최저가낙찰제하에서의국내공공공사 낙찰률하락의원인분석및개선방향 장철기 ( 한국건설산업연구원부연구위원) 1. 서론 1.1 연구의배경 최저가낙찰제대상공공공사의낙찰률이지속적으로하락되고있다. 최저가낙찰제는 1951년첫시행이후시행과폐지를반복하다가최근 2001년 1월부터 1,000억원이상 'PQ' (Prequalification) 공사를대상으로실시하기시작하여 2003년 1월부터 500억원이상 'PQ' 공사로확대시행되고있다. 소비자가물품또는서비스를구매할때최저가로제안한업체혹은물품을선택하는것이일반적이다. 그러나건설업에서완성물품이나서비스를최저가로선정하는것은문제가될수있다. 이는제품생산후가격결정이가능한제조업과달리건설공사에서는제품이완성되기전에가격을결정해야하고, 또제조업에서는판매하게될제품에대한조건을공급자가조정가능한반면, 건설공사에서는발주자만이가격의결정에영향을미치는조건들을확정할수있음에기인한다. 특히, 공공공사에서는발주자가제품에대한유일한구매자이며 ( 물론, 사용자는일반국민이지만) 사업전기간동안막대한영향력을행사하기때문에정부가건설서비스를구매하는방식에최저가낙찰제는상당한문제를야기할수있다. 더욱이국내의최저가낙찰제는가격덤핑경쟁으로까지심화되어저가수주업체와더불어기술력을갖춘견실한기업의부도증가가우려되며채산성의악화와건설산업전반의경쟁력을약화시키는원인으로작용하고있어보완이필요하다. 정부는공공공사에서최저낙찰제도에대한보완책으로서 저가심의제도 혹은 이행보증제도 등을도입하고있으나, 실제시장에서는거의실효성을거두지못하고있으며, 정부의보완책에도불구하고낙찰률이지속적으로하락하고있어최저가낙찰로인한부정적파급영향이우려된다. 건설공사입찰에서최저가낙찰제가가져올부정적영향때문에일본이나미국등선진국에서는최저가낙찰제대상공사를제한하거나혹은공사의규모를소규모로패키지화하는데반해국내공공공사에서는선진국과달리대규모건설공사에서부터적용하기때문에우려하는부정적영향이나타날경우그파장은예상외로커질위험성이높다. 1.2 연구의범위및목적 본연구에서는최저가낙찰제도를연구범위및대상으로하고, 미국과일본의사례도최저가낙찰제가적용되는공사로한정하여최저가낙찰제대상국내공공공사의낙찰률을
미국, 일본의공공공사낙찰률과비교해보고, 국내공공공사에서저가입찰을유발하는원인을파악하고자한다. 나아가입찰가격의무제한적저하를방지하기위한미국과일본의제도의분석을통해현행최저가낙찰제의개선방향을모색해보고자한다. 2. 낙찰률현황 2.1 국내공공공사낙찰률현황 국내공공공사에서최저가낙찰제혹은제한적최저가등으로최저가낙찰제는 1951년 3 월이후 2005년 4월현재모두 7 차례시행되었으며( 이상호 2000), 현행최저가낙찰제는 2001년 1000 억원이상 'PQ' 대상공사를시작으로 2003년 500억원이상공사로확대시행된것이다. 낙찰률 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 년도 평균낙찰률 최저가낙찰률 그림1. 국내공공공사낙찰률추이 그림 1에나타난바와같이 2001년부터최저가낙찰제대상국내공공공사의평균낙찰률이 70% 이하로떨어지기시작하여 2004년도에는 50% 대로추락하고있다. 1998년이후최저가낙찰제대상공사의전체평균낙찰률은 2005년 3월현재 66.9% 이며, 현행최저가낙찰제가도입된 2001년 1월이후의평균낙찰률은 2005년 3월현재 61.3% 로써, 지속적으로하락하는현상을보이고있다. 2.2 미국의공공공사낙찰률현황 미국공공건설시장에서가장높은점유율을보이고있는연방정부와주정부에서발주하는고속도로공사의최근 27년간건설공사입찰에서조사된낙찰률의평균값은 92.8% 이며, 86% 미만에서결정된공사는없는것으로보고되고있다 ( 스즈끼하지메 2004). 미국의연방정부및주정부가발주한고속도로공사의추정가대비낙찰률은그림 2 와같다.
% 100 98 96 94 92 90 88 86 84 82 80 미국연방보조도로공사의낙찰현황 Federal 낙찰률 Interstate 낙찰률낙찰률평균 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 Year 그림2. 미국고속도로공사평균낙찰률 2.3 일본의공공공사낙찰률현황 일본의지자체에서매년발주하는공공공사의건수는약 1만 5,000 건으로써, 이는일본전체공공공사의 80% 정도이다. 2002년중 10개주요광역자치단체가발주한공공공사의평균낙찰률은그림 3과같이 96.9% 로나타난다. 85% 미만으로낙찰된공사의건수가킨키지자체의경우처럼전체의 16.3% 를차지한겨우도있지만, 기타리쿠, 오키나와와같이 2% 정도만차지하는경우도있다 ( 스즈끼하지메 2004). 그림3. 일본지자체발주공사낙찰률
3. 저가낙찰의문제점 저가낙찰이란공사원가를밑도는입찰가격으로단지수주만을목적으로낙찰받는형태를의미한다. 현행최저가낙찰제하에서국내공공공사낙찰률은미국일본과비교하여보았을때낮을뿐더러, 최저가낙찰제대상공사자체적으로보더라도기업의이윤을확보하기어려운수준에서낙찰률이결정되고있다. 국내건설업체들이예정가격의 50% 선에서아무런재정적손실없이해당공사를완료할수있다면해외공사에서엄청난경쟁력을지닐수있어야하나, 2005년상반기해외시장신규수주금액중토목분야에서는전년도대비 3% 정도감소한것으로나타나고있으며, 또한국내건설기업들의최근 3년동안평균매출액대비이익률은 4.2% 로세계상위 225대글로벌건설기업들이 2003년도수익률인 6.8% 에도못미치고있는것으로나타난다. 저가입찰에서무엇보다우려되는문제는비정상적저가입찰(abnormally low bidder) 로인해낙찰자가계약대로이행을담보할수있을까, 공정한거래질서가확보되는가하는문제이다. 적정이윤을보장하지못하는저가수주로인해기업의수익성악화는경영에압박을가하게되고이로인해도산하는사태가발생하게된다. 이럴경우공사완성이지연되며, 결과적으로최종피해는발주자와소비자에게전가되기때문이다. 저가수주는곧바로기업의기술개발에대한투자를막게될것이며이로인해시설물의품질과성능이정체되어결국국가간의경쟁에서밀려나게될것이다. 경쟁으로인해공사수주를위해정상적인이윤을포기한낙찰자들은공사수행중에포기한이윤만큼손실액을보전하려는노력을하게되어저가로낙찰받은공사의경우현장사정에의한경미한설계변경도마찰을일으킬수있으며이로인해발주자와계약자는적대적관계로발전하게된다(Talal 2004). 이로인해잦은손해배상청구가일어날확률이높음으로인해사업진행이상당한차질을빚게될위험성이크다는것이다. 무엇보다도저가수주로인한손해가원도급업체보다는하도급자, 대기업보다는중소기업, 강자보다는약자에게로전가될위험성이높다는이유때문에부정적영향이더욱우려된다. 턴키나개발사업, 혹은민간투자사업등수익선을다변화시키는포트폴리오구축이힘든중소기업들에게경영상의압박이현실로다가올것이라는우려가있다. 4. 낙찰률저하의원인 4.1 입찰참가자수 이론적으로도그림 4 (Park 1979) 에서볼수있듯이경쟁자수가많아지면낙찰될확률은낮아지고, 이로인해입찰에서경쟁력을확보하기위해낮은입찰가를제시할수밖에없게된다 (Park 1979, Shash 1993, Clough and Sears 1994, Talal 2004).
그림4. Effect of number of competitors on probability of being low bidder and Effect of number of competitors on expected profit (Park 1979) 국내공공공사를대상으로입찰참가자수와낙찰률의상관관계를분석해보면입찰참가자수가늘어날수록낙찰률이떨어진다는사실을발견할수있다. 입찰참가자수가 6개사이하일경우낙찰률은평균 80% 대가유지되나, 입찰참가자수가 20개를넘어서는경우낙찰률은 60% 선에서유지되고있으며, 30개이상이되면 50% 대로떨어지는것으로나타나고있다 ( 그림5). 그림5. 입찰참가자수와낙찰률과의상관관계 ( 국내공공공사) 미국의경우를보면그상관관계가더욱뚜렷하다. 미국연방정부와주정부에서발주한고속도로공사 343 건을분석한연구결과에의하면, 입찰참가자수와낙찰률이절대적인상관관계를가지고있는것으로나타난다( 그림 6). 즉, 입찰참가자수가많을수록낙찰률은떨어지고, 입찰참가자수가적을수록낙찰률은높아지는결과를보여준다. 연구자인 Robert H. Harbuck에의하면입찰참가자수가 30개사면낙찰률은 56.7% 로예측되어국내공공공사에서나타나고있는실제현상과큰차이가없다 (Harbuck 2004).
% 낙찰율 입찰참가기업수 社 100 7 95 90 85 80 75 미국연방보조도로공사의낙찰현황 Interstate 낙찰률 Interstate 입찰자 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 Year 6 5 4 3 2 1 0 그림6. 입찰참가자수와낙찰률과의상관관계 ( 미국고속도로공사) 미국의경우사전자격심사를통과한입찰자수가 5개이상이되면사전자격심사제도가무의미해지고, 또한양질의제안서를기대하기어렵다고생각하고있으며 (Talal 2004) 입찰참가자수의증대가저가낙찰의직접적인원인으로보고적극적인조치를취함과동시에자연스러운시장경쟁으로인해입찰참가자수가 3~5 개사로유지되고있다. 앞서언급한 343개공사에서의입찰자수는평균 4.7 개사 (Harbuck 2004) 였다는것이이를증명한다. 참고로, 국내도로공사의경우, 최저가낙찰제공사 'PQ' 통과업체는평균적으로 2001년에는 25개업체, 2002년 27 개업체, 2003년 33 개업체, 그리고 2004년에는무려 41 개업체였다 ( 이상호 2005). 그림7. 입찰참가자수와낙찰률과의상관관계 ( 일본나가노현) 일본의경우, 나가노현이 2003년 4월부터 2004년 9월까지발주한공사를분석한자료를토대로상관관계를표시하면그림 7 과같은결과를얻을수있다. 그림 7에나타난바에의하면입찰참가자수가증가할수록낙찰률이하락하는형태는그림 6에나타난미국의경우와크게다르지않다.
일본의경우도최근일본내수시장의침체로인해격심한경쟁이일어나고있어저가심의제도의대상이되는건수비율이증가하고있으며, 60% 대로입찰하는경우도나타나고있다. 이런현상으로부터위험을느낀발주자들은공공공사에서입찰참가자수가저가낙찰에영향을준다는판단하에최근입찰참가자수를제한하려는다양한움직임을보이고있다. 한 미 일 3국의예를통해 3개국에서공통적으로입찰참가자수와낙찰률의상관관계는높은것으로분석되었다. 4.2 입찰비용 입찰참가비용과입찰참가자수와의상관관계도생각해볼수있다. 일반적으로 1건의국내공공공사입찰에소요되는비용은발주방식( 설계와시공분리, 턴키등) 에따라큰차이가있으나, 국내에서조사된턴키입찰비용사례조사를보면약 3% 의비용이최소한지출되는것으로알려져있다 ( 건설교통부 2001). 따라서설계와시공분리공사와달리턴키방식에입찰참가자수가 3~5 개컨소시엄미만인것도입찰비용과관계가있는것으로볼수있다. 미국의경우도발주방식에따라입찰비용이크게차이가나지만, 턴키공사의경우입찰자들이지출하는비용은국내와유사하게해당공사추정가의 2~5% 의비용을지출해야하는것으로보고되고있으며, 설계와시공분리입찰에서도견적입찰방식이도입되어있기때문에다소의차이는있을지라도미국의기업들이설계시공분리입찰에서지출하는비용은공사금액의 0.2~0.5% 이다 (Clough and Sears 1994). 예를들어 500억원의공사라면입찰참가비용이약 1억 8 천만원이소요된다. 따라서미국의경우입찰참가자들은사전적으로낙찰에대한확신이전제되지않는한승산없는공사에비용을낭비하면서까지입찰참여를하지는않는다. 일본에서도공공공사입찰에소요되는비용에대한정확한자료가현재까지밝혀진것은없지만나가노현의경우견적입찰을하게함으로써입찰에참여하는기업수를줄이자는전략으로예정가공표를폐지하는경우도나타나고있다. 입찰참가자수가입찰비용과다에영향을받는다는사실은한국이나일본, 그리고미국이공통적으로인식하고있다. 다만입찰참가자수를관리하기위해서견적입찰방식을도입하는경우는일본의지자체에서만나타나고있는현상이며, 미국의경우는비록견적입찰방식이입찰참가자수를견제하기위한수단은아니지만기업들스스로가승산이없는입찰에는비용을지불하지않는다는시장원리에따라입찰참가자수가자연스럽게줄어드는현상이라는판단을내릴수있다. 4.3 입찰금액을산정하는방식차이 건설회사들이입찰하기위해투찰금액을산정하는방식의차이가낙찰률에어떤영향 을주는지를알아볼필요가있다. 국내건설업체의경우투찰금액결정방식은입찰 예정가격산정과별도로진행된다. 정작입찰시투찰금액은철저하게낙찰가능성을 기준으로결정하는구조를가지고있다( 그림8). 즉, 건설공사에서실제소요되는비용에 서발생하는손익분석보다낙찰가능성이우선적이라는의미다. 미국이나일본과달리국
내애서는발주자가내역서에세부공종별내역서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문에별다른노력없이도입찰에참여할수있고, 투찰금액과함께공종별단가를중요시하기때문에공법이나공사비를절약할수있는대안을선택하지않는다. 다시말해적어도투찰금액을결정하는데는기술력이나프로젝트관리의전문성보다는상업적감각이나모험적판단이중요한작용을한다. 따라서저렴한입찰서류작성비용과함께낙찰가능성위주로투찰금액을결정하기때문에현재구조에서는입찰금액이지속적으로낮아지는구조로갈수밖에없다. 그러나일본의경우도비록발주자가제시하는내역서와예정가를중심으로실제공사원가를산정하더라도공법은설계자나발주자가아닌입찰자가결정하는구조로되어있어서낙찰우선이아닌손익분기점에서투찰금액을결정할수밖에없는구조로되어있다. 만약, 수주우선으로한다면당연히얼마만큼의손해를볼수있다는전제를하고서투찰하게된다. 그러나이경우도발주자들이기업들이입을수있는예산손실액을판단하여일방적인손해를감수시키지않는낙찰대상에서탈락시키는방법을사용한다. 미국공공공사의경우는우선예정가격이라는의미가적기때문에처음부터입찰에참여하고자하는건설회사들은우선낙찰가능성이없거나아주낮다고판단하는경우입찰을기피한다. 이유는그림 9에서처럼입찰자들은공사원가를산정하기위해해당시설물에대한공법과투입자원을결정해야하는데이경우기술력이없으면불가능하기때문이다. 더구나공법선택과시공계획, 그리고투입자원을고려하는데는상당한기간과함께상당한비용이수반되기때문에굳이발주자들이입찰참가자수를 'PQ' 를통해거르지않더라도건설회사스스로가승산이없는경우입찰을포기하는게일반적이다. 도면 + 시방서계약조건 발주자작성내역서 공사종류별시공방법결정 유사공사의예정가 입찰예정가산정 Engineering 중심 과거낙찰율조사 낙찰가능율산정 Business 중심 입찰율 (%) 결정 그림8. 국내건설업체입찰가결정구조 ( 이복남 2004)
Engineering 중심 도면 + 시방서계약조건 대표공종물량산출 공사종류별시공방법결정 생산가격산정 경험지식과자료 (LLF) 손익분기점분석 ( 리스크 ) Business 중심 입찰가격결정 그림9. 미국건설업체입찰가결정구조( 이복남 2004) 4.4 입찰전략의차이 저가에라도수주하고자입찰에응하는국내건설업체들이내세우는가장큰공통적인이유는소위전략적수주라는명목으로향후유사공사가발주될경우입찰에참여할수있는자격을갖출수있도록실적을쌓기위함이다. 저가수주에서오는손실을보전하는방법이있는경우에도입찰에참여하고있다. 국내대기업들은기업경영의손익을사업수주형태포트폴리오로분산시키는방식을사용하고있는것으로알려지고있다. 즉, 그룹공사, 자체개발사업, 민간투자사업, 턴키 대안입찰공사등에서손익을보전하는전략을택하고있다는점이다. 일본기업들의상당수는연구 개발비에투자해야할재원을저가수주공사의손실보전에전용하고있는것으로보고되고있다 (Nikkei Construction 2004). 한편, 미국의경우건설업체가입찰참여를결정할때예상수익률(expected profit) 이입찰참가결정의가장중요한요소이며, 상대적으로사업의수익성이보장되지않으면입찰에응하지않아, 전략적수주라는명목이한국에비해상대적으로적은편이다. 이는해당건설기업이경영위기에직면하게되어부도로이어질경우해당공사가지연되게되어, 이를만회하는데는비록보증이나보험으로직접경비는보상받을수있다고하지만공기지연으로인한간접비손실, 그리고국민과주민의편의성을확보하는시기지연으로인한사회적손실을사전적으로예방하는것이훨씬효율적이라는판단을하기때문이다. 4.5 건설투자규모와의상관관계 시장규모가줄어듦으로인해과당경쟁으로인한낙찰률하락도생각해볼수있다. 과거
영국의경우, 1990 년대초불경기( 엄밀히말하면 1989년 3/4사분기에서 1992년 3/4 사분기) 기간동안입찰가격은 23% 하락되었고 (Hillerbrandt 2000), 미국의경우도투자가위축됐던 1976 년, 1982년및 1991년전후의 3개시기에입찰자수가증가함과동시에낙찰률이하락하는경향을보이고있다 (U.S DoC 2000). 즉건설투자액이클수록낙찰률도상승하지만투자액이줄어들게되면낙찰률도동반하락하는현상을보이고있다. 일본의경우최근일본내수시장의침체로인해격심한경쟁이일어나고있어저가심의제도의대상이되는건수비율이증가하고있으며, 60% 대로입찰하는경우도나타나고있다. 일본의건설산업과정부가가장우려하는점은시장규모가줄어드는것과반대로경쟁은더욱치열해져우선수주하고보자는 수주지상주의 인식때문에낙찰률이급격하게떨어질것이라는예상을하고있기때문이다. 5. 국내외저가판별기준과방지대책 5.1 국내공공공사의저가판별기준과방지대책 국내공공공사입찰시저가판별기준은발주자가아닌입찰자가제시한공종별평균가격을기준으로하고있어상황에따라달라지고있으며, 발주자가제시하는기준은없다. 즉, 공공공사의입찰자가제시한입찰가총액을대상으로하기보다내역서에있는개별공종별평균값을기준으로하여입찰총액이아닌품목별평균단가가입찰자가제시한가격의적격여부를결정하는구조이다. 발주자가주관적으로판단하는하한선기준은없으며다만무제한적최저가격을방지하기위한대책으로저가심의제도와이행보증강화정책, 그리고책임감리강화등세가지방향으로가고있다. 현재까지밝혀진바로는저가심의제도는저가입찰에제동장치가되지못하고있으며보증제도역시방지역할을할수없으리라는예상이다. 입찰보증이나이행보증은 500억원이상공사를소화할수있는능력을가진기업의경우턴키, 그룹공사, 개발사업, 민간투자사업등으로수익구조에포트폴리오가구축되어있기때문에개별입장에서보면단몇건의공사에보증을받을수없는사태가일어날수없다. 따라서보증제도강화를통한저가입찰방지대책은모든공사가최저가낙찰제방식으로통일되지않는한기대로만그칠가능성이크다. 5.2 미국저가판별기준과방지대책 미국의경우최저가관련용어를보더라도일반적으로 the lowest bidder라기보다는 the lowest responsible and responsive bidder 라칭하며, 기술제안서평가통과자중최저가낙찰자선정, 기술제안과가격제안을동시에고려하는 composite price score와 index value (Talal 2004) 방법등다양한낙찰자선택방법을통해가격만이고려대상이아니라는것을보여주고있다. 기본적인생각은투자한돈에대한최대한의가치(best value for the money) 창출이다.
미국의공공공사에서시장가격이하로입찰하여부작용을일으키는위험을피하기위해사전적으로는기술력평가방식을통해입찰참가자격자체를엄격하게걸려내는방식을택하고있다. 또한보증제도는저가낙찰방지자체에중점을두기보다저가심의를통과한업체로부터발주자가입을수있는부도등의위험을분산시키기위한보완적수단으로서활용되고있다. 따라서시장가격보다낮은가격으로입찰하거나기업이수익을창출하는포트폴리오가구축되지않으면보증기관스스로가보증을기피하게되는결과로나타나게된다. 또한최저가입찰자가예산의 ±15% * (Downing 2004) 일경우입찰후분석을통해과연낙찰자가공사수행을제대로할수있는지를다각도로심사하게된다. 추정가격의신뢰도가높음 ** 에도불구하고일부주에서는지나친저가입찰에는문제가있다는인식아래추정가대비입찰자들이제시한입찰가에대한심의기준을두고운용하는경우가있다. 뉴욕주의경우 1990년대말이전에는추정가격대비저가심의대상기준을 90% 로하였으나 1990년대말이후부터는다소완화시켜현재는 85% 정도로보고있다. 미국의경우는저가심의제도자체가국내와는달리개별품목이아닌완성공사상품단위나혹은주요시공패키지( 예, 기초공사, 콘크리트공사등) 단위로하고있으며, 국내와달리입찰금액비교이전에시공패키지별공법심의가선행적으로이뤄져공법심의를통해가능한공법이라는판단이되면가격심의로들어간다. 저가심의가가격만이아닌공법심의기능까지포함하고있으므로발주기관으로서는자신이택할수있는안전장치를마련하고있는셈이다. 그럼에도불구하고보증기관의보증을철저하게요구하는것은추가적인보완장치와함께제3 의안전장치라고판단되며, 따라서미국의보증제도는저가입찰을막는데직접적인기여보다는간접적인영향을미친다고볼수있다. 5.3 일본의저가판별기준과방지대책 일본의경우최저가낙찰제에서저가심의대상을선정하는기준으로국내는입찰자들이제시한공종별평균금액을산정하지만일본의경우는발주자책임하에산정된예정가격을기준으로최소 66% 에서 85% 까지를저가심의대상기준으로정하고있다 ( 스즈끼하지메 2004). 지자체의경우최저제한가격제도에의해발주자가미리설정한일정한기준( 예를들면 80%) 이상으로입찰한입찰자중최저가격을낙찰하고있다 ( 와따나베 2004). 일본은보증제도보다는저가심의제도에무게를두고있는것으로파악된다. 일본역시국내와달리개별공종별심의가아닌입찰총액을기준으로하는면에서는미국과차이를보이고있지만총액자체를저가심의기준으로함에따라한계성을느낀공공의발주자들이종합평가낙찰방식, 과거공사에대한실적평가및반영, 가격에대한실격기준등을별도로운영하거나혹은견적입찰방식을도입하는등기타방법을동원하고있는것으로분석되었다. 또한, 최저가입찰대상규모를결정하는방법에있어서도국내와달리큰것에서출발이아닌일정규모이하로규정하고있는이유는최저가낙찰로인한피해를적극적으로줄 * 최저낙찰자가 15% 내인경우라도최저낙찰자가다른입찰자의입찰가와현격한차이가있는경우등분석필요시에는입찰후심사(Post-bid Analysis) 를시행한다. ** 추정가격대비입찰자가제시한금액이가장낮게는 14%, 평균적으로도 7~8% 선에서낙찰이이뤄지는것을그림 2 를통해서알수있다.
이기위한수단으로사용하고있는것으로생각된다. 입찰참가자수를제한하기위해사전기술심의제도('PQ') 를강화하거나혹은입찰자들이입찰에참여하기위해서는상당한비용을지불하게하는방안들이거론되고있다. 이와더불어예정가격의사전공표를중지하고, 전체의공사를대상으로사후공표로전환하며, 또한발주자가산정한예정가보다지나치게낮은금액으로입찰하는경우부당염가판매에해당하는공정거래법을적용할움직임까지나타나고있는상태이다. 6. 무리한저가입찰방지를위한개선방향 앞에서분석한내용과시사점을토대로하여현재우리나라에서나타나고있는무리한저가입찰을방지하기위한개선방향에대해서생각해보면, 우선입찰참가기준을높일수있는 PQ' 변별력강화를들수있다. 사전자격심사제도가있기는하나변별력이없어입찰참가자수 = 등록업체수라는등식을가능하게하고있다. 일례로, 국내건설공사에서 2003년최저가낙찰제확대시행후최저낙찰률인 44.8% 로낙찰된공사의경우 20 개업체중단한개업체만이 PQ' 에서탈락했을뿐이다. 입찰에참여하는기회는균등하게주되실제공사에참여할수있는자격은엄격하게구분하는선진국형스크린정책을펴나가야한다.'PQ' 의변별력강화는입찰에참여할수있는기준을강화함으로써입찰참가자수를줄이는효과를기대할수있을것으로판단된다. 예정가격이낙찰자선정의기준이되고, 품셈과내역으로만들어진원가산정제도를운용하고있는한입찰자들은부담이되지않는최소비용지출만으로도입찰에참가할수있는환경이다. 본연구에서는발주기관은실시설계도면과시방서및시설물의안전에영향을미치는구조체에대한주요공종물량만을입찰자에게제공하고, 이들을시공하기위한가시설물공사는입찰자가도면과시방서를근거로하되, 해당건설기업의기술력과장비등을고려하여적합한세부공법을채택하고이에따른물량과단가를적용하여견적을하여입찰하는견적입찰의방향으로나아가야한다고사료된다. * 이런환경에서는기술력을갖추지못한기업은자연스럽게퇴출되며, 국내에서만들어진핵심역량을바탕으로해외건설시장으로의진출이용이할것으로판단된다. 물론, 이런개선방향은일시적으로적용하기에는어려운면이적지않다. 그러나단기 중기 장기적관점에서의제도적 산업적준비가필요하리라생각되어, 당장의시장에미치는영향을고려하여원칙은수립하되시행은규모가큰 500 억원이상 'PQ' 대상공사에서부터시범적적용을통해문제점을보완하는방향으로갈것을권고한다. 다만대기업에비해상대적으로전문역량이떨어지는중소기업들에게준비기간을주기위해서는사전적으로적용일정을고시하는방법을선택하는것이좋을듯하다. 또, 가격일변도로낙찰자를결정하는현행방식하에서는공사의품질과완성하는구조물의성능등의중요성은떨어질위험성이높다. 주요선진국대부분의국가들이가격에의해낙찰자를선정하는방식을지양하고최고가치 (Best Value, Value for Money, VFM) 의입찰 * 현재내역서에도가끔가설교량등의항목이 1 식(Lump-sum) 으로계약되어시공사가시공절차나방법에대해재량을가지고구체적인내역을제시하도록하는경우가있으며폐기물처리비, 정기안전점검비등일부항목은구체적인내역이없는 provisional sum 으로계약되기도한다.
방식으로옮겨가고있듯이, 가격만을판단기준으로계약하는종래의방식을탈피하여기술력과품질을중시하는계약제도로의개선을통해기술과성능, 품질, 생애비용 (Life Cycle Cost: LCC) 으로경쟁하는방향으로유도해야한다. 우리나라의적격심사제도도가격과비가격요소를종합적으로평가하여낙찰자를선정한다는점에서는최고가치낙찰제도의하나로볼수있지만, 현실적으로비가격요소에대한평가의변별력이미흡하기때문에제대로된최고가치낙찰제라고보기는어렵다. 이를위해서는발주기관이가격뿐만아니라입찰자들의제안을다각도로분석할수있는능력을배양해야한다. 기술적으로난이도가높은공사의경우혹은건설에대한전문조직과인력이절대적으로부족한지자체의경우입찰자평가및선정업무자체를외부전문기관에위탁하여낙찰자를결정하는방식도고려해볼수있다. 7. 결론 국내공공공사의낙찰률하락은입찰참가자수, 입찰참가비용, 입찰가산정방식, 입찰전략, 건설투자규모, 국내환경등여러가지요소에기인한다. 무엇보다도입찰참가자수가낙찰률하락의주원인으로분석되었다. 이를위해서는현행 'PQ' 의변별력을높여입찰참가자수를제한할뿐아니라, 기술, 성능등의다각도의입찰자평가를통한종합평가방식등불특정다수가사용하는공공재시설공사에서무제한적최저가로인해예상되는피해를예방하기위해서는국가와국민의안전성과경제성을확실하게담보하는차원에서대책안이마련되어야한다. 8. 참고문헌 1. 건설교통부, 건설기술연구원, 한국건설산업연구원, 턴키제도시행성과와장기발전전략연구, 한국건설기술연구원 2001 2. 이복남 국내공공공사의최저가이대로좋은가?, 비전혁신위원회토론자료, 2004, 9. 3. 이상호 최저가낙찰제도입및정찰방안연구 한국건설산업연구원, 2000 4. 이상호 최저가낙찰제개선방안, 최저가낙찰제개선토론회, 2005 5. 새로운국면을맞고있는일본의공공공사입찰제도개혁, Nikkei Construction, 2004.8.27. 6. 스즈끼하지메, 변화하는건설시장과건설산업에대해서생각한다. 일본건설경제연구소(RICE), 2004.1 7. "Annual Value of Construction Put in Place in the United States" Department of Commerce, U.S.A. 2000 8. Clough and Sears "Construction Contracting" 6th Ed. John Wiley & Sons. Inc. NewYork. 1994 9. Downing, S. "Post-Bid analysis for Public Works Projects" AACE International Transactions, 2004.6 10. Harbuck, R.H. "Competitive Bidding for Highway Construction Projects" AACE International Transactions, 2004.6 11. Hillerbrandt, Economic Theory and Construction Industry, 3th Ed. Macmillan Press Ltd.
London, 2000. 12. Shash, A. A. "Factors Considered in Tendering Decisions by Top UK Contractors" Construction Management and Economics, Vol 11, No.2. 13. Talal, A.K. "Design/Build Selection Process; Art or Science?", AACE International Transactions, 2004.6 14. Watanabe, T, Future of Bidding System of Public Works in Asian Region, 3rd CECAR Proceedings, 2004.8 15. Park, W. R. "Construction Bidding for Profit" John Wiley & Sons. Inc. New York. 1979