< 국가미래연구원연구보고서 > 국제정세의변화와우리나라 에너지정책의개선방향 2014.9 류권홍원광대법학전문대학원교수 < 국가미래연구원에너지 자원팀 > - 1 -
국제정세의변화와우리나라에너지정책의개선방향 류권홍원광대법학전문대학원교수, 국미연에너지 자원팀 Ⅰ. 국제정세의변화와국제유가의변동 1. 러시아와중국그리고러시아와우크라이나 가. 러시아와중국의천연가스매매계약 2014년 5월 21일중국을방분한러시아대통령푸틴은중국에 4,000억달러에이르는천연가스매매계약에서명했다. 러시아는세계최대의에너지소비국인중국에대한천연가스공급을통해우크라이나사태에따라유럽의천연가스소비감소의위험을해소할수있게되었다. 세기의천연가스매매계약 이러시아의푸틴대통령에게주는의미는아시아의최대에너지소비국인중국과손을잡게됨으로써우크라이나사태에따라미국과유럽이추진중이던러시아에대한제재및고립정책에대항할수있게되었다는것이다. 중국과러시아의천연가스매매계약은가격을비롯한계약조건에서의견이합치되지않아교착상태에있었으나, 미국의셰일가스개발및최근우크라이나사태가심각해짐에따라러시아가가격조건에서한발물러서면서전격적으로타결된것이다. 따라서상업적으로는중국에게유리한계약이지만, 정치적으로는러시아의고립을타개할수있는결정적고리가될수있기때문에중국과러시아모두에게유리한상호 Win-Win 사례라할수있다. 중국의국영석유회사인 CNPC(China National Petroleum Corp) 와러시아의국영가스회사가즈프롬 (Gazprom) 이계약서에서명한후, 푸틴대통령이 이번천연가스매매계약은구소비에트연방이래로최대규모의계약인데, 우리의중국친구들은상대하기어려운협상당사자 라는표현에서가격측면에서러시아가양보하고정치적측면에서미국과유럽의고립에대응하기위한협약이라는점을추론할수있다. 온실가스에대한새로운정책시나리오에따른중국의천연가스수요는 2011년 1,320억m3에서 2035년 5,300억m3로세계최대의증가율을보일것으로예측되고있다. 1) 중국의천연가스소비증가율은연평균약 6% 에이르며, 특히전력생산에공급되는연료로서의천연가스수요가급증할것으로예상되고있다. 중국의급증하는도시화와도시의대기환경개선을위해서는천연가스발전이필수적인것이다. 따라서 2011년에서 2035년까지발전용천연가스의소비는 1,600억m3으로약 6배증가될것이다. 중국은급증하는천연가스국내수요에대응하기위해안정적이고가능한저렴한천연가스를러시아로부터도입하기위해, 우크라이나사태로인해러시아의협상력이가장약해진시점을택해전격적인협상타결에나선것이다. 나. 러시아와우크라이나 1) IEA, World Energy Outlook 2013, 104. - 2 -
구소비에트연방에서독립한우크라이나는러시아에우호적이관계를유지해왔으나, 2005년 12월오렌지혁명혁명을통해친서방적인유스첸코정권이등장하고, 우크라이나와러시아는급격한긴장관계에돌입하게된다. 천연가스를통해우크라이나를사실상통제해오던러시아와우크라이나는가스가격과통과료에대한분쟁이발발했고, 원만한합의에이르지못하자 2006년 1월 1일아주추운일요일오전 10시, 러시아가가스공급을감축했다. 이로인해오스트리아 33%, 헝가리 40%, 이탈리아 24% 의공급이감소되었다. 2006년가스공급중단사태이후, 유럽국가들은여러나라를통과하는에너지공급의안정성문제에대한새로운시각을가지게되었고, 러시아산천연가스에대한의존도를낮추는정책을추진하게되었다. 이외에도 2008년, 2009년에도러시아는우크라이나에게천연가스가격을인상해달라고주장하고, 반대로우크라이나는러시아에게통과료를올려달라고주장하는대치상태가발생했으며, 2006년처럼러시아의공급중단이있었다. 그러던중 2010년 4월, 우크라이나에친러시아성향의야누코비치 (2월부터대통령임기시작 ) 정권과푸틴의합의로일단락되었는데, 러시아는우크라이나에판매하는천연가스가격을 30% 낮추는대신흑해의세바스토폴우크라이나해군기지사용에대한 25년및 5년의플러스옵션을취하게된다. 하지만 2014년우크라이나혁명으로친러파인빅토르야누코비치가탄핵되고친서방파인올렉산드르투르치노프가대통령으로당선된이후, 크림반도의소유권을둘러싼분쟁이러시아와우크라이나사이에발생하게된다. 크림자치정부지역은인구 2백만의 60% 가까운사람들이러시아계통이며, 러시아는자국민을보호하겠다는명분을들고있다. 2월 27일러시아의군사행동과더불어시작된크림분쟁의발발이후, 3월 16일크림반도러시아귀속에대한주민투표, 3월 18일푸틴대통령과세르게이악쇼노프크림공화국총리등과의귀속협정체결및러시아의회승인, 그리고 3월 21일최종병합문서서명을통해전격적으로러시아의일부가되었다. 러시아의가스프롬은지난 6월 16일천연가스매매대금에대한합의가이루어지지않았다는이유로우크라이나에대한천연가스송출을중단한다. 러시아의우크라이나에대한천연가스공급중단은단순히우크라이나만영향을미치는것이아니라유럽전체의에너지공급에영향을미치며이는또다시우리나라와일본을비롯한동아시아시장의에너지공급에도심각한영향을미칠수있게된다. - 3 -
그림 1 EIA, 16% of natural gas consumed in Europe flows through Ukraine 유럽에서소비되는 18.7 trillion cubic feet (Tcf) 의천연가스중약 30%(5.7 Tcf) 를러시아에서공급받고있으며, 16%(3.0 Tcf) 가우크라이나를통과하는천연가스파이프라인을통해러시아로부터수입되고있으며, 러시아가우크라이나에공급하는물량만큼의공급을중단하더라도국내소비를위해파이프라인에서얼마든지천연가스를뽑아쓸수있기때문에최종적으로유럽에서의천연가스수급에문제가발생하게된다. 연쇄적으로유럽의천연가스수급에문제가발생하게되면, 유럽은세계 LNG 시장에서천연가스를구입하려하게되고결국세계 LNG 시장의가격이오르면서우리나라와일본등 LNG에의존하는국가들에게불리한환경이조성될가능성이높아진다. 러시아의공급중단결정이여름철에이루어졌기때문에그영향이크지는않을것이지만, 우크라이나와원만한합의에이르지못하고겨울까지사태가진행되는경우그여파는상당히심각할수있다. 2. 이라크내전 지난 6월중순부터이라크북부지역은이슬람급진단체 ISIS(Islamic State of Iraq and Greater Syria) 에의해점령되었고, 이라크수도인바그다드코앞까지위험에처해있다. 이라크국민의다수는이란과같은시아파 (60-65%) 이며, 사우디아라비아의주류이고사담후세인정권의배경이었던수니파 (25-30%) 는소수민족이다. 여기에이라크북부지역의쿠르드계와연결된터키까지관련된복잡한 3각역학구도가이라크의내전을발생시킨것이다. ISIS의이라크, 시리아점령에따라위기감을느끼게되는이스라엘이관여하고, 같은시아파인이란이현재의이라크정권을지원하며, 수니파를보호한다는명분으로사우디아라비아까지어떤형식으로든참여하게될수있다. 여기에미국이중동의국제질서를다잡지못하게된다면국제석유시장은사상최악의혼란상태에이르게될수도있다. - 4 -
그림 2 EIA Country Analysis : Iraq 사담후세인정권의붕괴이후, 이라크원유생산량은 2012년하루약 300만배럴로 OPEC의두번째산유국이다. 전체원유생산량의 2/3이이라크남부지역에서생산되고있으며나머지가북부키르쿠크지역에서생산되고있다. 이라크는세계 6위의원유순수출국이며, 2012년하루약 240만배럴의원유를수출하고있다. 그중우리나라는이라크생산량의 11% 인약 26만배럴을 2) 수입하고있다. 그림 3 EIA Country Analysis : Iraq 이라크는 2012년하루 300만배럴에서 2035년 750만배럴로증가할것으로예상되고있으며, 국제유가의안정에서가장중요한역할을할것으로기대되고있었다. 3) 하지만이라크국내정세가안정되지못하고심각한내전을겪게되면서이라크의원유증 2) 2013 년우리나라의원유소비량은하루약 230 만배럴이다. 3) IEA, above n 1, 485. - 5 -
산으로인한국제유가안정이라는시나리오는더이상현실성있는가정이되지못하고있다. 현재까지는 ISIS가주된원유생산지역인남부지역을점령하지못하고있지만, 만약남부지역까지내전지역에포함된다면국제원유시장에극도의혼란이발생할수있다. ISIS로인한이라크의혼란으로 6월두번째주의국제유가가지난해 12월이후최대의상승폭을기록했다. 7월인도분서부텍사스산원유 (WTI) 선물가격은 13일 ( 현지시간 ) 에전일대비 38센트 (0.4%) 상승한배럴당 106.91달러를기록, 2013년 9월 18일이후최고가를나타냈다. 한주동안에는 4.1% 오른것이다. 7월인도분브렌트선물가격은전일대비 39센트 (0.3%) 오른배럴당 113.41을기록했다. 이는지난해 9월 9일이후최고가이다. 한주동안의상승폭은 4.4% 였다. 그림 4 TIME 2014 년 6 월 19 일 타임의 6 월 19 일자표지그림은이라크의정국과국제에너지시장에가져올파장에대한 예고로서중요한의미를가진다. 3. 셰일가스등비전통자원의개발 천연가스의황금기 최근들어, 셰일가스등비전통자원의개발이미국을중심으로급격히증가하고있다. 비전통자원이부각되어각광을받기시작한배경에는비전통자원의특이한지질구조에접근이가능하고그로부터대규모의석유와천연가스를채굴 포집할수있는기술이다양하게개발되어생산과정에적용되기시작하였기때문이다. 실제로북미지역에서 2000년대후반부터진행되고있는 셰일가스의혁명 (Shale gas revolution)' 은지하저류층에산발적으로분포되어있는천연가스자원에접근이가능하고, 셰일 (Shale) 층으로부터대규모메탄을포집 추출할수있는 수평시추및수압파쇄 등관련생산기술발달에기인하고있다. 이런비전통자원의개발로인해 2011년비전통석유의생산량이하루 390만배럴에불과하 - 6 -
던것이 2035년 1,320만배럴로증가할것이며, 4) 천연가스매장량규모가 2012년기준의세계소비량을기준으로 230년이상소비할수있는정도로추정되고있고, 5) 셰일가스를중심으로하는비전통가스의생산량은 2035년약 1조 6,000만m3에이를것으로예상되고있다. 6) 비전통가스는미국, 중국, 호주를중심으로그생산량이증가하는데, 현재 78% 에이르는미국의비전통가스점유율이 2035년에는 44% 로하락하는반면, 중국과호주의점유율은셰일가스와석탄층가스의개발로인해급격히상승할것이다. 7) 비전통자원의개발로인해국제천연가스시장에커다란변화가이루어지고있으며, 미국의천연가스수출정책의변화로인해러시아및캐나다가천연가스수출에대한우려를하고있다. 또한미국의저렴한천연가스소비증가로인해발전용연료인석탄의소비가감소하고, 이에따라미국산석탄의수출이증가하면서국제석탄가격이하락하는추세를보이고있다. 중국의미국산석탄수입은 2010년 1,445만톤에서 2012년 2,876만톤으로, 독일은 2010 년 985천톤에서 2012년 7,400만톤으로, 영국은 2010년 1,219만톤에서 2012년 8,700 만톤으로미국산석탄수입이세계적으로급격히증가했다. 이로인해유럽의이산화탄소배출량이오히려증가했다는역설적인결과가나타나고있다. 4. 일본의원자력발전재가동시도 2011년후쿠시마원전사고이후일본내원전은대부분가동이중단되었고, 현재는모든원전의가동이중단되어있는상태이다. 후쿠시마사고이전일본에는총 54기의원자로가운영중이었으나 8) 사고이후간나오트총리의탈원전정책과더불어후쿠시마제1원전 1~4호기를폐쇄하고모든원전의가동을중단했다. 하지만 2011년 9월취인한노다오시히코총리는기존의탈원전정책에서물러나안전성을우선시하되원자력에너지를계속확보한다는방향으로정책을전환한다. 이런정책변환으로인해 2012년 7월, 오이원전 3,4호기를재가동하였으나 3호기는 2013 년 9월 2일에, 4호기는 9월 15일에정기검사에들어감으로써, 이후일본은다시원전가동제로상태가되어있다. 하지만, 2013년일본의무역수지적자는통계수집을시작한 1979년이후최대적자액인약 11.5조엔을기록하며처음으로 10조엔대를초과하였고, 그중요한원인이비싼원료인천연가스의수입때문이었다. 이런경제적어려움과전력요금의인상에따른국민부담을줄이기위해 2014년 4월 11일일본내각은후쿠시마사고이후수립되었던단계적감축이라는원자력정책기조에서원자력을유지하는방향으로그흐름을전환하는 제3차에너지기본계획 을통과시켰다. 그리고에너지정책의기본방침은기존의 3E+S(Energy Security, Economic Efficiency, Environment, and Safety) 에새롭게 국제적관점 과 경 4) IEA, World Energy Outlook 2012, 102. 5) Ibid, 134. 6) Ibid, 145. 7) Ibid, 141. 8) 도쿄전력이후쿠시마제 1 원전 5,6 호기를 2014 년 1 월 31 일자로폐쇄함으로써현재일본내원자로는총 48 기이다. - 7 -
제성장 을포함시키면서국가경제는물론국제사회의요구를반영하도록하고있다. 결국일본은기후변화에의대응, 에너지비용절감, 에너지수입비용의국민경제에미치는영향을고려하여원자력을폐기하기보다는안전성에중심을두어원전유지의정책으로기조를변경했다. Ⅱ. 우리나라에너지정책의개선방향 1. 국제유가상승에대비한에너지안보체제확립 가. 해외자원개발의적극적추진 전체에너지원의 97% 이상을수입해야하는우리나라로서는에너지안보의문제가국가의명운을결정하는중요한의제가되어야함에도불구하고, 경제또는외교정책의일부로인식되어있다. 국제유가의변동에따라우리나라경제가어려움을겪었고, 전력공급의불안으로인해 2011년 9 15 순환정전이라는큰시련을경험했음에도불구하고지난정권이저지른자원개발에서의구조적실패를이유로해외자원개발정책이급격히위축되고있는것이현실이다. 지난정권에서의해외자원개발정책의문제는자원개발산업에대한이해의부족, 시스템과전문기업이아닌특정개인에의존하는개발추진, 해외자원개발성공여부의판단에대한객관적검증시스템의부족등으로인해발생한부작용으로분석된다. 해외자원개발의낮은성공률이낮다는주장은 20년이상장기적안목에서바라봐야하는자원개발의특성에서볼때너무성급한판단이며, 자원개발공기업들의전문성과연구에따른개발추진이아니라정치권의요구에따라수동적으로이루어진투자라는현실이적절히반영되어평가되어야한다. 자원개발특히석유 가스개발산업은 2012년부터 2035년까지상류부분에만약 1경 5천조원의투자가필요한지구상에서가장최대규모의산업이다. 2012년세계최대의상류부분투자회사는중국의페트로차이나인데한해투자금액에약 290억달러에이른다. 하지만, 우리나라는 2011년석유가스부분에투자한금액이약 92억달러로상대적으로아주적은투자규모를보이고있다. 해외자원개발의성공적추진을위해서는자원개발산업에대한이해를바탕으로장기적시각에서국가에너지정책을수립하고, 자원개발분야의전문가를육성하며자원개발의성공여부에대한객관적이고전문적인평가가가능한국가시스템을수립해야한다. 위에서본것과같이, 국제정세의변화에따라국제유가는급격히등락할수있으며, 이런위험에대한안전판으로작용하고에너지분야의산업이육성되어창조경제에이바지할수있도록거시적으로정책방향이전환되어야한다. 나. 자원개발의투명성확보를통한자원개발금융활성화 자원개발분야에서의민간투자가활성화되지않은우리나라의상황에서투자자들의신뢰를 확보하는것은민간투자의유도에필요한기본토대이다. CNK 의다이아몬드광산개발관련주가조작사건등은에너지자원개발분야에서의투명성과 - 8 -
신뢰성이확보되지못해서발생한대표적인부작용이다. CNK 다이아몬드사건은자원개발관련정보에대한신뢰부족으로인해광산개발권에대한과대포장 보도자료및홍보 주가부양 거액의이익취득이가능하게되었다. 자원개발회사가공개하는정보에대한신뢰가확보되어야, 민간투자자들이투자위험성을객관적으로평가할수있으며투자여부및투자규모의결정 융자여부의결정및이에따른이자율 대출기간등에대한판단이가능하게된다. 따라서자원개발투자에대한신뢰성의확보를위해공개보고서 (Public Report) 제도를도입하고공개보고서의작성에대한능력과책임이있는자원전문가를양성하는것이 CNK 사건등의발생을사전에방지할수있는자원개발금융활성화의필요조건중하나가될것이다. 캐나다, 미국등은에너지자원의개발에관한공개보고서제도를도입하여시행하고있다. 예를들어, 캐나다의공개보고서에는매장량에대한정보 독립되고능력있는기관또는개인에의한매장량평가결과 운영및감독과관련된내용들이포함되어야한다. 자원개발에대한민간투자의활성화가요구되는우리나라의현실에서투자자의보호를위해서는공개보고서제도의도입이필수적이며, 이를위한법제도의개선이요구된다. 다. 석탄의재발견 이산화탄소배출과대기오염의주범이라는오명과더불어 더러운연료 로인식되어오던석탄에대한인식의전환이필요하다. 최근석탄발전에서유해가스의배출을저감시키는청정석탄기술 (Cleam Coal Technology) 의발달, 석탄발전에서배출되는이산화탄소의포집및저장기술 (Carbon Capture and Storage) 기술의발달과더불어석탄을새롭게보는시각이전개되고있다. 특히 2011년 1조 400억톤에이르는석탄확인매장량은 53억 9천만톤의연간소비량을기준으로약 200년동안사용가능한양이며확인매장량은호주등에서탐사가활발히진행됨에따라지속적으로증가해오고있다. 석탄의풍부함과저렴한가격, 이산화탄소배출을저감시키는기술의발달과안전성문제로인한원자력의증설이어려운국가적상황을고려할때, 전기요금의안정은물론경제에미치는영향을최소화할수있는방안이될수있다. 석탄을등한시할것이아니라적극적으로연구검토하고관련기술을개발하여활용하도록국가정책적차원의접근이필요하다. 2. 새로운에너지거버넌스의정립 가. 에너지정책의지속성을확보하기위한조직재검토 유가가오를때는에너지문제에대해정치권과국민의관심이높지만, 유가가하락하면그관심은사라지는반복된행태를보여왔다. 하지만이제는에너지정책의지속성을유지하면서유가변동으로인한충격을최대한완화하고, 에너지에대한산업적접근, 에너지와물그리고식량문제에대한통합적접근을위해에너지와관련된독립적이며전문적인기구가설립되어야한다. - 9 -
이를위해국가에너지위원회를대통령직속의독립위원회로개편하는방안과청와대비서실에에너지 자원담당비서관을신설하여정책의일관성과전문성을확보하는방안이제시될수있다. 또한, 향후에너지공기업의사장이나감사그리고비상임이사의선임에서에너지분야에서의전문성과경험이풍부한인력이배치되도록하여잘못된개발투자에대한감시, 에너지공기업의효율성을높일수있도록해야한다. 나. 민관협의에의한에너지정책수립 지금까지에너지정책은관위주의수혜적차원에서수립되고시행되어왔다. 제2차국가에너지기본계획에서전문가그룹의활용이있었다하지만, 시민사회 에너지관련단체 에너지전문가들의의견이충분히반영되었다고평가하기어렵다. 원자력을포함한전력, 해외자원개발등각분야에민간전문가들이적극적으로참여할수있는기회를제공하도록제도적개선이요구되며, 정부정책에반대되는의견을제시하는전문가들의참여와의견제시가이루어질수있도록해야한다. 3. 동북아그리드구상의재검토 섬으로고립된우리나라의전력문제를해결하기위해동북아그리드라는거창한구상이대통령선거공약으로제시되어논의되고있다. 그러나중국과일본을포함하는에너지그리드의구축이에너지공급의안정화에기여할수있는지여부에대한깊은고민이필요하다. 중국과일본이라는거대수요자를우리가효과적으로통제하기어렵다면, 오히려그리드확대로인해중국이나일본의에너지위기에휩싸이게될수도있다. 즉전력소비가급증하는중국과후쿠시마원자력사고로인해전력위기가상존하는일본과의그리드연결은오히려우리나라의전력위기를더심화시킬수도있다. 9 15정전이후통합그리드의위험을지적하면서분산형그리드의주장이나오고있는이유로모두가연결된통합그리드시스템은일부의사고로인해전체가위험해지지만, 분산형그리드는일부의정전만발생할뿐다른독립된그리드에는여향을미치지않는다는현실적인장점에서찾을수있다. 그렇다면국내에서는분산형그리드를주장하면서동아시아에서통합그리드를추진한다는것은전후모순된정책이라할것이다. 동북아에너지그리드의또한가지추진사항인남북러가스전의연결은중국이러시아와의관계를개선하면서상대적으로저렴한가격에러시아산천연가스를수입하게되었기때문에우리도가격에서상당히유리한조건에도입을추진할수있는상황이전개되었다. 따라서미국과의관계를고려하면서러시아의천연가스를북한을통과하는파이프라인을통해도입하도록적극추진하되, 북한을통과하는천연가스파이프라인이북한과의관계로인해어렵다면 LNG로도입한후향후상황전개에따라북한의파이프라인을통해도입할수있도록유동적인다변화정책을추진해야한다. - 10 -
Ⅲ. 결어 에너지정책은가격이라는경제적요소뿐만아니라국제정치 문화 법률 군사적인요소들이모두통합적으로반영되어수립되고집행되어야한다. 특히최근의급변하는국제정세는우리나라의에너지안보에현실적이고심각한위험요소가되고있다. 과거정권에서의에너지자원확보정책의실패가현정권에서의지속적으로추진되어야하는해외자원개발의발목을잡고있으며, 국제유가의일시적하락에안주해서향후유가상승에따른충격에대한대비를소홀히하고있다. 자원개발공기업들의비효율성을제거하고거품을빼는것은옳지만자원개발에대한의지를꺾고, 그나마시작된해외자원개발에대한싹을잘라버리는정책이추진된다면국가의에너지안보를확고히하는것은요원한일이될것이다. 자원개발의실효성을높여국가에너지안보를보장하기위해서는석유공사와가스공사의합병을통한일관성있는자원개발의추진, 자원개발인력의지속적확충, 자원탐사결과에대한객관적이고전문적인평가, 이를통한민간금융기관들의투자유인등의선순환적구조가수립되도록해야한다. 이런에너지정책이제대로운용되기위해서는에너지정책관련올바른거버넌스가형성되어야함은물론이다. 에너지가격구조의왜곡으로인한문제점의개선, 공기업중심의해외자원개발관련문제점은 2013년 10월 19일자보고서인 안정적인중장기에너지믹스 구축에대한정책적고찰 에서논의되었기때문에이번보고서에서는별도로언급하지않았다. 끝으로이번정권에서국가의백년을바라보는에너지정책의초석이마련되기를바란다. - 11 -
국가미래연구원홈페이지 금주 (9.15~9.20 ) 블로그게재일정안내 게재일필자제목 9/15( 월 ) 임지봉서강대교수상고법원제, 과연바람직한가? 9/16( 화 ) 신광식연세대겸임교수친기업과친시장은다른것이다 9/17( 수 ) 신세돈숙명여대교수 디플레이션 과지록위마 ( 指鹿爲馬 ) 9/18( 목 ) 나은영서강대교수속마음을있는그대로 9/19( 금 ) 차영구박사한미연합사 (CFC) 서울존치재협상에대한소견 9/20( 토 ) 조경희 일산병원교수 국민건강보험공단 건강은밥상위에있다 이일정은필자들의사정에따라달라질수있습니다. - 12 -