통합적추진체계개선을위해서는 2012 년 OECD/DAC 이지적한바와 같이 ODA 계획과예산편성절차개선이필요함. - 원조전략과의일관성및사업승인절차의예측성을강화시키기위해서사전타당 성조사를통해예산부처의의견이기획단계에서사전검토될수있도록강화하는 데기여 - 정책조정과예산부처의사업승인기준을사전적으로명확히하고, 원조계획및 예산절차를벗어난원조사업승인은제한할수있도록추진체제를명확히해야 함. 2. 적용대상및선정기준 가. 사업대상및유형 현재 ODA 사업을국내에서대표적으로주관하는한국수출입은행과한국국제협력단 은 기타공공기관 으로분류되어있으므로 공기업 준정부기관예산편성지침 에따 라예비타당성조사를받을의무가없음. - 공공기관의운영에관한법률 은정부출연기관, 정부출자기관등을공공기관으로 지정하도록하고, 이를공기업 준정부기관및기타공공기관으로유형화하고있음. - 공공기관의운영에관한법률 제 5 조는공기업 준정부기관과기타공공기관구분 기준에대하여직원정원외다른기준을별도로제시하고있지않아유형구분의 명확성이저해되고있다고국회예산정책처는지적함. 104) o 기타공공기관으로지정된기관은임원임면, 이사회, 경영실적평가등의규정이 적용되지않기때문에공기업 준정부기관에비하여상대적으로정부의통제에 서자율성을확보함. o 한국수출입은행, 한국국제협력단등규모가큰주요기타공공기관이직원 50 인미만의 소규모기관과함께기타공공기관으로분류되어경영공시, 기관만족도조사등의기본적 인관리만을받고있음. 기획재정부가공기업 준정부기관의인사, 예 결산등에대하여정하고있는경영지침은기타공공기관의경우 준용할수 있도록규정되어있어실효성이없고, 기타공공기관은예비타당성조사대상에서제외되어있음. 104) 국회예산정책처, 공공기관의효율적관리를위하여기존의기관지정및유형구분기준구체화, 국제기준과의일치필요, 보도자료. 2013. 5.27-173 -

-기타공공기관으로지정되어있는한국수출입은행을금융공공기관의유형으로재분류하는방안을검토할필요가있다고국회예산정책처는강조함. 105) okoica 의경우최근예산규모가확대되면서기재부가준공공기관으로재분류검토를요청하고있음. -그러나 ODA 사업특성상대국민서비스증진에의기여를주목표로하는국내준정부기관과는달리기관의목표, 업무추진대상및방식, 조직경영환경등에서차별성이있어서자율적으로경영합리화및운영의투명성제고를달성하는것이적절하다는입장임. -중장기적으로수출입은행과한국국제협력단이공여하는 ODA 사업의성격이공공기관이담당하는공공재와유사하다는점에서기타공공기관으로분류될경우예타대상으로분류할수도있을것임. o 현재예비타당성조사대상으로분류되는공공기관의사업은아래그림처럼국가의예산지원혹은정책지원이수반되는공공기관사업 (TypeA 사업 ), 자체재원확보계획에의해수행되는공공기관사업 (TypeB 사업 ), 자체재원과민간의지원, 협력등을활용하여수행되는공공기관사업 (TypeC 사업 ) 등다양한형태로구분 o 공공기관사업의경우 TypeA 사업의경우공공성확보를위하여비용편익분석에기초한경제성에중점을둬야하겠지만,TypeC유형으로갈수록경제성분석보다는수익성분석을강조해야할것임. 그림 5-1. 사업의유형분류 105) 국회예산정책처, 공공기관의효율적관리를위하여기존의기관지정및유형구분기준구체화, 국제기준과의일치필요, 보도자료. 2013. 5.27-174 -

그러나국내공공기관의해외사업에적용하는예비타당성조사를법률이허용한다고 해도 ODA 사업에그대로적용하는것은한계가있음. -ODA 특성을고려하여공공기관예타제도를적용하기보다는자체적인사업관 리강화와합리적인예산배정의근거를마련하는것이필요하므로기존의예타조 사보다는 심층적인사전조사 로대체하는것이적절함. 이를위해서는사전에사업의적정성검토를강화하고,ODA 사업의효율성및효 과성을제고할수있는심층적인사전조사를통해성과중심의재정운용강화를 위한정책적노력이필요함. - 또한 ODA 특성상공여국의책무성, 수원국의수요과책임성등을사전조사단계에 서종합적으로검토하는체계를마련해야함. - 현재법률상으로한국수출입은행과한국국제협력단은기타공공기관으로분류되어 해외사업예타대상이아니므로 ODA 사업의질적제고및품질관리를강화하기 위한성과관리에중점을둘필요가있음. 따라서원조효과성과성과관리제고를위한품질강화절차로서심층적인사전조사 를강화하고,ODA 통합적추진체제를위한 n-2 예비검토제를통한사업조정결과 가예산편성에최대한반영되도록해야함. 나. 사업선정기준 1) 대규모사업선정기준필요성 우리나라의국제적위상과역할이제고되고 2010 년 OECD/DAC 가입이후원조규 모가크게확대됨에따라최근수원국의요청사업이다양화되고요청규모도크게 확대되고있음. - 수원국의요청과기대가높아졌음에도불구하고, 준비가부족한사업이다수이고, 대규모재원이투입됨에도불구하고사전조사가미흡하여사업추진에있어서리스 크가높아지고있음. 또한 ODA 사업예비검토제는협업을통한패키지형연계사업을다수발굴하고있 기때문에대형프로젝트사업을중심으로추진되는전략적 ODA 사업을대상으로 - 175 -

내실있는사업추진이필요함. - 최근민간부문과의연계를강화하기위하여개발협력과관련된민관협력사업 (PPP) 이확대됨에따라대규모전략사업이크게확대되고있어서정부나민간이단독으 로추진하는사업보다는규모가큰사업이확대되는추세임. - 민관협력에대한정부차원의중장기적정책방향및구체적인실행계획수립이필요하 고, 민간부문 (business) 과수원국민간부문 (business) 연계를위한촉매제로서 ODA 역 할이강화되기위해서는심층적인사전조사가필요함. 따라서 ODA 사업의특성상공공기관이해외사업에적용하는예비타당성조사와는 구별되면서 ODA 사업의효과성을배양하도록프로젝트를디자인하는데필요한다 양한분야에걸친엄밀한사전조사를수행하는것이중요함. -심사는게이트킵퍼 (gatekeeper) 의성격이강하므로이를강화하는것은프로젝트를디자인하는데도움이되지않으며, 오히려수원국이주인의식을가지고자신의수요를반영할수있도록사전조율을강화할필요 o 사전조율을위한정책대화자료로다양한분야에걸쳐수행된사전조사결과를효율적으로활용할필요 o그러나단기간에수행되는형식적인사전조사는정책대화의성과를높이는데한계가있으므로다양한분야에걸친심층적인사전조사가요구되는시점임. -KDI 에서수행하고있는공공기관해외사업의예타대상은국가의재정지원및공공기관의부담분의합이 300 억원이상인사업으로한정하고있으나, 이를그대로준용할경우한국국제협력단의사업은대상에서거의면제되고 EDCF 의사업은상당수가포함되므로새로운선정기준설정이필요함 ( 표 5-1 참조 ). 표 5-1. 사업규모 1,000 만달러이상프로젝트 (KOICA) 수원국 베트남 지원분야보건의료 사업기간총예산사업명시작종료 (USD) 베트남중부지역종합병원건립사업 2006 2012 35,000,000 아프가니스탄교육아프가니스탄파르완직업훈련원지원사업 2008 2014 25,600,000 몽골 보건 의료 몽골울란바타르시 Yarmag 지역용수공급 및수자원이용효율화사업 2010 2014 22,600,000 아프가니스탄교육아프가니스탄파르완주 PRT 교육재건사업 2010 2013 16,400,000-176 -

에티오피아 농림 수산 에티오피아오로미아주도도타군관개및 농촌개발역량강화사업 2013 2016 15,900,000 필리핀농림수산필리핀미곡종합처리장건립사업 2009 2012 13,000,000 캄보디아 캄보디아 산업에너지산업에너지 캄보디아시엠립한국순환도로건설 3차사업 : 사업취소캄보디아시엠립한국순환도로건설 2차사업 2013 2014 12,000,000 2010 2012 11,500,000 베트남교육한 - 베친선 IT 대학건립사업 2004 2007 10,000,000 이라크교육이라크아르빌시범학교건립사업 2005 2007 10,000,000 이라크 공공 행정 이라크기획개발협력부청사개보수사업 2005 2007 10,000,000 베트남교육베트남박장성한베기술대학설립사업 2010 2014 10,000,000 자료 :KOICA 내부자료주 :1. 코이카가추진한사업가운데 1,000 만달러이상사업규모를보고한사업. 2. 코이카사업가운데아프카니스탄 PRT 사업으로 6 천 8 백여만달러가승인된사례가 2010 년에있었 으나본표에는포함하지않음. ODA 사업특성상사업시행기관이자율적으로경영합리화및운영의투명성을제고 하도록유도하는것이최선의정책방향임. - 재정당국도기획단계부터사업관리와총사업비관리를강화하고재량지출에대한적 정성검토필요성을강조하고있음. - 이런배경하에대규모사업에대한심층적인사전조사추진은자발적으로사업관리와 총사업비관리를달성하는데기여할뿐만아니라예산운용의책임성을강화시킬것 임. -영국의경우 5백만파운드이상의대규모사업은장관승인을거치도록하고있고, 덴마크도 623 만달러이상사업은외부무상원조위원회승인을받도록하고있음. o영국의경우품질관리부 (QAU:QualityAssuranceUnit) 는 4천만파운드이상사업, 기술적으로복잡하거나중요한사업의질적제고를위해약 5주간에걸쳐공식적인품질관리절차를거친후장관승인을받음. - 현재한국은덴마크나영국과같이대규모사업에대한금액기준을갖고있지않으 나, 예산제도의운영및절차에책임성을강화하는방향이국내외적추세이므로금 액기준을설정하고, 단계적으로적용범위를조정할필요가있음. - 177 -

이에따라예비검토시심층적인사전조사사업선정을위한협의단계에준용할 만한대규모사업에대한적정기준마련이시급함. - 대규모사업에대한적정기준설정은다각도의분석을요구하므로단순히한국의사 례만을통해설정하기보다는전체 DAC 회원국의프로젝트형 ODA 공여추세에 비추어이에부합하도록설정할필요 -신규승인사업이심층적인사전조사대상사업의후보이므로본연구는 DAC 회원국이공여한프로젝트형사업가운데신규승인사업만을분석대상으로삼음. 106) o 한국은다원화된원조집행체계를가지고있고, 각기관의성격도상이하므로각기관의 ODA 공여사례를하나의공간에서직접비교하기어려움. o그러므로한국 ODA 를크게유상과무상으로구분하고이를다른 DAC 회원국이공여하는유상및무상원조와비교하기로함. 2) 대규모무상사업선정기준 KOICA 의경우 2013 년사업추진절차개선안에따라모든사업에대해 PCP 를작성 하고,PCP 검토를통해 1 차적으로선별된사업에한하여형성조사를실시하고있 음. - 접수된모든 PCP 에대하여개발성과, 국별상황, 사업관리측면에대한전반적인기 초타당성검토를실시하고있으며, 동검토결과적합한경우에한하여형성조사를 실시 따라서인프라및기자재의비중이높은대형사업을중심으로비용대비가치 (VfM) 와같은경제성분석을심화한심층적사전조사를시범실시후, 확대추진여부를 검토할필요가있음. - 프로젝트사업을기준으로살펴보면,2010 년기준으로한국이신규로승인한프로젝 트사업은총 98 건인반면, 우리나라와유사한경제규모를가지고있는네덜란드와 스페인은각각 876 건,6,418 건을추진함 ( 표 5-2 참조 ). -2010 년전체 DAC 회원국의프로젝트형신규무상원조사업의평균금액은 96 만달 러, 총건수는 39,633 건임. 106) 호주를분석대상에서제외한이유는분석기간으로삼은 2012 년에호주가신규로프로젝트형사업을추진하겠다고 CRS 자료에보고한사항이없기때문임. - 178 -

o 한국은사업당평균 444 만달러를승인한반면에네덜란드와스페인은각각 64 만달러,24 만달러를승인함. o한국은무상원조공여에있어작은사업보다는상대적으로규모가큰사업에집중하는경향을나타내고있으며네덜란드와스페인은작은규모에집중하고있음. 2010 년프로젝트형무상원조규모가한국과유사한국가는프랑스, 네덜란드, 스위 스, 캐나다, 호주등임. -그러나이국가들의건당평균사업규모는프랑스 135 만달러, 네덜란드 64 만달러, 스위스 56 만달러, 캐나다 36 만달러, 호주 105 만달러수준으로한국과비교할때상당히작은규모임. o평균금액의축소는다양한신규사업의승인이라는결과로나타나는데, 프랑스는 245 건, 네덜란드는 876 건, 스위스는 604 건, 캐나다는 1,051 건, 호주는 278 건을 2010 년에신규로승인함. - 앞서언급하였듯이한국은사업당평균승인규모가크다보니 2010 년에 98 건의신 규사업만을승인한것으로나타남. - 179 -

표 5-2.2010 년 DAC 회원국의프로젝트형양자무상원조신규사업추이 ( 단위 : 백만달러, 건, %) 프로젝트평균 2010 형무상OD 건수사업 99 분위 98 분위 95 분위 623 만불이상 500 만불이상 700 만불이상 800 만불이상 900 만불이상 A합계 규모 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 오스트리아 51.85 144 0.36 2.25 2.19 1.07 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 벨기에 202.71 36 5.63 22.52 22.52 19.87 12 33.3% 12 33.3% 11 30.6% 8 22.2% 7 19.4% 덴마크 842.24 540 1.56 23.12 16.01 6.98 28 5.2% 32 5.9% 27 5.0% 25 4.6% 22 4.1% 프랑스 330.70 245 1.35 12.58 10.60 7.28 17 6.9% 20 8.2% 14 5.7% 9 3.7% 9 3.7% 독일 1,770.53 1,216 1.46 19.87 12.82 6.62 68 5.6% 94 7.7% 57 4.7% 44 3.6% 41 3.4% 이탈리아 122.24 998 0.12 1.59 0.90 0.46 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0.0% 네덜란드 564.28 876 0.64 11.26 6.72 2.65 22 2.5% 26 3.0% 17 1.9% 14 1.6% 12 1.4% 노르웨이 892.56 1,089 0.82 9.93 6.95 3.31 26 2.4% 32 2.9% 21 1.9% 16 1.5% 16 1.5% 스웨덴 609.27 430 1.42 11.39 6.94 4.30 13 3.0% 16 3.7% 8 1.9% 7 1.6% 5 1.2% 스위스 336.74 604 0.56 5.42 4.60 2.71 6 1.0% 8 1.3% 4 0.7% 4 0.7% 2 0.3% 영국 1,142.27 1,994 0.57 7.72 5.17 2.47 30 1.5% 42 2.1% 24 1.2% 15 0.8% 14 0.7% 필란드 215.56 611 0.35 3.97 2.65 0.93 5 0.8% 5 0.8% 4 0.7% 3 0.5% 3 0.5% 스페인 1,537.88 6,418 0.24 3.94 2.51 0.68 24 0.4% 35 0.5% 17 0.3% 17 0.3% 16 0.2% 캐나다 378.71 1,051 0.36 7.66 2.91 1.46 13 1.2% 14 1.3% 13 1.2% 10 1.0% 6 0.6% 미국 19,334.09 14,901 1.30 18.18 9.45 3.70 448 3.0% 546 3.7% 401 2.7% 350 2.3% 313 2.1% 일본 3,652.30 7,265 0.50 10.37 6.27 1.55 148 2.0% 181 2.5% 126 1.7% 104 1.4% 95 1.3% 한국 435.44 98 4.44 68.79 26.09 11.50 12 12.2% 22 22.4% 12 12.2% 8 8.2% 8 8.2% 호주 293.09 278 1.05 17.95 9.63 5.59 10 3.6% 17 6.1% 9 3.2% 7 2.5% 6 2.2% 뉴질랜드 74.36 163 0.46 5.41 3.85 1.99 1 0.6% 2 1.2% 1 0.6% 1 0.6% 1 0.6% EU 연방 5,230.65 676 7.74 89.55 52.98 30.46 219 32.4% 238 35.2% 185 27.4% 165 24.4% 154 22.8% 전체 38017.45 39633 0.96 13.90 8.21 3.31 1102 2.8% 1342 3.4% 951 2.4% 807 2.0% 730 1.8% 자료 :OECD 의 CRS2010 년원자료를저자가가공 - 180 -

2010 년다른 DAC 회원국이추진한프로젝트형무상원조사업사례는한 국의무상원조사업이사업규모를줄이는대신에과거보다다양한사업 을추진해야함을시사함. -[ 표 5-2] 가나타내듯이한국의프로젝트형무상원조사업의건당평균금 액은전체 DAC 회원국중에서벨기에와 EU 를제외하고가장높은수준 임. -대규모사업추진이소규모사업을추진하는것보다사업관리나운영면에서효율성을살리는데유리할수있으나, 원조의효과성측면에서유 불리를판단하기어렵기때문에이를심층적인사전조사를통해신중히검토할필요성이재확인됨. 무상사업에대한심층적인사전조사기준을보유하고있는덴마크의사 례를벤치마킹할경우 2010 년한국은약 12 건의사업이 623 만달러이상 의규모를나타냈었음. -덴마크의총프로젝트형무상원조승인규모가 2010 년에 8억 42 백만달러였고한국이총 4억 35 백만달러였다는점을고려할경우덴마크보다낮은금액에서대규모사업기준을설정할수있을것임. o그러나건당평균사업규모면에서한국 (4.4 백만달러 ) 이덴마크 (1.6 백만달러 ) 보다크다는점은한국의대규모사업선정기준이필요함을의미함. [ 표 5-3] 은 2012 년프로젝트형신규무상원조사업의추세를나타내는데, 전체적인결과는 2010 년과유사함. -2012 년한국의신규프로젝트형무상원조사업의규모는 2010 년보다평균적으로줄었으나여전히다른 DAC 회원국보다큰규모임. o한국의평균사업규모는 245 만달러이나대부분 DAC 회원국은한국보다낮은 100 만달러이하의평균사업규모를보고하고있음. o반면에사업건수는한국이 61 건의신규사업을승인했다고보고한반면, 대부분 DAC 회원국은이보다많은사업을승인했다고보고함. - 181 -

-한국과경제규모가유사한네덜란드와스페인의신규사업건수와건당평균사업규모를비교해보면, 네덜란드는 381 건, 스페인은 3,104 건의사업을추진했고, 평균사업규모는각각 265 만달러와 17 만달러임. o 네덜란드의총프로젝트형무상원조승인액인약 10 억달러, 스페인이 5억 37 백만달러, 한국이 1억 54 백만달러인점을고려할때, 한국의신규프로젝트건당사업승인규모가상대적으로큼을재확인할수있음. - 따라서한국의프로젝트형무상원조사업에서대규모사업을분류하는기 준은다른 DAC 회원국보다높은수준에서결정되어야할것임. 전체 DAC 회원국의 2010 년과 2012 년의프로젝트형무상원조신규사업의 추이를검토해볼때, 평균적으로 500 백만달러이상의신규사업의사업 건수는전체사업의약 3% 에불과함. -덴마크의 623 만달러를기준으로할때전체 DAC 회원국이신규로승인한사업건수는 2010 년엔전체의 2.8%,2012 년에전체의 2.5% 수준임. o 덴마크기준을그대로준용할경우 2010 년엔전체사업의약 12%, 2012 년에는 6.6% 가사전심층조사대상인대규모사업으로분류할수있음. -그러나평균무상원조사업당규모가한국이다른 DAC 회원국이나덴마크보다크다는점을고려할때, 덴마크기준을그대로준용하는것은한계가있음. o 따라서전체사업건수대비적정비율로서대규모사업을정의할필요가있을것이나, 사전적으로모든사업들의사업비를확인하기어려우므로전체사업건수대비적정비율선정은사후적인방안일수있음. - 182 -

표 5-3.2012 년 DAC 회원국의프로젝트형양자무상원조신규사업추이 ( 단위 : 백만달러, 건, %) 프로젝트형평균 2012 무상ODA 합건수사업 99 분위 98 분위 95 분위 623 만불이상 500 만불이상 700 만불이상 800 만불이상 900 만불이상 계 규모 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율 오스트리아 40.16 143 0.28 2.26 2.06 0.97 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 벨기에 50.90 18 2.83 6.81 6.81 6.81 1 5.6% 4 22.2% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 덴마크 644.40 484 1.33 26.29 12.95 5.18 22 4.5% 25 5.2% 21 4.3% 19 3.9% 15 3.1% 프랑스 330.06 238 1.39 14.14 12.85 7.07 17 7.1% 20 8.4% 12 5.0% 10 4.2% 8 3.4% 독일 2,080.96 1,475 1.41 20.89 12.85 6.68 92 6.2% 112 7.6% 69 4.7% 58 3.9% 49 3.3% 이탈리아 179.63 1,113 0.16 1.54 1.29 0.64 2 0.2% 2 0.2% 2 0.2% 1 0.1% 1 0.1% 네덜란드 1,009.21 381 2.65 21.11 16.71 11.83 46 12.1% 61 16.0% 32 8.4% 27 7.1% 24 6.3% 노르웨이 860.70 1,146 0.75 10.32 5.50 3.01 21 1.8% 25 2.2% 18 1.6% 16 1.4% 14 1.2% 포르투갈 7.83 113 0.07 0.48 0.42 0.23 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 8 7.1% 스웨덴 576.72 515 1.12 12.56 7.39 4.59 19 3.7% 23 4.5% 12 2.3% 9 1.7% 2 0.4% 스위스 352.31 759 0.46 5.16 4.27 2.13 5 0.7% 10 1.3% 3 0.4% 2 0.3% 25 3.3% 영국 1,304.97 2,738 0.48 8.71 4.75 1.58 44 1.6% 53 1.9% 38 1.4% 31 1.1% 3 0.1% 필란드 129.39 431 0.30 3.21 1.80 0.89 3 0.7% 4 0.9% 3 0.7% 3 0.7% 0 0.0% 그리스 0.00 1 0.00 0.00 0.00 0.00 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 스페인 537.44 3,104 0.17 2.21 1.75 0.92 1 0.0% 2 0.1% 1 0.0% 1 0.0% 0 0.0% 캐나다 369.70 729 0.51 4.81 3.97 1.98 4 0.5% 6 0.8% 4 0.5% 4 0.5% 4 0.5% 미국 12,924.25 11,635 1.11 16.70 10.00 3.88 382 3.3% 456 3.9% 339 2.9% 303 2.6% 268 2.3% 일본 3,508.94 12,408 0.28 4.06 2.07 0.98 99 0.8% 112 0.9% 92 0.7% 77 0.6% 65 0.5% 한국 154.74 61 2.54 12.80 10.00 9.00 4 6.6% 8 13.1% 4 6.6% 4 6.6% 4 6.6% 뉴질랜드 43.62 56 0.78 11.34 5.26 4.45 1 1.8% 2 3.6% 1 1.8% 1 1.8% 1 1.8% EU 연방 5,726.44 517 11.08 106.93 70.89 44.99 205 39.7% 234 45.3% 188 36.4% 176 34.0% 162 31.3% 전체 30832.35 38,065 0.81 14.06 7.78 2.75 968 2.5% 1159 3.0% 839 2.2% 742 1.9% 653 1.7% 자료 :OECD 의 CRS2010 년원자료를저자가가공 - 183 -

전체사업건수대비 500 만달러이상사업은 2010 년에는 3.4%,2012 년에 는 3% 였고,700 만달러이상사업은 2010 년 2.4%,2012 년에는 2.2% 였음. -800 만달러이상사업은전체사업건수대비 2010 년에는 2%,2012 년에는 1.9% 임. o900 만달러이상사업은전체사업건수대비 2010 년에 1.8%,2012 년에 1.7% 수준이었음. -2010 년과 2012 년전체 DAC 회원국의프로젝트형무상원조사업사례를비교해볼때,500 만달러이상규모의사업을총사업건수의 10% 이상승인하는 DAC 회원국은벨기에와한국, 그리고 EU 밖에없음. o따라서전체 DAC 회원국을비교대상으로삼았을때,500 만달러이상의규모를나타내는사업을대규모사업이라선정할수있을것임. -한국이승인한 500 만달러이상규모의사업이전체승인건수에서차지하는비중이높은것은하드웨어중심의프로젝트형무상원조를공여하기때문에사업비규모가주요 DAC 회원국보다크기때문임. o반대로주요 DAC 회원국은기술공여나역량배양중심의사업을추진하므로사업규모가한국보다작음. 따라서대규모사업을선별하는기준은각국가의 ODA 전체규모및사 업 modality, 실제사업수행방식등을고려한종합적비교와함께 KOICA 사업평균규모를고려하여설정하여야함. -KOICA 의경우건별사업규모를확대하고, 해당사업내사업구성요소를 다양화한융복합형사업을추진함으로써사업구성요소별시너지효과를 강화하고, 사업관리의효율성을도모하고있음. -경제성분석,B/C 분석등은대형인프라투자사업에서적용가능성이높은바, 이를건축및기자재, 기술협력, 예산지원의복합적요소로구성된 KOICA 사업에모두일괄적용하는것에는어려움이있음 이에따라 KOICA 사업규모가사업효과성및 관리의효율성제고를 - 184 -

위해점차대형화되고있는추세임을감안,1,500 만달러수준이적절하 다고판단됨. -2014 년 ~2015 년신규사업의평균값은 2014 년도 570 만불,2015 년도 510 만불 수준이며, 이중개발칸설팅사업을제외한프로젝트사업비평균은 650 만불규모 -500 만불이하사업중다수는기술협력을중심으로이루어진개발컨설팅 사업또는 PBA 사업으로일반적인경제성평가를적용하기어려움 - 시범적으로적용할사업은 KOICA 사업규모에서상위 3% 내해당하는 1,500 만불이상으로정하고, 적용범위를중장기적으로점차확대해나가는 방안검토 3) 대규모유상사업선정기준 [ 표 5-4] 와 [ 표 5-5] 는 DAC 회원국의프로젝트형양자유상원조신규사업 의추이를나타냄. -DAC 회원국가운데 2010 년과 2012 년에프로젝트형양자유상원조신규사업을추진한국가는벨기에, 프랑스, 독일, 이탈리아, 스페인, 일본, 한국, 포르투갈,EU 정도임. o한국의프로젝트형신규유상원조승인액은 2010 년,2012 년모두약 10 억 8천만달러수준임. o 2010 년에는평균 47 백만달러 (23 건 ),2012 년에는 63 백만달러 (17 건 ) 수준이었음. -유상원조사업은한국이특별히벤치마킹할만한국가가존재하지않음. o유상원조를공여하는국가중에한국과경제규모가유사하거나비슷한공여규모를나타내는국가도존재하지않음. o 특히전체유상원조규모가큰일본과프랑스는대규모사업지원사례가다른 DAC 국가보다두드러지게나타남. -[ 표 5-4] 와 [ 표 5-5] 가나타내듯이프로젝트형신규사업을유상원조로승인 한국가가운데독일은한국보다 2.5~3 배에달함. - 185 -

o 그러나사업당평균승인액을한국과비교해보면독일은 3천만달러에서 4천만달러사이에위치해있으나한국은 4.7 천만달러에서 6.3 천만달러로무상과마찬가지로상대적으로사업규모가큼을확인할수있음. o 한국과유사한평균승인액을나타내는국가는프랑스이지만전체유상원조공여액은한국보다큼. - 186 -

표 5-4.2010 년 DAC 회원국의프로젝트형양자유상 (loan) 원조신규사업추이 ( 단위 : 백만달러, 건, %) 2010 유상평균사업규 1억달러이상 107) 2억달러이상건수표준편차 99 분위 98 분위 95 분위 ODA 합계모건수비율건수비율 벨기에 77.09 9 8.57 4.52 14.43 14.43 14.43 0 0.0% 0 0.0% 프랑스 2,877.47 56 51.38 51.13 317.88 198.68 165.56 5 8.9% 1 1.8% 독일 2,416.86 61 39.62 36.97 158.94 158.94 115.89 5 8.2% 0 0.0% 이탈리아 118.93 5 23.79 12.51 39.74 39.74 39.74 0 0.0% 0 0.0% 스페인 306.68 19 16.14 31.32 139.07 139.07 139.07 1 5.3% 0 0.0% 일본 8,816.11 83 106.22 156.90 1,000.31 634.07 415.62 26 31.3% 11 13.3% 한국 1,088.93 23 47.34 40.52 200.00 200.00 100.00 2 8.7% 1 4.3% 전체 15,702.06 256 61.34 100.51 436.33 288.90 200.00 39 15.2% 13 5.1% 자료 :OECD 의 CRS2010 년원자료를저자가가공 표 5-5.2012 년 DAC 회원국의프로젝트형양자유상 (loan) 원조신규사업추이 ( 단위 : 백만달러, 건, %) 2012 유상평균사업규 1억달러이상 108) 2억달러이상건수표준편차 99 분위 98 분위 95 분위 ODA 합계모건수비율건수비율 벨기에 38.45 4 9.61 1.99 12.23 12.23 12.23 0 0.0% 0 0.0% 프랑스 5260.68 61 86.24 91.98 385.60 385.60 317.68 14 23.0% 5 8.2% 독일 2785.46 84 33.16 33.57 137.36 128.53 122.72 7 8.3% 0 0.0% 이탈리아 38.56 1 38.56 0.00 38.56 38.56 38.56 0 0.0% 0 0.0% 포르투갈 8.17 1 8.17 0.00 8.17 8.17 8.17 0 0.0% 0 0.0% 일본 10140.08 87 116.55 211.45 1581.36 757.82 458.39 28 32.2% 14 16.1% 한국 1081.17 17 63.60 56.13 207.88 207.88 207.88 2 11.8% 2 11.8% Eu 연방 1742.29 15 116.15 55.54 218.51 218.51 218.51 8 53.3% 1 6.7% 전체 21094.84 270 78.13 134.86 522.81 427.82 298.77 59 21.9% 22 8.1% 자료 :OECD 의 CRS2010 년원자료를저자가가공 107) 1 억달러이상사업규모로 2 억달러이상사업도포함하므로한국은 2012 년에 1 억달러대의신규사업은없고 2 억달러이상규모의신규사업 2 건이존재한다는의미임. 108) 1 억달러이상사업규모로 2 억달러이상사업도포함함. - 187 -

-따라서신규프로젝트형유상원조사업가운데대규모사업으로분류하는데요구되는기준을설정하기에는어려움이따름 o무상원조사업의대규모사업분류기준으로제시했던 500~700 백만달러는프로젝트형무상원조사업승인액분포의상위 2~3 퍼센트이내에해당하는사업이었다는점을고려하여유상도그에준하는승인액분포의상위 2~3 퍼센트정도에서설정할수있음. o그러나이런기준은사후적으로적용하기쉬우나사전적으로적용하는데한계가있음. -따라서 2010 년과 2012 년한국이승인한전체사업건수의상위 10% 에해당하는 2억달러를대규모사업선정기준으로삼을수있음. o유상사업의전체평균이 2010 년 6.1 천만달러에서 2012 년 7.8 천만달러로상승하고있으므로대규모사업선정기준을관계부처협의하에향후높여나갈필요가있음. o특히 EDCF 의경우개발협력과관련된민관공동사업을추진하여위험을분산하고, 민간부문과의자금협력을통해한정된재원으로개도국에서시행되는대규모인프라사업참여가능 4) 대규모사업선정기준의조정 프로젝트형무상신규사업은 1,500 만달러, 유상신규사업은 2 억달 러를대규모사업선정기준으로제시함. -시범사업대상으로분류되었던대규모사업선정기준은유상 1억달러, 무상 1천만달러기준을적용했으나, 최근대규모사업이크게늘어나고있어서유상 2억달러와무상 1,500 만달러로높이는것이적정하다고판단됨. 한국의무상사업은기술협력과자금협력이연계된프로젝트형사업과 개발컨설팅 (DEEP) 이늘어나면서사업당승인액규모가상대적으로증가 하고있음. -사업착수연도기준으로 KOICA 사업의경우 2013 년 2건에서 2014 년 5건으로증가하였고,1,000 만달러이상사업은 9%,1,500 만달러이상비율은 6% 에달하고있어대규모사업분류기준으로 1,500 만달러이상이적정할것으로판단됨 ( 표 5-6 참조 ). - 188 -

유상사업의경우 2013 년의경우 1 억달러이상 1 억 5 천만달러미만의 대규모사업이 4 건으로크게증가하여전체사업건수의 19% 를차지 -2014 년의경우 1 억불이상건수기준비중이 3% 로감소한것은최근중소 기업지원확대를위한소액차관재개 4 건, 보충융자 4 건등소액사업이 증가하였기때문임. -그러나제151 차대외경제장관회의 (2014.5) 에서보고된기획재정부의 상생형대외경제협력기금발전방안 에따르면,EDCF 는수원국의경제발전에실질적으로기여하는대규모 (5 억불 ) 프로젝트에대한지원을강화하고 1억불이상의사업비중을 30% 이상으로확대할예정임. -특히 EDCF 의대규모승인예정사업이총사업비 3억달러이상이고,2015 년 6개승인예정사업중 2개사업 ( 차관규모미확정 ) 을승인할예정이서대규모사업선정기준을 2억달러이상으로설정할필요가있음 ( 표 5-8 참조 ). o대규모사업기준을시범사업과같이 1억달러로할경우 30% 이상의사업이이에해당되므로대상사업사업기준을적정하게조정할필요가있기때문임. - 기존의양허성차관방식에서보증, 지분투자등개발금융수단을다양화하 고, 민관협력 (PPP) 등민간재원을유도할수있는지원방안마련이주요 정책과제로제기되고있어서사업선정기준조정이불가피한실정임. -특히기후변화, 식량위기등새로운개발도전과제를해결하기위해서는다양한방식으로필요한재원을동원해야하고, 혁신적인개발재원에대한논의가본격화되고있는것을적극고려해야할것임. 따라서업무상행정부담을고려하면서예산의효과적활용과사업관리를강화하는측면에서국조실과관련부처가긴밀한협의를통해사전조사를위한적정사업규모와선정기준을재조정해나가야할것임. - 189 -

표 5-6.KOICA 의연도별신규사업규모 (2011-2014 현재 ) ( 건, 만불,%) 연도 100 미만 200 300 400 500 600 700 800 900 100-200- 300-400- 500-600- 700-800- 900-1000 1000-1100 1100-1200 1200-1300 1300-1400 1400-1500 1500 이상 합계 1500 만 불이상 비율 1000 만 불이상 비율 2011 6 9 5 16 11 10 2 1 1 1 0 0 0 0 0 0 62 0% 0% 2012 4 5 5 5 5 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 27 0% 7% 2013 0 9 5 19 6 22 12 2 3 3 1 0 1 0 0 2 85 2% 5% 2014 0 4 5 19 11 17 6 4 4 2 0 1 0 0 1 5 79 6% 9% 주 : 사업착수연도기준, 프로젝트및개발컨설팅 (DEEP) 사업건수 자료 :KOICA 전략기획팀 표 5-7.EDCF 연도별승인사업규모추이 (2011-2014 현재 ) ( 건, 백만불,%) 연도 50 미만 50-100 100-150 150-200 200 이상합계 2 억불이상비율 ( 건수기준 ) 1 억불이상비율 ( 건수기준 ) 2011 18 7 1 - - 26-4% 2012 11 5 - - 2 18 11% 11% 2013 10 7 4 - - 21-19% 2014(e) 20 9 1 - - 30-3% 주 ) 주 :1 억불이상건수기준비중의감소는중소기업지원확대를위한소액차관재개 4 건, 보충융자 4 건등소액사업발생에기인 자료 :EDCF 경협지원실 - 190 -

표 5-8.EDCF 의대규모승인예정사업 ( 총사업비 3 억달러이상 번호 국가 사업명 1 미얀마 한따와디공항 2 라오스 세피안-세남노이수력발전사업 3 파키스탄 LowerSpatGah 수력발전사업 4 미얀마 만달레이미찌나철도개량사업 5 인도네시아 카리안댐도수로사업 6 베트남 딴번~연짝도로건설사업 주 :EDCF 는 15 년중동 6개승인예정사업중 2개사업 ( 차관규모미확정 ) 을승인할예정 자료 :EDCF 경협지원실 - 191 -

3. 사업추진체계 가. 국가협력전략과사업발굴 국가협력전략에기반한사업발굴시스템이강화될수있도록 CPS 와연계 된 n-2 년예비검토제에부합하는심층적인사전조사추진 -2013 년 n-2 년사업발굴을위해관련부처및집행기관은사업발굴및확 인, 형성절차를강화하기위한제도적개선조치를추진하기시작함. - 그러나 CPS 수립이후집행기관별로국가별시행계획 (operationalplan) 작 성되지않아 ODA 주요정책및프로그래밍이프로젝트로연계되지못하 고있고, 사업발굴및형성추진체제개선필요 그동안국가협력전략수립과함께 n-2 예비검토제를추진하기위한 ODA 집행기관들의절차상개선노력은긍정적이나, 아직제도도입초기이기때문 에 CPS 와개별사업발굴의연계성강화를위한사업발굴시스템개선필요 -체계적으로사업발굴및형성을추진하기위해서 KOICA 는 CPS 이행계획 (operation plan) 을조속히마련해야하고,EDCF 는국별지원계획및중기후보사업 (R/P:Roling Plan) 등의제도를도입하여추진중이나, 타당성조사이전단계의조사가취약 -사업발굴단계(n-2 년 ) 에서사업간중복방지, 연계방안을사전검토하거나전략적사업발굴및부처간협업을적극적으로추진하기위해서는 CPS 이행계획에따른 Roling Plan 하에지속적으로사전조사를강화함으로써사업내실화를추진해나가야함. - 사업발굴단계이후인사업선정단계에서는사업내용변경이어려운경우가 많아주요쟁점사업에대해서는객관적이고신뢰도가높은심층적인사전 조사를추진하여품질관리강화 이를기반으로사업초기단계에서대형프로젝트의신중한착수와시행계 획조정의결과가예산편성에최대한반영될수있도록사전조사를강화 하여사업발굴단계에서주요쟁점을검토하고실현가능한대안제시 - 192 -

-현재 ODA 기관간에예비사업목록을상호공유하여중복이우려되는사업을사전에협의하여조정하고있으나, 사업초기부터적극적으로연계사업을협의하기위해서는사업발굴단계에서보다체계적인사전조사를추진 o사전조사결과를연계가능한 ODA 기관에한하여수원국정부의동의를구한후제한적으로내용을공개할필요가있음. -사전조사의주요내용은시공및조달업자계약때까지비공개를원칙으로하되쟁점사업의경우심층적인사전조사를통해예산의효율성및사업의효과성을명확히제시 o 사업승인이후사업정보의일반공개를통해대규모사업의설명책임성및투명성제고에기여할필요가있음. 나. 사업선정및심사 1) 주요절차 n-2 년예비검토제를통해예비사업계획안이 n-2 년 10 월취합되어부처간 공유를하고,n-2 년 12 월까지유 무상종합예비검토를추진중임. - 현재 ODA 기관간에예비사업목록을상호공유하여중복이우려되는사 업을사전협의하여실질적으로조정하기위해서는심층적인사전조사가 실시되어야함. 따라서 ODA 특성을감안하여사업추진여부에대한의사결정보다는사 업발굴및계획단계에서원조효과성제고및품질관리를위한심층적인 사전조사수행을 ODA 수행기관내부절차를강화하여자체적으로수행 - 우선프로젝트형대규모사업을대상으로하되무상의경우사업규모가 1,500 만달러, 유상신규사업은 2 억달러를대규모사업분류기준으로 적정사업을선정 - 타사업과동일한일정으로 n-1 년 3 월까지대규모사업에대해서는심층적 인사전조사결과를주관기관및국조실에제출하거나부처회람및인터넷 공개를하고,n-1 년 6 월유 무상종합조정을추진 - 부처간연계가필요하여관련협의가필요한사업에대하여사전조사결 - 193 -

과 ( 요약본 ) 를공유하고유 무상종합예비검토를추진 2)EDCF 추진체계와개선사항 EDCF 는 n-2 예비검토제에부합되도록사업계획단계의운영제도를개선하여 2013 년부터프로그램미션을통해중기후보사업을발굴하는한편, 사업발굴단계에 FFM 실시후사업개요서 (PCP) 를작성하고 FS 지원을검토하는등사업추진체계를개선 그동안사업발굴및형성에서취약성을보완하기위해 WB,ADB 등에서 실시하고있는 FFM 과 PCP 를통해수원국과협의및사전조사를도입 - 사업의개념및범위를명확히하기위한목적으로실시하는 PCP 는타당 성조사발주전타당성조사의과업의범위를명확하게하는등효과적인 타당성조사수행에기여하고있음. - 대규모사업의경우,F/S 가발주되기이전단계인 PCP 단계부터사전검 증절차를실시하여야하고,F/S 역시대규모 ODA 예산이투입된다는측 면에서충실한 PCP 성과가도출되도록하여야함. - 또한,F/S 지침에서제시하는정책적, 기술적, 제도적타당성등다양한 조사항목이 F/S 수행단계에서충실히반영되도록하여야함. 특히, 대규모사업의경우타당성조사단계에서국가및지역차원의정 치 경제 사회 문화 환경적여건에대한충분한분석이제시되어야함. - 해당사업차원뿐만이아니라해당사업이추진되는환경 (context) 차원에 서사업목적달성및지속가능성에영향을미칠수있는외부적이고잠 재적인위험요인을최대한사전적으로파악하고예측해야함. -국가협력전략, 프로그램미션, 정책협의,FFM,PCP 등을통해사업대상지역관련기본적인정보를수집하고 F/S 단계에서구성요소를세분화하여심화검토하고있으며, 대규모사업의경우심층적인국가및지역에대한분석이필요함. - 타당성조사보고서부록에 ' 국가 / 지역심층분석 ' 을첨부하는방법이가능 - 194 -

- 이는사업의모니터링및평가를위한성과관리체계의위험요인파악및관 리방안으로포함, 반영할수있음. 정책적타당성에대한검토는프로그램미션,FFM,PCP 등을통하여점 차심화하고있으며, 타당성조사단계에서전반적인조사결과에대하여 총괄적으로검토하고있음. - 대규모사업의경우해당사업추진의정책적, 전략적타당성을면밀히검 토하기위하여 PCP 단계에서의자료조사및수원국협의등을강화할필 요가있음. - 정책적 / 전략적타당성부분은 국가 / 지역심층분석 처럼부록에첨부하여 세부내용을별도로제시할수있음. 경제적타당성측면은현지단가및유사사업실제소요사업비를기초로산출된총사업비를바탕으로 B/C( 편익 / 비용분석 ), NPV( 순현재가치법 ), IRR( 내부수익률 ) 등다양한경제성분석방법을통하여경제적타당성을제시하고있음. - 현재 FFM,PCP 단계에서는유사사업사례를기초로추정사업비를제시 하고있으며, 세부사업비는현지시장조사등을통하여타당성조사단계 에서이루어지고있음. - 한편,FFM,PCP 단계의유사지역, 분야에대한사례조사를충실히하여 추정사업비에대한예측을보다강화하여소요예산의예측가능성제고 필요 사업수행과정에서의효과성및품질관리제고를위한종합의견을제시하 고, 사업의주요쟁점과대안을활동과사업목표의논리적연관성검토 - 기대되는사업성과의달성가능성을진단하고, 모니터링및평가를위한성과지 표를검토하고,M&E 의적용가능성을방안제시 표 5-9.PCP 및 F/S 의개선사항 구분수록내용개선사항 PCP ㅇ사업개념및배경 - 사업목적, 사업내용, 사업효과 - 활동과사업목표의논리적연관성 제시 - 195 -

F/S ㅇ원조효과성, 지속가능성 -유사 ODA 사업및협업가능성 -환경 / 사회영향효과예상 -아국앞기대효과 ( 후속사업등 ) -EDCF 가시성제고ㅇ추정사업비ㅇ사업의배경 -사업추진경위 -과업개요 -과업의범위ㅇ사업비산정 -사업비산정 -사업비산정의적정성검토ㅇ관련계획과사회경제지표현황및전망 -상위관련계획 -대상지역관련계획 -국가사회경제지표 -영향권내사회경제지표 -자료조사및수원국협의등을강화하여정책적 / 전략적타당성내용추가 -유사지역, 분야에대한사례조사추가하여추정사업비에대한예측강화 -국가/ 지역별심층분석강화, 필요시부록으로수록 -정책적/ 전략적타당성에대한종합적검토추가 -적정사업대안별비용및수요분석, 추정된수요를바탕으로하는총사업비추정강화 -지속가능성측면에서수원국재정적역량외에제도적, 조직적, 인적역량에대한검토추가 3)KOICA 추진체계와개선사항 KOICA 는 n-2 예비검토제가도입됨에따라 2013 년 프로그램 ( 프로젝트및 개발조사사업 ) 발굴및형성절차개선 ( 안 ) 을마련하여사업계획단계에 서개선조치추진 -CPS 에기반한사업발굴과형성을위해 CPS 이행계획 (operationalplan) 을 마련할예정으로, 15.7 월까지국별 CPS 이행계획의초안수립예정 - KOICA 사업수행절차개선안 ( 협전략 -271,2013.5.10) 이행의일환으로프로 젝트사업의 발굴 ( 전략및 BusinessPlan 수립이후 )~ 집행계획 까지의 절차를보완하는계획을수립함. - 그러나 2015 년도사업부터사업발굴 (PCP) 단계에동개선안이적용될 예정이고, 사업의발굴과형성단계에집중하고있음. 109) 109) KOICA 는 ODA 연구실주도로 기초조사강화연구방안 과연계 ( 13.9 월착수 ) 하여단계별조사정보의종류및수준상세화예정이라고밝힘. - 196 -

발굴단계에서현지사무소가사업개요서 (PCP:ProjectConceptPaper) 를 작성하여본부에상시제출하고, 최대한 n-2 년도 9 월까지본부에 PCP 를 제출하도록하고있음. - 정책협의는현재국가별로상황이다르지만, 최종적으로는수원총괄부처 / 기관을통해수요가확인된사업에한해타당성을종합적으로검토하고있 음. -10 쪽내외의 PCP 에는사업개요, 추진배경, 수원국개발정책, 당위성, 이해관계자분석, 사업내용 (PDM 초안 ), 초기위험분석, 범분야이슈등이간략히기술되어있음. o 그러나대규모사업의경우 PCP 를현지사무소에서작성하는단계에서보다세부적인기초조사가이루어져야하고, 이를토대로본부에서사전형형조사를통해세부조사및기본계획을수립해야할것임. 기존추진하던사전타당성조사를수원국의상황에적절하게사업을형성하는개념을반영한사업형성조사로바꾸었으나, 대규모프로젝트형사업에대해서는시공및건축이수반하므로경제성분석과정책적타당성분석을강화해야함. o현재형성조사에는비용-편익분석이포함되지않아경제성분석을보완하고, 그결과를성과관리지표로활용하는방안도고려해볼수있을것임. 이와같이 PCP, 형성조사는사업발굴및형성단계에필요한핵심내용은 포괄적으로포함하고있으나, 대규모사업에필요한경제성분석, 지역 분 야별심층적분석, 성과관리시스템제시미흡 - 영국 DFID, 덴마크 DANIDA, 일본 JICA 등은사업개요서및사전조사외 에도지역별, 분야별, 경제성에대한심층적인분석도함께실시하여사업 의질적제고및 VfM 강화의근거로활용 특히경제성분석은적정사업비를추정하고, 적정사업대안에대한비교를통해사업쟁점을명확히하고, 사업추진의기본적타당성및기대성과를도출할수있는지표설정을가능하게하여프로젝트별예산수립의근거를보다명확히할수있다는측면에서반드시보완되어야함. - 197 -

-특히대규모예산이투입되는시공및건축관련사업에대한체계적인경제성분석이보완되어야함. o예를들어,dfid 사전조사시 BusinesCase 에제시하는 지원방식평가 (AppraisalCase) 또는 ADB 의사업준비기술협력 (PPTA) 이이에해당함. -KOICA 자체사전타당성조사에서도일반적으로예산수립근거및경제성분석이면밀히수행되어있지않고, 대체로개별프로젝트당건축비, 기자재지원비, 전문가파견비, 초청연수비, 기타 KOICA 관리비등항목별비용만제시 -기존에 KOICA 사전타당성조사에서제시해온사업타당성및추진방식보다는사업환경조사, 투자계획의적정성, 쟁점사항등을집중검토하여비용효율적이고실현가능한대안을제시해야함. KOICA 현장화전략에따라현지사무소별중점분야전문가파견을확대하는추세는바람직하며, 이들을활용한분야별 / 기초조사와 CPS 이행계획,PCP, 형성조사의유기적연계성및기초조사의심화가필요함. -KOICA 자체적으로도기초조사의중요성을강조하고있으나, 실질적인사업수행체계및내부인력상황등을고려할때사업전략-발굴-형성단계에서기초조사를강화하는데한계가있음. 110) -심층적기초조사는 CPS 와의연계방안을고려할때에서필수적이며, 현지사정을이해하고, 사업을성공적으로달성하기위한기본적요소임. - 또한국내관계부처의 ODA 사업이활성화됨에따라기초조사결과는 KOICA 만이용하는연구결과물이아니라외교부 (KOICA)- 관계부처간유기 적협력관계를강화할수있는공공재로활용가능 사업발굴단계부터성과관리개념을도입하여사업성과를지속적으로관 리할수있도록경제성분석및심층적기초조사결과를활용한성과지표 110) 이상준 (2013), 기초선조사 (Baseline Survey) 수행체계와활성화방안연구, p. 48 참조. KOICA 연구보고서를통해원조사업현장에대한구체적정보를파악하기위한기초선조사의중요성을언급하며, KOICA 사업수행체계및내부인력상황등을고려할때, 현지조사전문업체가주도적으로현지사정을조사하고, KOICA 사업담당자는지속적으로이를모니터링하는것이가장이상적인방식이라고제안하였다. p.25, p.58 참조. - 198 -

를제시할필요가있음. -PCP 단계부터 PDM 초안을작성한후, 사업을착수하기까지지표확정, 목표치확정등지속적업데이트이후사업평가단계에서활용하고있으 나성과관리및품질관리방안검토가필요함. -활동과사업목표의논리적연관성을제시하고, 기대되는사업성과의달성가능성을진단함으로써성과프레임워크를위한적정성과목표제시 o모니터링및평가를위한성과지표를검토하고,m&e 의적용가능성을높이기위한적정성과지표제시 표 5-10.KOICA 전략-발굴-형성단계별현행조사목차및개선사항 단계 CPS 이행계획현행조사목차및내용 개선사항 1.CPS 중점분야 2. 중점프로그램 -특정사업지역및특정 전략수립 3. 성과목표분야에대한기초조사 4. 예산배분 ( 비율및금액 ) 를보다심층적으로수 5. 사업목록 ( 계속 & 후보 ) 행할필요가있음. 6. 사업유형 단계 PCP 현행조사목차및내용 개선사항 1. 사업개요 -사업명, 목적 -예상비용및기간 발굴 -수원기관및지역 -사업의기초적정보를토 2. 기술적분야대로에상비용및추정 -사업추진배경 : 현황및문제분석사업비제시 -수원국빈곤감소전략및개발계획 - 사업수행조직의구성, 예산, 현황등 - 사업추진 Rationale( 당위성 ) 3. 이해관계자분석 - 수혜자의규모, 특성, 기대치 - 수행기관의지위및관할업무범위, 역량 4. 사업내용 (PDM v1, 지표미제시 ) - 주요활동, 성과, 목표 5. 기타분야 - 사업수행과정상위험요인및관리방안 - 사업종료후운영관리상위험요인 - 환경및범분야 - 사업의주요쟁점을명확 히하고, 사업방식의적 정성검토보완 - 정책적 / 전략적타당성내 용추가하고, 활동과사업 목표의논리적연관성제 시 - 199 -

단계 PD 현행조사목차및내용 개선사항 1. 사업배경 2. 사업대상국현황 -기초조사강화 -국가현황, 해당분야현황, 지역현황 -경제적 타당성 분석이 3. 사업타당성분석 강화되어야 함. 비용효 -기술적타당성 -경제적타당성 -사회문화적타당성 -환경적타당성 과성 (cost efectivenes) 를고려하여예산집행의효율성을제고할수있는적정사업대안검토 -수원국사업추진의지 4. 사업내용 - 적정사업대안별 비용 -사업목표및달성수단 및 수요분석, 추정된 형성 -사업구성요소 수요를바탕으로하는 -이해관계자분석 구체적인 적정사업비 -SWOT 분석 추정이강화되어야함. -위험관리분석 5. 사업수행계획 -활동과사업목표의논리 -기본방향 적 연관성을 제시하고, -사업관리및수행체계 기대되는사업성과의달 -사업구성요소 성 가능성을 진단하고, -부문별지원계획 성과프레임워크를 위한 -세부일정및예산계획 6. 모니터링및평가계획 적정성과목표및지표제시 -모니터링계획지표 자료 :KOICA(2013),' 프로그램 ( 프로젝트및개발조사사업 ) 발굴및형성절차개선 ( 안 )' 참고저자작성 4) 독립적인사전심층조사추진 원조사업의효과성제고및성과관리를통한사업내실화를위해서심층 적인사전조사는담당기관이자율적으로추진하는것이바람직함. - 자체적인심층조사추진을통해기존사업의발굴절차를활용함으로써행 정부담을최소화하고, 원조사업의전략적, 정책적틀내에서종합적인검 토를실시할필요가있음. 현지조사추진시해당사업분야전문가외에도심층조사실시에필요 한전문인력 (ex. 경제성분석전문가 ) 을추가투입하거나, 필요시사업에 따라용역발주를통해외부전문기관을선정 * 하여현지조사의전문성및 - 200 -

객관성을담보 * 경사연산하국책기관을 5 6 개분야별로사전에지정하여제한경쟁입 찰방식으로전문조사기관에의뢰하는방안도검토가능 -기존절차에대해심층적인사전조사에필요한조사내용을추가하는데수반되는전문인력부족및기존업무로드부담, 현장중심체제가정착되지않아전문성부족에따른현지조사능력취약고려 4. 정책과제 사전조사강화를통한품질관리제도필요 -ODA 사업은사업추진결정여부보다는원조효과성제고와품질강화절 차로서 ODA 통합추진체계개선을위해심층적인사전조사가추진될 수있는규정변화가필요함. -국제사회의경우에도대부분의선진국은총액배분방식하에사전적인타당성조사결과를예산배정의근거로사용하기보다는사전조사를심층적으로추진하여원조효과성제고및품질관리에역점을두고있는추세임. KOICA 의경우 2013 년사업추진절차개선안에따라모든사업에대해 PCP 와사전형성조사를실시키로하였으나품질관리제도미흡 - 대규모사업에대한심층적인사전조사가추진될경우보다심화된수준의 사전형성조사를실시할수있도록개선필요 -KOICA 의사전형성조사는기존의사전조사, 사업타당성조사 (F/S) 를대체 하는개념으로과거의경우경제적타당성분석측면이특히미흡했던 점을고려할때외부전문인력및컨설턴트활용이필요함. - 지역별, 분야별현황에대한심층적분석도과거제한적인수준이었으나, 최근현지사무소에관련전문인력파견을확대하려는노력을추진하고 있어점진적개선이예상됨. - 201 -

EDCF 도 2013 년부터프로그램미션을통한중기후보사업을발굴하고 FFM 을실시후 PCP 를수립하고있으나정책적타당성에대한조사강 화필요 -PCP 는 EDCF 와수원국간의협의를통한사업추진배경 범위, 기술분야, 수원국행정절차에대한조사내용과 F/S 수행방법과과업범위의확정내용이제시되어있어사업타당성조사 (F/S) 이전의사전조사 ) 의성격이강하여대규모사업에대해서는체계적인사전조사가필요함. - 사업발굴을위해절차적으로개선및성과가있으나, 현지사무소 / 주재원 이제한적이어서수혜자분석및정책적타당성분석을강화할필요가 있음. - 분야별 / 기술전문인력이전문성은강하지만대부분본부에집중되어있어 지역적상황을반영한분야별분석이용이치않음. - 정책적타당성, 위험요인에대해간략한정보는있으나대규모사업의경 우심층분석강화가보완되어야하며, 사전적성과관리틀의도입을통한 지속적성과관리기반마련필요 대규모사업에대한사전조사가자체적으로완료되면, 조사내용을관계기 관간공유 - 코이카의 PCP, 사업형성조사와 EDCF 의 FFM,PCP,F/S 는모두내부사 업추진절차의일환이기때문에필요시요약본에한하여선별적으로주요 내용을공유하고, 대외일반공개에대해서는현실적인대안을검토 표 5-11.KOICA 와 EDCF 의사업발굴절차와제약요인 구분기존절차개선점제도적제약요인 KOICA PCP, 사전형성조사 - 경제적타당성분석 - 심층적지역별 / 분야별분석 -경제학자 등 전문인력 부재 ( 외부컨설턴트등활용필요 ) - 지역별 / 분야별 전문인력 부 족 : 최근 전문인력 확대 노력 추진중 EDCF PCP, F/S - 정책적타당성분석 - 수원국현지상황및수혜자분석 - 현지사무소, 주재원이없는국가가많아해당국가의경우현지관련정보접근성제한적 - 202 -

- 성과관리틀 - 현지사무소 / 주재원이없는국가의경우 baseline survey 등을통한실효성있는성과관리틀구축이여의치않음. 자료 : 저자작성 후보사업선정기준및절차개선 - 최근 ODA 예산을확대하는기조속에서사업단위당 ODA 사업규모가 지속적으로확대되고있으므로우선심층적인사전조사를대규모사업에 적용할필요가있음. - 적용대상사업은프로젝트형사업으로한정하고, 무상사업은 1,500 만달 러, 유상사업은 2 억달러를대규모사업분류기준으로설정하는것이바 람직함. -심층적인사전조사가지속적으로확대될경우평균사업규모를기준으로대규모사업기준을강화하는방안도검토할필요함. o그러나이경우너무많은사업이심층적인사전조사대상사업으로분류되므로업무상비효율을낳을수있음. o 따라서대부분사업이적용대상에해당될수있으므로, 재량지출을최소화하고사업관리를강화하는측면에서국조실과재정당국이긴밀한협의를통해본연구가제안한기준을연도별로재조정해나가야할것임. -한편국내예비타당성조사와같이대규모사업에대한금액기준을획일적으로설정할경우재정사업과마찬가지로사업쪼개기와같은부작용이나타날수도있으므로부처간조정및연계를통한협업과제발굴에중점을둘필요가있음. -특히재량지출을최소화하고사업관리를강화하는측면에서금액기준설정보다는사업내용을검토하여대규모사업에대한설명책임성이요구될경우부처간협의하에후보사업을정하는방안도검토할필요가있음. 사전심층조사를위한전문기관선정 - 203 -

- 국내예타조사의경우공공투자사업에대한체계적인관리를위해독립적 인외부기관을전담기관으로선정하고있음. - 그러나 ODA 사업의경우예산배정의여부를판정하기위한것이아니라 원조효과성및 ODA 사업의질적제고를위한절차이므로 ODA 집행기 관자체적으로추진하는것이바람직함. -원조사업은해당기관의전략적 / 정책적방향성을포함하여종합적으로검토될필요가있는바, 심화된사전조사는사업수행기관이자체실시하되, 필요시경제성분석전문가를투입하거나, 전문기관을통해조사를수행하는방안검토필요 정부훈령등 ODA 법규의개정 -국내예비타당성조사제도를 ODA 사업에그대로적용하기에는현재법률상무리가있으나, 앞으로국내공공기관의예비타당성조사를법률이허용할경우를대비하여사전심층조사를위한제도적방안을마련할필요가있음. - 204 -

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htp://association.joureikun.jp/jica/act/frame/frame110000989.htm (accessed February11,2014). - 211 -

< 부록 > 부록 1.DFID 르완다 GPRG 예산지원제안서목차 자료 :DFID Rwanda(2012).BusinessCasev.3.6for"Growth and Poverty Reduction Grantto the GovernmentofRwanda(2012/13-2014/15)" - 212 -

부록 2.DFID 르완다 GPRG 일반예산지원의 변화이론 (theoryofchange) 구조도 - 213 -

부록 3.DFID 제안서경제적타당성부록사례 : 르완다빈곤퇴치예산지원 가. 개요 2012/13 부터 2014/15 까지 3 년간르완다빈곤퇴치지원으로총 1 억 1,100 만파운드를제공하는사업제안서에부록으로첨부된경제적타당성평가 (EconomicAppraisal) -I) 르완다재정부에대한일반예산지원 (GBS:GeneralBudgetSupport), i) 농업, 교육, 보건분야에대한분야별예산지원 (SBS:SectorBudgetSupport), i) 추가지원이없을경우등 3 가지방안에대한예산비용및편익을비교, 최적의지원방안결정 나. 편익 1) 지원 (ServiceDelivery) 편익 교육분야에서는 GBS 시행시 6,200 만파운드,SBS 시행시 8,700 만파운드의편익이발생하는것으로추정 - 각단계별교육과정이수에따른임금상승과 GBS 와 SBS 를시행했을때각교육과정을이수할수있는학생수를추정하여편익산출 농업분야에서는 GBS 시행시 670 만파운드,SBS 시행시 6,100 만파운드의편익이발생하는것으로추정 - 세부사업별경제수익률 (EconomicRateofReturn) 을활용하여편익을산출 보건분야에서는 GBS 시행시 23 만파운드,SBS 시행시 31 만파운드의편익이발생하는것으로추정 - 데이터의제한으로인해, 세가지지표 ( 수면시견고한방충모기장을사용하는 5 세미만아동수, 연간전문의료인의도움하에영아수, 홍역면역성이있는아동수 ) 만을고려하여편익을산출 GBS 실행시에각각 2,600 만파운드와 1,000 만파운드의편익이발생하는것으로추정되지만,SBS 의경우교육, 농업, 보건분야만을지원하기때문에식수및위생분야, 에너지분야에대한추가편익없음. 2) 기술적효율성 (TechnicalEficiency) 예산지원결과로재원배분의효율성이강화되어 GBS 시행시 4050 만파운드, SBS 시행시 1,360 만파운드의편익이발생하는것으로추정 - 214 -

- 예산지원시예산활용에대한모니터링이따르므로지원분야의재정적누수감소효과 3) 재원배분효율성 GBS 시행시에르완다정부가빈곤층을위해추가적예산을편성이가능하여 6,770 만파운드의편익이발생하는것으로추정 SBS 시행시에는르완다정부가직접사업예산을편성하지않기때문에지원사업이빈곤층에혜택을주더라도재원배분효율성증진은없음. 4) 거시경제적효과 원조의결과로환율, 물가, 재정수지등에영향을줄수있지만인과관계불명확, 근거부족등의이유로계량화불가능 다. 비용 행정에소요되는비용, 서비스이용에대한기회비용등이발생할수있으나수치가낮고데이터가부족하여계량화불가능 라. 결과 어떤예산지원도추가로시행하지않은경우와비교하여 GBS 와 SBS 를추가로시행했을때발생할것으로예상되는비용및편익을도출 부록표 3-1. 지원방안비교 GeneralBudgetSupport SectorBudgetSupport 현재가치화편익 (PVB) 1 억 6900 만 1 억 3300 만 현재가치화비용 (PVC) 9900 만 9900 만 순현재가치 (NPV) 7000 만 3100 만 비용편익비 (BCR) 1.7 1.3 - 보수적인추정방식을사용했음에도불구하고두방안모두 1 이상의비용편익비가도출되었기때문에예산지원을시행하는것이바람직 - 지원범위가넓은 GBS 의경우에계량화되지않은편익이더큼에도불구하고 GBS 시행의예상편익이더높게도출되었기때문에 GBS 를채택하는것이바람직 - 215 -

부록 4. 일본무상원조주체별사업추진절차 - 216 -